时间：2023-11-22 16:35:44
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会保险基金预算的特点，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：社保基金 预算 对策
1.基金预算收支规模继续扩大，支撑能力不断提升。以2016年山东省为例：2016年省本级社会保险基金预算总收入4458534万元，总支出3575847万元。社会保险基金预算收支规模的持续扩大，为更好地发挥统筹共济能力提供了有力的支撑，充分发挥了稳预期、促消费、惠民生、保和谐的作用，为转方式、调结构、推改革、促发展提供了坚实的后盾和基础。
2.制度保障水平持续提高，政策引力不断增强。山东省连续11年提高企业退休人员养老金待遇，月均养老金水平比上年提高10%以上，达到2400元左右；连续10年提高工伤保险待遇，月均伤残津贴达到2300元左右；启动实施了新农合大病保险制度，截至7月底，大病患者报销比例比新农合报销比例提高了12个百分点，保障能力不断增强。截至2015年前三季度，全省基本养老保险覆盖近7000万人，基本医疗保险覆盖超过9186.8万人，向社会保险“全覆盖”目标又迈出了坚实的一步。
3.基金预算管理逐步规范，管理水平不断提高。各级各有关部门积极探索科学、规范的编制方法，在基础数据上求“实”，在编制方法上求“准”，在汇总审核上求“严”，采取联合汇审和专项检查等多种方式，不断提高社会保险基金预算编报的质量，社会保险基金预算的计划性和指导性进一步增强。根据2015年山东省预决算统计数据显示，预算与决算的契合度有了明显改善，各地的预算与决算差距也呈现明显下降的趋势。
二、当前预算编制工作存在的突出问题
目前社会保险基金预算管理水平与社会保险事业发展的要求相比，与群众的期望和诉求相比，还存在着诸多不足。
1.社会保险基金预算基础数据不够实。各地在认识和把握社会保险基金预算编制方法和程序上参差不齐，有些地方存在希望上级财政加大补助力度、给本地社会保险费征缴工作留有更多余地等思想，人为调低当年预计执行数和下年预算数，造成部分地区基金预算中收入预算增幅偏低，支出预算增幅偏高，与决算差距较大；有些地方存在延压收入、虚列支出、参保人数不实、对账不及时等问题；有些地方居民养老保险申请省级财政补助人数与决算数、经办统计月报数存在较大差距。这些问题说明基础数据质量还不高，经不起深入的审核和检验，基金预算编报的根基打得不牢、不稳，直接影响预算编报质量。
2.社会保险基金预算的约束力不够强。部分地区存在重预算编制、轻执行管理的倾向，对基金预算执行分析不重视，预算编制完毕便束之高阁，未形成全方位的预算执行责任体系。社保经办机构未通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。对部分险种基金支出进度快、结余小等问题不够关注，基金预算执行分析和预算调整工作十分薄弱，基金预算的计划性和约束力有待进一步增强。
三、新形势下社保基金预算应对措施
1.建立有机衔接的业务协调机制。社会保险基金预算编制要以《社会保险法》及新配套的政策法规为依据，加强社保基金预算编制与业务工作的有机衔接，主要包括《社会保险法》、《失业保险条例》、新《工伤保险条例》、社会保障工作目标考核办法、社会保障事业发展主要工作完成情况等，形成全方位的预算执行责任体系。同时根据预算执行情况研究、解预算执行中存在的问题，提出改进措施，及时组织基金征缴，严格控制待遇支付，有效调节基金收支平衡，防范支付风险。对于超预算的基金支出，要实行严格的审批制度。促进社会保险基金预算编制与执行的有效衔接，增强社会保险基金预算的严肃性和约束力。
2.明确预算调整条件。社会保险管理部门应当在有关预算管理制度中明确规定预算调整的条件。一是预算调整应当符合社会保险事业发展规划、社会保障工作目标考核办法和现实状况，重点放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。二是要控制预算调整频率，年度预算调整一年一次。三是预算调整之前，财政、人社部门应加强信息沟通，注重数据对接，着力提高预算调整质量。
3.完善预算监督执行体系。完善的控制监督体系是社保基金预算顺利执行的重要保障，要逐步建立起财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。大力推进事前、事中、事后相结合的审计方式，要高度重视社会舆论的全过程监督，提高预算的公众参与度，发挥公众对社保基金预算执行效果的全程监督，完善预算监督执行体系。
参考文献
[1]南漳县财政局调研组.推进社保基金预算增强财政保障能力――南漳县推行社保基金预算管理的调查[J].农村财政与财务，2009（4）：30-32
[2]唐雯松，聂明隽.社会保险基金预算工作指南[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2012
[3]曾海水著.社会保障预算概论[M].北京：经济管理出版社，2000
【关键词】社保基金 预算编制 收支平衡 实现路径
不久前审议通过的《社会保险法》备受关注，填补了我国社会保险领域的立法空白。其中有关社保基金方面的规定值得研究：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。”事实上，2010年初国务院《关于试行社会保险基金预算的意见》（国发[2010]2号）就已要求在全国范围内单独编制社保基金预算。
从国务院规范性文件上升到人大法律规范，社保基金预算的重要性可见一斑。当然这也对社保经办管理提出了巨大挑战。科学完整地编制预算，以实现各项保险基金收支平衡、适度结余，关键是要摸清社保基金收支结余规模，找准预算收支平衡基准点。特别是在我国社保制度碎片化的大背景下，即便是同一险种，也因基金统筹层次不一致、财政出资责任不落实、业务经办机构不统一、社保费征缴主体不明确等一系列原因，难以编制口径一致的基金预算方案。因此，我国亟待整合分散在各部门的社保基金收支活动，建立起与公共财政框架相配套的、相对独立的社保基金预算，以全面反映社保基金收支运营情况。
单独编制社保基金预算的推行难点
虽然之前我国社保基金已纳入财政社保基金专户实行预算外管理，但在转向单独编制社保基金预算过程中，将不可避免遇到三方面推行难点：一是社保基金管理体制层面无法绕开的“多龙治水”。主要体现为社保基金的筹集、管理和发放分别由税务部门、财政部门和社保部门三个系统来完成，但基本又是税务管收不管支、财政管钱不管发、社保管发不管收，而具体业务流程又按五个险种来分别受理，势必造成部门之间沟通不畅、推诿责难、效率低下问题。二是社保基金统筹级次层面尚未明晰的“责任分担”。主要体现为央地之间、省县之间政府对社保基金统筹财政责任不明晰。目前除基本养老保险基金实现省级统筹以外，其余险种基金统筹级次还停留在市县一级。编制社保基金预算，无疑会使各级政府财政责任显性化，不可避免出现“上级政府向下级政府压责任、下级政府向上级政府要补助”的双方博弈现象。三是社保基金财务管理层面有待强化的“理财能力”。主要体现为社保经办机构缺乏理财能力，长期以来社保基金收益率跑不赢通货膨胀指数，保值困难；统筹区域内社保基金累计结余未进入市场投资运营，贬值风险极高；保险精算工具运用、中长期预测模型构建、制度仿真测试等技术手段缺乏，能力有限。
要根据各险种风险属性科学安排预算，找准各项基金预算平衡基准点
基金预算编制主体应根据各险种风险属性科学安排预算，找准各项基金预算平衡基准点，确保实现收支平衡适度结余。比如老年风险就属于远期风险，发生周期相对较长，具有确定性。编制基金预算时，需要关注养老保险的如下特征：一是待遇终身性。养老待遇作为生存年金，参保人一旦满足受益资格条件，将享受至身故，且待遇水平只会稳步提高不会下降。统计分析①表明，2009年我国60岁人口平均预期寿命估计为19.9岁，较20年前延长3岁。伴随老龄人口高龄化趋势，至2035年我国老龄人口峰值期时，养老基金支出刚性巨大。二是长期积累性。由于养老基金筹集范围广且数量大，通货膨胀或其他不可预见的事件对基金的保值增值带来困难。以全国社保基金理事会2009基金年度报告公布的过去10年平均收益率9.75%为基准收益率，剔除五项社保基金2%名义收益率之后，专家②估计1997～2009年五项社保基金利息损失在6000亿元以上。因此，必须改变以往用财政专户低于通胀的记账利息替代养老基金市场运营收益做法，确保养老基金结余收益能够跑赢通胀，以便应对老龄化峰值期的养老金缺口。三是收支平衡性。养老保险基金预算不仅要求当期平衡、略有结余，还要求远期储备、积累结余。社保经办机构不仅要测算出下一年度养老基金收支总量，而且要通过精算模型预测远期养老基金收支需求，评估养老基金结余额可支撑的收支平衡基准点期限。一般来讲，大体需要建立跨越退休前30年和退休后20年共50年的长期基金收支平衡预测模型，用以评估未来基金的充足性和可持续发展能力。
此外，疾病风险属于当期风险，发生周期相对较短，疾病发生概率和治疗费用都不确定。医疗保险基金预算一般要求当年收支平衡，无需结余。失业风险属于中期风险，发生周期与经济周期一致，具备一定规律性。失业保险基金预算一般要求当年收支平衡，略有结余。
从截至2010年度的社保基金收支结余情况看（如图所示），当年基金收入均大于基金支出，当年累计结余额超过当年基金收入。分析基金收支增长变化趋势，不难看出近年来基金支出增长率逐渐超过基金收入增长率，符合社保基金预算支出刚性增长特点。其中：基本养老保险基金结余滚存规模较大为15365亿元，基金收支平衡问题不大，但累计结余额如何保值增值却是潜在的大问题，只有加快转变社会基金投资运营方式，才能不断扩大累计结余基金滚存规模。基本医疗保险基金累计结余滚存规模为3313亿元，在支出水平不变情况下，可以负担近一年的支出需求，显然累计结余规模过大。化解方法就是要逐步扩大医保基金支出规模，提高报销比例，削减累计结余规模，努力实现当年收支平衡、略有结余。失业保险基金累计结余滚存规模比重明显失衡，累计结余额为1750亿元，为当年支出额423亿元的4倍还多。即便是处于经济增长期，如此高的累计结余额都表明应当放缓基金收入增长态势，加大支出规模，并继续促进累计结余基金保值增值，应对可能到来的失业保险待遇支付高峰。
社保基金预算的目标实现收支平衡，但既往事实却是除了养老之外的各险种都积累了过多的结余，容易产生预算支出无限膨胀问题。比如《社会保险法》中有关工伤保险先行支付的规定，很容易形成巨额工伤基金应收账款，对工伤基金预算平衡产生一定负外部性。此外，目前尚未纳入社保基金预算的城镇居民医疗保险基金，2011年将出现收不抵支问题。这些被动局面的产生都是不了解社保基金规模、年度收支缺乏计划性导致的。
实现社保基金预算收支平衡的具体路径
编制环节。社保基金预算首先应坚持全面性原则，必须囊括各项社保基金收入、支出和结余，全面准确、真实完整地反映出整个基金收支活动全貌。其次应坚持专用性原则。作为专项基金，社保基金不能用于平衡公共财政预算，必须专款专用。再次应坚持平衡性原则，按照各项社保基金的统筹级次，养老保险基金预算应做到“略有结余、留有部分积累”，其余险种基金预算应做到“以支定收、收支平衡”，并应合理消化这些险种以往累计结余额，坚持做到总量上的收支平衡。
执行环节。社保基金预算应严格按照预算方案落实社保基金收支计划。在收入方面，征收机构对基金征缴收入、利息收入、其他收入等应做到应收尽收，并严格按照现行会计制度进行核算，对预算超收部分不得人为挂账、转入下年或不入账，对预算不足部分不得虚列收入；对预算内的财政补贴收入、调剂金收入应积极协调相关部门按进度及时入账，以确保社保待遇的发放。在支出方面，社保经办机构应严格按照规定范围内实际发生的各项社保待遇进行支付，并确保按时足额发放，不得虚列支出，不得拖欠待遇支付。
监督环节。社保基金预算应建立信息公开制度，公开基金运营报告，接受社会舆论监督；公开基金待遇支付标准，接受群众监督。特别应公开披露基金预算财务信息，主要是社保基金整体财务状况及所有对此具有现时或未来影响的决策。具体应包括公开社保基金预算所要达到的目标，提供预算的政策依据和支撑预算的主要假设，明确描述年度预算中待遇调整及费率变化所带来的影响，预测中长期基金状况等。事实上公开透明的预算会对社保基金筹集和使用起到有效监督作用。（作者为清华大学公共管理学院博士后）
注释
（一）不能真实反映社会保险基金
的支出情况主要反映在医疗保险基金支出方面，医疗保险基金支出可分为：定点医疗机构、定点零售药店的医疗费记账支出，参保职工个人报销的支出以及转移支出等。其中定点医疗机构的记账医疗费支出占医疗保险基金总支出四分之三以上，是医疗保险基金支出管理的重点。在收付实现制下会计核算无法真实反映出定点医疗机构医疗费的发生情况。目前各级社会保险经办机构对定点医疗机构的发生医疗费用基本上是采取“预付制”或“后付制”结算方式进行支付。医疗保险费的结算方式无论是采取“预付制”还是“后付制”结算，采用收付实现制都无法准确、及时、完整地反映当期医疗费实际支出的总体情况，这部分费用只有在实际支付时才能体现，无法反映当期损益的全貌，造成基金会计账务和报表一定程度上的“失真”，无法全面准确反映基金支出状况，从而造成基金风险，出现管理漏洞。
（二）不能全面准确记录反映社会保险基金的资产负债状况
社会保险基金采用收付实现制为基础的会计核算，是以现金的实际收付作为确认收支的依据，只能反映基金财务支出中以现金实际收付的部分，不能反映应收未收的债权或者已发生但尚未支付的债务，如参保单位欠缴或预缴的社会保险费、社保经办机构应付未付的养老金、医疗费；职工基本养老保险和基本医疗保险个人账户的应计利息等这些“隐性债权”和“隐性债务”在会计核算中都无法及时反映，就会导致社会保险基金的会计账务和报表不能全面准确记录和反映社会保险基金的债权债务损益情况，给基金管理的决策造成误导，不利于保障基金安全。
（三）不能为编制社会保险基金收支预算提供翔实的基础会计数据和会计信息
《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发〔2010〕2号）明确了社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。通过对社会保险基金收支实行预算管理，强化社会保险基金的管理和监督，保证基金的安全与完整，对促进社会保险制度可持续发展具有重大意义。编制社会保险基金预算要采取科学、规范的方法，提高预算编制的科学性、准确性。由于社会保险基金会计核算采用收付实现制，无法在现行情况下对社会保险基金收支进行科学、准确的会计核算，就无法提供完整、翔实的财务报告，如由于参保单位预缴社会保险费，在收付实现制下将预缴的社会保险费全部计入当期收入，虚增了当年基金收入总额；另外，医疗保险基金存在应付未付问题。由于在编制下一年度基金收入、支出预算时，上年度基金收入、支出执行情况是一项重要指标，上年度虚增的基金收入和基金的应付未付，会导致编制本年度基金预算收支的不准确性，会直接影响决策部门的数据需要，同时也给及时、足额征缴社会保险基金，应收尽收社会保险基金埋下隐患，进一步影响到社会保险基金安全运行。
二、完善社会保险基金会计核算
制度的建议认为，为了保证社会保险基金会计核算的全面、准确，社会保险基金会计核算应与社会保险基金的性质和业务发展相适应，针对不同险种基金运行特点，应对现行社会保险基金会计核算制度进行适当调整。建议将现行的社会保险基金会计核算由“单一采用收付实现制”调整为“收付实现制与权责发生制相结合”的方式。具体操作如下：
（一）社会保险基金收入核算处理
对于参保单位按月正常缴纳的社会保险费收入采用“收付实现制”进行会计核算，在款项实际收到时记收入账；对于参保单位一次性预提预缴多年的特殊社会保险基金收入采用“权责发生制”进行会计核算，在对应的预提预缴的年度内分别确认基金收入。在收到一次性预提预缴多年的特殊基金时，按参保单位预提预缴的各险种基金和相应的政策规定，分别确定各年度的基金收入数，对于确认为当年的基金收入进行会计核算时，借记资产类科目，贷记相应的基金收入科目；对于应在以后各年度分别确认的基金，借记资产类科目，贷记“暂收款”科目。在对应预提预缴年度内，每年按规定应确认的基金收入，借记“暂收款”科目，贷记相应的基金收入科目。“暂收款”科目应根据参保单位预提预缴的各险种基金和会计制度的要求设置明细账和暂收款明细登记簿，详细记录各笔暂收款的单位、金额、用途、起讫时间等，方便备查。
（二）参保单位欠缴及补缴社会保险费核算处理
部分参保单位由于经济困难，有时无能力及时缴纳社会保险费，出现欠费问题，或参保单位违反规定故意拖欠社会保险费，应采用“权责发生制”进行会计核算，社保经办机构基金会计核算应新设置“应收款”科目，发生欠费时，借记“应收款”科目，贷记基金收入科目；待实际收到社会保险费时再冲减“应收款”科目，借记资产类科目，贷记“应收款”科目。“应收款”科目的借方余额即为应收未收的欠缴基金，“应收款”科目下的欠缴基金，应根据参保单位设立明细账，并在会计报表附注中加以披露。
（三）基金应付款核算处理
在社会保险基金会计核算过程中，对已发生的定点医疗机构、定点药店的记账医疗费支出，即为社保经办机构应付未付的欠付基金，社保经办机构基金会计核算应新设置“应付款”科目，发生应付未付时，借记基金支出科目，贷记“应付款”科目；待实际支付医保费时再冲减“应付款”科目，借记“应付款”科目，贷记资产类科目。“应付款”科目的贷方余额即为应付未付的欠付基金，“应付款”科目下的欠付基金，应根据定点医疗机构、定点药店设立明细账，并在会计报表附注中加以披露。
（四）基金投资债券利息收入核算处理
社会保险基金投资购买债券利息收入日常核算：（1）转基金购买债券时，借记：债券投资，贷记：财政专户存款；（2）按照债券利率计算利息时，社保经办机构基金会计核算应新设置“待结转利息”科目，借记：债券投资，贷记：待结转利息；（3）债券到期本息转回时，收回基金核算，借记：财政专户存款，贷记：债券投资；债券利息收入核算，借记：待结转利息，贷记：利息收入。待结转利息的贷方余额，表示基金运营盈余，借方余额则表示基金运营亏损。
三、采用“收付实现制与权责发生制”相结合的会计核算制度的优点
（一）采用“收付实现制与权责发生制相结合”的会计核算制度，对参保单位预提预缴社会保险费、欠缴及补缴社会保险费进行核算，既可以真实、准确记录社会保险基金的收入状况和全面掌握参保单位的缴费情况，确保社会保险基金征缴的准确性，为决策部门及时调整征缴措施提供科学的决策数据，又能提高社会保险基金财务数据的透明度和真实性，满足政府对社会保险基金实行宏观管理的需要。
（二）采用“收付实现制与权责发生制相结合”的会计核算制度，对医疗保险基金应付款进行会计核算，可以准确、完整地反映当期医疗费实际支出的总体情况，进而真实反映出每个会计年度基金结余的情况，同时又能有效地将医疗保险基金的运行绩效与社保经办机构管理医疗保险基金的责任相联系，促进基金使用效率提高和基金安全。
一、社会保险基金现行的收付实现制会计核算基础的局限性
1.不能全面准确记录和反映社会保险基金的负债情况，不利于防范基金风险
我国城镇职工基本养老保险制度采用的是社会统筹与个人账户相结合的方式，其中社会统筹部分采用的是建立在代际转移基础上的“现收现付制”，而个人账户则是“基金制”。“现收现付制”是按照一个较短的时期（通常为一年）内收支平衡的原则确定缴费率，来筹集社会保险基金。因此，本预算期内的社会保险费收入仅满足预算期内的社会保险金给付需要，一般保留有小额的流动储备金，即所谓“以支定收，略有结余”。这种制度是下一代人供款养活上一代人的制度，属于代际间的收入再分配。“基金制”是指在任何时间点上累积的社会保险费总和连同其投资收益，能够以现值清偿未来的社会保险金给付需要。这种制度的本质是“同代自养”。
以收付实现制为基础的会计核算，是以现金的实际收付作为确认收入和支出的依据，只能反映基金财务支出中以现金实际支付的部分，并不能反映那些已发生但尚未用现金支付的债务，如借入款项的利息、个人账户的应计利息等；这部分债务成为“隐性债务”。“隐性债务”在社会保险基金的会计账务和报表中得不到反映，只有在实际支付利息或归还本息时才能体现支出，造成社会保险基金的会计账务和报表不能全面准确记录和反映社会保险基金的负债情况，不利于防范基金风险。
2.不能进行正确的成本效益核算，不利于反映社会保险基金活动的真实结果
社会保险基金是为了保证劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要，在法律的强制规定下，通过向劳动者及其所在单位征缴社会保险费，或由国家财政直接拨款而集中起来的资金。社会保险基金具有强制性、基本保障性、特定对象性、统筹互济性、储存性和增值性的特点。
社会保险基金是先征集保险费形成基金，再分配使用。社会保险费是在劳动者具有劳动能力的时候，逐年逐月从其创造的价值中强制扣除一部分，经过长期储存积累，在其丧失劳动能力或失去劳动机会、收入减少或中断时，从其积累的资金中为其提供补偿。从社会保险基金管理的角度看，征收的社会保险费本金及其应计利息是“负债”，是参加社会保险的劳动者委托社会保险基金管理机构管理的资金，最终是要返还给劳动者的。社会保险经办机构应利用时间差和数量差，努力使基金增值，以达到社会保险的保障目的。社会保险经办机构的运行成本，除机构本身的行政管理经费由财政拨付可不予考虑外，其真正的成本就是参考银行同期存款利率计算的社会保险基金利息。
收付实现制以会计期间款项的收付为标准入账，当收益实现和收到款项的时间不在同一期间时，收付实现制会计记录的收益便不能代表活动的真实结果；同样，当费用发生与支付不在同一期间时，收付实现制会计记录的费用也不能正确反映当期业务活动所支付的代价。
《社会保险基金会计制度》中关于“第301号科目-基本养老保险基金”的说明是这样规定的：有条件的地区，年末，按养老基金个人账户储存额，参考银行同期存款利率计算个人账户利息时，借记“统筹养老基金结余”科目，贷记“个人账户养老基金结余”科目。这一规定是立足于当年基金利息收入总额大于个人账户应计利息额，也就是统筹基金必须盈余。在全国大部分省市养老保险基金个人账户“空账”，甚至养老保险基金赤字造成养老保险待遇支付困难，需要由中央财政补贴或借款的情况下，收付实现制这一核算办法掩盖了保险基金运行的真实结果。因此，收付实现制会计核算基础不能公正客观地核算社会保险基金运行成本和反映运行结果。
3.不能全面反映社会保险基金的运行情况，不利于提高管理机构的工作效率和绩效考核
目前政策规定，社会保险基金结余只能用于购买债券和存放银行，不能进行任何形式的直接投资和间接投资。社会保险经办机构效益的来源只有银行存款及国债利息。然而2000年以后，国家已经不再发行针对社会保险基金的特种国债，其他种类的国债利率还略低于银行同期利率，社会保险基金进行国债投资基本上已无利可图。因而，社会保险基金效益的高低取决于银行存款办理的及时性，也就是经办机构的办事效率。
对社会保险基金进行成本分析和对社会保险基金管理机构进行绩效考核，是制定科学合理的收费政策、提高基金运行效益的重要手段；但在收付实现制上进行的会计核算难以满足这方面的要求-它不能真实、准确地反映社会保险基金的成本耗费和绩效水平，不能适应开展绩效管理的需要。并且，社会保险基金同时存在“现收现付制”和“基金制”业务，若两者采用相同的会计核算基础进行核算，一方面由于现收现付制业务不核算成本，不利于节约费用和绩效的评价与考核；另一方面，在实际工作中由于两种业务同时进行，使得利息成本不能合理分摊、准确核算。这不仅不利于基金管理，也不利于社会保险基金的有效使用。可见，收付实现制已不能满足社保基金进行成本核算的要求，对社会保险基金中采用“基金制”管理业务进行全面的成本核算，更有利于提高社会保险基金的使用效率。
4.不符合政府会计改革的趋势，不利于政府会计改革的顺利进行
在传统公共管理体制下，政府开支是否遵守授权和法律法规要求，是受托责任的首要问题。使用收付实现制会计基础记录收支，可以作为核查政府履行责任情况的明确依据。但在经济全球化、一体化的背景下，绩效最大化、信息透明度、为社会公众维护国有资产等，已成为政府的主要责任。由于自身的局限性，收付实现制会计基础不能提供符合新公共管理要求的相关财务信息，不能显示财务状况及财务绩效的全貌。
有关研究表明，对于新公共管理体制，政府会计采用权责发生制为基础，具有以下几项优势：第一，权责发生制会计报告为社会公众提供了如实评价政府财务状况和运营绩效的信息，促进了有效管理；第二，权责发生制为量化计划和活动的效率水平提供了一种机制，以促使政府改进服务质量和效率，增强竞争力；第三，权责发生制给政府部门带来了一种文化的转变，使得管理者更重视政府机构的改革、效率等财务绩效管理问题；第四，权责发生制更适应新公共管理环境下拓展了的公众受托责任要求，增强了财务透明度；第五，全面、持续地推进以权责发生制为基础的政府会计，可以提供增强财政长期支持能力方面的信息，从而优化政府的中长期决策。
在OECD国家的政府会计权责发生制改革取得了巨大成功的背景下，目前我国正借鉴国际经验，并结合实际，实施政府会计改革的深层探讨。社会保险基金会计也应顺应政府会计改革的浪潮，循序渐进地进行改革。
二、对社会保险基金会计核算基础改革的建议
社会保险基金核算在实行收付实现制的同时，应根据社会保险基金统筹部分实行现收现付制、个人账户实行基金制管理的需要，对个人账户采用权责发生制为核算基础，以弥补收付实现制的缺陷。社会保险基金会计核算采用什么样的会计核算基础，不应由社会保险经办机构的性质决定，而应与社会保险基金的性质或业务内容相适应，采用不同的核算基础。
社会保险基金会计执行“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础是可行的，它既可解决社会保险基金会计现行收付实现制核算基础存在的局限，满足政府对社会保险基金实行宏观管理的需要；同时又能促使社会保险基金管理经办机构提高工作绩效。
1.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础，可以弥补收付实现制在社会保险基金会计核算工作中的弊病。
如社会保险基金协议存款的核算，就可采用“收付实现制和权责发生制相结合”的会计核算，即以权责发生制为核算基础，对协议存款进行日常核算。
核算方法为：（1）转存协议存款时，借记：财政专户存款-协议存款，贷记：财政专户存款-活期存款；（2）按照协议存款利率计算利息时，借记：财政专户存款-协议存款，贷记：待结转利息；（3）按照承诺利率给个人账户计算利息时，借记：待结转利息，贷记：利息收入-个人账户利息；（4）年终将利息收入-个人账户利息结转养老保险基金-个人账户；（5）协议存款到期转回时，借记：财政专户存款-活期存款，贷记：财政专户存款-协议存款。待结转利息的贷方余额，表示社会保险基金运营盈余，利息可用于按一定比例提取计息准备金和给个人账户增记利息；借方余额则表示社会保险基金运营亏损。这种核算方式不仅能反映社会保险基金运营成本与社会保险基金结余的真实内容，而且又能克服单一使用收付实现制会计核算基础的弊病。
2.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础，有助于社会保险基金管理成本正确计量，真实反映社会保险基金财务运行状况和财务成果；同时又能有效地将社会保险基金的运行绩效与社会保险基金管理经办机构的责任联系起来，促使社会保险基金管理机构从“保征收、保发放”向“管好、用好社会保险基金，实现基金保值增值”的管理目标迈进，为深化社会保险体制改革创造条件。
3.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础，能够比较全面、准确地反映社会保险基金现在和未来隐性债务的信息，增强社会保险基金财务信息的完整性、可信性和透明度；也能正确反映社会保险基金的持续能力，为政府规避基金风险、实施稳健的发展战略、制定长期的发展政策提供重要依据。
1我国社会保障会计体系的构成
1.1社会保障会计的概念社会保障会计是以货币为主要计量单位，采用专门方法对社会保障经济活动过程中的资金运动及其结果进行连续、系统的记录和反映，并为社会保障事业管理提供财务信息。
1.2社会保障会计的分类
1.2.1按资金来源不同分类按资金来源不同，社会保障会计可分为社会保险基金会计和社会保障福利会计。从会计主体的角度来看，社会保障会计的主体并非是一个有形的组织或机构，而是社会保障基金这样一个货币形态。形态的社会保障金又由两部分构成，一是社会保险基金，一是用于社会福利、救济、优抚的资金。
1.2.2按核算对象不同分类按核算对象不同，社会保障会计可分为社会保险基金会计、社会救济会计、社会福利会计和社会优抚会计。从核算对象的角度看，社会保险基金会计是以社会保险资金运动为核算对象的会计；社会救济会计是以社会救济资金运动为核算对象的会计；社会福利会计是以社会福利资金运动为核算对象的会计；社会优抚会计是以社会优抚安置资金为核算对象的会计，后三项会计业务可由民政部门负责。
2我国社会保障会计体系的特点及存在的问题
2.1我国社会保障会计体系的特点
2.1.1会计主体多样性一般情况下，一个经济主体只有一个会计主体。而在我国，在已颁布的有关制度中，社会保险基金与其经办机构是不同的，基金经办机构是一个经济实体，它只负责管理社会保障基金，因此，社会保险基金会计与基金经办会计必须分设，从而形成两个或两个以上的会计主体。
2.1.2会计要素特殊性社会保险基金会计要素不同于企业会计要素，它应能反映该基金的特点，因此，《社会保险基金会计制度》将会计要素分为：资产、负债、基金（主要包括基本养老基金、失业保险基金、固定资产基金、生产自救周转金）、收入（主要指养老、失业保险基金的各项收入）和支出五项，这样就划清了资产和负债之间、收入和支出之间、资产和权益之间的界限，体现了社会保障者的合法权益。
2.1.3核算方式独特性①采用收付实现制核算制度。②分设“收入户”“支出户”，收支分别核算。
2.2我国社会保障会计核算中存在的问题
2.2.1会计科目不一致会计科目按基金分类设置，会计核算科目混乱，给会计管理工作带来了一定的困难。同时，由于会计科目不完整，因而不能对社会保障基金运营业务、保值增值金分配业务进行核算，也不能对工伤保险基金、生育保险基金、最低生活保障基金等其他社会保障基金进行会计核算。
2.2.2会计报表不统一现在填报的会计报表，既有劳动部门制定的企业社会保险会计报表，又有人事部的社会保险会计报表，还有民政部门的养老保险会计报表，年终还要填报财政部门的一套会计报表。
2.2.3收付实现制不适应经济发展所谓收付实现制，是指以实际收到或付出款项的日期确认收入或支出的制度。社会保障基金会计之所以采用收付实现制，主要是考虑社会保障纳入国家社会保障预算，以实际收到或实际支付的款项为确认标准，能如实反映国家社会保障预算的收入、支出和结存情况，防止社会保障预算虚收、虚支现象的发生。
3改革思路
3.1建立健全统一的会计科目体系，统一记账方法根据社会保障会计主体实际的经济活动业务事项，我们可将社会保障会计账户设置为五大类，即资产类、负债类、净资财类、收入类和支出类。在此基础上，结合社会保障会计主体经济业务事项的特点，我们便可对现存的社会保障会计科目体系作出科学的修改和完善。
3.1.1社会保障基金需要运营，必然会有不同的资产形态，如对外投资有短期投资、长期投资等形式，日常管理中必须要购置固定资产、低值易耗品等，固定资产需要折旧、修理、报废，这些都要有相应的会计科目进行核算。因此，资产类一级科目中应按社会保障基金存在的各种资产形态增加一些科目，如短期投资、长期投资、长期投资减值准备、应收票据、其他应收款、低值易耗品、固定资产、累计折旧、固定资产减值准备、固定资产清理、待处理财产损溢和其他资产等。
3.1.2负债类一级科目中，主要应增加短期借款、应付票据、应付职工薪酬、应付社会保障本金、应付社会保障调整金、应付社会保障增值金、应交税费、其他应交款、其他应付款等。
3.1.3净资财类一级科目中可将原有的明细科目，如养老保险基金、失业保险基金等统一归类为一个实收资金科目，并在此基础上增加其他资金、资本公积、本期利润、增值金、利润分配等科目。
3.1.4收入类会计科目是按照社会保障金运营过程形成的收益进行设置的，因此，可以增设存款利息收入、运营投资收入、其他业务收入等。
3.1.5支出类会计科目是按照社会保障金运营过程所需支付的费用进行设置的，因此，同收入类一样，支出类也应增设管理费用、运营投资费用、财务费用、其他业务支出、以前年度利润调整等。在全国范围内实行统一的借贷记账法，以加强会计信息的可比性。
3.2建立统一的社会保障会计报表社会保障会计的目标是向会计主体内、外部使用者提供以财务信息为主的会计信息。要系统地、全面地反映社会保障基金经营管理活动，提供社会保障会计主体的财务状况和运营成果，就必须编制统一的社会保障会计报表。因此，与上述会计科目体系相适应，社会保障会计报表的各项指标和口径也应进行统一调整，尽快建立既可供保险部门统一填报，又可供其他各有关部门统一使用的社会保障会计报表，使所有部门需要的社会保障数据都能从这份报表中反映出来，从而使全国或某一地区某一时期的社会保障基金的运营情况变得一目了然。
3.3变收付实现制为权责发生制权责发生制，也称应计制或应收应付制。它是以权利或责任的发生与否为标准，来确认收入和费用。不论是否已有现金的收付，按其是否体现各个会计期间的经营成果和收益情况，确定其归属期。就是说凡应当属本期的收入，不管其款项是否收到，都应作为本期的收入；凡不应当归属本期的收入，即使款项在本期收到，也不作为本期收入；凡不应归属本期的费用，即使款项已经付出，也不能作为本期费用。
3.4开征社会保障税，完善社会保障筹资方式我国社会保障事业的发展虽然已初具规模，但因筹资方式而导致的问题还很突出。为了使社会保障资金的筹集法律化、规范化，我们可以建立一个强制性的、主要靠税收维持的再分配系统，以税收确保基础保障工作及会计核算工作的顺利实施。社会保障税作为一种特殊形式的所得税，其税收收入专门用于社会福利、保障等支出，与一般税相比，它具有累退性、有偿性和内在灵活性的特点。目前世界上已有一百多个国家和地区开征了社会保障税，实践证明该税种具有其自身的优越性，并且是完善社会保障筹资方式的一个有效手段。
一、老保险制度变迁中
面临的问题我国现阶段养老保险制度是由单纯的“现收现付”模式走向“部分积累”模式。1987年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，实行社会统筹与个人账户相结合的新型养老保险制度，重新界定了养老保险制度中政府、企业和个人的职责，企业和职工个人正逐步成为养老保险金的主要提供者，政府在养老保险中的直接作用将逐步缩小，间接作用将逐步加大。
不可否认，我国养老保险制度正在逐步走向完善，对推进企业改革、促进经济发展、维护社会稳定发挥着至关重要的作用。但对于中国这样一个发展中国家而言，养老保险制度建设仍是一项十分复杂艰巨的社会系统工程，在新旧体制转轨这一特殊过程中，政府应该关注养老保险制度中存在的以下几方面问题：
（一）从养老保险筹资方面分析。
1.个人账户没有形成积累，造成个人账户“空账”运行。由于原有养老保险基金筹资实行现收现付制，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金没有预留，在养老保险制度转轨过程中又尚未对养老保险制度的历史债务建立补偿机制，政府只能以企业缴纳的社会统筹来偿还“转制成本”，但由于新制度中的社会统筹基金与旧制度的隐性债务之间存在巨大差额，必然造成现行养老保险制度透支在职职工个人账户基金，用于支付退休人员的养老保险金，造成个人账户“空账”运作。据统计，养老保险个人账户“空账”的规模，1997年为140多亿元，1998年为450多亿元，1999年为1000多亿元，2000年为2000多亿元。严重的“空账”问题不仅使我国的养老保险制度在实际运作中仍然停留在传统现收现付的模式中，而且加大了未来养老金支付危机，使所要建立的新制度难以为继。
2.缴费率偏高，收缴难度大，欠缴严重，养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。养老保险制度能否顺利运转，主要取决于养老保险基金来源的可持续性，而企业是养老保险基金的主要来源。由于当前我国企业参保率不高（养老保险参保者主要是国有企业和大集体企业，其他形式的企业参保率很低），导致缴费率居高不下。目前企业的平均缴费率为23％，高于世界平均水平13个百分点，高于国际警戒线3个百分点。缴费率偏高导致两种结果：一是企业普遍存在逃避缴费和拖欠养老保险费的动机。在经营状况不好的情况下，逃避缴费和拖欠养老保险费的情况更是普遍，致使缴费率持续下降。二是缴费率的提高加大了企业的产品成本，降低了企业的竞争力，使得一些企业的经济效益严重滑坡甚至破产，导致企业按时足额缴纳养老保险费的能力衰落，养老保险基金来源的可持续性受到严峻挑战。
3.养老保险覆盖面不够广，支撑能力不强。近年来，我国养老保险实施范围不断扩大，其中国有企业实现基本覆盖，城镇集体企业覆盖率为75.39％，但是其他经济类型企业仅为17.3％，很多外商投资企业和民营企业没有参加养老保险社会统筹，出现养老保险参保人数连续两年大幅度下降的局面。近年来，虽各级政府重点抓扩面工作，取得一定成效，但离政府力争实现城镇各类企业、企业化管理事业单位基本全覆盖的目标还有距离。
（二）从养老保险支付方面分析。
1.养老保险金替代率过高。2000年全国参保职工的月人均缴费工资为636元，参保的离退休人员月人均离退休费559元，养老金替代率高达87.89％。一些地区甚至出现了养老保险金和工资倒挂的现象，过高的替代率加重了养老保险基金的支付压力，也和我国的基本国情不相适应。
2.提前退休导致养老保险基金入不敷出。提前退休从收入与支出两方面蚕食着原本就不太宽裕的养老保险基金。一方面它减少了参保人数，使养老保险基金收入减少，另一方面它延长了领取养老保险金的年限，使得养老保险基金支出相应增加。我国规定的退休年龄是男性60岁、女性50岁g555岁，而1998年我国人均预期寿命71岁（城镇居民稍高于农村居民，女性高于男性），退休年龄明显偏低。特别是我国作出“30年工龄可以退休，连续15年、20年工龄可以领取退休金”的规定，使许多职工不到退休年龄就办理了退休手续，领取退休金。假如退休人员平均55岁退休，至少有16年的平均余命（平均预期寿命还不断提高）。我国养老保险个人账户按10年平均余命发放，将入不敷出。
（三）从养老保险结余资金的管理方面分析。
1.养老保险结余基金的投资渠道单一，保值增值率低。根据我国现行对社会保障基金投资管理的规定，结余基金除留有二个月的支付费用外，全部用于购买特种国债和存入财政专户。从1996年以来银行经过7次降息，银行存款和购买的特种国债利率下降较快，基金的保值增值比较困难。若遇上高通货膨胀年份，恐怕不但不能增值，连保值也困难。如1994年基金收益率为10.8％，而当年的通货膨胀率高达18.5％。
2.一些省市区养老保险基金没有纳入社会保障基金财政专户、实行收支两条线管理。按照1998年的关于养老保险基金实行收支两条线管理的规定：“基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，专项管理，专款专用。”到2000年底，某省养老保险结余基金纳入财政专户管理的只有68％，尚有4亿元结余额未按规定纳入财政专户、实行收支两条线管理。这就容易引发养老保险基金被挤占挪用，不利于养老保险基金的安全完整。
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二、政府在养老保险制度变迁中的职责
上述这些问题是改革中难以避免的，要制止或减轻由此带来的负面效应，政府是不可或缺的重要力量。在我国养老保险制度变迁过程中，政府具体应担负的职责主要体现为以下几方面：
（一）承担改革成本，做实个人账户。
个人账户空账是由我国养老保险基金中的“隐性债务”造成。我国在设计养老保险基金改革方案一从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合时，没有专门处理转制成本，而是期望以社会统筹部分的供款来偿付旧制度的债务，即用新制度收缴的一部分基金支付制度变迁的成本，其结果是个人账户“空账”运转，阻碍了旧制度向新制度的顺利转变。可以说，转制成本是任何一个国家养老保险制度改革面临的问题。对这一问题，政府应当承担全部责任，尤其是中国。因为在传统的计划体制下，我国一直实行“低工资、低消费、高积累”的政策。从1952—1978年，职工实际平均工资年均增长率仅为0.38％，而积累率却从1952年的2L4％增长到1978年的36.5％，许多年份甚至高达40％以上，显然，国有资产中的一部分是靠老职工牺牲其消费积累起来的。因此，由政府承担转制成本，向离退休职工支付养老金是公平的，也是明智的。
政府应承担转制成本，这是毫无异议的。但政府消化转制成本，解决养老保险基金“隐性债务”可考虑用部分国有资产变现收入来偿还，或每年财政收入按某一固定比例切下一块，永久性地纳入养老保险基金，或发行专门用于偿债的特种国债等途径。但单纯使用一种方式来消化巨额的转制成本是不可能的。如完全通过征税，会加重企业和个人的经济负担，造成经济效率的损害；若仅依靠发行债券，会使政府财政不堪重负；变现部分国有资产则受目前资本市场规模和发育程度的制约，且只能渐进实施。所以，只有多管齐下，才能筹措足够的资金，消化转制成本。
（二）加大政府支持力度，确保养老保险基金筹资走出困境。
1.调整财政支出结构，提高社会保障在财政支出中的比重。根据建立公共财政框架的要求，财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来，突出财政的公共性特征，解决财政“越位”和“缺位”问题。国务院下发的《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》（国发[2000]8号）中规定：各地要切实调整财政支出结构，提高财政预算中社会保障性支出的比例；各级财政预算安排的社会保障资金，要及时足额拨付，并比上年有所增加，财政超收的部分除用于法定支出外，应主要用于充实社会保障基金。我国可根据财力情况，通过征收特种消费税、遗产税、利息税或划拨部分个人所得税等方式来筹资，补充养老保险基金，同时逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20％。
2.完善地税征收办法，在条件成熟情况下尽早开征社会保障税。社会保障（保险）税是世界上比较流行的为筹措社会保险基金而开征的一种税，世界上实行社会保障制度的国家大部分开征了社会保障税。开征社会保障（保险）税，可以发挥税收“刚性”的特点，保证社会保险基金有一个稳定、可靠的资金来源；同时，有利于实现社会公平，均衡企业负担，创造公平的竞争环境。目前，财政部、国家税务总局已着手调研开征社会保障税问题。
3.加强法制化建设，扩面征缴。加快立法步伐，提高立法层次，完善实施机制，以实现扩面征缴目的。加大力度将城镇各类从业人员全部纳入养老保险这一“安全网”保障范围，实现城镇职工养老保险全覆盖，既是养老保险制度本身的需要，也有利于扩大养老保险基金的积累规模，增强基金支撑能力。当前扩面工作的重点是，一要将养老保险扩大到机关事业单位，——要督促非国有经济即股份制、股份合作制企业、三资企业、私营企业及其中方职工、个体劳动者和自由职业者参加养老保险。同时要研究低标准进入、低水平享受的养老保险具体政策。另外，要加大欠缴养老保险费的清缴力度，对故意欠缴的企业单位要按照《社会保障费征缴暂行条例》和《企业职工养老保险条例》规定进行处罚。
（三）完善养老保险支付制度，加强养老保险基金支出管理。
1.切实降低养老金替代率，使养老保险立足于保障基本需要。我国养老保险待遇的支付标准必须与国力相适应，过高的替代率，既违背了我国养老保险制度“低标准，广覆盖”的原则，增加了财政的压力，也影响了企业的竞争力。西方一些高福利国家在这方面有过沉痛的教训，我们不能重蹈覆辙。可将替代率定为养老金与当地社会平均工资之比，适当考虑物价指数，争取在经济发展和社会平均工资上扬过程中，有效地控制养老金增长幅度，使其与社会平均工资之比稳步下调，做到退休人员养老收入的绝对值不减或有所增长，养老金替代率逐步下降。具体可从存量和增量二方面进行调整。存量调整主要是净化统筹项目，剔除统筹外项目；增量调整主要是从待遇调整机制上下工夫。
2.调整养老保险金的支付年龄，严格领取养老保险金的条件。为了应付人口老龄化带来的养老金支付危机，大多数国家都选择了提高退休年龄的做法，法定退休年龄由60岁左右，逐渐延长至65岁或67岁。为了降低赡养比、减轻养老保险金支付压力，我国也要逐步提高退休年龄。同时，政策上必须严禁用早退方式处理就业矛盾，防止将失业压力转移到养老保险负担上。严格养老金的领取条件，一要严格控制提前退休的条件，企业确需要下岗分流的，又接近退休年龄的人员，应通过领取失业救济金或最低生活保障救助来解决，并由企业继续缴纳养老保险费，直到法定退休年龄再进入养老保险基金支付渠道；二是对现已退休或提前退休人员，仍在继续就业的，其就业收入超过最低生活保障线的，应停发养老金，并继续交纳养老保险费；三是严格审核统筹项目支付基数，建立基金支付的制约机制。
（四）加强养老保险基金投资运营管理，提高基金保值增值能力。
加强养老保险结余资金管理的目的有二个：一是防止养老保险基金被挤占挪用，保证基金的安全；二是加强投资运作，提高基金收益率。为此，一方面要严格财政专户管理，确保养老保险基金安全。存入财政专户的养老保险基金，财政部门不得随意挪用，也不得用于平衡财政预算。但是单一的基金投资渠道使养老保险基金根本不具备规避风险和抵御通货膨胀的能力，因此，积极探索多种形式、切实可行的养老保险基金保值增值办法，尝试开辟新的投资渠道。借鉴国际养老基金的投资经验，结合我国实际情况，可供选择的方式有：（1）购买国债等有价证券。（2）委托银行短期贷款。（3）购买企业债券。（4）参于股票投资。（5）设立专业的社会保险投资银行，专门从事基金的投资运营管理工作。当然在实践操作上，要考虑到我国资本市场发育水平尚低，可供选择的较为成熟的投资工具少，缺乏相关的高素质专业人才和经营管理经验等因素，养老保险基金目前不可冒然入市，特别是直接进入二级市场作长期投资是不妥的。可作为战略投资者参与一级市场的申购或配售，这样，既无高风险而言，又可保持大部分资金的流动性，且收益可观。随着我国证券市场的进一步发展，基金管理的逐步规范化和多样化，养老保险基金也可成为开放式基金的主要持有者。同时，政府有必要对养老保险基金在资本市场的投资方向给予必要的指导，或通过制定投资政策进行调控，以减少投资风险，确保养老保险基金的保值和增值。
根据国际惯例，社会保险税的征税对象应为纳税人的工薪收入。我国目前社会保险税的征税对象是企事业单位的工资支出与职工个人工资收入。因此，必须对工薪作出准确、规范的界定。
工薪的界定直接关系税基的确定。其确定依据有二：首先要考虑税收收入，应尽可能宽一些；同时，也要考虑征管的便利，要具有可操作性。根据国际经验，发达国家的社会保险税税基宽于个人所得税的税基，即不实行个人所得税的抵扣项目。而且他们在计算个人应税收入时，不仅要计算货币工资，还要计算“附加福利”。所谓“附加福利”是指雇员获得的除货币工资和薪水以外的所得利益，如雇主提供的汽车、住宿、休闲工具、培训开支等。
从我国的情况来看，一个比较实际的选择，是以1998年9月国务院批准的国家统计局规定的工资总额统计项目为税基。这样税基可以扩宽，同时也可以对税收收入进行实时预测和评价，为征收提供了现成的依据。
关于社会保险税的税基是否需要设置上限或下限的问题至今尚有争论。就基本养老保险而言，在过去缴费体制下，设置了上限和下限，一种观点认为应当沿袭这种做法。但另一种观点认为，应税工薪收入应是职工的全部工薪收入，在与个人账户相结合的前提下，比较合适的选择是既不设上限也不设下限。
二、纳税人覆盖面的确定
确定社会保险税的纳税人，理论界基本上达到共识。主要分歧是涉及两个问题的讨论：一是农村是否纳入征税范围；二是城镇纳税义务人是否应包括党政机关和实行全额预算管理的事业单位。
对农村是否纳入征税范围持肯定意见的比较少。社会保障制度实施的两个最重要的原则是普遍性和公平性。就社会保险税性质而言，征税的范围应该倾向于更宽泛的覆盖面，即要求在全社会普遍实施，使所有的劳动者都能得到保障，这也体现公平。从国外的情况来看，各国在开征社会保险税之初，都有一定的征税范围限制，不能做到筹资和支付的普遍性。目前我国农村经济发展不平衡，一些地方已经十分富裕，一部分地区比较贫穷，甚至还没有解决温饱问题。对于这些地方来讲，更重要的是脱贫、解决温饱问题，而不是社会保险问题。对于农村的社会保障问题，可以考虑建立全国农村贫困救济基金，从农村税收积累所得。经济条件比较好的地方，可以以乡镇或县为单位建立统筹式的区域性社会保障制度，待有条件建立普遍的社会保险制度之时，自然把征税范围扩展到农村。因此，基于这种经济二元性突出和管理水平局限性的考虑，暂不能把纯粹的农业劳动者（农场除外）纳入社会保险税纳税义务人范围。
对于党政机关和实行全额预算的事业单位应不应该纳入纳税义务人范围的问题，有学者认为，党政机关和实行全额预算管理的事业单位，没有经济收入或其收入不能满足其实际支出需要，如果对其征税，实际是对财政支出征税，这是毫无意义的。也有另一种观点，认为我国的党政机关和实行全额预算管理的事业单位的工作人员，基本上都享受着国家养老和公费医疗。但正是这种“国家统包”型的办法成为我国社会保障制度改革的动因之一。同时，若不对党政机关和实行全额预算管理的事业单位征税，必然会呈现出社会保险税的不公平，并对其他纳税人心理产生不平衡，从而加大征税的难度。因此，从保持税制的规范性和公平性考虑，城镇纳税人应该包括党政机关和实行全额预算管理的事业单位。其实在美国，联邦政府对公务员也是要征收社会保险税的。
三、税目、税率的确定
在《劳动法》规定的五个社会保险险种中，基本养老保险、基本医疗保险和失业保险涉及的人群范围广，与广大人民群众的最切身利益直接相关，涉及的基金金额也最大。社会保险税的开征应重点解决城镇劳动者共同的基本养老、失业及医疗保险需要。这三种险种的实施直接关系社会稳定，同时也考虑到目前国家经济发展水平和企业承受能力，因此，应该将当前征收社会保险税的对象确定为基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个基本险种，亦即将基本养老保险
费、基本医疗保险费和失业保险费合并，统一改征社会保险税。
新预算法力求“全面规范、公开透明”
全面规范、公开透明的预算制度，这是预算制度改革的目标，也是新预算法的一个核心内容，请问在新预算法中是如何体现“全面”二字的？
■“全面”实际上就是新预算法规定的政府的全部收入和支出都应当纳入预算，形成全口径的政府预算体系。
今后政府预算就是由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这四本预算组成。政府性债务收支也纳入全口径预算管理，一般债务编入一般公共预算，专项债务编入政府性基金预算。
新预算法明确了这四本预算的编制原则，保持各自完整独立，同时三本专门预算与一般公共预算相衔接，如一般公共预算与政府性基金预算要统筹安排，国有资本经营预算要提高用于民生比例，一般公共预算资金要充实社会保险基金预算。
那么“规范”二字又是如何体现的呢？
■新预算法开宗明义：“为了规范政府收支行为”。整部预算法可以说是一部“控权法”，而不同于以前的“管理法”，这是立法思路的一个大的调整，也是新预算法一个重要特点。
尤其是新预算法对当前突出的一些重大问题作出了规范。如规范财政转移支付，明确以推进地区间公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，严格专项转移支付的设立，建立健全定期评估和退出机制，对转移支付预算编制及下达时间等都作了明确规定。对政府性债务，新预算法本着从紧从严要求加以规范，限制了举债主体，限制了举债规模，限定了举债方式，限制了用途，建立债务风险评估预警机制、应急处置机制和责任追究制度。
增强预算执行的规范性也是新预算法一个亮点，强调预算支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，预算执行中各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策措施，明确不得向收入征收部门和单位下达收入指标，对预算调整行为、超收或短收行为等进行了规范。
“公开透明”的预算制度这方面新预算法作了哪些规定？
■财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。
新预算法对细化预算编制要求具体明确，规定预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，报送人大审查批准的预算草案、一般公共预算支出，按其功能分类应当编制到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。其他三本预算按其功能分类应当编列到项。一般性转移支付应当按国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制。这些规定的落实，将极大地改变过去预算“外行看不懂，内行说不清”的状况，提高了预算的可审性和可检查性。
同时，新预算法在预算的公开方面，强调除国家保密法规定属于国家秘密事项外，全部预算内容全面公开，强调包括转移支付、举借债务、机关运行经费等重要事项的公开，明确了公开的内容、主体、时间。公开是最有效的监督。
基层创新实践推动人大预算监督走向纵深
新预算法对人大预算审查监督有些什么新的规定和要求？
■新预算法对加强和改进人大预算审查监督工作提出了新的更高的要求。一是细化报送人大审批的预算草案，这一点前面已经说了，主要是提高预算的透明度。二是完善人大预算初步审查制度，规定了初步审查的内容、机构、时间等。特别是明确了初审意见的反馈机制，初审意见和反馈处理情况报告应当印发代表。三是明确人大对预算草案重点审查8个方面的内容，对决算草案重点审查12个方面的内容。四是加强对预算调整的审查监督，拓展了需要报人大审批的预算调整的情形，预算总支出的增减、调入预算稳定调节基金、调减重点支出以及增加举借债务，须报本级人大常委会审批。五是对预算执行的监督，新预算法列举了一些需要向本级人大常委会报告或者备案的情形。明确财政决算要经审计后，提请本级人大常委会审查批准。六是发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用，规定设区的市以上各级人大专门委员会初审、工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加，县（市、区）乡（镇）人大审查预算草案前，应组织人大代表听取选民和社会各界意见。
近年来，我省各地人大在预算审查监督方面有许多创新做法，对此你怎么看？
■这些年来，我省各地人大积极探索，生动实践，推动人大预算审查监督工作向纵深发展。譬如，各地都把部门预算和政府投资项目作为重要抓手，采取重点审查、公开听证、专家评审、分项表决等不同形式，不断深化预算审查监督。宁波市将开发区财政预算纳入人大审查监督范围，明确制度，规范程序，解决了开发区预算长期游离人大视野之外问题，填补了这一监督盲区。温岭市的参与式预算，通过广泛发动、广泛参与、广泛听取意见，充分发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用。鄞州区人大尝试开展绩效预算审查监督，云和县人大对财政存量资金、国有固定资产开展特定问题调查，嘉兴市人大加大审计整改监督工作力度。当然，我省其他地方还有好多各具特色的经验做法，都值得好好总结，这里就不一一列举了。
按照现代预算制度理论，现代预算制度构建有两大支柱：一是政府内部集中统一的财政控制;二是立法机构的预算监督。相比较而言，过去十年我国预算改革取得的成绩主要体现于政府内部建立预算控制，那么，在下一个十年的预算改革中，应当高度重视加强人大预算监督。所以需要各地不断开拓创新，切实落实好法律赋予的各项职责，人大预算监督任重道远。
三大问题亟待重视
关键词：社会养老；保险运作模式；国家保险型
1991年，国务院做出了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始了我国社会养老制度改革的历程。经过十多年的努力，我国已经初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系的框架。为了进一步完善我国的社会保障制度体系，我们有必要了解国外老年社会保障发展历史和现状，从中吸取有益的经验。多年以来为解决老有所养的问题，世界各国根据自己国情建立起富有特点的养老保险制度，其中包括以反映贡献与享受相联系的德国模式，反映优厚公共补贴特点的瑞典模式以及反映自保公助型养老保险提供的德国模式。这是人类社会经济发展和社会文明的表现。本文试图通过国外先进养老保险制度建立过程中的经验，对我国目前建立多层次保险制度提供一些初步构想。
一、国外对养老保险运作模式改革的原因
1.人口老化
目前，世界上65岁及以上的老年人口已达6.12亿，预计到1010年将增至7.1亿。如果以65岁及以上的老年人口的比例为标准，一旦这一指标超过7%，即可认为该国(或地区)的人口进入了老龄化进程。当今世界已有60多个国家(或地区)进入老龄化，主要是欧美发达国家。进入21世纪，人口老龄化已扩展到许多发展中国家，亚太地区的澳大利亚、新西兰、日本、香港、新加坡已先后步入老龄化的行列。据估计到本世纪末下世纪初，我国也将进入老龄化阶段。人口老龄化正在成为一个世界性的社会问题。
2.财政赤字
人口老化会产生更多的养老金的受领者，从而使财政支出扩大；另外，养老金绝对数额的增加也会导致财政开支的扩大。战后经合组织的大部分国家经历了这种情形，平均公共开支从1930年占GDP的30%扩大到2007年的60%。在国家公共开支中，养老金支出占很大的比重，如2007年，英国国家退休金费用为350亿英镑，超过政府福利预算的三分之一；法国国家退休金计划赤字达136亿美元，政府部门推测，如果不进行改革，到2010年赤字将达3000亿法郎。
3.劳动力竞争
养老保险金不仅影响政府开支.它还通过其他各种途径影响经济，例如它对于雇佣的增加和劳动力的国际竞争性就有影响。由于经济衰退的影响，西欧在1994年出现了历史上最高的失业率，达17%。在造成失业的原因中，与养老保险支出相关的工资费用是一个重要因素。发达国家给工人支付高工资和高退休金.从而使劳动力成本上升；而一些亚非拉国家劳动力成本低廉，实行自由贸易后，许多国际性大公司更愿意转向这些国家建立分公司。这样，使本国大大减少了就业机会。
二、国外社会养老保险运作模式的分析
由于对社会保障的范畴理解不一，各国在设计社会养老保障内容方面存在着明显的差异，我们很难按一个统一的标准对社会养老保障加以分类。为此，我们根据社会养老保险所采取的方式和资金渠道将社会养老保障划分以下四种。
1.国家保险型养老保障制度
在养老金来源上，主要来自国家税收，个人缴费数额较少.国家担负着重要的责任，这种模式虽然强捌养老保险待遇的普遍性，崇尚公平，但也给国家的财政和社会经济造成了日益沉重的负担，影响国民经济的发展。如瑞典、法国、英国、瑞士等以生产资料公有制为基础的社会主义国家。以瑞典为例，瑞典的养老金包括基本养老金和收入关联年金。政府借助财政经济政策的调节作用保障老年人的生活，强调养老金权利受益的普遍性，所有年满65岁公民即可领取基本养老金。(1)对于基本养老金，雇工和雇员不需缴纳保险税，而雇主则要缴纳47%的工资税，政府负担基本养老金费用总额的55%。政府在这方面的开支来源于税收，实行累进所得税制度。(2)政府立法把养老保障作为国家福利政策的一项主要内容，并设有主管的专门法院，依法监督、管理和执行，设置专门的管理机构-国家社会保障委员专门监督和管理，垂直领导，企事业单位和国家机关向社会保险部门缴纳社会保险金。收入关联型的养老保险基金则可由私营机构管理和投资。(3)这种国家高福利政策所需的养老基金庞大，必须以经济的高速增长作后盾，否则将给企业造成沉重的负担。
2.私营型养老保险制度
私营型养老保险制度具体内容包括：政府强制规定公私单位的所有雇员都必须参加养老保险，每人每月将不少于工资10%的资金存入自己的个人帐户，形成养老基金；政府的养老基金监管局只负责规范与监督基金的管理，而不具体参与实际管理事务。私营性质的养老基金管理公司(AFP)是法定的经营管理者。基金所有者有权选择和更换养老基金管理公司，这迫使各个养老基金管理公司在价格和服务方面展开竞争。政府对养老基金管理公司的设立标准、财务状况、资产结构进行监管，并要求其交纳风险准备金：养老基金管理公司严格按照分散化、透明化和独立化的原则来进行管理，基金可以用于购买政府债券、企业证券和民营化的公共设施；基金所有者达到法定退休年龄后，可以从自己选择缴费的养老基金管理公司领取养老金，或者将积累的养老金连本带利转向人寿保险公司以支取年金。新的养老保险制度取得了令人瞩目的成功。比如50年代的新加坡，经济十分困难，人均收入水平很低，又面I临大批失业和住房奇缺的社会问题，政府既要发展经济，又要稳定社会，于1955年建立起中央公积金制度，其初衷是强制性地为每个就业者建立一笔储蓄基金，保障职工退休后或因伤残丧失工作能力后的基本生活，目前已发展成为可以满足人们养老、失业、医疗、住房、教育等多种需要的全面的社会保障制度。
3.自保公助型养老保险制度
自保公助型养老保险制度是经济较发达的一些工业化国家所采取的保障模式。它最早起源于德国，由德国首相俾斯麦实施的，后来为美国、日本等国所效仿。自我保障型的主要特征是一种强制执行的保障制度，由劳动者个人和企业雇主按一定比例缴纳社会保险费，国家只是在保险金不足时予以一定的支持。这种由劳动者个人和雇主共同缴纳保险金建立社会保险基金的做法，国家负担相对轻一些。就目前世界范围已实行社会保障制度国家，采取此种形式的占多数。比如美国现行的养老保险制度强调个人负责，费用主要由个人和企业承担。美国的养老金体制有三种：政府提供的社会保障(社会保障税率为个人工资额的15.3%，雇员和雇主各承担一半)、雇主主办或资助的私有养老金计划及个人退休储蓄和投资，政府对“个人退休储蓄账户”给予免交所得税的待遇以示鼓励。同时美国实行的现收现付制在实际运行中并没有积累，基金不足时增加税收，
剩余时冲减政府财政赤字。根据预测，由于受通货膨胀、人口老龄化以及管理费用上升的影响，到2029年信托基金的结余将被用完。这就迫使联邦政府不得不改革养老保险制度，努力建立个人账户，积累资金，逐步放宽养老保险基金入市的限制，通过获得高收益增加资金积累。
4.强制储蓄保险制度
这种类型的社会保险制度保险金由职工个人储蓄，实行强制储蓄型制度的国家除新加坡外，大多数是在经济不发达的国家中推行。亚洲的印度、印度尼西亚、马来西亚、非洲的赞比亚和坦桑尼亚等。
总之，根据国外社会保险制度及产生、发展和改革的过程中，我们可以看到各国社会保险从建立到逐步完善是经历着相当长的历史过程。同时，这种改革根据形势的发展今后还要继续进行，由于各国经济和社会情况不同，社会保险理念和运行的方式也千差万别，没有统一的模式，所以，不能照抄照搬，要根据国情，从实际出发不断加以修改和完善。
参考文献：
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[2]韩大伟，历放，吴家亨.养老金体制-国际比较，改革思路，发展对策[M].北京：经济科学出版社，2000：156-157.
[3]李沽明，许晓茵.养老保险改革和资本市场发展[M].上海：复旦大学出版社，2003：218-233.
关键词：日本 德国 法国 农村社会保障 启示
目前世界上170多个国家和地区建立了社会保障制度，但各国的社会保障制度的建立都与各自历史传统、经济发展水平、生活方式密切相关，呈现出相当大的差异性，也体现出各自的特殊性。从大方面来看，仍然具有许多相同的地方。本文以日本、德国、法国三个发达国家的农村社会保障体系为例进行比较1，以期寻找值得我们国家借鉴的经验和启示。
1.日本农村社会保障制度
日本农村劳动者享有的社会保障项目与城市劳动者大致相同，主要包括社会保险、社会福利、公共援助、农业灾害保险等主要方面。其中社会保险、社会福利等构成日本农村社会保障制度的主要内容。
日本的农村社会保险包括农村医疗保险（也称国民健康保险）、农村养老保险等内容。
农村医疗保险的参保对象主要是从事农林渔业的人员及其直系亲属等没有固定职业与稳定收入的群体。一是“地区保险”缴纳比例为个人年收入的8.5%左右，低收入家庭可减免40%-60%，国库补助保险费的50%；二是护理保险，保险对象为卧床不起或患有痴呆症等疾病而丧失生活自理能力的患者。主要特点是被保险者个人、国家和地方政府共同出资，由地方政府具体负责实施。作为整个社会保险新的组成部分,护理保险也是一种强制性的互助保险，适用于广大农村的农业生产经营者。
农村养老保险制度分为三个层次。第一层次是国民养老金，是由国家立法规定，低有保证、高有限额的强制性的基本养老金。第二层次是国民养老基金制度，为自愿参加的补充养老金。向不满足于第一层次的人提供更高层次的养老保险，第一层次被保险者中除豁免交纳基础养老金保险和加入“农民养老金基金”的人外均可任意参加，可享受税制优惠。第三层次是农民养老基金。是否加入完全尊重农民的个人意愿。此外,还为老年人、残疾人、保险者遗属设立了“老龄基础养老金”、“残疾人基础养老金”、“遗属基础养老金”三类特殊人群的基础养老金制度。
农村社会福利包括老人保健和儿童津贴制度。其中老人保健制度针对70岁以上或者65岁以上卧床不起的老人；儿童津贴针对低收入家庭未满6岁的儿童。对于单亲家庭的儿童的补助年龄则延伸至18岁。
农村公共援助主要是指依据“生活保护法”建立的覆盖全体国民的“最低生活费”保障制度。凡是家庭劳动所得扣除国家规定的各项最低支出标准而收不抵支者，根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭成员构成、所在地区类别等有关因素，核定被资助者的最低生活费标准。
为了应付自然灾害给农业生产带来的危害，保障农业再生产的经营稳定，使之适应国民经济的高速发展，日本政府组成了由民间非盈利团体经营，政府补贴和再保险相扶持，中央政府农林水产省、都道府县农业共济组织联合会、市、町、村农业共济组织三级连动的农业灾害保险体系。
2.德国的农村社会保障制度
德国完善的农村社会保障体系始于20世纪90年代，向农民和他们的家庭在遭遇各类风险时提供全面的保护，形成了以老年保障、医疗保险、事故保险、护理保险、生育保险为主要内容的农村社会保障体系。
根据《农村社会保障法》的规定，原则上老年保障的对象为所有农民，法定投保人为农场主及其配偶和共同劳作的家属。实行现收现付模式，资金部分来源于投保人，雇主和雇员各交一半，但很大一部分来源于联邦政府的补贴。
农村医疗保险完善于1972年，它的实施降低了农业企业的经济风险，避免农业企业因为某一个家庭成员的一场重病而危及生存。保障对象为农民、共同劳动超过15年的家庭成员和终老财产者。资金筹措采取共同承担经济责任的原则，个人承担一定缴费比例，政府予以一定补助。
农业事故保险设立目的在于为事故受害者提供免费医疗和疗养，使受害者能及早恢复健康和就业能力。保障对象为全体农村居民，包括学生和幼儿园儿童。保险费全部由公家保险机构和企业主承担。
由于农业的特点，德国没有设立专门的农业失业保险制度，而是设立了在农业企业结构发生变化并进行调整时给予援助的制度，即促进停业的农业企业制度，在该规定日期期限农民可以获得企业停业养老金，解决停业期间农民的后顾之忧。
值得一提的是德国农村妇女同所有其他妇女一样享有年金保险以及养育子女待遇和养育补贴。保障了农村妇女的平等权利。另外农民自愿提出申请并经审查后还可获土地补贴、休耕补贴、家畜补贴或干饲料补贴、粗放经营补贴等12项补贴。
3.法国的农村社会保障
法国农业人口很少，但拥有农村社会保障的时间很早。1930年的《社会保障法》就规定农民享有和城市工人一样的社会保险。1964年专门成立了“国家防范农业巨灾风险基金”，以农业税收收入和国家财政补贴对农民面临的不确定风险进行防范。20世纪80年代又专门综合一套系统对不可保的巨型自然灾害进行强制性保险。
法国有一个比较发达的农村社会保险基金系统――农业社会互助金，由“农业互助金管理处”管理，对全部农民实行互助。该互助金系统主要是对农民缴纳的各种保险税进行管理，如疾病、工伤、残疾、死亡、年老、生育、失业、家庭补贴等职业税种，以及一些专门针对农民的附加保险税。农业互助金的外部来源大约占3/4左右，国家予以部分支持。作为投保人，法国农民不仅可以享受国家在财政预算上的支持，还可以享受部分税收政策的补贴。
法国农民分为固定领薪人员（农业雇员及其家属）和非固定领薪人员（农业雇主和农业经营者），两者享受的保险待遇不同。领薪人员可享受农业社会保险、家庭补贴和工伤补贴等一系列社会保险，非领薪人员可以享受农业经营者的疾病保险、家庭补贴和农村养老保险，根据保费缴纳基数不同享有不同的待遇标准。在家庭补贴项目上，两者大致相同，个别项目上有所差别。
4.国外农村社会保障制度建设对中国的启示
从德、法、日三国社会保障制度建设看，虽然农村社会保障具体内容上有所不同，制度实施及资金运筹方式也各有特色，但它们都具有如下的共同点:一是覆盖面广,且城乡有别。覆盖到所有农村劳动人口及其家属，且城乡之间保持着两种类型的社会养老保险制度。二是保障项目全面。同城镇社会保障一样，农村社会保障涵盖了各种保险，但又考虑到农村劳动者特点，在项目设置上有所侧重。三是建立多层次的农村养老保险体系。各国除基础养老金外，还都设置了补充养老金供有余力者选择，能满足各不同收入层次人口的不同需求。四是建立专门机构对农村社会养老保险进行管理。管理机构比较发达，管理体制比较灵活。五是法律规范性强，每一项保障项目都有一定的法律法规为依据。六是政府在农村社会养老保险制度建设中承担主要责任，国家参与程度大。
从国外农村社会保障体系的建设中，我们可以得到的如下的借鉴：
第一、以救济型为主的社会保障并不能解决市场经济对农民生活的冲击，单纯的民间保障也无法对农民行使起保障责任。强调家庭保障，其实质就是强化土地保障，强化小农经济组织形式，也不利于经济的长远发展。只有以国家为后盾建立起完善的社会保障制度，才能有效化解农村居民面临的各种风险。以往我国过分强调家庭（土地）保障和社会救济形式，但随着城镇化提出的土地回归生产功能的要求、家庭小规模化导致家庭保障功能的弱化，以及社会救济无法解决长期生活问题，原有的保障形式与我国现有的客观经济环境已经不相适应。在政府组织下，构建以社会保险为核心的农村社会保障制度体系对我国的社会、经济建设具有积极的意义。
第二、农村社会保障制度体系必须是多层次的。单一层次的农村社会保障制度既存在财政风险,又难以有效覆盖全体农村劳动者。就养老保障制度来看，发达国家大多已经建立以公共年金(或国民年金)为第一支柱,农民年金为第二支柱,农民个人储蓄计划(或区域性的农民合作保险)为第三支柱的多层次的农民养老保障制度。三个支柱保障重点不同、层次不一、方向有差别。为有效化解农村特有的自然风险，各发达国家都建立了不同程度的农业风险保障体系，还设立了农业特别补贴。我国当前必须大力发展包括基本养老保险、农民年金和个人储蓄寿险在内的三支柱、综合性、多层次的农村养老保险体系，以满足不同收入层次农民的不同需求。
第三、建立多元资金筹集渠道，以提高社会保障制度抵御风险的能力。多元主体参与原则体现了公平与效率的统一，是现代社会保险制度突出特点之一。极端贫困人口农村化现象2表明，主要依靠农民个体缴费，很难解决当前农村社会保障建设中存在的许多问题，我国还必须增加政府对农村社会保障建设的补贴强度，拓广农村社会保障基金的来源渠道。发达国家中，政府对农民社会保障的补贴比例都在50%以上，如加拿大的农民年金的50%、德国、奥地利的70%、法国的88%、希腊、波兰的90%资金都来自政府补贴。德国农村社会救助资金占食品、农业、林业部总预算的72%，波兰的社会救助补贴占94%，实行普遍保障的澳大利亚、新西兰、冰岛等国资金全部来源于财政补贴。我国政府近几年虽然加大了对农村的扶持力度，但对农村社会保障的补贴还很不足。农村社会保障资金的来源还比较单一，主要依赖于个人缴费和政府补贴，福利彩票收益向农村的拨付也很少。因此，有关主管部门必须增加对农村社会保障建设的政策支持和财政支持，加强对企业、社会、个人捐助农村社会保障资金的引导、支持。
第四、加快农村社会保障体系的法律法规建设，明确政府在农村社会保障建设中应负的职责。政府在农村社会保障制度建设中主要承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。把农村社会保障制度的建立与实施同政府产业发展政策联系起来，促进农业结构的调整。
注 释：
关键词 社会保险 经办机构 能力建设。
一、问题的提出。
不断完善的社会保障体系是现代社会文明的重要标志，也是社会稳定和国家长治久安的根本大计。改革开放以来，我国逐步建立和发展了与社会主义市场经济相适应的社会保障制度。同时，一个以各级社保机构为主干，以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保险服务体系正在形成。但是，随着社会保障体系覆盖范围的扩大和保障内容的增加，社会保险经办机构的工作范围、服务对象、服务内容和服务方式都发生了很大的变化，使得现有机构的经办能力已无法适应我国社会保障制度发展的需要。
党的十七大报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。党的十七届五中全会提出，着力保障和改善民生，逐步完善基本公共服务体系，加强社会建设，促进就业和构建和谐劳动关系，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。新的形势对社会保险经办机构的工作体制、工作流程、机构改革和能力建设都提出了更高的要求。因此，如何加强社会保险经办机构的能力建设，提高机构的管理水平和服务水平，是当前亟待解决的问题。
二、广西社会保险经办机构发展现状。
社会保险经办机构是负责社会保险费的核定、征集、记录、社会保险待遇的审核、支付以及社会保险个人账户的登记、管理等具体工作的业务部门，履行的是政府管理和服务职能，具有公共服务性、权威性、社会效益性的特点。2001 年 11 月广西壮族自治区自治区编制委员会批准组建自治区社会保险事业局，为自治区财政全额拨款、自治区劳动保障厅管理的事业单位（副厅级），负责统一经办自治区本级基本养老、失业、基本医疗、工伤、生育保险业务及中央行业驻桂企业的各项社会保险业务，是一个“五险合一”的省级经办机构。广西各地市、县市也紧跟步伐，整合各自的社会保险经办机构。例如 2009 年初玉林市在广西 14 个地级市中率先组建“五险合一”的副处级参公管理事业单位——玉林市社会保险事业管理局。
在机构设置方面，至2008 年底，广西共有社会保险经办部门415 个，其中省级 2 个，即广西壮族自治区社会保险事业局和广西农村社会养老保险基金管理服务中心；地市级 57 个，县市级356 个（见表 1）。企业养老保险、基本医疗保险和失业保险的经办机构最多，分别占机构总数的 24.8%，23.6%和 22.9%。
表 1 广西各市县社保经办机构基本情况单位：个。
数据来源：广西壮族自治区社会保险事业局2008年统计资料注：对经办多险种的机构，分别将其归并到养老保险或医疗保险机构内统计。
在人员编制方面，各级经办人员总数 3914，其中编制人数3550 人，编外人数 364。省级经办人员 145 人，地市级经办人员1173 人，县（区）级经办人员 2596 人（见表 2），所有编外人员占经办机构总人数的 9%。
表 2 广西社保经办机构人员编制情况单位：人。
数据来源：广西壮族自治区社会保险事业局2008年统计资料。
三、广西社会保险经办机构能力建设中存在的问题。
（一）机构设置不合理，管理体制不完善。
目前广西大多数市县的社会保险经办机构是按险种分别设置的，各险种的经办机构多头办理，条块分割，办事程序和标准不统一，造成参保单位及个人必须多头申报和多头缴费，服务效率低，既增加参保人往返的费用，又耽误宝贵的时间。机构分设使得经办业务交叉，信息无法共享，容易产生重复建设、重复劳动和人力资源内耗等问题，导致社会保险管理成本总量增加。
经办机构的管理体制不顺，主要体现在机构定性不清、机构规格和层级不同意和职责分工不清等方面。广西有 2 个市级，189 个县级经办机构尚未确定机构规格（级别）；2 个县级经办机构为差额拨款事业单位。失业保险业务经办有 5 个市本级，24 个县仍由市、县就业服务中心经办。社会保险经办部门自成立以来名称也不统一，有的称“社会保险局”、有的称“社会保险处”、有的称“社会保险所”、有的称“社会保障中心”，名称含糊不清，隶属层次不明，容易在人员定编、经费划拨以及与相关部门的业务对接等方面出现问题。
（二）人员编制与承担的任务不匹配，人力资源配置不合理。
随着广西社会保险事业的发展，社会保险经办承担的任务大幅度增加，而人员编制多为经办机构设置初期确定，编制内人员根本无法完成新增加的任务，各级社会保险经办机构自聘工作人员屡见不鲜。由于人员合理配备的机制尚未建立，在一定程度上影响了业务经办质量和服务水平的提高。人员的配置不够科学，管理人员多，一线的工作人员少。人员的知识结构不够合理，熟悉综合业务的服务人员、熟悉社会保障法律和政策的专业人员、熟悉网络技术和系统维护的技术人员都比较紧缺。至 2008 年末，全区参保人数，基本养老保险为 368.05 万人，农村养老保险177.48 万人，失业保险 234.61 万人，城镇职工基本医疗保险361.42 万人，城镇居民基本医疗保险 206.76 万人，工伤保险 204.9万人，生育保险 176.54 万人。①各项险种参保总人次达到 1729.76万人，同期全区经办人员总人数为 3914 人（含编制外人员 364人），参保人数与经办人数比例为 4419：1，人员编制与承担的任务不匹配，削弱了社保经办机构的执行能力。
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（三）业务开展缺乏足够的经费保障。
缺乏足够的经费保障主要体现在社会保险经办机构业务经费增长低于社会保险事业发展水平等方面。广西社会保险经办机构业务经费每年都有所增长，但与社会保障事业发展水平相比差距仍相当大。例如，全区各项社会保险基金完成征缴任务 2006年比2004 年增长58.84%，完成各项社会保险待遇支出任务2006年比 2004 年增长 43.66%，而社会保险经办机构业务经费 2006年比 2004 年仅增长 25.93%。2007 年、2008 年的情况也大致相当。
②部分县级社会保险经办机构，办公条件十分简陋，尤其是失业保险业务经办，许多县仍是手工操作。另外，部分县级养老保险、失业保险经办机构能从自治区、市两级下拨一定的业务经费，但当地财政预算的办公经费比较少。各市、县（市）医疗保险经办机构由于没有上级下拨业务经费，地方财政拨给的办公经费又足，而多数又承担着医疗、工伤和生育三个险种的业务经办，造成工作量大，办公经费捉襟见肘，日常业务的开展受到影响。
（四）信息资源无法共享，信息化建设无法满足服务需要经办业务的分散管理，造成各险种的信息管理系统自成体系，每开办一个险种，都要抽出相应人员去开发一个新的计算机管理信息系统，同时还要有专人去维护、管理系统。每个险种的系统只能满足单险种的基本业务处理，其兼容性和拓展空间十分有限，重复建设浪费大量的人力和财力。由于“五险分立”和使用各自的 MIS（Management Information System）系统，同一个参保对象，不同险种的基数等问题不能统一，更不能共享信息资源，既造成了工作上的不便，也浪费了有限的资源。
信息化是社会保障的基础技术手段，当前各项政策的实施对运用信息化管理的要求更为迫切。广西社会保障信息化建设基础薄弱，系统应用仍处于不断完善阶段，与建立完善的社会保障体系的技术支撑要求还有差距。各项经办业务之间的协调性不够，例如，医疗与养老系统的“割裂”，存在信息“孤岛”，不能充分实现信息共享和发挥信息系统的整体效能。信息化公共服务滞后，查询养老和医疗保险相关政策和信息不方便，即使可以查询，查询到的内容也不全面。
四、提高广西社会保险经办机构能力的措施。
（一）推行“五险合一”，完善管理体制。
将各险种经办机构合并为统一的社会保险经办机构，从完善基本流程、健全基本标准、强化基础数据和基础信息资料管理入手，整合现有服务资源，探索改革管理服务模式，使经办机构的业务实现统一参保登记、统一基数、统一审核、统一稽核、统一征缴。
在经办机构内部，按险种分设机构， 对存在的共性业务实行合并管理；各险种的稽核审计业务也将合并进行， 这样既简化了工作程序，又降低了管理成本。业务部门根据不同险种的费率来核定缴费金额，参保单位和个人只需填报一份社会保险费申报表，就可以完成五个险种的社会保险费的申报，再到缴费窗口一次就能够把五个险种的社会保险费缴纳，既省时、省力，又有利于提高经办机构的工作效率。另外，为确保基金的安全和正常营运，加强内部控制，可以尝试将社会保险经办机构实行省级垂直管理，由自治区级社会保险管理局对全区各级社会保险经办机构的人、财、物实施统一管理，建立精简、高效、统一，顺畅运转的经办机构管理体制。
（二）优化人力资源配置，提高经办机构执行能力。
针对经办机构人员不足的问题，应建立全区统一的、与业务量挂钩的人员编制增长机制。根据广西社会保障事业的发展需要，按照参保缴费人员增加的一定比例，分级核增各级社会保险经办机构人员编制。由于经办机构体系中人员结构的多元化，有公务员编制、事业编制（包括参公管理的事业编）、合同聘用制和临时聘用等不同身份的人员，所以有必要建立具有弹性、科学有效且适用于各种身份的管理制度。对于在编的人员事业编制人员，统一实行参公管理；对于合同聘用制人员，要保障其薪酬待遇水平，完善激励和晋升机制，留住紧缺人才；对于临时聘用人员，要同工同酬，保障其合法权益。
在人员的配置方面，根据实际需要设置管理岗位，增加一线服务人员，减少后勤人员的数量。同时，要注重提升经办机构人员的综合素质。社会保险经办机构能力建设需要一套适应当前工作需要和未来发展的正规培训制度，要树立“全员培训”和职业生涯中“终生培训”的理念，采用集中培训和远程分散教学相结合的方法，也可设立网络培训系统，通过多媒体形式进行培训。
（三）建立和完善办公经费的增长机制。
在经费保障方面，要明确各级政府在社会保险服务体系建设中的责任，建立与服务人群和服务量挂钩的经费保障机制，确保工作正常运行。按社会保险参保人数、工作量的一定比例，配备经办机构工作人员，将经办人员工资及办公经费纳入各级财政预算。
（四）推进“金保工程”建设，实现信息共享。
为了充分实现信息共享和发挥信息系统的整体效能，在信息化建设方面，广西应加快金保工程二期建设，整合社会保险信息系统，统一经办业务软件，进一步集中和优化数据，扩大联网，为网上传输信息转移社保关系进而实现社保一卡通奠定基础。在现有基础上，按照信息系统“业务工作、服务人群、系统功能、运行网络四个全覆盖”的要求，以人力资源社会保障部统一开发的社会保险核心平台软件为依托，建设全区统一、覆盖全部险种、服务全体参保人群、并与绝大多数社会保险行政管理和经办服务机构以及与用人单位联网的社会保险信息系统。
注释：
①农村养老保险和城镇居民基本医疗保险数据引自《广西劳动和社会保障事业宏观运行情况 2008》（内部资料），其余数据引自《广西统计年鉴 2009》。
②数据来源：广西壮族自治区社会保险事业局。
参考文献
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[2]陈宗利。以“五险合一”提升经办机构能力建设的思考。中国科技信息，2006（8）。
一、基本情况
根据省财政厅的报告，2012年1至8月，全省地方财政收入2520.65亿元，完成预算的73.7%，比上年同期增长5.1%；全省财政支出2415.14亿元，完成预算的59.4%，比上年同期增长11.8%。省级地方财政收入261.88亿元，完成预算的89.2%，比上年同期增长18.9%；省级财政支出235.63亿元，完成预算的55.8%，比上年同期增长19.2%。
2012年1至8月，全省基金收入2331.20亿元，完成预算的65.1%，比上年同期下降32.7%；全省基金预算支出2264.87亿元，完成预算的64.9%，比上年同期下降23.2 %。省级基金收入142.32亿元，完成预算的73.0%，比上年同期增长20.5%；省级基金预算支出74.13亿元，完成预算的73.8%，比上年同期增长30.3%。
从报告和调研情况看，今年以来，全省各级财税部门认真落实省十一届人大五次会议决议，把保持财政收入稳定增长放在突出位置，合理安排财政支出，继续优化收支结构，为服务和改善民生，支持经济转型升级，推动“四大国家战略”举措及重点项目顺利实施提供了财力保障。1至8月，财政收入增幅较去年同期有一定程度的下降，但总体保持平稳增长的态势。下一阶段经济下行的压力仍较大，财政收支矛盾十分突出，完成全年预算目标任务艰巨。
二、需要关注的问题
（一）确保财政收入持续稳定增长的压力较大。今年以来，国际经济形势依然复杂严峻，国内经济发展深层次矛盾不断凸显，我省经济增速趋缓。受国内外市场需求低迷、生产成本上升、生产要素制约等多重因素影响，企业生产经营困难的状况在今年尤为突出，企业亏损面扩大，利润率下降，实现财政收入持续稳定增长的基础不够稳固。宏观调控政策的持续作用使房地产及相关产业税收出现较大幅度的下降，土地出让收入锐减，一些地市今年土地出让收入比去年同期下降50%以上。结构性减税政策的实施给个人所得税、增值税、营业税等主体税种的增收带来了一定的影响，成为财政收入增速趋缓的一个重要原因。今年3至8月我省地方财政收入月度增幅虽呈逐月回升态势，但1至8月增幅也仅为5.1%，与年初制定的8.5%的增长目标存在一定差距。今年后期，在组织收入方面虽存在一定的积极因素，但确保财政收入持续平稳增长仍是各级财政部门工作的重点和难点。
（二）不断加大的支出需求使平衡财政收支的任务更加艰巨。在保障农业、教育、科技三项法定支出增长的同时，今年，财政在保增长、惠民生等方面将新增大量的支出。医疗卫生、劳动就业、社会保障、公共服务、保障性住房等领域的财政投入持续增加，全面实施“四大国家战略”举措、深入推进经济转型升级也需要坚实的财力予以保证。由于我省各地土地出让金收入大幅减少，原本很多由土地出让金保障的基础设施项目出现了资金困难，资金落实很大程度上依靠当地财政。加之地方政府性债务偿还进入高峰期，财政支出的压力相当大。在收入增长趋缓，支出需求不断加大的情况下，财政收支平衡矛盾显得更为突出。
（三）财税政策的职能作用有待进一步发挥。今年，我省经济发展面临较多困难，部分企业生产经营状况不佳。在经济转型升级处于关键时期，如何充分发挥财税政策的职能作用显得十分重要。调研中发现，部分财税优惠政策实施过程中未真正落到实处，有的企业减负效果不明显。一些支持和引导经济转型升级的财税政策针对性不够强、归口管理部门较多、政策分散交叉，影响了财政资金的使用效益。
（四）预算执行管理中仍存在需要改进的方面。一是预算执行进度不够均衡。1至8月，个别项目支出增长远低于地方财政支出的增长幅度，部分专项转移支付支出进度偏慢，一些省级部门预算执行进度不理想。要完成全年的既定目标，今年后期必须加快支出进度。二是一般性转移支付的比重有待继续提高。在调研中，部分市县反映，近几年省对市县的一般性转移支付的规模虽然逐年扩大，有效缓解了市县财政支出压力，但在今年市县财政状况普遍较为困难的情况下，一般性转移支付的比重还应进一步提高。三是专项资金监管仍需加强。部分单位只注重申报项目和争取资金，对于项目的可行性和绩效性研究不够；挤占、挪用专项资金补充公用经费的情况还有发生；上年结转资金使用缺乏监督；部分专项资金点多面广，较为分散，仍未得到有效整合；一些专项资金长期沉淀、年年结转，影响财政资金的使用效益。
三、几点建议
（一）全力抓好增收节支，确保财政收支平衡。综合分析经济形势、政策实施以及征收管理等多重因素对今年以来财政收入增减变化的影响，科学合理预测今后一个时期财政收入的总量和结构，采取积极有效的措施，努力组织各项财政收入，保持财政收入持续稳定健康增长。在确保今年预算收入目标完成的同时，提前谋划、早做安排，为实现明年财政收入的平稳增长打好基础。提高资金统筹能力，优化支出结构，确保法定支出和民生支出需要。集中财力保障重点项目及已开工项目，落实财政资金支持经济转型升级和“四大国家战略”举措的实施。严肃财经纪律，严格控制和压缩一般性支出，确保全年财政收支平衡。
（二）落实各项财税政策，推动经济转型升级。妥善处理好组织财政收入与促进企业发展之间的关系，既要保证财政收入稳定增长，又要确保各项财税优惠政策的落实，切实减轻企业负担。梳理、整合各类财政资金，促进企业技术改造和科技成果转换，大力培育战略性新兴产业，加快推进经济转型升级。发挥财税政策的杠杆效应和导向作用，帮助小微企业度过难关生存发展。利用财税政策的“倒逼机制”，加大淘汰落后产能的力度。在落实财税扶持政策的同时，创新服务方式，提升服务质量，为企业发展营造良好环境。
