时间：2023-10-05 15:56:25
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇管理学和公共管理学，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1、公共管理体系
一般认为,公共管理和公共管理学是有所不同的,前者着重研究实践活动领域,后者则着重研究理论领域。为了研究方便,本文不做严格的区分。
在我国,“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事,虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究,但是在解放后,1952-1953年的全国高校调整中,撤消了政治学的有关学科,行政管理学也在其中。直至1979年底,行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构,修订了学科专业目录,将行政学、公共行政学,行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。
所以在讨论公共管理的问题时,不仅仅要解读公共管理的体系构成,还要涉及行政管理学、政治学,行政学等相关的学科与行政管理关系,但国家有关部门对学科门类的编订,将公共管理学归属到管理学的门类中,似乎这个问题已经有了定论,所以本文对这个问题不做太多的讨论。
本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。
1.1行政和管理的关系
管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面,简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理,又要有行政。而与管理不同,行政天生就具有“公共性”,一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中,行政就已经存在了,只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会,二者究竟是什么关系,是等同,并列还是包含隶属的关系,值得深入研究。
一般来讲管理是侧重在特定的组织内,通过计划,组织、控制和分配各种资源,达到组织的目的,可以细致到具体事务的处理上;而行政则是比较宏观的,侧重于对全局的战略行动处理。马克思说,行政是国家的活动,掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点,国家在社会产生时位置就在社会之上,因此,国家行政具有宏观性,涉及到谁执政,如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上,“行政管理”就有了特定内容和新的关系。
经过学者的多年研究,将行政和管理关系界定为:行政层级与行政性质成反比,而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质,而具有较少的管理性质。从横向上看,往往领导职位上的公务员更具行政性质,而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管,管不了的事情,和不同部门的推诿、扯皮现象,都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。
1.2行政管理和公共管理的关系
行政在天生就具有“公共性质“,夏书章认为行政管理学,实际的英文原文就是公共管理学,从这个角度看,行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异,这些差异表现为以下几点:
从学科分类上看,行政管理属于二级学科,公共管理属于一级学科,显然不能把他们等同看待,他们在学科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。
从静态维度看,公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理,而在广义上指得不仅限于政府工作;行政管理在狭义上是仅指政府的管理,而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。
从动态维度上看,行政管理是先于公共管理行动的,公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的,在未来的社会中,行政管理超越公共管理的范畴,但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的,在未来的社会发展构成中,公共管理中又会形成行政的形式和内容。
从价值取向上看,行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派,夏书章派,郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大,曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理,这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同,没有本质的区别。实际上,公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性,不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政,可以作为行政和管理之间的媒介。
1.3公共管理体系
以当下中国的来看,以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中,我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的,一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴,如果越界管辖会侵犯到私人的利益;另一方面,私人行政和私人管理,以及非政府组织,也有公共事务,对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型:第一种是国家机构的行政管理,它具有权威,广泛,多样的特点,第二种是私人行政和私人管理组织结合体,它其实是放大了的私人管理;第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段,现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的,所以必须要加强以政府为主导,发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性,这是符合我国道德体系和社会发展水平的。
2、公共道德体系
道德可以分为社会道德,职业道德,家庭道德等等,人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”,但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的,不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型,有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德,政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治,这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德,叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用,无论正负方面都影响重大。
张康之教授指出公共管理
作者：王志强 张智荣 单位：内蒙古财经学院
内蒙古财经学院公共管理学科发展的SWOT分析
由于当前公共管理的现实需求，我国和公共管理学科具有较强的发展前景，但它的前提是选择、制定有效的发展战略，而发展战略的有效选择又牵涉对其进行综合性的分析。下面，我们就借助SWOT分析方法对内蒙古财经学院公共管理学科进行综合性分析。SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，是综合考虑企业环境中内部优势(strengths)、劣势(weakness)和外部机会(opportunities)、威胁(threats)等因素，明确企业自身的竞争态势的系统分析工具。(一)内蒙古财经学院公共管理学科发展的优势1．我校的学科群支撑体系具有比较优势目前，我校在本科培养层次上，已经设置会计学、管理学、法学、经济学、财政学等专业，部分专业包括公共管理学院的相关专业在内发展时间较长，水平较高，既有深厚的发展底蕴，又有力量较强、相对稳定的专业教学团队，能够为公共管理学科的发展提供强势的学科支持。2．我校具有实验环境与图书资料的基础优势公共管理学具有很强的理论性与实践性。我校已具有学生学习所必需的良好实验环境。我校现有计算机网络中心、经济管理实验中心、电子政务实验室等，具有200多台终端的计算机网络，同时拥有各种应用软件，可以满足各种实验需求。且已与自治区政府有关部门、工商企业部门及第三部门建立长期联络实习基地。学校现有图书80余万册，中外文期刊1000余种，建成了现代化的电子图书馆，开通了数字图书馆。为公共管理学相关专业的教师和学生学习、研究提供了较充足的资料保证。(二)内蒙古财经学院公共管理学科发展的劣势1．二级学科过于狭窄，教学机构分散按照1997年国务院学位委员会的目录，公共管理一级学科下设行政管理、教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理五个二级学科。学者周志忍认为，“公共管理的研究对象可以分为三个方面:政府内部事务的运作和管理;政府对社会相关领域的综合管理;非政府部门的内部运作和管理。”按照此种观点，我校仅有行政管理学、公共事业管理、劳动与社会保障、社会工作、文化产业五个专业，二级学科过于狭窄。而仅有的五个专业，还分别隶属于四个不同的学院，这样的设置分散了学校的资源，给公共管理学科的发展与完善带来了极大地障碍，给公共管理学科的人才培养、教学改革、统筹规划等带来诸多不利影响，从而影响公共管理学科的长远发展。2．我校公共管理学科层次偏低，缺乏学科带头人由于历史原因，我校公共管理学还没有硕士学位授予权，没有专业硕士办学资格。而且我校公共管理学学术梯队不健全，缺乏高水平的学科带头人，制约了我校公共管理学向更高的学术领域发展。3．缺乏支撑学科建设的研究基地和外部资源我校还没有与本学科相关的研究中心和研究基地，缺乏培养和吸引一流人才、承担高水平项目、出一流成果的研究设施和条件。我校公共管理学科的发展还缺乏外部资源的支撑。个别老师开始了外部交流，与国内的著名的专家学者有了交往，但还没有形成良好的氛围。(三)内蒙古财经学院公共管理学科发展的机会1．内蒙古经济发展、社会稳定对公共管理需求强烈近年来，随着内蒙古地区社会政治、经济飞速发展，对公共管理的重要性及其社会意义的认识不断加强，对公共服务的需求日益增加。同时，“构建和谐社会、创新型社会的实践，管理社会问题的复杂性以及外在环境的多变性都对公共管理提出了一系列全新的要求，公共管理必须对此做出积极的回应。”环境的变化对公共管理学科发展的带来了新的发展机遇。2．内蒙古财经学院升大学为公共管理学科带来发展机遇在内蒙古财经学院，部分学科基本完成专业布点工作，但是也有部分学科的专业布点正在进行甚至处于起步阶段，呈现不平衡态势。现在内蒙古财经学院升大学，必然要完善现有学科布局，寻找新的学科增长点。我们应该抓住良机，在现有专业布点的基础上，集中资源，不断完善、深入发展公共管理学科，做到充分发掘学科内涵，围绕学科内涵构建专业群体系，形成合力，取得最大化的学科建设效益。(四)内蒙古财经学院公共管理学科发展所面临的威胁1．其他学校的发展内蒙古财经学院公共管理学科发展虽然在内蒙古地区起步较早，但由于种种原因，其建设与发展与内蒙古地区其他大学存在着一定的差距。近年来，内蒙古大学、内蒙古师范大学和内蒙古农业大学高度重视公共管理学的发展，并投入大量的资源，在学科的发展上获得较大的进步，现在这三所学校都已经有了硕士点，都获得了MPA的办学资格，使得这些学校公共管理学科既获得了后续向上发展的空间，也增加了社会资源和物质基础。2．其他学科的发展公共管理的研究领域从某种程度上说呈现出了“百花争鸣”之势，政治学、经济学、伦理学、社会学等对其研究领域均有涉及与深入。公共管理的学科边界正在受到其他人文学科的渗入与影响，从而对公共管理学科发展的独立与独特性产生一定消极影响。
内蒙古财经学院公共管理学科发展战略
我们认为只有立足实际，充分利用全校的学科及其他资源，加以整合，才能选择、制定切合实际、操作性强的发展战略。基于此，结合SWOT分析的结果，可改造SWOT矩阵(如表1所示)，并据此为内蒙古财经学院公共管理学科制定“内部整合、外部联合、横向发展、纵深拓展”的发展战略。(一)内部整合战略(SO战略)充分利用内蒙古财经学院升大学的机会，和我区“十二五”期间对公共服务需求增加的机会，努力整合我校公共管理学科资源，发挥优势，促进我校公共管理学科与内蒙古地区公共管理实践之间的良性互动，提升我校公共管理学科在社会及学科领域的影响力。内部整合战略包括:要打破现有我校公共管理学二级学科各专业隶属的界限，集中学科资源，整合专业，以公共管理一级学科为主体形成新的学科集群;要采取有力的措施，争取政策，将公共管理学科作为内蒙古财经学院新的学科增长点，集中资源发展;公共管理学科是建立在多学科基础上的应用型学科，要整合各相关学科教师力量，通过共同承担研究项目、跨学科培养人才和共建学科基地等多种形式，形成多学科的交叉和融合。(二)外部联合战略(WO战略)外部联合我们不仅要抓住时代赋予的机会，学校、学院及教师都要充分挖掘资源，实现外部联合。外部联合战略包括:与政府和其他公共服务部门联合，建立实训基地、实训中心，让教师步入公共服务的第一线，增强教师对社会实际的认识和解决问题的能力，形成理论为市场服务，实践提升教师教学、科研水平的良性循环;与国内外著名高校和科研机构联合，加强教师与国内外的学术交流和合作，也可以将我校有潜力的教师送出去培养;与国内外著名的专家学者联系，外聘或邀请其来我校讲座或专题报告，开拓教师视野，为培养高水平学科带头人和各学术方向的带头人奠定基础。(三)横向发展战略(ST战略)在尽力发挥自身优势的同时，我们还应集思广益，借助社会资源，横向发展，努力化解我校公共管理学科发展的威胁。横向发展战略包括:结合社会需求和我校实际，积极申报在自治区内有优势、就业有需求的新专业，拓宽公共管理二级学科范围。(四)纵深拓展战略(WT战略)外部机会和资源对于学科发展极其重要，但归根结底还要靠自身的努力。我们应充分利用现在学术繁荣、学科发展迅速的有利时机，精心部署，积极协调，申报公共管理硕士点和MPA，向纵深拓展，以减少外来威胁，改变在的劣势地位。
落实公共管理学科发展战略的几项具体措施
对于一个组织来讲，制定发展战略固然重要，但使战略落地，能够得到贯彻实施则更为重要。我们根据内蒙古财经学院的现状，结合国内公共管理学科的发展需求，提出以下几项具体的措施。我们认为，学科是一个学校的学科，不是哪一个学院的学科，所以执行战略应该站在全校的角度，关注内蒙古财经学院公共管理学科的整体发展，不应顾及某一个学院、某一个专业的局部利益。而且我们完全是从学术探讨的角度出发，不是具体针对某一个人、某一个专业、某一个学院。(一)培养高素质的学科队伍当前对于任何一个组织的发展，人才都是最关键的因素，是组织最核心的资源，是组织核心竞争力的首要来源。内蒙古财经学院公共管理学科的发展，当然离不开高素质的学科队伍。高水平学科带头人的缺乏，制约着公共管理学科的发展，所以我们应该增加投入，采取引进和自身培养两步走的方法，尽快拥有高水平的学科带头人。财院或公共管理学院可以积极与全国知名的公共管理学科专家、学者接洽，给他们提供优厚的待遇和完善的科研条件，引进学科带头人;同时选择我校有培养前途和潜力的在职教师，送到处于国内外公共管理学科发展领先地位的高校培养，帮助其成长为高水平的学科带头人。引进专家的好处是学科发展速度快，能通过与专家的近距离学习，带动一批教师快速成长，缺点是成本高，专家的忠诚度较低;自己培养学科带头人的优点是成本低，与专家相比本校教师的忠诚度较高，缺点是成长速度慢，只能实现个别人的成长，而且也有教师流失的风险。所以我们建议采用引进和培养同时进行的方法，既能使财院公共管理学科快速发展，培养一大批人才，而且能够在在财院营造良好的学术氛围，增强财院的吸引力，降低本校教师的流失率。高校属于智力密集型行业，高校和学科的发展更多的依赖高素质的教师队伍。教师具有知识化程度高、勇于创新、接受新生事物较快、独立性强、工作压力和心理压力大、工作强度高、需求多样化、个性化的特点，而我校现在激励方法单一，没有考虑员工需求的差别，激励手段具有暂时性等方面的缺陷。因此应该结合地区文化、学校和教师的特点，建立健全我校的激励机制，言必行，行必果，及时兑现奖励，调动全体教职员工的工作积极性，激发教师的提高科研和教学水平的热情。(二)整合内蒙古财经学院公共管理学科下的各个专业现在我校公共管理学科下的各个专业太分散，不利于学科的发展，所以应改革现有五个专业隶属于不同学院的现状，将这些专业整合到公共管理学院。这样做的好处，一是便于对学科的统一管理，统筹兼顾，合理配置资源，既能结合国内形势和我校实际，突出重点，快速发展优势专业，又能借助优势专业的力量，实现各专业的整体推进;二是各个专业都属于公共管理学科，整合到一起，便于充分利用专业资源，集中各专业力量，形成合力，建立学科群的整体发展优势。(三)建立相关的实习基地和研究中心1积极与内蒙古地区各级政府和相关公共部门接洽，建立各个专业的实习基地，教师可以通过挂职锻炼、现场咨询、科研合作等方式，深入到公共管理的第一线，既能了解公共部门的工作实际，提高教师实践能力，又能利用所掌握的理论知识，为社会服务。学生可以通过在实习基地的锻炼，增强学习的主动性和目的性，培养解决实际问题的能力，为成为社会需要、素质过硬的合格的公共管理人才奠定基础。2．建立公共管理研究中心我校从事公共管理研究和教学的教师研究方向较为分散，主题不明确，因此无法实现公共管理更高层次发展。因此我们建议，综合各位教师现在的研究成果，凝练研究方向，合众人之力，打造内蒙古财经学院公共管理学科的品牌。在此我们建议，尽快成立以现有成果为基础，以社会和市场需求为方向的研究中心，如“社会管理研究中心”、“公共危机研究中心”等，既能提高教师理论研究水平，又能为社会服务。(四)申报公共管理一级学科下的新专业以及获得公共管理硕士授予权和MPA办学资格目前，我校公共管理相关专业较少，我们应该在充分调研的基础上，结合财院现有学科的实际，开设既有生源和市场需求，又有办学基础的公共管理学科的新专业。经过近五年的考察，在征求国内一些著名的专家和学者的意见和充分的论证的基础上，我们认为现在我校已经具备成功开设劳动关系和城市管理两个专业的条件。这两个专业目前国内开设的较少，但对人才的需求却很大，如劳动关系专业，目前国内仅有五所高校设置本科专业，每年毕业的学生不过300名，根本不能满足日益增长的劳动关系专业人才的需求，所以应在其他学校尤其是内蒙古地区其他高校之前，抢占发展先机。获得公共管理硕士点和MPA的办学资格，不仅对于公共管理学科发展至关重要，也能为内蒙古财经学院的发展提供广泛的社会资源和资金，提供更广阔的发展空间，扩大财院在内蒙古地区的影响力，实现社会效益和经济效益的双丰收。因此在2012年，财院应该举全院之力，将申报公共管理硕士点和MPA工作作为头等大事来抓，重点关注，全力支持，力争毕其功与一役，成功获得公共管理硕士授予权和MPA的办学资格。通过执行上述“内外兼修”的发展策略，无疑将会快速提高内蒙古财经学院公共管理学科发展速度，力争将内蒙古财经学院公共管理学科建设成教学、科研、社会服务协调发展、良性互动的科学体系。
一、学科定位
公共行政学与政治学有着千丝万缕的联系。可以说，政治学是其母学科。现代生活中各种各样的情况不断地将官僚体制推上统治过程中的杰出位置……结果，业已成为现代国家主要政策场所的不是政党政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理论基础是官僚模型。传统的官僚模型始于弗雷德里克•泰勒的科学管理。它强调以机械的控制手段来提高效率，利用严格的科学原理进行组织设计与管理，却忽视了对人的关怀。逐渐发展的新官僚模型改进其原有的静态结构研究，形成理性的决策模式。同时，也更关注人的需要，以及非正式组织的作用。公共行政在某种意义上一直又都比政治学的内容要少，因为作为政治学这个母学科的一个子学科，公共行政不仅与其母学科的关系不太融洽，而且它还一直在热切并富有成效地在其他学科中寻找自己的“父学科”。在霍哲等人看来，公共行政=政治+管理。广泛吸收公共选择理论与管理经验的新公共管理运动始于新西兰。它强调将私营部门的管理经验引入公共部门，并充分利用市场的理性选择作用，是一套取自于市场经济和企业管理的价值观，倡导管理的自由化和市场化，并且强调政府应集中力量“掌舵”而非“划桨”。公共管理要求以政治敏锐和公共服务价值观来平衡责任感。作为一个术语，“公共管理”意味着公共政策与行政的会聚，并确认在公共管理中管理与政治两者不可或缺。在公共管理模式中，政治家与经理的关系比以前更有弹性、更为融洽。不仅如此，公共管理的作用范围较之公共行政阶段的官僚体系也更加广泛。但是当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。正是在对新公共管理理论批判的基础上登哈特夫妇提出了公共服务理论。公共服务是一套以公民为中心的理论，它所关注的不是“掌舵”或“划桨”的问题，而是如何提供良好的公共服务，建立一套“明显具有完善整合力和回应力的公共机构”。公共管理要为社会的公共利益服务。政府组织已不在是传统意义上社会资源的提供者或创造者，政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态和非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益。同时，作为统一学科的中国公共管理学又具有双重性，不仅体现在其作为学科的研究性，还体现在它是一个“职业的、实务领域的公共行动”。从理论层面来说，公共管理学将公共管理活动作为研究主题，探究如何有效组织公共部门合理配置资源，综合研究各种理论或学派的理想方案并结合社会现实状况，寻找适合本国国情的公共管理路径；在实践意义上，公共管理学又旨在培养高质量的公共管理人才，使其在政府机构、事业单位、非营利组织中能够与所处的政治环境有效沟通并熟练的执行各项政策，运行所处机构。
二、价值基础
选定与夯实合理完备的价值基础是当代中国公共管理学学科建设的津要所在。一方面，公共管理学的学科特色、专业内涵以及发展方向等重大问题，均取决于价值基础的价值结构的合理规划、价值秩序的有效构建；另一方面，合理的价值基础不仅在理论上为公共管理学作为独立的学科存在提供了坚实的合法性、正当性理据，也在实践中成为对公共管理实践做出好坏优劣等评判的基本准绳。考虑到“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率与经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。”同时，随着公共服务理论的发展，民主参与、公民权也日益成为公共管理学走向成熟的重要理论支柱。因此，公平、民主与效率应当成为当代中国公共管理学的价值基础。进而言之，正如学人江畅所言，“由于人的需要（欲望）所指向的无非是目的和手段，同时只有当一个事物作为目的或手段时它才能成为满足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段对于人都是有价值的，而且对于人而言的所有价值都无非是目的（性）价值和手段（性）价值这两类。”借鉴上述对价值的分类，公平应属公共管理学的目的性价值，而效率则是手段性价值；至于民主，笔者认为兼而有之。首先，公平应当被确立为公共管理学的目的性价值基础。“社会公平强调政府提供服务的平等，强调公共管理者决策和项目执行的责任，强调公共管理的变革，强调对公民需求而非公共组织需求的回应……新公共行政所关注的基本问题之一就是公平的对待公民。社会公平就包括旨在增强这些少数群体政治权力并改进他们经济福祉的一系列活动。”在《正义论》中，罗尔斯针对正义分配提出了著名的“差别原则”，即：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益”。诚然，社会公平并不意味着所有的不平等都会消失，但是每个人的基本利益都应该得到起码的尊重与保障。公平价值赋予了公共管理伦理的内容，强调了公共组织提供的服务是面向全体公民的，每个人都应该享受平等的权利。公共管理学研究如何合理有效的配置社会资源，如何为社会提供优质的服务，这与每个公民的切身利益密切相关。其次，民主既是一种手段性价值也是一种目的工具性价值。就前者而言，不论是政治生活还是社会生活，目的都在于追求一种公平、正义、自由、幸福的生活。近千年的人类政治实践历史已经揭示了如下政治学公理，即：相对于其他政治范式，民主是实现优良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成为一种可欲的现代生活方式。现代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛围、尊重的品格、人道的魅力甚至参与的乐趣等待，已经吸引着越来越多的个人与民族矢志不渝地将民主作为上下求索的价值目标。在当代共和主义思潮、尤其是公民资格理论的深度影响下，民主即参与、“民主意味着参与”，已经成为公共管理学学科建设的思想背景。民主价值、公民参与等依然成为作为公共管理理论重要补充的公共服务理论的观念圭臬。因为公共服务中公民参与的初衷是为了通过公民的参与来保障公民享受公共服务的权利。不论是公民参与还是享受公共服务，都是公民权的重要体现。公共服务是政府运用公共资源，根据社会公共需求，为社会福利最大化而提供的社会产品和服务。公民的参与能迅速高效的反应社会需求，从而为政府最大限度的满足社会需求提供有力参数。最后，作为公共管理学的手段性价值，“效率”是一个颇具歧义的概念。通常而言，效率可分为经济与社会两个层面，经济学效率“强调的是以最少投入取得最大产出”；社会性效率“以社会价值观念为目标，规范的予以衡量的效率”。从行政学本身的应用属性来看，对于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于实际操作中对于“效率至上”原则的过分夸大，原本的“工具合理性”变为追求的最终价值目标。公共管理学在合理吸收西方价值工具的同时也要警惕工具的目的化，尽量规避效率原则的弊端。不可以简单的将绩效作为评判组织优劣的标准，还要防止效率异化而破坏了社会的公平，以致出现公共权力的滥用现象。西方传统的科学管理所追求的效率原则是建立在工具理性的操作程序之上的，而当代社会的公共管理学在研究其效率的同时更应关注“人”———效率的创造者；毕竟，公共管理的最终目的并不是效率，它只是实现目标的手段。中国公共管理学早期深受传统行政学“效率至上”原则影响，提出“效率优先兼顾公平”原则并以此指导社会实践。单纯的追求效率让社会陷入两极分化动荡不安，中国饱尝效率至上之苦。上世纪90年代以来，中国公共管理学进入平稳发展阶段，其价值取向也发生了变化，认识到行政的目的在于更好的服务；亦即，公共管理要为社会的公共利益服务。政府组织有先天的官僚特质，在参与社会利益分配时不仅会降低效率更会损害其公平性，因此公共管理学要做的是建立公正合理的分配秩序，满足公共需求。
三、研究对象
众所周知，确定研究对象不仅是划定学科分类的重要依据，也是界定研究任务、创建学科体系的观念前提。就当代中国公共管理学学科建设而言，确立妥当的研究对象是其立身之本与发展之源。人类是在对利益的不断追求中发展进步的，然而人的社会性又决定人类对于利益的追求不能离开社会，也就是说面临着公共利益的分配。公共管理就是要满足社会需求，合理分配公共利益，最大限度地为社会提供服务。公共管理学以公共部门管理作为研究对象，其核心是政府部门管理。公共利益的现实表现形态是公共资源。政府组织要做的是有效地组织公共资源，使其能够有效增值；合理分配公共资源，使其能够依据社会需求实现资源利用最大化。政府保障对于公共资源的合理分配是满足社会和个人需求的前提。但与此同时也要防止在追逐利益的过程中，对于社会公平与正义的破坏。对于中国来说，政府以官僚组织的形式运行，在官僚体制中人治现象突出缺乏法制规范。同时，臃肿庞大的官僚机构也容易使得信息在收集、传递过程中出现失真，效率低下。这就容易导致政府对于社会需求的变化反映迟缓，也就不可能有效地组织、合理地分配公共资源。权力过分的集中于中央政府，地方政府权力有限。但我们面对的是瞬息万变的21世纪，长长的信息传递链条不仅容易使信息失真，而且往往会错失良机。公共服务理论认为现代政府组织的角色是帮助公民表达并满足他们的利益诉求，而不是“掌舵”。因此，行政机构改革势在必行。“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”这也要求政府组织在进行政策制定、执行时要鼓励公民参与。民主不仅有利于公民的主人公意识、公民精神的培育，也会促进公共资源的合理流动。另一方面，随着公共管理学的推进，公民社会自治网络的形成，公共管理的主体趋向多元化，不仅包涵政府组织也包括为社会公共利益提供服务的非政府组织。非政府组织管理是公民参与社会治理的一条路径，同时非政府组织的参与也是对于政府组织管理的有效制约和监督，对于维护公民权利有重要意义。俞可平先生认为：由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理……治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理。当前中国社会非政府组织发展极不健全，原因是多方面的。在中国公共公共管理学未来的发展中，应探究如何应健全法规从制度层面保障非政府组织的合理存在，发挥非政府组织的应有作用。
四、结语
中国的公共管理学研究虽不似西方的百家争鸣但也已然走在途中。然而理论的发展还需要实践的检验。因此，研究当前社会公共组织中存在的问题，将公共管理学结合国家社会实践，并逐渐探索适合中国基本情况的学科体系，是中国公共管理学发展任重而道远的任务。
作者：徐玉佩 施向峰 单位：南京航空航天大学人文与社会科学学院
关键词：公共管理；工商管理；区别与联系
公共管理与工商管理都属于管理学学科范围内，具有管理学的共同特征，能够通过计划、组织、协调等手段实现资源的合理配置。但是，公共管理与工商管理又存在本质性的区别，了解公共管理与工商管理间的区别与联系，能够有效防治二者管理主体与客体错位问题。
一、公共管理概念分析
公共管理概念是20世纪70年代被提出的，也是公共行政发展过程的必然结果，也是传统公共行政面临的困境与挑战。公共管理即公共行政的延伸与转变，二者没有实质性的区别，但是公共管理更加注重社会公平与平等。公共管理的产生是公共组织的一种职能，主要目的是实现公共利益。公共管理包括很多内容，主要有行政管理、城市管理、发展管理等，是现代管理学科的重要分支，具有较为广阔的发展前景。公共管理的核心是政府，通过对政策、经济、法律等方法增强政府的管理能力，提高政府的管理成绩和服务品质，促进公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主体，能够推进社会公共事物的进一步发展和促进社会公共利益的最大化。通过调节和控制公共资源来实现公共管理的职责，建立公共管理体制和有效方式是其面临创新的迫切任务。[1]
二、工商管理概念分析
工商管理研究工商企业经济管理基本理论和一般方法的学科，主要包括两方面内容，分别是制定企业发展战略，管理企业内部行为。工商管理具有很强的应用性，是企业必不可少的行政部门。工商管理的专业性要求较高，通过对管理学、经济学等知识的运用，通过现代管理手段实行企业管理和经营战略制定，保证企业的生存和顺利发展。作为管理学方向下的重要分支，稳定企业生存，促进企业发展是工商管理的重要目标。工商管理涉及内容较广，专业性较强，对理论知识和综合能力要求较高，做好工商管理工作是企业顺利发展的重要基础。[2]
三、公共管理与工商管理的区别
1.公共管理与工商管理涉及领域不同
公共管理与工商管理涉及的领域有很大不同，首先，公共管理主要对公共领域负责，涉及的内容是公共问题。而工商管理涉及的是私人领域，是以企业为基础，具有竞争性的工商企业。公共领域主要指政府机关和事业单位等，其中公共问题就是指社会成员在工作中广泛受到公共性影响，且具有不可分性，又与公共利益直接相关的社会问题。公共问题一般涉及面广，问题复杂，包括环境问题、交通安全、食品卫生等，公共问题造成的影响较大，不仅仅是影响单一个体，更多是对团队或大多数人的影响。其次，工商管理涉及的私人领域则与公共领域截然相反，工商管理是对盈利性组织的管理，也就是企业管理，其基本性质存在差别。工商管理更注重的是企资源配置和生产要素优化处理，目的是获得最大效益。
2.公共管理与工商管理资源配置不同
公共管理的主体是政府部门，要想实现公共管理的有效实施，需要以公共资源控制为基础，其中包括以下三方面：首先，公共权力。公共权力是政府实现公共管理的约束力和强制力，能够实现对社会公共事务享有资源的合法资格进行管理。公共权力归属于全体社会成员，不归私人所有。其功能是实现公共利益，具有权威性强、强直性强，不受任何约束等特征。其次，政府资源。政府资源包括其所掌握的人力、物力和财力，最重要的是财力的控制。政府财力是公共财产，是政府从事公共事务的基础。最后，自然资源。各种自然资源也属于政府资源，包括国土、矿山等。工商管理的主体是非公共资源，其具有的权力是私权利，也是企业组织的一种力量。企业是一个能够从事商品生产、流通等经济活动的基本单位，通过对企业经营管理实现组织目标，其私权利包括约束力和产权。企业的私权由私人享有，是一种非公共资源。工商管理的物质资源与人力资源的来源与公共管理不同，并非政府扶持，而是由投资汇报所得，因此，工商管理面临市场竞争，更注重企业生存和发展。
3.公共管理与工商管理目标不同
以政府为主体的公共管理主要代表社会的公共利益，其本质是公共利益的好坏，其评价标准也以大多数人的利益需求为指标。公共管理更看重社会公平和社会公正，其目标是最大程度的维护公共利益，然后公平、公正的实现公共利益个体化分配，促进社会福利。工商管理代表的是盈利组织的管理，其目标是追求私人领域的利益最大化，其主体是经纪人，以市场规则为基本准则，被市场规范所操控。工商管理以效率为基础，实现私人利益的扩大化。虽然工商企业也为国家财政作出贡献，但其最终目的还是实现自身利益。
4.公共管理与工商管理运行机制和方式不同
公共管理通过运用公共权力进行公众事务的管理，其运行机制的本质就是公共权力的运行机制，其基本依据是法律法规，所以，公共管理是一种法制化的管理，包括两方面内容：第一，依法行政，依据法律的权力和条款进行公共事务管理，划分责任，力求管理过程中的每个环节遵循法律法规。第二，法制监督。公共管理的全过程需要在法律法规的内部和外部监督下进行。工商管理是按照市场规律运行的，虽然市场经济也需要遵循法律要求，但是这种规范只是外在的，市场经济规律还存在隐性约束，维持市场的正常运作。
四、公共管理与工商管理间联系
公共管理与工商管理同属于管理学的重要分支，具有区别，又存在一定的联系，二者是辩证统一的关系。公共管理与工商管理都以管理学基本理论、方法、知识为基础，通过组织、控制、领导、决策、执行、监督等手段实现管理。在管理过程中，虽然管理对象不同、运行机制不同，但遇到的问题基本相同，例如组织问题、监督问题、执行问题等，对这些问题的关注和探究，构成了工商管理和公共管理间的共性问题，是二者最大的共通性。
五、结束语
综上所述，公共管理与工商管理同属于管理学范畴内，二者在管理本质、管理领域、资源配置、管理目标和运行机制方面都存在区别，但是二者在管理方式和管理手段以及管理问题方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的区别与联系，有利于公共利益和私人利益的长远发展。
参考文献：
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随着经济全球化的发展，国际交流、国际竞争与国际合作日益频繁，高等教育要面向世界、面向未来，这是我国高等教育发展的必然趋势。国际化趋势对管理类学科的冲击十分强烈，高校教育必须要紧跟国际潮流才能培养出符合时代要求的新型人才。如果大学生只有专业知识，而不具备本专业的基本外语能力，比如使用英语阅读公共管理专业经典著作、最新文献、有关新闻的能力，或是用英语参与国际学术交流的能力，将不能适应新时代对专业教育的要求。我国的双语教学是高校培养“专业加外语”复合型人才的重要手段。在双语教学中，教师讲授的重点不是外语知识，而是要求学生能够读懂外国的行政管理学案例，并能够用外语进行基本的管理学原理分析或者公共政策分析，并通过这个学习过程，使大学生掌握应用外语分析和解决专业问题的基本方法，能够通过外语来掌握和运用公共管理学的专业知识。我国公共管理专业研究和教学方面都处于摸索阶段，而西方国家已经积累了丰富的管理理论和实践经验。在出版业高速发展的今天，大学生有更多机会接触专业课的原版英文读物，在专业课堂上引导学生阅读相关英文书籍和文献，可以帮助学生理解专业知识。中国的公共管理还需要从英文经典原著和其他英文资料中吸取更多营养才能加快自身发展。所以，公共管理专业应该在专业课程的教学中积极推进双语教学。
二、公共管理专业的双语教学模式及其运用
1.导入型双语教学模式及其运用。
导入型双语教学模式是沉浸式双语教学的变种。沉浸式双语教学模式起源于北美和欧洲的一些双语或三语言国家，用来使母语不同的学生获得相同的学习能力，后来一些单语制国家学习并改造了这一模式，导入型双语教学模式就是其中之一。在这一模式中，学生在学习初期仍然使用母语，但在学习过程中外语的比重逐渐增加，也就实现了从母语导入，而逐渐使学生沉浸在外语学习环境中的过渡。如果把公共管理专业的双语教学看成一个长期的专业教育过程，而不仅仅是4年本科教育，那么这种导入型双语教学应该贯穿本科教育和研究生教育始终：在本科专业课教学中适当加入一些双语课程，使学生从母语逐渐适应本专业的外语书籍和资料；在研究生阶段增加外语教学的比重，从母语教学导入，慢慢过渡到浸入式双语教学，到研究生的最后阶段才有可能实现完全浸入式教学，与国际专业教育接轨。除大学英语课程外，专业教育首先应该开设专业英语课。不论采用上述哪一种双语教学实践模式，都离不开基本专业英语技能的学习———公共管理学专业英语双语教育课程设置中必不可少的一环，它所承载的主要功能是使学生熟练掌握专业核心词汇，掌握专业的主要议题，并让学生接触一些本专业经典外文读物的节选。专业英语课程在一定程度上营造了一个语言氛围，给学生更多了解专业术语和专业概念英语表述，让他们在潜移默化中学习外语知识和专业知识，在提升外语技能的同时，锻炼非母语文化思维能力和运用能力。专业外语课程的教学目的主要是以外语为应用语言传授公共管理学知识，使学生掌握该学科的基本理论、基本知识、核心议题等，为其获取外文专业知识打好基础。
2.过渡型双语教学模式及其运用。
公共管理专业虽然有很多外来理论和知识，但是其运用背景可以立足于国内社会管理和公共事业管理。在大学教育中，让学生掌握基本的理论和分析方法，使其能够运用舶来的理论和方法思考、研究、分析和解决中国社会的问题，这是公共管理专业教育的重要目的。所以，如果沉浸式外语教学并不完全适合专业教学的需求，可以选用过渡型双语教学模式。过渡型与导入型双语教学模式的区别在于它的目的不是沉浸，而是把专业外语课程扩展到各门专业课程。在这一模式的实践中，可以先设置公共管理专业英语课程，首先让学生熟悉公共管理专业词汇、句式、常用行文结构等，再把这种专业英语教育扩展至其他专业课程，将不同课程的内容双语化，在推进课程双语化的同时深化和扩充专业英语知识，拓展学生的专业英语技能。在其他课程中穿插双语教学内容可以采用案例教学方式，学生通过阅读英文案例并进行案例分析，在学习专业知识的同时也提高了专业英语技能。公共管理专业的案例来源很广，由于公共管理的基础学科包括了管理学、社会学和法学等学科，所以管理学案例、社会学案例和法学案例都能为公共管理专业英语的课堂教学所用。管理学和法学案例资源非常丰富，而且时事英文案例也容易获得。案例不仅能够说明理论问题，而且能使教材内容更加形象生动，学生在学习案例的过程中更能感受到理论知识在现实中的体现和运用。教师在课堂上提出相应的实践热点问题，激发学生进行讨论，既能拓展与实践相关的专业知识，又可以增加专业词汇量，锻炼专业英语综合应用能力。通过这样的案例教学引导学生分析和思考公共管理学的时事，能够激发学生的学习兴趣，培养学生学以致用的能力。鼓励学生用英语就专业问题作专题演讲是一种有效的互动教学方法，尤其是对于英语水平较好的学生，其效果更突出；同时，也有助于学生之间专业知识与英语学习的相互促进。另一种方法则是组织学生进行课堂辩论：教师组织学生对核心问题进行辨析，将学生分组就案例中所体现的问题进行辩论。这种方法旨在培养学生的学术争论热情，加强学生对专业问题的思考强度，强化其专业知识记忆，提高学生驾驭英语的能力。如果能够用英语进行课堂讨论，那么专业知识的教学效果将会更好。当然这需要教师和学生都有较大的专业词汇量和相对较高的英语口语水平。
3.研究性双语教学模式及其运用。
公共管理专业教育并不一定要像英语专业那样拓展学生的综合语言能力，培养学生的专业能力才是最重要的。所以，对于管理专业的大学生而言，平衡地发展听说读写等各项外语技能并不是必须的，而通过外语技能来掌握更多专业知识才是主要目标。特别是对公共管理专业的研究生而言，外语阅读能力和翻译能力是双语教学的重心。研究性双语教学模式就是注重这些能力的培养，在教育过程别注重培养学生的阅读和翻译能力，以便大学生能更快、更直接地获取外文资料中的信息，从而更好地掌握专业课程知识、扩大学术视野。我们不仅在研究生阶段需要培养学生的研究能力，在本科生阶段也必须培养学生的研究兴趣和能力，所以，研究性双语教学模式也是公共管理双语教育模式中很重要的部分。如果说在专业课程中穿插双语教学比较适合公共管理专业本科教学，那么学科前沿的双语讲座则更适合研究生阶段的学生。开设国外公共管理学科前沿理论课程或讲座，探讨国外公共管理实践产生的新变化和新趋势以及对我国行政管理实践有哪些借鉴，这对研究生教育十分有利。这样教学不但能激发学生的研究兴趣，还可以切实增强学生的外文文献研究能力。通过这样的形式能引导学生关注公共管理的前沿理论问题和新的实践创新，拓宽学生的学术视野。由于公共管理学科借用了管理学、心理学、经济学等学科的研究方法，所以在研究方法上需要使用很多舶来科学知识和分析技术。比如：心理学和管理学研究中的定量分析方法在公共管理学中就十分流行；高层次的统计学软件和仿真学软件很少有中文版，如果要使用这些软件为研究服务就必须使用英文原版。如果要让学生更好地掌握这些软件和分析方法，就应该用英文来进行教学。在研究方法的英语教学中，至少要讲授软件菜单词汇和各种定量分析方法的英文表述方式。在世界范围内，公共管理学的研究方法体系正在形成。其中定量分析方法的学术地位日益重要，要达到国际水平就必须在研究方法上逐步与国际接轨，在研究方法课上应当采用研究性双语教学模式来进行教学。
三、结语
论文摘要：在人类历史上，很早就有了伦理学这门学科，但是，公共管理伦理学的建立对于伦理学发展史有着转折的意义，他把伦理学转化为一门从事制度设计和制度安排的科学，即致力于道德的制度和道德的治理模式的设计和安排。公共管理伦理学既是揭示人类走向伦理社会必然性的科学，也是关于公共管理者职业伦理规定的理论。从学科发展的角度看，公共管理伦理学是一般伦理学的一门分支学科，同时，又是伦理学发展的一种新的形态。
一、公共管理伦理学的历史前提和现实基础
我们正处在人类社会的历史性变革时代，在社会治理的领域中，从20世纪80年代开始，一场轰轰烈烈的行政改革运动在全球范围内持续地展开。在西方国家，行政改革运动在理论上的表现也被称作为“新公共管理运动”，事实上，作为这场行政改革运动的实践走向和理论探索的结果则把一种新型的社会治理模式呈现到了我们的面前。在我国，学术界把这种社会治理模式称作为公共管理。在人类社会的总的历史进程中，我们发现，公共管理并不是来自于行政改革运动的主观创造，反而恰恰是人类社会向后工业社会转型这场深刻的历史性变革提出了建立这种新型社会治理模式的要求。
伦理学是一门有着悠久历史的古老学科。但是，人类社会并不因为有了伦理学就会成为伦理化的社会，正如在很早的历史阶段就出现了法律，而法律化了的社会即法制社会却是到了近代才成为识别这个社会的特征。在今天，当人类从工业社会向后工业社会转型的时刻，我们研究伦理学与以往对伦理学的研究有着根本性的不同，我们的研究是要发现人类社会伦理化的途径，是要探讨进行道德制度设计和安排的可能性。
当人类进人农业文明的时代，在制度上，人类所发明的是一种“权治”的社会治理模式，随着工业文明的出现，人类开始了“法治”的社会治理模式建构，只是到了后工业社会，人类才可能致力于“德治”的社会治理模式建设。人类社会向后工业社会的转型，把伦理学研究推到了人文社会科学研究的前沿，催生了伦理学的一种新的形态—公共管理伦理学。因而，公共管理伦理学首先是关于后工业社会中社会治理的基础性科学，他通过对后工业社会治理模式和治理方式特征的把握，通过对后工业社会制度体系设计的构想，提出整个后工业社会的生活原则和理念。当然，在社会治理职业活动的意义上，公共管理伦理学又是一门关于后工业社会公共管理的职业伦理学.探讨公共管理职业活动中的服务精神和合作机制。
西方的科学发展史与中国的科学发展史不同。在西方，亚里士多德开辟了这样一个传统，那就是把古希腊早期的以伦理精神为内核的世界观分解开来，建立起分门别类的专门学科。而中国历史上的科学探索，一直是在伦理观的框架下进行的。甚至可以断言，在中国历史上，只存在着一门学科，那就是伦理学，一切学问都可以最终归结为伦理道德的学问。也就是说，西方国家的伦理学与政治学分化之后，伦理主要是一种生活伦理，近代社会的伦理尤其具有明显的生活伦理特征。在中国传统社会，没有伦理与政治的区分，因而，伦理更多地服务于社会治理的需要。在一定程度上，可以说中国的伦理就是一种“治理伦理”。公共管理伦理学思考的正是公共管理这种新型社会治理模式中的伦理问题，在形式上，他与中国古代的治理伦理有着相似的特征，但是，在本质上是根本不同的，公共管理伦理学对社会治理一切方面的思考，都从公共管理的需要出发。
从公共管理伦理学产生的历史背景来看，在人类向21世纪迈进的过程中，公共管理研究成为社会科学体系中的一个新的领域，探讨公共管理关系和行为并对这些关系和行为加以规范，已经成为公共管理学这门新兴学科的紧迫任务。对公共管理关系和行为的规范需要借助于伦理的作用，即通过揭示公共管理中的伦理关系，实现公共管理制度的伦理化，同时，唤醒公共管理者的伦理精神，使他们怀着道德信念投人到公共管理的活动中来。公共管理的伦理规范是建立在对公共管理的科学认识的基础上的，公共管理体系在德治的治理结构中同时包容着德治、法治和权治三个方面的内容，在公共管理活动中，伦理规范与科学管理和依法管理是互为前提的，三者相互渗透，完整地体现在公共管理的制度和行为体系中。
二、公共管理伦理学研究是一个全新的课题
虽然伦理学有着悠久的历史，但公共管理伦理学的研究却是一个全新的课题，他是在公共管理社会化的过程中被突出出来的时代课题。公共管理伦理学的前身是行政伦理学，是在行政伦理学研究中发展起来的。但是，公共管理伦理学又不同于行政伦理学，因为，行政伦理学主要集中在公共行政人员的职业道德方面的研究，而公共管理伦理学既是公共管理的职业伦理学又是伦理学的一种新的形态。一方面，公共管理伦理学在社会治理的普遍意义上思考伦理社会到来的历史必然性，试图发现伦理社会所应拥有的全新的社会伦理结构，探讨社会治理制度伦理化的基础和基本原则，不同于行政伦理学的职业伦理学定位;另一方面，公共管理伦理学又把重心放在公共管理者的职业道德研究上，研究公共管理者职业道德生成的基础和前提，对行政伦理学又有着继承关系。
公共管理伦理学的研究服务于公共管理体系的建立和完善，同时，也担负着对公共管理这一特殊领域加以理论认识的任务。在微观的层面上，公共管理伦理学通过研究公共管理与一般管理、行政管理的联系与区别，把握公共管理活动中的伦理关系，思考公共管理制度伦理化的可能性;在宏观的层面上，公共管理伦理学揭示从统治型社会治理模式到管理型社会治理模式再到服务型社会治理模式的客观历史必然性，把公共管理这种新型的社会治理模式放在人类社会治理结构发展的总的历史进程中来加以考察，揭示公共管理作为服务型社会治理模式的基本特征、性质和内容。当然，在当前，最具现实意义的无疑是对公共管理活动道德化的前提和基础加以探讨，尽可能地去寻找公共管理活动道德化的现实保障机制。
把公共管理伦理学与一般伦理学进行比较，可以发现:如果说一般伦理学以道德为研究对象，力求认识“道”而内得于己，然后外施于人以“德”，那么，公共管理伦理学则主要是研究公共管理者如何在公共管理的过程中自觉地接受道德规范，使公共管理活动贯穿着伦理精神等问题。也就是说，学习和研究公共管理伦理学是为了获得迎接现代公共管理必备的理论素质和道德素养。因为，公共管理是一种特殊的职业，公共管理的目的是为了公共利益的实现。在一切社会职业活动中，公共管理最直接服务于公共利益实现的目的，公共管理主体的道德素养也是一切职业活动中最具现实意义的因素，无论直接地针对于公共利益的实现，还是针对于社会生活的示范性影响，都能够发挥极其重要的作用。
从人类社会发展史的角度来看，如果说早期的人类社会处于一种自然和谐的状态和从属于美的原则的话，那么随着人类的迁徙和杂居，社会出现了等级化，人们之间的等级化关系所要接受的是权力的直接控制，同时，在权力的边缘地带，要求道德的广泛介人。进人近代社会，工业化造就的社会治理模式把人与人的社会关系纳人到了科学结构之中.在这种科学结构的基础上，整个社会以法制的形式出现。公共管理的出现，表明人类的社会治理第一次建立在伦理关系的基础上了，公共管理属于一种以道德为轴心的管理模式，公共管理的职业活动必须接受道德的规范，公共管理的特殊性也要求担负着这种管理活动的社会治理者必须具有较高的道德素养。所以，在公共管理学的学科建设中，公共管理伦理学的研究有着特别重要的意义。
三、公共管理伦理学的学科性质
在社会治理的意义上，公共管理中的伦理关系是具有普遍性的关系，公共管理中的伦理精神是一种普遍精神，在整个公共管理学的学科体系中，都贯穿着伦理精神;公共管理的服务定位决定了公共管理的制度、程序和行为体系都必然是伦理精神的实现，是处处体现着伦理价值的新型模式。因此，公共管理伦理学研究是公共管理学学科体系中最主要和最基本的内容之一。易言之，公共管理的服务定位如何确定?公共管理关系的伦理性质如何得以认识?管理制度和程序的设计如何实现道德化?管理主体在结构上如何体现道德原则?管理者的行为如何获得有效的道德规范?所有这些问题，都需要由公共管理伦理学来作出回答。
公共管理伦理学是一般伦理学的一门分支学科，同时，又是伦理学发展的一种新的形态。在某种意义上，公共管理伦理学是一门具有普遍意义的伦理学，他把整个后工业社会的社会生活都纳人到自己的视野中来，从而成为后工业社会人文社会科学体系中的一门基础性学科。伦理学有着继承与创新的问题，一门职业伦理学必然要研究其特殊的职业伦理关系，并反映着其职业的特殊伦理需要。但是，任何一门职业伦理学都必然“分有”着一般伦理学的基本原则和理念。同样，每一个时代的伦理学也是这样，不是对人类文明中的伦理学成就的重建，而是继承中的再造。公共管理伦理学在职业道德要求中创造性地弘扬一般伦理学的现念，一方面，他遵循一般伦理学中的一切有益于现代社会生活的基本原则;另一方面，他敏锐地捕捉时代伦理关系的新内容、积极地发现时代进步中呈现出来的新的道德观念和要求，自觉地加强和巩固公共管理赖以确立的伦理基础。
以往的职业活动都或多或少地与个体意义上的私人生活相分离，做人有做人的道德，从业有从业的道德。虽然伦理学希望把他们统一起来，但是，一旦需要对具体的职业道德作出专门表述的时候，就不得不突出职业道德的特殊性，以至于职业道德成为特殊的道德规范系统，职业伦理学也因而有着具体的研究对象和内容。公共管理伦理学要求公共管理者把做人与从业统一起来，把个人生活与职业活动统一起来。这样一来，公共管理伦理学作为一门职业伦理学就有着不同于以往职业伦理学的特定内涵。传统的职业伦理学，实际上就是关于职业的伦理学，是对职业的道德规定，至于职业活动之外的因素，是不在其研究对象之中的。公共管理伦理学所关注的恰恰是作为从业者整体的人，而不是抽象掉了他的生活内容的职业活动者。即使公共管理伦理学谈论的是公共管理者个体，也是把他作为一个整体的人来看待的，即把他看作为他的职业活动与他的全部社会生活和个人生活统一在一起的整体。在公共管理者整体的意义上，是把他们作为一个特殊的职业群体来认识的。即把他们看作为从事公共管理职业的人群，在他们之间由于公共管理这一职业的原因而生成了伦理关系，关于他们行为的规范无非是由这些伦理关系决定的。传统的职业伦理学并不真正地去考察职业群体，他即使看到了同一职业活动中的人群，也是把他们看作由于职业分工的原因而把他们联系在一起的人群，他们之间是否存在着客观的伦理关系，并不是考虑的内容，反而只满足于把一些伦理原则和道德规范加予这个人群，由于这些原则和规范并不是从这个人群的伦理关系中产生出来的，所以往往并不真正适应于其职业的伦理要求。由于存在着这些不同，公共管理伦理学显然是一门全新的职业伦理学。
四、公共管理伦理学的研究视角
探讨职业伦理关系和认1，‘职业道德规范一直是伦理学家们的重要研究内容之一。但是，以往的历史主要是分工的历史，或者说，是可以从分工的角度来加以理解的历史。这种分工的历史决定了职业伦理关系基本上是包含在分工之中的，是人们在分工的基础上所形成的全部职业关系的一个方面。同样，职业道德规范也主要是指那些不同于一般性社会道德规范的专属于规范职业行为的准则，或者说，是一般性社会道德规范的具体化。公共管理是以社会分群作为自己的直接历史前提的，建立在社会分群基础上的职业活动与以往的职业活动有着根本性的不同。所以，对于这种职业活动中包含着的职业伦理关系以及这些职业活动中的行为准则，需要有着新的观察视角。公共管理伦理学所面对的就是研究这种新型职业伦理关系和职业道德规范的任务，他在继承以往所有伦理学的积极成就的基础上，需要实现研究视角的创新。
公共管理作为一种新型的社会治理模式是在政府行政管理社会化的过程中产生的。所以，公共管理学对传统的行政管理有着继承性，行政管理学的学科建设经验、理论研究成就和管理方法和技术等，都可以在公共管理学的学科发展中发挥作用。但是，在公共管理伦理学研究中，可资借鉴的因素并不多。虽然在“新公共行政运动”的启发下，国外也提出了行政伦理学研究的愿望。但传统的行政管理在本质上排斥着伦理的思维向度，即使客观上存在着能够融人行政管理学科体系中的行政伦理学研究，也一直未能确立起自己应有的学科地位。20世纪80年代以来的一些在“行政伦理学”名义下作出的探讨，也仅仅停留在对行政责任的实现方式方面提出道德化建议。这就决定了公共管理伦理学研究必须具有开创性研究的思想准备。
公共管理作为现代职业活动，蕴含于其中的社会关系是复杂的，对公共管理行为体系的规范也是多样的，伦理关系和道德规范是其中的一个方面，却是基本的和主要的方面。公共管理中的伦理关系是贯穿于公共管理个人之间、个人与公共管理主体之间、公共管理主体与客体之间的关系，而公共管理活动的道德规范则主要是关于公共管理者个人的行为规范。在这一点上，他不同于法律规范和公共政策规范。因为，后者是关于公共管理主体的整体规范，虽然在现实的管理实践中，要通过公共管理者的个人来实施法律规范和公共政策规范，但个人在这些规范面前，是作为整体的一部分而存在的。
公共管理中的道德规范是伦理关系的体现。反过来，伦理关系是通过道德规范来加以维持和不断校正的。也就是说，伦理关系中的那些有利于公共管理活动顺利开展的积极方面能够通过公共管理者的道德觉识而转化为道德规范，从而作为一种行为准则而存在。所以，公共管理中的道德规范在公共管理这一特定的职业活动领域之内，是对这种特殊的具体的伦理关系认识的结果。当然，公共管理活动也是社会活动的一种类型，他也会从社会的一般道德规范中汲取那些对该领域有价值的行为准则。即便如此，那些移植进来的道德规范也与公共管理伦理关系之间有着极大的亲和性，是适应和反映了公共管理伦理关系的要求的。
这样一来，在公共管理的领域中，就有着一个伦理关系如何向道德规范转化的问题。社会运行的客观性证明:只要一个合乎历史发展必然性的领域生成了，那么这个领域就会有着强大的“自然”成长的力量，推动着他走向成熟。因而，公共管理中的伦理关系向道德规范的转化，是有着客观必然性的，科学的功能就在于努力把社会发展中的自然进程转化为自觉的过程。公共管理伦理学的研究正是出于这样的目的，希望通过自觉地认识公共管理中的伦理关系，以及伦理关系向道德规范转化的机制，推动公共管理道德规范体系的健全。
五、公共管理伦理学的学科追求
公共管理伦理学作为一门科学，并不准备为公共管理活动确立具体的道德规范。因为，任何道德规范的确立都是实践中的具体过程。公共管理所要探讨的是道德规范生成的机制，即从伦理关系向道德规范转化的机制。公共管理伦理学的目的在于揭示公共管理这一职业活动中的人伦之理。当然，科学是有着教育功能的，但科学的教育功能并不是科学自身所追求的目标，科学所追求的是真理和达到真理的过程，科学的教育功能是在科学研究已经取得了一定成绩并被传播的时候才出现的一种效应。所以，公共管理伦理学的研究并不是出于公共管理职业道德教育的目的。不过，一俊公共管理伦理学的研究取得进展，是可以满足这一职业道德教育需要的。
公共管理伦理学并不肩负公共管理方法的创新和技术的发明，而是努力追寻公共管理者所应拥有的那些伦理精神和原则。他与行政管理学用科学化、技术化的外衣包裹起来的能力本位主义精神有着根本不同，他并不执着于提高公共管理者的社会治理技能，而是把塑造公共管理者的伦理精神放在第一位，这不仅有益于公共管理者的职业群体整合，而且也有益于整个公共管理体系的社会整合。但是，公共管理的时代特征决定了公共管理伦理学研究也必须站在时代的前沿。从工业社会向后工业社会的过渡必然会给人的社会关系带来重大变化，人们之间的伦理关系也必然会有着新的内容和新的特征，而伦理关系中任何新质内容的增加，都会在人的行为中反映出来，从而要求相应的道德规范与之相伴。所以，公共管理中伦理关系的时代性决定了公共管理伦理学需要通过科学创新的方法去提出新的观点和建构新的理论体系。
公共管理伦理学研究是为公共管理服务的，他是通过对公共管理伦理关系的研究，探讨这一职业活动的道德规范生成机制，虽然他并不准备提出道德规范，但科学的研究结果可以使公共管理者获得公共管理伦理知识的武装。对于公共管理者来说，将从公共管理学的科学知识体系中认识自我，认识公共管理的职能，认识他同公共管理对象之间的关系，他是在知识体系的逻辑中领悟出自己的行为准则，这与对他实施的职业道德强化教育有着根本性质的不同的。公共管理伦理学研究公共管理伦理关系时，把设计合乎这种关系客观需要的公共管理伦理制度作为自己的最高追求。
公共管理伦理学的研究对于公共管理学的学科体系建设来说，是一项基础性的工作。因为公共管理的服务性质决定了公共管理伦理学与以往的那些从属于统治和管理秩序的学问不同，公共管理伦理学的首要任务是阐述公共管理的服务精神和活动原则，是在服务宗旨下探讨其实现的制度保障手段的可行性等等问题。服务精神是公共管理的精髓，而对这一精髓的解读恰恰是由公共管理伦理学来承担的。其实，公共管理伦理学的基本任务就在于揭示公共管理这种新型社会治理模式的服务精神，思考这种服务精神转化为制度设计和制度安排的可能性，发现公共管理者在公共管理活动中贯彻和落实这种服务精神的实现途径。也就是说，对于公共管理学的学科体系建设，公共管理伦理学的研究担负着为整个学科体系确立基本原则和指导思想的任务。公共管理伦理学并不着意于对传统管理学科的批判，然而，当他准确地把握了公共管理的特征，深人地探讨了公共管理中的伦理关系，就可以实现对人类以往的知识体系的扬弃。
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1我国民族事务管理现状分析
我国少数民族分布特点是大杂居、小聚居、各民族交错居住。改革开放以来,民族分布格局发生了很大变化,少数民族人口比例不断增加,跨省流动日益频繁,特别是城市少数民族人口不断增加。根据第六次全国人口普查统计结果显示,汉族人口占91.51%,比2000年全国人口普查下降0.08个百分点;少数民族人口占8.49%,比2000年上升0.08个百分点。少数民族人口十年年均增长0.67%,高于汉族0.11个百分点。每年大约有1000万左右的少数民族流动人口进城务工经商,几乎每个城市都有少数民族居住,这就大大增加了各民族之间的往来与交流,加强了民族间的理解与信任。但由于少数民族的民族意识不断增强、风俗习惯、文化传统、和民族心理各有不同,民族之间不可避免地会产生一些矛盾和问题,影响到我国民族团结进步事业的发展。
近年来,各级各类组织贯彻和落实党的民族方针和政策,根据少数民族具体特点,积极提高民族事务管理水平,少数民族的民主政治权利得到了保证,民族地区的各项事业得到了历史性发展,民族事务管理工作取得了巨大成就。但是,与此同时也暴露出我国民族事务管理中的一些问题,即某些部门和单位的管理者对少数民族怀有偏见,不注意学习和贯彻执行党的民族理论和民族政策以及相关法律法规,执法简单粗暴,伤害了少数民族感情,由此引发矛盾,破坏了我国的民族团结和社会稳定。比如,2010年4月,上海市闵行区七宝派出所贴出通知,要求辖区内的外来维吾尔族人员在4月20日前离开,不再给他们续办暂住证。这引起维吾尔族同胞的强烈不满,他们于4月18日到市政府有关部门集体上访。再比如,2010年12月22日,四川藏族妇女康珠等3人在河南太康县城违规经营,城管人员执法粗暴,双方发生争执。康珠等人回到住地叫来老乡5人,并拨打110报警。该城管队另一组人员也闻讯赶来,双方发生厮打,导致6人受伤,在社会上造成了很坏的影响。由此可见,各级各类组织在民族事务管理过程中,由于管理不当而引起的矛盾,很大程度上是因为个别管理者缺乏民族团结意识,不具备民族事务管理知识造成的。
公共管理类专业是培养管理者的摇篮,该类专业具有很强的实践性、综合性与操作性,旨在为政府部门和非政府机构以及企事业单位的人事、行政等机构培养宽口径、复合型、应用型的公共管理高层次专门人才。公共管理类专业属于管理学一级学科,下设有行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、土地资源管理四个专业。当前,个别管理者缺乏民族团结意识,不具备民族事务管理知识,突显出公共管理类专业在课程设置方面的缺憾,即缺少民族事务管理课程的设置。根据笔者调查,到目前为止,只有部分民族类院校和民族地区院校的公共管理类专业开设民族事务管理课程,而其他院校的公共管理类专业则没有开设该课程,他们只在思想政治类公共课里渗透民族团结方面的知识,没有开设专门的课程,没有专门的教师和教材,课时得不到保障。因此,高校公共管理类专业开设民族事务管理课程,使管理者树立正确的民族观、具备一定的民族事务管理知识已成为当务之急。
2高校公共管理类专业开设民族事务管理课程的必要性
(1)培养适应多民族国家的公共管理人才的需要。
我国自古以来就是统一的多民族国家,特别是改革开放以来,少数民族人口日益增多,流动性逐渐增大、各民族之间经济往来、文化交流日趋频繁,使得各级各类组织在日常的管理活动中都或多或少地涉及到民族方面的问题。在新时期我国民族问题的普遍性、复杂性、长期性、国际性和重要性程度不断加深的情况下,有效开展民族事务管理工作、处理涉及少数民族利益的问题,需要各级各类组织的管理者树立正确的民族观,掌握一定的民族事务管理知识。此外,社会对复合型人才的需求不断增加、要求不断提高,知识结构较为单一的管理者将越来越不能适应我国多民族国家发展的需要。因此,高校公共管理类专业开设民族事务管理课程是适应我国多民族国家发展,培养具有正确民族观和掌握一定民族事务管理知识的复合型管理人才的重要途径。
(2)完善公共管理学学科结构的需要。
合理的学科结构应该在突出培养专业技能的前提下,对专业所涉及学科进行合理调整,拓展专业领域,从而更好地满足社会需求。学科交叉、各学科知识相互影响、相互促进,从而推动公共管理学不断向前发展,是公共管理学学科结构的特点。公共管理学是一门新兴学科,需要有诸如经济学、管理学、政治学、法学、社会学、系统工程学等基础学科的支撑,并在此基础上不断吸纳其他相关学科的丰富“营养”,进而形成和完善自己独特的学科体系和鲜明的专业特色。公共管理学的研究对象是公共管理活动及其规律,公共管理则是指以政府为核心的公共管理部门依法处理公共事务、提供公共产品和服务的管理活动。在我国这样一个多民族国家当中,各级各类组织在进行公共管理活动的过程中,会或多或少的与少数民族接触,处理涉及到少数民族利益的问题,这就突显出公共管理学在学科体系方面的缺憾,即缺少民族学对该学科的支撑。因此,高校本科公共管理类专业开设民族事务管理课程,将民族学引入到公共管理学当中,是进一步完善公共管理学学科结构的重要内容。
(3)提高公共管理类专业学生综合素质的需要。
通过相关调查我们发现,公共管理类专业学生缺乏民族事务管理方面的知识。因此,在该类专业中开设民族事务管理课程,使学生充分认识到只有民族团结才会有稳定和谐的社会环境,而稳定和谐的社会环境是社会发展的最基本的前提条件。通过民族事务管理课程的开设,使公共管理类专业学生了解民族事务管理的重要性,并自觉维护民族团结,以实际行动来促进各族人民之间的相互理解、相互尊重、相互信任、相互支持。理解他人和尊重他人是公民的道德准则,也是一个人综合素质的重要组成部分。公共管理类专业学生在对民族事务管理课程的学习过程中所形成的理解和尊重少数民族同胞的良好品德,势必会提升他们的综合素质。由民族事务管理课程而带来的各种形式的活动,也会潜移默化地对他们的人生观和价值观产生积极的影响。因此,高校公共管理类专业开设民族事务管理课程是提高公共管理类专业学生综合素质的重要手段。
3高校公共管理专业开设民族事务管理课程应注意的问题
(1)课程之间相互配合。民族事务管理课程将公共管理学知识运用到民族事务管理活动当中,使公共管理知识与手段更加人性化、专业化。该课程教师应启迪学生根据少数民族的特点和需要,将正确的民族观和相应的民族知识带入到民族事务管理活动当中。而公共管理类专业其他课程的教师也应该在日常的教学活动中适当调整教学内容,加入一些有关少数民族方面的知识,以适应未来民族事务管理的需要。因此,民族事务管理课程与公共管理类专业其他课程相互配合,全面塑造学生,使日后的民族事务管理活动更加人性化、专业化,有利于维护民族团结,促进社会和谐稳定发展。
(2)编写教材与讲义得当。教材与讲义不能简单地将思想政治类课程中有关民族团结的内容原样照搬,而要将公共管理类专业人才培养计划渗透其中。从民族事务管理方面去拓展素材来源,提炼出教材和讲义的内容,在教育观念、教材体系或教学内容等方面体现本科公共管理类专业的特征。深浅适中,广精适当,宁可进行探索实验,也不要墨守成规。
(3)建立新的教学方式。根据公共管理类专业学生培养目标、年龄特征、心理特征,知识起点等,因材施教,建立新的教学模式与教学方法,更新教学理念与教学手段,注重综合素质的培养,改革学习方式与考试方式,甚至可以根据不同的专业将内容进行分层教学。还要根据课程内容将教学方法社会化、实用化、活动化、多学科化,真正确立学生的主体地位。
(4)加强教师培训。学校在教师培训方面,要根据公共管理类专业自身特点和实际情况,采取切实可行的具体措施。如开展岗前培训、教学研究与经验交流等,组织老师参加相关培训、听取专门讲座和教学实践课程等,引导教师,特别是教学经验欠缺的青年教师掌握教材内容,提高教学效果。要遵循大学生的认知特点和身心发展规律,注重理论和实践相结合,有重点、有层次、有针对性的开展教学工作。同时,要贴近生活、贴近实际、贴近学生情感,做到由浅入深,循序渐进,不断巩固,注重实效。
(5)建立新的评价体系。把教师能不能吃透教材,能不能把握教材的知识体系,能不能把握教学的重点和难点,能不能利用课堂讨论等师生互动的教学方式以增强教学效果,能不能在教学过程中结合公共管理类专业特点进行教学,能不能利用现代化的教学手段和方式把文字、声音、图片、视频等结合起来等做为教师教学工作的评价内容,定期或不定期的对教师的课堂教学进行抽查,并作出评价,把建立在客观标准上的评价等级做为教师晋升职称等级的依据,以评促进,提高民族团结教育课程的教学水平。
1、实践环节有助于提高公共管理本科生的思维能力,为培养创新能力提供必要的创新思维创新灵感的产生需要一定的外部诱发条件,这种条件可以是外部的直接刺激,也可以是外界某一事件对其进行启发,或者是某种能使其触类旁通的联想。实践环节提供了获取更多知识的机会和丰富的外部刺激,为本科生思维能力和灵感的培养创造了机会。公共管理本科生在实践环节中，对国家的政治制度、社会结构、单位运行机制、现行法规政策、民众呼声等都能有最直接的切身感受，因而可以对各个层面产生刺激，激发各种创新思维，并进一步付诸创新活动。实践环节使本科生走出课堂,投入到社会建设中去,开阔学生的知识视野。这一过程为学生提供了有利于思维聚合发散的情境。
2、实践环节有助于提高公共管理本科生处理信息的能力,为培养创新能力提供必要的信息储备实践环节实际上是一个信息收集与加工、信息传输与存储的过程。实践就是为了让学生逐渐培养敏锐的观察力,学会寻找独特的社会观察视角,选择多元参照系去观察问题、扩展广度、挖掘深度,发现并获取被人忽略的、有创新价值的信息。相较于其他学科学生而言，公共管理本科生在实践环节中接收到的信息量是巨大的，信息的种类是多样的。在寻找和发现大量的信息之后,更重要的是对信息进行加工整合,在这个整合的过程中就会产生许多创新成果,超越既定的信息,经过加工整合后实现质量上的增值。这种超越既定信息的水平越高,学生在实践中创新能力得到的提高就会越大。公共管理本科生用公共管理学科的特殊视角来观察接收到的各个方面和层面的信息，对这些信息进行筛选、加工和整合，再将其与公共管理的理论知识、现实的政治背景、社会状况、现行政策等相结合。由此产生的创新成果和对政治制度、社会结构、运行机制、政策制定和执行等更深层次的理解是传统课堂教学所不能达到的。
3、实践环节有助于提高公共管理本科生实际动手能力,为培养创新能力提供必要的操作技能创新能力培养所要求的实际操作能力是不同于传统教育的,将创新意识、创新思维转化为创新行为的能力。要提高公共管理本科生的实际操作能力就要彻底改变公共管理学科传统的由老师单向向学生灌输知识的教学方式,尽量将教学设计成一种互动性的活动。基于公共管理学科的特点，繁多且抽象的理论一方面提供了培养创新能力的基础，一方面却限制了本科生的创新思维。打破这种限制的最有效方法就是提高本科生实际动手能力，在操作技能的锻炼中将限制化解为优势。实践活动就是为公共管理本科生提供一个锻炼操作技能的平台,使学生广泛深入到政府、企业、事业单位,上述部门人员的劳动经验、工作技能也会潜移默化地向大学生转移。
4、实践环节有助于提高公共管理本科生团结合作的能力,为培养创新能力提供必要的和谐人际关系无论是基地实践、实践调查还是其他各种形式的实践活动都需要在一定的社会关系网中完成。开展实践活动,使大学生们走出校门,与社会上各行各业的优秀人才不断接触,通过和他人的交往,逐步学会与人沟通、待人接物，增强社会适应性,从而具备一定的社会交际能力。另外,个体的创新能力越来越依赖于群体创新能力,在许多情况下，个人的创新意识、创新思维要在群体中通过群体成员间的合作才能实现。
5、实践环节有助于培养公共管理本科生的自我调节能力,为培养创新能力提供必要的自我调节机制公共管理本科生的学多停留在课堂和书本，在学习和研究中很少经受挫折，面对挫折时容易气馁导致创新活动半途而废。而在实践活动中，离开摇篮似的校园，工作和生活上都会遇到各种挫折，例如课堂学习和实践活动之间的巨大落差感、对现实国家制度政策理解的错位等。勇敢地面对挫折和正确地看待处理挫折是延续创新活动的关键之一。因此,公共管理本科生要培养勇敢地面对挫折及提高自我调节的能力,以适应复杂多变的社会。实践就是提供大学生面对挫折,增强社会适应能力的活动,在活动中正确认识评价自己,以培养其开阔的心胸和坚韧不拔的品质的场所。
二、实践环节在公共管理本科生创新能力培养中存在的问题
从我国目前情况来看，各高校公共管理专业在创新能力培养过程中，普遍存在重理论轻实践的局限性。具体体现在以下几个方面。
1、对实践的认识不够，实践在教学中的地位不高，实践往往流于形式
由于我国教育体制的影响和传统“重智育，轻动手能力”的教育观念引导，实践环节在教学中一直得不到重视。学校对实践环节在公共管理本科生创新能力培养中的重要作用认识不足，相对于其他理工类学科，将公共管理本科生的实践环节简单化，实践环节缺乏整体的规划和系统的过程设计。大部分高校公共管理学科在制度和意识上都对实践环节不够重视，认为实践环节是对课堂教学可有可无的补充。实践环节所占学分在公共管理本科生所修总学分中所占的比例也是很小的，例如中山大学和广州大学的公共管理本科生实践环节所占学分均为14分，占其公共管理本科生所修总学分的比例不到10%。现阶段，公共管理本科生实践环节持续的时间都是很短的，例如课题研究、暑期实践调查、毕业实习等持续时间多在3—8周，并且连续性差，无法达到创新所需要的经验积累。从学生自身的角度来看，学生偏重于课堂表现和卷面成绩，忽视实践环节的意义。正因为学校和学生等方面对实践环节均没有足够的重视，实践活动往往流于形式。目前大部分公共管理学科教学的实践环节都是任务导向型的被动实践。实践环节是强加于学生身上的，例如暑期实践活动、毕业实习等。学生以完成实践任务为目的，不以提高个人实践创新能力为目标。
2、实践形式单一，内容陈旧，针对性不强
实践教学是一项有目的、有计划的结构性教学过程。实践教学环节通常可以分为集中和分散两部分。由于公共管理专业开办较晚，许多高校现行的实践形式单一，内容陈旧，缺乏创新，只有集中教学环节，实践环节仅仅包括实习、社会调查、毕业论文等环节。如华南师范大学、广州大学、深圳大学等院校在公共管理学科教学计划中实践环节仅有实习和毕业论文写作两项。此外，实践内容针对性较差，与公共管理学科的特点结合不紧密，不能学以致用，且多数实践内容没有可选择性，也不能发挥公共管理本科生的专业特长，创新技能得不到锻炼。大多数高校的公共管理本科生的实习变成了“打杂、敲章、拍照”的简单组合。管理类专业实践性很强，很多专业基础课程和专业方向课程要求很高的技术性和操作性，如管理信息系统、管理经济学、人力资源管理、办公自动化等，应该针对这类课程开设专门的课程设计，以加深和强化学生对专业知识的理解和掌握。
3、实践基地建设环节薄弱
实践基地是创新能力培养的摇篮之一，是学生实践活动的外部支持。公共管理学科尚未意识到实践基地建设的重要性，不重视实践基地的建设，致使该专业缺乏相对稳定的校外实习基地。学生实习多是自己联系，而大部分学生的实习集中在各类企业。实习的工作内容也是五花八门，从企业的生产、销售，到人力资源管理、财务管理，无所不包，实习工作内容和该专业相去甚远。例如，上海师范大学法政学院2006级行政管理专业共有本科学生28人，由于没有对口的实践基地，得以进入与专业相关的部门实践的人数仅有7人。这种分散实习的形式不利于教师及时指导和解决学生在实践中出现的各种问题，从而难以达到实习目标。
4、实践环节的考核评价体系和激励机制不完善
首先，缺乏独立的实践教学考核评价体系。多数高校都没有制定专门的实践教学考核办法和考核标准，对学生的实践表现的考评方式过于单一，仅以实践报告为标准，很难全方面评价学生实践活动的效果。其次，缺乏应有的激励机制。多数高校对学生参加学术报告、小发明、小创造等学科竞赛活动，参加科研立项或参与教师科研课题的科研活动，参加社会实践调查活动等，基本上不给予相应的学分，严重抑制了学生开展实践活动的积极性。
5、实践教学的师资力量薄弱
由于公共管理专业是一个年轻的专业，科班出身的教师很缺乏，目前大部分高校的公共管理专业教师，多是过去从事行政管理或其它学科的教学和研究，因工作需要才转型到公共管理专业，或者从学校毕业后直接走上讲台的，基本没有参加过专业的实践锻炼，大都缺乏公共管理方面的实践知识和实践经验。这严重影响了实践教学的质量，是实践教学开展的瓶颈之一。
三、强化实践环节是公共管理本科生创新能力培养的关键
公共管理专业最大的属性在于实践性。实践是提高公共管理本科生创新能力的催化剂，强化实践环节是公共管理本科生创新能力培养的关键，强化实践环节需要从各个方面入手。
1、提高对公共管理本科生实践环节的认识
学校和学生两方面应该转变教育思想，更新观念，充分认识实践环节在创新能力培养中的重要作用。要明确专业实践教学目标是完善公共事业管理实践教学的首要问题。总体目标是整合课堂知识与实务工作，达到理论与实际相结合，体验公共事业管理者的角色、工作内容、工作方法，培养公共事业管理的专业精神与职业伦理，提升学生独立思考、解决实际问题的能力。一方面，学校应将实践作为教学的重要环节，纳入学校的整个工作进行全盘考虑，统一领导、统一部署、统筹安排。要明确组织公共管理本科生的实践活动管理机构，并建立起相应的符合公共管理学科特点的实践活动指导体系。另一方面，要让公共管理本科生明白实践是其成长过程的重要组成部分，是提高其创新能力的必要方式。使公共管理本科生不仅能通过课堂学习系统的理论知识，还能通过课堂外的实践活动来接触社会，认识社会，提高分析问题和解决问题的能力，在实践中激发和培养创新能力。
2、创新和丰富实践的内容和形式
丰富的实践内容和形式能为公共管理本科生提供广阔的个性空间，激发学生的参与热情，有助于创新思维的激发。通过各种形式的实践教学环节，让学生了解社会，接触公共事业部门，参与公共事业管理的具体实务环节，从而更好地理论联系实际，既巩固了专业理论知识，又培养了专业实践能力。
（1）基地实践。基地实践是指学生在学习期间，在学校控制状态下，按照人才培养目标，由学校安排到对口的实践基地，对学生进行实际操作能力训练的教学过程。它是介于学校课堂教学和岗位工作之间的一种教学方式。基地实践是公共管理本科生从学校走向工作岗位的桥梁。
（2）实践调查。实践调查是系统地、直接地收集有关社会现象的资料并在此基础上加以分析的实践活动。公共管理学科的新思想和新理论都是建立在对实际问题的深入研究之上的。要提高公共管理本科生的创新能力就必须使公共管理理论与实际问题的实践调查紧密地结合起来，使学生真正融入社会、了解社会。专业课教师有目的、有计划地组织学生开展实践调查，然后再指导学生撰写实践调查研究报告，研究分析现实存在的问题及其原因，进而提出解决问题的对策建议，有利于培养学生的创新能力。相对于其他学科，实践调查对公共管理本科生的创新能力培养尤其重要。
（3）模拟管理。模拟管理是在参考现实政府、企业、事业单位的组成和运作方式的基础上，在辅导老师的指导下，利用现有的资源进行生产、管理、后勤保障等方面的模拟，以便快速实现部分现场实践活动所要达到的效果。模拟管理作为公共管理本科生有其特殊的优势。首先，模拟管理携带的信息量大。模拟管理以一个政府单位为例，全面介绍行政管理所涉及的主要部门，如业务、财务、人力资源、设备、采购等以及各部门的相关业务。按照每一个部门的业务逻辑流程展开模拟，可以同时在多个虚拟部门展开，所携带的信息量大。其次，模拟管理可操作性强。学生在辅导教师的帮助下很容易按照各个业务流程的逻辑关系进行操作，并能够学到各种管理业务中实际的处理方法。再次，时间紧凑效率高。整个实践过程均安排在特定时间和空间内，这样既可以避免外出实践产生的时间损耗，还可以采取滚动形式的模拟实践，提高了实践的效率。
（4）毕业论文写作。毕业论文是高校学生在校学习期间所要完成的非常重要的综合实践环节，本科毕业论文的设计和写作是一条培养创新能力的很好途径。首先，公共管理本科生毕业论文的选题和设计可以提高分析总结、创新思维的能力。题目的选择可以反映公共管理学科的发展水平；开题报告的撰写可以使学生了解本学科的发展过程，学习前人分析和解决问题的方法；在毕业论文课题设计中，锻炼学生综合分析、创新思维和创新设计能力。其次，公共管理本科生毕业论文的写作过程可以培养学生的创新思维能力、实践调查能力、创新应用能力等。在基地实践、实践调查和模拟管理等实践活动中积累知识和经验，将这些知识和经验融入到论文的写作之中，不仅为论文写作提供了更多的素材，也为培养创新能力提供了更多的启发。
3、加强实践基地建设
重视实践基地的建设工作，从多方面加强与政府、社会公共事业单位的联系与沟通,建立校外合作教学实践基地。首要问题是实践基地的选择。选择实践基地要达到多种类、多层次、互相补充等要求。一方面要有利于本学科知识与实践相结合，另一方面可以为公共管理本科生从事实践活动提供更多的选择，同时为实习学生进行不同单位和岗位之间的流转打好基础。其次，与实践基地的合作要坚持长远规划与短期效应相结合的原则。公共管理学科的教学大纲和计划是相对稳定的，各个专业的实践环节也是呈现周期性的。所以，实践基地建设应该着眼于长远，应有相对固定的单位作为长期实践活动的基地。当然，针对某些特定的技能训练需要，各种短期的基地实践也是需要作为补充的。再次，基地实践要实行专人负责制。要真正发挥实践活动对创新能力培养的效果，就要求有专人负责与实践基地的长期联系，注重基地实践的多样性和连续性，将实践活动作为培养公共管理本科生创新能力的主要手段。中山大学政治与公共事务管理学院在公共管理学科实践基地的建设方面走在了前面，早在2006年中山大学与广州市海珠区合作成立“海珠区—中山大学学生就业与实习基地”。近年来，在维持原有实践基地的基础上，他们又拓展了香港和澳门地区的实践基地，大大地丰富了公共管理本科生实践的范围和内容。
4、健全实践环节的考核机制和激励制度
高校应针对实践环节制定相应的计划,把实践环节真正纳入教学体系,对学生实践活动进行严格的考核。要成立相应的管理机构,具体负责实践工作的组织实施。通过建立健全实践的考核机制,对实践的过程、效果、参与人员的现实表现、取得的成果进行科学分析、考核、评价,促进实践的不断深化和完善。要建立一套科学严谨、切实可行的奖惩规章制度,对参与实践表现优秀的学生给予一定的奖励，并积极向有关用人单位推荐；对没有完成实践任务的学生，给予相应的处分，充分发挥典型的示范和教育作用，形成有效的激励机制，调动大学生参与实践积极性,保障实践持续有效的开展。在实践能力考核中，对学生参加各类科技竞赛活动应该根据工作量的大小、质量的高低给予相应的学分。这样既为各类不同层次的学生提供了更加公平的评价方式，也为那些擅长动手和富于创造的学生提供了脱颖而出的机会。
［关键词］公共物品；私人物品；公共管理
［中图分类号］F062.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）2-0022-02
公共物品管理的研究是公共管理学中的一个重要研究方面。这不仅因为公共物品是市场机制发生失灵的一个重要领域,公共部门的自愿配置职能主要体现在公共物品的提供之上,而且,市场经济条件下公共部门经济活动所涉及的许多问题都与公共物品有关,如政府进行的资源配置,政府所从事的收入再分配,政府在稳定经济方面所制定的经济政策及其效应等。
1 公共物品的含义
人们对公共物品研究最早源于对公共性问题的讨论。在国外,最早较为深入关注这一问题的是英国哲学家、经济学家大卫•休谟(David Hume)。他在著作《人性论》中提出：“两个邻人可能达成协议,共同在一片平地上排水,但在1000人之间却难以达成同样的协议,因为每个人都企图坐享其成。”因此他认为,某些对每个人都有益的事情,只能通过集体行动或者由政府参与来完成。休谟的分析包含了公共物品的几个基本内容：①在自利的个人间存在某些共同消费的产品。②这类新产品提供坐享其成心理及其可能性。③这种心理只能由政府参与才能有效克服。这是休谟最初对于公共物品一些基本观点。
比较系统地对公共物品进行的研究开始于19世纪80年代的奥意财政学派。1954年,美国经济学家保罗•A.萨缪尔森(Paul A.Samuelson)发表的《公共支出的纯理论》一文首次明确使用了“公共物品”这个概念。萨缪尔森指出,在理论上,市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置,但有一类物品的供给和配置市场机制办不到,而必须从税收中通过预算支出来解决。公共选择学派的奠基者布坎南把公共物品界定为“任何由集体或社会集团决定,为了任何原因,通过集体组织提供的物品或服务”。
萨缪尔森与威廉•D.诺德豪斯(Will D.Nordhouse)在他们合著的《经济学》中指出：“与来自纯粹的私有物品的效益不同,来自公共物品的效益牵涉到对一个以上的不可分割的外部消费效果。相比之下,如果一种物品能够加以分割,因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且对其他人没有产生外部效果的话,那么,这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动,而私有物品则可以通过市场被有效地提供出来。”
斯蒂格利茨在其著作《经济学》中指出：“公共物品是这样一种物品,在增加一个人对它的分享时,并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。”
世界银行在《1997年世界发展报告》中给公共物品下了更明确的定义：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的,因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”
国外学者提出的有关公共物品的观点各有侧重。休谟和亚当•斯密等人在早期提出的观点属于政治学和论理学的范畴,没有涉及经济学领域的研究。因为公共物品和政府、政治有着直接的关系,所以早期的学者对公共物品或公共服务的研究更多倾向于政治领域。后期萨缪尔森与诺德豪斯对公共物品的研究则是从经济学角度进行探讨的,他们在概念中重新对比了公共物品的不同之处。同样斯蒂格利茨也是从经济学的角度分析公共物品的,他提出的公共物品的定义与后来世界银行在《1997年世界发展报告》中提出的定义是相通的,都提及了公共物品的非竞争性和非排他性。
国内对公共物品的研究起步较晚,大多数理论都是基于国外学者对公共管理学以及公共经济学的研究基础上提出的。国内学者陈振明在其著作《公共管理学》中对公共物品的定义是：“具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。”上海行政学院曾峻教授对公共物品所下的定义为：“由公共资金或资源投入用于满足社会公共需要的物品。”这是从公共物品的投入角度来定义的。
根据上述国内外学者的理论基础,可得出一个公共物品的定义：公共物品就是具有非竞争性和非排他性,且分割或分开消费不可能或成本太高的用于满足社会公共需要的物品。
2 公共物品的特性
根据以上所提及的国内外学者对公共物品的研究,可以总结出公共物品具有三个基本特性：非竞争性、非排他性、不可分割性。
所谓非竞争性,是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从众获得的效用,即在给定的生产水平下,为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。每个消费者可以完全消费一个物品的全部。如一盏路灯,一个消费者的使用并不会影响其他消费者同时使用的效用。
所谓非排他性,是指某人在消费一种公共物品时,不能排除其他人消费这一物品(不论他们是否付费),或者排除的成本很高。所有的消费者都可消费同一个物品。
所谓不可分割性,是指对于一种物品的消费,分割或分开消费并收费是不可能的,或者成本太高。因而私人供给者就不会有提供这种物品的积极性,也无人愿意去竞争供给。
3 公共物品的分类
公共物品可以从不同的角度加以划分。根据国内学者陈振明的划分,可以把公共物品按照三种方法来划分。
第一种划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品。国防就是一种典型的纯公共物品,其消费没有排他性。国防服务被供给,其消费便是全社会性的。公共安全、外交、法规政策等也是纯公共物品。准公共物品则是具有某种程度上的消费非排他性的特征的物品。如道路就是一种准公共物品,在一定限度内,一人上路不会影响别人上路,但一旦超过必要限度,出现拥挤或堵塞现象时,多一个人上路就会妨碍别人上路。能源、交通等都属于准公共物品。
第二种划分方法是将公共物品划分为有形的公共物品和无形的公共物品。有形的公共物品是指能看得见、摸得着的公共物品,如公共设施；无形的公共物品主要是指政府所提供的一些看不见的服务,如法律、政策和制度等。
第三种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家和中央政府提供的物品和服务,如国防、外交、全国性法规等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务,如城市基础设施、地方性法规等。
另外,国内学者曹现强和王佃利在其主编的《公共管理学概论》一书中,把公共物品划分为四类：纯公共物品、俱乐部物品、拥挤性公共物品和混合物品。
纯公共物品是指兼具非排他性和非竞争性的公共物品,如国防；俱乐部物品是指具有非竞争性,但却具有对外排他性或排除追加的消费者的费用很低的公共物品，如付费用户观看的有线电视；拥挤性公共物品是指具有非排他性,但达到一定使用水平后就具有了竞争性的公共物品,如游泳池、桥梁等；混合物品则是指那些既具有私人物品的性质又具有公共物品的性质,这样的物品称为混合物品，如西方发达国家的教育、卫生服务。
此外,也有学者认为准公共物品还可以对其加以分类,按照公益性可将其分为公益物品和公共事业物品。综合以上学者观点,笔者总结出一种公共物品的分类方法,即将公共物品分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指具有明显的非竞争性和非排他性的公共物品,这类公共物品不常见,如国防、灯塔。准公共物品是指具有有限的非竞争性和局部的排他性的公共物品,即超过一定的临界点,非竞争性和非排他性就会消失,拥挤就会出现。然后准公共物品又可以分为公益物品和公共事业物品。如义务教育、公共图书馆等属于公益物品；如电力、自来水等则属于公共事业物品,也称自然垄断产品。
其实,公共物品的分类虽然方法不一,但基本的分类原理是相通的,也各有其科学之处,并没有所谓最佳的分类方法,只是在分析问题时根据不同需要而有了不同的角度。我们不需要把视线局限在某一种分类上,应根据实际问题进行研究分析。
参考文献：
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一、艺术管理学的学科定位
学科定位要回答的是“该学科的研究对象是什么”的问题。就艺术管理学的研究对象而言，本文认为有两个问题值得我们进行讨论。
第一，艺术管理与文化产业管理的关系
按照仍然使用的教育部普通高等学校本科专业目录的分类，文化产业管理属管理学科中公共管理类。艺术管理尚未进入学科目录，作为一个专业方向，设在公共事业管理类下招生。
艺术管理之为艺术管理而不是文化产业管理，说明两者必定具有本质区别，不能合二为一。换句话说，艺术管理在学科定位上必须具有不同于文化产业管理的独特性，方能具有学科立足点。那么，艺术管理与文化产业管理到底有何本质不同呢？如何将各自的研究对象相互区分从而形成相对独立的研究领域？针对于此，有研究者强调艺术的特殊性，指出艺术与文化产业的最大区别在于功利性与否。对于如何判断功利性，本文认为或可以“是否以营利为目的”来区分“纯艺术”与产业化生产中“作为商品的艺术”。
由此，将艺术管理的研究范畴，定位于对非营利性艺术组织及艺术活动的研究，可以令艺术管理更为明确地区分于文化产业管理这一层面。需要指出“非营利”并不等同于“非政府”，这有别于西方对“第三部门”总体上的理解。那些公益类的社会事业组织以公众利益为追求的首要目标，也属于本文所指“非营利”。因此，国有艺术院团自然也应包括在艺术管理学的研究范畴中。非营利组织的管理，是公共管理学的一个重要主题和一个独立的研究领域。同时，这一定位的涵盖面符合我们将艺术管理纳入到公共事业管理下的传统思维。
在当代学科互涉的语境下，对于一门跨学科性质的专业，相较于艺术管理归属艺术学还是管理学的“门户之争”
本文认为将艺术管理区分于文化产业管理，对于艺术管理的学科定位更具有实际意义。
第二，艺术管理还是艺术行政
管理和行政两者之间具有本质差异。对此，陈振明在其主编的《公共管理学》导论部分明确指出了两者的本质区另IJ—“行政”本质上包含着遵从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。在实践中，管理人员和行政人员所扮演的角色有明显区别。管理人员需要根据现实所需订定政策，更强调战略与科学。行政人员在于执行已经厘定的政策，推动事务的进展直至落实。
我们还可以通过公共管理学与公共行政学的区分，来体悟管理与行政两者之间的分界。历史上对公共管理学和公共行政学有三种不同的理解。今天，主流的理解是将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。由此可见，管理与行政两者之间业已形成分垒，这一点在学科体系上已经做出了区分。波兹曼和斯特拉斯曼在《公共管理战略》（1990）—书中，在说明为何使用“公共管理”而非“公共行政”的概念时，对公共管理与公共行政的区分可谓一针见血：“公共管理关心战略问题，涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命与目标……公共管理是对组织外部环境的管理，公共行政则存在于组织的脉络之中。”
由此“艺术管理”与“艺术行政”之间的差异是显见的。艺术管理还是艺术行政，到底使用哪一种概念？事实上，两种概念的使用并没有孰优孰劣之分，但是它们明确代表了两种不同的专业取向和学科分类。
丹恩马汀在《艺术管理这一行》的推荐序中写道：“今天，第一流的管理者不但要懂得让表演搬上舞台或是让展览能够顺利进行的各项事宜，他们还得了解管理程序的各项理论与实务、外在于内部的环境挑战、组织文化对运营的效应、不断变动的挑战，以及策略性抉择的契机与现实（还有不作抉择所可能产生的后果）。这些要求，特别是后者，是埋头苦干无法解决的。艺术管理者必须有超越感觉、超越经验、不断反思批判的能力。从这一角度而言，艺术管理显然更符合这一行业的时代需求。
我们对这两个问题的回答并不清晰，或者说对这两个问题的讨论与辨析有所忽视。由此导致的问题，是我们无法以明晰确定的语言来表述“艺术管理是什么”，“艺术管理要干什么”，以及“艺术管理所需要的基本技能应该是什么”等关键性问题。
本文认为，以上问题的根源在于艺术管理学科意识淡薄。对于学科意识，有学者曾对“学科体系意识”提出批判，认为应以“问题取向”来替代“体系意识”。这是否说明“学科体系意识”此种思维方式在学科建设中应该被拋弃呢？回答是否定的。事实上，学科意识与问题取向两者之间并不矛盾。学科意识本身就包含了问题取向，问题取向的关键在于我们对问题的认识能力，我们是否能提出一个合适的问题。问题需要考察与辨析，问题的性质需要明智的判断。考察、辨析、判断，这一系列动作本身就是学科体系意识的反映。
关于艺术管理的学科意识，有一点很值得我们去思考：为什么艺术管理教育存在于大学。对此，在2010年9月中旬召开的第五届中国艺术管理教育年会上，来自美国北亚利桑那大学人文学院艺术管理系的一位教授的主题发言，为我们提供了可资参考的意见。对于“为什么艺术管理教育在大学展开”这一点，这位教授提出了一系列问题以供思考。如果艺术管理的技能仅仅局限于操作层面，艺术管理教学还有必要存在于大学吗？大学能够提供，而技术训练或者学徒式训练所不能提供的是什么？对于最后一个问题，她的回答包括了几个方面：历史与全球性的视野；艺术管理中社会的、政治的、经济的、环境的以及其他影响因素；理论、方法、思维；艺术的社会价值；美学理论；艺术的作用，艺术家的作用，以及艺术管理人的作用等等。这一回答在表述上也许过于零碎，但具有意义，从学科层面上回答了艺术管理学所应具有的内涵。
二、艺术管理学科意识的建立
目前，艺术管理专业教师主体基本上都是跨专业而来的，少数人在欧美接受了艺术管理研究生层次的教育。或是对艺术管理实践经验的缺乏，或是对现实环境认知的不足，或是对行业需求判断的不准确，都有可能产生问题。事实证明，必须强调学科意识来推动专业建设。
1.建立学科边界
对于一个新学科而言，建立学科边界的目的是明确学科定位。艺术管理作为一门跨学科的学科，学科边界比较模糊。我们必须承认艺术管理学与管理学之间的联系，在此前提下去反思和更新艺术管理学的核心，这将是一个界定的过程。应确认哪些问题可以交给艺术管理学去研究，哪些问题则应该留给其他学科。
将艺术管理的学科定位于对非营利性艺术组织及艺术活动的研究，这不仅仅是一个工作划分，还关涉到对“艺术管理”的理解。在艺术管理活动中，艺术和管理的关系总是以艺术为先。艺术管理的目标是要把艺术送达到更多的人面前，而不是把“商品卖出去”。
应在确定的学科边界下，逐步形成相关的概念框架以及艺术管理学这个领域特有的问题群。清晰的概念是进一步讨论的前提，为知识增长所必须。由于各种艺术组织性质上的差异以及面对的环境及资源的差异，它们所面对的问题会有不同的偏向。因此，在艺术管理的中心问题下，还需要进一步确认各种问题群。
2.有行动科学加入的实践教学
“艺术管理主要还在于实践”这一认识是从实务层面对艺术管理的概括。其中，也有对本科生就业实际需求的考量，实际操作能力往往是用人单位选择的关键因素。但是，当动手能力得以解决，对工作流程都熟悉以后，个体对环境的认知及相应的决策判断能力，往往成为职业发展上的关键因素。
这样一种以实践经验为主导的教学模式当然有其意义和价值。然而，这一教学模式存在问题也不容忽视。一方面，尽管每一位成功的管理者们都确实有其独到的“管理艺术”而这些“管理艺术”更多体现为经验。作为知识“管理艺术”尚未经过系统的整合与分类，显得笼统而含糊不清。另一方面，市场始终处于变化中，这种变化越来越快，当原有的“对策”不管用时，更多的艺术组织都会有研发的需要，这都是“管理艺术”所无法传达的。
事实上，管理具有科学、艺术、实务、思想等多重属性。对于艺术管理而言，强调科学与思想亦是必须，而不应仅仅是依靠经验。每项具体的操作中，都可以归纳出科学规律来，从而为实施科学管理提供基础。
实践教学主要强调“管理艺术”的一面，重视实践经验，重视组织和个体的独特性，而忽略了“管理科学”所强调的科学的，带有普遍性的技术和方法。过于看重经验的实践教学，往往将管理水平的好坏简单归咎于能力差异和经验的多寡，而看不到管理背后的思维方式与理念问题所带来的影响。
艺术管理绝不仅仅是实战经验的累积，更需要一种行动科学的加入。就艺术管理的专业教学而言，除了强调实践，提升管理技艺的同时，还需要强调在实践中超越直觉式的判断和技巧，提升发现问题、认识问题、界定问题的能力，从而引发“和情境进行放映性对话”的能力。艺术管理专业教育的任务不仅仅是要培养熟悉工作流程，具有操作能力的职业工作者，还需要指导职业工作者如何在行动中思考。由此，针对艺术管理的实践教学，应该倡导有行动科学加入的实践教学，发展“行动中反映”为基本理念的实践知识论。
3.倡导对专业知识的探索
根据科技理性的传统，专业是科学与社会之间的中介，它将科学研究转换成社会进步。由此，专业建设过程中偏重于任何一方（或科学研究或社会实践），而不及其余都是不可取的。社会分工需要往往是一门新兴专业诞生的前提，然而专业的发展不仅仅依赖于社会分工，还需要科学研究的参与。业界需要也并不等同于社会分工需要。业界需要往往是急功近利的，必须意识到业界对艺术管理工作的体认也存在盲点。因此，专业建设仅仅以满足业界即时的需要为己任，最终未必有利于问题的解决，更不利于专业的发展。大学对社会的服务不应该是提供“社会需要什么就给什么”这样简单的服务站式的服务，而是基于扎实的学术研究而提供的服务。专业意味着研究与实践的交流，这是专业之为“专业”而非“职业”的根本，也是职业工作者希望更为专业的原因。尽管我们都承认专业在现代社会中是不可或缺的，但是，今天社会对专业的信心危机确实在不断加剧。危机来自于一些专家误用了他们的专业权力谋取利益，也来自于一些专业行动的明显失误。
在仅仅关心问题解决的专业知识之中，问题框定显得毫无立足之处。那么，也就不存在所谓的专业知识了，存在的仅仅是经验与能力。艺术管理在强调管理实践的基调下，大学专业教学贡献究竟能够体现在哪里？有什么是职场无法提供的？事实上，专业知识不仅仅是解决问题，还在于提供有效工具去发现正确的问题“什么是专业知识”显然是一个复杂的问题。但是，对它进行思考将有助于弥合研究与实践、思想与行动之间的裂痕。
一、“大问题”的提出与早期争论
从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。
受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415
在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422
二、新研究及其特点和方法
基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。
柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。
致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。
与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326
三、非营利管理研究对“大问题”的回答
除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。
有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。
公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。
绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。
四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察
公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407
对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。
如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。
当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。
在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?
五、价值与启示
[关键词]新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1 新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。
第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。
第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2 新公共管理理论方法论的创新作用
2.1 为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。
就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。
从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2 使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。
新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。
相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。
基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3 用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。
以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。
新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。
以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3 结 语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
主要参考文献
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