时间：2023-10-12 09:41:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇乡村土地利用规划，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
土地是人类赖以生存和发展的最宝贵的资源，也是一种不可再生资源。人类在生产生活中通过根据土地的质量情况来协调安排土地的使用价值，这个过程称为土地利用。充分合理的利用土地资源以及协调处理好土地资源和人类的生产生活关系显得极其重要，为此土地利用规划则应需而产生。土地利用规划是在充分了解和掌握土地资源的性质、规模、容量和承载力前提下，并结合社会综合环境和自然环境，对土地资源做出行之有效的利用并赋予土地价值的过程。其目的在于更好实现土地资源利用效益和满足人们的生活、生存、生产需求，从而能够达到资源的可持续利用。广西贺州市八步区仁义镇龙珠村作为贺州市新农村建设的典型事例，其土地利用规划在适应“美丽广西，清洁乡村”政策方案实施中，得到了科学有效的规划和利用，能够充分的发挥土地的作用，为当地经济、人文的发展提供了有力保障。
二、龙珠村土地利用规划的变化走向
1、农村的城镇化趋向
随着农村土地利用规划的变化以及人口的增加，深刻的改变了传统农村的地域结构。农村的领域逐渐扩展，并形成一定的商业小圈，广大农村地域凝聚起大量的新兴小城镇。此外，原有的城镇街道随之农村规划用地的延伸也得到了拓展，使得城镇、街道与农村新兴小城镇相互接轨，形成片状、条状、带状分布使得农村向城镇化方向发展。
2、农村村民的非农化转向
在政策背景下农村建设用地的扩大化，使得农村工业化的发展，特别是农业机械化的普及，与此同时，耕地面积的下降解放了生产力，推动了农村大规模剩余劳动力的转移，但主要是年轻力壮、较高素质的农业生产力转移。转移朝着外出务工方向发展，并且能够有效的增加农民的个人收入，逐渐的提高自身的生活水平。在住房建设等方面趋向于城镇聚集地发展，引发农民的居住地向城镇推进，农民脱离了农业生产，使农民身份发生转变。就从事的生产生活来看，该村的耕地逐渐的开始以规模化耕作，实行土地承包。村民转让出使用权，转向从事工业生产或者从事商业活动，脱离了土地开始以商人和工业生产者的身份谋发展。在农转非的过程中，了解到在一个家庭中由之前的1个人从事商业或者工业生产活动增加到3个人从事此类活动。此外，在居住地上越来越多的村民转向城镇或市区置业，该村30%以上的家庭在城镇或市区拥有自己的用房，农村居民呈现向城镇居民的地域上转变。
3、农村产业的工业化走向
在该村土地利用规划中，农村建设用地的增加，主要用于农村产业的发展上，农村农用地向工业建设地和农产品规模化生产上。使得该村由单一的农业经济变成了多元化发展的经济结构，同时推动了农村工农商的发展，间接或直接使农用地转变成为工业用地、建设用地等非农形式，大大的推进农村产业向工业化方向发展进程。通过农村土地利用规划在此背景下该村的产业布局上出现了块状分布，在产业结构上第一产业与二、三产业并重。农村中涌现出砖厂、石灰厂、木材加工厂、食品加工厂、打火机制造厂等，随着工业化的发展也上出现了文化投资、餐饮服务等相关服务产业的发展。
三、龙珠村土地利用规划的效益
1、产生良好的生态效益
土地利用规划的生态效益是指在开展土地利用规划过程当中形成与自然界生态之间在相互碰撞、相互摩擦之间，以至人类的土地利用方式与自然界生态逐渐融合和相互作用后所产生的积极有效影响。该村在进行土地利用规划中，有效的结合了“清洁乡村，美丽广西”这一有利政策，对村里的绿化用地进行调整规划，从建设用地的美化、绿化到居住地的美化、绿化使得村容村貌变得更加的整洁有序，有效地改善了农民的生活环境、改善农民生产生活。由此可见，土地利用规划的变化能够引起生态系统服务价值的变化。
2、提升了经济效益
土地利用规划的经济效益体现在土地利用规划中对人类所产生的经济价值。在规划的过程所需的成本与所产生的总价值之间的关系，能够衡量出在利用规划中是否体现其规划的合理性和科学性。该村的土地利用规划使农村向城镇化推进、农村产业向工业化发展、农民向非农化转变，可以清晰的了解到该村的土地利用规划能够促进当地农村经济的发展和人民生活水平的提高。土地利用规划所带来的生产总值远远大于规划成本，实现其应有的经济价值。
3、取得明显的社会效益
土地利用规划的社会效益主要表现在对社会的发展进步，对物质文明和精神文明建设的影响。土地利用规划需要对当地社会的中长期发展做出积极有利的影响，利用规划理念去引导和鼓励整个社会的发展方向和人民诉求。该村通过土地利用规划在建设用地和绿化用地的实际利用中建设“十个一”（一室、一会、一队、一网、一景、一长廊、一场地、一基地、一品、一标兵）来引导当地村风民风的发展，不断地提高农村的精神文明建设水平。此外，在土地利用规划的决策程序上，采取民主决议和村规协议等方式，使当地村民的民主权益受到的保障，增强村民参与自治的意识。
四、关于土地利用规划的建议
1、坚持人与自然的和谐发展，创建生态和谐美丽新农村
农村土地利用规划是一个综合性的工程建设，需要顾及当下的同时还要考虑长远之计，考虑到国计民生。通过运用规划手段完善农村的基础设施建设可以调整产业结构，促进农村经济的发展，人民收入的提高。治理农村的卫生死角和改造农村土地流失坡地、堤坝、可以建设好整洁干净美丽的农村，保持好农村的生态平衡。修缮和修建农村的文化娱乐场所，可以促进农民生活方式的转变，改善农民的生活条件，潜移默化的改变农民的世界观、人生观、价值观，为农村的可持续发展提供有利经济基础和文化保障。
关键词:乡镇土地;利用规划;弊端;完善对策
中图分类号:TU982.29 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)017(C)-0260-01
目前我国各地对土地利用规划的有效实施,促进了用地管地观念的转变,有效遏制了建设用地的盲目扩张,一定程度上保护了基本农田。提高了土地利用水平;另一方面,通过合理安排用地,确保重点工程等各类建设项目用地的合理需求,为地方经济建设、社会发展提供了用地保障。规划实施制度化确保了土地利用规划在土地管理中的作用得以落到实处。但是,当前乡镇土地利用规划实施也存在比较突出的问题。规划的实施缺乏效力,甚至有的地方规划形同虚设,不但使土地的利用偏离最优,而且令国家浪费大量用于规划的人力物力。
一、乡镇土地利用规划的弊端
1、规划的权威性不够。有人说:“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,不如领导一句话。”其实不然,乡镇土地利用总体规划是列入法律范畴的,一旦形成就应具有法律效力。但是,在实际实施的时候,土地利用计划不与规划配套,二者的指标往往不相吻合,没有遵守“预测―规划―计划”这样一个合理的过程,造成规划架空,难以落实。审批用地不按照规划进行,审批用地的过程中,未坚持在规划指导下有计划地审批用地,出现了规划跟着项目走,频繁进行规划局部调整的被动局面。
2、规划基础数据和图件不实。基础数据和图件不实,影响了规划的合理性及其实施。如某城市统计的规划基期的城市建设用地面积与卫星遥感监测数据相比有较大差距,但该市当时只认可统计面积,结果造成规划用地规模偏小,给目前的规划实施造成了很大困难。还有一个城市,4次调查4个结果,每次相差几万亩。可以说,一些地区规划基础数据不准对规划编制和实施造成了不良影响。
3、规划内容刚性强,实施难度大。规划制定一些刚性指标是必要的,但实施过程中需要足够的弹性内容作为补充,这就要求乡镇土地利用规划在内容深度和具体程度上把握适当。上轮规划编制将所有的用地区都落实到具置,在规划图上每块地的用途都完全定死,但实际发展过程难以按照规划设想实施。
二、乡镇土地利用规划的编制与完善
1、建立新的规划理念与理论。充分借鉴国际上的“理性发展”理念,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系。在确定规划的目标时,紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展这一中心议题,保证土地资源永续利用;在编制过程中应由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变;并通过较大比例尺的地图确定城市合理发展边界,从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题;大胆借鉴和吸收国外的和相邻学科(如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等)的相关理论,特别是空间规划和可持续发展理论。
2、协调土地利用与生产环境建设。全国现有村庄320多万个,自然条件、经济发展、生活习俗等千差万别,农民长期养成的生活垃圾随意丢弃、在住宅周围乱搭乱建的陋习一时难以改变。受传统文化和习惯的影响,绝大多数农民喜欢单门独院、前庭后作的居住方式,农民对于集中居住也不能完全接受。因而,乡镇土地利用规划应尊重农民习惯与科学合理规划之间的关系,做好必要的新农村建设用地预留。过去,有些地方把建设用地指标高度集中在城市,以城市为重点层层预留指标,分到最后,农村这一块就没有多少指标了。这样,阻碍或限制了农村的发展,导致农村违法用地的大量产生。在乡镇土地利用规划修编中要做好必要的新农村建设用地预留。
3、加强相关规划的衔接。当前国家和地方有关部门都在编制新农村建设的各类规划,比如经济社会发展规划、村镇建设规划、基础设施规划,包括生态环境保护规划等。这些规划都涉及用地。各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调,修编中应主动介入各类相关规划。
4、加强公众参与,开放编制规划。土地利用总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域,同时又需要多部门、多主体的认可和协作,公众参与能够集思广益,使规划更为科学。可以采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式,广泛听取各方面意见特别是不同意见;在规划修编阶段应设置专门的接待时间,进行规划实施的现场接待或建立规划热线电话、公众信箱等,给公众满意的答复,这样既保障人民群众参与规划编制的权利,开门、开放编制规划,又保证规划决策的民主化和科学化。
5、提高规划技术含量。应用地理信息(3S)技术,在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平。使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。要特别重视将决策支持系统(DSS)技术引入土地规划,通过人―机交互系统,提高决策的透明度与决策的科学性。
作者单位:阳西县国土资源局
参考文献:
[1]赵哲远,华元春,吴次芳,赵建强.基于遥感的乡镇级土地利用总体规划实施动态监测技术研究――以杭州市余杭区塘栖镇为例.中国土地科学,2009年第07期.
Abstract: Rapid urbanization changes the land use/cover dramaticly, which affects the regional eco-environment and causes various socio-economic issues. Further land use/cover change research will help to mitigate or improve the impact. From the number of structure, spatial distribution and characteristics of landscape pattern, the paper analyzes the landscape characteristics of land-use change by
land-use type map of Zengcheng Country, which is on the same time of different years.
关键词： 城市化；土地利用；动态特征；城乡结合部；增城区
Key words: urbanization；land use；dynamic characteristics；urban-rural fringe zone；Zengcheng District
中图分类号：F301 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2014）23-0316-02
0引言
城郊区是一个随着城市化的发展而出现的处于乡村和城市之间的特殊地域实体，是受城市化、工业化进程影响最显著、最敏感，人地矛盾最尖锐的地带。城郊受制于分别来自城市和乡村的各种作用力，也正是这种区域上的特定位置使得其土地利用不同于其他地区的最为显著的特点就是其土地利用结构复杂、极不稳定、总是处于不停的变动之中。城郊是城市的昨天，乡村的明天，对城郊土地利用变化特征进行研究具有重要的现实意义[1]。
在当前，对土地利用空间结构的研究，尤其是对土地利用结构分析方法的探讨已经成为土地科学研究的焦点，广大学者相继提出了多种研究方法。其中，遥感技术具有覆盖范围广，信息量大，获取信息快，更新周期短等特点，为土地利用状况提供了有效的信息。与传统方法相比，节省了野外调查花费的大量时间，提高了结果的时效性，增大了研究结果的价值含量，对快速城市化的土地资源合理配置与有效利用有着重要的意义。
增城区位于珠江三角洲东北部、广州东部，背靠大广州，南与东莞隔江相望，东临惠州，北界从化、龙门。总面积1616平方千米。总人口103.67万人（2010年第六次人口普查结果）。因地处连结香港、深圳、广州三个大都市的中部，被称之为“黄金走廊”。是典型的城乡结合部，在快速城市化过程中土地利用发生数量、空间上的变化。并且，增城本是农业大县，是典型的农村，经过多年的发展到今天成为广东省县域经济的排头兵，已正式撤市设区，并入广州市。增城模式受到各方推广，对我国新农村建设有重要的参考价值与借鉴作用[2-3]。2014年增城正式撤市设区，成为广州市的一部分。
1研究方法和技术路线
本次研究的数据使用的是覆盖增城全市的遥感影像，分别为1990年与2005年两个时相。其中，土地类型分类体系参照中华人民共和国行业标准，结合研究区土地覆被特点和遥感信息的可判性建立。此外，有关研究区域的社会经济统计数据来源于广州年鉴或增城年鉴，相关政策资料来自中国知识资源总库文献[2-3]。
土地利用的空间结构和数量结构变化研究使用ArcGIS的空间分析模块将两个时期的土地利用类型图进行叠置分析，得到两个时期的土地利用类型变化图，统计分析其属性数据，生成1990-2005年增城区土地利用类型转变化转移矩阵。
2土地利用变化特征分析
2.1 土地利用变化的数量结构特征
城市化发展过程中城市的建设以及土地利用规划作为人类活动对地表的影响使土地利用发生数量、空间上的变化，不同土地利用类型间发生相互转化。增城区1990-2005年各类土地利用类型之间的转移面积百分比如表1所示。
由表1可知，从1990年开始，经过15年的发展，各类土地利用类型间转化的比例很大，只有林地这种土地利用类型比较稳定，只有18.93%转化为非林地。耕地的主要转化类型为林地、园地，转化率达到四成，值得注意的是建筑交通用地作为城市化进程中标志性的快速增长并且蚕食耕地的土地利用类型，在这里并没有作为耕地的主要转出类型而存在。
转化为建筑用地的土地利用类型最要为绿地和水域，占转入比例的57.6%，而建筑用地则主要转化为林地和水域。从相关文献中得知，主要是由于政策转变，北部地区发展生态旅游业，并在区域范围内进行大幅度植树造林，蓄水造湖等工程导致，在遥感影像上则表现为北部丘陵山地间的农村居民点减少。交通用地的转入类型主要是水域、园地、耕地，三者占转入比例的66%以上。体现城市化过程中对耕地、园地、水资源等的侵占。根据相关资料显示，在未来一定时段内，为了特显增城“黄金走廊”作用并吸引资金发展经济，作为基础设施的交通道路数量还会有大幅的上升。
由上述分析可知，增城区的土地利用变化与一般城市化进程中建筑交通等城镇用地侵占耕地、林地、园地和绿地等的状况不同，增城区已进入理性发展的阶段。根据文献记载，上世纪90年代初工业起步初期的增城的发展是粗放型的，导致了环境的严重污染和生态的严重恶化。从2000年开始，增城转变了发展策略，走上可持续发展之路，进行了生态环境大整治，积极护绿造绿，并且对土地利用进行了科学的规划。据记载，从2000年起截止2004年，增城区累计引进社会资金5000多万元，营造各种速生丰产林1万多公顷。走可持续发展的道路成为增城后发优势。体现了城市化过程中人类活动的影响不单单在于破坏生态环境，在发展社会经济的同时，只要能够及时调整发展方向，科学规划，就做到经济发展与环境保护齐头并进，甚至以生态促发展。
2.2 城市化进程中城镇建设用地侵占耕地状况分析
将两个时相的土地利用类型图进行空间叠置与合并处理。其中，将建设用地和交通用地合为城镇建设用地一类，耕地为一类，其他土地利用类型为一类，进行叠置分析后，得到1990-2005年建设用地侵占耕地状况图（图1），直观地体现了城市化发展过程中，城镇建设用地对耕地的侵占情况。
图1显示，被侵占耕地最主要分布于南部和中西部平原地区，并且多沿交通路线产生，分布于道路两旁。该区域为珠江三角洲河流冲积平原，土壤肥沃，耕地数量众多。并且由于被规划为工业区，有多条交通线路经过；靠近广州市，众多房地产楼盘星罗棋布，故该区域成为耕地转化为城镇建设用地最多的区域。
中心城区周边的耕地主要是由于城镇中心区用地向外扩张，由次级城郊转化而成。主要分布于原中心城区周边，并有沿主要交通道路向次级城区蔓延的趋势。其中主要向西蔓延连接中新镇，向南蔓延连接新塘、石滩。由此体现了城市化发展，人口增多等因素无可避免地发生侵占耕地的状况。
相关文献资料表明，从2004年起，增城区根据因地制宜科学发展，保护环境走可持续道路等发展原则与策略，在区域范围内构建南中北“三大主体功能区”：南部建设重点开发的新型工业集聚区，中部建设优化开发的大都市副中心生活安居与文化产业区，北部建设限制工业开发的都市型农业和生态旅游示范区。重点建设“两城三中心”：“两城”，即荔城区和新塘城区，市区努力建设成为生态良好、文化繁荣、经济发达的文化产业和国际化会议休闲城；新塘努力打造成广州东部生态工业卫星城。“三中心”，即石滩、中新、派潭三个中心镇，石滩创建生态工业镇，中新创建增城中部工业明珠，派潭创建生态旅游特色镇。图3.3所显示的被侵占耕地的分布总体来说与上述文献体现的土地利用规划不谋而合，充分反映了正确的发展方向和科学的土地利用规划对一个区域城市化进程有举足轻重的影响，两者相辅相成。
3结论
数量结构的研究结果显示，增城区城市化发展过程中虽不可避免地占用了耕地、绿地等自然资源，但侵占量很少，并无以牺牲地表自然覆被为代价的发展经济的现象，甚至林地的比重还有所增加。查阅相关文献与统计数据后得知，增城区在城市化初期的发展模式也是粗放型的，但随着经济的发展和人们认识水平的提高，对自然资源的破坏程度有所减轻，而且努力恢复生态面貌，积极提高生态环境质量，走上可持续发展道路，城市化发展进入理性阶段。空间分布与景观格局特征的研究结果显示，土地利用的多样化趋势明显，空间分布变得更复杂，并向土地利用规划所划的三个功能圈方向发展，体现了科学的土地利用规划的重要性。
参考文献：
[1]程琳琳.大城市郊区土地利用结构变化及土地利用可持续利用评价研究[D].南京：南京农业大学土地资源管理专业，2006.
关键词：城乡边缘带；土地利用；土地规划
城乡边缘带，也称城乡结合部、城乡交错带，是指位于城市与乡村之间，以土地的城市和乡村利用方式相混合为典型特征，人口和社会特征具有城乡过渡性质的一个独特地域。城乡边缘带是一种全新的地域组织单元，这一地带的出现使原有的城乡二元结构转化为三元结构，即城市、城乡边缘带及乡村。
随着我国城市化速度的加快，土地需求日趋旺盛，城乡边缘带的土地利用产生了一系列问题，本文通过分析城乡边缘带土地利用问题产生的原因，提出解决这些问题的一些对策。
一、城乡边缘带土地利用的问题及产生的原因
1.农业用地与非农业用地空间交错，用地矛盾突出
城乡边缘带邻近大中城市，“具有显著的城乡功能相互渗透的空间结构特征”[2]，土地使用性质表现出与城市距离相关的空间过渡性，即随着与城市距离的增加，非农业用地逐渐减少，农业用地递增。但是由于我国城市化进程的加速，原本有序的梯度推移逐步演化为无序的空间推进，加之城市具有沿通达性较好的道路系统和城市“飞地”的形式扩展，[3]土地的利用结构表现为农业用地不断转换为非农业用地，使得农业用地与非农业用地在城乡边缘带形成犬牙交错的空间布局，引发了突出的用地矛盾。
2.人口流动频繁，耕地迅速减少
我国城市的空间扩张形式主要表现为圈层式的无序蔓延以及沿交通线路的扇型辐射，城市的快速扩张必然带来人口的加速流动。一方面，城市内部的老城区改造，基础设施建设发展迅速，大批城市人口动迁到城乡边缘带；另一方面，大量乡村人口、外来流动人口因城镇化的推进以及自身对城市的向往而纷纷走向城市，但是由于城市中心地带的地价昂贵，外来人口收入不高，于是在城乡边缘带聚集。综合这两方面因素，城乡边缘带成为人口增长幅度、人口流量最大的地区，引起非农业用地尤其是住宅用地需求大增，农用耕地面积迅速减少，严重影响了我国长期的粮食安全。
3.土地乱占乱用，浪费严重
长期以来，我国乡村空间正逐步受到城市蔓延的压缩，是一种“被动式”的增长，国内研究更多的将目光投向城市，片面认为“城市化”就是城市越多越好，越大越好，掀起了一阵又一阵的“造城运动”，表现在城乡边缘带的土地利用方面就是城市不断的扩张，鲸吞着乡村的农用土地。一方面，许多地方政府由于管理与规划的滞后，大批的农用土地征而不用，征而乱用，造成了土地的严重浪费。另一方面，由于工农产品巨大的剪刀差，城乡边缘带居民务农积极性不高，大量资金、劳动力开始投向非农产业，引起耕地大面积的闲置荒芜，耕地资源的极大浪费。
4.土地利用方式复杂多样，污染严重
城乡边缘带因处于城乡交接的地带，所以一、二、三产业兼而有之，但产业发展又呈现无序的特征，在土地利用方面表现为类型复杂多样，用地方式极不稳定，并且具有较大的自发性。
第一，作为城市的农副产品供应地，由于长期使用化肥，有毒有害物质残留导致土地生产能力下降，影响了土地的长期生产率。
第二，城乡边缘带乡镇企业的盲目发展导致空间布局上极为分散，规模小而占地量又非常大，多与居民点、畜禽养殖场相互混杂，而且乡镇企业对废水、废气、废渣的处理手段非常落后，污染严重。
二、解决城乡边缘带土地利用问题的可行途径
1.集约利用土地，实现土地的可持续利用
土地的集约利用是指在合理利用的基础上，通过增加土地单位面积投入，不断挖掘土地潜力，逐步提高土地的使用效率和经济效益，以节约宝贵的土地资源。城乡边缘带的非农用土地大部分是由农用土地转化过来的，因此，为了实现土地可持续利用的目标，只有走集约利用的途径，才能为后代留下更多的土地资源。土地的集约利用一方面要求在城乡边缘带的土地在空间上统筹分配、合理安排各项用地，达到经济效益、社会效益、生态环境效益的最大化和最优化，另一方面还要求遵循土地报酬递减规律，限制对土地的盲目投入，过度的利用，以免用地结构失衡，降低土地的使用效率。
2.运用先进技术，建立动态的土地利用机制
城市化是一个动态的过程，随着城市的蔓延，城乡边缘带的土地也不断由农业用地转化为非农业用地，旧的城乡边缘带逐渐融入城市，新的城乡边缘带又不断产生。传统的土地利用规划与管理手段落后，传统的刚性土地利用规划思维已无法满足土地可持续利用的要求，土地利用变化中的许多不确定性、不可预测性等综合因素迫切要求编制具有广泛适用性的土地利用弹性机制，建立起适应城乡边缘带环境变化的应变系统，并不断完善。这就需要运用先进的计算机技术、地理信息系统（GIS）、遥感（RS）和全球定位系统（GPS），定性、定量、定期对城乡边缘带的土地利用进行研究，并及时反馈给有关土地规划部门，建立土地利用监控的长效机制。
3.控制人口流量，严格保护耕地
针对城乡边缘带因人口急剧增长而带来的土地超载问题，应采取相关措施，运用行政、经济和法律的手段，一方面严格执行计划生育政策，控制城乡边缘带的自然人口增长率，另一方面加强流动人口管理，减少外来人口的数量。同时，对城乡边缘带的土地利用实行严格的审批制度，用法律的手段严格保护耕地，杜绝大量占用耕地，建设住宅以供出租现象。此外，还应对城乡边缘带的居民进行集中化的社区居住管理，加强宣传培养居民保护耕地，珍惜土地的思想意识。
4.明确土地权属，综合整治环境污染
一直以来，城乡边缘带由于特殊的地理位置，土地权属不一，城市与乡村的相关管理部门权责不明晰，逐渐沦为“谁都能管谁都不管”的区域，造成了土地管理混乱，土地污染严重的后果。相关土地管理部门应联合加大管理力度，明确不同土地地块的权属，运用法律的手段综合整治土地的污染。
第一，针对土地肥力下降的趋势，应倡导合理施肥，减少土地化肥的施用量，增加有机肥料。
第二，优先发展无污染项目，对星罗棋布的乡镇企业采取集中化管理，对某些污染严重的乡镇企业采取严格的“关、停、并、转”等整改措施，减少对环境的污染。
结束语：
土地城市化是城市化的重要内容和外在表现形式，人口城市化、产业城市化与土地城市化之间应该具有协调一致的关系。当人口城市化与产业城市化超越土地城市化的时候，必然会出现城市拥挤不堪、生态环境破坏的现象，反之则会出现大量耕地被占用、城市土地闲置浪费的问题。正确处理好城市化进程中城市建设用地需求与耕地保护的矛盾、解决好城市化进程中城市建设资金不足与土地财政的问题、真正做到城市土地尤其是开发区土地的集约节约利用，就能在人多地少的约束条件下实现土地资源的可持续利用，保障我国城市化进程的快速平稳推进。
参考文献：
[1] 安虎森.城乡边缘带以及经济区域空间的三元分法[J].延边大学学报（社会科学版），1997，12：59.
[2] 曾菊新.空间经济：系统与结构[M].武汉：武汉出版社，1996：209.
[3] 陶 陶.城乡结合部土地利用总体规划研究[J].宿州教育学院学报，2001，（4）：13.
关键词：土地流转；“两规合一”；乡镇规划；研究
中图分类号：TU984文献标识码： A
党的十以来，各地乡镇规划建设过程中，都应当紧紧抓住新土地利用总体规划修编契机，践行“两规合一”机制，从有效破解当前土地紧性约束问题。
由于原来的土地利用规划、乡镇村庄分布规划存在很多的问题和区别，因此导致“两规”衔接难、执行难；同时，农村居住点相对比较分散，而且农民建房管理工作落实不到位，尤其是土地利用呈现出粗放性特点，现已成为乡镇社会经济发展的重大桎梏。
1、乡镇规划建设过程中的问题分析
随着社会经济的快速发展，虽然土地流转和利用水平有了一定程度的提高，但乡镇规划过程中依然存在中而一些问题，主要表现在以下几个方面：
1.1 两规分离导致乡镇用地供需脱节
从理论上来讲，城市规划建设与土地利用规划管理，均属于实施规划管理范畴，其中乡镇规划建设的重点集中中在镇区的规划与布局；而对周围村庄的规划建设，则仅仅体现在宏观层面的重点中心村、中心村以及基层村结构管理。在土地利用规划过程中，以耕地、基本农田保护为主导观念，在分配指标上强调的是城乡规划建设并重，不同类型的村庄规划指标统一。在分开编制条件下，经常会出现土规有指标不顾及空间问题，而乡镇规划建设过程中有空间却不顾指标等现象，由此造成了乡镇、乡村以及指标联系非常的松散，而且乡镇用地指标出现了严重紧缺现象，以致于空心村现象非常普遍，供需严重脱节，这在很多村庄规划建设用地指标分配过程中，均有明证，结果是实际需求指标仅为分配指标半数。在项目建设推动下，对挂钩村庄进行增减、旧村改造以及新项目选址依靠企业自觉，在该种情况下土地流转只是局限在个别的村庄，而难以实现规模化发展。
1.2 一套班子、两张图，管理难度非常的大
实践中可以看到，城乡规划、土地流转利用的统计分配与标准之间，存在着一定的差异性，规划管理工作难以落实到实处，土地流转实际可操作性差。一般而言，城规中所确定的用地自下而上叠加偏大；然土规主要是对总量进行严格控制，其所强调的是自上而下式的细化和分解。由此可见，两规划的分配方式存在着较大的差异性，所以两规指标统计出入非常的大。由于城规、土规划分不同，因此土地流转用地空间很难保持一致。比如，靠近乡镇建成区域的公路两侧绿地建设过程中，在规划过程中纳入乡镇建设用地管理范畴。然而，土规中却无法实现，即便是数据上相同，空间边界上也无法做到统一。基于上述两规上的差异，“两规合一”管理制度下的乡镇用地管理过程中，城规、土规不相符现象非常的普遍。
2、土地流转“两规合一”背景下的乡镇规划策略
基于以上对传统的土地流转规划中的两规问题、现状分析，笔者认为在当前两规合一的背景下，要想做好乡镇规划建设，可从以下几个方面着手：
2.1全面实现乡镇土地流转的全域规划
城规、土规的全域规划，实际上是以乡镇土地流转为技术支撑的，其中土规实现了全覆盖，而城规中只对乡镇建设用地给出了明确指标，在落实到村时只明确了相应的布点，空间落实难。城规与土规之间的对接，只是数据信息上的衔接而已，城规对土地空间的不落实，造成了两规之间的衔接没有基准底图，而且城规因缺乏土地利用数据而对拆村并点没有话语权，同时这也是当前农村土地流转过程中城规缺位的主要成因。由此可见，对乡镇规划进行全域覆盖，可在两规合一基础上实现乡镇土地的有效流转；在乡镇规划建设过程中，应当根据乡镇发展现状进行分析，确定乡镇、村庄发展规模和结构类型，将信息及时反馈到乡级土规管理部门，然后结合土规要求，确定乡镇、村庄的建设用地规模；在乡镇规划建设过程中，应当及时补充社会主义新农村建设的内容，并且落实好土规指标、确定村庄建设规模和扩展边界，并在此基础上划定村庄用地布局，从而实现乡镇规划数据、空间图纸之间的一致性。总之，只有实现乡镇总体规划建设的全覆盖，才能确保在土地流转利用的一盘棋，才能真正的做到乡镇土地规划建设用地数据与布局之间的完全一致性和无缝衔接。
2.2土规与城规之间的优化结合
在土地规划建设过程中，其所需的流转土地指标是从市、区到县乡逐级分解的，对于到乡的指标再进行拆分，然后分配到镇区、村庄。在村庄用地规划过程中，因其关系到国家规定的耕地保护硬指标，所以土规重点在乡村。较之于金字塔顶的乡镇而言，乡村土规中有明确的量约束，就像是一个蛋糕，大小以及确定了，置于怎样拆分和分配，土规中没有明确的规定。然而，城规却对此有较为明确的规定，利用城规可以实现对蛋糕的合理分配。在具体的执行过程中，因过于重视对终极发展蓝图的追求，以致于对近期指导意义不大。土规指标的刚性特点，可促使城规的规划和布局，从而满足近期乡镇发展要求，使规划执行力增大，二者结合在一起，不仅可以增强其可控性，而且还具有了可调节性。实践证明，只有将重“乡”与重“城”的两规，有机地结合在一起，才能实现乡镇规划建设的科学合理性。
2.3关于土地流转的“两规合一”的反思
首先，应当建立健全规划理想与制度。在乡镇规划过程中，实现了两规的全域化规划，其中土规中的用地分配更为合理，而城规也实现了全域化规划。从理论上来讲，当前的形势下已趋于理想化状态。然而，从“两规合一”以后的乡镇发展现状来看，虽然规划中充分征求了意见，但拆村的出发点仍是村庄建设节约用地，并以此来发展地方产业。在该种情况下建立的复垦型村庄，图纸上虽然已经不存在，但实践中距真正的实施相差甚远。对于那些发展机遇比较好的村庄而言，可以在建设区迅速开建，复垦村并未及时变成基本耕地，加之增减挂钩未跟上，以致于造成了土地资源的严重浪费。针对这一问题，笔者建议增减挂钩项目一旦立项，就可以流转；将拆旧村与流转指标落地项目挂钩，这一次才能实现拆旧村、建新村以及增加耕地和乡镇开发用地的有机结合，才能有效节约用地。
其次，进一步明晰两规对接层次。土规可直接指导用地审批，但是在乡镇用地上只能大致给出一点指导意见，不能指导乡镇建设用地性质审批。近年来，乡镇规划管理部门多次因扩建学校、市政道路建设以及新增沿街商业圈而要求城规更新和修改，对土地规划审批进行指导。在不断的解释过程中，凸显出一个很重要的问题，即城规、土规之间的对接出现了偏差。因此，在实际操作过程中，应当进一步明晰量规的对接层次，不能简单地将总规来批地，以免造成不良后果。
3 结束语
总而言之，在土地利用规划过程中，应当坚持城乡规划建设用地增减相挂钩，积极开展土地综合整治工作，优化土地结构、合理配置土地资源，提高土地净增流量，抓住“两规合一”的契机，努力破解当前土地流转过程中的“紧性约束”，以此来拓展社会经济发展空间。
参考文献：
[1]顾秀丽.“两规合一”背景下的土地储备规划编制初探[J]. 上海城市规划，2010(04):5-8.
[关键词] 3S技术 厦门 声环境功能区划
1 引言
环境功能区划是依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异对区域进行的合理划定，其目的是基于区域空间的资源环境承载能力，通过辨析面临的环境问题和环境保护压力，分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施。随着科学技术的不断发展，将遥感（RS）、全球卫星定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）紧密结合起来的“3S”一体化技术，因其具有快捷、准确、实时、大范围的对地观测能力及强大的空间信息处理和分析能力，已被广泛应用于社会的各个领域[1-3]。将3S技术应用到环境功能区划中，不仅节约时间，而且可以在很大程度上提高区划成果的精度和科技含量[4-5]。本文以厦门市声环境功能区划为例，探讨3S技术在环境功能区划中的应用，以期为相关行业规划提供借鉴。
2 资料和工具
基础资料：（1）厦门市基础地理空间信息数据，包括水系、居民点、铁路、道路、行政区界、等高线等数据图层；（2）2008年1:55000厦门市地图；（3）2008年11月覆盖厦门市的福卫二号卫星遥感影像数据，包括全色和多光谱两种数据；（4）2008年厦门市土地利用规划图；（5）大型公园、风景名胜区、水源保护区等重要生态功能区图。
硬件配置：手持Trimble JUNO SB GPS、PC机、扫描仪、打印机等。Trimble JUNO SB手持GPS集合了GPS接收机、卫星导航、数码相机和掌上电脑等多种功能，最主要的是该GPS可以把预先配准的地图、规划图和遥感影像等图像信息文件导入,便于外业调查的现场定位和实时查询。
软件平台：ESRI.ArcGIS Desktop9.3地理信息系统软件、ERDAS9.2遥感图像处理系统软件、GPS Pathfinder办公软件。GPS Pathfinder办公软件用于外业计划、建立数据字典以及GPS采集数据的处理、编辑和传输等。
3 区划步骤
3.1 基础底图制作。在ArcGIS桌面软件ArcMAP中新建环境功能区划地理数据库（如quhua.mdb），在库中导入厦门市基础地理空间信息数据（包括水系、居民点、铁路、道路、行政区界、等高线等），建立统一的坐标系统，并对各数据进行分类、符号化和标注，达到合适的画面效果。
3.2 遥感影像处理。将具有高空间分辨率的全色波段影像与具有丰富光谱信息的多光谱影像进行融合计算，可以形成兼有高空间分辨率和多光谱彩色信息的融合影像，因此本区划同时选用福卫二号卫星遥感影像中的全色和多光谱两组影像数据，其中全色波段空间分辨率为2m，多光谱空间分辨率为8m，覆盖厦门全市共需2景影像。本区划利用ERDARS9.2对遥感影像图进行几何校正、影像融合、影像拼接和影像增强，得到覆盖厦门市的卫星遥感影像图[2-3]。
3.3 相关图件的配准。打开ArcMAP软件，在环境功能区划地理数据库（quhua.mdb）中分别导入厦门市地图、遥感影像图、土地利用规划图、大型公园图、风景名胜区图和水源保护区图等，依据基础地理信息数据中的水系、道路、行政边界等信息，利用ArcMAP的配准工具（Georeferencing）比照重要标识点进行配准。如为纸质图件，需预先扫描形成电子图件后再配准。如无现成的基础地理信息数据，可在地图或遥感图上预先选择若干控制点，控制点的选择首先应考虑在整幅图的中心，并在四周均匀分布。对这些控制点进行GPS测定和调查，根据这些控制点的GPS实测数据进行影像配准。
利用配准后的厦门市地图和遥感影像图对厦门市基础地理空间信息数据（如海陆边界、道路、居民点等）进行修订、补充和更新，得到更为全面和真实的厦门市地理信息数据库。
3.4 区划草图制作。在环境功能区划数据库（quhua.mdb）中新建“声区划”面状要素，其属性值中增加“声功能区类型”字段。以配准后的厦门市土地利用规划图为区划的参考依据，依据《声环境质量标准》（GB3096-2008）中声环境功能区的划分标准，按照区域土地利用类型绘制相应的声功能区图斑，其中，覆盖土地规划图中的文教区、无居民海岛、山体、乡村以及近期未开发的发展备用地等区域的图斑定义为1类声环境功能区，其属性“声功能区类型”值设为1；覆盖土地规划图中商业金融、集市贸易区以及居住、商业、工业混杂区的图斑定义为2类声环境功能区，其属性“声功能区类型”值设为2；覆盖土地规划图中的工业用地、工业研发用地和仓储物流用地的图斑定义为3类声环境功能区，其属性“声功能区类型”值设为3。根据大型公园、风景名胜区和饮用水源保护区分布图，将辖区内的大型公园、风景名胜区、森林公园和水源保护区覆盖范围划为1类声环境功能区，其属性“声功能区类型”值设为1。4类声环境功能区定义为交通干线两侧，单独绘制图斑会造成区划图视野杂乱，因此本区划对4类声环境功能区不专门创建图斑，而是以道路和铁路标示，并在区划文本中加以文字说明。此外，由于各类声功能区面积应不小于1km2，对区划图中小于1km2的图斑不单独划区。
以“声功能区类型”字段值作为“声区划”功能区的分类指标，并按照《城市区域环境噪声适用区划分技术规范》中对噪声功能区的符号和颜色要求，设置“声区划”各类功能区的标注、符号和颜色。
3.5 实地调查。依据土地利用规划图、遥感影像图和区划草图，合理选择调查路线，确定重点调查对象，如土地利用规划和遥感影像图反映的土地利用现状不一致的区域、重点工业区边界和区划功能区边界等。将厦门市地图、土地利用规划图、遥感影像图和区划草图导入GPS，结合GPS的导航功能，引导测量人员到达调查地点。在调查中，详细记录区划草图中各功能区的土地利用现状和边界位置（地名或道路名称）等，同时进行拍照。
3.6 区划结果。根据实地调查的结果对区划草稿进行修正，对于近期内区域功能与规划目标相差较大的区域和通过规划环评的区域，以近期的区域规划用地主导功能作为噪声区划的主要依据，对于未建成的规划区，按其规划性质或区域声环境质量现状，结合可能的发展划定区域类型。利用ArcMAP中的属性融合空间分析功能，将“声区划”属性中“声功能区类型”字段值相同又相邻的图斑合并为一个图斑。按照区划专题图制作要求，在区划图中添加标题、图例、比例尺和指北针等要素，完成厦门市声环境功能区划专题图的制作（见图1），同时利用ArcGIS中的ArcCatalog工具将修正过的厦门市地理信息空间数据、环境功能区划数据、土地利用规划和遥感影像数据等导入Geodatabase数据库中保存，建立厦门市声环境功能区划数据库，便于以后的查询和下一次修订工作的展开。
4 结语
在本次厦门市声环境功能区划中，GIS展示了强大的空间分析功能，RS提供了重要的数据支持和划分依据，而GPS则是数据精度验证和功能区划实际操作的标尺。基于3S技术的环境功能区划，充分利用3S技术在数据采集和空间分析上的优势，实现了功能区划的计算机管理，极大地提高了区划的效率和精度。通过3S技术建立的厦门市声环境功能区划空间数据库，不仅能更好地管理各种基础资料，便于修改、编辑图形数据和属性数据，而且能更加方便地进行动态查询和更新，为厦门市的环境噪声管理和噪声治理提供决策依据。
参考文献：
[1] 腾晓波，陈春花.3S技术在土地利用动态监测中的应用[J].全球定位系统，2010,(3): 38-41.
[2] 魏丹，曾春阳，唐代生.3S技术在土地资源信息提取中的应用研究――以湖北省蕲春县为例[J].四川林勘设计，2010,（3）：53-56.
[3] 庄翠蓉.基于3S技术的厦门市生态功能区划[J].环境卫生工程，2009,17（1）：36-38.
关键词：国土资源部门 国土资源管理 新农村建设
笔者结合基层工作实际，谈谈新农村建设中如何加强国土资源管理。
1.正确认识国土资源管理与建设社会主义新农村的关系
1.1新农村建设需要国土资源部门强化农村土地管理
（1）国土资源部门在土地管理上首先不能有重国有土地管理，轻农村集体土地管理的思想，要将农村集体土地作为一件大事来抓，不能偏废。其次是法律法规要到位。重点要制定和完善农业承包经营管理，农村宅基地管理，农村集体建设用地管理等法律法规。第三是管理措施要到位。农村土地管理体制要加强，乡镇土地管理机构要加强，基层土地管理人员素质要提高，以利农地保护和管理。
（2）完善土地用途管制，严格限制农地转用。要按照用途管制的原则，确保农地农用，确保农村各项用地严格按照土地利用总体规划的用途使用。要按照科学性和现实性的原则，建立农地总量动态平衡制度代替耕地总量动态平衡制度。要编制科学性、指导性、操作性较强的乡、村土地利用总体规划。要鼓励土地承包权的合理流转，扩大农业经营规模。在确保粮食生产能力稳定发展的前提下，千方百计提高土地利用效益。
（3）全面推行农村土地整理。农村土地整理包括农用地和建设用地的整理。它不仅改善农、林、水、路排灌系统，增加耕地面积，而且还可以改善农村生活环境，是维护农村风貌和自然景观，增进农村休闲游憩功能的一项新农村建设的重要工作。
1.2新农村建设需要国土资源管理部门的全面支持
（1）新农村建设需要科学合理编制乡镇土地利用规划。新农村建设要在节约集约用地的前提下，科学合理地编制好土地利用规划或村庄建设规划。通过优化镇村布局，合理安排农村建设特别是农村基础设施建设用地，引导居民适当集中，从长远利益和根本利益上为广大农民进行政策引导和技术支持。
（2）新农村建设需要国土资源管理部门加大土地开发整理力度。国土资源部门通过组织农民开展农村建设用地以及农用地的整理，不仅能够迅速改变农民的生产生活基础设施，整治生态环境和生活环境，而且还可以大大增加耕地面积、提高耕地质量，防范自然灾害，实现增产增收。
2.加强国土资源管理，支持服务社会主义新农村建设的几点思考
社会主义新农村建设，对土地政策提出了新的要求，涉及土地规划、耕地保护、集体建设用地管理、土地征收征用等方面，迫切需要国土资源部门提高认识，转变观念，采取有力措施，切实提供坚强的政策服务与保障。
2.1在社会主义新农村建设中国土资源部门必须坚持严格依法依规管理的原则
坚持依法依规管理国土资源，与支持新农村建设并不矛盾。在新农村建设过程中，国土资源管理部门依法履行工作职责，切实贯彻落实最严格的耕地保护制度，坚决防止以新农村建设为名乱占滥用、大肆违法批（圈）占土地特别是农用地，坚决查处土地违法案件，与维护农民的长远利益、根本利益是一致的。
（1）坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的原则。我国人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足，这是我国国情的一个重要特点。建设社会主义新农村涉及的建设项目离不开土地的供给。但也必须实行土地用途管制制度，严格控制建设用地规模，实现耕地总量动态平衡，切实贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。
（2）坚持节约集约用地的原则。节约集约用地是由我国土地利用基本国情决定的，是经济社会可持发展的客观需要，也是坚持科学发展观的必然要求。我国农村居民点用地高达2.46亿亩，人均用地185平方米，远远超过国家标准。这既说明我国农村建设用地总量很大，粗放、低效利用现象严重；也说明农村建设用地节约集约利用的潜力还很大。
（3）坚持因地制宜、切实可行的原则。建设社会主义新农村，不能一刀切，不注重形式，不盲目而行，要统筹兼顾、区别对待、分类实施，坚持因地制宜的原则。国土资源管理部门就要依法突出农业现代化、工业化、城镇化等重点建设，保障农田水利、乡村道路、饮水安全、农村能源、村镇规划、人居环境治理等基础设施建设及农村医疗卫生教育社会公共事业发展，健全土地承包经营流转机制，加快征地改革，切实维护农民利益，实现保障与可行相一致。
2.2国土资源部门采取切实措施，支持服务新农村建设
（1）加强农村用地的规划管理，为新农村建设和经济发展提供保障。要充分发挥好土地利用规划对村庄、集镇等专项规划的引导和调控作用，努力提高土地规划的实用效能，促进农村经济和社会可持续发展。科学制定土地利用年度计划，合理安排新农村建设用地，重点安排生、生活、公共基础设施等急需的基础工程建设用地，进一步提高审查报批效率和服务水平。国土资源部门要主动介入新农村建设的各类相关规划。
（2）严格保护耕地，特别是基本农田，提高粮食生产能力。
（3）积极推进土地开发整理，切实征收和用好土地收益。
关键词：村庄规划 城乡规划 产业规划 村发展规划
中图分类号：F26文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）25-0045-02
一、村发展规划概述
1.村发展规划的概念。村发展规划是将村庄建设规划与农村产业发展相结合的村域规划。传统产业规划缺少具体的空间形态分析，而传统村庄规划缺乏对农村产业发展的指导意义，村发展规划将两者有机结合颠覆传统村庄规划编制方法理念，是城乡统筹下村庄规划编制的技术革新。
2.村发展规划的特点。（1）因地制宜。村发展规划结合自然生态资源、文化资源、生产资源为农村发展方向进行策划与指导，能够结合村庄特点因地制宜，具有较强的针对性与实用性。（2）拓展用地空间。村发展规划通过技术创新，打破传统规划方法，结合土地利用规划，在规划技术上拓展建设用地、农业用地、未利用地等用地分析方法。
3.村发展规划与传统村庄规划的比较分析。一是村庄规划按照深度不同分为村庄布局规划、村庄总体规划、村庄建设规划、村庄整治规划，作为规划许可依据的村庄规划主要指村庄建设规划，村庄规模较小的村庄一般一次性做建设规划编制，而不编制村庄总体规划，村发展规划包括了村庄总体规划和村庄建设规划的内容；二是传统村庄规划主要研究对象是村庄建设用地，而村发展规划的研究对象包括了村庄建设用地和农用地等非建设用地；三是技术标准不同，传统乡村规划技术标准中居住用地较大，公共服务设施用地和产业用地严重不足，不能适应村庄发展要求；村发展规划的公共服务设施用地和产业发展用地适应村庄发展要求。
4.编制村发展规划的意义。编制村发展规划首先能够解决用地发展空间的难题，为农民增收指明方向，从一产、二产、三产上分类进行用地分析与空间布局，调整农村产业结构，村发展规划通过对居住用地、公共设施用地、产业用地进行分析，如何挖掘用地潜力，既保护耕地不被占用，又丰富农村产业内容，促进农村发展和农民增收；其次能够在不占用耕地的条件下促进城乡统筹，村庄规划如何适应城乡规划法的要求，在技术上进一步创新编制方法；而且还能够解决农村产业无序布局引起的社会矛盾，规范农村产业布局规划管理，规范了农村产业发展的用地开发与利用，制止违法建设现象，化解农村矛盾并维护农村社会稳定。
二、村发展规划编制的法律地位分析
1.与《城乡规划法》的立法原则一致。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年6月颁布，并于2009年1月开始实施。新的城乡规划法无论从立法原则以及具体法律规定都体现了城乡统筹的精神。现行村庄规划的编制方法与技术标准是在计划经济背景下的产物，无法适应社会主义市场经济的要求，而且与城市规划的技术标准有很大的区别，如居住用地标准过大，公共服务设施与基础设施用地标准过低等等，导致城乡二元结构无法打破。由此可见，现行村庄规划无法适应新的城乡规划法的要求，需要进一步进行技术创新。村发展规划正是城乡规划法背景下重大的技术突破与尝试，充分体现了城乡统筹的精神，是对《城乡规划法》的最大尊重。
2.符合各地地方法规、政府规章的要求。新《城乡规划法》颁布后，各地方政府多通过地方法规或地方政府规章等形式出台相关实施细则，对城乡统筹、一体化发展问题进行了规定，如，浙江省委、省政府联合印发的《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》提出编制县市域总体规划，要求按照城乡全覆盖原则进行规划编制，并通过县市域总体规划，解决城市规划与土地利用规划衔接的问题。村发展规划是村域全覆盖的规划，用地分析打破了传统村庄规划的技术方法，不仅对建设用地进行规划研究，同时结合土地利用规划研究农业用地与未开发用地，真正从技术上落实城市规划与土地利用规划两规衔接。
3.为农村发展空间提供规划许可与规划服务的法律依据。村发展规划通过规划技术分析手段，突破农村发展障碍，为农村发展空间提供规划许可与规划服务的法律依据。农村发展有两大障碍，一是产业发展方向过于单一，制约农民增收，二是用地空间尤其是建设用地空间限制农村发展。在当前宏观调控的背景下，各地的土地资源非常有限，土地资源配置的重心多在中心城区和园区开发，而农村所获的建设用地指标即便是住宅用地指标都难以满足，更难以支撑产业发展空间。传统村庄规划没有结合农村产业发展进行规划，更对于建设用地之外的建设项目无法进行规划指导，如农家乐项目大多位于生态环境优美的非建设用地，由于没有规划引导，导致多数农家乐都是违法建筑。村发展规划拓展了农村产业发展空间，解决了农村发展空间的用地不足难题，为农村发展空间提供了规划许可与规划服务的法律依据。
三、村发展规划的用地分析
1.产业用地空间分析。一产用地主要包括农村合作社、养殖业用地等。将农村合作社用地纳入一产用地进行发展规划，便于结合农业用地流转，扩大规模化生产，提高生产效率。农村养殖业往往是自发式布局，没有规划引导，对村庄生活影响较大，对环境破坏较大，容易引起矛盾纠纷，影响社会稳定，将养殖业用地规划纳入一产用地规划，能够对养殖业的合理布局进行规划，减少养殖对农村生活环境的影响，同时在空间形态上引导循环生态产业发展。二产用地包括来料加工、农产品深加工、小商品生产用地等。二产用地按照传统理论属于工业用地，但是村庄往往没有大规模的工业生产建设用地指标，受到发展的制约，导致三合一用房的火灾安全事故频发。因此有必要对此类用地纳入村庄发展规划，提出村庄工业生产用地布局应在整个乡镇统一规划，用地指标在整个乡镇统一平衡。三产用地包括农产品贩销、生态旅游、文化旅游、休闲旅游、农家乐等服务业用地等。课题组提出将三产用地规划纳入村发展规划，充分重视了自然资源和文化资源作为生产力的重要作用，并且依据不同服务类型对于用地的不同要求，对三产用地提出了不同的规划要求，其中：农产品贩销不需要专门的市场用地，可以直接结合农产品生产现场进行贩销，只需要在农产品生产地配置少量的基础设施如沙石路径和农产品展销临时工棚等；生态旅游和休闲旅游用地需要结合原有自然条件，把村庄作为风景区或旅游区进行规划，即在规划的过程中需要结合景区规划或旅游区规划进行；农家乐服务用地规划可作为农业产业配套项目，进行农业观光园等规划。
2.居住用地、绿化用地和古民居用地分析。按照土地用途，可以将农村用地分为居住用地、绿化用地和古民居用地等，相应的，村发展规划可以配套进行居住用地、绿化用地和古民居用地分析与规划。居住用地规划中应着重考虑居住用地规模、房屋间距布局等因素，应本着因地制宜的原则，间距标准不能僵化套用技术规范标准，可根据房屋实际居住使用情况进行压缩，以满足消防和视觉安全距离为基本要求。绿化用地规划在传统的土地利用规划中属于建设用地范畴，与生产性生态用地剥离，不利于环境管理与生态建设。村发展规划概念下的绿化用地规划结合村庄原有生产性生态用地进行绿化用地配置，主要内容包括：一是村庄里的空地用菜园布局；二是结合果树、花卉苗木、茶园进行公园化建设，在果园、苗木园、茶园、菜园、竹林里配上沙石路径，局部配置健身器材、甚至石灯与竹凳。同时课题组提出生产性生态用地公园实质上就是弱化版的城市公园绿地，两者之间的区别在于城市公园绿地的服务对象更多，配套设施更丰富，多了地下排水设施、公厕、路灯、小卖部等设施，而村庄绿地只要有少量的沙石路径和休息凳子就能基本满足农村生活要求。农村传统古民居较多，古民居保护是文物保护部门和规划管理部门的最大难题之一。实践中，村民处于资金、房屋使用以及维修工序等因素，不愿意维护原有古民居，镇乡村干部由于建设用地指标等因素，对维护古民居也没有积极性，直接导致农村中古民居保护工作矛盾突出。鉴于文物保护法提出属于文保点的古民居项目不占用建设用地指标，课题组提出村发展规划中应包含古民居用地规划内容，通过合理利用古民居，促进农村文化旅游的发展，同时对古民居的保护起到良好的作用。
四、村发展规划编制原则、范围、依据
1.编制原则。村发展规划应在村庄建设规划的基础上，结合村经济社会发展规划及其他各类专项规划，根据村所处的空间环境、村庄规模、资源条件、历史传统、地形地貌和产业特色等采取不同的引导发展策略，制定村发展规划，以此拓展农村社会经济发展空间，指导新农村建设各项工作。村发展规划编制应当以科学发展观为指导，以创业富民、创新强省为准绳，坚持以人为本、生态优先、集约发展、因地制宜的原则进行规划编制，促进经济社会全面协调发展，建设资源节约型和生态友好型新农村。
2.编制范围与年限。村发展规划包括村经济社会发展规划与村庄建设规划，村发展规划总体范围以村域行政区划为规划用地规模，村经济社会发展规划包括村域内的建设用地与农用地、未利用土地的用地范围，村庄建设规划为村庄建设用地范围。村发展规划的年限原则按照立足五年、规划十年的要求编制与实施。结合村庄整治的要求，做好近期目标和远期目标的制定。
【关键词】土地利用问题；城乡结合部
城乡结合部是城市与乡村二元地域结构基础上衍生出来的过渡性区域，是农业与非农业用地的复合区，具有明显的过渡性特征，主要表现为两方面：一、是土地利用的水平梯度大。城乡结合部是城市化的前沿阵地、城市建成区与乡村地区之间的“急变带 ”，城市土地不断地向外扩张，原有的农用土地不断地变为各种用途的非农用地；二、是用地空间分布混杂交错。受城市扩张、道路系统修缮、市政公用设施建设用地的飞跃式扩散以及规划管理滞后等因素的影响，城乡结合部土地利用的性质和强度、地域空间结构和地理景观等方面表现为从城市向农村的过渡，用地形态大多呈现出城市型用地与农型用地混杂交错的格局。
城乡结合部是城市或中心区域以及其他地区生产要素向农村扩散的结果，他的位置是随着城市圈的扩大逐渐向外移动的，这也导致了该区域土地利用情况的复杂性，国有土地、集体土地相互交错、紧密相连，城镇用地、村屯居民点用地、一般农田，甚至是基本农田均有分布，城市发展需要向外扩张，保证粮食产量需要保护耕地，经济发展需要土地支撑，环境保护需要限制非农建设，要协调各方面的土地供给，保证社会、经济、环境的可持续发展困难重重。因此，城乡结合部的土地利用是一个涉及面广、影响深远的复杂的系统工程，是一个具有全局性和前瞻性的战略问题，需要有整体的思想、长远的眼光和战略的措施方能达到理性的效果。
1、城乡结合部土地利用存在的主要问题
（1）城乡结合部的土地利用情况，是城市化进程中土地利用情况的直观体现，该区域的土地供需矛盾往往是最尖锐的。城市化结果的一个重要标志是城市数量的增加和城市规模的扩大。随着社会经济的发展，农业产值在国民经济总产值中的比重逐渐下降，城市化不但为农业提供了大量的生产资料，引起农业发生质变，使封闭性农业变成为开放性农业，使耕地经营向纵深发展，大大提高了土地利用率和土地产出率。与此同时，伴随着工业化、城市化的发展，城市规模的逐步扩大，导致农业用地向非农业用地的转化，在区域之间和产业之间实现土地再分配，由第一产业用地转向第二、第三产业用地，在这个过程中表现出耕地数量的减少和质量的退化，并且完善的城市基础设施吸引了更多的农村人口向城市转移，城市人口增加导致城市用地继续扩张，形成恶性循环。
（2） 在城乡结合部的土地利用过程中，忽视生态环境保护，以牺牲环境为代价换取经济发展的现象时有发生。城乡结合部作为城市发展的扩展区域，土地价格一般低于城市中心地区，在这一地区开发房地产、建设工厂土地出让费用相对较低，一些地方为了拉动经济增长，不惜引进环境污染较重的企业落户建厂，严重污染了周边生态环境和居民的生活环境，并且由于城乡结合部基础设施建设较为薄弱，医疗、卫生、教育服务设施不足，具有生态功能的绿地覆盖面积难以保证，加之生产生活排污得不到科学的控制和合理的处理，该区域的空气质量、水环境以及土壤环境都受到了不同程度的污染。
（3）城乡结合部土地规划执行力度不强，监管力度不够，土地市场混乱。城乡结合部的土地用途变化快，监管不严，虽有规划确不能完全按照规划执行，非法占地情况时有发生，有些地方为了保证招商引资，甚至专门为某些经济利润可观的大项目进行土地规划的修改，更有甚者规划编制实施不到一年，就进行调整，致使土地规划失去了应有的严肃性和法律效力。同时农村集体土地需要先征为国有才能进行城市建设，土地征收过程复杂，时间较长，在利益的驱使下，未批先建的违法占地情况屡禁不止，并且集体土地流转不畅，导致大量城乡结合部集体土地进入非正规渠道进行交易，使土地利用管理难度增加。
（4）城乡结合部土地权属不清，涉及土地权属的法律纠纷难以处理。城乡结合地带的土地权属问题，一方面是由于历史遗留问题造成的权属不清，另一方面是集体土地农民私自买卖、租赁，虽然这种交易双方有协议，但是由于土地不能进行合法的变更登记，对于土地权属范围就无法受到法律的保护，在发生法律纠纷时，难以对土地的权属以及各项权利作出正确的处置。
（5）城乡结合部土地利用规划与城市规划布局不一致，影响土地正常使用。由于各地土地利用总体规划和城市规划编制时间各不相同，在规划编制时期，政策背景和社会经济发展需要发生变化，或者城市规划编制部门与土地规划编制部门配合不够紧密等，导致城市规划划定的城市发展区域与土地规划划定的城镇建设用地区域存在不一致，致使城乡结合部土地利用审批时，出现不符合城市规划或者不符合土地利用总体规划的现象，严重影响城市的正常发展需要。
2、关于解决城乡结合部土地利用问题的对策
城乡结合部的土地利用问题不只是土地本身，同时也是社会问题，甚至是政治层面和制度层面的问题。通过对城乡结合部土地利用存在的问题加以归纳，可以将产生土地利用问题的原因分为四个方面：一、是人和土地结合的问题；二、是资本和土地结合的问题；三、是技术和土地结合的问题；四、是制度与土地结合，以上四方面不只是城乡结合部土地利用的问题，也是土地利用过程中所有问题的根本原因。针对城乡结合部的土地利用问题，提出以下几点对策：
（1）提高全民尤其是决策者对土地资源可持续利用的认识，让土地资源和水资源、矿产资源一样受到大家的重视和保护。经过多年的宣传教育，人们对水资源和矿产资源等有了足够的可持续利用意识，但是土地资源确被大家所忽视，“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地”的基本国策只在土地部门内部得到了贯彻，而地方决策者往往更注重经济效益和发展速度，忽略了土地的保护和可持续利用，应加强地方决策者对土地资源的重视程度，根据土地资源利用情况制定相应的考核标准，作为政绩考核的一项内容，约束决策者随意布局，乱占耕地。
（2）充分考虑各部门发展的用地需求，编制具有前瞻性、可操作性的土地规划。在编制土地利用总体规划时，应加强各部门沟通，由上级主管部门召开部门协调会，凡是与土地利用有关的部门必须参加并提出用地发展需求和意见，全力配合国土部门编制规划，国土部门根据各部门近年土地使用情况和需求，重点考虑城市规划部门和环境保护部门的意见，综合平衡用地指标，进行城乡结合部土地规划布局，实现生态环境的保护和土地资源可持续利用。
（3）严格执行土地规划，严肃查处违法用地。有了可行的土地规划，要严格执行，才能发挥土地规划宏观调控土地利用的作用，城乡结合部是土地规划执行的薄弱地带，该区域不按规划用途使用土地，私搭滥建现象时有发生，为了制止这种违法行为，国土部门应会同城市建设部门定期组织联合查处违法用地行动，将超标用地的居民点强行拆迁，并对查处的违法用地情节严重的，追究法律责任。
关键词：土地利用；问题；对策
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-05-0039-1
土地是农村最重要的生产和生活资料，是农民赖以生存和发展的物质基础。农村农业生产的好坏与农民生活质量的高低都与土地利用息息相关，因此，深入研究我国农村土地利用中存在的问题并提出相关对策，对促进农村土地利用具有重要和积极的现实意义。
1 农村土地利用中存在的主要问题
1.1 耕地数量减少，土地质量下降
当前在我国的农村地区，农民的收入水平普遍不高。一些农民为了增加收入，受经济利益的驱动，擅自改变土地用途，例如占用基本农田挖塘养鱼，在农业保护区发展林果业，在自留地上建造坟墓等，这些行为都造成了耕地的减少。此外，近年来生态环境恶化，土地荒漠化、盐碱化现象日益严重，这也是耕地日趋减少的原因之一，耕地保护迫在眉睫。农业生产技术普遍不高，农药、化肥的广泛使用，土地生态环境的破坏等都导致农村土地质量下降，提高土地质量已成为农村土地利用研究中的重要问题，维持和提升土地质量有利于实现土地的可持续利用。
1.2 土地经营规模较小，农业生产效率低
我国在农村实行，具体形式有包干到户和两种。无论是包干到户还是，土地的经营规模都比较小，机械化程度较低，土地集约利用程度低。我国农村土地基本上按照家庭人口平均分配，有些土地被分割成若干块，田埂等占了不少耕地，土地浪费现象严重，这样也不利于机械化生产。现阶段，我国农民生产技术水平并未有显著提升，农业生产效率低也是农村土地利用中存在的突出问题。
1.3 土地污染严重，生态环境问题突出
农民为了提高农业生产效率，增加土地受益，广泛使用农药、化肥。这些化学物品渗透到土壤中，破坏了土壤环境，对土地造成了污染。随着城市化进程的加快，土地利用结构发生改变，也引发了土壤侵蚀，水土流失加剧。在一些农村地区，农民的生活和生产污水和固体废物直接排放，一些乡镇企业的排污也不达标，这些都导致了严重的土地污染。土地荒漠化、土地盐碱化也都破坏了土地生态环境，土地生态环境问题日益突出和严重。
1.4 违法占地和抛荒现象严重
违法占地是农村土地利用中长期存在的问题。随着农民生活水平的提高，对居住环境质量的要求也日益提高，大批农户开始新建或修缮住宅，农村居民点周围的耕地被大量侵占。农民片面的追求经济利益，占用基本农田和农业保护区的耕地发展其他产业。为了发展乡村经济，大量的乡镇企业开始出现，一些农用地非法被改为建设用地，造成农地减少。由于农业生产成本较高，加之我国农产品价格不合理，纯农户经营土地的收益比较低，许多农民放弃土地收入，转而前往城市寻求就业机会，导致农地抛荒、撂荒现象严重。
2 农村土地利用对策
2.1 加强法制建设，完善管理体制
在保护耕地和提高土地质量方面加强政策引导和完善相关政策法规。对于土地污染、违法占地、抛荒等现象加强监督，并且建立相应的惩戒制度。要进一步深化土地管理制度改革，建立健全土地法规的配套机制。要加强农村农用地和建设用地的管理，参照相关法律法规，结合实际情况，因地制宜地进行监管。各级土地管理部门要坚持做到执法必严、违法必究，健全一整套严格、科学、有效的土地管理制度，以确保粮食安全，对耕地实行最严格的保护制度，区政府、乡镇（街道办事处）、村、组可以层层签订《基本农田保护责任书》，将基本农田保护落实到田土块和责任人。
2.2 加大宣传力度，增强农民意识
要加大国家宏观调控政策的宣传，引导各级落实科学发展观，正确把握经济发展与资源消耗、城镇扩张与生态和谐的关系，把用地观念统一到国家的政策要求上来。要加大节约集约用地政策的宣传，引导全社会积极参与到转变土地利用方式上来。集体土地所有权是农村产权制度的核心，依法加快集体土地所有权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径，也是构建和谐村镇，实现农村长治久安的重要措施，更是推进城乡一体化，解决农村土地管理问题的有效手段。政府要加强对《土地管理法》及其相关法律的宣传力度，增强各级土地管理部门的忧患意识，要珍惜和合理利用每一寸土地。同时，要加强对广大农民的宣传，增强其保护土地的意识，使其意识到合理利用土地的重要性。“保护方寸地，留与子孙耕”，要坚决制止农村耕地被乱占用的现象进一步蔓延，促进农村和谐发展。
2.3 科学规划，合理利用土地
注围绕城镇总体规划实施的进步要求，制定集体土地实施城镇建设的土地供应计划，以及相关的运作机制；在土地利用总体规划的指导下，运用集体土地资源做好集体土地城镇建设所应取得的土地收益，搞好集体自身的经济建设用地所需的计划管理；建立集体经济组织自己的以土地非农租赁使用的供应渠道，向社会提供在土地利用总体规划及其用途管制允许前提下的建设用地机制，以满足地区自身经济发展的需求；重发挥土地利用规划的龙头作用，严把土地“闸门”，把好征地第一关，从严控制征地规模。
2.4 依靠科学进步，提高土地利用效率
坚持以科学发展观为统领，以土地资源节约集约利用为主方向，以挖掘存量农村土地潜力为主抓手，从根本上转变土地利用方式。要加大节约集约用地政策的宣传，引导农村积极参与到转变土地利用方式、促进产业升级、提高发展质量的社会实践中去，切实转变传统用地观念，把用地观念统一到提高土地利用效率上来。对加强耕地保护的要求要越来越严，强调质数并举，保有量不减少、质量有提高，加快建设高标准基本农田。在土地集中流转，可考虑建设农民新村，改善农民生活居住条件。部分有相对固定收益的农户（比如长期在外务工），还可结合户籍制度改革等，促使其向城镇集中，减少农村人口，提升土地整体使用效率。
参考文献
[1] 张晏.吕苑鹃.转变土地利用方式 提高土地利用效率[N].中国国土资源报,2011,(05).
（中经评论·北京）我国《农村土地承包法》的正式颁布和实施，改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同约定的方法界定和规范农民土地承包经营权的状况，标志着农民的土地承包经营权获得了直接的法律保护，这为稳定农村土地承包关系并在此基础上赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保障，其意义重大而深远。但是，我们也必须看到，《农村土地承包法》主要从规范集体和农户之间的关系出发对农民的土地承包经营权进行了文本上的界定和保护。由于农村社区内的人地关系和利益冲突不可能在短时期内得到有效化解，文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益势必仍然要面临来自多方面的侵害。全面保护农民的土地财产权益，仍然需要进行一系列的相关配套改革和法制建设。
一、农民土地财产权益保护现状的评估与分析
（一）农民的土地财产权益在土地调整、土地流转申仍然可能受到村集体的侵害
《农村土地承包法》对村集体调整、处置农民的承包地做了严格的限制，但是，农民的土地承包经营权并不会因此在短时期内就可免受集体经济组织和村干部的侵害。这是因为：
第一，农村社区内部的人地关系和利益冲突不可能因为国家稳定农村地权关系的法律文本的出现而得以化解。虽然伴随人口增长类型的转变和农业、农村人口不断向外流动转移，我国乡村人口在1995年达到最高值8．59亿人之后开始出现下降的趋势，2001年下降至7．96亿人，农户家庭数量增速也明显放缓，这些都为稳定农村地权关系提供了一定的条件；但是，在许多地区农村社区内部的人地关系冲突和利益冲突不可能因为法律文本的出现而得以迅速化解，农村社区内部的土地调整不可能在短期内从根本上消除。只要土地调整存在，农民的土地承包经营权就有可能受到侵害。
第二，国家的外在法律制度规则内化为农村社区的内部制度规则需要时日。《农村土地承包法》虽然照顾到了农村地区的实际情况，但是，对于农村社区来说，这一法律毕竟是一项外在的制度规则。《农村土地承包法》以土地承包经营权物权化为基本立法取向，但是，在农村社区内部，基于平等的社员权，农民要求进行土地调整，而国家物权化的立法取向要求稳定土地承包关系，这二者之间必然会发生冲突。这就决定了外在的国家法律制度规则要真正内化为农村社区内部农民自觉的内在制度规则需要时日。
第三，在农地流转的市场需求远高于市场供给、流转又缺乏第三方监督的情况下，集体经济组织很容易在农地流转过程中侵犯农民的土地财产权益。我国人多地少，城镇化相对滞后，农业、农村人口向非农产业和城镇转移缓慢，由人口和劳动力流动、迁移拉动的农地流转的市场供给远不能满足市场需求。在这种情况下，受利益驱动，集体经济组织很容易凭借集体土地所有权强制性地要求农民转移土地，从而使农民的土地财产权益遭受侵害。
（二）农民的土地财产权益在国家土地征用中事实上集体性地受到了侵害
我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。在计划经济时期，我国城镇各类建设用地一律由国家统一行政划拨，建设用地增量则主要来自国家对集体和国有农地的征用。改革开放后，面临耕地被大量占用的严峻形势，为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系，保护耕地，国家从法律上将农地统征制度巩固下来。除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地外，所有新增建设用地需要占用农用地的，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家权力来征用。在
1998年修订的《土地管理法》中正式确立了土地用途管制制度后，农地征用制度与土地用途管制制度相结合，成为政府实施土地利用规划管理和农地转用管制的重要措施。
我们知道，在农地转用过程中，由于土地用途发生转换，土地价格会从农用地价格的水平上涨至建设用地价格的水平，从而出现土地涨价，即土地增值。这种土地增值发生在土地用途转换的情况下，而土地用途转换又以土地利用规划和土地用途管制为前提。事实上，土地利用规划由于限定了不同区位土地的开发利用方向，因此，也就预先设定了土地发展权。那些规划待转用的农用地，由于规划允许进行开发建设，因此享有土地发展权，其市场价格就会升高至建设用地价格水平；而那些规划禁止转用的农地，由于不能用来开发建设，土地发展权受到限制，其市场价格会保持在农用地的市场价格水平上。这种在土地用途转换过程中由土地用途价格差异形成的土地增值，与土地利用规划限定的土地发展权相对应，也可称为土地发展权收益。这种土地增值并非因土地使用者的投资和劳动而形成，而是与政府管制相联系的建设用地稀缺性增值以及城市建设投资外部性增值。因此，这种土地增值应由社会共享，而不能由规划待转用农地的土地使用者独得。
从理论上讲，土地征用是实现农地转用过程中土地涨价归公的一个可选择办法。以土地征用的方式对农地转用实行政府管制，有利于政府运用强有力的行政手段，按照土地利用规划确定的土地利用方向，有计划地控制农地转用，保护农用地；同时，通过土地征用，能够把土地利用规划事先设立的土地发展权收归政府拥有，由政府统一行使和处置土地发展权，从而取得土地增值收益，再将这种收益用于适当的分享人群。按理说，在这种土地增值收益中，来源于城市建设投资外部性引起的建设用地资本增值部分，应归城市建设投资者分享；来源于土地用途管制下的建设用地稀缺性增值部分，则应当由农业经营者集体分享。这是因为，土地利用规划和土地用途管制以限定农业经营者的土地利用方向、牺牲农业经营者的利益为代价，以追求当代人的食物安全、人类代际之间的公平和可持续发展为目标。我们没有理由让农业经营者承担眼前和远期公共利益的全部代价。试想，如果没有土地利用规划和土地用途管制，建设用地的市场供给就会增加，农用地的市场供给就会减少，建设用地市场价格和农用地市场价格就会通过市场均衡而趋向一致，这种用途转换所带来的土地增值就必然会缩小。
在我国实行城乡二元土地所有制并实行土地所有权与土地使用权相分离的土地使用制度下，以土地征用实现土地发展权归公和土地涨价归公的制度安排，其现实的具体表现形式就是所谓的“转权让利”的制度安排。这种制度安排是指通过土地征用将转用农地的集体土地所有权转变为国家土地所有权，在转权过程中，由国家向农民集体经济组织以优惠的价格支付征地补偿费用；而在转权后，由县（市）政府代行国家土地所有权职能向建设用地者出让或划拨土地使用权，并取得土地收益。
这种“转权让利”的制度安排，由于要将集体土地所有权转变为国有土地所有权，而这种“转权”又是在国家征用权的强力干预下进行的，因此，这种制度安排虽然能够保证土地涨价归公，却不能保证土地涨价归公后的合理分配，相反，直接误导了土地增值收益在城乡之间的不公平分享。土地征用后，由于集体土地转变为国有土地，自然而然地按照理论逻辑，土地出让时取得的纯收益要归于国家土地所有者；加上人们更多地从成本角度来理解土地的市场价值进而理解土地增值，把土地增值更多地视为城市建设投资效应外溢的结果，因而把城市建设投资者而非农业经营者视为理所当然的土地增值收益的主要分享者。在工业优先、城市优先的发展战略下，县（市）政府以公共管理者的身份按照农地价格以征用的方式取得集体农地并将之转为国有土地，再以国有土地所有权人的身份向城镇建设用地市场统一供应建设用地，在此过程中，县（市）以上政府以耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让纯收益等租、税、费的形式将土地增值收归公有。而在其具体使用上，每亩数万、十几万、数十万元不等的土地出让纯收益主要投向了城市土地开发建设，只占土地增值收益一小部分的耕地占用税（为1～10元/平方米）、耕地开垦费（一般为6～20元/平方米，大城市地区最高为30元/平方米）和新增建设用地有偿使用费（分十五等，为5～75元/平方米）等投向了农业、农村。“转权让利”的制度安排以较低的农地价格转移了集体土地所有权，根本没有“让予”农民多少利益，农民在农地转用过程中应当集体享有的土地发展权和土地增值收益不同程度地受到了剥夺。
（三）农民的土地财产权益在农业公司化、企业化经营中很容易受到侵害
在农产品生产、加工、储存、销售等环节进行专门投资的农业公司、企业，是推动农业产业化的重要力量。农业产业化过程，实质上是通过合约形式将生产者、加工者、销售者和消费者连接起来从而实现农产品链的延伸和市场自组织化的过程。农业产业化最基本的合约形式是产品合约和土地要素合约。在产品合约中，农产品是合约的主要标的物，公司、企业和农户都是独立的市场主体，农户是土地的实际占有者和使用者，其土地不会暂时或永久性地让渡。而在土地要素合约中，公司、企业不是购买农户的产品，而是购买农户的土地、劳动力，农户不再自我雇佣，而是被雇佣的。
在农业产业化经营的投资决策和合约选择中，分散、弱小的农户与公司、企业的谈判地位完全不同。对于农户而言，其最常见的可投资的资本形态除了自有的土地之外，就是其劳动力。在政府实行土地用途管制和农村劳动力近乎无限供给的情况下，农户没有更多的投资选择，其仅有的土地和劳动力资本近似于一种天然“沉淀”了的投资。而公司、企业的投资往往以货币资本、技术资本为主，其投资选择是自由的。虽然与进入其他领域的投资一样，进人农业领域的投资也可能面临实物的、地点的、技术的等各种类型的由投资专用性引起的套牢问题，但是，总的来说，公司、企业往往由于具有资本、技术上的优势和更多的投资选择自由，在与农户的谈判中具有明显的优势地位。在大多数情况下，农户由于别无选择而只能被动地接受公司、企业提出的要求。如果土地利用规划界定的土地用途不够明确，或者土地用途管制执行不严，就很难保证进入农业领域的公司、企业其经营目的纯正。如果公司、企业进入农业不是真心实意地经营、开发农业，而是为了能够长期支配土地并最终圈占土地，并利用政策和体制上的漏洞转用一部分农用地以攫取巨额土地增值收益，那么，在利益诱导下，公司、企业凭借其强势地位和游说能力，就很容易从土地上排挤农民，游说政府修改土地利用规划，私下转用农用地，这必然会造成一些农民非自愿性地失地、失业。实际上，这种情况在个别地方已经发生了。
（四）由于城乡建设用地市场存在着体制性分割，农民的不动产权益不能得到充分实现
在城乡二元土地所有制下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有的土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有的土地。而城市企业、城市居民等建设用地必须使用国有土地；需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征用将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。这样，以二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民身份相挂钩，长期依赖城乡分割管理的路径，形成了典型的城乡建设用地“双轨制”。
这种城乡建设用地的“双轨制”不仅存在于大、中、小城市与农村城镇、农村居民点，更广泛地存在于农村地区众多的中小城镇内部。特别是在一些乡镇企业发展比较快、农村城镇化内发性动力强劲的地区，由于乡镇企业建设用地和农民住宅建设用地增长迅速，城镇建设用地的“双轨制”特征表现得尤为明显。在这些地区，大量的集体建设用地和大量的国有建设用地在“双轨制”上并存，“城中村”和“村中城”相互交错。与此相对应，城镇建设用地市场被人为地分割为城市企业和城市居民的国有建设用地市场，以及农民、农村集体和乡镇企业的集体建设用地市场，城市企业和居民购买农村集体建设用地受到严格限制。由于地租规律和“地尽其利”的市场法则决定了建设用地天然地具有在城乡企业、居民之间流转的内在要求，这就形成了存在于集体建设用地和国有建设用地之间的隐形交易市场。比如，在不少地方，城市企业通过与乡镇企业名义上的合营、入股等形式进入集体建设用地市场，一些城镇居民通过与农民私下买卖房屋也进入了集体建设用地市场。总之，以二元土地所有制为基础、与城乡企业和居民的身份相挂钩的城乡建设用地“双轨制”，以及由此形成的建设用地市场分割，使农民不动产权益的充分实现受到了不应有的限制。
（五）农村土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记，农民上地财产权利意识的发展受到阻滞
土地登记是国家在法律上确认和保护土地财产权利的一种手段。土地登记具有不动产物权设立的公示功能、不动产交易安全的保护功能、促进公共政策实施的管理功能等。受部门条条管理体制等多种因素的影响，我国至今未建立起专业化、规范化、属地化的农用地权属统一登记管理制度，农民的土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记。
由于不同用途农用地的承包方式、承包期限以及土地调整频率不同，特别是受部门利益牵制，各类农用地土地承包经营权的登记管理一直未能在法律上统一起来。就耕地而言，由于土地承包是按照“人人有份”的原则进行的，农村许多地区根据人地关系变化对承包耕地进行不同程度的调整，农户与承包耕地之间的占有关系不时发生变动，因此，在《农村土地承包法》颁布以前，国家在法律上一直没有对农民在耕地上享有的土地承包经营权的登记做出明确要求。对于林地、草地、“四荒”地、水域等其他用途的农用地，由于一经承包后土地承包关系就相对稳定或者土地承包多数是按照竞争原则进行的，因此，国家比较早地分别在《森林法》、《草原法》。《渔业法》等资源管理法规中对这类农用地的土地承包经营权的登记做了具体要求，但是一直没有颁布专门的土地登记法规予以统一规范。版权所有
【关键词】村镇规划土地规划规划建设区基本农田保护区
中图分类号：TU268 文献标识码：A 文章编号：
引言
村镇规划涉及政治、经济、社会、技术与艺术等多个方面是一门综合性的学科。它是根据一定时期社会和村镇的经济发展状况及目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，合理地利用村镇土地，协调村镇空间功能布局及进行各项建设的综合部署和全面安排。村镇规划是村镇建设和管理的基本依据，是村镇发展和建设的“龙头”，也是本地区国民经济和社会发展的框架。土地规划又对村镇规划起着基础和制约作用，只有注重村镇规划中土地利用的可持续发展，才能更好地实现村镇经济、社会、人口资源、环境的协调发展。
1. 村镇规划和土地规划的内涵
1.1村镇规划是乡、镇人民政府为实现村镇的经济的社会发展目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制订的综合部署和具体安排。现代村镇规划是运用规划学、策划学、市场经济学、现代行为科学、环境美学等理论方法，以社会效益为中心，以资源、人力、物质、信息的最优分配和利用为手段，以农民日益增长的精神生活和物质生活需要为导向，为建立一个人口、资源、科技、环境及区域定位相协调的，可持续发展的社会环境所做出的总体的最优规划，是村镇未来发展的蓝图和时空连续的依据，是管理的准则和法律。
1.2土地规划是指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
2. 村镇规划存在的问题
2.1目前村镇规划中，普遍存在重视居民点建设规划而忽视村镇体系规划的现象，这就导致了“以镇论镇，以村论村”现象的发生，割裂了镇域范围内各村之间的联系，也割裂了村庄与镇区之间的联系。使各居民点建设规划存在着许多盲目性，无法在镇域范围内统一配置各种服务设施，重复建设严重，造成资金浪费。
2.2村镇人口规模的增加要求相应的用地规模也随之增加，依托旧区向周围拓展用地己成为建设规划的普遍方式，而我国的常规规划方法也仅以人口规模和入均用地指标来划定用地，这一做法无疑侵占了村镇周围的良田、吞食耕地，从而使人均耕地减少，这是村镇规模简单化增加的必然结果。
2.3目前，村镇规划的编制和实施管理之间的联系不够密切，村镇规划存在着短命性现象，往往是换一届领导就要换一轮规划，使原规划很难连续实施，再加上村镇规划管理人员业务素质较低，规划意识淡薄，执法水平不高，管理方式粗放，更加剧了村镇规划与管理的脱节现象，使村镇规划无法正确指导村镇建设，造成了村镇建设的混乱无序性。
3.土地规划存在的问题
3.1土地规划目前存在的主要问题是土地利用混乱，功能分区不明确。其造成原因是由于村镇在经济快速发展的过程中，缺乏有效的规划管理和控制，导致土地利用散乱、破碎、无序、功能不明确，布局零散。工业、居住、商业、行政等各类用地相互穿插交错，相互影响和干扰。如大量工业用地穿插在居住用地之内，甚至包围居住用地。这样的建设景观差，而且使环境落后恶化，给今后的继续发展留下了许多隐患。
3.2土地开发集约化程度低，规模效益低下。由于农村现有土地开发大多以乡村为单位，形成独特的“出租土地、出租厂房、收取租金”的农村工业房地产模式及农村以宅基地为基础的乡村私宅开发模式。导致土地开发不经济、零乱及水平层次较低，使土地占有率高，利用率低，产出率更低，形成不了开发的规模效益，破坏了村镇土地利用的整体性。造成土地资源严重浪费，使村镇在规模扩大时只能在外延空间寻找新的土地资源。对发展较好的地区开发过度，大量占用耕地。这样一来则出现了镇区中的不少“城中村”，造成村镇未发展已无用地，同时又形成较多旧城（村）改造工程工作的难点地区。
3.3土地管理混乱，投放量过大。由于村镇土地的多级管理，有的出于追求经济利益的目的，各村争相卖地批地，大搞圈地运动。几乎都有自己的工业区，造成“家家点火，村村冒烟”的现象，私宅建设普遍超标。由于土地投放量过大，使有限的土地资源流失和贬值，丧失了发展空间与潜力，从而阻碍了村镇的可持续发展。推平未建的闲置土地多、土地浪费严重。近几年由于受国家经济宏观调控的影响，加上土地管理体制不完善。很多已推平土地不能如期开发建设，产生大量闲置土地，造成资金和土地资源的严重浪费。
4.解决村镇规划与土地规划矛之间的矛盾
4.1加强建设规划与土地利用规划的衔接，创新农村建设用地政策，加强宅基地管理
首先是积极通过高一层次的规划(如县域村镇体系规划)或者高一层次的行政领导机构等有效渠道，指导乡镇一级两规(村镇规划与土地利用规划)的编制，加强规划之间的配套衔接，综合两规的制定，科学合理地划定“两区”(基本农田保护区和村镇规划建设区)。使两者找到有机的结合点，避免各自为政，确保合理必需的建设用地空间。
4.2其次要认真研究土地政策，制定村镇建设用地调整政策，建立灵活的流转机制，保证村镇规划建设用地，确保规划得以实施。要大力推行农村集体土地有偿使用政策，严格农村建房审批。对于位置优良的地段和空闲地，村集体可组织有资格申请宅基地的农户公开招标，由中标人优先选择宅基地。净收益出让金全额返还用于村镇配套建设，拓宽农村基础设施投融资渠道。要设法打破用地属性限制，研究政策推进村民跨村跨组建房，以利规划的实施。目前，农村中以村组(生产队)为单位的封闭观念和绝大多数农民的恋土意识仍十分强烈，制约了土地的跨村、组调整；加之农村土地二轮承包30年不变的政策和土地条件的差异，土地的跨村、组调整难度更大。
4.3再次是制定既符合国家法律又切合当地实际的农村宅基地管理办法，加强管理。农民建房押金取消之后，加上土地审批后管理不严，宅基地超标现象严重，老宅又无人监管拆除，“一户一宅”难以落实，造成“空心村”现象严重，制约了规划的实施。在今后的工作中应加大执法力度，搞好宅基地的日常监督监察工作，做到预防为主，防处结合，不断完善农村宅基地管理。以经济手段管理农村宅基地。一户拥有一处以上宅基地，应实行有偿使用。
