时间：2023-10-09 10:59:37
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡供气一体化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
**本岛及相连岛屿是我市经济社会发展的主体区域。加快推进**本岛及相连岛屿基础设施一体化，建立城乡共享、功能完善的基础设施网络，是构建**本岛“南生活、北生产”大城市框架，实现区域空间布局优化、经济要素合理流动、城乡资源高效利用、生态环境综合保护的重要基础和保障。现就加快推进**本岛及相连岛屿基础设施一体化提出如下意见：
一、指导思想和总体目标
（一）指导思想：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以满足经济社会发展需求和提高居民生活质量为出发点，以大陆连岛工程和新城建设为契机，坚持统筹规划、有序推进、重点突破、讲求实效的原则，加快**本岛及相连岛屿基础设施一体化建设，着力提升新型城市化和新渔农村建设水平，从根本上改善我市的投资、发展和人居环境。
（二）总体目标：到2010年，**本岛及相连岛屿基本建成布局合理、功能齐全、适度超前、城乡一体的道路、公交、供水、供电、供气、排水、通信、污水处理、垃圾处理等基础设施网络体系。
二、主要任务
（一）加快推进交通路网和公交一体化。从接轨大陆、覆盖城乡的要求出发，积极推进城乡交通路网和公交一体化。建设临城至螺门公路、长峙至岙山公路、北向沿海大通道、定海至马岙公路，在**本岛形成一环四纵的快速通道及完善的城乡道路网络。按照公交优先的原则，研究制定城乡公交发展战略，切实加大财政扶持力度，加快公交站场建设，增加公交运行班次，提高运行速度，缓解城乡居民和外来旅游者乘车难的问题。新建综合性公交车站3个、区域性公交车站11个、渔农村四级站23个。到2010年，基本形成结构合理的城乡公交网络系统。其中定海、新城、普陀城区之间基本形成以大运量快速交通为骨干、城乡公共汽车为主体的公共交通体系，城市公交在城市总出行中的比重达到20%以上；农村公交实现中心城区至乡镇、乡镇至社区的两级网络，新型社区客运班线通达率达到100%，城乡客运一体化覆盖率达到80%。
（二）加快推进供水一体化。全面实施《**市城乡一体化供水规划》，充分整合大陆引水工程、本岛水资源、现有水源工程和供水设施，实现水源和供水工程建设、管理、调度一体化。建设总长144公里的本岛环状配供水主管网工程。新建大陆引水工程二期及配套黄金湾水库、本岛北片水厂、临城水厂、金塘大丰水厂和新港工业区海水淡化工程。力争到2010年，**本岛及周边岛屿的日供水能力达到50万立方米，供水普及率达到98%以上。抓紧制定城乡节约用水发展规划，统筹考虑城乡水资源开发、利用、节约、保护措施，协调好供水、节水和污水再生利用工程设施建设。抓好城乡供水管网漏损和修复工作，在乡镇、农村推行“一户一表”制，确保城乡用水安全。
（三）加快推进排水和污水处理一体化。将现状雨污合流管逐步改造为雨水管，另行铺设污水管，最终实现本岛及相连岛屿区域内雨污分流排水体制。重点实施定海和普陀老城区的下水道管网改造及渔农村排污管网建设。新建烟墩污水处理厂、北蝉污水处理厂、临城污水处理厂和朱家尖污水处理厂，扩建定海污水厂，确保2010年前污水处理能力达到14万立方米/日。
（四）加快推进供电一体化。遵循“以本岛电力自我平衡为基础，大陆联网供电为依托”的原则，充分利用海岛资源优势，建设大中型港口电厂，弥补**电网不断增长的电力电量缺口，实现自供为主，受入为辅或在满足自身供电的基础上适度送出的目标。在全面完成渔农村电网改造、实现城乡同网同价的基础上，进一步加快电源、电网的建设和改造步伐。重点推进**电厂扩建工程、与省网220KV联网工程。到2010年，形成1个电厂、2个220KV变电站、8个110KV变电站组成的输电环形主网。探索建立城乡电网发展的长效机制，提高配供电的安全性和可靠性。
（五）加快推进通信一体化。确立建设“数字**”的目标，在网络能力上发展宽带数据网络，继续完善固定电话网，适时建设第三代移动通信网，扩大应用有线、无线卫星等多种宽带接入技术，建成一个高效、先进、稳定、安全的大容量的通信网络。在技术层次上加快实现网络的融合，向数字化、宽带化、智能化、光纤化、分组化及接入多元化的方向发展。配合新城开发，建设交换容量5万门、宽带用户3万户及相配套的通信设施。继续推进电信、电视、计算机三网融合和综合管理，加快形成城市数字化平台。
（六）加快推进供气一体化。抓住新城开发建设的机遇，按照“气源优质化、供应管道化、应用扩大化”的要求和我市管道燃气及用户分布实际情况，调整供气模式，扩大燃气应用领域，在工业、公共建筑中大力发展燃气用户，逐步改变城市能源结构，提高城市燃气的供应水平和普及程度，促进城市大气环境质量的改善。到2010年本岛及相连岛屿燃气管道化普及率达到65%。
（七）加快推进垃圾处理一体化。积极推进本岛及相连岛屿城乡生活垃圾无害化处理。城乡生活垃圾实行统一收集，分类汇总，集中处理。生活垃圾袋装收集率达到95%以上，无害化处理率达到90%以上。生活垃圾中转站达到35座以上。完成团鸡山垃圾填埋场五期改造扩容工程，新增容量185万立方米。
三、保障措施
（一）加强领导，明确职责。**本岛及相连岛屿基础设施一体化建设是一项投资巨大、事关千家万户的民心工程，必须切实加强组织领导。市政府成立**本岛及相连岛屿基础设施一体化工作领导小组，下设办公室（设在市发改委），承担推进基础设施一体化建设的日常工作。根据“规划统一、建设接轨、管理分级”的原则，进一步明确各级政府及有关部门的职责。各级各部门要结合本部门、本地区实际，拟订具体的实施方案，研究制定切实有效的长效管理机制，扎实推进各项工作。
（二）科学规划，有序推进。基础设施建设要与全市的经济社会发展规划和市域总体规划相衔接，做到规划先行，分步实施，有序推进。编制专项规划要明确功能布局，确定重大项目，强化每个项目的前期工作质量，建立项目库，并适时进行修订。交通、供水、排污、供电、公交、供气、通信等基础设施主管部门要加强衔接，努力使工程建设同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，确保资源共享，避免重复建设。
当前，统筹城乡发展，破解城乡二元结构，推进城乡一体化，是发展中国特色农业现代化道路的关键。在消除城乡差距，推进城乡一体化的进程中，关键是要解决好农民问题。
中国的人口13亿多，是世界上人口最多的国家，而农民又有8亿多，且大多文化程度不高，专业技能欠缺。如何推进城乡一体化，解决好这8亿多农民的问题，是摆在我们面前需要解决的最重要最突出的现实问题。
一般认为，发展经济，提高人们生产生活水平，实现小康目标，必须加快工业化、城市化步伐，尽快把农民从农村转移出来。西方一些国家按照这样的发展模式实现了经济的良好发展，这也是众多西方资本主义国家发展经济的普遍道路。但是，对于中国这样一个人口众多、地区差异性、城乡差异性很大的发展中国家，能不能照搬这样的经济发展模式来实现经济的持续快速健康发展?或者说，中国应如何消化吸收借鉴西方资本主义国家发展经济的经验，并把这种经验植根于中国特色社会主义国情的实际，从而走出一条适合中国发展的经济繁荣之路？
现在，经济全球化已成必然。世界的经济依存度越来越高，经济的“蝶振效应”愈来愈明显，经济全球化对规模化、标准化生产提出了更高要求。在这种新形势下，中国这种下的千家万户小生产如何应对全球化浪潮?这确实是中国“三农”面临解决的头等问题，也是必须破解城乡二元结构的现实要求。但是，通过工业化和城市化道路，简单地把大量农民从农村转移到城里，以此来发展经济提高经济效益，解决城乡二元结构，究竟能不能达到统筹城乡、消除城乡差距、促进城乡协调发展，并最终解决好中国的农民问题?
从经济社会发展的一般性规律来讲，随着经济社会的深入发展，人们对高科技产品和服务的需求会越来越大，而对那些进城农民所提供的简单劳动产品和服务会越来越少。那些科技含量低的劳动密集型的产业也会在全球经济竞争中越来越难以取得优势、占领市场。一旦全球经济发展减速，遭遇经济低迷和发展不景气，那种主要依靠简单劳动的产业究竟能够维持多久？那些失去土地转移到城里而且绝大部分没有一技之长的农民怎么办？如果哪一天中国有2、3亿转移进城的农民失业而又没有地种，那中国将会是一个什么样子?
而且，中国农民的恋土情结普遍强烈。这些转移到城市里的农民一旦赚不到钱不能生存时，首先想到的就是重新回到农村去，因为土地是他们的生存保障。2008年国庆节我们在湖北省京山县调查，就发现了这样的农民工返乡现象：京山县沙岭湾村54岁的村民何某，1994年到海南打工做早点生意，由于做生意赚不到钱，1996年回到村里，1997年又举家到四川省成都市做早点生意。一家三口人在外打工10年，每天凌晨三四点钟就起来开始做早点，一直忙到晚上十一二点才能睡觉，他们一家三口即使这样起早贪黑地忙，一年到头还是赚不到多少钱，不得已2008年全家又回到村里。由于当时举家一起到成都去做生意，原想是不再回来的，所以把老家的房屋连同10多亩承包地一连转卖给了别人。现在回来没地方住，只好又重新盖了一间房，原来的承包地转让给了别人，现在也要不回来了。没有地种，何贞祥一家人都为生活生计担忧着。这个村的另一户村民李某，大儿子2002年去广东省广州市一家工厂打工，由于没有专业技术和一技之长，只能干一些粗活和简单劳动，工资报酬很低，在广州打工6年，除去吃穿住用等生活所需开销，基本没有积攒到钱，不得已又回来。去年买了一台收割机，当了一名收割机手，专门给村里农户收割稻子。
像这样的农民工返乡现象，在当前全球金融危机蔓延的情况下呈爆发性增长态势。特别是中西部的一些务工大省和务工大市，受金融危机的冲击，大量农民工纷纷回乡。这充分说明，那种简单把农民转移到城里，不解决好转移到城里农民的稳定就业、最低生活保障、医疗保障和住房等问题，是不能从根本上解决好农民问题、消除城乡差别、改变城乡二元结构的。
因此，统筹城乡发展，推进城乡一体化，必须要着眼长远、统筹兼顾，从体制机制入手，协调推进。目前，重点要加强“六个一体化”：一是城乡规划一体化。主要做好城乡总体规划编制，做好大中城市、小城镇和新农村建设的规划。充分发挥城市在人口、物资、资金、信息等要素的汇聚枢纽与孵化器功能，强化带动效应，同时重视乡村规划，规范有序乡村建设发展；二是城乡社会管理一体化。主要是建立城乡统一的新型户籍管理制度，城乡统一的就业管理服务制度，城乡统一的社会保险体系，城乡统一的社会救助体系，城乡统一的社区管理体制；三是城乡产业发展一体化。主要是建立城乡共同发展的空间布局和城乡互融互补的工业、农业、服务业等产业布局；四是城乡公共服务一体化。主要是建立起与经济社会发展相适应的城乡一体的公共财政体制，推进城乡教育均衡发展，建立城乡公共卫生服务体系，繁荣城乡文体事业，构建城乡科技服务体系和城乡邮政公共服务体系等；五是城乡基础设施一体化。主要是推进城乡交通、电力、邮电通讯、供水供气、农业生产基础设施、生态环境等方面一体化建设；六是城乡市场体系一体化 。主要是完善城乡市场体系，培育城乡流通主体，加强城乡市场对接，加速城乡各类要素流动。
同时，为了扫除统筹城乡发展的制度障碍，还需强力推进“五项改革”。一是推进户籍制度改革。放宽户口迁移落户政策，最大限度地降低户口迁移条件，探索实行按公民经常居住地登记户口，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口准迁基本条件。二是推进就业制度改革。制定促进城乡就业规划和计划，建立覆盖城乡的公共就业服务体系。三是推进社会保障制度改革。建立统一完善的城乡养老保险体系、医疗保障体系和失业保险、最低生活保障体系，逐步缩小城乡保障差距。四是推进土地制度改革。完善土地承包经营权流转制度，建立适应市场要求的土地使用权流转制度。五是推进农村综合体制改革。扎实推进乡镇机构改革、农村义务教育管理制度改革、县乡财政管理体制改革，建立适应城乡一体化的新体制新机制。
（作者单位：湖北省孝感市委政策研究室）
关键词：城乡规划、要求、问题、对策
在世界经济一体化和区域经济一体化背景下城乡规划研究的范围扩大了。城乡、区域之间相互联系更为紧密、竞争更加激烈，人口、资本、技术等的流动性大大增强，不确定因素增多，城乡的发展规模（用地和人口）在区域中的地位很难确定，城乡规划的难度大大增加。
一、一体化趋势下城乡规划的要求
世贸组织规则和“可持续发展”要求必须紧紧围绕加强基础设施建设，发展特色经济、改善生态环境三个方面开展城乡规划建设工作，用科学规划、分类指导、突出重点、有序推进的发展思路，努力强化中心城市功能，提高城乡集聚能力和建设水平，积极发展小城镇，形成以城带镇、以镇带村、整体协调发展的格局。
1．系统协调
系统协调是城乡体系规划的首要任务。在规划中，必须重点强调城乡与区域发展的协调，资源、基础设施与城乡发展的协调。
根据我我国具有人多地少、资源贫乏、城市少实力弱和城乡多规模小等特点，因此城乡发展方针必须具备资源与城乡发展相协调包括土地资源与城乡发展的协调、水资源与城乡发展的协调、旅游资源与城乡发展的协调。城乡发展相协调包括交通资源与城乡经济发展的协调。
2. 科学整合
（1）空间的整合。就全国范围而言，城乡特别是沿海城乡的发展战略，应充分利用各地区位条件，立足于发展外向型经济和强化闽台合作的中转和通道作用。一方面要合理发展核心城市，另一方面要改善提高小城镇，大力扶持中心城镇发展，优先发展中心城镇；
（2）小城镇整合。改革开放以来，我国城镇化水平的迅速提高是以小城镇全面发展为主要内容和特征呈现的。以江苏省为例，1982年小城镇人口占城乡总人口的比例为15.9％，而到2002年这一比例达到38％，上升了22.1％，城镇数量达到700个。所以，需对小城镇加强科学整合，并加快中心城乡的发展，对中心城乡重点扶持，优先发展，将小城镇按照地域或交通特征分类指导。
（3）整体提升是城乡体系规划最终要达到的目的，我国已经形成比较完善的社会主义市场经济体制和运行机制，基本形成与国际经济接轨、与国内外广泛联系的全方位、多功能的开放格局，构筑布局合理、功能协调、城乡一体化的现代化城乡网络也成了新形势下的必然要求。
二、我国城乡规划面临的主要问题
1. 城乡的经济发展水平普遍低下，市场观念局限
2.城乡规划工作滞后于城乡发展，规划思路和作用有待完善
3.城乡规划的难度增大
三、在世界经济一体化和区域经济一体化趋势下城乡规划管理的对策
1. 做好保障措施，构建城市联盟协调机构
城乡体系规划就是从区域整体利益出发，促使城乡协调有序地发展。从而避免经济快速发展过程中出现行政壁垒、生态恶化、重复建设等问题。从区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共保、基础设施共建共享的角度出发，突出强调不同行政区划之间在产业结构分工、基础设施共享、生态环境保护、城乡空间延续等方面的衔接和协调。针对实施机制、政策、措施研究与制定普遍不被重视，缺乏规划实施必须的后续手段，对新编制的城乡体系规划在解决生态环境保护、基础设施建设、旅游和水资源开发利用以及各城乡之间边缘空间布局等区域性共同的问题上应建立区域协调机制。建议建立由省级机关和市、县政府组成的城市联盟协调机构负责跨行政区域重大项目和基础设施建设，城乡发展、环境保护工作的协调，协商解决发生的重大问题，确保城乡体系规划付诸实施。
2. 进一步加强城乡规划的重要作用，健全城乡规划的实施管理机制
为切实发挥城乡体系规划的作用，在努力提高规划的科学性和可操作性的同时，必须加强城乡体系规划的实施管理。城乡体系规划在体现宏观规划的政策性、指导性和战略性的同时，要加强规划文本的规定性和条款性，提高规划执行的力度。要把城乡体系规划转化为政府宏观管理区域和城市发展的有关政策和措施，真正成为政府宏观调控的手段。规划必须纳入市场运作的轨道，在实践中接受各方面利益主体的评判，定期对规划以及相关政策的实施效果做出评价，并及时进行相应调整。并可根据实际需要，适时编制某个地区或某个方面的专项规划，使规划随着市场经济的发展而不断深化，城乡体系规划才真正具有生命力。应该把城乡体系规划作为区域各部门和各项事业发展的依据，并把它作为引导区域城市化与城乡合理发展，协调和处理区域中各城乡发展的矛盾和问题，合理配置空间资源，防止重复建设的手段和行动依据，对乡村地区发展起引导作用。城乡体系规划不应只考虑“点”，即城乡的发展问题，而应点、线、面结合，即不但要对单个城乡、城乡网络进行研究，更要把城乡作为一个整体，纳入城乡发展过程统一研究。从一个大的区域范围来分析研究，根据资源的合理配置来确定符合区内大多数城乡发展的方针，尽可能达到一种利益最大化的状态，这是城乡体系规划在区域规划中担负的重要角色。
摘要：以新型城镇化为视角，从城乡一体化发展、深化户籍制度改革和创新公共服务提供方式三个方面描述了铜陵市基本公共服务均等化的改革现状。在此基础上，对铜陵市基本公共服务有效供给不足，基本公共服务缺乏顶层设计，专业服务人员流失严重等问题及成因进行了深入的探究和分析，提出强化政府供给能力、构建多元化的供给方式、完善顶层设计、建立高素质的人员队伍等建议，以此来推进铜陵市基本公共服务均等化的改革进程。
关键词 ：基本公共服务均等化改革铜陵市
从2014 年3 月公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》中看，新型城镇化是有丰富内涵的内生城镇化，不同于以往片面的城镇人口增长和面积扩张，是强调以人为本、公平共享的城镇化。推动基本公共服务均等化是真正实现人的城镇化的保障。本文从新型城镇化视角来探析铜陵市基本公共服务均等化改革的实现路径，努力为全国中小资源型城市加快基本公共服务均等化改革提供可参考的实践经验。
1 铜陵市基本公共服务均等化改革现状
近年来，在新型城镇化背景下，铜陵以基本公共服务均等化为目标，通过一系列的政策安排和实施，取得了显著的社会效益。
1.1 推进城乡一体化发展随着铜陵市2008 年成为安徽省城乡一体化综合改革配套试验区以来，城乡一体化工作力度明显加强。铜陵市按照以工促农、以城带乡、城乡统筹的原则，建立健全城乡一体、协调发展的体制机制，坚持城乡发展一体化规划、城乡基础设施建设一体化推进、城乡产业一体化布局、城乡基本公共服务均等化发展，加快铜陵市新型城镇化的建设步伐。
铜陵市稳步推进城乡基础设施“三延伸两覆盖两集中”的战略，即交通、供水和供气延伸至中心村，供电和电信覆盖到各个自然村，污水和垃圾集中处理，初步形成了城乡共建、城乡联网、城乡共享的基础设施网络[1]。在新型城镇化背景下，铜陵为加快推进基本公共服务均等化步伐，还把城市的建设理念移植到乡村，在“全域铜陵”的大视野下，推动农村的各项基础设施建设，农村城镇化日益凸显。在城乡一体化空间布局上，铜陵以打造精致大气之城为目标，统筹城乡发展规划为主线，构筑“一代两翼，城镇两级”的发展脉络。努力通过城乡一体化发展来带动基本公共服务均等化的实现。
1.2 深化户籍制度改革为建立新型户籍管理制度，促进人口合理有序流动，推动农村富余劳动力有序向城镇转移，促进基本公共服务均等化。2011 年11 月23 日，铜陵市举行流动人口居住证首发仪式，这也意味着铜陵正式启动户籍制度改革。然而，发放居住证只是铜陵户籍制度改革的开始，其改革的重头戏是破除城乡二元结构，全面推行城乡一元化户籍登记管理，对全市户籍人口取消传统的农业户口和非农业户口的性质划分，统称为“铜陵市居民”。建立一元化户籍管理可以有效缩小城乡差距，促使城乡之间的生产要素流动更为自由方便，推动医疗、教育、就业和社会保障等基本公共服务均等化发展。
1.3 创新公共服务的提供方式推行政府向社会力量
购买服务是创新公共服务供给方式的重要思路。近年来，铜陵市不断增加政府购买公共服务项目，完善政府基本公共服务均等化的提供方式，让各群体共享幸福生活。从2007 年开始，铜陵市政府就率先在全省实施了为困难老人购买居家养老服务项目这一民生工程，到目前为止铜陵市已经有1000 名困难老人享受到这一服务，政府每年都要为此支付近400 万元的服务费。2012 年，铜陵市积极谋划市级养老服务信息平台建设，信息平台以“12349”电话热线和“一键通”老人机为纽带，建立“安全、便捷”的养老服务呼叫救助体系。居家养老、养老服务信息平台建设等只是铜陵市在政府购买公共服务工作中的一个缩影。2014年铜陵市在全省率先同步编制政府购买社会服务预算。纳入购买服务预算项目共32 个，涉及购买主体22 个，购买资金总额达7300 多万元[2]。涵盖就业技能培训、基本公共卫生服务、居家养老服务、民生保险、贫困残疾儿童抢救性康复服务等多项省、市基本公共服务民生工程。
2 铜陵市基本公共服务均等化改革存在的问题
在基本公共服务均等化改革进程中，铜陵市做的相对较好，在某些方面走在了全省、乃至全国的前列。但在推动以人为中心的新型城镇化背景下，特别是城乡居民对基本公共服务的均等需求相比，仍有一定的差距。
2.1 基本公共服务有效供给仍然不足近年来，随着铜陵市服务型政府意识的不断增强和服务能力的显著提高，对基本公共服务均等化越来越重视。但由于历史欠账太多，基本公共服务投入仍相对不足。财政支出中用于基本公共服务的比重仍然偏低。2013 年，铜陵市全年实现生产总值680.6 亿元，全年财政收入130.1 亿元，增长2.2%。全年财政支出100.6 亿元，增长4.4%。全年民生类支出增长6.1%[3]。虽然每年财政投入基本公共服务的总量和比重都有了很大的增长，但与其他发达国家和地区相比，对基本公共服务投入的比重就明显偏低，基本公共服务供给和需求之间的矛盾加大。另外，由于铜陵地处丘陵地带，在一些乡村地区，居民处所地零零星星、高度分散，尤其是偏僻的远郊农村，基本公共服务供给成本较高，这也大大增加了实现基本公共服务均等化的难度。
2.2 基本公共服务供给缺乏顶层设计铜陵市目前尚未给出基本公共服务均等化的顶层设计架构，在实施过程中，各政府职能部门没有统一筹划，各项基本公共服务均为“单兵推进”，的政策权威性不足，这反而增加了改革的成本和难度。此外，铜陵市的基本公共服务布局也不尽合理。主城区基本公共服务设施相对完善，但在某些新建城区，如西湖新区、东部、南部城区等，相应的基本公共服务设施却未能及时跟进。
2.3 基本公共服务人员缺失严重是否拥有一支训练有素的基本公共服务人员队伍，是直接影响基本公共服务质量的关键。但是建立在长江边的小城市，铜陵对优质公共服务型人才的吸附力有限，对基本公共服务人才的配备不够。目前，城区的优质基本公共服务人员较为集中，农村、基层社区服务人才则较为欠缺。教育、文化、卫生等高技术专业服务人员出现大规模“净流出”现象。同时，由于基层公共服务机构实行人员聘用制，工资福利待遇难保障，使得公共服务人才队伍缺乏稳定性，这也直接影响到基本公共服务质量的整体提升。
3 铜陵市完善基本公共服务均等化改革的路径
3.1 提高政府基本公共服务供给能力各级地方政府
必须加大对基本公共服务的财政投入力度，逐步改革并建立起财权和事权相对等的公共财政体制。完善财政对基本公共服务的转移支付制度，优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付的比重，增加对基层政府的转移支付力度，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及其投入水平的正常增长机制。
3.2 构建多元化的基本公共服务供给模式在基本公共服务的供给过程中，要逐步形成政府主导、市场和社会共同参与的多元化提供模式。积极引导社会各界转变基本公共服务只有依靠政府来提供的观念，重视和培育与社会组织的合作伙伴关系，采取市场化的运作方式鼓励和引导社会资本进入基本公共服务领域，营造一种公平竞争的环境，打破垄断，提高基本公共服务的质量和水平。
3.3 强化对基本公共服务的整体设计在打造以基本
公共服务均等化为保障来促进新型城镇化发展的过程中，需要政府整体筹划，统一制度安排，无差别地提供覆盖所有人群的、均等化的基本公共服务。随着铜陵实施城乡一体化的户籍制度改革，在实现新型城镇化的过程中，更有利于构建以基本公共服务均等化为导向的社会政策体系。加快建立城乡统一的社会保障制度，全面推进城乡统一的最低生活保障制度，完善统一的城乡居民医疗保障制度。建立城乡一体化的义务教育制度，让所有的适龄儿童享有平等的受教育资源，促进铜陵义务教育的进一步优质均等发展。
3.4 建设一支高素质的基本公共服务人员队伍推进基本公共服务均等化是实现新型城镇化的关键举措。在以基本公共服务均等化来推动新型城镇化的过程中，必须打造一支专业化的基本公共服务人员队伍，形成又好又快推进新型城镇化的人才支撑力量。
为应对社会大众对基本公共服务多样化需求的喷井式增长，以及对基本公共服务水平期望标准的提高，要建设一支服务质量好、业务能力强的基层公共服务人员队伍。为此，铜陵市要未雨绸缪，应当提前对基本公共服务的人员需求进行准确合理的预测，分门别类地制定相应的基本公共服务人员培养规划，建立基本公共服务人才的保障和激励制度，构建规范化的基本公共服务人员业绩评价机制，增强舆论宣传，营造一种全社会都尊重基本公共服务人员的良好氛围。
参考文献：
[1“] 全域铜陵”幸福城乡居民[N]，经济日报，2012-2-17.
[2]陈炜，我市能购尽购推进政府向社会力量购买服务[N]，铜陵日报，2014-4-16.
[3]铜陵市2013 年国民经济和社会发展统计公报.
我市提出创建全国文明城市、国家环保模范城市、全国节水型城市和国家森林城市“四城联创”新目标,扎实推进绿色系列创建,取得明显成效,呈现出环境保护与经济社会相互促进、协调发展的好势头。
近年来,济源市深入贯彻落实科学发展观,坚持不懈地抓好城市创建工作,先后荣获国家卫生城市、中国优秀旅游城市、国家园林城市等荣誉称号。2009年,我市提出创建全国文明城市、国家环保模范城市、全国节水型城市和国家森林城市“四城联创”新目标,扎实推进绿色系列创建,取得明显成效,呈现出环境保护与经济社会相互促进、协调发展的好势头。
济源市的生态市建设与济源率先实现全面建设小康社会、率先实现城乡一体化战略步骤相衔接。一是大力发展生态农业。全力推进河口村水库、蟒河口水库、小浪底北岸灌区、节水灌溉、河道整治、水保综合治理、水环境整治、沁河五龙口段和黄背角灌区综合治理等9项工程建设。发展有机、绿色、无公害农业,运用生物技术,提高畜禽粪便资源化利用率。加快实施退耕还林,开发治理荒山荒坡,提高森林覆盖率。二是强力发展生态工业。结合我市工业布局,建设循环经济示范区和生态工业小区,积极创建清洁生产和循环经济示范企业,逐步建立有利于资源节约和环境保护的约束补偿机制。三是积极扶持生态服务业。进一步优化产业结构,积极发展以生态旅游和绿色商贸为重点的生态服务业,服务业占国民生产总值的比例达25%以上。四是强化生态环境建设。普及城市和农村清洁能源,优化噪声功能区划空间布局,努力营造和谐优美的生态环境。五是做好规划。协调卫生、消防、公安、交通、供水、供气等部门编制实施专项规划,构建城市生命线系统安全体系,完好率达到80%以上。
济源市重点企业的循环经济、清洁生产和污染减排工作取得明显成效。济源钢铁将煤气、蒸汽、炉渣、污水回收利用等工程作为和谐发展的新动力,大力发展循环经济。沁北电厂、国电豫源通过技术创新和精细化管理,努力提高能源利用效率。金马焦化增强环保意识,深入开展污染减排。我市鼓励“工业出城、项目上山”,加大对搬迁企业的奖励支持力度,引导新上项目向高新产业区和产业集聚区集中发展。在项目环保审批上坚持“四不批三严查”,2009年,我市共审批项目203个,建成投产项目环保审批率和“三同时”执行率均达100%,拒批50 个不符合环保要求的项目,高新技术产业增加值同比增长15%。
近年来,按照“关键抓发展,重点抓农村,核心抓统筹”的工作思路,市环境保护局和市城乡一体化和新农村建设工作办公室一起,统筹城乡环境保护,加大农村环保基础设施投入,采取政策支持、资金扶持等有效措施,狠抓农村面源污染治理。全市已累计建沼气池3.1万座,有5个沼气建设村被评为省首批生态农业示范村,清洁能源使用率达60%以上。重点推广高效低毒低残留农药和生物防治技术,扎实开展土壤污染状况调查和农业污染源普查,推广测土配方施肥。强力推行生物环保养猪法,通过环境影响评价优化畜禽养殖布局,促进散养向养殖小区集中。实施养殖小区“退川进山”战略,通过标准化生产进行粪便无害化处理。目前全市通过省无公害畜产品产地认证的养殖场区达64家。推广秸秆还田,农作物秸秆综合利用率已达75%以上。实施“百村富民”工程建设,大力开展“农村清洁卫生”行动,在人口密集、集市闹区建设垃圾中转站或中转场,配套建设污水处理设施,实施“村收集、镇运输、市处理”的运作模式,把农村生活垃圾统一运到城市垃圾处理场集中处理,有效解决了垃圾围村问题。
市环境保护局和市城乡一体化和新农村建设工作办公室一起,统筹城乡环境保护,加大农村环保基础设施投入,采取政策支持、资金扶持等有效措施,狠抓农村面源污染治理。
年全区村镇建设工作要坚持以科学发展观为统领，深入贯彻落实党的十七大和十七届全会、区委全会精神，以统筹城乡发展、推进城乡建设一体化为主线，由外延扩张向内涵提升转变、由加快发展向又好又快发展转变，加快农业现代化、农村城镇化、城乡一体化进程，使全区村镇整体布局更加合理、经济更加繁荣、功能更加完善、特色更加鲜明、环境更加优美，推进新农村建设取得新进展。现对全区年村镇建设工作提出如下意见：
一、加强规划修编，提升镇村建设品位。
要进一步充分发挥规划对村镇建设的调控作用，坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，引领全区村镇建设持续健康发展。一是科学修编镇村布局规划。统筹考虑城乡经济发展与农村居住点集中建设的新形势，合理调整镇村布局空间，在确定先行启动点的基础上，按照全区集中居住点控制在100个以内的要求，结合实际情况及时开展镇村布局规划修编工作，并按法定程序予以实施。坚持公共设施的共建共享，统筹规划交通、通信、教育、文化、卫生、消防、环保、水电、垃圾处理等公共设施和社会公益设施建设向重新布局的集中居住点倾斜，优化规划布局，避免重复建设。二是搞好控制性详细规划修编。郭猛镇、潘黄仰徐村要完善提高城乡统筹示范镇、示范村试点规划，并在面上推广施行。其他镇建设必须编制控制性详细规划，划分控制地块，并提出各种地块建设控制要求，指导具体项目建设，实现控规全覆盖。对于近期需要建设和改造的区域，尤其是工业园区、居住小区等重点区域、重点地段和重要地块，必须编制修建性详细规划，合理规划供水、排（污）水、供电、供气、道路、通讯、广播电视、广场绿地、垃圾处理等基础设施和商业网点、学校、卫生院、文化站、幼儿园等公共服务设施，并辐射带动周边区域。三是促进城乡规划建设管理。必须严格执行《城乡规划法》，认真实施规划，做到没有规划不选址，没有详规不供地，没有设计不审批。区规划建设主管部门要严格控制规划设计要点，对容积率、绿化率、建筑密度和高度等指标严格把关，不达要求不得开工建设。规划建设部门要加强行政监察，对城乡各类规划的执行实施动态式、全过程的监察管理，对违反规划程序的要立即纠偏改正，对违背规划的行为要严厉审查处理。要积极施行区、镇（街道）、办事处（居委会）、村四级规划建设监督，注重发挥基层建管部门的职能作用，逐步实现城乡规划建设监察全覆盖，真正维护城乡规划建设工作的严肃性和权威性。
二、完善基础设施，改善镇村生态环境。
各镇（街道）要按照加快建设城镇化、工业化的要求，整合资源，集中投入，加快水、电、路、通讯等基础设施建设。一般镇要年投入达2000万元以上，重点镇要投入达5000万元以上，对集镇主街道进行建设、整治和出新，进行建设一批园林式街道、规模型住宅小区、高品位公园绿地、标志性建筑和精品水景等项目，使集镇成为宜居佳地、创业平台。一是强化城镇基础设施建设。继续实施小城镇“六个一”精品工程建设，进一步完善城镇功能，塑造城镇特色，提升城镇形象。重点镇重点重抓出典型，着力解决总体水平位列前茅，突出亮点不够典型的现象；一般镇塑创特色提升形象，着力解决赶超重点镇，跻身50强的争先意识。各镇要着重建设镇村道路、供水、排水、路灯、污水处理等基础设施，进一步完善小城镇基础设施配套功能，不断提高小城镇人口集聚、提升产业能力。围绕城镇污水集中处理率达到60%以上的目标，义丰、秦南、大纵湖、龙冈等镇要加快污水处理厂建设进度，其他有条件的小城镇和规模较大的村庄要建设污水处理设施，城市周边村镇的污水纳入城市污水收集管网；对居住分散村庄的生活污水，可采取分散式、低成本、易管理的方式进行处理。要进一步推行户分类、村收集、镇运输、区处理的垃圾处理模式，重点镇建设垃圾中转站，村设置垃圾收集点，配置垃圾收集和运输设施，配备专业环卫保洁人员，实行全日保洁，日产日清；实施粪便无害化处理，乡镇主要街道和公共场所新置或完善水冲式公厕，按照国家农村户厕卫生标准，推广无害化卫生厕所。二是提升镇区绿化建设层次。按照建设国家生态区的总体要求，各镇尤其是重点镇要加快实施道路绿化、公园绿地、滨河绿带等“五个一”绿化工程建设，新增绿化面积40公顷以上，城镇绿化覆盖率达到30%以上，城镇人均公共绿地达到11平方米以上。三是加快城乡一体化进程。加强政府宏观调控和指导，加速推进资源集中、产业集群和人口集聚，为城乡建设一体化提供政策支持和制度保障。同时充分发挥市场机制的调节作用，开发资源，筹集资金，加快建设，使市场牵引力与行政支持力有机结合。按照城市化的发展要求，发挥重点镇的集聚、辐射功能，加快城镇化建设进程，提高全区城镇化水平，确保年内重点镇城镇化率提高3个百分点以上，一般镇城镇化率提高1-2个百分点以上。
三、加大创建力度，打造优美康居镇村。
继续以创建康居示范村、园林式小城镇为载体，加大创建力度，全面推进城乡建设一体化，使我区初步形成设施基本配套，功能日趋完备，加快建设社会主义新农村步伐。一是争创园林式小城镇。按照省、市创建“江苏省园林小城镇”的要求，要重点从组织管理、规划设计、景观保护、绿化建设与管理4个方面抓好落实，并要积极总结推广义丰镇“江苏省园林小城镇”创建经验，指导大纵湖、大冈等镇开展创建活动，全面提升“水绿盐都”品位，努力树创特色鲜明的小城镇。二是创建康居示范村。要继续完善潘黄仰徐、秦南泾口，提升康居示范村建设品位，力争到年底将郭猛杨侍村、葛武郝荣村创建成省级“康居示范村”。其他新农村建设示范村要依据“行政推动、规划引导、政策扶持、典型示范、市场运作、镇村联动”的原则，将新农村建设示范村建设提高到一个新水平。三是扩展综合整治村。按照继续组织村庄整治工作部署，要重点建设整治省建设厅确定的村庄环境整治试点村和村庄生活污水处理设施建设试点村，面上重抓“一园四线两高速”道路两侧的绿化提升、村庄出新。将村庄环境整治试点作为新农村建设示范村，以典型示范带动，使环境整治示范村全面达标，进一步优化村庄环境面貌，改善农民生活条件。
四、加快集聚建设，推进镇村“三集中”
根据新一轮推进城乡一体化进程对城镇发展的定位，积极推进农村“三集中”建设，按照项目高新化、建设城市（镇）化、环境生态化、发展特色化的总要求，以“两纵两横两高速”为框架，加快城镇化进程。一是推进农村人口向城镇集中。加大招商引资和项目推进的力度，积极打造发展平台，广辟就业渠道和空间；依托特色支柱产业，加快工业园区建设，不断扩大小城镇建设规模；推进区域特色市场建设，不断繁荣城镇，发展城镇，引导更多的农村人口向城镇转移、进镇购房、务工、经商。二是推进居住向社区（集中居住点）集中。所有农民自建房、迁建房，一律集中到规划的村庄集中居住点和镇区集中居住小区建设，严格禁止零散建房；所有建房都必须严格按照区建设主管部门批准的套型和结构建设，严格超宽超高和违章乱建；所有迁建房在规划点落实宅基前，都必须落实原房宅基的还田方案，并限期还田到位，严禁“一户多宅基”。三是推进中小企业向集镇工业园区集中。在规划许可、建设用地、公建配套等方面采取有力措施，控制工业企业零星分布，引导工业企业向工业集中区和中小企业创业园集中，引导沿街企业“退二进三”，提升园区的产业集聚度。
五、强化服务职能，改变镇村整体面貌。
加强村镇建设工作，建设社会主义新农村，涉及到方方面面，需要发挥各部门优势，整合各方面力量。各有关部门要牢固树立大局观念，打破部门条块分割，加强协调，主动参与，努力形成齐心协力、共同推进城乡建设一体化进程的工作格局。一要进一步提高认识。各镇村镇建设工作，是区委的一项重大战略部署。各级各部门要充分认识到这项工作的重要性、紧迫性和艰巨性。要站在实践科学发展观的高度，解放思想，大胆探索，开拓创新，着力解决“三农”问题，实现城乡同发展、共繁荣的目标，全力推进村镇建设工作。二要进一步搞好管理服务。要加强农房建设质量安全监管，组织推广新农村建设实图集；做好农村建房抗震保安、节能保温等新技术的推广运用工作；加强农村建筑工匠业务培训和管理工作，确保农房建设质量和安全得到有效保证。三要进一步强化督查考核。对村镇建设工作要根据组织、规划、创建、建设、整治、管理等多方面的内容，通过自查、分档、评优的办法进行专项考核，在各镇（街道）自查基础上，区级组成考核组，根据考核内容和评分标准，采用全面检查和实地抽查等形式，进行全面考核和综合评分，得出综合评价结果，激励创先，快出经验，多出成果，确保率先在全市实现城乡一体化目标。
【关键词】农发行 新型城镇化 问题
农发行以国家信用为基础，逐渐形成了独具特色的市场化融资机制，并且发展为政府支持农村发展的有效金融工具，在农村基础设施建设、土地开发、水利设施建设等方面都发挥了重要作用。
一、农发行在推进新型城镇化建设中需解决的问题
（一）顶层设计与专项支持
顶层设计是对农发行支持新型城镇化建设的整体规划，也是对未来农发行的改革和发展的整体规划。一方面要农发行争取国家层面上的投融资模式的创新设计，另一方面农发行要针对制约新型城镇化建设的问题进行分层判断，寻找解决问题的整体框架和思路，加快政策指引纲要的出台，在制度建设上不断完善，重点解决深层次的矛盾。
专项支持有助于新型城镇化建设的资金供应，主要体现在两方面。一方面要设立城镇化建设的专项信贷资源。农发行应用好增量，将全年新增的贷款规模按一定比例优先扶持城镇化建设的发展，确定专项扶持的重点区域、重点客户、重点领域以及重点项目，集中全行收回的信贷规模按一定比例作为专项规模，投入到新型城镇化建设中去。另一方面是专项筹资。农发行通过发行新型城镇化建设的专项债券，集中社会资金将其投入城镇化建设，建立城镇化专项资金，解决城镇化建设中的资金瓶颈。
（二）因地制宜与突出重点
因地制宜是指区域优势与资源投入相结合。农发行对城镇化建设的支持不能盲目，要注重区域和产业支持向协同，调整完善信贷结构，合理配置信贷资源，保障信贷业务持续健康的发展。不同地域的经营行要根据区域特色、资源禀赋、区域优势等特点，将城镇化建设投入结合地方特色产业经济，科学规划和务实行动，顺应趋势的发展变化，不断提高支持城乡发展一体化的质量，少走或不走弯路。在坚持因地制宜原则的同时，也要将资源的投入与国家政策、规划和改革等相协同，保持四化同步，做到统筹兼顾。
突出重点是实现优势信贷产品服务的延伸。农发行要加大对水利和农村基础设计的扶持力度，利用现有的优势业务积累经验和用户基础，将优势业务延伸到城镇化建设提供的各项金融服务，实现提升盈利的目的。针对新型城镇化建设建设的系统性、综合性和金融需求多样性的大特点，农发行要将现有产品进行整合，力求打造农发行特有的城镇化金融产品品牌。例如，重点扶持城镇基础建设网络化和一体化、垃圾污水处理、供气供水、信息基础设施。保障性安居工程、生态环包、旧城改造等项目领域；重点支持规划城镇土地开发项目；保障农民想城镇居民转化过程中的养老、就业、子女、医疗等方面的金融支持。
二、农发行支持新型城镇化的实践
就地城镇化是一种区别与传统的农村人口想大中城市迁移的城镇化进程，其特点是农民不离乡，不离土，依托中小城镇实现新型城镇化建设。实现就地城镇化有助于缓解大中城市的土地、就业、医疗等方面的压力，有利于引导农村劳动力的回流，为城镇化建设注入新的活力，统筹城乡发展。
（一）农发行加速银政合作模式
农发行要主动与各级政府实现工作对接，签订支持城镇化建设合作协议，不仅要为城镇化建设提供资金扶持，也要做好政府融资顾问的服务。农发行要积极参与规划当地城镇建设，及时了解农民的真实需求和想法并与政府沟通，以拓展城镇化建设的思路，实现模式创新。新型城镇化建设项目要做到成熟一个就改造一个，同时注意吸收周围村庄的迁村并点。农发行与政府合作的模式体现了政府的主导地位，依据科学发展观的思路，避免城镇化建设总布局不合理，乱占土地和污染环境的问题。
就地城镇化已在全国各地都有了较多的实践，试点范围也在不断扩大，农发行中部分中长期贷款项目对此已经有了成功的经验。例如云南省农发行分行支持的临沧耿马农村新型城镇化项目。该项目是由农发行提供资金支持，财政局组织推进农民搬迁平台，在二者的共同努力完成新型城镇化建设。
（二）农发行推进政企对接模式
在我国的部分城镇化改革地区，已经有一些农业龙头企业实现了与中小城镇的对接。在该种模式下，企业将参与到政府规划，提供资金支持，将实现农地整合，农产品加工、市场销售、农村基础设施建设、农村基础建设等统一规划和运营。企业的加入能充分发挥市场的主观能动性，加速新型城镇化的建设，也协调也企业在该区域的发展，有利于指导农民走上产业发展的道路。
农发行可以从多领域支持就地新型城镇化的建设，例如城镇规划、农业规划、社区建设、人口布局、产业支撑等，帮助转变农民生产生活方式，推动资本和企业的下乡，整合医疗教育资源、就地入学，提高医疗水平、就地看病，产业多元化发展、就地就业。实现就地城镇化不仅是推动新型城镇化建设，促进区域稳定协调发展的支撑点，也是缩小城乡差别，优化农村产业结构，促进经济社会协调发展和城乡一体化发展的有效途径。
三、结语
农发行作为政府和企业之间的联系，要为政企提供服务和信息，推动城镇化建设的发展，利用其对农业政策和宏观信息的把握，为企业提供相关的咨询服务，帮助其规避风险。农发行要以推进城镇化建设为目标，重点研究支持领域、配套政策和路径选择等，不断提升推进城镇化建设的应变能力和反应速度。
参考文献
[1]黄亚平，陈瞻，谢来荣.新型城镇化背景下异地城镇化的特征及趋势[J].城市发展研究，2011（08）.
一、以规划为龙头，着力构建城乡一体的规划建设体系
强化区域整体意识，实现城市规划向城乡规划的转变，着眼于完善城乡结构布局，科学安排城乡建设、基本农田、产业集聚、生活居住、生态保护等功能区划分，实现城乡规划全覆盖。目前，镇江市已基本形成1个中心市区、3个辖市城区副中心、15个新市镇和101个新社区的城乡一体化规划格局。特别是在试点启动之初，镇江市委市政府制定出台了《镇江市新市镇规划编制导则》：注重新市镇规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划的有机衔接；明确新市镇规划建成区面积在5平方公里以上、人口5万人以上、集聚全域人口50%以上，有合理的生产、生活、生态空间，并具备“三个中心、十个一”的基本功能。首批试点的11个新市镇的规划成果，以电视汇报片和展板的形式在该市市委常委会和全委会上展示，全市上下反响热烈。新增的4个试点镇，新市镇规划修编工作也已全部完成。在此基础上，各试点镇开展新市镇、新园区、新社区的专项规划和控制性详规的编制工作，有条件的镇还结合地域文化及空间构成等要素，对重要地段进行了城市设计。
二、以园区为载体，着力构建城乡一体的产业发展体系
在选择试点单位时，优先选择经济社会发展水平比较高的中心镇；在试点过程中，坚持把发展农村经济放在首位，通过高标准规划建设一批产业集中区和现代农业园区，着力增强试点镇经济产业支撑能力。按照“工业向园区集中”的工作思路，各试点镇依据全市产业发展规划，结合本地实际，大力发展农村二、三产业。在这过程中，该市还特别注重加强乡镇工业集中区的基础设施建设，提高资源综合利用效率和集中区的可持续发展能力。新建工业园区标准化厂房达到726万平方米，新增入园企业847家，彻底改变了过去“村村点火、户户冒烟”的现象，有效实现了企业集中、资源节约和土地集约。按照“土地向适度规模经营集中”的工作思路，各试点镇加快土地流转，通过加强农田水系以及小型桥、闸、涵等配套设施建设，提高农业园区土地生产能力，打造了一批独具特色、有规模、有竞争力的现代农业园区。目前，全市已建成5个省级现代农业产业园区、20个市级园区，建设农业园区核心面积27.54万亩。已基本形成“园区推动、项目带动”等形式多样、各具特色的发展模式。有的试点镇还加快发展乡村旅游业、休闲观光农业，培育、改造和提升一批大型专业市场。
三、以农民增收为核心，着力构建城乡一体的收入增长体系
由于经济社会发展总体水平比较高，许多试点镇的农村劳动力绝大多数已经转移到二、三产业。为确保农民集中居住后生活水平不下降，试点镇通过多渠道、多方位，协调联动、整体推进，着力于提高农民的收入水平，特别是在增加农民的土地流转金、合作社股金、就业薪金、物业租金和各类保障金等“五金”上作了许多努力。一是壮大产业，增加岗位。重点扶持和培植了一批销售超5亿和10亿的工业强村、超50亿和100亿的工业强镇，增强园区吸纳能力，创造更多就业岗位，使农民的大部分收入来自非农产业。二是分类指导，促进就业。加大培训力度，提高农民就业技能，促进农民就地就近就业。加大对特殊人员的就业安置力度，镇江新区平昌新城通过政府购买公益性岗位，安置家庭困难和残疾人员。建立劳务合作社，实现了5060人员灵活就业，季节性安置，有效保证每户家庭至少一人就业。三是创造条件，鼓励创业。积极为农民创业打造平台，提供条件。句容后白镇福源社区通过农民入股的方式组建了管理公司，扬中新坝镇优先把服务社区居民生活的配套设施出租、出让给农民，镇江新区丁岗镇为农民创业建设标准化厂房，丹阳界牌镇积极发展家庭手工作坊。四是多措并举，提高保障。一方面减轻农民集中居住后的生活负担，一方面加强失地离地农民的生活保障。丹阳云阳镇在安置小区边上，专门辟出一块耕地作为集体居住农民的自留菜地，基本满足了农民的蔬菜需求。界牌镇建立失地农民最低生活保障等九道保障，保证农民失地不失利，失房不失居，既有就业又有保障，更能创业。同时，该市还制定了“被征地农民参加社会保险的意见”，把历次被征地农民纳入企业养老保障范围，8万多被征地农民已享受到了新的保险政策。
四、以深化改革为动力，着力构建城乡一体的创新发展体系
为进一步深化改革，镇江市日前制定出台了《关于加快推进新市镇建设的意见》和土地、金融、户籍制度改革等“1+8”政策文件，从政策层面保障试点的顺利推进，促进公共资源和公共服务向农村倾斜。一方面，在土地利用上，通过村庄整理，特别是抓住江苏省国土厅开展“万顷良田”建设试点的契机，积极开展“双置换”试点，推进农村宅基地置换资金和房产、农村土地承包经营权置换股份和农村社会保障或城镇社会保障，加快实现农村土地集约、农民宅基地集聚；积极探索农村土地使用权市场化实现形式，在完善土地承包经营权制度基础上，建立了土地流转服务市场，基本形成了三级土地流转市场体系。目前，新增土地整理复垦面积达2.21万亩，新增土地流转面积达32万亩。另一方面，在资金使用上，市财政每年安排专项引导资金，用于“三新”建设的规划编制、基础设施投入和现代园区建设的奖励补助，各辖市（区）按比例配套到位；积极搭建“三新”建设融资平台，专门组织了“三新”建设项目与金融机构对接活动，已形成政府持续加大投入、农民自主增加投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。近三年来，“三新”建设已累计完成投资533亿元。
五、以提升农民幸福指数为目标，着力构建城乡一体的服务保障体系
在试点过程中，相关职能部门积极引导试点单位率先推进城乡基本公共服务均等化，促进农村和农民共享改革发展成果。实施“城建下乡、生态进城”战略，清淤农村河道、塘坝，水环境明显改观；推进农村区域供水、供气、电网改造、信息化建设，农民生活条件明显改善；深入开展村庄环境整治工程，试点单位按照“六整治六提升”的要求，村庄环境实现了从净化到美化、从局部到整体、从短期突击向长效管理的有效提升。以丹阳界牌镇、镇江新区平昌新城、句容宝华镇等地的农村面貌为标志，镇江农村面貌已发生了脱胎换骨的变化。农民集中居住后，该市又积极探索创新农村社区管理模式，制定新社区管理规定，建立财产管理制度、社区股份合作方式、新社区网格化管理方式，指导新社区根据自身实际，积极发展楼宇经济、物业经济，全面提升新社区服务水平。镇江新区平昌新城创新建立了“中心社区+基层社区”的管理新模式，丹阳界牌新村全面推行网格化管理模式，形成了“万人大社区、千人小网格”的管理格局。广泛开展文明村镇、文明集镇、文明户等精神文明创建活动，提升农民思想文化素质和乡村社会文明程度，鼓励农民积极争当时代新人。
认真贯彻党的十七届三中全会关于新农村建设的相关决议，结合我区行政区划实际，进一步扩大城市规模，推进城市功能向农村延伸，加快农村城市化进程，推进城乡有机融合。
1、城乡规划一体化。深入贯彻《城乡规划法》，树立“和谐规划”新理念，不断增加规划的科技含量、绿色含量、法律含量和市场经济含量，加快重点区块的规划编制进程，加强数字技术在规划管理中的运用，大力推进“阳光规划”，提高规划工作的透明度。一是编制单元控规，实现“一张图管理、无缝全覆盖”的目标。二是加快重点区块规划编制。做好大陈岛总体规划、大陈集镇控制性详细规划、一江山岛战役遗址保护和发展规划报批工作，加强对章安古镇保护与发展技术指导工作。积极参与*永宁江两岸规划等一批重大规划和规划研究。三是优化村庄规划。完成15个村庄规划调整工作，加强特色村规划建设技术指导。四是实施数字管理，加强数字技术在规划编制、管理中的运用。完成南北两岸2平方公里1：500地形图修测和上大陈7平方公里数字地形图测绘工作。五是推进阳光规划。完善城乡规划“三公示、三公告、一报告”制度，发挥规划公示网络平台作用，推进规划进社区、单位。
2、城乡住房一体化。总结和完善几年来破解农民建房难和减轻农民负担方面的相关措施，结合农村经济社会发展出现的新变化，进一步提升农房建设的档次和水平。深入实施“十百工程”，继续调整优化一批村庄规划。
3、城乡基础设施一体化。以城市路网的拓展，推进供水、污水管网向农村延伸。深入实施城乡环卫一体化工程，在20*年洪家街道开展城乡环卫一体化工作试点的基础上，2009年进一步向其他街道推广，重点是进一步完善垃圾收集网络，增加清扫保洁人员，完善考核督查机制，力争在长效体制建立上有新突破。
（二）推进多城同创，改善区位环境
通过继续实施“多城同创”，进一步改善城市发展的生态环境，提高城市整洁度，提升城市品位，增强我区经济发展在区域竞争中的软实力。
1、国家园林城市创建。一是巩固三年来乔木进城工作的成果，及时做好查漏补缺工作。二是加大对居民区和单位绿化的指导，重点做好市级园林式小区和单位的创建。三是及时完成各项创建资料的筹集和建档工作。四是对照创建标准，开展市容环境、城市卫生等方面的整治，发挥创建园林城市领导小组的作用，加强督查工作。
2、国家环保模范城市创建。根据部门工作职责，重点做好污水截流、污水处理工作。污水截流方面，继续开展精细化截污，提高污水收集率。污水处理方面，完成*污水处理二期主体工程建设，解决当前处理能力不足的问题。
3、国家卫生城市创建。重点做好城市环境卫生工作，完善垃圾填埋场相关设施，实现无害化运作。同时，进一步加强卫生保洁力度，提高城市整洁度。
4、城中村、小街小巷整治。继续选择一批整治对象，开展集中整治，努力探索一条行之有效的工作运行机制，更好的发挥街道、村居在整治中的作用。
5、城市文化和小品建设。一是继续实施1%文化工程。二是抓好章安古街保护工作。三是抓好城市亮化工作。四是抓好以放南路东侧等环艺为重点的城市小品建设。
（三）完善基础设施，破解瓶颈制约
1、城市路网工程。在20*年集中攻坚的基础上，力争形成明显成效。一是做好中心大道*段、枫南东路等已建成通车后道路的扫尾工作。二是加快推进开发大道东延、*大道北段等工程建设，确保年内通车。三是贯通*大道南段、体育场西路等道路建设。四是启动东二路和开发大道西延建设。
2、城市供水。全面完成新建水厂至各街道办事处集镇所在地的主干管网建设，解决农村地区供水不足和水质较差的问题。全面实施城乡供水一体化，加快二、三级管网建设和改造。
3、城市供气。通过特许经营等模式，充分利用市场资源，大力推进城市管道燃气建设。加强政府在燃气市场方面的监管作用，努力稳定市场稳定。积极做好椒北管道燃气建设和市场监管有关工作。
（四）办好实事工程，促进社会和谐
当前，从中央到地方各级党委、政府，各级部门都高度重视民生工作，强调“越是在困难的时候，越要关注民生”。我们建设系统历来都是政府为民办实事工作的重要责任部门，工作任务繁重。这部分工作将是我们年度工作的重中之重，必须保质保量的完成，重点做好以下几方面工作：
1、住房保障。该项工作一开始我们在全市起步较早，走在前列，之后由于各方面原因，工作进展缓慢。经过有关方面的努力，目前工作已步入正轨。相关单位和科室要进一步加大工作力度，抓紧完成保障对象公示等有关工作。提供廉租住房1500平方米，新增货币补贴家庭50户，进一步扩大城镇廉租住房保障制度的受益面。
2、危旧房改造。及时总结三年来的工作，在积极争取补助资金，做好与财政、相关街道的沟通协调，确保补助资金及时足额发放的同时，要按照“设计科学、功能实用、质量安全”的要求，加大对改造工作的技术指导，要重点完成26户农村困难群众危旧房改造。同时，整合农村固房工程、防灾能力普查等工作的成果，抓好建立综合数据库系统，提高对农房安全监管的信息化水平。
3、黄水改造。根据市局初步安排，须完成6个小区，0.6万户家庭的黄水改造，改造管线5.8公里。为此，要在去年卓有成效的工作基础上，继续自加压力，全面完成城区住宅小区“黄水”改造，基本消除“黄水”现象。
4、建筑业民工欠薪保障制度。继续完善“一网两牌一卡”为主要内容的欠薪保障五项制度，探索建立施工企业欠薪保障承诺制度。
（五）实施网格管理，规划城市秩序
1、推进“数字城管”。进一步充实数字城管办公室力量，协助区政府制订考核办法，发挥各部门和街道的作用。
2、完善网络化管理体制。努力减少城市管理的盲区，加大监管力度，及时发现、处理问题。
（六）加快旧城更新，推进区块建设
按照“东扩南跃、跨江发展”的思路，以城乡规划为龙头，进一步优化布局，加快重点区块的开发建设，进一步发挥*作为主城区的核心和辐射功能。
1、旧城改造。加快云西路旧城改造进程，加快解放南路、解放北路、中山东路等区块的回建进程，启动工人路海正老厂区开发。
2、新区开发。做好桥东社区、城市港湾、云西路瑞景名苑、星明半岛小区、蓝庭花园、西景御园等区块的开发。
（七）加强行业监管，推进转型升级
1、转变建筑业的增长方式。积极培育骨干集团企业的发展，在扩大规模的同时，大力发展的高科技、高技术附加值的施工技术，在承建高难度工程上取得突破。
2、加大对房地产业的扶持力度。高度重视当前宏观形势不景气对房地产业的产生的巨大冲击，积极贯彻从中央到地方各级政府有关稳定房地产市场的有关政策，加强服务和指导，帮助房地产企业及时走出困境，实现市场平稳过渡。
3、切实加强安全生产工作。深刻吸取20*年城市港湾塔吊坍事故的教训，对原有的监管制度进行全面梳理和回顾，及时调整和完善相关制度，提高监管水平和企业自律能力
（八）加强队伍建设，推进科学发展
做好2009年各项工作，人的因素是关键。我们要以学习实践科学发展观活动为有效载体，进一步加强建设系统干部职工队伍建设，大力倡导廉洁奉公、勤政为民、求真务实、开拓创新的行业新风。
1、积极参与学习实践活动。系统各单位要按照分局动员会的要求，对照活动实施方案，认真开展每一个阶段活动。要将学习实践活动和本单位业务工作有机结合，要把科学发展的理念融汇到具体工作中，进一步提高行业管理水平和效率。
2、狠抓党风廉政不放松。要牢记前几年系统内党风廉政方面连续出问题的深刻教训，充分认识腐败对家庭、对个人、对组织的严重危害性，正确对待和使用手中的大小权力，自觉做到立党为公，执政为民。健全完善内部各项决策、审批、管理制度，规范权力运行机制。
关键词：三农问题；现代化；城乡一体化；市民化
中图分类号：F320，1 文献标识码：A 文章编号：1003―5656(2009)01―0012―07
我国已有的工业化和城市化对三农发展的带动作用表现在，以非农化解决农业问题，以城市化解决农村问题，以劳动力转移解决农民问题。实践证明，单是依靠这些三农外的发展途径不能完全解决三农问题。现在工农差距、城乡差距不但没有缩小，还在进一步扩大，突出反映在：一是农业生产方式落后，农产品不能满足人民群众日益增长的需求；二是农民收入太低，农民消费能力太低；三是农村居民的生活条件严重落后于城市。显然，在新的历史起点上推进三农现代化，不能只是靠非农化和城镇化，而是要直接以农业、农民和农村为发展对象。在这个过程中，工业和城市对三农的反哺是特别重要的。
一、引入现代要素发展现代农业
发展现代农业的关键是要对现阶段农业的现状和落后性作出科学的评价。这直接影响我们对发展现代农业的目标和重点的选择。这里有三个重要判断：
一是关于农业劳动生产率的评价。一般认为农业问题是农业劳动生产率太低，从我国的现实看，则需要具体分析。就农业产量来说，在农业剩余劳动力较大数量流出农业的条件下，留在农业的劳动力中老人、妇女占很大比重，但农业产量没有下降，农业增加值每年以5％左右的速度增长。这说明用农业产量衡量的农业劳动生产率还是不低的。但是用农业收入来衡量，劳动生产率就不高。这恐怕同农业中人力资本存量低下是相匹配的。因此，提高农业劳动生产率，更为重要的是解决农民增收问题，而农民增收的重要前提是提高农业中人力资本存量。
二是关于农业发展理论的范式。长期以来农业发展理论可以概括为“农业剩余”范式。人们一般从农业提供剩余(剩余产品、剩余劳动力)的角度研究农业发展。与此相应，农业技术进步就是增加产量，增加剩余。应该说，这种从增加农业剩余意义上的技术进步还是需要的，特别是涉及到粮食安全问题还有对粮食产量总量的要求。但是从现阶段传统农产品的供给能力和人民群众对农产品的需求来看，更为突出的是改善农产品品质和扩大农产品品种。这意味着农业技术现代化的重点需要转到“农产品品质”范式，发展优质、高效、高附加值农业。
三是关于农业科技创新的重点。发展现代农业的基本途径是创新。农业科技创新大致有两方面内容：一是生物创新，效果是培育出优良品种，改进农产品品质和提高农产品附加值；二是机械创新，效果是增加农业剩余和节省劳动力。在我国这样农业人口众多的大国，机械创新成果的应用可以让更多的农民从土地上转移出来。我国目前机械创新的能力较强，但其成果应用在很大程度上受就业压力的抵制。根据上述发展现代农业的“农产品品质范式”，农业技术创新更为重要的是生物创新。这种创新使农产品在品种、品质和附加值上都能提升，而且直接关系到环境和生态等方面的可持续发展，代表农业现代化的方向。但相比机械创新，生物创新的能力严重不足，难以满足日益增长的社会需求。因此生物技术创新越来越成为农业技术创新的重点。
基于上述判断，现阶段农业中现有的生产要素无力承担发展现代农业的要求，可行的途径是在农业中引入现代生产要素。其中最为突出的：一是科技要素，二是人力资本要素。
对农业的科技要素投入包括农业科技的研究、研发、推广和应用等各个环节的投入。根据现代农业发展的“品质范式”要求，农民所需要得到的科技要素是可以直接采用的现代科技的投入品，如优良品种，现代农药和肥料，现代农业机械，种植和培育技术。因此，由政府引导的农业科技投入的对象就有个结构问题，科技投入就不能或者说主要不是直接给农民。科技投入对象突出在高等院校和科研机构的农业科技研究和研发的投入，这是农业技术进步的基础。
由农业生产周期长和季节性要求高、受自然条件影响大的特征所决定，农业中新技术的采用是有风险的。小本经营的农民有厌恶技术风险的行为。因此，农业中的新技术需要有推广和示范的过程，而且示范和推广的费用不可能由农民支付。因此政府要承担起对农业新技术示范推广的职能。政府对农民采用新技术提供补贴，使农民获取低价的甚至免费的科技和教育供给，同时激励农业科技人员深入农村推广新技术，新品种，帮助农民解决技术难题。
发展现代农业的主体是现代农民。这就提出农业中引入人力资本的问题。我国已有的非农化对增进农业剩余有明显的正面效应，但非农化实际上包含了农业人力资本的非农化。农村流出去的是人力资本，留下来的是低人力资本含量的劳动力――农业中从业人员以女性、高年龄、低文化程度为主。这同已有的农业发展水平对劳动力的人力资本要求相关。在农业中使用世世代代相传的传统技术，人力资本流出不影响产出(当然会影响收入)。而在发展现代农业，推广现代农业技术时，留在农村的劳动力的知识和技术水平就不够了，没有足够的人力资本投入，就不可能实现农业技术现代化。现代农业需要“以有知识、有创新精神的农民，称职的科学家和技术人员，有远见的公共行政管理人员和企业家形式表现出来的人力资本的改善。”
通常认为，农业中引入人力资本要素就是对农民进行人力资本投资，主要是提高农业劳动者的受教育程度。应该说这是必要的。但是如果考虑到在劳动力流动的背景下，留在农业中从业人员以女性、高年龄、低文化程度为主，那么，仅仅对留在农业中的农民进行投资，提高其教育水平是远远不够的。发展现代农业所需要的是具有较高人力资本含量的高素质劳动力，需要从农业和农村外部引入。因此，对农业的人力资本投资更需要突出迁徙途径。既要激励流出农业和农村经过在城市和非农部门的人力资本投资的劳动力回到农业，也要激励包括大学生在内的城市中的创新创业人才进入农村和农业部门，从而在农业中形成与现代农业技术相适应的人力资本结构。
现代要素投入农业是由投资推动的，鼓励现代生产要素投入农业的关键是提高农业投入收益率。例如，对农村的人力资本投入先要解决人力资本的收益问题，如果等量人力资本在农村得不到等量收益，如果农业的比较收益太低，投入的人力资本就不能留在农村。在市场经济条件下，提高农业投入收益率的一个重要途径是保证农业的市场收益。从而提高农民获取现代要素的能力。这里有两个方面：一是保证农产品的价格收益。这就要求在价格机制上等价交换，保证农民获取符合价值规律要求的价格
收益，从而提高农民的购买力。二是保证农民的资产收益。农民的资产主要在地产(尽管是使用权)和房产。这就要求土地资产和房产流动、转让和被征用都应该得到足额的补偿。为此，需要推进土地制度改革，使农民利用商业化的土地资产吸引现代生产要素进入农业。例如以土地交易和土地入股等等途径获取土地收益。
在目前的市场条件和农民的收入水平下，单纯靠市场途径不可能提高农业收益，即使是坚持等价交换，也不可能有效解决现代要素引入农业的问题。这就要求各个方面向农业提供在等价交换以外的支持。现在提出工业对农业、城市对农村进行反哺是完全合理的，这是对过去农业贡献的补偿。
提高农业收益还需要农产品产业组织来解决问题。现在农业收益低，主要原因是农产品是以初级产品进入市场的，在市场上没有地位，附加值很低。显然，只有当农业产业组织由初级产品向中间产品乃至最终产品延伸，才可能真正提高农业收益，这就提出了农业工业化的要求。农民提供给市场的是经过加工的农产品，也就是附加了加工价值的农产品，才可能有较高的收益。除此以外还有个农产品的销售问题，只有农民参与的销售组织(合作社)承担农产品的销售，才可能保证农民获得应有的市场收益。
二、以城乡一体化推进农村现代化
我国已有的城市化包括两个方面：一是人口转移意义上的城市化，即农民“化”为城市人；二是地域城市化，即农地“化”为城市土地。这两个方面都体现农村对城市化的支持。进一步的城市化则是推动城市发展的势头和要素“化”到农村，从根本上改变农村的落后面貌。过去的城市化是农民进城，进一步的城市化则是城市要素，城市生活方式向农村扩展。因此城乡一体化是推进农村现代化的基本途径，体现以城带乡，实质是城市化对农村发展的反哺。
城乡一体化是指在保持城与乡的特色的同时在发展水平上实现一体化。城乡一体化不是降低城市的地位去屈就乡村，而是将乡村的地位加以提高，使城乡在同等地位上在经济、社会、文化等方面相互渗透、相互融合。
城乡一体化实际上是缩小城乡差距。城乡差距也就是城乡经济社会发展水平的差距，其表现是多方面的，有城乡收入差距，也有城乡居民生活条件的差距，还有城乡经济体制的差距。从长远看，所有这些差距都应该缩小。但在每个发展阶段都只能提出可能解决的问题。现阶段所要缩小的城乡差距，实际上有优先顺序的选择，是缩小收入差距优先，还是缩小居民生活条件差距优先，就有个科学判断的问题。
城乡收入差距一定要缩小。但在现实中，即使我们采取一系列支农扶农的措施，城乡收入差距进一步扩大的趋势还是不可避免的。重要的例证是，在经济发达、城市化水平较高的长三角地区，虽然城乡差距全国最小(如全国为3：1，苏南为2：1)，但其城乡收入差距还是比过去扩大了。研究库兹涅茨的倒u型曲线可以发现，收入水平与发展水平密切相关。进入缩小收入差距的“拐点”的基础是人均GDP的发展水平达到一定阶段，高收入部门的发展潜力已经充分发挥，低收入部门的发展具有强劲的势头。而我国现阶段，城市化和工业化的势头还是方兴未艾，而农业增长的能力仍然不足，增加农民务农收入的难度还是很大。现在我们能够做的是扭转收入差距进一步扩大的趋势。
虽然，城乡收入差距一时难以缩小，但城乡居民之间居住和生活条件的差距经过努力还是可以首先缩小的。克服这个差距，优先解决好城乡居民生活条件的均等化，本身又可成为提高农村发展能力的基础条件，有助于最终缩小并克服城乡收入差距。
研究人口流动的方向可以发现，经济发展特别是城市化达到一定水平后，人口的流动不完全是生产问题，还是生活问题；不完全是寻求就业岗位，也还是寻求生活环境问题。农村中流出的高素质劳动者，其中相当多的是连同家庭都流出。这部分人流出固然有获取高收入的追求，但农村居住和生活条件的落后也是非常重要的因素。据国务院发展研究中心依据全国2749个村庄调查提供的资料，农村存在的突出问题是：村庄道路状况差，饮水困难，公共文化薄弱，文化设施普遍较差，农村环境污染形势严峻，社会保障堪忧，医疗资源严重缺乏，教学质量问题严重。显然，中国目前的城乡居住和生活条件的差距，不仅导致农村人向城市的流动，也直接阻碍城市生产要素向农村的流动。如果将城乡生活条件的差距作为城乡统筹的重点，那么，缩小城乡差距的成效将是显著的。城乡一体化只要能够解决城乡生活水准趋向平等，那么农村和处于农村地区的城镇不仅可以留住农村的人力资本，而且也可以吸引城里人住到农村，这些人居住到农村，可能以其人力资本在农村开发出新的发展项目，为新农村建设提供各种支持。
改善农村的生活和居住条件，就需要在农村进行基础设施、公共设施的建设。具体地说，要给农村集中供水、供电、供气、通路、通电话、通电视、通网络、要在农村办学校、办医院。就如苏南地区，城市化水平处于全国前列，虽然城乡收入差距还在进一步扩大，但这个地区农村面貌显著改变。例如张家港农村百分之百饮用自来水，农民也告别了柴火灶头，普遍用上了煤气、液化气甚至天然气。不少乡镇已经开始抓紧做居民的生活污水处理设施。从各片区、乡镇通往市区的道路全都是六车道的柏油路。江阴2005年实现黑色公路村村通，而且村村通公交，通自来水，并实现公交网络化。这种状况也说明城市反哺农村，不是马上解决农民收入与城市收入趋向一致，而是使城乡生活的基础条件和环境趋向一致。效果是非常明显的。
以城乡一体化推动农村现代化也有个范围经济和规模经济问题。近年来苏南等地区在合并城镇的同时出现了“四集中”趋势：乡镇工业向工业园区集中，人口向小城镇集中，服务业向中心城镇集中，农田向种粮大户集中。我们从中可以发现城镇城市化和村庄集中是实现城乡一体化的有效途径。
首先是城镇城市化。在我国的城乡关系中，城镇处于农村区域，是连接城市和乡村的中间地带。城乡一体化必须高度重视城镇作为连接城市与乡村的“中介点”。过去发展农村城镇是要解决农业劳动力的就地转移。现在推进城乡一体化就要使城镇成为农村现代化的基地。苏南等地区发展起来的农村城镇的作用表明，只有在农村范围内发展起一个个小城镇，依托小城镇联结农村各业，辐射周围农村，才能就地带动农村的繁荣和发展。这可以说是中国特色城镇化道路的重要特征。城市对乡村的影响力可以通过城镇来增强和扩散，这就提出农村城市化的要求。其基本措施是在城镇建设城市设施。城镇具有城市功能，就能就近推进农村现代化，从一定意义上说，城镇城市化本身是农村现代化的一个重要组成部分。
其次是村庄相对集中。农村村庄过于分散、过小的后果是，所有农村现代化建设的公共设施及相应的公共产品供给不仅花费大，建设起来后也达不到规模经济。可行的途径就是村庄集中化。农村村庄的集中体现两个方面的进步：一是农村村庄在空间配置上更趋集中和合理化，二是村庄集中形成新社区并正在成为新的城镇。根据苏南地区的经验，这个过程的推进能否成功主要取决于两个条件：一是农民在村庄集中中得到切实的利益，农民自愿。二是村庄的集中与改善农村居住和生活条件结合进行，在村庄
科学规划基础上，实行基础设施和公共设施的集中建设和供给是重要的集中化导向，村庄的集中不但不增加农民负担而且还可能给农民搬迁损失提供利益补偿。这样，村庄的集中可能得到农民的欢迎，更为重要的是农民进入集中的村庄可能“城市化”。这个过程本身体现城市对农村的支持和反哺。
城乡差距长期存在并有扩大的趋势，其主要原因是城乡二元体制。一方面相对于城市，农村的市场经济发展程度太低，自然经济和半自然经济所占比重仍然较高。另一方面各类生产要素的市场基本上集中在城市，而不在农村。农民不能作为平等的主体进入各类生产要素市场。因此克服城乡差距的基础是在经济体制上推进城乡一体化，克服城乡二元体制。其基本要求是把城市的市场化水平“化”到农村。首先是通过扩大农村社会分工，提高农业组织化程度，克服自然经济及其残余，使农村尽快赶上城市的市场经济水平。其次是打破城市与乡村的体制分治，关键是克服城乡之间的要素分割体制。基于各种生产要素市场集中在城市不可改变的现实，打破城乡之间的要素分割体制。建立城乡一体的要素市场，需要创造包括农村市场主体在内的各类市场主体平等进入生产要素市场的环境，消除要素在城乡之间自由流动的各种体制和政策，做到城乡就业同工同酬，城乡土地同地同价，城乡产品同市同价。
三、以农民市民化推进农民现代化
人的现代化包括农民的现代化。城市化从一定意义上说是农民进城成为市民。到目前为止，就如农村处于城市一样，农民也被边缘化了。因此解决三农问题需要与农民现代化结合在一起。特别是在我国这样的人口众多的农民大国，如果农民进城才成为市民，现有的城市无论如何难以消化数量庞大的进城农民。预计我国2020年城市化率将超过60％。这意味着从现在起平均每年有800万人转为城市人口。这么多人都进城是不可想象的。可行的途径是农民不进城就市民化。其内容是农民享受平等的城市人的市民权利，城乡居民政治、经济和社会地位的平等，城乡生活方式的趋同，公共物品的享受权利平等。这里需要在制度上解决三个问题：
一是长期存在的城乡分割的户籍制度，将居民分割为城市居民和农村居民，城镇户口和农业户口。农村居民，农村户口明显低人一等。农民市民化首先要取消这种城乡分割的户籍制度，从而使城乡居民在城市和农村的流动和居住地不受户籍的限制。农民居住在城市，城市职工居住在农村完全取决于各自的选择。这里需要解决进城农民的市民权利。这群人进了城由于享受不到平等的市民权利，实际上没有成为市民，被称为“农民工”。市民化就要求在制度上解决农民工的劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。农民工与市民融为一体就不会再有“农民工”概念了。
二是取消各种对农民的歧视性政策，使之与城市居民享受平等的政策和机会。高校毕业生到农村就业与在城市就业享受平等的权利。就受教育的机会来说，农民及其子弟入学及选择学校享受与城市人平等的权利。就卫生和医疗来说，农民与城市人享受平等的权利。就社会保障制度来说，各种社会保障不只是提供给城市人，也应提供给农村人。就享用公共产品的机会来说，农村人与城市人享受平等的机会。
三是提高农民的组织化程度，使之作为平等的市场主体进入市场。分散居住、分散经营的农民无论是在计划关系，还是在市场关系中都缺乏谈判能力，没有力量保护自己合法的权益。因此，农民市民化的一个重要前提是提高农户的组织化程度，使其有组织参与市场活动。这是培育农村市场主体的关键。其途径是建立类似于在日本、韩国等国的“农会”和“农协”的合作组织。在农村实行联产承包责任制改革后的今天谈的农民合作组织，不是过去的生产合作社，而是为农户提供流通和金融服务的合作组织，如信贷合作社、流通合作社等。农户参与的合作组织进入市场，可以克服农户因分散而产生的市场不平等地位，提高讨价还价的谈判能力，克服农户人力资本存量较少、市场知识不足的缺陷，抗衡经济领域各环节“歧视性”价格，避免中间商的中间盘剥。
从我国农村的现实出发，农民市民化必须是由政府提供的公共服务导向，也就是以解决基本公共服务的城乡不均等为抓手。现在许多方面的公共服务只有进城才能享受到。这就产生农民进城获取市民权利的趋势。其结果是城市的各种福利水平会严重下降，由此产生农民市民化的社会代价。克服这种代价的途径是将提供给市民的机会和设施安排到农村城镇去，把高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇，增加农村特别是城镇的公共产品和公共设施的供给。由此解决农民不进入城市就能享受到各种市民的权利，其生活方式与城市人基本没有差别。
农民市民化必须解决农民基本需要的满足问题。根据国际劳工组织对贫困家庭的基本需要的定义，首先，它包括一个家庭在个人消费上的基本最低要求，如充足的食物、居所、服装、家庭设施和服务。其次，它包括由社会提供并使社会受益的基本服务，如安全饮用水、环境卫生、公共交通、健康与教育设施。显然，农民基本需要的满足，不只是其家庭消费的基本需要，还要得到基本公共服务的满足。
基本公共服务城乡均等化的程度实际上受三个因素的影响：一是不同区域地方政府的财政能力；二是农民享用公共服务的支付能力；三是现存的所有制障碍。
首先是农民对文化、教育、医疗和公共交通等公共服务的支付能力。文化、教育、医疗、公共交通等属于非纯公共产品：一方面需要政府负担一部分费用，另一方面又要求享用者支付一部分费用。由此产生的问题是由支付能力的差别产生享用公共服务的差别。收入越高，支付能力越强，享用的公共产品越多，反之，收入越低支付能力越低(主要是农民)，享用到的公共产品越少，甚至享受不到。因贫困而失学，因贫困而缺医少药等情况基本上都出现在农村。这就提出享用公共产品和服务的纵向公平的要求。通过公共财政的支持，使低收入者和贫困家庭也能享用基本公共服务。现在正在推进的免费义务教育就是一定程度上解决低收入家庭的就学问题。
其次是不同区域的财政能力。基本公共服务是要由财政支付的。由于不同地区的财政能力与各自的经济发展水平相关。也就是说，某个地区以GDP反映的经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力越强，该地区的生活和居住条件越优，反之则越劣。在现有的价格水平、现有的投入和现有的发展条件下，靠农村的GDP水平以及与之相关的财政税收收入和居民收入，无论如何不可能使农村生活条件达到城市水平，反而造成恶性循环：收入水平低――居住条件差――人力资本减少――收入水平更低。显然，要使农村居民的生活和居住条件与城市居民平等，至少在现阶段，需要改变长期依据各地的GDP反映的经济发展水平来决定各地的居住和生活水平的思路和相关政策，如加大转移支付的力度，使生活在不同区域的人民享有大体相等的生活水平和公共服务。
临沂新城的崛起是一个缩影。
短短7年间,临沂,这个曾经贫困的革命老区,脱掉了穷帽子之后,把推进城镇化作为经济社会发展主导战略,坚持适当高起点和超前规划,注重城镇内涵式发展,实现公共交通、供水、燃气、垃圾污水处理等方面城乡全覆盖,在城乡一体化道路上趟出了一个“临沂模式”。
“临沂模式”引起了国家有关部门的高度关注。住建部在今年1月考察调研后形成报告,2月2日,住建部副部长仇保兴批示:可编入村镇建设白皮书。
3月18日到24日,笔者来到临沂,探访城乡一体化的“临沂模式”。
进城:王西香的城市生活
临沂似乎一夜之间不再是她所熟悉的临沂了,这让她恍惚觉得跟做梦一样。
时过两年,王西香还时常掐一掐自己的胳膊,提醒自己这不是做梦。
49岁的王西香是原南坊镇大官庄人,2007年10月中旬,她跟丈夫搬进了大官苑社区1号楼,住上了带电梯的“洋楼房”。
她至今还清晰地记得,第一次进入那个忽然张开嘴的电梯间时,她紧张得直出汗。她还是好点的,有些老年人甚至在几个月后一上电梯还浑身发抖。
3月23日下午,在大官苑社区最大的健身广场上,王西香带着两岁的孙女游玩。回忆起此事时,她嘿嘿笑了。
她现在已经习惯了这种生活:带孩子,去社区地下超市买东西,晚饭后跟爱人到广场散散步。有时站在阳台上望着外面的世界,宽阔干净的马路,整齐漂亮的居民楼,小区里孩子们的欢笑,变化太大,似乎一夜之间不再是她所熟悉的临沂了,这让她恍惚觉得跟做梦一样。
大官苑是临沂市集中投建的110个大型城中村社区之一,也是南坊片区第一个大规模还建的社区。南坊片区首期改造范围是33个行政村,将改造成社区,截至目前已建成使用3个。大官苑社区由原大官庄、前皮庄、后皮庄、冉屯、单庄合并而成。
这是一场规模浩大的拆迁还建工程,涉及100多万人的切身利益。而南坊片区的拆迁,在临沂发展史上空前绝后。
支撑:城镇化背后的产业
这只是临沂高速推进城镇化的一个缩影。
其实,2003年以来,临沂市城镇化水平年均增长2个百分点,2009年达到46%,比2000年提高了16.4个百分点。7年间,117万农村人口转化为城镇人口。
而与之相关的民生课题是:农民进城之后,是否能过上更幸福、更有尊严的生活?
王西香的答案是,日子“喜好”(当地方言:很好)了。
出家门后不到3分钟就能到社区服务中心,那里有卫生服务中心、健康咨询中心、人民调解室等;小区里有三个小广场,各种健身器材齐全,时常有医院大夫过来举办义诊或免费查体活动;社区里很干净,开着电动车的保洁员每天打扫并收垃圾;门口设有保安亭,物业服务人员很周到热情……
略有遗憾的是,她再也不能随便在院子里开辟小菜园。社区里有地下超市,但她依然选择去小区东边的马路市场买菜,因为那里便宜些。
“生活舒服了,但花钱比以前多了。”不少进城农民发出这种感慨。
农民进城后生活成本会增加,这是不争的事实。对此,北城新区开发建设指挥部指挥长李桂祥经过测算后,断言进入城市的农民生活成本每人每年增加3000元左右。“电梯、水电、暖气、超市、保健、保洁、保安等,原本在农村很难享受到的公共服务突然增加,成本随之增加是必然的,关键是如何解决。”
他说,当前主要是暂时减免一些费用,比如暖气费、水电费等,另外提高养老金额度,发放土地补偿款。而长远之计则是大力发展第二、第三产业,提供给进城农民足够的就业岗位和经济来源。
“城镇化离不开产业的支撑。”临沂市委副书记、市长张少军坦承,城乡一体化不仅是管理和服务的一体化,同时更是产业一体化。“没有产业,农民来了,就没有就业岗位和创业机会,长期缺乏生活来源,逐渐形成城市贫民区,城乡二元化就会变成城市二元化。”
张少军认为,临沂商贸物流业的发达正具备了先天优势。“南有义乌,北有临沂,临沂人经商的多,很多还建小区的居民早已经不从事农业生产了。”
“几乎每家每户都有在西郊做生意的,”大官苑社区党委副书记王孝臣说,这个原大官庄党委书记对社区民情了如指掌。他认为旧村改造对本地农民的就业影响并不大,因为南坊工商业发达,农民对土地的依附相对较弱。
更让他充满信心的是,社区西边即将建占地232亩的商业城,包括大卖场、星级酒店、洗浴中心等等,同时北边也将开辟227亩的商务用地,届时将成立大官苑实业有限公司,实行股份制,让社区居民入股,享受分红。“这样,农民就从市民变成股民了。”
考量:“喜好,喜好”
百万农民在短短几年内涌入城市,这考量的是一座城市的包容和管理能力。
变化,很少有城市能体现得如此淋漓尽致。初到临沂的人经常会用“冲击”来形容变化之迅猛带来的感觉。
急速的造城运动,城区迅速扩展,百万农民在短短几年内涌入城市,这考量的是一座城市的包容和管理能力。如何规划和管理,才能承载如此重负?
通往临沂的高速路上,临沂市高调地亮出“建设大美临沂”的旗号。不但要大,还要美,在不少特大城市因城市病凸显备受质疑时,临沂市的决策者们这种信念无疑充满了自信而慷慨的色彩。
“想避免大城市病,关键在于城市的功能定位,功能是否齐全、是否到位,”临沂市委书记连承敏满怀信心地说,临沂要想发展就必须做大城市,因为原来谈不上以城带乡,城市辐射农村。在现代化建设方面城市当不了样板,想发展城市,想解决三农问题,走城镇化主导战略和中心城市带动战略是必经之路。
2003年,一个“以河为轴、跨河东进、一河五片、组团发展”的城市空间布局浮出水面。
“以河为轴、两岸开发”,拦河造出48平方公里的宽阔水面;沿河建设长达330公里的滨河景观大道,与此同时进行的,还有城市23条道路的全面改造;同步配套建设36处滨河公园和百里文化健身长廊。
这种全面开花式的发展模式,引起了争议。23条道路同时开工,怎么可能?临沂农村人口太多,城镇化能推动得了?但连承敏说,不能等,想赶超别人就得快。
快的确是快,效果如何?连承敏说,老百姓是评判者,因为城市规划归根到底是为了服务百姓。
王西香不断说“喜好,喜好”。出门是双向八车道的宽阔大道,驱车不到五分钟就是风景优美的河。不到10分钟就能进入城区中心购物。她说,还从没这么方便体面过呢。事实上,几乎所有的还建社区周边都有齐全的交通、供水、供电、供气等公共服务设施。
多赢:大美临沂登上舞台
城镇化正是打破城乡隔阂,走向更公平公正的路径。
李桂祥说,这将是一场多赢的战争,目前多赢的局面已经初步形成。
――农民进城成了市民
――节约土地14495亩,为城市道路、广场、绿地建设腾出土地5000余亩
――财政收入从2003年的1000亿元,增长到2009年的2000多亿元
“城镇化一个点,带动全市经济上升1.4个点。”临沂市建设局局长李作良也举出了佐证。
但土地是其中绕不开的问题。
“很多人认为搞城镇化就是拿着农民的土地搞形象工程。”连承敏坦言,其实这样理解并不科学。在他看来,经营城市,要追求经济效益和社会效益的双丰收,“首先保证老百姓得实惠,老百姓说好才是好”。
如何经营城市,李桂祥感触颇深。6年前,当北城新区开发建设指挥部成立时,他焦虑不安。因为政府只给了他几千万开发资金,然后扔给他一句话:自己想办法。
北城新区一期规划23.7平方公里,根据预算需要投入600亿元左右的资金,钱从哪里来?李桂祥拿着规划图去找投资商,费了不知多少口舌,一块土地按照每平方米70万元的价格出手,一次性付款后,拿到了第一桶金:15亿元。
回忆起来,他笑称自己是“无中生有”,把以后的图景提前给卖了。
除了经营土地,在北城新区,城市配套设施建设项目几乎全部市场化,比如加油站、沿河景点等项目,连同土地使用权带项目经营权一起拍卖,募集城市建设资金。“谁投资,谁建设,谁收益,政府可以不花一分钱搞好景观建设。”李桂祥说。
而李作良则冷静地认为,目前临沂城镇化发展不错,但才走出了第一步,以后的路还长。“城镇化是共同发展,是从二元到一元的过程,这是个系统而长期的工程。”
“改变一个民族要从改变生活环境入手,什么样的环境塑造什么样的人,城镇化正是打破城乡隔阂,走向更公平公正的路径。唯有如此,农民的命运才能彻底改变,城市也才能持续发展。”李作良语气凝重道。
按照政府规划,预计到2020年,临沂将发展成拥有300万人口,面积达290万平方公里的特大城市。眼下,临沂发展的空间已经拉开,大美临沂开始登上历史舞台。
思考:为什么是临沂
支撑这一切的有一股看不见的精神,就是沂蒙精神。
宽阔路面车流如织,沂河两岸垂柳飘扬,沙滩浴场阳光明媚,市民风貌自信而骄傲……一股大城市气息扑面而来。
贫困的沂蒙老区印象,与眼前现代化的新城,强烈的对比下,笔者甚至产生了恍惚之感。
这一切,正印证了临沂走出了一条属于自己的道路。临沂模式,浓墨重彩地进入城镇化发展的历史,为全国革命老区的发展乃至二、三线城市的发展提供了可资借鉴的范本。
临沂,既不在蓝色经济圈,又不属黄河三角洲,也不在省会都市圈内。在它所处的鲁南经济区内,临沂总体经济实力仅次于济宁,而第三产业最为发达。
临沂由此骄傲地打出了三个定位:“商之都,水之城,文之邦。”其实,这里面正蕴含了临沂发展的脉络所在。
水是临沂的名片,以水为城市骨系,充分发挥水资源优势,城区内8条河被打造成8个经济带,迅速提升城市形象,吸引大量外商投资。
商和文,就像临沂的两条腿,分别支撑城市化发展的进程。最大可能地发挥优势力量,成为城市规划的要点。高起点的超前规划,提升了临沂的大气魄。大美临沂,由此呈现于世界。
国土空间开发格局，是一个国家或地区的人民依托一定的地理空间经过较长时间生产生活活动所形成的经济要素分布格局。辽阔的陆域和海洋，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园，我们必须十分珍惜。改革开放以来，我国国土空间开发格局发生了巨大变化，既有力支撑了经济快速发展和社会进步，也出现了一些必须高度重视和需要着力解决的问题，包括耕地减少过多过快，资源开发强度偏大，环境污染严重，生态系统退化等。优化国土空间开发格局，是生态文明建设的重要内容；实施主体功能区战略，推动各地区各行业严格按照主体功能区定位，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国土空间开发格局，可以细化为以下五个层面：
一是功能层面。国土空间开发，要根据资源环境综合承载能力和经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹安排生产、生活、生态空间，对自然资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设等进行综合部署；要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，推进国土整治，控制开发强度，优化空间结构，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
二是区域层面。要树立协调发展理念，推进多规合一。国土空间规划对区域规划、土地规划、城乡规划等空间规划及相关专项规划具有综合性、基础性、战略性和约束性作用，应以重点开发促面上保护，在发展中保护，在保护在发展，实施点轴集聚式开发，辐射带动区域发展；扶持落后地区加快发展、提升自我发展能力，缩小区域差距；推进交通通讯、供水供气、环境保护等基础设施建设，促进基本公共服务均等化。
三是城乡层面。要树立共享发展理念，坚持走新型城镇化和城乡一体化发展道路，优化发展和重点培育城市群，加快特色小镇建设，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城镇吸纳人口能力，解决三个“约一个亿”人口问题；促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，以城带乡，实现城乡基础设施、产业发展、就业保障、环境保护一体化建设、协调发展。
四是产业层面。要树立绿色发展理念，坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，依托区域资源优势优化产业布局，促进基础产业发展；推进各类园区的集中、集聚和集约建设，支持战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业健康发展；加大高标准基本农田和粮食主产区建设力度，增强粮食综合生产能力，保证粮食安全。
五是陆海层面。要坚持陆海统筹发展，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，沿海地区人口集聚和经济规模要与海洋资源环境承载能力相适应；统筹海洋生态环境保护与陆源污染防治。保护海岸线资源，做到分段明确、相对集中、互不影响。港口建设和涉海工业发展要集约利用海岸线和近岸海域。开发以保护海洋生态为前提，以免改变海域自然属性。统筹海岛保护、开发与建设。保护河口湿地，合理开发利用沿海滩涂，修复受损的海洋生态系y，构建协同共治、良性互动的陆海开发格局。坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。
优化国土空间开发格局必须建立并完善国土空间开发保护制度。制度建设是生态文明建设的重要保障。要划定“生存线”、“生态线”、“发展线”和“保障线”，加强国土空间开发管控；对涉及国家粮食、能源、生态和经济安全的战略性资源，实行开发总量控制、配额管理制度，完善并落实最严格的耕地保护、节约用地制度，确保安全供应和永续利用；建立健全资源有偿使用制度和开发补偿制度，严格自然资源利用和生态环境保护的责任追究制度。
优化国土空间开发格局必须实行分类管理。中央财政应逐年加大对农产品主产区、生态功能区特别是中西部重点生态功能区的财政转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力。规范不同主体功能区鼓励、限制和禁止类产业发展，综合运用土地规划、用地标准、地价等政策工具，促进开局优化和资源节约集约利用。重点支持欠发达地区、战略性新兴产业、国家重大基础设施建设用地，重点保障“三农”、民生工程、社会事业发展等的建设用地，缓解我国人地关系紧张的矛盾。
优化国土空间开发格局必须建立健全考核评价办法和奖惩制度。必须改变GDP至上的观念，把资源消耗、环境损害等指标纳入经济社会发展评价体系并增加权重，形成生态文明建设的目标导向。按不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价与考核制度。对优化开发的城区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等方面的内容。发挥评价指标考核和目标导向作用，优化各类功能区的开发格局。
