时间：2023-11-17 09:50:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇征地规划，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1引言
近几年，我国经济发展迅速，基础设施的建设也得跟上，在这样大环境下，水利水电工程建设迎来了巨大发展机遇。为了提高水利水电工程建设的速度，移民工作是一个关键，尤其是前期规划设计工作。要做好水利水电工程建设征地移民安置规划设计就必须结合工程所在地的实际情况，熟练掌握政策法规，深入调查分析，从多个方面进行考虑，减少矛盾和规避不稳定因素，做好移民的宣传和指导工作。水利水电工程建设是国家重点发展对象，也是国家发展根本，将水利水电工程的建设按照长远目标来发展，那么就需要把移民问题解决好，降低项目所在区影响社会稳定的风险。但是目前我国各个地方的移民安置政策法规有所不同，且都还不完善，所以在征地移民安置规划设计中经常会碰到一些未知问题，设计单位需积极应对，从多方面考虑，提出了解决问题的对策。目前水利水电工程移民问题在社会中是一个常见问题，国家和地方近几年都出台一系列政策法规，本文结合相关的政策法规，就水利水电工程建设征地移民安置规划设计中的一些问题进行探讨。
2移民安置规划设计的方针和指导思想
根据我国《大中型水利水电工程建设征地补偿及移民安置条例》的相应规定，国家针对移民提出了相应的政策，采取前期补助和后期扶持，这样的政策有利于移民安置后的生活达到并超过原有水平。而移民安置区的开发应与当地的新兴产业相结合，这样才能快速恢复移民安置区的经济水平，在此基础上，再通过有效利用后期扶持政策，逐渐将移民的生活超过原有的水平。进行开发性移民安置就是将移民安置放到国家经济和社会发展轨道上，同时将移民生产、生活同区域开发、生态环境保护相互结合发展，这样才能通过合理开发重新建立安置区的保障，加强产业结构调整，促进生产，大力发展工商业，保证库区移民的可持续发展。在水利水电工程建设计过程中，需要对移民开发区强调的是基础设施建设及移民技能培训，不断完善移民开发区经济建设，最终为移民做好安稳的致富蓝图，减少盲目性移民安置，重视投入效果，最终达到预期生活水平。通过前期、后期补偿进行扶持，加上移民自力更生，不断提高我国移民生产生活的水平。
3移民安置规划设计依据的主要法律法规
对于水利水电工程建设征地移民安置规划中现行适用的几个主要法律法规有《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，在这些法律法规中明确了移民权益和财产的范围，并对补偿内容和方式做了相关规定。其中规定了：水资源、土地资源、矿产、森林、动植物等这些都是归国家所有，而一些农村及城市郊区除外的土地，都属于集体所有，土地不归个人所有，只对其进行分类补偿。而房屋及附属设施、不可拆卸的设备设施、专业项目设施、地面附着物、零星树木等属于个人或单位所有，在征地移民时国家相关的法律法规对其是进行了保护的，根据不同的实物对象采取不同的补偿措施，对无法搬迁的私人财产，应按照合理的重置费和单价进来补偿。在中国土地管理法当中还规定，国家实行土地用途管理制度，将各项土地资源使用范围进行规定，分别进行分类。而针对耕地国家需除了补偿外还需要缴纳相关的税费，非农业建设占用耕地的经过批准后将按照占多少进行开垦，一旦没有条件进行开垦或者不符合规范要求的需要由省及直辖市进行规定缴纳耕地开垦费用。而水利水电工程的建设用地需要有相应手续，在一定范围内需要国家进行批准使用土地，并且在国务院进行备案。对于征收土地的补偿补助标准，由各个省份、直辖市有相关规定标准的执行相关规定标准，没有标准的地方应测算土地年产值，再通过合理的年产值倍数来确定补偿标准。而在水利水电工程的建设施工中存在一些临时的施工用地被占用或扰动，需要对其进行复垦，目的是恢复可以利用状态。目前我国水利水电工程建设征地移民安置的相关法律法规，是为了水利水电工程的建设能够达到公共利益需求的同时，对征地区的个人、集体、企业征收土地及不动产，进行足额补偿，并计算安置费用，这样才能保证水利工程的顺利实施，保证移民的正常生活，维护人民的合法权益。
4移民安置规划设计阶段划分和主要任务
水利水电工程建设是国家重点发展对象，在进行水利水电工程建设过程中会出现安置移民问题，需要根据实际情况提出安置规划方案，按照项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告、技术实施这四个阶段进行规划。其中主要任务是对移民范围、人口及经济损失一些列产生的影响进行评价分析，最终确定移民安置规划方案，对农村移民安置、企业处理、专业项目恢复等提前进行规划设计，并对工程征占地所涉及的实物对象提出合理的补偿投资。
5移民安置规划设计主要内容
水利水电工程建设征地移民安置工作主要流程包括建设征地实物调查及确认、移民安置规划大纲编制及审批、移民安置规划设计、移民补偿投资、移民安置规划报告编制及审核、移民安置实施、竣工验收等部分。而对于设计单位最重要的工作是前期的规划设计工作及报告的编制审核工作，主要体现在水利水电工程设计过程两个阶段，可行性研究阶段和初步设计阶段。可行性报研究阶段的建设征地移民安置规划设计的前期需要编制实物调查报告和移民安置规划大纲，其中需对水利水电工程的洪水标准、泥沙淤泥年限、回水线、风浪爬高及船行影响等进行分析，确定工程建设征地范围和移民安置区，对工程建设征地范围内的实物进行全面的调查公示，同时也对周边环境及经济社会情况进行调查，然后根据工作成果编制实物调查报告和移民安置规划大纲，并上报审批，最终根据调查报告和大纲进行建设征地移民安置规划设计报告的编制。进入到初步设计阶段后，主要工作就是在可研阶段的基础上，对各项成果进行复核完善，补充漏项缺项，落实移民安置方案，完成包括移民安置点、专业项目恢复改建、工业企业处理的规划设计。在征地移民安置规划设计过程中应对水库淹没区和移民安置区进行调查，同时评价这两个区域对周边造成的影响，收集相关资料进行汇总，根据不同工程方案分析出淹没对象的重要性及影响程度，为工程方案的选择提出重要的依据和建议。在移民的安置规划过程中应确定征地区移民人口的增长率，将农村移民以小组为单位计算移民人口，分析安置环境容量，将移民安置意愿、安置点新址、环境状况、水环境、地质文化、人口规模、建设标准、勘探测量数据等进行综合考虑。并将选定的搬迁新址、用地规模、基础设施状况进行调查，最终完成安置点的规划设计，并提出投资概算和年度投资计划。对工厂、企业的处理需要进行逐个调查，尤其针对各个企业资产状况应进行评估和计算，确定最后赔偿数额。对具备防护条件的重要淹没影响对象，应做出防护方案，提出可行性研究报告，编制投资估算。同时需对一些专业项目恢复改建进行规划，确定相关项目处理方案，一旦项目较多、规模较大应委托相关单位进行详细设计。
6移民安置规划设计组织及展望
移民安置规划的组织应有序进行，确定项目法人，按照计划进行移民安置规划，而项目主管部门应该是县级以上政府担任。移民安置规划须按照审批权限报送省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核。审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核移民安置规划时，应当征求本级人民政府有关部门以及征地区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。若移民安置规划审核不通过，须进行必要的补充工作和修改完善，修改后，再次报送有关部门审核。除此之外，在水利水电工程的整个设计建设过程中，项目主管部门应做好移民的思想工作，多听取移民的意愿，尽量减少移民矛盾和争议。同时管理好移民资金，移民资金应由移民管理部门和财政部门共同管理，实行专款专用和收支两条线管理，不得截留、挤占或者挪作他用。从移民安置规划的目标上来讲，地方政府应加强基础设施及公共服务设施的建设，在分析现状的基础上，应结合当地新农村建设及移民的相关政策，研究制订合理的移民搬迁安置目标和标准，加强农村基础设施和环境建设，提高移民的生活质量。
7结束语
做好征地移民安置工作是实现水利水电工程建设的重要目标。征地移民安置规划设计是其中不可缺少的一个部分，为了使征地移民安置规划设计能够从实际出发，把国家相关的移民政策法规能落到实处，需要在设计过程中就从征地区和安置区的各个方面进行深入的研究分析，确保设计内容真实、有效，从而为移民工作顺利推进和降低项目区社会稳定风险提供有力的保障。水利水电工程的建设需要不断发展，移民工作研究也需要不断深入细化，因此，水利水电工程征地移民安置规划设计的重要性也更显得尤为的突出。
参考文献
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市城乡规划部门要按照城市总体规划和土地利用总体规划的要求,尽快编制完善控制性详细规划,明确各地块的具体用途。有关县区政府和开发区管委会要对中心城集中规划建设区域内的集体土地及各类建设活动实行统一管理,禁止在集体土地上不按规定用途从事种植、养殖、取土、建设等行为;要加大执法和巡查力度,对不按规定用途的种植、养殖、取土、建设等行为要及时予以制止、清理和拆除,并依法予以处罚。
二、规范农村集体土地承包
有关县区政府和开发区管委会,要结合正在开展的农村集体土地确权登记发证和农村土地承包经营权证换发补发工作,集中力量和时间,组织农业、林业、国土资源部门及相关乡镇政府(街道办事处),对中心城集中规划建设区域内的农村集体土地及地上树木、苗木、建筑物、构筑物等的现状、权属、范围、面积、数量等进行全面调查界定,建立专门档案。在此基础上,由县区农业、林业部门牵头,有关乡镇政府(街道办事处)负责,组织对农村土地承包合同逐一进行清理检查,建立土地承包台账。要按照种植、林木、养殖等用途,通过签订补充协议等方式对土地承包合同进行细化完善,进一步明确承包土地的用途、承包方的义务及违约责任,并督促承包方严格按照合同约定从事生产活动。属于种植、养殖等用途的,农业部门要及时换发补发农村土地承包经营权证;属于林业用途的,林业部门要督促承包方依法申请办理林权证,并严格遵守相关种植规范。土地承包经营权证和林权证,作为今后集体土地征收补偿的依据。
加强对集体土地承包管理,中心城集中规划建设区域内集体土地上进行农业内部结构调整和发展林果业、渔业、畜牧业的,需逐级上报有关县区农业、林业部门同意,并报市国土资源、城乡规划部门备案。要建立集体土地承包情况定期检查制度,对违反土地承包合同,擅自改变土地利用现状、不遵守相关种植规范等行为,由县区农业、林业部门和乡镇政府(街道办事处)负责及时予以制止。不听劝阻的,建议村集体依法解除承包合同。
三、加强集体土地建设管理
有关县区政府和开发区管委会要组织国土资源、住房城乡建设等部门对中心城集中规划建设区域内集体土地上的宅基地、房屋及其他建筑物、构筑物等的权属、性质、面积等进行全面调查,登记造册,建立档案。建立健全集体土地建设管理制度,中心城集中规划建设区域内集体土地上未经市城乡规划等部门批准不得新建房屋;已纳入近期城市建设规划的集体土地上不得改建、扩建房屋;纳入城中村改造或农村住房建设的,新房建设完成后必须拆除旧房并退还原宅基地;确需改造的危房,必须由具有相应房屋鉴定资格的机构出具鉴定报告;严禁在村庄规划的建设用地范围外建设房屋。
四、严格实施集体土地征收
要严格按照“两公告一公示”程序,切实加强拟征收土地公告环节的工作。市、县政府拟征收土地公告后2日内,土地征收实施主体国土资源部门组织财政部门、土地所在乡镇政府(街道办事处)、被征地村、被征收土地联产承包户或土地使用权人等组成专门工作组,开展征地勘测调查,核定征地红线图,进行征地测量放线,对拟征地的土地权属、地类、面积以及地面附着物的种类、数量等进行现场调查、清点、核实,形成土地征收勘测调查清单,并由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的,应当当场提出,国土资源部门应当当场复核。要加强征地勘测调查过程中的相关技术支持,采取录像、照像等方式固定青苗和附着物情况。被征地农村集体经济组织和农民应积极支持配合征地调查,拒不配合的,调查结果由国土资源等部门与被征地所在乡镇(街道)和村有关人员签字并进行公证;阻扰征地调查,拒不提供有效权属证明,造成调查不实或漏项的,由被征地农村集体经济组织和农民承担相应责任。从拟征收土地公告之日起,任何单位和个人在拟征收土地上新建、改建、扩建建筑物、构筑物及其他设施,突击种植树木、苗木、开挖鱼塘及其他养殖,突击抢建塑料大棚、蚂蚱棚、温室和看护房等设施,新上设施农业及其他生产经营项目,征地时一律不予补偿。
五、依法实施征地补偿
市、有关县区和开发区国土资源、财政部门要依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单,保证土地征收补偿费用按规定及时足额到位。土地征收补偿安置费执行省政府公布的征地区片综合地价标准;地上附着物和青苗等严格依照《省物价局、省财政厅、省国土资源厅关于日照等八市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》,并参照近期执行的中心城南展片区及重点市政道路用地内征地地面附着物和青苗补偿标准予以补偿。没有明确补偿标准的,由市物价、财政、国土资源等部门核定补偿价格后予以补偿。在征地过程中,对征地补偿标准有异议,达不成土地征收补偿安置协议的,由市、县政府进行协调;协调不成的,报省政府裁决。
六、切实保障和改善群众生活
在依法征收集体土地的同时,有关县区政府和开发区管委会要严格落实征收补偿有关规定,采取多种形式妥善安置被征地农民的生产生活,确保原有生活水平不降低,长远生计有保障。属于个人或承包经营者所有的附着物、青苗以及房屋拆迁补偿费,应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内支付给个人或承包经营者。属于集体所有的土地补偿费和安置补助费,被征地的集体经济组织应当建立财务公开制度,向村民公开使用或分配情况。制定具体办法,对严格依照土地承包合同进行种植、养殖、建设的群众,在征地补偿时给予适当奖励。要加快建立被征收土地农民就业保障制度,将被征地群众纳入失业登记范围和就业服务体系。符合农村产权制度改革条件的,优先纳入农村产权制度改革试点。
坚持以城市建设带动乡村建设,市和县区有关部门制定项目用地区域规划时要充分考虑被征地村集体安置用地预留,积极支持被征地村集体经济发展壮大。在乡镇(街道)统一组织下,被征地村在同等条件下,可优先承担城市建设项目的建材运输及项目建成后的绿化养护、卫生保洁等工作。在城市配套设施规划建设时,要尽量满足被征地村需要,让失地群众共享城市发展、设施完善、功能提升的成果。
《中国土地》：党的十七届三中全会《决定》明确提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。完善征地补偿机制。”按照《决定》的内容，您认为我国征地制度将发生怎样的变革?
岳晓武：从《决定》的内容看，我国征地制度将在以下四个方面发生重大变革：一是土地征收范围将进一步缩小和规范；二是征地程序将进一步规范化，保障被征地农民权益将成为征地制度的主要内容；三是征地补偿安置将更加公平和体现市场原则；四是与征地制度改革相配套，农民集体所有建设用地使用制度将发生相应变革，土地利用总体规划确定的集镇、村庄建设用地范围内依法批准的经营性(产业用地)集体建设用地使用权可以进入市场依法流转。
现行征地制度评价：为进一步变革奠定了基础
《中国土地》：我国现行征地制度存在哪些问题，有哪些需要修正的?
岳晓武：对我国现行土地征收存在的问题及其原因进行分析，是建构我国理性土地征收制度的必要基础和前提。具体可以从土地征收范围、土地征收程序、土地征收补偿三个方面来看。
首先，土地征收范围过宽，几乎所有建设用地都可以办理土地征收。我国《宪法》和《土地管理法》均规定：国家为了公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征收并给予补偿，但并未对“公共利益需要”的范围加以具体明确，也没有对“公共利益需要”的认定方式和认定程序作出规定。同时，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这些规定人为造成了对征地范围的宽泛理解，使一些“非公共利益需要”的项目也通过行使土地征收权来获得土地，征收权滥用或过度行使的现象严重，严重侵犯了被征收人的合法权益。
其次，土地征收的程序设计不完善，对被征收人的合法权益保护重视不够。一是欠缺土地征收是否符合“公共利益需要”的认定程序；二是被征地者知情权的保障程序不够充分；三是征收程序中土地权利人参与程度不够；四是争议解决机制不够完善；五是忽视农民对土地的多种权益。
再次，土地征收补偿不够合理，被征地农民的土地权益未得到充分体现。目前，我国土地征收一般是按被征收土地的前三年年产值的一定倍数计算征地补偿、安置费，没有完全体现被征收土地的市场价值。同时，也忽视了土地还承载着农民就业、社会保障等功能，也没有考虑征地可能给农民造成的其他附带损失，如对残留地、相邻土地的损害等。这样不完整的补偿制度，难以保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。
应当说，国家有关部门已经认识到征地制度中存在的上述问题，并着手逐步完善制度，已经做了大量工作。例如，2004年国务院28号文件已经明确提出要完善征地补偿办法，“县级以上地方人民政府要采取措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”。并明确规定各省(区、市)要制定并公布各市(县)征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障。健全征地程序，加强对征地实施过程监管等。
2006年国务院31号文件再次强调要切实保障被征地农民的长远生计，明确征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。
2007年实施的《物权法》也强调，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
根据上述规定，国土资源部出台了相关具体政策、措施，布置了征地制度改革试点，进行了大量探索。这些工作和探索，为我们按照十七届三中全会决定要求，形成完善的征地制度奠定了良好的基础。
从两个方面完善“公共利益”的认定
《中国土地》：在你来看，应当如何具体理解和落实“缩小征地范围”?
岳晓武：三中全会提出要“缩小征地范围”，我个人理解，应当是缩小并规范征地范围，保证土地征收权行使的合法性和规范性。法律规定的征地范围是“为公共利益需要”。而“为公共利益需要”这一概念具有高度的抽象性、内容的不确定性和动态性，很难具体操作。
我认为，“为公共利益需要”的认定应当从两个方面完善，一是国家可以编制《国家征地目录》，将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举，列入《国家征地目录》的项目用地，经依法批准可以行使土地征收权；二是建立“为了公共利益需要”认定的法律程序。
按照《决定》的内容，对于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，需要使用土地进行建设的，应当办理土地征收手续，城镇建设用地范围外，经审查符合“为了公共利益需要”的建设项目，需要使用土地的，也可以通过征收方式取得。因此，《国家征地目录》应当包括：1.在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内需要使用集体所有土地进行建设的项目；2.在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的国防、军事用地、公共交通建设用地、公共水利用地和公共设施用地等；3.在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的其他经法定程序认定的属于“为社会公共利益需要”的用地。不符合上述范围的，一律不得征收集体所有土地。
我国现行的土地征收制度中，尚无相应的征地目的审查或是否属于“公共利益需要”认定这一环节。所以，应当补上这一课，建立相应的审查认定程序和机制，保证土地征收权严格限定在“公共利益需要”的范围内。
建立“公共利益需要”的法律认定程序，可以从以下几个方面着手：一是设立认定组织机构。可在县级以上各级人大常委会或地方政府中设立专门的认定组织机构，由其组织对具体建设项目是否属于“公共利益需要”进行认定。
二是建立听证认定制度。对具体建设项目，由认定组织机构组织听证，听证委员会应当包括被征地单位代表、专家委员、人大代表、政府代表以及利害关系单位代表。项目建设单位认为建设项目属于“公共利益需要”并动用土地征收权的，应当向认定组织机构提交认定申请，认定组织机构接到申请后，应当组成听证委员会，组织对建设项目性质、是否属于公共利益需要、能否动用土地征收权等进行听证。根据听证委员会的投票
结果确定建设项目是否属于“公共利益需要”。
三是建立听证结果复议或司法裁定制度。项目建设单位或被征地方对听证认定结果有异议的，应当在规定时限内向听证组织机关提请复议，或直接提请法院进行裁定。提请复议的，听证组织机构应当重新组织听证。复议结果或法院裁定结果为最终结果。
征地制度的完善：建立正当性法律程序
《中国土地》：按照您的观点，征地范围明确后。该如何完善征地程序呢?
岳晓武：现代行政发展的趋势，就是对行政裁量权的约束不再局限于行政实体法律的规定，日益强调在行政权行使的过程中依靠正当的行政法律程序约束行政权。土地征收作为一种具体的行政行为应遵循正当的行政法律程序。理性公正的行政程序在征地行为中表现最为突出的两大功能就是控制和约束行政机关的行政权力，以及保障被征地人(行政相对方)的合法权益。目前我国土地征收制度在程序上需要从以下几方面加以完善：
一是建立土地征收合法性的认定程序，即审查是否属于“为公共利益需要”。二是完善征地告知和征地调查制度设计，保障土地权利人的知情权。三是完善土地征收听证制度。四是强化被征地者的参与权。五是严格土地征收审批内容。审查内容应当包括土地征收合法性审查认定材料、土地征收范围、被征收土地现状、土地征收告知和征地调查材料、土地补偿安置方案等。举行听证的，应当同时附相应的听证会材料。重点审查是否符合行使土地征收权范围、相关程序是否合法、土地征收补偿安置方案是否符合法律规定、是否能保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障等内容。六是严格履行征地公告和征地登记程序。七是评估测算各土地权利人的土地权益价格，合理确定土地补偿安置费用。八是土地补偿安置费用要公告。九是加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。十是完善土地征收救济制度。
六项补偿构成完整的征地价格
《中国土地》：你提到合理确定土地补偿安置费用，那么应该如何才能保证公平合理补偿安置呢?
岳晓武：首先，土地征收的强制性只应体现在征收决定上，而不是体现在补偿环节中的利益确定上。相反，补偿环节应体现公共利益和私人利益的平权性，即公共利益需要时，可强制私人让渡其财产，但对私人补偿应与其受到的损害是对等的。因此，公平合理的补偿是土地征收的核心和关键。
就农民而言，土地不仅是重要的生产资料，也是其赖以就业、生活和社会保障的根基。因此，合理的土地征收补偿安置费用应当包括土地权益损失补偿和弥补原农村土地的社会保障功能和就业功能，以及因土地征收所造成的间接土地权益损失，才可能真正保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。因此，本着“补偿以相等，损失以恢复”为原则，我国土地征收补偿的范围应当包括以下内容：
被征地农民的土地财产损失补偿。这项补偿应当按照被征收土地原用途土地的市场价格确定。对此，也曾有人提出应当按照被征收土地的新用途进行价格评估，理由是土地征收后往往作为建设用地，土地价值会产生增值，农民应当占有这部分增值。这个观点存在明显错误之处，首先，被征地农民直接损失的财产就是原用途土地；其次，土地用途变更带来的增值是由规划带来，这应属于社会公共权利带来的，应由全社会共享，而不应当由个体独享。同时，按照这个观点，如果土地征收后用于公共绿地建设，种草的收益明显要比种粮食低，难道要按草地的价值补偿给农民吗?
被征地农民的社会保障费用。该项费用的测算应当体现农村土地社会保障功能。城市规划区内，应当按照将被征地农民纳入城市失业登记和就业服务体系以及城市社会保障制度的要求，测算相应的社会保障费用；城市规划区外，应当按照需要调地或移民以及纳入当地社会保障制度的要求，测算所需要的社会保障费用。其中保险费用应当包括需安置人口的失业保险、大病保险和养老保险等费用。
地上附着物补偿。应当按照地上附着物的实际情况，经评估确定。涉及房屋的，应当保障土地征收后被征地农民的居住条件。
土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿。应当分别评估土地征收前后残留地部分的市场价格，其土地征收前后的价格差额就是应当补偿的价值损失额。
被征地农民一定时期的停业、失业损失费用。应当根据被征地区域的社会发展情况、产业布局情况、就业结构等确定停业、停产时间和损失。
被征地农民转业转岗培训和再就业费用。应当按照当地平均费用水平确定。
应当说，以上六项之和构成了完整的土地征收价格，这样对土地征收直接补偿，就可以保证被征地农民的原有生活水平不下降和长远生计有保障。此外，国家还应当建立土地收益用于农业、农村和农民制度的支持和补偿。例如，规定新增建设用地土地有偿使用费、城市国有土地出让收入中不低于i5％的部分以及耕地占用税、土地开垦费等投入农业和农村，全部用于耕地开发、土地整理和基本农田建设。这实际上就是将士地的部分增殖收益用于农业、农村和农民，让农民进一步分享土地收益。
依法取得的集体建设用地使用权，可以依法转让、出租、抵押
《中国土地》：征地制度改革对集体建设用地流转有什么推进?集体建设用地流转制度应当如何改革?
岳晓武：土地征收制度的构建是一项系统工程，当然包括相关制度的配套改革与支撑。当国家征收的范围被严格限定为土地利用总体规划确定的城镇建设用地以及其他符合“公共利益需要”的用地后，建设需要使用其他集体土地时，就需要配套推进集体建设用地使用制度改革，允许土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内依法取得的产业性集体建设用地使用权，直接进入建设用地交易市场。通过用地方与供地方的平等协商，实现集体建设用地使用权的市场配置。
对于集体建设用地使用权流转，国土资源部从上世纪末开始在江苏、河南、安徽、浙江、福建、广东等一些地方进行了试点。应当说已经基本形成了一致意见。根据十七届三中全会《决定》精神，我认为，应当尽快出台相应的法规规章，规范推进集体建设用地流转：
一是明确在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，经依法批准的生产经营性农民集体建设用地，可依法确定给法人、自然人和其他组织使用，用于生产经营，所取得的集体建设用地使用权允许依法转让、出租、抵押，使其与国有建设用地使用权“同地同权”。
二是强化土地用途管制，农用地转为建设用地，无论是否需要征收，都必须符合土地利用总体规划，纳入年度计划，依法办理农用地转用审批手续，严禁以“流转”为名擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。
三是必须坚持有偿、自愿、内部成员优先和公开、公平、公正的原则。
四是考虑到由于农用地和建设用地，特别是经营性的房地产用地相比，比较效益差异很大，如不加以适当限制，很可能造成农村甚至是基本农田都布满房地产的情况，同时。1999年的国务院办公厅39号文件、2001年的国务院15号文件以及2004年的28号文件等都明确，城市居民不得购买农村宅基地和房屋，法律也规定农村宅基地只能用于本集体经济组织成员使用，因此，应严禁集体建设用地用于商品住宅开发。
2009年2月10日，福建莆田市涵江区国欢镇黄霞村民老黄仍然拒绝领取土地款，像他一样的尚有17户。他们满腹狐疑：那个占用土地的公司从来就没有开工生产，只卖饲料，哪用得上厂房扩建?
村民说，这宗地属该村十二和十三村民小组。2006年12月底的一个晚上，村里通知开会，公司的老板和镇里干部对村民说要征地。但村民们并没有看到任何征地公告，更没看到征地批文。
2007年3月31日，占用土地的公司召集二十几个外地人开着挖掘机来铲树，在路边树立大型广告牌。村民们自发地来到现场质问：征地批文在哪?果树尚未丈量怎么能铲?随后，双方发生扭打，并有部分村民被打伤。
用地企业的公司字号为“东南香”，采访发现，该字号分别有“米业”公司(东南香米业发展有限公司)、“饲料”公司(东南香饲料开发公司)，村民的这宗土地，就在“米业”和“饲料”之间倒腾。“米业”公司和“饲料”公司是两家各具独立法人资格的不同公司，主要出资人是当地黄氏兄弟家族。
采访中，一村民拿出一叠现场照片。从照片中能清楚地看到龙眼树被毁后横七竖八地倒在地面上，以及一位村民和用地企业老板扭打在一起的情形，场面触目惊心。
建厂房还是倒卖地皮
当地村民传闻，圈占他们土地的老板连年亏损、“米业”不卖米了，都在靠勾结官员倒卖地皮、厂房，通过低价圈地、抵押给银行获得贷款。
“米业”公司黄金龙总经理说，征地都是按正规手续办理，有全套手续，并叫人拿来一沓材料。
仔细看材料，却发现是“饲料”公司的征地材料，征地用途为厂房扩建项目。当就材料中的疑点，问“米业”用地，怎么会以“饲料”公司的名义申报，公司的负责人却说不清楚，声称与“米业”公司无关，要笔者找“饲料”公司去了解。
村民投诉的地块面积大约80亩，“米业”占地50余亩，“饲料”占地20余亩，两公司的征地同步进行。
“饲料”公司负责人黄总等人很不耐烦地说：“我们花钱买地，你们想知道具体的事去找政府!”我们指着外边正在施工的工地问：“何时领取建设工程规划许可证?”‘他们前些天来现场看过了，允许我们先开工，过几天就发证。”，黄总如此说。
经查询，“饲料”已于2008年4月21日取得扩建项目《建设工程规划许可证》，其中综合楼3242平米、成品库原料库4744平米、生产车间2362平米和2974平米。但是，《企业投资项目备案表》上内容为“新建生产车间1幢2304平米，仓库2幢2016平米；立筒仓3个，每个体积6358立方米；综合楼1幢840平米。”备案内容已发生改变，应当依法重新备案。
从“饲料”厂区详细规划总平面图可直观地看到：该项目用地上将建有综合楼、硬化晒谷场、工作塔、立筒仓、原料库和饲料生产车间，已于2006年3月7日经莆田市城乡规划局审批通过，该宗地用于工业建设。但是，在该规划设计方案审批之后才3个多月(2006年6月20日)“饲料”公司的经营范围做了工商变更：由原来的“饲料加工、生产、销售”变更为“饲料销售”。贸易企业进驻工业园搞“厂房扩建”?着实让人费解。
资料显示，“饲料”公司成立于2003年4月24日，注册资金80万元，经营范围为饲料加工生产、销售；2006年9月29日，经营范围变更为单纯饲料销售；2007年5月9日，圈占土地成功后，公司注册资金变更为500万元。
批文时间之谜
从时间顺序上说，应该是出让合同签订在前，取得建设用地规划许可证在后。
然而，该宗地2006年5月7日取得《建设用地规划许可证》，发生在2006年12月30日签订《国有土地使用权出让合同书》之前的半年多?这个规划许可证如何审批发放的?同理，2006年8月16日“饲料”公司项目备案应在2006年5月7日《建设用地规划许可证》之前，如此颠倒，为什么?
无独有偶，涵江区政府与“饲料”公司签订的《用地协议书》也没有落款时间，是工作疏忽还是有意而为?“饲料”公司厂房扩建项目用地显然没有依照该规定的协议出让程序报批，自然不符合协议出让的条件。
国土分局在2006年7月24日《土地征收告知书》，第二天(2006年7月25日)就与黄霞村民委员会形成征地事宜《确认书》，是办事效率高，还是根本就把村民的知情权、表达权极度漠视?
这被人们解读为村民与用地施工人员发生扭打纠纷事件的原因。
2006年12月25日，既是国土分局与村委会签订《征地协议书》的签订日，同时，也是涵江国土分局、市国土局、省国土厅、省政府4个层级的报批日，同时又是福建省政府的批复日，更直观的是，要赶在2006年12月31日之前签订土地出让合同，而此间征地补偿安置工作还没结束。
2006年12月31日《征地补偿安置方案公告》的第六条“对本方案内容如有不同意见，应于本公告之日起15日内提出书面反映。自本公告公示之日起5日内，被征地村集体和农民有权以书面形式就征地补偿，安置方案向莆田市国土资源局涵江分局申请听证。”但按规定，申请听证的期限为10个工作日。这自然成了文字游戏。
补偿款疑云
村主任似乎对时间的反应很迟钝，不知道各类征地公告什么时候张贴的，不知道何时在《确认书》上签字盖章的，不清楚地面附着物是何时清点的。
村会计证实，确实还有村民未领补偿款。
针对补偿标准，村主任兴奋地说：“老板另外多给了!”让人感到蹊跷：征收农村集体所有土地是国家行为，征地款由国家支付，老板为什么要多给村委会钱呢?仅仅如他们所说的因为是同一个村的人就多给?
问：“老板给了多少钱?怎么给的?”村主任沉默片刻之后说：“老板先给涵江国土分局，再由分局把钱打到村里。”关于征地补偿分配的事召开过村民(代表)大会吗?得到的回答是没有。
另在村委会提供的征地补偿费财务账中，人们看到以下“饲料”公司征地款收支事实：1、2006年12月31日收到涵江国土分局以转账形式支付的“饲料”征地补偿费34.0598万元；“饲料”地面物补偿费91.3197万元。2、总共发放地面物补偿款296.5771万元。另从《东南香征地被征地农户花名册》得知，实际征地款发放标准为16720元／亩。经计算，征地款和地面物补偿款的实际差额为212.4642万元。按照村主任的说法，这些差额是老板给的。
在《饲料厂征地地面物果树补偿》中，笔者发现一个奇怪的现象：一个叫“黄忠强”的农户补偿费高达43.4455万元，领款人“黄金水”!但在《东南香征地被征地农户花名册》和《地面附着物果树补偿花名册》中却找不到“黄忠强”。另了解到，“饲料”公司的法定代表人为“黄忠强”。
上上下下的损失
相关部门书面证明，“饲料”公司已交清出让金为180.1713万元，109.5元／平米。可于2007年4月16日填发的编号为(2000)(闽)农税字NO.01300288《契税完税证》上计税金额为213.8293万元。缘何两个数据不同值呢?
经查询，“饲料”厂房扩建项目用地的土地级别既有四级，又有三级。老的出让基准地价，三级199元／平米，四级175元／平米；2007年1月1日公布的涵江区基准地价，三级283元／平米，四级244元／平米。也就是说，该宗地在2007年被占用，本该依据新标准，可是这里连老标准都达不到。
相关文件证实，该宗地出让合同的生效日为2007年2月9日。此时，国家相关文件已经明文规定，从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍。
按照新标准，涵江区属九类，最低价标准应为204元／平米。“饲料”公司宗地的最低出让金不得少于335.6616万元。而实际成交价180.1713万元，造成国有土地资产流失155.5万元以上。由于“米业”公司与“饲料”公司是同步征地的，保守估算，仅两天时间国土资产流失了504万元!
【关键词】耕地保护；土地征收；分析思考
一、目前土地征收和耕地保护中存在的问题
我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序虽然已经作了较为详细的规定，但有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上仍然存在漏洞，表现在：
（一）公共利益界定不明确。“土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地。”这一原则在实施过程中受到了严重扭曲，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。我国目前还没有对公共利益的范围进行明确的界定,“公共利益”作为一个高度抽象、难于界定的概念，在实践中对有关公共利益的解释和界定过于灵活,在巨大经济利益的驱动下，常常被人为地滥用，极易打着公共利益的幌子，凭借这条依据无视集体土地所有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。
（二）缺乏民主参与，监督制约机制不完善。《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿方案确定后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征用土地公告办法》第9条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地无法提出异议，只有在审批通过后的征地过程中，才有对补偿、安置方案提出意见或要求举行听证会的权利。缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督——来自广大人民群众的监督。
（三）缺少对行政机关的监督制约。在我国，行政机关既是土地征收的决定者、亦是执行者。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易带来行政权力的泛滥，危害社会稳定。
（四）严格责任追究制的弱化。尽管近年来国土资源部不断加大土地违法案件查处力度，但在结案的9万余件中，只处理了相关责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4％的低处罚率，意味着超过96％的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更是低到 5‰，出现权责不对称的局面。
目前我国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。2009年，国土资源部在全国开展保红线、保发展的“双保行动”，2011年，继“双保行动”后，全面升级启动开展“双保工程”，虽然取得了一定的成绩，但是，在的一些地方，巧立名目占用耕地、耕地的性质被改变、以罚代法、政府的不当行政行为等时有发生，蚕食耕地的现象仍然非常严重。
二、进一步完善土地征收及耕地保护的建议及对策
（一）清理闲置土地，开展土地节约集约利用。城镇用地要持续增多，耕地又必须严格保护，这似乎是一种两难的选择，如何做好土地节约集约利用便成为了当前的一项重点工作。积极清理闲置土地，盘活存量土地，缩小地区城乡用地差异，切实提高用地率；严格农村建设用地管理，促进农村土地节约集约利用：
1、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。（1）强化土地利用总体规划的整体控制作用，从规划控制上保护耕地；（2）从严控制城市用地规模，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力；（3）严格征收土地的使用标准，对超标准用地的，要核减用地面积。
2、鼓励提高农村建设用地的利用效率。在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。
3、坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。
（二）完善官员考评和晋升制度，树立正确的耕地保护意识。地方政府及相关部门主要官员除了进行目标考核外，还应采用违法征地民主评议和“一票否决”制度，要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源工作情况，作为考核地方党委和人民政府及其负责人工作的重要内容。地方政府必须加强政治思想学习，充分认识我国的国情和土地基本国策，正确处理经济发展与保护耕地的关系，强化经济发展的全局意识、责任意识和耕地资源节约意识，严格依法征地，切实保护耕地。
（三）完善土地征收程序及补偿
1、合理界定“公共利益”，明确征收范围。要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。
2、建立土地利用总体规划，严格土地用途管制。根据当地国民经济、城镇社会发展规划、土地供给能力和各项建设等对土地的客观需求，组织编制土地利用总体规划，依据土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等编制土地利用年度计划及征地年度计划。坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地，把基本农田这条 “红线”变成“高压线”。
3、认真落实基本农田保护制度，积极推进土地开发整理复垦。严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。
4、改进土地征用补偿方式。调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民及时、合理的补偿，并不断探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。
（四）建立科学的土地监察制度，严防征地权力滥用
1、保证土地监察执法队伍的独立性与公正性。土地监察部门应作为一个独立于政府的机构的监察机构，而不受地方政府的干预。
2、规范政府征地行为。除了用法律约束政府征地权行使外，还要动员全社会的力量，逐步建立起符合我国土地国情的，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。
3、强化违法征地责任追究制。把“狠抓源头、重心下移”作为控违的一把利剑，实行定人员、定责任、定范围管理，做到横向到边、纵向到底、不留死角，实现控违全覆盖。
瓮安县始终坚持把小城镇建设作为大战略来抓,紧紧围绕“高起点规划、高标准建设、高质量管理、高效益经营”的总体要求和“一年快速启动、两年重点突破、五年大见成效”的发展步骤,县城旧城改造和新区开发取得了明显成效,全县小城镇建设得到有序推进。
近年来,瓮安县始终坚持把小城镇建设作为大战略来抓,紧紧围绕“高起点规划、高标准建设、高质量管理、高效益经营”的总体要求和“一年快速启动、两年重点突破、五年大见成效”的发展步骤,县城旧城改造和新区开发取得了明显成效,全县小城镇建设得到有序推进。
理清思路,明确城镇化建设发展方向。2008年,该县提出了“新旧并举,东改西扩,南推北移”的县城发展战略,作出了城镇建设“一年快速启动、两年重点突破、五年大见成效”的发展步骤,明确了“高起点规划、高标准建设、高质量管理、高效益经营”的总体要求。
狠抓规划,新旧并举推进城镇建设快速发展。针对县城规划严重滞后的实际,县委、县政府狠下决心,自2009年起全面启动县城20平方公里的总规、15平方公里的路网规划和12平方公里的详规修编或编制工作。县城总规修编于2009年5月27日获省人民政府批准,确定了“3纵14横(12座桥)”的路网骨架。在县城改造建设中,以河西新区开发建设为突破口,在行政中心西移带动新区扩容建设的基础上,加大旧城改造力度,实现新旧并举,东改西扩。
2008年10月以来,瓮安县共规划河西新区建设用地0.96平方公里,征用土地1534亩,拆迁房屋460户,拆除建筑面积78133平方米;共启动旧城改造项目6个,挂牌出让土地总计44.58万平方米,规划建筑面积214.3万平方米。同时,进一步加大乡镇规划编制及建设工作。全县23个乡镇已有8个建制镇完成2平方公里总规编制,正等待审批;9个乡完成1平方公里总规编制,正等待审批;6个建制镇已完成1平方公里的控规编制,正在审核中。草塘、珠藏、玉山等乡镇小城镇建设有关项目已开始实施,全县城镇建设有序开展。
深入调研,出台政策加快城镇建设步伐。征地、拆迁是困扰该县城镇建设的两大瓶颈。县委、县政府根据现行有关法律法规和政策,深入调研,出台了《瓮安县征收土地补偿标准》、《瓮安县被征地农民社会保障暂行办法》、《瓮安县县城新区征地拆迁补偿安置方案》、《瓮安县县城规划区内房屋拆迁安置补偿方案》等切合县实际的征地、拆迁政策,适度提高土地征收补偿标准,对失地农民由原来单一的货币安置,转变为小城镇安置、货币安置、划地安置、社会保障安置等多种灵活安置方式,确定了“拆一还一,结构陈新不补差”的拆迁补偿原则。按照“和谐征地,和谐拆迁”的要求,两年来,该县共计征地2058.30亩,涉及1205户,房屋拆迁24.86万平方米,涉及1642户。
重拳出击,打击违法建设推进城镇建设健康有序开展。近年来,该县违法建设行为屡禁不止,严重破坏了城镇规划、建设和管理秩序,侵占了城镇公共资源,损害了全县人民的根本利益。县委、县政府顺应民意,决定举全县之力,自2009年7月中旬以来,开展了一场查处违法建设的攻坚战。通过广泛的调查研究,根据县城规划区内违法违章建筑的不同情况、不同原因,制订了《瓮安县整治非法经营房地产及违法建设暂行规定》、《瓮安县县城规划区违法建设处理规定》和《瓮安县依法处理违法建设和非法经营房地产意见》。一方面分清性质,重拳出击,严打黑开发;另一方面对照相关政策和法律规定,照顾大多数群体利益,尊重历史和现实,分门别类地对违法违章建筑进行处理。
转变作风,努力营造群众参与发展,群众监督发展的氛围。为加强对城镇建设工作的领导,县委、县政府成立了县城镇建设开发指挥部,只要群众有反映,指挥部就会在第一时间予以答复。指挥部的同志还深入到群众中,挨家挨户谈心,了解群众疾苦。同时,国土部门严格执行“两公告一登记”(即土地征收公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记)制度,让群众看在眼里,记在心头,扩大群众的知情权。召开村民大会,通过民主选举监督员参与整个征地拆迁过程,更好地消除了被征地农民和被拆迁户的顾虑,也有效地协调了各利益主体的关系,真正实现了“和谐征地,和谐拆迁”目标。
为有效落实土地调控政策，促进招商引资工作，加快我市工业发展，现就改进建设用地管理强化工业用地保障提出如下意见：
一、努力增加工业用地有效供给
（一）多渠道争取新增建设用地计划。各地要切实加大招商引资力度，扩大固定资产投资规模，争取新增建设用地计划逐年稳步增加。年度新增建设用地计划一旦下达，各地要加快组织用地报批，确保在每年的六月底前将计划落实到具体地块，八月底前完成当年的用地报批，争取追加用地计划。加大重点项目申报力度，积极争取使用省以上新增建设用地计划。每年全市不少于5个项目进入国家和省重点项目库，争取使用省以上计划不低于1500亩。着力推进城乡建设用地增减挂钩试点，拓展城镇用地空间。*阳区要精心组织，扎实做好挂钩试点工作，其它县（市）、区要加大立项申报力度，争取使用试点周转指标。
（二）多举措盘活存量建设用地。对已获批准的新增建设用地，所在地县级以上人民政府（管委会）应当在规定的1个月内缴足有关报批费用，拿回用地批文，保证及时供地。对不能及时供出的新增建设用地，一律纳入土地储备范围，优先供给新上工业项目使用。对闲置满两年依法应当收回的土地，应当在半年内报经原批准机关批准收回，依照城市规划安排给急需用地项目使用。依法开展集体建设用地使用权流转，鼓励乡（镇）、村办企业将闲置低效利用土地，通过出让、出租、入股、转让、转租等形式依法进入市场，与招商引资项目对接。
（三）优先满足工业项目用地需要。除必需的基础设施和民生项目外，年度新增建设用地计划主要分配给开发区（园区）等工业集中区。优先组织开发区（园区）用地报批，征地资金优先用于工业用地报批。经批准转用、征收的工业用地，优先供给符合国家产业政策、技术含量高、市场潜力大、产业带动性强、就业面广的工业项目。
二、切实强化规划的调控作用
（四）加快开展“两规”修编工作。市、县两级土地利用总体规划和各县（市）、区城市总体规划修编要同步推进、同时完成，尽快上报审批。新一轮土地利用总体规划和城市总体规划要符合全市国民经济和社会发展中长期规划要求，并与其专项规划相互衔接、充分协调、高度一致，确保实用、管用。土地利用总体规划在统筹城乡各类建设用地的同时，要保证依法批准的开发区（园区）用地规模。城市总体规划要科学确定城市发展方向、目标和规模，抓紧制订详细规划，细化各项建设用地结构和空间布局，准确把握工业用地数量和位置，便于规划的实施和用地的报批。
（五）编制开发区（园区）规划。依据城市总体规划，围绕全市经济社会发展总体战略和战略支撑产业，按照合理布局、突出重点、集约经营、循环发展的原则，编制全市开发区（园区）发展专项规划，科学确定全市开发区（园区）的数量、规模、布局和各自的功能定位、主导产业，避免产业重叠、重复建设和恶性竞争。各类开发区（园区）主导产业应各有侧重、特色鲜明、协作配套，实现错位发展。各开发区（园区）要根据地区经济发展现状、资源能源条件、产业基础状况，以主导产业、发展空间、功能区块、基础设施、配套设施及生态保护等为主要内容，编制控制性详细规划，细化功能分区和用地结构。工业园区内的产业用地比例不得低于80%，工业项目所需的行政办公及生活服务设施用地面积不得超过项目总用地面积的7%，解决员工临时住宿的，要严格遵循规划布局和条件，且只能建设集体宿舍。
（六）严格按照规划建设和用地。经批准的土地利用总体规划、城市总体规划和开发区（园区）建设规划向社会公布，接受社会监督。任何单位和个人都要严格遵守和执行，不得随意违背和突破。未经法定程序批准，不得擅自修改和调整各类规划。本着“规划引导招商，招商服从规划”的原则，各类招商引资项目要根据产业类型、配套要求，进入相应的开发区（园区）。建立利益分享制度，打破区域限制，统筹县（市、区）之间、开发区（园区）之间和乡镇之间的招商引资项目，实现产业集聚、规模集中、用地集约。对符合规划的招商引资项目，优先办理立项、规划和用地手续。
三、积极推行工业用地统征管理
（七）加强征地工作组织协调。县级以上人民政府应当依法开展征地工作，国土资源部门具体承担征地工作的组织实施。要改变现行工业用地按项目分散征收的做法，全面实行依规划集中统一征地。各县（市）、区政府和各开发区（园区）管委会要加强对征地工作的组织领导，及时协调本辖区内征地协议的签订、补偿安置的落实和征地拆迁开发的实施，切实加快征地工作进度。
（八）建立统一征地专项基金。各县（市）、区和各开发区（园区）要将征地资金纳入年度财政预算，建立统一征地专项基金，滚动使用，专门用于开发区（园区）等工业集中区征地报批所需上缴的规费。市财政分别为*城区、*城区安排1000万元的征地周转资金，专门用于工业项目的落地报批。周转金使用后二个月，从区级财政分成中直接扣还，保证滚动运行。审计部门对征地专项资金使用情况实行年度审计，监督资金的管理和使用情况。
（九）落实征地补偿安置政策。严格执行征地补偿标准。各县（市）、区政府和各开发区（园区）管委会对本辖区内征地补偿拆迁安置工作负总责。征地补偿必须严格执行省政府批准的统一年产值标准和区片综合价。严禁有关单位和个人与被征地村组签订征地补偿协议，突破规定的补偿标准。对被征地村组借征地之机漫天要价的，各县（市）、区政府和各开发区（园区）管委会要采取必要的措施予以制止。对征地补偿突破国家规定标准的县（市）、区和开发区（园区），扣减其下一年度用地计划。规划区内的土地将要进行开发建设时，在集中核对户口阶段，暂停办理户口迁入手续。各地、各部门要根据国家有关规定，做好被征地农民的社会保障工作。
四、着力推进工业项目节约集约用地
（十）严格工业项目用地审批。工业用地一律通过招标、拍卖、挂牌方式出让，出让价格不得低于国家规定的最低标准。开发区（园区）要建立集体会审制度，对进区工业项目实行集体决策。严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。严禁高耗能、高排放、淘汰类工业项目通过立项、规划和用地许可，重点支持低耗能、低排放、鼓励类工业项目建设和发展。对工业项目进行核准或备案时，要重点核查其注册资金和投资规模是否达到要求。规划部门在出具工业项目规划设计条件时，对确定的工业项目投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等指标，要符合国土资源部《工业项目建设用地控制指标》的规定，并纳入《国有建设用地使用权出让合同》予以约定。各开发区（园区）要拿出25%的工业用地，用于兴建多层标准厂房，引导食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等工业项目租赁使用标准厂房生产。
（十一）加强工业项目用地批后监管。严格工业项目建设竣工验收把关。将工业项目依法用地和履行《国有建设用地使用权出让合同》情况作为竣工验收的一项内容，凡是投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等未达到《国有建设用地使用权出让合同》约定要求的，不得批准通过竣工验收。严格审查工业项目用地转让，项目固定资产投入低于总投资额的25%的，用地不得转让。对新增的工业用地改变为经营性用地的，一律由政府收回土地使用权，重新依法出让。严禁工业项目用地闲置，土地闲置满一年不满两年的，按土地出让价款的20%征收土地闲置费；土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。对闲置土地要根据国家有关规定征缴增值地价。
（十二）开展土地节约集约利用评价。建立科学的评价指标体系，开展土地节约集约利用评价。把单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量，作为对县（市）、区政府和开发区（园区）管委会考核的内容，并将考核结果与土地利用年度计划分配挂钩。开展开发区（园区）集约用地评价。查清开发区（园区）土地利用状况，评价土地集约利用程度，测算土地集约利用潜力，以土地集约利用评价结果，作为开发区（园区）扩区、升级的依据。对土地利用达到评价要求的开发区（园区），可以申请利用符合规划的现有建设用地扩区，也可以申请整合依法依规设立的开发区（园区）。
五、加快建立保障工业用地的执行机制
关键词：城建；难题；破解；效率
中图分类号：TU984文献标识码： A
一、城市建设形势分析
（一）征地风险日益增大。随着城市化进程的加快，城市框架的不断拉大，征地工作日趋繁重，而在征地过程中农村利益与城市利益、个人利益与集体利益、商业利益与生存利益、短期利益与长期利益的矛盾，导致了被征地农民与拆迁机关的矛盾冲突，同时由于征地拆迁遗留问题引发了一系列案件，造成了诸多社会不稳定因素。
（二）拆迁工作推进缓慢。根据调研，河南地区某县城自2003年起先后对五项旧城改造项目进行拆迁改造，但到目前拆迁进度总体缓慢，部分重点工程停滞多年，严重影响了我县城市形象，制约了城市发展。
（三）违法建设日趋增多。根据调查该县城2010年违法建筑35起，2011年36起，2012年38起，2013年上半年68起，违法建设逐年呈上升趋势。违法建设量大，分布广，加大了城市执法的难度，影响了城市规划的整体实施。
（四）资金瓶颈制约加大。随着城市建设步伐加快，城市建设资金缺口越来越大，已成为制约城市建设发展的瓶颈。
二、城市建设中存在的突出问题
（一）城市建设征地方面
1.征地补偿标准达不到群众期望
在征地工作中，被征地农民往往以发达地区的征地补偿标准和政府招拍挂出让土地的价格来衡量当地征地补偿标准的高低，期望高，愿望强，普遍认为现行土地补偿费、安置补助费偏低，要求提高征地补偿费用。
2.被征地块抢栽、抢种、抢建现象严重
部分被征地村民大局意识不强，法制观念淡薄，对政府已经公告征收的土地范围，采取各种不同的方式,抢栽抢种，或不同程度地增加地面上的附着物、附属物、建筑物、构筑物的数量（面积），以套取国家补偿资金，人为制造征地补偿工作难题。
3.征地补偿款项分配不到位
在具体发放分配过程中存在程序不合法、发放不规范、标准不统一，人为侵犯村民的权益现象。
（二）城市建设拆迁方面
1.被拆房屋权证不齐全
根据有关法律法规规定，现已实施的房屋拆迁项目中，被拆迁房屋的《房屋所有权证》和《土地所有权》两证齐全的比较少，因此给房屋拆迁补偿和安置带来了很多困难。
2.拆迁补偿机制不完善
由于拆迁补偿标准有时不能准确反映出所在区位的真正价值，使补偿较低的被拆迁人很难接受，影响了拆迁工作的正常进行，不利于社会稳定。
3.安置房建设工期较长
安置房建设迟缓，群众看不到希望，导致征地拆迁工作进度缓慢。更有许多在外租房居住的拆迁户，等待时间过久，严重影响了他们的日常生活和工作。
（三）城市建设执法方面
1.群众规划意识淡薄
城郊结合部位于城市的末端，城乡之首，但又是城市规划区内，处于由乡村向城市建设转化的过程中，缺乏系统的基础配套设施。村民建房受传统习惯和土地权属的影响，房屋布局不合理，生产生活功能混乱，造成城郊结合部违法建设越来越多，加之村民规划意识淡薄，也增加了违法建设的处理难度。
2.规划执法力度不够
一些群众为了自身利益，在规划区内违法违规建设，有的违法违章建筑方式隐蔽且户数集中，加之一些群众对规划执法行为缺乏理解和支持，难度大，暴力抗法事件时有发生，私下交易土地现象依然存在，违法建设屡禁不止。
（四）城市建设融资方面
1.现有的融资渠道受资源限制，难以进一步拓展。政府所掌握的现有国有资产缺乏流动性，很多无法作为银行贷款的抵押物，加上目前各级财政所欠银行的贷款已经出现偿还困难的情况，政府指望继续获得银行的支持将大打折扣。因此，靠银行贷款的资金将非常有限。此外，城市公共设施的招标与拍卖，也未能从根本上改变城市公用事业的管理和运行机制，其资源也极其有限。
2.城建资金融通过程中的融资风险向政府财政集中。鉴于政策和法律对地方政府举债行为的限制，实际操作中各地政府并没有直接以债务人的身份出现，而大都以政府职能部门或临时设立的建设项目负责人等名义，或以银行借款、或以集资、垫资等形式吸收民间资金进入，形成资金在筹集、运用与偿还各环节上的脱节。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中。
三、破解城市建设“四大难题”的对策建议
（一）城市建设征地方面
1.优化政策，统一标准。进一步完善和充实征地拆迁文件政策，形成一套操作性强、补偿标准切合实际、有利于征地拆迁工作的文件政策体系。
2.提供良好的保障措施，维护弱势群体的合法权益。提供保障性住房，让拆迁对象在失去土地和房屋以后能够及时得到妥善的安置，保证他们的基本利益；提供就业保障，从实际情况出发，在就业免费培训、提供就业机会等方面，为其提供条件。
3.严格将资金落实到位。应建立健全资金的使用监管制度，督促项目资金顺利到位，并对项目实施过程中资金的使用加以监管，以保障征拆工作平稳进行。
（二）城市建设拆迁方面
1.进一步完善拆迁补偿相关政策，坚持依法拆迁
一是通过合理的货币补偿和安置形式形成激励机制，加快拆迁进度；二是加大拆迁过程中的政策性补助、政策性补贴，例如对被拆迁人安装电话、天然气、电表和空调移机等进行补偿，对安置补助费、停产停业经济损失补助费、搬家补助费等进一步完善。
2.科学规划，统筹安排，确保安置及时合理
城市规划是城市建设的龙头，要充分发挥规划引领作用。统筹安排拆迁安置地块，集中安置，就近安置，留足发展空间，立足城市可持续发展。
3.规范拆迁队伍
一是要积极培育一支高素质、专业性的房屋拆迁工作队伍，以适应社会发展的需求；二是加强房屋拆迁人员的法规、政策及业务培训，提高工作人员综合素质，加强拆迁方式、方法与经验的交流，确保房屋拆迁工作依法有序开展。
（三）城市建设执法方面
1.进一步加大对《城乡规划法》的宣传力度
要通过各种有效形式和途径从各方面、各层次加大宣传力度，真正做到家喻户晓，进一步增强执法部门、广大群众的法律意识和规划意识。
2.进一步完善规划工作机制
在规划审批工作中，要进一步健全完善政府组织、部门合作、公众参与、人大备案、上级审批的工作机制和法律程序，确保规划的科学性和权威性。规划一经审批确定，必须认真遵守实施，严格按照先规划后建设的原则，杜绝无规划就建设、边建设边规划及随意改变规划的现象发生。
3.进一步加大对违法违章建筑的查处和打击力度
对违法违章建筑要摸清底数，专题研究，制定对策，整合力量进行专项治理，重点打击那些违法行为恶劣，违法性质严重，社会负面影响大的违法建设行为，对典型案例，要加大公开曝光力度，形成强大社会舆论氛围，做到发现一起、曝光一起、查处一起。
（四）城市建设融资方面
“钱从哪里来”是制约城市建设的一个重要瓶颈，解决好这一问题，需要创新思维，提高资本运作能力。
1.实行市场化改革。加快城市建设投融资市场化进程，打破单一的政府投资形式，减轻财政城建投资支出负担。
2.创新经营城市理念。持续加大规划宣传和基础设施建设力度，促使周边土地升值，通过有计划地收储土地、拍卖土地，盘活城区土地资源，用土地收益支持城市建设，走“投入―产出―再投入―更大产出”的良性发展道路。
3.加强城建资金管理。规范城建资金流通渠道，明确城建资金筹集、使用与偿还的责任关系，建立健全规避城建融资风险机制。
参考文献：
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[2] 张迅雷.完善我国城市房屋拆迁补偿法律制度的思考[J]. 北京工业职业技术学院学报. 2010(01)
[3] 范利平.论城市房屋征收制度的建立――拆迁制度的彻底变革[J]. 法学杂志. 2010(03)
[4] 唐忠民.新征收与拆迁补偿条例应细化“公共利益”[J]. 法学. 2010(03)
第一条 为加强本市土地资源和土地资产的管理，贯彻十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地的基本国策，根据国家有关土地管理的法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内的土地（含山林地和河、海滩涂）管理，适用本条例。
第三条 市人民政府（以下简称市政府）对土地管理实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。
第四条 市规划国土管理委员会是市政府为加强城市规划和土地管理设立的领导决策审批机构，本市土地使用权出让、划拨和出租实行由市规划国土管理委员会集体决策及审批的原则。
第五条 本市通过实施有偿使用土地制度，回收市政府投入的土地开发（即“七通一平”：道路、洪水、排水（洪）、排污、电力、电讯，煤气管道）及全局的基础设施、征地补偿、围垦造地的成本金（以下简称成本金），形成投入、回收、再投入、再回收的机制，逐步走向循环的道路。
第六条 土地利用实行科学、合理、高效、节约和可持续发展的原则。
第七条 市政府规划国土行政主管部门（以下简称市规划国土主管部门）具体负责本条例的组织实施。
市计划、城建、环保、水利、农业、海洋与水产、公安等有关部门，应当按照各自的职责，协同规划国土主管部门做好土地开发、围垦造地的管理工作。
第二章 土地的统一规划
第八条 本条例所称土地统一规划，是指市规划国土主管部门组织编制和实施本市土地利用总体规划和基本农田保护、滩涂开发利用、沙石土资源开发和山体保护利用等专项规划，并以此为依据编制和实施土地开发利用的中长期计划和年度计划，建立与经济和社会发展相适应的规划和计划管理体系。
土地利用总体规划和城市总体规划应当互相协调，专项规划应当服从总体规划。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。
市政府可以根据经济和社会发展的需要，按法定程序修订各项土地规划和中长期计划。
第九条 土地利用总体规划由市规划国土管理委员会依法审批并公布实施。
土地利用专项规划、中长期用地计划及年度用地计划，经市规划国土管理委员会批准后实施。
第十条 基本农田保护区规划应当根据土地利用总体规划和城市发展规划的要求，划定基本农田保护区和农产品生产基地。
第十一条 编制滩涂开发利用规划，应当本着科学、合理、经济的原则，征求民政、航道、环保、水利、海洋与水产等有关部门的意见，妥善处理开发利用与保护生态环境、经济效益和社会效益的关系，为城市发展和实现耕地总量动态平衡提供用地保障。
第十二条 市规划国土主管部门应当会同市环保等有关部门，制定全市沙、石、土资源开发利用和整治规划。除经市规划国土管理委员会组织有关领导、专家和部门的人员在现场进行环境影响评估论证，严格审查批准外，本市内严禁开山、炸山取土或者采石。
市规划国土主管部门应当会同市环保、水利等有关部门，制定本市河流各大口门海域的抽沙、抽泥规划，为市政建设和城市土地开发所需沙土源提供明确的规划许可区域。
第三章 土地的统一征用
第十三条 本条例所称土地统一征用，是指市政府根据市土地利用总体规划、城市规划和全市经济建设和社会发展的需要，根据国家有关规定，对原属国有的从事农、林、牧、渔等种养业的土地实行统一征收，对农村集体所有土地实行统一征用，并实行规划控制。
第十四条 征地合同由市规划国土主管部门代表市政府与被征地单位签订，已经签订的征用或者征收合同具有法律效力。
任何单位或者个人不得非法征用（征收、买卖或者变相买卖）农村集体所有的土地和国有的从事农、林、牧、渔等种养业的土地；不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
第十五条 被统一征用（征收）的土地，在市政府开发利用前，仍由被征地单位按征地合同规定的用途使用和保护，不得丢荒。
第十六条 属于国家所有的滩涂和山地，市政府可以根据城市规划和全市公共利益的需要予以征收，被征收的单位或者个人应当服从。
属于集体所有的滩涂和山地，市政府可以依法按照征用土地的办法实行统一征用。
第十七条 市规划国土主管部门对被统一征用（征收）土地的单位和个人给予补偿，补偿标准由市政府结合本市的具体情况制定。
第十八条 统一征用（征收）土地的各项补偿费，从市政府建立的成本金中列支。
第十九条 因经济建设、社会发展确需使用已落实征地和规划控制的基本农田保护区范围内的耕地进行建设的，依照有关法律、法规的规定报批。
第二十条 市政府应当在土地统一征用的过程中建立被征地单位的生产和生活留用地制度，对被征地单位农业人口切实安排生产和安置生活。
第二十一条 各级人民政府应当建立征地补偿费管理和监督制度。被征地单位应当成立征地补偿费使用监督小组，在使用上实行集体决策。被征地单位的上级人民政府是被征地单位补偿费使用监督的责任机构。
除按照规定标准将青苗补偿费和附着物补偿费交由土地承包经营者支配外，土地补偿费、农业人口安置补助费和补偿给被征地单位的土地开发费等应当由被征地单位统一管理和使用，并在银行建立专户储存，专款专用，主要用于被征地单位兴办工业、第三产业和三高农业，形成新的集体资产，作为被征地农民生产和生活的经济来源。
第四章 土地的统一开发
第二十二条 本条例所称土地统一开发，是指由市政府按城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标要求，统一基础设施建设、平整土地和社会公共设施配套建设的过程。
市规划国土主管部门应当根据城市发展的需要，制定土地开发年度计划，经市规划国土管理委员会批准后组织实施。
第二十三条 土地开发应当坚持先规划后开发，综合配套，合理利用土地资源的原则，降低土地开发成本，提高土地利用的综合效益。
第二十四条 土地统一开发回收的成本金主要用于“七通一平”，把低值土地变为高值土地，方可出让，回收基本的成本金，走投入、回收，再投入、再回收循环的道路，争取回收投入中的60％－70％再投入市政建设成本金，以保证必要的投入，回收必要的基础设施开发建设成本。
第二十五条 山林地和滩涂资源由市规划国土主管部门统一开发，其他单位或者个人未经市规划国土管理委员会批准不得擅自开发。
第二十六条 市规划国土主管部门对滩涂统一开发的资金，从市政府建立的成本金中列支。
第五章 土地的统一出让
第二十七条 本条例所称土地统一出让，是指市规划国土管理委员会统一批准出让、划拨本市国有土地使用权。
土地使用权出让，是指市政府将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向市政府支付出让地价款，以回收土地开发与基础设施、公共配套设施建设成本金的行为。
土地使用权划拨，是指市政府将国有土地使用权划拨给土地使用者，由土地使用者向市政府支付划拨地价款（含土地中的基础设施配套及公共设施配套的部分成本）的行为。
第二十八条 市规划国土管理委员会应当按照上级政府下达的建设用地年度计划指标，并根据本市国民经济和社会发展年度计划以及城市建设发展的需要，制定土地供应年度计划。
第二十九条 市政府应当编制本市行政区域内的基准地价体系，据此制定分区明确、等级清楚、功能体系完整的年度公布地价，作为土地使用权出让、划拨定价的基本依据。
地价标准按建筑面积计算；当建筑容积率小于1时，按统一出让的土地总面积计算。
经批准取得使用期为2年以内的经营性临时用地的年租金标准，按同类地区市政府公布商业用地出让地价年平均数的3倍计算。
第三十条 土地使用权出让、划拨，由市规划国土主管部门与土地使用者依法签订合同。
第三十一条 土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖方式，由市规划国土管理委员会根据房地产市场的实际情况确定。
第三十二条 市政府对企业过去取得的划拨土地使用权，可以根据建立现代企业制度的要求和用地者的申请，用出让或者政府作价入股方式处置。
行政事业性单位将划拨土地使用权改为经营性用途的，市政府可以依照前款规定处理。
第三十三条 下列建设用地的土地使用权，确需划拨的，经用地者申请，市规划国土管理委员会可以批准：
（一）国家机关办公用地；
（二）军事设施用地；
（三）城市基础设施用地；
（四）公益事业用地；
（五）国家和市政府重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；
（六）根据城市建设和社会公共利益需要划拔的其他用地。
除前款第（五）、（六）项外，划拨土地使用权不得转变功能用于经营用途（包含部分经营用途）。
第三十四条 依照本条例规定依法取得国有土地使用权和集体建设用地使用权的单位和个人，应当按国家和市政府的规定，每年交纳城镇土地使用税或者土地使用费，征收办法由市政府另行制定。
第六章 土地的统一管理
第三十五条 本条例所称土地统一管理，是指市政府依据国家法律关于实行城乡土地、地政统一管理的原则，代表国家在本市范围内行使城乡土地的国家管理权，并在土地管理体制和机构设置上由市规划国土主管部门依法垂直统一管理。
第三十六条 用地单位和个人应当按照《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》的规定和用地合同书约定的用地面积、建筑面积、用途、动工开发期限、用地期限及其他规划设计要求进行建设和使用，办理用地报建手续。
市政府确因城市规划调整和社会公共利益的需要，可以收回已经批准给用地单位或者个人使用的土地，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的直接损失给予相应补偿。用地单位和个人应当服从。
第三十七条 市规划国土主管部门应当加强对统征地的管理，对市政府已经实行统一征用（征收）和规划控制的土地，负责登记、统计造册和管理，对统征地的使用情况应当加强动态监测。
第三十八条 市政府对已实行统一征用（征收）和规划控制的土地，应当根据城市规划发展的计划，明确划分各区按照不同时期许可继续耕种的期限，并向被征地单位公布。被征地单位应当按公布的耕种期限组织耕种。对外发包耕种的合同期限，应当控制在公布的耕种期限内。
第三十九条 市政府需对已经统一征用（征收）和规划控制并许可农民继续耕种的土地进行开发建设的，应当在开发建设前6个月发出公告或者书面通知有关耕种单位和个人。征地时已支付青苗补偿的，青苗和附着物由耕种人依期自行搬迁和处理，市政府不予补偿，但经市规划国土管理委员会特别批准的农业公共建设项目除外。
前款耕种单位和个人在市政府公告后仍然抢种、新种生长期或者收获期超过6个月的作物的，市政府不予补偿。
第四十条 任何单位或者个人不得擅自改变市政府已统一征用（征收）和实行规划控制土地的原有使用功能和地貌。许可当地农民继续耕种的，不得抢种，不得新种生长期或者收获期3年以上的多年生经济作物，也不得种植经济林木或者其他多年生水果作物；未经市规划国土管理委员会批准，不得挖沙、取土、挖鱼塘或者进行其他非农业项目建设。但经市政府批准，为该区域内的农田排灌服务所必需的水利设施的建设项目除外。
前款中农田水利设施建设项目的设计和投资预算，必须先经市水利行政主管部门提出方案，报市规划国土管理委员会批准后方可实施。
第四十一条 被征地单位不得在市政府统征地和规划控制用地内与其他单位、个人合作进行非农业项目建设，被征地农民不得在统征地和规划控制用地内建设住宅或者进行其他非农业项目建设。
第四十二条 市规划国土主管部门应当加强对留用地、旧村庄（镇）和旧农场场址用地的监督管理，对留用地、旧村庄（镇）和旧农场场址用地应当竖桩立界。其界桩由市政府统一制作和设置，任何单位或者个人不得擅自移动、破坏或者损毁。如因建设需要填土覆盖、移动时，须经市规划国土主管部门报市政府同意，由市规划国土主管部门会同有关单位实地移动，并重新测绘核定界桩位置。
第四十三条 被征地单位和个人使用留用地进行非农业项目建设时，应当依照使用国有土地的报建程序报批，并办理土地使用手续，其报建收费标准实行优惠。本市留用地的报建收费标准，由市政府另行规定。
第四十四条 被征地单位的留用地作为本单位长期的固定资产，应当予以珍惜，用于发展三高农业，不得丢荒。经济达到较高水平时，留用地可以用于发展村镇工业和第三产业，使农业资产转变为工业和第三产业资产，并且滚动发展，确保农民的根本利益。留用地的使用必须公开，便于群众监督。未经市规划国土主管部门批准，不得擅自转让或者出售留用地；被征地单位确需转让留用地土地使用权的，应当经本单位有表决权的全体成员讨论多数通过，形成决议，报经市规划国土管理委员会批准后，方可签订土地使用权转让合同，并向市规划国土主管部门办理转让和变更登记手续。
集体土地建设用地使用权转让时，需由市政府征为国有的，应当将属于国家土地收益部分以补交出让地价款（含市政配套成本金）形式上交市政府，纳入市政府的土地成本金进行管理和使用。
第四十五条 市规划国土主管部门应当加强对临时用地的审批管理，对单位或者个人需要临时使用土地进行非农业项目建设的。以不影响城市规划功能和城市环境为原则严格控制，从严审批。用地单位和个人应当办理报建和用地手续，并按规定交纳款项。
市规划国土主管部门应当加强对临时用地项目使用过程的监管。项目使用期满，一律拆除。
属于建筑红线范围内为该工程服务的临时建筑用地，应当报市规划国土主管部门批准；其他临时用地，报市规划国土管理委员会批准。
第四十六条 临时用地的期限不得超过2年。在临时用地上，只准申请报建临时建筑，临时用地及临时建筑不确权发证，不得出租或者抵押。市政府在租赁期间因建设需要收回时，不予补偿。
第四十七条 市政府应当加强对未落实统征、规划控制的土地和等高线25米以上山体山坡地的控制和管理，依法实行封山育林，任何单位或者个人不得进行非农业项目建设或者毁坏山体植被。
第四十八条 市政府应当加强对山林地、滩涂和海岸带资源的控制和管理。所有山林地和滩涂形成的土地，应当按照本条例规定纳入统一管理。
经市规划国土管理委员会批准，利用山林地、滩涂和海岸带资源从事种养业的单位和个人，应当与市规划国土主管部门签订使用合同并办理登记手续，其经营期限不得超过5年。已利用但未经批准的，应当按本条例规定补办手续。
第四十九条 市政府应当建立健全土地审批管理监督制度和成本金使用的审批管理制度。
第五十条 市规划国土主管部门应当依法建立健全土地产权产籍登记发证制度，加强土地产权产籍管理。
第五十一条 土地使用权依法实行登记发证确认制度，任何单位和个人应当依法申请办理土地权属登记手续，其合法权益受法律保护。
第五十二条 土地权属纠纷由市规划国土主管部门统一调解处理。对市规划国土主管部门的处理决定不服的，可以在接到处理决定书之日起15日内向市政府申请复议，也可以在接到处理决定书之日起30日内向人民法院起诉。
第五十三条 市规划国土主管部门应当建立健全土地监察队伍和土地监察执法制度，对土地违法案件依法查处。
第五十四条 划拨土地使用权需转让、出租、抵押或者改为经营性用途时，应当经市规划国土管理委员会批准，并向市规划国土主管部门补交地价款，办理转让和变更登记等手续。
第五十五条 土地使用权转让必须依法向规划国土主管部门办理转让和变更登记手续。土地使用权转让依法必须签订土地使用权转让合同。履行转让登记的土地使用权受法律保护。
土地使用权转让合同不得违反土地使用权出让合同的约定。
第五十六条 土地使用权抵押应当依法签订土地使用权抵押合同。
土地使用权抵押合同不得违反土地使用权出让合同的约定。依法履行抵押登记的抵押权受法律保护。
第五十七条 市政府应当依据国家法律法规，结合本市实际，建立健全市规划国土管理机构。县政府设立规划国土管理机构；各区范围内的规划国土管理机构由市规划国土主管部门派出，实行垂直管理。
市规划国土主管部门派出机构的设置和职能配置，由市政府确定。
第七章 法律责任
第五十八条 违反本条例第十四条规定，擅自与被征地（征收）单位签订征地（征收）合同的，一律无效。已非法取得土地进行开发建设的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定处理。
第五十九条 被征地单位违反本条例第二十一条规定的，由被征地单位所在地的上级人民政府予以纠正，并责令有关责任人员追回、退出已私分的款项。
被征地单位集体经济组织成员将征地补偿费非法占为己有的，由其上一级人民政府依照本条例和有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十条 违反本条例第三十四条规定，拒不按规定期限交纳城镇土地使用费的，由市规划国土主管部门责令其限期交纳；经书面催告仍不交纳的，可以申请人民法院强制执行。
第六十一条 违反本条例第三十六条第一款规定，超过《建设用地批准书》规定的期限未动工兴建，经市规划国土主管部门催告后在宽限期内仍未动工兴建的，市规划国土主管部门审核并报市规划国土管理委员会批准后，可以收回其土地使用权。
用地单位违反《建设用地规划许可证》或者《建设工程规划许可证》规定，擅自改变土地功能或者超过批准的建筑面积建设的，依照《珠海市城市规划条例》的规定处罚。
第六十二条 违反本条例第三十八条规定的，耕种承包合同或者耕地租种合同超过规定的期限部分无效。由此造成的损失，由发包方和承包方按各自责任承担，市政府和用地单位不予补偿。
第六十三条 违反本条例第四十条规定的，市政府开发使用土地时一律不予补偿。
第六十四条 违反本条例第四十二条规定的，由市规划国土主管部门责令其赔偿重新竖桩必要的测绘和界桩的制作设置费用。
第六十五条 拒绝、阻碍规划国土主管部门工作人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十六条 上级单位或者其他单位非法占用被征地单位征地补偿费的，市政府应当责令其退赔，并可按非法占用款数额30％以下的标准处以罚款，对非法占用征地补偿费单位的主管人员和直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分，个人非法占用构成犯罪的，依法追究刑事责任。
克扣、截留彼征地单位补偿费的，视作非法占用征地补偿费，按前款规定处理。
第六十七条 未经市规划国土管理委员会批准或者未办理用地手续，擅自占地建设或者使用的，市规划国土主管部门可以按占地面积或者违法用地上的建筑面积处以每平方米50元的罚款。
为认真贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔*〕31号）精神，严格土地管理，加强土地调控，健全法律机制，完善责任制度，经省政府同意，现提出如下实施意见。
一、加强土地利用年度计划管理
采用新的土地利用年度计划指标体系。新的指标体系由新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标三项组成。新增建设用地，包括建设占用农用地和未利用地，全部纳入土地利用年度计划管理。
改变土地利用年度计划管理办法。国家下达给我省的计划指标，由省国土资源厅按照当年经济社会发展的需要，留出一定的比例统一掌握，用于省政府及其投资主管部门确定的重点产业支撑项目和不可预见的重大建设项目用地；其余指标下达各设区市和扩权县（市），用于本行政区域内各类建设用地，优先保障省重点建设项目用地需要，统筹考虑县域经济发展、经济适用住房和廉租住房建设用地需要。
改变土地利用年度计划考核办法。以实际耕地保有量和实际新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核的依据。实际新增建设用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。
二、适当调整土地利用总体规划
能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址的项目建设需要调整土地利用总体规划的，应当在年度用地计划指标内按项目进行调整。城市建设、村庄建设及独立工矿区建设需要调整土地利用总体规划的，应当集中连片调整。在新一轮规划修编实施前，城市和村庄建设用地可在土地利用年度计划控制的范围内对规划实行局部调整。
土地利用总体规划调整要符合“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则，并与下一轮规划修编相衔接。由原规划编制机关编制规划调整方案并组织听证，设区市国土资源局组织论证后，逐级报原批准机关批准。涉及改变或占用基本农田的，按规定程序报批。
三、明确建设用地审批方式和审批权限
改变石家庄、张家口、唐山、保定、邯郸市市区建设用地审批方式。石家庄、张家口、唐山、保定、邯郸市国土资源局每年按照省国土资源厅下达本市市区的新增建设用地占用农用地计划指标，编制本市市区的农用地转用和土地征收方案，经市政府同意，报省国土资源厅审核并汇总后，由省政府一次性向国务院申报。农用地转用和土地征收方案经国务院批准后，市国土资源局分批次确定划拨用地和有偿用地范围，拟定农用地转用和土地征收实施方案，经市政府同意、省国土资源厅审查，报经省政府批准后，由市政府予以公告，市国土资源局按规定程序征地和供地。
在土地利用总体规划确定的其他城市、村庄及独立工矿区建设用地范围内新增建设用地的，分批次报批。能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目单独选址新增建设用地的，按项目报批。
明确设区市政府的土地审批权限。在土地利用总体规划确定的村庄建设用地范围内将集体农用地和集体未利用地转为集体建设用地的，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内国有未利用地转为国有建设用地的，由设区市政府审批。设区市政府审批农用地和未利用地转为建设用地，必须在下达本市的土地利用年度计划内进行。设区市国土资源局必须在每个月的第三个工作日前，将设区市政府的批准文件报省国土资源厅备案。
四、改进土地征收工作
健全征地程序。认真履行征地报批前的告知、调查结果确认和听证程序，基层国土资源部门工作人员应当到现场组织，市、县（市）国土资源局应当将告知、确认、听证材料上报并对其真实性负责，省国土资源厅应当严格审查把关。征地资料中缺少被征地农民知情、确认材料的，不得报批征地。认真履行征地批准后公告、登记和公示制度。没有进行公告、登记的，不得实施占地。建立征地补偿安置争议协调裁决制度，及时化解由于征地引发的各种矛盾。
做好征地补偿安置工作。征地补偿安置以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。进一步完善征地区片价和统一年产值标准，并将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用。征地补偿低于规定标准或者社会保障费用不落实的，不得报批征地。在国家下发新的征地补偿安置办法和国土资源部核准我省新的征地补偿标准之前，我省继续执行按年产值一定倍数确定补偿标准的办法。无论征收耕地，还是征收其他农用地、建设用地或者未利用地，土地补偿费和安置补助费之和都不得低于被征土地所在乡镇耕地前三年平均年产值的16倍。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地政府公布的最高补偿标准执行。坚持“同地同价”的原则，征地补偿不因征地后土地用途的不同而有所不同。
实行统一征地制度。国家征收集体所有的土地，由市、县（市）政府统一实施，不得由国有土地使用者与被征地者签订征地协议，不得由国有土地使用者直接将征地补偿费用支付给被征地者。
五、改变工业用地出让方式和价格标准
工业用地必须通过招标、拍卖或者挂牌方式出让，不得以协议方式出让或者行政划拨。
工业用地出让价格不得低于国家规定的工业用地出让最低价标准，不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同、土地市场发育程度不同等理由对国家规定的最低价标准进行减价修正，也不得以各种方式给予补贴或者返还。个别工业项目因为具有污染性、易燃易爆性等原因确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地且前期开发由土地使用者自行完成的，土地出让价格不得低于最低价标准的60%。使用未列入耕地后备资源且尚未确定土地使用权人的国有沙荒地、石砾地、裸岩地的工业项目，土地出让价格不得低于最低价标准的30%。
低于法定最高出让年期出让工业用地或者采取租赁方式供应工业用地的，土地出让价格和土地租金按一定的还原利率和《城镇土地估价规程》修正到法定最高出让年期的价格，不得低于国家公布的工业用地最低价标准。采用的还原利率不得低于同期中国人民银行公布的人民币五年期存款利率。
六、深入推进存量挖潜和集约用地
深入开展城中村改造、空心村治理、工矿废弃地利用和闲置土地消化利用，进一步推进存量建设用地挖潜。严格土地供应政策、供应标准和供应条件，充分利用市场机制配置土地，开展土地集约利用评价，推进土地的节约集约利用，增强土地资源的有效供给。
积极推进土地置换工作。已经依法取得建设用地批准书或者建设用地使用证的土地，可以用于置换；*年土地利用现状图标为建设用地且实际勘查结果为工矿废弃地的土地，有关市、县（市）政府在缴纳一定费用后，可以用于置换。置换后新的建设用地应当选址在基本农田之外的土地。实行土地置换，要严格遵循不占用基本农田、耕地和农用地不减少、建设用地不增加的原则，严格执行国家规定的征地程序和补偿标准，严格按照国家规定的供地方式供地，需要调整土地利用总体规划的必须符合规划调整条件。
停止执行土地折抵政策。今后不再批准新的用于折抵指标的农用地整理项目。已经通过省国土资源厅立项的用于折抵指标的农用地整理项目，可以改为用于占补平衡或者总量平衡的土地整理项目。已经通过省国土资源厅验收的农用地整理项目新增耕地所折抵的建设用地指标，只能用于在土地市场治理整顿中清理出来的且在土地变更调查中已经变更为建设用地的违法用地补办手续，不得用作新增建设用地指标。
七、扎实做好土地调查统计工作
全面推进地籍管理的系统化、制度化、信息化建设，快速高效地调查统计和研究分析各项调查和监测数据，客观准确地掌握各类产业和各类土地利用情况，为土地利用总体规划和年度计划执行情况考核提供准确的实际耕地保有量和新增建设用地面积，为土地调控提供坚实的基础和有力的保障。
按照国家的统一部署，开展第二次土地资源调查。逐块调查各类用地的分布、利用和权属状况，建立影像、图形、地类、面积和权属一体的土地调查数据库。通过调查全面掌握真实的土地资源数据，并以此为基础，建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测和快速更新机制。
八、加强土地费用收支管理
土地出让收支全额纳入地方政府基金预算，实行“收支两条线”管理。将以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款作为土地出让收入。土地出让收入用于征地拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出及国家规定的其他支出。从缴入市、县（市）国库的土地出让收入中划出一定比例，建立土地收益基金，主要用于土地收购储备。
在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的新增建设用地，城市和村庄建设用地范围外单独选址依法以有偿方式取得的新增建设用地，水利水电工程建设中移民迁建经批准超出原建设用地面积的新增建设用地，应当缴纳新增建设用地土地有偿使用费。缴纳标准在原有基础上提高一倍。缴纳主体是有关市、县（市）政府，严禁市、县（市）政府转由用地单位缴纳。设区市政府在批准土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内国有未利用地转为建设用地时，应当同时将新增建设用地土地有偿使用费按规定标准就地缴库。因违法批地、违法占地而实际发生的新增建设用地，按照国土资源部认定的实际新增建设用地面积，由有关市、县（市）政府缴纳新增建设用地土地有偿使用费。改变新增建设用地土地有偿使用费的拨付办法。中央专项分配部分，根据各设区市和扩权县（市）上一年底基本农田面积和当年土地开发整理任务，编制分配方案，经批准后下拨；本省分成部分，根据本省土地开发整理项目和基本农田建设保护情况，编制使用方案，经批准后下拨。
征收集体所有的土地，按国家规定征收征地管理费；出让国有土地使用权，按国家规定计提土地出让业务费。收取的费用要在省、市、县三级国土资源部门之间合理分配。
九、加大土地执法监察工作力度
加强对土地利用的动态巡查。各县（市、区）国土资源局要严格执行土地巡查责任制，及时发现和制止土地违法行为。对责任区内发生土地违法案件未及时发现和制止的，要严肃追究巡查责任人和有关负责人的责任。
加强对土地利用的遥感监测。省国土资源厅要充分利用卫星遥感技术，对设区市市区及其周围土地利用情况进行监督检查；设区市国土资源局要逐步利用卫星遥感技术，对各县（市）主城区及其周围土地利用情况进行监督检查。
加大对土地违法行为的打击力度。对土地违法行为，必须依法给予行政处罚，按法律规定应当拆除或者没收建筑物和其他设施的，不得以罚款、补办手续取代。对土地违法行为人应当给予行政处分的，要依法给予行政处分；涉嫌犯罪的移送司法机关依法追究刑事责任。对典型的土地违法案件要公开处理。
十、严格实行问责制
一进一步完善土地利用总体规划。各县（区）政府和市国土资源局、相关单位要按照国家和省上的统一部署，本着严格控制城镇用地规模，与城镇规划和发展规划相衔接，合理确定城镇数量、布局，促进地方经济可持续发展的原则，结合市、县（区）实际，科学论证、广泛听证的基础上，依法修编完善市级和县级土地利用总体规划，提高规划的可行性，充分发挥规划管理在整个土地管理中的龙头作用。各县（区）人民政府要从组织和经费上保障土地利用总体规划修编工作，各县（区）土地利用总体规划的修编经费从本级财政预算中列支。要高度重视城市规划区内、城市边缘村镇建设用地的规划管理，防止形成新的城中村”和二次拆迁。
二加强对土地利用总体规划实施工作的管理和监督。经省政府核定，市州政府批准的乡镇土地利用总体规划要向省国土资源厅备案，作为规划建设用地审批的依据。要加强县、乡两级规划实施工作的监督。新一轮修编并经依法批准的土地利用总体规划，必须严格执行，不得擅自修改。一般建设项目选址，必须在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。确需单独选址建设的项目，依法可以改变土地利用总体规划的规划修改方案可以在报批用地时一并报批；其他项目用地涉及修改规划的按法定程序修改规划后方可报批用地。
三严格执行农用地转用计划的指令性管理。县（区）国土资源部门要会同发展改革部门，按照国家和省市的统一部署，于每年1日前提出本县（区）下一年度的土地利用年度建议计划，并经县（区）政府审查后，报市国土资源局和市发展改革委；需报国务院、省政府、省发展改革委等部门和市政府、市发展改革委等部门审批、核准的重点建设项目，分别由省、市行业主管部门于月前按项目向省国土资源厅、省发展改革委、国家行业主管部门和市国土资源局、省行业主管部门提出建议计划，同时抄送项目所在地的市、县国土资源、发展改革部门。土地利用年度计划纳入市、县（区）国民经济和社会发展计划，农用地转用计划和省及省以下批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设用地计划和城、镇、村建设用地计划，由省发展改革委、省国土资源厅联合分类下达到市，市发展改革委、市国土资源局分解下达各县。市上下达的土地利用年度计划，不得随意突破；因不可预见的建设项目确需增加用地计划指标的应向市国土资源局提出申请，经审核后报市政府审定，市土地利用计划指标内统筹调剂。各县（区）结余的农用地转用计划指标，由市国土资源局确认、汇总并报省国土资源厅核准后，纳入该县（区）农用地转用计划指标，规划期内结转使用。市国土资源局要把各县（区）土地利用年度计划执行情况列入国土资源管理目标责任进行年度考核，考核结果作为下一年度编制计划的重要依据。
四加强建设项目用地预审管理。严格按规划审查建设用地，对不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过用地预审。需经政府及发展改革委等部门审批的项目由建设单位在项目可行性论证阶段申请用地预审，并在建设项目核准前申请预审。用地预审意见是建设项目审批、核准的必备文件，无用地预审意见或未通过预审的不得审批、核准建设项目。
二、切实加强耕地特别是基本农田保护
一严格保护基本农田。各县（区）政府在土地利用总体规划修编中必须确保现有基本农田总量不减少，质量不下降。基本农田保护图件实行省、市两级国土资源部门备案制度，新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成备案。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。符合法定条件确需改变和占用基本农田的必须报国务院批准，批准后占用的要足额补划。对占用基本农田的要按省上规定的最高标准征收耕地开垦费，任何单位和个人不得擅自减免。规范设置基本农田保护标志，公告基本农田的位置、地类、责任人和“五个不准”等内容。建立基本农田数据库，做到省、市、县、乡四级基本农田档案、图件、数据齐备，可查可核。各县（区）政府要根据基本农田保护工作需要，从土地开发整理资金中核定一定资金，用于基本农田保护。基本农田保护要落实到地块和农户，国土资源和农业部门要在集体土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明相关内容，明确行政村和农户对基本农田保护的权利、责任和义务。要做到七有”即有保护公告、有保护组织、有保护合同、有乡规民约、有图表档案、有保护图件、有保护标志。严禁以农业结构调整、生态退耕、农业综合开发等名义破坏基本农田或变相从事房地产开发，严禁占用耕地毁田烧砖。对违犯基本农田保护“五不准”行为，要坚决依法查处，严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法按权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。启动“沃土”工程，加强耕地质量建设，提高耕地集约利用水平。
二严格执行占用耕地补偿制度。各类非农建设经批准占用耕地的耕地补充责任人必须补充数量、质量相当的耕地。自行补充耕地的应提交耕地补充方案，经依法批准后，按《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定缴纳耕地开垦保证金，耕地开垦保证金按占用耕地补充方案确定的耕地开垦计划分期返还。补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充耕地的应依法足额缴纳耕地开垦费。实行补充耕地验收责任追究制度，省国土资源和农业部门负责对补充耕地的数量和质量的验收，并对验收结果承担责任。补充耕地折算、验收的具体管理办法由省国土资源部门会同省农业部门另行制订。负有耕地开垦义务的县（区）政府、农村集体经济组织和建设单位投资土地开发整理新增的耕地，经有权批准农用地转用的省、市州国土资源部门和农业部门验收确认后，其开垦耕地的面积和土地整理新增耕地面积的60％可以折抵其建设占用耕地的补偿指标。要严格新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金等专项资金使用和管理，确保专项资金用于土地开发整理项目和基本农田建设。进一步加强土地开发整理复垦项目申报和监督管理，确保项目投资到位。
三、严格农用地转用和土地征收审批
一严格农用地转用审批。新增建设用地必须符合土地利用总体规划，符合国家产业政策，优先保证国家和省重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目、经济社会发展中薄弱环节建设项目以及重大招商引资等项目用地。严格控制国家明令禁止的项目和高耗能、重污染以及低水平重复建设项目。严格控制占用耕地、林地、草地和湿地，凡不符合规划、无农用地转用年度计划指标、不符合国家产业政策和供地政策、未通过预审、补充耕地措施不落实的建设项目，不得报批农用地转用和土地征收。依法批准的土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，除区域性基础设施建设和国家、省重点项目建设外，原则上不得批准项目选址建设。严禁将单个建设项目用地拆分报批，建设项目的可行性研究报告或其他文件没有明确分期建设的不得分次报批农用地转用和土地征收。对省级以上发展改革等部门审批、核准文件中明确分期建设的项目，可以按工程进度分期报批用地。对省政府审批权限内的重点建设项目用地，经省国土资源厅和省发展改革委批准其控制工期的单体工程用地后，可先期开工建设，并在规定的时限内依法报批整个项目用地。
建设用地报批必须按照《中华人民共和国土地管理法》和《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定权限、条件和程序审查报批土地。国务院、国家发改委等部门或省政府批准或者核准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报国务院批准，除此之外单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报省政府批准，其中征收土地面积超过省政府批准权限（征用一般耕地超过35公顷其它土地超过70公顷须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的须报国务院批准；乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及集体或国有农用地转用的由市人民政府审批；具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地1公顷以上的由市人民政府审批；1公顷以下的由县（区）人民政府审批；村民宅基地占用土地利用总体规划确定的集体未利用地的由县（区）人民政府审批。单独选址的建设项目使用国有未利用地70公顷以上的由省政府批准；70公顷以下的由市政府批准。
各类建设项目用地，涉及占用林地的需经有权一级林业主管部门审核同意。
二加强建设用地审批后的监管。农用地转用批准后满两年未实施具体征地或用地行为的批准文件自动失效；满两年未将批准转用或征收土地供给用地单位的下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。用地单位闲置土地的按《中华人民共和国土地管理法》有关规定处理。各县（区）国土资源部门每季度要将农用地转用或征收土地的执行情况和临时性用地审批情况报市国土资源部门进行备案。
三加强村镇建设用地管理。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用计划管理。凡占用农用地的必须办理农用地转用审批手续。指导村镇按集约利用土地的原则做好规划和建设，开展农村集体建设用地整理试点。各县（区）要制定和实施村庄改造、归并、整治计划，积极争取农村居民点整理项目资金，将村镇建设与土地整理相结合，促进小城镇、村庄的合理布局和集约用地。严格农村宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。实行“一户一宅”政策，宅基地面积不得超过《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的标准。严禁城镇居民在农村购置宅基地。各县（区）要对农村宅基地进行清理，对一户多宅或面积超标准的和城镇居民拥有农村宅基地的要依法处理。
全面推行农村宅基地“三榜公布”三到实地”制度。农村村民需要宅基地的应向本集体经济组织提出申请，集体经济组织应将申请宅基地的农户张榜公布；公布期满无异议的集体经济组织应将上报的农户再次张榜公布。宅基地审批过程中，国土资源管理部门受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要实地丈量划定宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
依法界定临时用地的范围。不得将建设用地按照临时用地审批，也不得将农用地按照临时用地审批。已按临时用地审批的建设用地，追究审批责任，符合报批条件的重新报批。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。
四、完善征地补偿安置制度
一制定土地征收补偿标准。各县（区）政府要按照征地补偿同地同价、保证被征地农民生活水平不因征地而降低的原则，组织制定本辖区土地征收补偿的年产值标准，有条件的县（区）要组织县（区）制定征地区片综合地价，报市国土资源部门和物价部门审查平衡后，上报省国土资源部门，由省政府批准公布执行，并定期更新。征收农村集体耕地，人均耕地1亩以上的土地补偿费、安置补助费合计补偿倍数不得低于被征收耕地前3年平均年产值的16倍；人均耕地0.5亩以上、1亩以下的按不低于22倍补偿；人均耕地0.5亩以下的按30倍补偿，依法征用基本农田的按30倍补偿。依照法律规定支付补偿费用后仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的县（区）政府在上报土地征收审批时一并提请批准增加安置补助费。经省政府批准增加安置补助费或进行补贴的城市建设用地由各县（区）政府从土地收益中支出，单独选址的建设项目由建设用地单位支付。国家和省重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。因征地不能达到原生活水平的认定标准由各市州政府在制定征地补偿标准时一并制定。大中型水利、水电工程建设征地的补偿标准，按国务院规定的标准补偿。
二完善征地程序。农用地转用、土地征收的审批和实施，要严格执行土地征收、安置补偿标准的公开、公告、听证等制度，农村集体经济组织要将土地征收补偿费用的分配使用管理情况向村民公开，接受社会特别是被征地农民的监督。征地报批时，必须附其被征地农民对拟征收土地的知情和调查结果的确认材料和组织听证有关材料。严禁补偿费用不落实、支付不到位而强行征占用土地。对因违法批准征地、违法实施征地、强行用地以及造成、侵害农民利益的要追究地方政府主要领导的责任。
全面执行“告知”确认”听证”规定。征地方案必须征求被征地村村民代表的意见；对征地补偿标准和安置途径举行听证；对征地农民的基本生活保障问题必须妥善解决。否则不予受理用地报批申请。
三强化征地补偿安置监管。征地补偿安置方案依法批准后，要在法律规定的时限内全额向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费未按规定足额缴纳的征地补偿费未全额支付到位的不予批准用地。各县（区）政府要根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，拟定被征地集体经济组织征地补偿费用使用、管理、分配和监督办法，报市政府审核后公布执行。农业、民政部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。实施征地后，农业部门要及时办理土地承包合同的变更或解除手续。
四妥善安置被征地农民的生产生活。市、县（区）政府要采取多种形式安置好被征地农民，确保被征地农民的生活水平不因征地而降低。对城市规划区内因被征地而导致无地的农民应进行农转非，并纳入城镇就业和社会保障体系；征收城市规划区以外的集体土地，对有开发整理条件增加耕地的各县（区）政府要通过安排土地开发整理增加新的耕地进行安置；对有稳定收益的用地项目，被征地农村集体经济组织和农户自愿并与项目建设单位协商一致的前提下，可以将征地费用入股或已经批准的建设用地土地使用权作价入股；对愿意异地安置的农户，政府可统一组织异地移民安置。市劳动和社会保障局要会同公安、财政、国土资源等部门制定被征地农民就业培训和社会保障的指导意见。
五、规范土地市场
一推进土地的市场化配置。各县（区）政府要规范土地供给行为，建立规范的土地供给渠道和土地供给信息定期公开制度，严格执行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度，依法严格执行划拨用地范围。经营性用地首先应以拍卖或招标方式供地，竞买、投标人数达不到法律法规规定要求的方能以挂牌方式供地。对临街具有商业价值的地块，均以招拍挂方式出让。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用制度。工业用地有两个以上用地申请者的应以招标、拍卖、挂牌方式供地。各县（区）政府要拟定本地区协议出让土地最低价格标准，报市国土资源部门和物价部门审查平衡后，上报省政府批准公布执行。土地供给的信息要以固定的形式定期向社会公告。县（区）政府要将城市批次建设用地供给的方式、用途、面积、价格每半年向市国土资源部门上报，由市国土资源部门汇总，市政府审核后，向省国土资源部门备案。推行国有土地使用权租赁制度。对原划拨土地全部或部分用于经营性用地的要依法收取租金。省国土资源厅将会同省财政厅拟定国有土地使用权租赁的具体管理办法，报省政府批准后执行。
二加强土地市场监管。要加快土地有形市场建设，按照《地区土地储备办法（试行）陇署发〔〕17号）市县国土资源局要设立土地储备机构和固定的土地交易中心。经依法批准转让原划拨土地使用权的应在土地有形市场公开交易，并按市场价补缴土地出让金；低于市场价的政府应当行使优先购买权。对经批准自行利用原划拨土地进行经营性开发建设的按现时同地域相同用途经营性土地市场价格减去原划拨土地使用权价格后，补缴土地使用权出让金。对以出让方式取得的土地不按出让合同约定动工开发的根据《中华人民共和国房地产管理法》规定征收土地闲置费直至收回土地使用权。对以划拨方式骗取供地后进行经营性开发的要依法查处；符合土地利用规划的按同地域市场最高价补缴土地出让金。
三规范和加强国有土地有偿使用收入管理。国有土地有偿使用收入必须足额到位，实行财政专户管理，严格执行“收支两条线”严禁空收、空转、空支。市、县（区）财政部门和国土资源部门要对国有土地有偿使用收入进行认真清算，及时将净收益缴入同级财政。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，申请用地的市、县政府应缴的新增建设用地土地有偿使用费，由市、县财政部门负责按规定标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定比例就地分成划缴。对以前减免和欠缴的要依法追缴。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用。各县（区）财政、审计、监察部门要依照职权对土地有偿使用收入、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费以及土地收购储备资金的征收、管理、使用情况进行财政、审计监督和行政监察。
六、大力推进集约高效用地
一）强化集约，节约利用土地。除单独选址的建设项目外，各类建设都要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地，交通、水利、电力等公益性基础设施建设项目，要充分论证、科学选址、节约用地。完善土地使用市场准入制度，土地供给、审批用地必须严格执行国家规定的容积率、投资强度和用地定额指标。工业项目的建筑系数不得低于30％，其行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％，禁止在工业用地项目用地范围内建造住宅、写字楼、宾馆、招待所、培训中心等非生产性配套设施。发展改革、国土资源、建设规划部门在项目立项、城乡规划、总体设计、用地审批等环节，要认真执行土地利用控制指标，合理确定建设用地面积。土地出让合同要明确土地用途、容积率、建筑系数、投资强度、开发进度等土地使用条件和控制要求，国土资源部门要加强土地出让合同履行情况的监督，对近几年的出让供地情况进行一次大检查，对土地使用违约的要承担违约责任。对擅自改变土地使用条件的依照法律规定或者合同约定收回土地使用权。
二盘活存量，控制新增建设用地。城市建设要贯彻集约利用和节约利用土地的原则，防止盲目扩展。各县（区）政府要开展存量土地、闲置土地的调查，对闲置和利用不合理的土地，符合收购条件的由市、县国土资源部门进行收购储备。新增建设项目要利用已有建设用地。各县（区）政府要从本级财政预算中安排一定的资金或通过融资方式筹集一定资金，用于土地收购储备。对年1月1日中华人民共和国土地管理法》修改前以划拨方式取得目前闲置的土地，政府要收回土地使用权安排新的建设项目用地，对原土地使用者按同地域相同用途土地使用权市场交易价的50％给予补偿；以后经依法批准征收的土地，县（区）两年内未实施征地补偿安置方案的批准文件自动失效；农用地转用依法批准后，县（区）两年内未提供给具体用地单位的按未供应土地面积扣减该县（区）下一年度的农用地转用计划指标；提供给用地单位后，用地单位一年以上未满两年未进行实质性开发的项目，依法征收土地闲置费，已满两年未进行开发建设的项目依法收回土地使用权。土地使用者将闲置或利用不合理的土地交由政府处置的对其划拨土地使用权的补偿，各县（区）政府可本着兼顾国家和原土地使用者双方利益的原则，制定具体的鼓励措施。对国有破产企业的划拨土地，政府应及时收回处置，并利用处置收益，妥善安置破产企业职工。以有偿方式取得的土地，因不可抗力或者政府有关部门的行为造成土地闲置的可收回土地，并按合同约定的剩余年限计算价款，退给土地使用者。工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的原则上不补收土地有偿使用费。
三规范开发区用地管理。各类开发园区必须符合土地利用总体规划和城市规划，其用地纳入城市建设用地统一管理。土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发园区和城市新区、小区，不得擅自突破国家确定保留的开发园区的规划建设用地范围。开发园区内的道路等基础设施要统一规划，分步实施，防止基础设施建设过度超前而造成控制区域内土地抛荒。开发园区要控制非生产性辅助设施用地，生产性项目用地比例应达到60％以上。
七、加大土地执法监察力度
一依法查处违反土地管理法律法规的行为。要严肃查处非法批地、供地、占地等违法行为，坚决纠正违法用地只通过罚款补办合法手续的行为。对违法用地上的建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除、没收或追究刑事责任的不得以罚款或补办手续取代；确需补办手续的依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。建立国土资源部门与监察部门联合办案和案件移送制度，对涉及国家行政机关、国家公务人员的土地违法案件，监察机关要及时介入，既查处土地违法行为，又查处违法责任人；对构成犯罪的案件，依法向司法机关移送，追究违法者的刑事责任。
二强化行政执法监督。省国土资源厅制定公开的土地违法案件立案标准和各级国土资源部门案件受理范围。对有案不查、执法不严的上级国土资源部门要责令其做出行政处罚或直接给予行政处罚。对非法批地、征地、低价出让国有土地使用权等、、执法不力等造成损失的国家公务人员，由上级国土资源部门或监察部门依法给予行政处分。完善土地执法监察体制，市、县（区）国土资源部门分别设立比内设机构高半格的国土资源执法支队和大队，加强执法监察机构建设，建立土地巡查制度，积极预防土地违法行为，各县（区）要从经费上保证土地执法监察的正常开展。
八、提高土地管理行政能力
一开展对《决定》和土地管理法律法规的宣传教育活动。各级政府及有关部门要认真组织学习《决定》和土地管理法律法规，树立和落实科学发展现，提高对严格土地管理重要性和紧迫性的认识。市、县（区）司法行政部门要把土地管理法律法规列入领导干部普法考试的内容。各县（区）政府要采取多种形式、利用各种渠道，加强对《决定》和土地管理法律法规的宣传，使全市广大干部群众切实贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策，牢固树立土地资源可持续利用意识，促进我市经济持续、健康、快速发展。
【关键词】水利工程；征地移民；问题；对策
引 言
进入新世纪以来，随着经济的不断发展，水利水电工程活动的开展在其开发建设的过程中，会受到其它行业的过程项目的影响，进而导致其建造活动的开展情况受到不同影响。其中，对土地资源进行保障是实现这些项目能够顺利进行的关键。如何实现对移民活动、耕地资源以及生态环境的保护，都是水利活动能够顺利进行所需面临的困难。就水利工程开展的自身特点来说，其不同的开展项目对于资金、政策的需求也是不同的。
1征地移民的要求
1.1 对管理体制的建立与完善
水利工程的移民活动开展一般是由政府部门所主导的，因此，需要做到其管理体制的建立与完善，做到分级管理、细致高效、责任制度明确。在项目开展的前期由于项目法人进行征地移民手续报批，实施时与地方政府签订移民征地协议，地方政府是征地移民实施的主体，项目法人参与管理并接受相关部门管理和监督。水利行业移民机构没有足够的征地移民管理权限，实施期间多采取当地政府总承包方式，把征地移民管理权限交给当地政府，水利部门、项目法人、移民监理等只能做事后或监督工作；征地移民机构不稳定，工程上马后临时抽调人员，长期并专职从事该项工作的人员较少，缺乏理论及经验，对政策法规了解不透彻，已出台政策不能有效贯彻执行。
2 对征地补偿标准的明确
与其它征地活动相比较，由于水利建设活动的牵涉范围较广进而导致移民量较大，移民所能得到的补偿金也就较少，导致其活动的开展难度较大，极易产生社火矛盾。在水利工程建设开展的前期，其工作的周期较长，批准的补偿标准与实际不匹配；与公路、铁路等有较大差距；补偿不是按市场经济的原则进行，而只是一个概数。随着社会、经济的不断发展和进步，同时受项目审批时限、政策、通货膨胀等因素影响，征地移民补偿标准相对来说实际较低。
1.3 对移民的社会保障明确
征地移民活动的开展往往还需要对土地资源、社会保障制度、住房保障、户口解决以及工作问题等多个项目进行处理，使得移民能更好地适应新生活。在《移民安置条例》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《劳动保障部关于做好被征地移民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，均对做好被征地移民的社会保障问题提出了相关要求。但在实际操作、使用、管理和监督上缺乏有效机制，实际执行中资金的使用与管理不透明，监督不能有效落实，存在卡、截、挪等问题。
1.4 加强对征地手续的完整化处理
在对工程用地需求进行明确之后，将设计移民项目的部分进行统一的安置处理，借助于对手续的完整化处理，使得存在的手续繁多、涉及部门广、审批周期长、政策理解缺乏共识、有关规定不一致、批复与实际不匹配等诸多问题能够较好解决。
2 水利工程移民的相应解决措施
在我国，就目前的移民征地活动开展情况来看，其发展的理论亦或者实际的发展进程，都存在诸多的不足，同时，专门从事于相关方面研究的单位更是稀少，进而导致了水利水电工程的开展面临着发展的诸多昆季无法解决。就一个行业来说，想要推动其发展，离不开理论与实践的共同发展，但想要实现其发展又离不开投资的大力支持，水利水电行业亦是如此。可征地移民安置的情况绝然不同， 按《国家土地管理法》公布的最新补偿标准， 已足以使征地移民工作达到比较完善的程度。现在的问题是如何在这已有条件的基础上进一步把水利水电工程的征地和移民工作做好。
2.1 对开展移民管理工作部门的职能明确
根据移民工作开展的实际情况来说，移民工作的开展需要按照老移民的移居需求，以此作为工作开展的宗旨所在，成立隶属于省政府或水利部门的， 具有独立行政职能的移民办事机构， 统一组织、协调和指导本地区的水利水电工程新老移民工作。这是从根本上解决日益突出的水库老移民问题和防止不断产生新建工程移民问题的有效的政治和组织保证。
根据湖南、四川、福建、广西等省（区）成功的实践， 建议由省政府统一理顺各级水库移民主管机构的设置和职能， 赋予各级移民主管机构统一管理从规划设计到实施、验收的水利水电工程征地补偿和移民安置工作。从实质上提高移民机构和移民干部的政治和社会地位， 真正把征地和移民工作放在与工程同等重要的位置。
2.2 注重于对政策法规的制度与完善
在对征地移民的政策法规进行制定的时候，特别是新的《中华人民共和国土
地管理法》匹配的有关政策法规目前都还没有出台。为了避免以后的移民工作过于被动，实现开展政策的完善，减少由于相关政策之间的衔接处理问题，使征地和移民这项涉及人民群众根本利益的工作不再滞后于主体工程， 建议由有关部门牵头， 专门成立征地移民政策研究机构， 通过各方面专家、学者的指导和组织协调， 以过去已经出台的政策为基础， 通过对全省范围内的足够数量的典型案例进行调查和分析， 集思广益， 重新出台新的征地和移民政策、管理制度、规程规范， 以使其真正达到理论和实践的高度统一。
2.3对征地部门职能的有效明确
根据国务院国发[ 1992] 20 号文精神， 并按征地和移民工作的客观要求，按照省政府的开展活动需求，水利部门将其征地活动进行具体化明确：①水利水电的征地补偿活动与安置需求，需要按照规划的设计方案来对其的进行审批与组织，通过各级政府部门的专职移民机构进行负责， 统一实行科学化、规范化管理。②前期淹没实物指标调查精度不够或移民安置规划设计方案简单粗糙甚至没有的， 不能审批设计文件、办理征地手续， 不能施工。
2.4 对征地补偿金的合理计算与有效实施
征地移民补偿金的计算需要按照移民活动开展的实际情况进行合理的规划，进而提高移民活动开展的有效性。就其活动开展的阻碍因素来看，主要包括了：一者， 依旧存在着不少的工程主管部门把压缩或拖延移民经费作为降低工程造价或调节主体工程经费到位不及时的主要手段， 不单列概算不利于移民经费的落实；二是征地移民的规划设计的审查和管理远不象主体工程那样科学、具体、完善， 概算不分列， 规划设计就无法专项委托， 也就无法通过合同的条款来约束、保证征地和移民方案的精度和深度。
3 结语
移民活动能否顺利开展将会决定水利水电工程开展能否顺利进行，为了减少由移民问题所带来的阻碍，造成其给予水利水电工程建设带来的消极影响，政府应对移民安置工作给予足够的重视，水电企业积极面对移民安置工作中遇到的瓶颈，将移民问题做到实际化处理，进而提高其开展的科学性、有效性，促使水利水电工程建设活动得以顺利进行。
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