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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡治理一体化路径，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
［关键词］山东城乡一体化;路径;政策
［中图分类号］F291．3［文献标识码］A［文章编号］1008－8091(2016)01－0027－04
党的十将“三农”问题作为推进中国特色社会主义事业发展的关键内容，强调要把推动城乡一体化作为解决“三农”问题的根本途径，充分显示出我们党和政府在治理理念上的与时俱进。城市与乡村，原本属于具有独特内涵的两个区域空间，二者相互依存并相互促进。消除城乡在经济、社会、文化和生活方式上的差别，推进城乡一体化发展，实现城乡融合，是当前经济社会发展的大势所趋，也是人类社会发展的必由之路。山东城乡一体化目标的实现，只有在科学探究最佳推动路径的基础上，找准推动城乡一体化发展的有效对策，才能使山东城乡经济社会的发展步入快车道。
一、城乡一体化概述
(一)城乡一体化的目标
城乡一体化是我国城乡经济、社会发展的终极目标，更是城乡空间、经济、社会发展演变的综合体现，这其中不但包含着可持续发展的深刻内涵，而且展现出了区域经济、文化、社会协调发展的深邃思想。从宏观上来说，城乡一体化主要体现在城乡之间的经济、社会动态平衡发展，各种生产要素能够在城乡范围内自由流动和优化组合，使城乡之间的经济和社会发展水平的差距逐渐缩小，联系越来越紧密，最终实现城乡同发展、共进步，实现我国全面建设小康社会的目标［1］。
(二)城乡一体化的主要内容
城乡一体化是一个极为复杂而广泛的区域演变过程，涉及到的管理要素众多，影响范围较广，且不同地区在不同的发展时期所表现出来的一体化形式也不尽相同。就总体上而言，城乡一体化包含城乡空间结构、经济结构、人口结构、社会结构、生态环境结构等诸多方面，因而人们习惯上会将城乡一体化划分为城乡空间一体化、城乡经济一体化、城乡人口一体化、城乡社会一体化、城乡生态环境一体化五大方面。其中，空间一体化是统筹城乡发展的重要载体，经济一体化是促进城乡均衡发展的基础，人口一体化是发展城乡关系的依托，社会一体化和生态环境一体化是城乡和谐、健康、有序发展的根本保障［2］。
二、当前山东城乡一体化发展现状及面临的主要问题
近年来，山东省深入贯彻落实党的十精神，始终把推进城乡一体化发展作为经济社会发展的重要抓手，不断促进城乡经济社会融合，使城市和农村的经济社会面貌都发生了巨大的变化。当前，虽然山东城乡一体化取得了一定的成就，但与中央关于城乡一体化的标准和要求相比，仍存有一定的差距，这主要表现在:
(一)各地市经济发展水平有差异，县域经济相对落后
除以烟台、威海、青岛、东营、日照等市组成的山东半岛城市圈，由于地理位置优越、资源丰富等，城市化进程较高，经济水平、居民生活、生态环境和城市建设各方面发展比较好之外，山东省内的其他部分内陆地区，仍然处于由农业大市向工业强市的经济结构转变之中，工业主要以资源加工和劳动密集型的传统产业为主，高新技术产业的发展慢、总量小、占比低，第三产业发展不平衡，不少西部地区的县域经济发展相对落后。
(二)城乡公共服务发展不均衡，农村社会事业相对滞后
近年来，山东省城市化建设步伐明显加快，而农村交通、通信、水利设施建设仍相对落后。城乡教育、卫生资源配置不很合理，大量优质资源向城市集中，农村教育教学条件远远落后于城市，农村卫生技术力量薄弱，特别是村级医疗保健设施简陋，农村保障体系不健全，法制化程度不高，社会治安有待进一步加强。
(三)农村经济发展水平较低，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势
由于长期存在的城乡二元发展格局的惯性作用，加之城市经济进入了快速发展期，导致在全省范围内城乡居民收入差距呈现扩大趋势。城乡收入差平均值从2000年的2933元扩大到2013年的8097元，城乡居民收入比从2000年的2．24:1扩大到2013年的2．71:1，与城乡一体化低于2:1的要求相比，还有较大差距。加之农民收入中的很大一部分还要用于购买种子、化肥等生产资料，而且如果加上国家对城市居民在养老、医疗和住房等方面的补贴，城乡居民的实际收入差距更加明显。
(四)以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立
“三农”问题一直是阻碍城乡一体化发展的关键因素。当前我国大部分农民在经济资源和公共资源配置中仍处于不利地位，导致农业发展缺乏现代生产要素和现代生产方式的有力支撑，城市资金、人才等生产要素进入农村的力度不够，加之农村的教育卫生、基础设施、社会保障等公共产品和服务的供给远远不足以满足广大农村居民的生活需要，导致农民难以平等分享工业化、城镇化的成果，而资源从农村向城市单向流动的格局并未得到改观，因而未能形成城乡统筹，以工促农、以城带乡的长效机制［3］。
三、山东城乡一体化的实现路径探究
通过对山东地区的城乡一体化发展情况进行分析，我们可以看出，各个地区受地理和经济等因素的影响，城乡一体化实际发展态势不尽相同。因此，在规划山东城乡一体化发展路径时，要充分结合各地区的实际水平和发展现状，各有侧重，从而为城乡统筹发展奠定坚实的基础。
(一)统筹空间布局，推进城乡规划一体化
城市与农村相比，具有巨大的发展优势，往往可以依靠自身的快速发展，成为区域经济发展的中心;而城市的周边地区，特别是比较偏远的农村地区，其发展则相对较为被动。目前，山东地区城市化整体水平，与先进省份相比，仍然偏低，有鉴于此，各中心城市可充分依靠空间范围内的不断扩张，产业链条逐渐向农村延伸，实现城乡协调发展。首先，在空间方面，可利用大中城市的发展，加快城市周边的城镇化发展速度。在统一规划的前提下，使城乡土地“增减挂钩”问题得到有效解决;其次，在产业结构方面，可建立城乡互助的产业发展模式，推进劳动密集型产业、农产品加工业从城市向农村转移，突出抓好产业培植和项目建设，实现城市和农村产业的合理对接，科学推进产业园区建设，不断寻找新的经济发展增长点，从而促进城乡经济统筹发展。
(二)统筹城乡建设，推进城乡基础设施一体化
城乡一体化的目标就是在城乡统筹发展的基础上，以城市发展作为先导，循序渐进完成新农村建设，最终实现城乡统筹发展。因此，加快新农村建设，就是要按照新农村建设的整体目标，扩大城市和农村之间的合作范围，建立城乡资源共享机制。基础设施建设作为新农村建设的重要内容，决定着农村居民的生产方式和生活品质。因此，要抓住加强农村基础设施建设的关键，吸收更多的资金投入到农村基础设施建设上来，切实解决农村的生产性基础设施落后、生活性基础服务设施不足、农村交通基础设施不完善等现实问题。毫无疑问，统一城乡邮电通讯、道路交通、燃气管网、供水管网等基础设施要求，对于镇改街、村改社区，都会起到巨大的推动作用。当然，在新农村建设过程中，山东各地区应在统一规划的原则下，因地制宜推进基础设施一体化，不可“一刀切”。
(三)统筹资金运作，推进城乡公共财政一体化
资金是推动城乡一体化的关键因素，健全公共财政政策是实现城乡统筹发展的重要途径。因此，要按照公平的原则科学配置财政资源，提高农民在土地增值收益中的分配比例。一是充分发挥市场机制的作用，积极拓宽公共财政融资渠道，建立多元化的公共产品供给体系;二是优化财政支出结构，进一步加大公共财政向农村公共服务领域的倾斜，重点做好重要公共服务项目建设;三是加大公共财政监管力度，提高公共财政的使用效率;四是提升政府财政资金的示范导向功能，着力形成以惠民政府、优质服务、优良环境为重点的“洼地”效应，鼓励社会和民间资金向推动城乡融合发展的重点建设领域发展，形成“政府引导、项目补贴、社会参与”的资金投入机制，为推动城乡一体化提供保障［4］。
(四)统筹生态管理，推进城乡公共服务一体化
生态文明是城乡一体化的重要体现，统筹生态管理，要以城乡基本公共服务均等化为导向，公平配置公共服务资源，科学推进城乡公共服务制度对接，逐步缩小城乡差距。要突出抓好配套设施和环境整治，实行城乡垃圾整治同一标准。要着力构建城乡统一的绿化和环卫基础设施体系，按照“谁受益，谁负责、谁污染、谁治理”的原则，统筹划分城乡环卫建设、环境保护和污染治理的责任，建立生态破坏和环境污染补偿机制［5］。对城乡污染防治实行统一规划和治理，对农村垃圾实行村收、镇运、市处理的办法，杜绝城市污染企业、废水、垃圾等向农村转移。总之，要通过环境管理模式的不断改革和创新，推进城乡环卫一体化，不断提升城乡生态文明程度。
四、推动山东城乡一体化的对策建议
基于对山东城乡一体化实现途径的探讨，本文就推动山东城乡一体化的发展，提出以下的建议。
(一)正确处理政府与市场之间的关系
建设服务型政府，是政府行政改革的一个重要方向。服务型政府，就是在维护社会民主稳定的基本条件下，以为人民服务为宗旨，以人民和社会利益为根本，依照法定程序，以公民的意志力为基础而组建起来的，履行服务职能且承担服务责任的政府。因此，推动山东城乡一体化发展，首先要理顺政府与市场间的关系，明确政府的基本职责，利用自身独有的组织协调优势及政策导向作用，承担起政府作为城乡一体化设计者、组织者、领导者的责任，切实做好各项规划工作;同时，政府要在公平、公正的基础上，突出市场机制的地位和作用，让市场有效地配置资源，进而加快经济发展速度，提高经济发展质量。在市场经济体制下，减少行政手段对市场的直接干预，适当采取经济手段，保障城乡一体化稳定发展。
(二)深化城乡各项管理改革
一是加快城乡户籍制度改革。传统的城乡户籍分离管理制度严重影响了城乡一体化的发展进程，因此，要努力打破城乡户籍制度的二元结构，促进农村剩余劳动力的解放，使城乡居民真正享有自由选择居住地的权利;在劳动力转移方面，应科学引导农村劳动力有序向城市转移，在加快城市发展的同时，加快城乡一体化发展速度。二是加快管理体制改革。通过政府职能的转变，建立与当前市场经济体制相适应的政府管理模式，解决在传统计划经济体制中存在的政企不分、条块分割、城乡分割的政体体制问题［6］。要明确各部门之间的关系，实现部门联动机制，建立统一的城乡管理考核指标体系，进而推动城乡一体化发展。三是创新城乡土地管理改革，完善农村征地制度，在严格执行城乡土地“增减挂”的前提下，推动土地合理流转，让农民真正从土地中解放出来。
(三)完善城乡社会保障制度建设
一方面，应切实完善失地农民的社会保障制度，要按照公平的原则，全面推进城乡一体化，把保障农民发展权放在首位，加强对农村居民合法权益的保护，健全相关政策法规，合理解决农民失地后的生活权益问题。另一方面，建立健全城乡统筹的劳动就业、财产保险、医疗卫生等保障制度。依照城乡一体化的发展目标及要求，建立并完善与山东地区相适应的、城乡统一的社会保障制度，从而使广大农村居民与城市居民一同实现老有所养、病有所医，这不仅是城乡一体化实现的必要条件，更是保障社会稳定和谐发展的重要基础。要确保城乡所有居民都能参加城乡统筹医保和退休养老保险，以真正享受到统一的社会保障。再一方面，政府应通过转变财政支出格局，促进农村尤其是贫困地区的社会保障体系的建立和完善，切实建立覆盖整个城乡地区的、城乡居民平等的、科学合理的社会保障体系。
(四)保障和维护农民的基本权利
保障和维护农民的基本权利，首先，是要加大对农村义务教育投资力度。彻底消除过去城乡二元体制导致的不适应当前发展需要的教育、劳动、社会福利待遇等方面的社会管制行为，实现城乡教育一体化管理，通过城乡优质师资统一交流，确保农民工子女能够享受到平等的教育机会，使农民工和城市居民真正享受同等待遇。其次，是加大对农村科技推广方面的投入，鼓励农村基础科研项目的开展，大力推广科技成果，不断普及现代农业生产技术，及时开展农民教育培训，提高农民的科学文化素质，提升科技对农业发展的贡献率。再次，要完善农村公共卫生服务体系。逐步调整和改善农村卫生专项转移支付制度，卫生部门应将更多地财力向农村公共卫生方面倾斜，各个部门明确目标和职责，合理分配相关资源，做到公平、高效。
(五)加强城乡统一市场建设
当前，我国的市场在很多方面仍处于分离的状态，尚未形成联系密切、运行协调、城乡统一的市场机制，这不仅限制了城乡之间的市场融合，还严重阻碍了各要素资源在城乡之间的合理配置。因此，要培育和发展城乡市场体系，将市场作为连接城乡发展的纽带，促进城乡统筹发展。一方面，要科学建立城乡发展的经济网络，使其不仅有利于城乡之间的经济协作发展，更有利于加大城市对周边农村地区经济发展的带动作用，进而促进城乡之间的商品、资金、劳动力和信息技术的合理流动，加强城乡良性互动，最终实现城乡融合。另一方面，要科学培育和发展城乡市场体系，要以市场为突破口，不断推动城乡经济的相互渗透，促进各种生产和生活要素在城乡范围内科学地流动和优化。城乡一体化是一个巨大而复杂的经济社会动态系统，我们只有对其进行综合、全面、系统的探析，才能够更好地把握城乡一体化发展的科学规律。山东未来城乡一体化的发展，只有在充分立足本省实际情况的基础上，本着系统、科学、多元化的发展理念，才能推动山东城乡经济社会发展步入科学发展的快车道。
参考文献:
［1］王艳．广义城乡一体化的内涵界定与评价分析———以郑州为例［J］．区域经济，2011，(01)．
［2］于淑俐．山东半岛实现城乡一体化路径选择与政策研究［M］．北京:经济管理出版社，2014:141－144．
［3］敖日格勒．从社会学角度论城乡一体化的实现路径［J］．东方企业文化•百家论坛，2011，(09)．
［4］王婷．浙江省城乡统筹与经济发展关系实证研究［J］．重庆工商大学学报，2008，(03)．
［5］陶勇．农村公共产品供给与农民负担———“三农”研究系列［M］．上海:上海财经大学出版社，2005:39－42．
关键词：资源开发城市；城市转型；能源支配；环境治理
中图分类号：F407.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-0000-01
引言
有学者通过研究发现，煤炭资源型城市各项发展指标全面落后于全国平均水平，尤其是中部和北方地区更是突出。过度依赖煤炭资源开发利用、产业价值链分配不均等、自然生态环境遭受严重破坏是当前煤炭城市普遍面临着的发展威胁和挑战[1]。在开发煤炭资源过程中，对周边土壤、空气、地下水等都会造成严重污染，如何修复煤炭城市被污染的自然生态系统，是当前煤炭城市需要重点解决的问题[2]。目前，煤炭型城市转型发展、生态环境保护不仅是地方政府的重点工作，而且已上升到国家层面。本文将对煤炭城市产业转型发展进行深入分析，并从体制改革、生态修复等方面提出治理对策。
一、资源型城市经济发展与评价研究
国内煤炭城市发展模式最早借鉴了苏联的地域综合体模式，随着国内市场经济体制改革不断深入推进，这种模式逐渐暴露出了各种弊端。在体制改革过程中，煤炭城市由于过度依赖煤炭资源发展，其原始资本积累明显要比其他城市少得多，这使得其遭遇了体制不公平待遇。一直以来，国内资源型城市发展受到了太多市场外因素影响，例如税收、价格、产业政策等，对城市发展模式和路径产生了深远影响。资源型城市在推进体制改革过程中遇到了巨大阻力，要弥补其历史资本积累亏空不仅要依靠市场手段，同时也亟待期待非市场力量的帮助。目前，大多数资源型城市面临着政企不分的困境，根据国外发展经验，城市转型发展必须要理顺政企关系，明确城企权责和义务。资源型城市长期倾向于资源开发利用领域，最产业结构、经济制度和产权制度缺乏足够重视，这是当前其发展过程中需要认真面对的问题。
国内学者主要从经济角度来研究资源型城市转型发展，产业升级和转型成为学者们关注最多的问题。在国内资源型城市中，东北资源型城市最引人注意，产业衰退引起的失业率生生、经济发展倒退以及贫困问题，引起了政府、学术界等高度关注。对于资源型城市来说，资源产业结构优化与地方经济发展、资源产业链利益分配与城市发展关系是当前学术界研究存在的较大空白。从当前文献梳理情况来看，在以下几个方面的研究亟待补充和完善：
首先，大多数学者将资源型城市发展危机归为资源枯竭、技术落后等方面的影响，鲜有学者从制度角度来分析资源型城市发展困境；
其次，目前学者大多倾向于经济、规划、环境等角度来研究资源型城市发展问题，很少有人从城市居民社会心理、行为角度来分析问题；
最后，现有研究文献将城市转型与可持续发展简单的等同起来，显然这种做法有失科学合理性，因为可持续发展是一个比较宽泛的概念。一直以来学者们都侧重于经济转型角度来分析煤炭型城市发展问题，而产业转型只不过是通往可持续发展的一条途径而已，可持续发展对经济、技术、制度、环境等同时提出了要求。
二、资源型城市产业转型分析与方案
这里以淮北市作为案例分析，淮北是我国著名的“煤都”城市，为国家经济发展输送了大量煤炭资源。为了走出过度依赖煤炭资源发展模式限制，淮北市未雨绸缪进行了发展转型规划：从单一的煤炭行业向多元化产业转型、从传统农业向向现代农业转型、从传统商业向现代服务业转型、从城乡二元结构向城乡一体化发展、从煤炭产业主导发展模式向生态绿色城市发展，从传统行政管理模式向服务型政府转型。经过多年努力和转型，淮北市产业多元化发展收到了良好成效，煤炭产值占比逐渐下降。在中部崛起以及振兴淮北战略推动下，淮北立足地方发展实际，以六大转型发展为龙头，稳扎稳打，取得了十分突出的成就。总体来说，淮北市转型方案主要有如下特点：
1.拓宽炭产业辐射范围，走多样化产业发展道路
为提高煤炭产业产值，大力发展煤炭深加工产业基地，通过不断扩大产业规模形成规模效应，不断拓宽产业链辐射范围，延长产业链长度，大力发掘传统产业增长空间。以拓宽煤炭产业辐射范围为导向，大力推进煤炭产业深加工，利用地方传统产业聚集效应提升城市综合竞争力。大力引进煤炭洗选加工、煤化工产能，发展煤泥奸石发电，投资粉煤灰项目，打造煤焦化电一体化产业链。在立足传统产业链基础上，大力推进“煤化盐化一体化”产业。截止到目前，煤炭产业产值规模显著增长，同时绿色发展、环境保护观念得到了强化。
2.加快推进城乡一体化，不断提高城镇化发展水平
以推进城乡一体化为推手，加快城市转型发展步伐，大力提高城乡规划一体化、城乡经济发展一体化、城乡科教文卫一体化、城乡社会保险体系一体化、城乡劳动和就业一体化、城乡自然环境保护一体化以及城乡组织文化一体化。建立和完善县、乡、村三级发展体系，在发展传统产业基础上，大力发展农产品深加工、扶持农业龙头企业、发展农业合作组织、提高农业规模化生产水平。
3.打造开放型经济发展格局，开展外向投资合作
不断优化投资发展环境，打造高效、务实、公平市场环境，提高政府部门行政管理效率，积极为企业发展提供资金、政策支持。通过招商引资、校企合作、产业政策等途径，引入外部经济发展资源和要素，不断夯实本地经济发展基础。
三、结束语
本文对煤炭城市的定义、特点进行了介绍和阐述，从产业发展角度出发，提出了煤炭城市转型发展思路和对策。煤炭资源具有不可再生性特点，煤炭城市必定要通过产业转型升级来寻求新的发展机遇。本文最后提出了煤炭城市产业转型具体对策，阐述了产业转型基本路径、方向，并采取案例分析方法，吸取了其他煤炭城市转型发展经验。
参考文献：
[1]汤建影，周德群.中国煤炭城市全要素生产率变动的实证研究[J].中国矿业大学学报，2007，22（11）：58-63.
关键词：皖北；城乡发展一体化；协同创新
中图分类号：C939 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2016）01-0024-02
一、皖北城乡发展一体化基本概况
皖北地区包括淮北、亳州等六市，拥有两大煤炭基地、中药材生产加工基地和农业生产基地，也是重要的交通集散地、劳务输出中心。一直以来，皖北的经济社会发展比较落后，城乡一体化建设难度较大。2014年，皖北地区生产总值5913.3亿元，仅占全省生产总值的27.8%，低于皖中地区生产总值21%，低于皖南地区生产总值24%。皖北六市人均生产总值均低于全省平均水平，其中亳州市、宿州市、阜阳市与全省差距最大，分别落后于全省平均水平54%、46%、60%，淮北市、蚌埠市、淮南市也分别低于全省平均水平9%、8%、14%，皖北地区固定资产投资额5242.1亿元，同比增长15.9%，实际利用外商直接投资33.1亿美元，同比增长20.7%，高于全省5.2个百分点。近些年，省委省政府一直致力于开展皖北扶贫工作和城乡一体化建设工作，先后提出了“两淮一蚌”经济带、宿淮同城化战略、“淮蚌合芜宣”经济带、沿淮城市群战略等，制定了《皖北城镇体系规划（2013-2030年）》《加快皖北和沿淮部分市县发展若干意见》，并且在十三五规划中确定建设皖北城际铁路网、皖北机场群以支持皖北地区加快城乡一体化建设，实现跨越式发展。
二、皖北城乡发展一体化瓶颈制约
（一）城乡居民收入差距较明显
2014年皖北地区城镇居民家庭人均总收入25039元，人均可支配收入23175元，城镇居民人均可支配收入低于全省平均水平6.7个百分点，皖北地区农村居民家庭人均可支配总收入9281元，农村居民人均可支配收入低于全省平均6.4个百分点。皖北地区城乡居民收入比2.5%，高于皖中地区9.4个百分点，高于皖南地区16个百分点，高于全省平均水平9.3个百分点，其中淮北市、宿州市、阜阳市的城乡收入差距最为明显，分别为2.6%、2.63%和2.64%，均高于全省平均水平13.2%以上，亳州市、蚌埠市城乡居民收入比为2.36%、2.49%，分别高出全省平均水平4.1%、9.1%，皖北地区作为传统的农业中心、能源基地，城乡二元结构始终未能得到化解，农民增收渠道单一、收入分配不合理、财政支持力度不到位等都成为阻碍城乡一体化发展的因素，城乡工农业协调发展机制失衡成为进一步拉大皖北城乡差距的主要影响因素。
（二）城乡基础设施建设较滞后
受传统市政规划、地理位置和区位因素影响，皖北地区城乡基础设施建设一直以来比较滞后，城乡公路颠簸难行、公交线路布局不均、城乡环境污染严重，造成了老百姓出行难、生活难、休闲难。随着相关政策的出台和财政资金的扶持，皖北城乡基础设施建设有了很大的改观，但是与皖中、皖南以及东部沿海省份相比，皖北地区的基础设施建设仍存在较大差距。2014年皖北地区新增城乡公路建设316.4公里，其中宿州、蚌埠、阜阳市新增公路长度高于全省平均水平72%、28%、37%，而淮北、亳州和淮南低于全省平均水平35%、51%、87%。皖北地区新增公园绿地面积409公顷，其中淮北市、亳州市、宿州市、淮南市新增公园绿地面积数低于全省平均水平94%、90%、56%、77%，蚌埠市和阜阳市高于全省平均水平54%和51%。城乡基础设施建设与城乡居民工作生活息息相关，是关系到人民群众切身利益的大事，只有不断完善城乡基础设施建设，着力改善城乡建设风貌，城乡居民的幸福指数才能逐年提升。
（三）城乡产业结构布局不合理
皖北地区城乡产业结构较为单一，淮北市、淮南市作为煤炭资源型城市，主导产业为煤化工产业，亳州市、宿州市作为传统的农业大市，农业经济在其总产值中占据重要地位，蚌埠市、阜阳市作为区域综合型城市，发展以商贸、制造为主导的产业经济。淮北市、淮南市第二产业比重分别达到67%、62%，第二产业比重过高，亳州市、宿州市第一产业比重达到24.6%、24.7%，第一产业占生产总值比重过高，蚌埠市、阜阳市第一产业、第二产业比重相对均衡，但是第三产业比重较低，仅为31%和33%。皖北地区的产业结构布局不合理，产品附加值低、技术含量匮乏，缺乏战略性新兴产业和现代服务业的支撑。皖北地区产业布局较为分散，难以形成产业集聚，发挥协同效应，也不利于产业结构的优化升级。同时，受区位因素制约，皖北地区既不沿海又不沿江，产品销售与原材料采购途径不畅，难以及时获取市场信息，发挥比较优势，提高企业成本利润率。
（四）城乡社保体系建设不到位
社会保障体系包括医疗、教育、就业、住房、养老等方方面面，社会保障体系能否真正覆盖城乡居民，惠及人民群众，是衡量城乡一体化、城乡居民无差异化的重要指标，更是关系到农民市民化、城乡居民身份认同的关键因素。以城乡居民基本医疗保险为例，2014年皖北地区城镇居民参保人数同比下降3.1%，低于全省平均水平10个百分点，农村居民新农合参保人数同比上升1.4%，高于全省平均水平0.7个百分点。就城镇居民基本医疗保险参保情况来看，淮北市增幅最快，达到34%，亳州市、宿州市、淮南市增幅较平缓，均在1%左右徘徊，而蚌埠市、阜阳市均出现了负增长。就农村居民新农合参保情况来看，宿州市增长最慢，仅有0.2%，淮北市、淮南市增幅相对也比较缓慢，而增长幅度相对较快的亳州市、蚌埠市、阜阳市也仅有1%、2%的增幅。
三、皖北城乡发展一体化协同创新路径优化
（一）缩小城乡收入差距，拓宽农民增收渠道多渠道提高
城乡收入差距是制约皖北城乡发展一体化的首要因素，皖北的实际情况是城富乡穷，因此，解决的办法必须要从拓宽农民增收渠道入手。近期，中央和地方相继文件要求开展农村土地确权登记和农村住房财产权抵押贷款，理顺农村土地经营权和所有权关系，增加农民财产性收入。皖北地区应紧紧抓住改革的政策福利，主动引导农民加快确权登记、开展土地流转，明晰农村土地产权关系，为农村经济注入市场机制、激励机制，从而稳定农村土地承包关系、增加农民土地流转租金。此外，当地政府还应鼓励农民工进城务工，合理引导农民工返乡创业，为其提供政策优惠、资金支持和技能培训，不断拓宽农民增收渠道。
（二）加大财政金融支持力度，拓宽基础设施建设融资渠道
破解二元城乡结构需要政府财政的大力支持，政府应设立专项财政资金、制定税收减免政策、下放招投标权限支持城乡基础设施建设。政策性银行和其他金融机构应适当降低贷款标准，减免借贷利息，为城乡基础设施建设融资减轻负担。地方政府应积极组建融资平台，促进城乡基础设施建设融资规范化、标准化、常态化，地方政府融资平台作为投融资关系枢纽和交易平台，应妥善协调好投融资双方关系，减少交易成本费用，提高资金使用率，搞活资金流通，为城乡基础设施建设提供多元融资渠道，减轻城乡基础设施建设融资阻碍。皖北城乡应进一步加大基础设施建设的力度，在市政建设、桥梁建设、饮水供给、城乡环境治理等方面取得成效，改善皖北城乡风貌，促进皖北经济健康快速发展。
（三）实施创新驱动战略，推动产业结构优化升级
自主创新能够推动经济倍数增长，皖北地区产业结构布局不均衡，产业经济发展较为落后，归根结底是创新驱动力不足，皖北地区应积极调整产业结构布局，努力承接东部地区产业转移，不断推进产业结构优化升级。在“大众创业，万众创新”的环境下，运用“互联网+”的思维，着力发展产业间的协同创新，提高工农业产品技术含量和附加值，努力向价值链上端攀升，充分发挥互联网在打破时间空间制约上的优势，密切与外界环境系统的信息交流，利用智能物流技术，提高供应链配给效率，发挥物联网功能，实时监测产品生产加工情况，不断提高产品生产质量，大力发展跨境电商，降低出口成本，破除贸易壁垒，增加出口贸易额。同时，实现产业结构升级还要发挥大数据和云计算的分析和预测功能，实现皖北城乡产业结构的动态调整，促进皖北城乡产业结构布局更加科学合理。
（四）健全完善城乡社保体系，优化公共服务资源配置
皖北城乡差异大，社会保障覆盖不均衡，特别是有些城镇覆盖到了，有些乡村没有覆盖，有些地区覆盖到了，有些地区没有覆盖。城乡社保体系建设关系到城乡居民的生活质量、生产积极性，特别是在城镇化建设如火如荼的今天，很多农民纷纷进城，参与到城市工业建设、服务产业当中去，他们为城市建设贡献了力量，可是却享受不到城市居民同等的社会福利待遇，农民工的生活得不到保障，他们的工作热情也得不到提高。皖北地区应建立健全覆盖城乡的社会保障体系，在医疗、教育、住房、就业、养老等方面实现交互协调的全覆盖，沉香社区作为社会管理服务的基本单元，在社会保障和公共服务上要协同创新，优化城乡资源配置，促进公共服务均等化，不断为城乡居民提供优质的服务和保障。
（五）加快农业现代化建设，发展新型农业经营体系
皖北地区农业发展历史悠久，但是农业产量不高，农业效益较低。皖北地区必须实现由一家一户的独立种植模式向规模化、集约化的生产模式的转变，必须引进先进的种植技术，提高农业产量和经营效率，必须发展循环经济、生态农业，提高农产品质量和农业环保指数。皖北城乡应积极发展新型农业经营体系，充分利用农业合作社、家庭农场、乡镇龙头产业的带动辐射作用，发挥农业生产协同效应，适时扩大农业生产规模，提高农业生产效益，增强农民农业生产的积极性。城乡商业经营网点应提前做好市场调查，积极与农业生产基地沟通协商，谈定合理的价格，积极做好农超对接，真正惠及城乡居民。
参考文献：
[1] 吴双胜，王淑霞，吴 玲.皖北城乡一体化进程中“农民”变“市民”的角色转型研究[J].宿州学院学报，2014（5）.
【关键词】新型城镇化 城市化 建设模式 发展路径
【中图分类号】F291.1 【文献标识码】A
改革开放以来，我国在人口、环境、资源等压力下，推行了一系列制度变革与发展措施，使得城镇化水平有了很大提高，截止到2012年底，我国城镇化人口已经突破了7亿，人口的城镇化率已经达到了52%，城镇化的发展水平及态势进入了新时期。然而，传统的资源消耗、劳动密集式的城镇化发展模式面临着越来越多的挑战。在经济转型、寻求经济可持续发展的大战略下，实施新型城镇化道路已经成为我国城镇化发展的现实选择，在人口、资源、环境协调发展的前提下，促进农村人口的城市化、土地利用模式集约化及大中城市小城镇协调发展的可持续化。近些年来，我国各地在各自的城镇化道路上采取了有益的探索与尝试，为我国整体的新型城镇化战略提供了一定的经验借鉴。
当前我国城镇化建设的典型模式
我国的城镇化发展不同于国外，是在“城市化”和“农村城镇化”基础上发展而来的。这两方面内容也体现了我国当前城镇化的两种路径：一种是走“城市化”道路，积极发展大中城市，不断扩大城市规模，通过城市规模的扩大来吸纳更多的农业人口，从而推进城镇化发展进程；另一种路径是走“农村城镇化”道路，即以农村为中心，在此基础上大力发展农村小城镇，提高农村小城镇的人口与经济聚集能力，从而推进农村的城镇化。
从目前全国各地的实践来看，这两种模式各有代表，从发展影响效果上来看，成都模式与温州模式最具特点，成都模式偏重于城市化中的城乡统筹，而温州模式则偏重于农村城镇化过程中的基层治理。
成都模式。成都市作为国务院批复的首批城乡统筹配套改革试验区，自2007年开始，各级政府均将城乡统筹作为政府工作的重心，不断提高城镇化发展水平。其发展模式的核心是在农村土地确权的前提下，集中进行“三化”建设（即人口城镇化、土地城镇化与工业城镇化），在“三化”集中并进的过程中，全方位推进城镇化，同时兼顾农民与市民、农村与城市之间的利益协调。
在农村土地确权的基础上，完成农村土地承包经营权的流转，实现耕地在一定程度上的集中，推进农业的现代化发展。此外，还通过宅基地等集体建设用地的确权，实现农村集体建设用地流转，促使农民向城镇、集镇或城市集中，这样既可以节省农村集体建设用地，又能将剩余的建设用地指标转移给城镇，还能够在土地转移与流转中获得级差收益。级差收益的一部分返回农村用来进行农村社区建设，另一部分归农民自身所有，在一定程度上能够加速工业区域的集中，从而提高城市的人口及经济吸纳能力，防止城市扩大后的产业空心化现象。
温州模式。2011年，温州市全面启动城乡统筹配套改革综合试验，其改革的重心是基层治理体系建设。温州模式的基层治理体系建设是经济、政治、社会三个领域全方面的改革，致力于重新构建国家建设、社区治理与集体产权合作的基层治理体系。
在具体措施上，一方面，在城乡统筹的过程中实现“政经分开”，将农民的社会身份与经济身份相分离，为农民变市民打破身份上的阻碍，农村的自治模式就逐渐向社区管理模式过渡，为实现城乡管理一体化提供了条件。
另一方面，在经济领域实行“资地分离”措施，将农村集体财产分为土地资产与非土地资产，分别界定这两种资产的经济属性。对于土地资产，通过发展合作社的方式来促进土地集中，实现规模化经营，从而达到农业现代化的目的；对于非土地资产，则实施股份制改革，将农村工业纳入到城镇工业化之中，共同作为城镇化的经济支撑。通过“政经分开”与“资地分离”两种措施，最终实现户口与产权、户口与身份的分离，推动农民变市民，在此基础上积极保障土地承包权、宅基地使用权及各种集体财产权，在实现城市化的过程中保障“三化”建设（人口城镇化、工业城镇化与农业现代化）并举。
典型模式下城镇化探索的基本经验
“城市化”与“农村城镇化”两种城镇化路径同时推进。人多地少、资源环境压力大，是我国当前城镇化面临的主要问题，即便按照现在的速度全力推进城镇化，达到了发达国家的城镇化水平―城镇化率超过70%，但仍有近5亿人生活在农村。
当前我国的能源结构、生态环境、粮食安全等因素对城镇化发展有较大的影响与制约，通过城市化的道路来强化农村人口聚集，固然是一个好办法，但在扩充城市的同时也需要推进农村城镇化建设，促进乡村工业化发展的同时能够就地安置人口与产业聚集，这两个路径不可偏废，唯有如此，才能建设社会主义新社区，实现农业现代化与工业城镇化的协同发展。成都模式与温州模式虽然发展路径偏重点不同，但同时都实施了城市化与农村城镇化两条路径。
以工业化带动与支撑城镇化。工业化是城镇化发展的带动与支撑力量，如果一个城市没有相关的支撑产业是难以聚集生产要素的，是难以发挥其辐射、吸纳作用的，所以，城镇化发展过程中，必须通过工业聚集、土地确权等措施来加强生产要素的流动促进工业化的发展。同时，乡村工业在发展的过程中也在向城镇集中，通过其向城镇聚集，来吸纳更多的农民进入城镇，保证了人口城镇化的发展。
积极探索人口城镇化的发展。人口城镇化是城镇化发展的必经阶段，也是我国当前城镇化的核心，甚至可以说城镇化就是人口城镇化。各地在发展城镇化道路中，均采取了相关的具体措施来推进人口城镇化。一种方式就是在农村实行户产分离，建设农村新型社区，完善各种公共服务及治理体系，从而推进人口城镇化，温州模式就是采取这种方式。另一种方式是通过扩展城市来促进农村人口向城市迁移，具体是通过农村土地、宅基地的确权，保障农民土地承包权、宅基地使用权，通过这些权利换取社保，解决农民变市民之后的后顾之忧，如成都、重庆就是这种模式。
从整体上看，在经济转型、生态保护、产业升级、发展方式转变的各种内外压力之下，城镇化是我国未来很长一段时间内的经济社会发展的着眼点。党的十之后，中央明确新型城镇化道路是我国“新四化”的基本内容之一。因此，我国应该在当前城镇化的成功经验的基础上，着力实现人口城镇化、土地集约化、工业城镇化及环境资源协调化的新型城镇化建设模式与路径。
新型城镇的建设模式与发展路径
全面推进农村财产的确权化与资本化。在我国当前的法律框架下，农村集体组织既是一个政治组织又是一个经济组织，作为政治组织，体现了法律上的“基层自治”，作为经济组织，农民是通过其“成员权”来分享集体组织所有的土地、资产。从产权的角度看，这种结构是不符合产权制度的基本安排，没有体现出产权所要求的清晰化、明确化的权利配置。作为农村集体组织其财产包括土地承包权、集体建设用地使用权、各种集体财产经营权等，其中集体建设用地使用权是主要权利，包括宅基地使用权以及乡村工业、道路等非农用地使用权。村民作为一个整体在行使这些权利，只有土地承包权与宅基地使用权是农民单个享有。
在当前推进城镇化建设中，首要的任务是将农村的集体财产，包括耕地、宅基地及各种集体使用权明确到个体农户手中，采取合作、入股等方式，通过市场进行流转，从而农村资产按照现代产权进行资本化运行。鉴于我国目前土地、集体资产的特殊法律属性，可以设定转让、继承方式，也可以将这些权利与成员权、户籍等制度松绑，本着为城乡一体化、人口城镇化的目标，理清集体财产的权益与户口成员权之间的关系，为农民变市民扫清障碍。
第一，积极促进耕地流转，推进农业现代化建设。在推进人口城镇化的过程中，农业人口会不断减少，因此，应该在土地承包权明确、清晰的基础上，建立土地承包权流转交易市场，促进土地的规模化经营。第一步是土地确权，只有稳定了农民的土地承包权，才能促进生产力及生产效率的提高；其次是在确权的前提下实现土地流转，这样既能解决长期以来外出务工农民土地荒废的局面，也能以流转为突破口，解决我国小农经济发展过程中的生产效率低，对抗农业风险能力不足的局面，有利于促进土地的规模化、集约化经营，从而更好地实现农业现代化。
第二，推进农村集体建设用地的交易机制建设。农村集体建设用地包括宅基地、乡村工业用地、农村公共设施建设用地及各种公益性用地。在推进城镇人口化过程中，鼓励农村社区化建设，积极推进集体建设用地的交易机制，发挥集体建设用地的最大效益。当然，农村集体建设用地的交易流转不同于耕地，应该建立不同的交易流转机制。农村集体建设用地毕竟是非农业用地，在入市交易过程中，应该切实保障农户的宅基地使用权，在确权的前提下，在宅基地使用期限内可以按照市场机制流转，流转收益归农户所有；其他的集体建设用地，也可以建设相应的交易机制，促进集体建设用地的增减挂钩机制，当前深圳市正在试点该项工作，取得了积极的成效。
第三，通过农村工业聚集方式推进农村工业城镇化。乡镇企业的蓬勃发展为农村经济结构调整、人口城镇化、提高农民收入做出了很大的贡献，但乡镇企业工业布局分散，与城市工业的同质化倾向越来越明显，加之多数是粗放式经营发展，对生态环境有较大的破坏性，严重影响了乡村工业的可持续发展能力。在新型城镇化建设过程中，应该调整农村工业结构及布局，大力发展各种农产品加工及农村服务业，以此来促进农村工业聚集及农村工业的城镇化。在此过程中，对于与农村关系不大、联系不紧的工业企业可以迁往城市，与城市工业企业合并重组；对于发端农村、与农民联系较紧密的加工类企业或乡村服务业集中建设乡村工业园区。这样的安排可以与当前的 “城乡建设用地增减挂钩”政策相联系，既解决了乡镇工业的用地保障，又能够为集体建设用地流转提供市场与收益。
全面实施完全化、均等化的城镇化建设模式。城镇化建设是人口、土地、工业三者协同发展的结果，三者不可偏废。长期以来，基于土地财政及行政主导的影响，土地城镇化发展迅速，但工业城镇化及人口城镇化发展缓慢，各城市在基础设施建设、公共服务等体制的约束下，工业城镇化与人口城镇化的动力不足，大量农民进城之后难以享受同等社会福利。
第一，改革当前以户籍为基础的财权事权体制。我国的分税制度在一定程度上提高了中央财政的分配能力，但这样财权上移、事权下放的体制，导致了地方政府财权与事权不对等，地方政府的财政自有所下降，影响了地方政府公共产品与服务的供给能力。
在目前的财权事权体制下，上级政府甚至中央政府的财政转移支付就成为了很多地方政府除了“土地财政”之外的一项最重要的收入来源，无论是社保的财政补贴还是教育的财政补贴，无不体现出这点。但当前这种财政补贴的依据是按照“户籍人口”来确定具体的支付转移数额，因此，在人口城镇化的过程中，进城的农民由于户籍的差异就无法享有财税体制下的公共产品与服务。必须要改革当前按照户籍为基础的事权财权体制，应该实现以城镇人口实际数量来确定相应的财政转移支付，解决城镇户口之外的进城农民的公共产品与服务，从而享有真正纳税人的权利。
第二，改变GDP至上的经济发展方式。城镇化的目标与动力就是为了更好地满足城乡居民的生活，提升城乡居民的生活质量与经济收入。因此，新型城镇化发展必须改变当前的经济发展方式，不能以牺牲环境、资源及农民利益为代价来单纯追求GDP与地方财政收入的增长，应该坚持人本发展理念，保证城镇化发展的可持续性与人文关怀。一方面，新型城镇化应该注重发展城镇的劳动密集型产业，解决农民进城后的就业问题；另一方面，需改变当前地方政府的财政支出方式，减少生产性公共投资规模，扩大消费性、公益性投资规模，为城镇的实际人口提供全方位的社会保障，真正实现城乡一体化与公共服务的均等化，促进农民对城镇化的认同与支持。
促进大中城市与小城镇的协调发展。城镇化是全面的、协调发展的城镇化，大中城市与小城镇在地理位置、行政级别、自然禀赋、产业结构上有很大的不同，在定位清晰的前提下，要按照各自的条件实现大中城市与小城镇协调发展。加强现代通信、交通建设，发展城市圈，实现区域经济一体化，实现区域内人才、生产要素的自由流动，发挥各城市优势，发挥大城市的辐射作用，引领小城镇的发展。
第一，大城市应该发展高科技产业及高附加值的服务业。长期以来，由于体制原因，我国大城市往往是重工业的聚集地，在建设新型城镇化的道路上，大城市应该首先着力产业调整，积极进行产业结构升级，利用人才、技术等优势发展高科技产业及高附加值的服务业，为工业化的升级提供各种创意、设计服务，将原有的制造业向周边的中等城市及小城镇转移。这样既能解决大城市中的各种“城市病”，还能够提升大城市的产业辐射作用，当然在产业转移的过程中，着力产业升级，对一些高能耗、高污染的制造业必须淘汰，不能将污染同时转移到中等城市及小城镇。
第二，中小城市应该积极发展现代工业及各种服务业。当前，我国的中小城市多实行的是粗放型产业发展模式及低成本的城镇化道路，导致很多中小城市出现了产业空心化，土地浪费较大及人口聚集不足的局面。
从城市化与农村城镇化协调的角度看，中小城市作为工业聚集与农业人口转移的首要地点，必须着力发展现代工业及各种服务业，从而加强人口与产业聚集。中小城市承担了大城市的产业转移，在大城市与小城镇之间能够起到连接作用，因此，在发展现代工业及服务业的过程中，应该着力于持续发展，解决当前产业空心化现象，同时还需要进一步加大公共设施与消费性投资力度，解决农业人口聚集后的各种社会问题，以增加其人口吸纳与产业聚集的能力。
第三，小城镇应该积极发展农业加工业及农村服务业。在整体的城镇化框架体系中，小城镇是位居最底层，但从农村的架构上看，小城镇则是位居中间层，是联系城市与农村的中间地带。
在新型城镇化发展过程中，小城镇的建设必须立足于农村，带动农村地区的资金、技术及人口聚集，积极发展农业类加工企业及乡村服务业，从产业链上延伸农业生产过程，从而促进农业经济结构的转型，实现农工商一体化及农业现代化。同时，从农业发展的外部要素来看，小城镇具有地域优势，比较接近农村与农民，可以发展农业生产需求的服务业和农民生活相关的服务业。
一、公共管理的基本理念及价值分析
何为公共管理？中山大学王乐夫将其定义为对公共事务进行管理的社会活动。具体来说，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。和传统公共行政和行政管理相比，公共管理理念体现出新的特点：第一，顾客取向。公共管理部门把服务对象界定为顾客，站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标，这使得公共管理的过程和目标都表现出鲜明的服务性，以及公众对公共管理的制约与参与。第二，合作与协调的基本精神。合作与协商是建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的，是一个上下互动的管理过程，公共管理旨在建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调、多元统一的社会治理结构。第三，社会本位理念。从政府本位向社会本位的转变为公共管理的社会性和公共性提供了基本保障，“人本、责任、服务”精神是社会本位理念的核心内容。
我国现在处于城市化快速发展的阶段，如何正确、合理地选择城市发展路径，已成为公共管理的重要课题。城市发展路径的选择作为公共事务，说到底是在公共管理中体现公共性的特质，而公共性既是各个社会利益集团相互博弈的结果，也是公平、公正等价值的具体表现，公共性最终体现并服务于公共利益。因此，从公共管理的基本理念入手，正确把握公共管理中“人本、责任、服务”等基本精神和“公平、公正、正义”的价值理念，通过“合作、协调、互动”的途径来寻求城市发展的正确路径，在理论上和实践中都是可行且有益的。
二、公共管理视野中我国城市发展路径存在的问题
（一）制度误区――政府主导城市化的发展进程。城市发展的最基本动力来源于工业化对社会生产在空间上的聚集性要求，资本、人力、技术等生产要素在不同城市空间的选择和密集组合，会形成规模不同、发展路径各异的城市。长期以来，政府对城市化发展的主导影响，使我国城市化路径很难按市场经济的要求发展，多数城市的功能比较单一，城市抗市场风险能力差，有限的资源得不到合理配置。
从公共管理的角度来看，我国政府对城市发展路径的一系列政策超越了其责任范围，忽视了人本精神。城市化发展是工业化的必然产物，其根本动力来自于市场的力量而不是长官意志，更不是带有浓厚计划经济色彩的“造城运动”。政府对城市化发展的过度干预，必然会忽视社会公众的意愿和诉求，造成“几城欢乐几城愁”和城乡发展过度差异的局面。
（二）规划不力造成城市发展的困境。城市要发展，规划需先行。城市规划既要考虑城市长远的发展要求，又要对城市的各项定位进行合理估计，以避免与其他城市结构重合，造成资源浪费。从目前我国城市现状来看，我国许多城市存在规划不利、定位不准的情况：城市布局不合理，污染严重、交通拥挤、城市生态失衡；城市缺乏内涵，城市文化和特色缺失等都是其具体表现。
从公共管理的角度分析，我国城市规划存在的主要问题在于：（1）缺乏顾客取向（服务意识），没有充分重视社会公平。目前，我国城市规划决策只是由具有行政权力、资本实力及技术优势的社会精英掌控，这样的城市规划不可能代表和反映社会公众的意志。（2）缺乏合作与协调。城市规划既是城市选择未来活动的问题，也是其在所属区域内对自身合理定位的问题。由于各城市间缺乏有效的合作与协调机制，使原本可以优势互补、形成产业链条的城市更多地趋于雷同，“盲目造城，千城一面”，既造成了资源的浪费，又毁掉了城市文化。
（三）小城镇过度开发背后的公共危机。发展小城镇是建设有中国特色城市化的重要组成部分。十几多年的小城镇建设取得了巨大成就，对促进经济社会繁荣起到了的积极作用，但同时它也暴露出一些问题：一方面小城镇对农村劳动力的吸纳能力远低于预期，产业无优势，技术升级乏力；另一方面过度地分散建城既浪费资源又破坏环境，过小的规模和孤立的运作又为持续发展设置了障碍。
从公共管理的角度分析，小城镇发展的瓶颈体现在以下两点：（1）公共管理主体的协调功能丧失。我国在推进市场化的进程中，没有在城乡之间建立起层次合理、机制健全和规范有序的市场体系，城乡之间多年来形成的二元经济结构不利于工农业产品大市场形成。（2）公共产品和公共服务提供的匮乏。我国大部分小城镇道路不畅、设施简陋、功能不全，缺乏对农民的吸引力，教育的落后使相关人口的素质不能适应城市化和经济社会发展的要求。
（四）盲目发展大城市引发的公共问题。大城市有其自身的优点：具有强大的聚集效应和辐射效应，易形成经济发展的“规模效益”，并且可以吸纳更多的剩余劳动力。但目前一些没有能力或不适合扩大城市规模的地区盲目地追求大城市效应，随意圈占耕地，不顾实际地设立开发区、工业园、大学城，这样不仅破坏了城市本身的“生理机能”，最终带来的后果是资源的浪费、城市间的盲目跟风和相互攀比。
在盲目扩大城市规模，不合实际地选择大城市的发展道路背后，有一个值得关注的问题就是城市领导者的私人利益与公共利益的冲突问题。扩大城市规模、增加城市产值、提升城市形象是城市领导者晋升的有力保障。在这样的情况下，城市领导者极有可能制定不合实际的城市规划，引导城市走向错误的发展路径。从公共管理的角度分析，这是城市领导者将城市公共利益让位于自身个人利益的表现，说到底是缺乏责任和服务意识的具体体现。
三、公共管理理念下的我国城市发展路径选择
（一）合理规划、准确定位，保障城市科学发展。城市规划决定了一个城市未来的发展方向，合理的城市规划有利于提高城市综合效益，有利于促进城市合理布局，有利于维护城市生态平衡，有利于塑造城市精神和城市个性。城市定位大致包括规模定位、产业定位和特色定位，定位准确，有利于城市继承和发挥自身的比较优势，突显异质资源和城市气质，进而保障城市发展的科学性。
要实现城市规划的科学化，必须要研究土地利用、空间秩序背后的利益机制，这其中的核心问题就是公共利益问题。城市规划中的公共利益具体表现在：首先，倡导社会公平。实现城市规划程序的民主，让城市居民有机会参与到城市规划的制定与决策过程中，保证社会公众的意愿得到合理表达。其次，促进全面发展。城市规划从城市的全面发展考虑，协调不同利益主体的矛盾冲突，协调城市经济、社会与环境的发展，协调不同行业和部门的发展，协调城市发展与城市历史文化继承的关系，等等。
（二）构建城市群，促进大中小城市协调发展。从宏观区域来看，单体城市（不论是大城市还是中小城市）的发展都存在痼疾，会产生聚集不经济的现象。如何在各城市之间建立有效的竞争、合作、协调机制，实现整体利益的最大化，构建城市群是一条可行性较强的路径。城市群是建立在区域市场整合基础上的地域空间经济组织形式，作为区域城市化的高级阶段，它是聚集与扩散共同作用的产物。
城市群中各城市的协调发展，应特别注意行政区划与经济区划的博弈与均衡问题。在当前，经济一体化是一种不以人的意志为转移的必然趋势，这种趋势使城市经济发展、城市间经济进一步融合的同时，也使城市间的经济区划超越了行政区划的范围。在这种情况下，公共管理主体必须强化战略认识，从整个区域合作与协调的高度来分析经济区划的合理性和必然性，按照市场经济的要求转变自身职能，提供政策支持，加强互动沟通，树立服务意识，在开放的经济中取得自己的一席之地，在统一的市场中分得自己的一份蛋糕。
（三）统筹城乡发展，推动城市与小城镇共同发展。走中国特色的城镇化道路是我国城市化发展的重要举措，小城镇的发展可以吸纳农村剩余劳动力，促进农村工业化，使人口、资源和各种要素得到优化组合。在推进乡村经济发展的过程中要注重统筹城乡发展，建立城乡一体化的市场体系，这就需要在城乡之间建立起层次合理、结构完善、规范有序的市场体系。
建设城乡联系系统和统一市场体系，要求通过以下几个方面实现城乡整合：快速交通、能源通道等实体网络和知识技术、信息资源等虚拟网络的建设；环境资源的共同利用保护；合理产业分工的建构等。通过以上措施，能够为小城镇的发展提供有利平台，使小城镇的发展与其所在区域内的城市进一步融合。城乡的统筹发展，要求公共管理的主体更好地把握“公平”、“公正”的价值理念，通过协调功能实现城乡之间的良性互动，为处于弱势地位的乡镇居民提供教育、保险等公共产品和公共服务，使其素质逐渐适应城市化的要求。
一、现状
吴江市位于和江苏省最南端，南连浙江，北接苏州，东临上海，地理位置十分优越，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”的美称，2010年福布斯中国大陆最佳县级城市25强吴江位列第五名。近年来，吴江市抓住苏州被列为全省城乡一体化发展改革试验区的契机，在新农村规划建设的基础上，加快了城乡一体化改革发展在吴江的实践，确立了工业企业向规划区、农业用地向规模经营、农民居住向新型社区“三集中”新目标，探索农村发展融入城市化、就地城镇化和农业现代化的“三形态”路径，通过推进农村社区股份、土地股份合作和专业合作“三大合作”改革，为农民持股离乡离土、进城创业就业创造条件，加大农村集体资产、农民承包土地和农民住宅“三置换”力度，促进城乡资源一体化整合配置，取得了城乡一体化发展的阶段性成果。
一是城市化发展步伐加快。通过1176平方公里的全域规划，确定松陵、盛泽两个主城区和汾湖、震泽两个副中心建设框架，巩固扩大沿苏、沿沪两个省级经济开发区，及时推出滨湖新城区建设，超前规划太湖温泉旅游度假区建设，全面推进“乐居吴江”建设。目前全市农村工业企业进园区比例达到77.6%，农业规模经营比例近60%，形成粮油、桑养、林果、畜禽、水产5条年产值超10亿元的产业链，初步形成同里科技、平望高效和横扇生态三大农业园区和39个规模型农业生产基地；已建成农民公寓250多平方米，安排近万户农户入住，农村居民集中居住率达到41%，农民集居新型社区的步伐明显提速。吴江农行在去年对东太湖综合治理一期工程投放2个亿贷款的基础上，今年又对东太湖综合治理二期工程授信8个亿，目前已投放5亿元；另外还对同里科技农业示范园贷款支持1.2亿元。
二是综合配套改革有力推进。完成农村社区股份合作制改革237家；组建土地股份合作社137家，入股土地面积19.14万亩；发展农民专业合作社142家，带动农户3万户。完成乡镇机构、财税体制以及农村义务教育体制改革。
三是城乡生态环境日益改善。对68个苏州市级新农村建设示范村加大财政扶持力度，市级就投入引导资金7000多万元，着力对新农村集中居住点基础设施、农村居民房屋和村庄环境进行改造整治。目前吴江农行已完成吴江市盛泽镇城乡一体化亭心安置小区一期工程8个亿的项目贷款的前期调查、评估和申报工作。
四是农民进城条件日趋成熟。全市31.6万农村劳动力中有24.9万人从事二三产业，占78.8%，农民的工资性、创业性收入和财产性收入三项占人均纯收入的77%。吴江农行近年来通过发放各类个人贷款，大力发展惠农卡、好时贷、存贷双赢等业务，积极为农民置业、创业提供优质服务和融资支持。
五是均等发展格局逐步形成。全市 “十一横十一纵”公路网基本建成，完善提升区域供水工程，加快天然气管道向农村的覆盖延伸，实现重点高中全部城区，义务教育全部进镇（区）就学，外来子女教育统一管理；建成江苏首家县级惠民医院，农村集居点全面建立卫生服务站，完成数字电视整体转换工作，推进数字电视、农村宽带入户，实现“农家书屋”村村全覆盖；高标准建设农村社区服务中心，深入开展文化、科技、卫生“三下乡”活动。吴江农行已重点支持吴江市经济开发区总公司区域道路项目建设功能提升工程，信贷授信8亿元，目前已投放1.5亿元。
六是富民强村扎实推进。建立城乡统筹就业制度，就业管理平台延伸到农村，注重农村劳力就业技能培训，落实农民就业优惠政策、创业贷款担保和财政补贴政策。
二、对策
经过改革开放三十年的发展，吴江推进城乡一体化改革向纵深发展的基础和条件日益具备。但同时也存在一些结构性的矛盾和体制机制上的制约，尤其反映在资金筹措上的“瓶颈”问题日渐突出。城乡一体化需要大量、长期的资金投入，而财政投入非常有限，现行的建设投融资运作平台又相对较少且融资难度较大。因此，作为一家唯一定位在服务“三农”的县域农行，应责无旁贷地承担起支持地方城乡一体化发展的神圣职责，这不仅是振兴和繁荣地方经济的需要，也是做优做强做大自身业务、实现各项工作新跨越的需要。
一是未雨绸缪，抢争主动。要密切关注和积极跟进地方城市化发展整体规划布局和节奏，尤其要针对地方城乡生态环境、土地、水资源、能源、自然和历史文化资源保护等方面的综合目标，抢先一拍，寻觅商机，拼抢市场，大力发掘和拓展城镇住宅区、商业区、工业集中区、农业生态区、农民集居区的优质客户，提前做好客户细分和人财物资源的优化配置；要确立前瞻意识，进一步加强与政府部门的密切合作，超前做好各相关项目的评估、储备和申报工作，抢占业务制高点。
二是抢抓载体，做大市场。吴江市目前已形成城市与农村协调发展的鲜明特点，但外来人口增多、土地资源紧缺、农户分散居住较为突出，农房闲置不断增多；农业规模经营不够，土地资源没有得到充分利用，制约了城乡一体化发展。为此，我们要在农村宅基地置换工作中寻找突破口。目前吴江农行要在完成吴江市盛泽镇城乡一体化亭心安置小区一期工程项目贷款的前期评估、申报工作的基础上，进一步扩大这类融资项目的市场覆盖面，并要以此为切入点，进一步做大、做强、做优农行的各项综合业务，做长业务链。同时要积极支持地方构建路、水、电、气等基础设施网络体系，完善快速交通体系，提升路网密度和深度。积极支持地方加强区域供水建设，提高农村供水的可靠性和安全性。积极支持农村电网改造升级，提高农村电网的承载力和稳定性；加快天然气管道铺设，完善燃气体系建设；完善信息化基础设施网络，实现网络的数字化、综合化、宽带化、智能化和个性化。要继续推进农村生态环境建设提供资金支持，帮助农村加强绿化，注重村庄整治，美化村容村貌；全面推进城乡水环境综合治理和水系规划实施，营造“水资源、水环境、水安全、水文化”四位一体新格局；着力帮助建设污水处理设施，健全“户集、村收、镇运、市处理”垃圾处理机制。
【关键词】 新型城市化 副中心 路径 从化市
城市的规模扩张和空间拓展对城市空间结构提出了新的要求，尤其表现在城市中心体系由“单中心”向“多中心”的转变。与此同时，服务业、文化产业、消费产业等多元经济发展赋予了城市中心新的功能，另辟空间建设城市副中心便成为城市发展的必然。但研究发现，多数大城市的硬件设施建设、产业升级迁移、公共服务支撑等并未达到预期目标，城市副中心发展似乎遇到了瓶颈。
目前，广州市已出台一揽子的“1+15”新型城市化政策体系，实施“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的发展战略，完善“都会区—城区—重点镇（含中心镇）—一般镇”的城镇体系，形成“结构合理、功能互补、网络完善、产城融合”的城乡空间布局。广州在推进新型城市化的进程中取得了很大成就，而在建设城市副中心的过程中，同样需要探讨一条符合区域特色的发展路径。
一、新型城市化的内涵
关于新型城市化，目前还没有一个规范化的定义。通过对研究者对新型城市化的解释进行归纳，其内涵有以下几点。
1、新型城市化是对传统城市化的扬弃
传统的城市化走的是一条“重数量、轻质量”，“重外延、轻内涵”，“重物质、轻精神”，“重生产、轻生活”的粗放式发展道路，导致资源浪费，环境污染，生态破坏，城乡分割，文化匮乏，价值扭曲，出现“假城市化”、“伪城市化”或“半城市化”现象，在加剧严重“城市病”的同时，也出现严重的“农村病”，而新型城市化就是对传统城市化发展道路的扬弃。
2、新型城市化是以新型工业、现代服务业为基础的城市化
我国已进入全面建设小康社会，一些发达地区已进入后工业化时期。与之相适应，城市化发展由“谋生”导向型向“乐生”导向型转变，城市经济由传统工业向新型工业和服务经济转变。
3、新型城市化是资源节约、环境友好、生态保护的城市化
新型城市化以不破坏生态环境为前提，要求土地、水、电、能源等资源高效集约利用，降低城市发展的物质消耗，实现节能减排，减轻城市化对土地的压力，有效保护耕地资源和生态环境。
4、新型城市化是以人为本、和谐发展的城市化
新型城市化坚持科学发展观，贯彻以人为本的理念，关注人的自身发展和人的自身需求满足，是经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”和谐发展的城市化。
5、新型城市化是城市结构转换升级的城市化
新型城市化明显扬弃了人口城市化的观点，体现了对城市化综合的、全面的理解，包括了有形城市化和无形城市化、外延城市化和内涵城市化、人口转换型城市化和结构转换型城市化等等。考察城市化，不单看城镇人口比重，还要看空间布局结构、产业结构、就业结构、消费结构、城乡结构以及城市物质文明和精神文明不断扩散，农村居民生活方式和生活质量日益接近城市居民等等。
6、新型城市化是统筹城乡、城乡一体化的城市化
通过工业反哺农业、城市支持农村，突破传统城市化生产要素约束，加快城乡资金、技术、信息、人才、劳动力等要素良性互动，促进农业、农村和农民的发展，打破城乡二元结构，缩小城乡差距，最终实现城乡一体化的目标。
7、新型城市化是分阶段、分区域的城市化
由于各个地区和不同发展阶段的自然地理条件、经济发展水平、城镇规模结构等不同，其城市化的发展道路是不同的，所制定的城市化发展战略也是不同的，决不能搞“一刀切”。新型城市化可以是大中小城市与城镇协调发展（如中西部地区），也可以是大都市区化、都市圈化等（如东部地区）。
目前广州政府将广州新型城市化发展的基本内涵概括为“三个六”。“六个转变”：从“重物轻人”向以人为本转变，从资源消耗向创新驱动转变，从城乡二元向城乡一体转变，从外延扩张向网络组团转变，从“千城一面”向岭南特色转变，从全能政府向协同善治转变。“六个新”：树立低碳经济、智慧城市、幸福生活三位一体发展新理念，强化人才、知识、创新发展新动力，把握战略性基础设施、战略性主导产业、战略性发展平台“三个重大突破”新抓手，优化“一个都会区、两个新城区、三个副中心”城市空间新布局，打造花城绿城水城的生态城市新品牌，创造绿色健康、文明和谐的幸福新生活。“六条原则”：以人为本、创新驱动、协调发展、国际视野、低碳智慧、岭南特色。
二、广州副中心建设的SWOT分析
随着城市化进程的加快，中心区的基础设施超负荷运行，商业购物人流拥塞，生产与生活居民交错混杂，环境污染日趋恶化。为克服种种“城市病”，将耗能高、占地多、运量大的工业企业分期分批从中心区迁往远郊区，并适当分散中心区的部分经济、文化、商业、市场和行政等职能，很多城市在借鉴国外大城市发展经验的基础上，积极规划实施城市副中心（Sub-CBD），并取得了成功。比如上海浦东坚持基础设施、高新技术产业和金融贸易先行的发展战略，使浦东的城市形态和经济规模发生了巨大变化，南京市依托奥林匹克中心的建设，推动南京市河西副中心的发展等。
与实践相比，对Sub-CBD的研究就显得十分薄弱，很少有对Sub-CBD的完整定义，这不能不说是个遗憾。陈瑛在其博士论文《特大城市CBD系统的理论与实践》中，从流量经济学的新视角给出了一个定义，认为Sub-CBD是特大城市核心CBD以外，城市经济流的高效集聚区，是城市中新兴第三产业的集中分布区，是城市空间结构分散化过程中核心CBD的外延部分，具有疏解或互补核心CBD的功能，并与之共同构成城市CBD网络系统。结合我国城市Sub-CBD的实践和检索到的文献中的阐述，概括来说，城市副中心就是按照城市总体规划的功能布局要求，分担中心城区的一定职能，从主中心向延展，进行集中成片的开发建设，以达到疏解中心区的人口、调整中心区的用地结构、合理布局产业结构、缓解中心区的交通、改善中心区的环境等，从而形成城市功能的合理布局。
广州也存在较明显的“城市病”，经济系统上表现为城乡间市场、交通、信息网络的碎片化；社会系统上表现为社会矛盾的集聚、社会治理机构的行政化；生存系统上表现为底线民生和基本民生水平过低；文化系统上表现为创造力较低，核心价值不明确；生态系统上表现为环境、资源承载力的急剧下降。广州“十二五”规划指出，广州将形成“一个都会区、两个新城、三个副中心”的新城市格局，把从化定位在重点打造成为宜业宜居的城市副中心。如何建设从化副中心，通过对从化市进行SWOT分析是很有必要的。
1、优势分析（S—Strengths）
（1）自然地理区位优势。从化市位于广州市东北面，市境东面与龙门县、增城市接壤，南面跟广州郊区毗邻，西面和清远市、广州市花都区交界，北面同佛冈、新丰县相连。境内西北到东南最长直线距离约45千米，东北到正南边最大距离80千米，这些都是从化市独特的地理区位优势。
（2）历史文化优势。从化历史悠久，是岭南文化的发祥地之一。7000年前从化地区就有人类活动的足迹，至今已发现多处新石器时期的遗存。从化现在保存下来的古村落、古建筑大部分是明清时期建筑，如列为省或广州市重点文物保护单位的广裕祠、五岳殿等7个景点见证着岭南文化和从化文明的智慧与成长。
（3）自然生态资源优势。从化是世界闻名的温泉之乡，拥有热泉眼13个，温泉地下热水日自涌量达10000立方米，每年可供700万人次享用。从化温泉有重要的医疗价值，被誉为“岭南第一泉”。其中，碧水湾温泉为国家4A景区，是全世界除了瑞士之外，仅有的一个含有氡元素的温泉。从化山清水秀，风光旖旎，山、水、林、果、泉、湖为特色的山水资源十分丰富。境内的流溪河国家森林公园有“第二庐山”之称；广州抽水蓄能电站旅游度假区被评为“3A”级国家重点风景名胜区。石门国家森林公园、流溪温泉度假区、天湖瀑布。流溪香雪、仙沐园、三桠塘幽谷、钱岗古村落等景点吸引越来越多的国内外游客。
（4）都市型现代农业优势。近几年从化市高度重视农业生产，坚持统筹城乡发展，大力发展都市型现代农业。2011年全市实现农林牧渔业总产值33.89亿元，同比增长5.3%。有规划面积达3万多亩的“万花园”，落户花卉企业达31家，被纳入农业部、广东省共建的“珠三角国家级现代农业园区”发展计划。国家绿色农业示范区创建工作顺利开展，全市共有农业龙头企业50家，农民专业合作社138个，评为省名牌农产品12个，建成省及广州市旅游特色村7个、星级农家乐23家，“一村一品”发展到20个品种、覆盖40条行政村。被授予全国“农产品加工创业基地”和“休闲农业与乡村旅游示范市”称号。
2、劣势分析（W—weaknesses）
（1）基础设施投入不足。从化市城乡差距比较大，农民的人均收入与全广州市的城市居民的收入差距是3.64倍。城乡基础设施落后，从化连一家三甲医院都没有。交通格局为“主动脉型”，仅靠105国道、省道355线和街北高速公路与外界连接，交通运力单薄，阻碍了经济的发展。
（2）产业集群不发达。从化市几乎没有形成具有规模的产业集群。近年来引进了杰事杰、金光伏等新材料、新能源、新技术等战略性主导产业项目，目前正加快动工建设。同时重点推进国家集成电路产业化基地从化园区、华南国际新材料产业基地、华南太阳能光伏产业基地和华工科技园从化产业基地建设，将借助这些重点项目和产业，做好与广州战略性新兴产业布局的对接。将从化建成“广州新材料国家高技术产业基地”，还有待继续加大投入和进行合理布局规划，形成以产业集群为主要形式的规模优势。
3、机遇分析（O—opportunities）
（1）政策引导。广州“十二五”规划明确规定，将从化则将重点打造成为宜业宜居的城市副中心。2011年广州市第十次党代会在广州召开，通过了《关于加快广州北部城市副中心规划建设的提案》的决议，充分彰显了广州市对从化发展的高度重视，给从化市实现跨越发展带来前所未有的机遇。
（2）低碳经济。发达国家和国内发达地区的去工业化趋势以及低碳经济发展模式，为从化市副中心发展提供了追赶的思路和方向。去工业化背景下旨在追求低碳发展、低碳产业、低碳生活、低碳技术的低碳经济为从化市副中心建设提供了机遇和发展思路。
4、外部威胁（T—threats）
如上分析，从化市具有自身的优势，但目前各周边城市都在加快发展，城市博弈竞争日趋激烈，三个副中心中的花都和增城经济发展也突飞猛进，从化若不抢抓机遇，那么从化的地位就会被削弱甚至边缘化，从而失去发展的良机。
三、大都市圈副中心的新型城市化的路径选择——以广州从化市为例
根据上述分析，提出以下城市化发展路径及相关对策如下。
1、城市发展总目标由县级市走向广州北部城市副中心和珠三角最宜居生态城市
从化作为广州的生态屏障和水源地，其广州北部城市副中心的定位意味着从化实行保护生态与发展经济“双赢”战略，也意味着可以大力发展生态工业、生态农业、生态旅游业，同其他区县形成错位发展，打造宜居生态城市，为从化后发赶超提供强大动力。
从化将面临着承接广州现有优势产业和战略性新兴产业转移、承载广州中心城区功能和人口转移及辐射广州北部周边地区乃至广东北部的三大利好。为此，从化将着力于做好城市空间布局对接、产业功能对接、交通基础设施对接、基本公共服务对接等对接，实现广州城市功能的扩展和延伸，为广州建设国家中心城市提供有力支撑。
2、城市规划由市区规划走向城乡一体化规划
统筹城乡发展规划和布局是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。从化要全面启动城市副中心总体规划，实现与广州的空间布局对接，重点完善城乡总体规划、四大主体功能区规划和园区建设、产业发展、综合交通、公共配套等专项规划，承载广州中心城区功能和人口转移，辐射带动周边地区，促进经济社会转型升级，推动城乡布局由“粗放分散型”向“集约均衡型”转变。同时，细化现有从化四大功能区内中心镇、名镇、名村和农村新社区的规划，促进形成点、线、面结构有序、功能互补、整体优化的城乡体系。
3、城市产业由传统工业走向新型工业化和现代服务业
国际上成功而具有活力的副中心都是在商务办公等核心职能之外拓展零售商业、体闲娱乐、公共服务以及配套居住等多种功能。例如芝加哥密歇根大街就具备均衡的功能配比。资料显示，在密歇根大街的重点地段中“信息、金融、保险和房地产服务业”的企业数量占到42%，“批发贸易、零售贸易、交通和仓储业”占20%，而“教育服务、健康医疗、艺术娱乐旅馆和食品服务业”等生活服务类企业则占到30%。总之，功能配比失衡、缺少服务配套的副中心已不能满足后现代社会人们多样化需求，也不能支撑后工业社会经济多元化发展。
要实现与广州的产业功能对接，从化将主动承接广州优势主导产业和战略性新兴产业，重点推进“新型产业基地”（如新材料、新能源、生物医药、创意产业、商务旅游、都市农业）规划建设，促进产业集群化、高端化发展，城市产业由传统工业走向新型工业化和现代服务业。重点打造从化经济开发区、流溪温泉旅游度假区、万花园、广东动漫城等发展平台建设，打造经济转型升级的强大引擎。
一要集中打造以国家集成电路设计产业化基地从化园区、华南国际新材料产业基地为代表的新一代新技术、新材料、新能源等战略性新兴产业，着力推动将从化经济开发区列入“广州新材料国家高技术产业基地”，在明珠工业园内打造数个百亿以上规模的“园中园”，切实提升产业集聚化、集群化和集约化水平。
二要做优流溪温泉旅游度假区。打造国家级商务养生旅游休闲度假区，联动推进蝴蝶谷、生命谷旅游度假区和五指山旅游风景区开发，形成引领高端旅游业加快发展的“新亮点”。
三要做活万花园。加快园区基础设施建设，增强旅游元素和功能，促进观光农业发展，打造国家级示范园区，发展都市型农业。
四要做强广东动漫城。积极筹办动漫游戏展和时尚创意博览会，提升动漫产业的培育孵化功能和集聚辐射力，扶持发展文化创意产业。
4、城乡结构由城乡二元结构走向城乡一体化
由二元分割的城乡关系转为一元联系的城乡关系是推进新型城市化的一条重要路径。从化市城乡一体化主要集中在基础设施、基本公共服务等方面。
一要实现交通基础设施对接。要加快推进城际轨道和高快速路建设，重点推进轨道交通14号线及广从路快速化改造工程，尽快建成通车。建设从化客运站枢纽，新建轨道线1条，新建及改造高快速路3条，实现“大交通”发展战略向“立体网络型”转变。继续推进农村污水治理工程，确保流溪河水源水质安全。支持从化中心城区、名镇名村的市政基础设施建设和农村危破房改造，打造城乡一体的现代化生态城市。
二要实现基本公共服务对接。大多数世界成功的新建副中心都具备强大的综合服务功能以及齐备的服务配套设施。日本临海副中心建设包括文化、体育、体闲、景观等多种功能，有着世界一流的信息化设施，并采用“地下共同沟”集中布置各项基础设施管道。随着城市之间的竞争不断加强，功能多样性对于城市新建副中心的重要性会愈发凸显，对公共服务配套设施的要求也就越高。因此，要从统筹城乡就业、医疗、卫生、教育和制度等各方面下功夫，加快与都会区基本公共服务对接。
【参考文献】
关键词：政策目标；农村环境连片整治；实证考察
中图分类号：C912.8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）07-0071-02
一、问题研究动因
（一）农村环境连片整治的政策背景
在城乡一体化的大背景下，2008年我国改革农村环境治理方式，提出“以奖促治”政策。为了进一步提高农村环境治理成效，从2010年开始，以连片整治的方式，国家分阶段选取示范省（区、市），集中资金进行农村区域环境治理。
农村环境连片整治，是农村环境管理的创新之举。与以往农村环境治理相比，农村环境连片整治有强劲的政策支持。首先，政策目标明确。农村环境连片整治是以解决区域性突出环境问题为目的，对地域空间上相对聚集在一起的多个村庄（受益人口原则上不低于两万人）实施同步、集中整治。其次，资金投入来源有保障。在资金上，国家财政部和环保部以协议的方式，分别与各省政府签订了农村环境连片整治示范协议，明确中央与地方资金的配套比例及资金保障。农村环境连片整治政策的科学性与合理性为农村环境连片整治的实施提供了良好基础。
（二）实践的诉求
2010年辽宁作为北部地区的代表成为第一批农村环境连片整治的示范省，2010—2012年预计由中央拨款8.5亿，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25亿元，开展农村环境连片整治。农村环境连片整治开展后，急需总结环境管理经验，反馈问题。对辽宁农村环境连片整治进行实证考察有助于总结经验，在政策目标指导下，探索和创新农村环境连片整治工作的有效路径。
二、辽宁农村环境连片整治的实证考察
（一）考察方法
以实地调研的方式对沈阳市辽中县六间房镇、杨士岗镇，盘锦市胡家镇，抚顺市上马乡、后安镇，本溪市桓仁县北甸子乡，营口市大石桥汤池镇等进行实地考察。在此基础上，以问卷的形式对村庄连片治理情况及农民环境保护意识进行考察。先后发放问卷200份，收回有效问卷132份。与此同时，收集有关公共数据和记录，并对基层环保部门工作人员、基层乡镇环境管理人员进行半结构性访谈，了解农村环境连片整治情况。
（二）考察内容
1.示范区选取。根据国家关于示范区域选取的要求和原则，辽宁确定的示范区域为：以大伙房水库及输水工程周边地区为重点，延伸到输水工程供水及采水所涉及的地市，共包括抚顺、本溪、沈阳、鞍山、辽阳、营口及盘锦7个城市，其中要优先解决大伙房水库及输水工程周边地区的抚顺和本溪（桓仁）地区的突出环境问题。
调研显示，示范区选取具有合理性。抚顺大伙房水库，是辽宁省重要的饮用水水源地。每年将为抚顺、沈阳、辽阳、鞍山、盘锦、营口、大连等七城市提供近20亿立方米的水源，全省有近2 300万人受益，其供水规模在全国乃至世界也处于前列，水质保护工作十分重要。虽然目前大伙房水库水质保持二类水体标准，但水库上游生态环境极为脆弱。辽宁农村环境连片整治选取特大饮用水水源地周边农村进行连片整治示范，对于探索特大饮用水水源地保护、流域污染治理具有重要意义。
2.整治的过程。调研显示了整治的过程做到了规范化。一是建立项目建设监管机制。辽宁省对示范项目资金的支持范围、资金申报、预算下达和资金拨付等方面进行了规范，严禁截留、挪用。二是建立连片整治管理机制。辽宁省建立了农村环境整治目标责任制，省、市、县、镇（乡）、村以及片区都签订责任状，做到工作项目化、项目目标化、目标责任化。三是建立治管结合机制。基层组织基本建立了日常保洁机制。辽宁各地已初步探索出一套适合地区实际的农村环境连片治理的管理模式。
3.整治的效果。调研显示，大量中央和地方财政资金投入到农村基础设施建设上。生活垃圾治理基础设施建设包括垃圾桶、垃圾发酵池、密闭式垃圾房、垃圾手推车辆、专用清运车辆、垃圾填埋处理场、垃圾中转站等；畜禽粪便污染治理基础设施建设包括储粪池、养殖户化粪池等；生活污水治理基础设施建设包括修建排污明渠、氧化塘等。农村环境连片整治示范村的环境基础设施建设有了极大改观。
（三）问题的反馈
1.农村环境管理的资源尚未充足。一般来说，管理资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和技术资源。充足的经费与人力资源、成熟的技术支持是农村环境连片整治的物质基础，畅通的信息渠道使农村环保管理部门之间、管理部门与公众之间协调配合。
调研反映，农村环境连片整治示范工作在经费资源、人力资源、信息资源和技术资源上，均存在不足的问题。在经费上尤其是项目运行和维护资金上表现为供给不足或迟滞，在人力资源上表现为基层专业环保管理人员的短缺，在信息资源上表现为政策信息不畅尤其是在农村环境连片整治政策宣传上不够到位，在技术资源上表现为适宜北方环境、廉价而有效的治理技术尤其是水污染治理技术开发迟滞。
2.农村环境管理的网络合力尚需凝聚。与通常的纵向性的管理行为不同，环境管理体系表现为纵向性和横向性的复杂特点。从纵向上看，环境管理体系呈现出一种与行政架构相对应的科层制结构，表现为上下级部门的业务对应。从横向上来看呈现的特征是，由政府总负责，各部门具体负责实施。表现为财政部门对环境治理资金进行管理、环保部门对环境保护统一管理，基层乡镇部门合作管理。这种纵向和横向结合的特点决定了农村环境整治需要不同部门积极而能动的合作。
农村环境连片整治兼有管理和治理双重含义。农村环境连片整治中不只是“自上而下”环境行政管理，还是受益者村民积极参与的环境治理。我国农村环境污染主体分散零落，农村环境整治不能单纯依赖点线式的“政府—管理”模式，更需要村民与政府的合作。
调研反映，农村环境连片整治过程中，政府部门之间、政府与民众之间的合力尚需凝聚。一方面，由于农村环境责任主体众多，责任交叉不明，极易形成环境管理漏洞与责任真空。即使在管理责任明确的情况下，往往也由于部门工作衔接不畅，导致整体效率降低，如，财政部门资金审批迟滞影响环保部门的项目建设进度，环保部门项目建设监管缺位加重基层乡镇部门的后续管理负担。另一方面，村民与参与环境连片整治呈被动状态，村民的积极性尚需充分调动。
三、完善农村环境连片整治的有效路径
（一）优化农村环境管理的资源结构
1.地方政府财政责任的制度化与法制化。尽管在连片整治资金供给上，国家以协议的方式，明确了中央与地方资金的配套比例及资金保障措施，但是实践中，由于农村环境连片整治的资金需求大，地方财政能力的限制，仍然存在地方配套资金供给不足或迟滞的问题，直接影响连片整治的示范效果。解决的路径是寻求政策的制度化和法制化。在地方财政预算阶段，确立农村环保支出的优先和重点地位，设定具有约束力的投入目标要求。目前法律对地方政府财政责任规定过于原则，应尽快制定地方立法，明确地方各级政府在农村环境治理中的责任、分担标准及调整机制。
2.乡镇环保组织的功能化。县级及以下基层环保部门力量薄弱，相当一部分乡镇没有设立专门的环保机构，应根据实际情况加强农村环境保护机构建设，在乡镇及行政村设置专门环保机构、配备专兼职监管员队伍。在完善基层环保组织建设的同时，增强环保人员能力建设，提高环保人员的创新能力。
3.环保信息的畅通化。环保信息的畅通化一方面要求环保信息在政府系统畅通。财政部门在连片资金审批与使用上公开；环保部门在连片整治项目建设招标与监管上公开；基层乡镇组织在连片整治项目的维护与运营上公开。环保信息的畅通化另一方面也要求环保信息在政府与民众之间畅通。要加强农村环境保护宣传培训，开展形式多样的农村环境保护知识宣传教育，提高农民的环境意识和可持续发展意识。
4.环境技术开发和推广的多元化。农村环境连片整治效果的取得还在于改进技术措施，因此，应进一步研究适用于北方农村环境整治的技术措施。农村环保技术的开发完全依靠地方基层力量存在很大困难，应在国家层面上建立科技支撑体系，组织环境科研机构和高校等专业人员对农村环保实用技术开发和推广，确保集中连片村庄整治工作取得实效。
（二）缔结农村环境管理的参与者网络
1.协调联动，加强政府部门间合力。农村环境连片整治是一项复杂、长期性工程，需各部门密切配合，协调联动。横向联系是农村环境保护十分重要的关系网络。平行部门之间应建立各部门联动协调配合工作机制，相互沟通信息，主动配合，形成合力。
2.协商互动，加强村民与政府间合力。在农村环境连片整治中，应强化村民自治与政府管理的互动。村民自治主要是鼓励以农村社区为依托，集聚区域内村民力量参与环境管理，维护社区共同的环境利益。农村环境社区治理是政府单一管理的补充，是公众参与环境保护的组织化路径。
（三）创新农村环境管理方式
1.建立城乡环境共建体系。城乡联合共建是借助社会力量，实现农村环境治理。借助“城乡共建”、“城市反哺农村”、“城乡统筹”等开展城乡环境共建，可以有效补充农村环境整治投入，并可以唤醒企业和各种社会力量的社会责任感。
2.构建“第三方”评价机制。构建与政府无隶属关和利益关系的第三方评价机制，发挥其在评价标准和评价过程的独立性和客观性职能，对环境连片整治的效果进行评价，形成反馈机制，能优化环境连片整治的路径，提高环境连片整治的效能。
参考文献：
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[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
关键词：产城融合；城镇化质量；新城区：老城区：小城镇
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）11-0023-07
近20余年来我国城镇化建设获得快速发展，2015年城镇化率高达56，1%，但城镇化质量不高，产城融合度低，突出表现在产业布局和城镇发展分离，睡城和鬼城现象频现。产业规划与城镇规划不协调、不同步，既成为我国新型城镇化健康发展的隐患，也阻碍我国工业化的转型与升级发展。因此，本文试图从提升城镇化质量视角来研究产业和城镇融合发展的形成机理及其实现路径。
一、现有城镇化与工业化共生模式的实践误区
纵观已实现城镇化和工业化的西方发达国家成功的实践经验，城镇化和工业化的发展如一对孪生兄弟，兄弟同心其利断金，共融共生；反之，虽形似但神不合，甚至互相掣肘。目前我国城镇化和工业化正在大力推进中，就两者共生模式来说，全国各地实践模式不尽相同，总结起来，无外乎有三种类型，即唇齿相依、若即若离和天涯海角等城镇化与工业化共生模式，其中真正能够实现产城融合发展的城市较少。
1.唇齿相依模式
厂房挨着住房，住房连着工厂。城镇化与工业化发展唇齿相依，你中有我，我中有你，这种城镇化和工业化共生模式在全国老工业城市较为普遍。其形成既有当时国际和国内政治经济发展态势等历史原因，也有缺乏发展工业化经验和未遵循城镇化发展规律的主观因素。厂房连着居民生活区发展模式，最大的优势首先是体现在产业工人上班路程近，节省工作时间成本。其次，有利于企业文化的培育和形成。厂房连着职工宿舍便于工人之间、工人与工厂领导的沟通和交流，有利于员工对公司认同感的快速形成，在工作和生活两个领域形成熟人社会，沟通成本能够降低。当然，该类模式也有鲜明的缺陷，主要表现在以下三个方面：一是容易造成对居民区的噪音、热、废水、粉尘、有毒气体等工业污染，特别是一些重化工、重金属等工业企业的污染更严重。二是居民区容易被工厂无序地分割。造成地方政府无法集中提供公共产品和公共服务，即便供给，也会造成供给成本高。三是城镇化与工业化过度融合带来其他负面效应。如城镇化扩展会受到工业化地理边界的限制，同时，工业转型升级也会受到城镇化质量良莠不齐的制约。总之，城镇化和工业化唇齿相依共生模式的优势和劣势都很明显，要想扬长避短发挥两者优势，必须走科学的产业和城镇融合发展道路。
2.若即若离模式
居民生活区、商业区和厂区总是保持一定的空间距离，城镇化和工业化之间仿佛有一条楚河汉界将彼此分割，但这条分割线一般没有清晰边界，也没有设置准则，如同若即若离的恋人，在给定的城市空间彼此相望而不相及，相顾而不相交。一般说来，具备若即若离特征的城市，在其城镇化和工业化实施过程中可能有两种情况会发生。一种是无长远的城镇化和工业化发展规划，在城市发展过程中无法系统考虑产业和城镇的合理布局；一种是有系统的城镇化和工业化发展规划，但这种规划有典型功能分区的特征，对居民生活区、商业区和厂区给予相对固定的地理布局，但未对产业和城镇融合发展给予科学的安排。产业和城镇发展呈现若离若离模式，最大的危害是导致产业和城镇关联度低，互动发展不强，更谈不上融合发展；最大的优点是降低居民区受工厂各类污染的概率。为未来城镇化质量提升及其与产业融合发展留下了空间，降低了相关治理成本。总之，边界不清晰和摇摆不定的产业和城镇发展模式不符合新型城镇化和工业化发展的内在要求，只有实现两者在空间和功能等要素上的融合发展，才能构建现代城市生产和生活体系。
3.天涯海角模式
目前最被人们诟病的就是工厂与居民区空间上严重分离，功能上不能互为补充，即产业和城镇自成体系、分x发展。这种天涯海角模式直接导致上班族在城市辛苦地来回奔波，工作成本高，幸福感差。间接产生的负面影响也很多：第一，人为制造睡城和鬼城。改革开放以后，特别是上个世纪90年代以来，全国开发区大量涌现，这些开发区后来演变成城市的新城区，主要承担工业化的任务，而老城则成为居民生活主要集聚区，因此形成了开发区或者新城区白天生产繁忙。商务活动频繁，但夜晚人去楼空，空旷的新城就成了鬼城；而老城正好与新城相反。住在老城区的工薪阶层清晨从老城出发，傍晚如候鸟般返回老城休息，老城就变成了名副其实的睡城。第二，造成城镇化与工业化“两张皮”现象。由于产业和城镇分离发展，工业化得不到城镇化的工作便捷和时间成本低的人力资源支持，城镇化也没有得到工业化就近提供的公共产品和设施的支持，彼此独立发展，造成城镇化和工业化发展呈现“两张皮”现象。第三，造城社会资源浪费。由于产业工人在新城和老城穿梭，一些城市为了解决这些问题而耗费巨资修建轨道交通，不仅造成人力资源在时间上的巨大损耗，也造成因提供公共交通而浪费巨额的财政资金。
二、产城融合发展模式的形成机理
不论是唇齿相依或若即若离模式。还是天涯海角模式，产业和城镇在融合发展上都存在这样或那样的问题，都未能按照现代市场经济规律实现两者良性互动和功能互补发展。产城融合是一个全新的概念和实践模式，在理论界和学术界均未对其进行系统的研究，特别是尚未弄清楚其模式的形成机理。只有弄清楚其融合路径，才可以有的放矢地引导其沿正确的路径发展。产业和城镇融合发展在空间上至少有三种类型，即开放或者新城区、老城区和农村城镇化类型。本文认为，不同区域的融合模式存在着较大差异，每种类型应遵循内在规律，因地制宜地按照各自路径发展。具体发展模式如图1所示。
1.新城（开发）区产城融合的发展模式
改革开放以后，我国实行大力建设开发区来促进经济发展政策，在全国范围内由国务院和省、市人民政府批准在城市规划区内设立诸如经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等国家级、省级类型开发区。由于开发区早期主要承担发展产业尤其是第二产业的功能，随着入住开发区的工业企业数量的增加，工人上班的时间成本成为开发区发展制约因素时，开发区建设者们开始意识到规划职工生活区的重要性，但由于规划滞后，后建的居民生活区往往选址不科学，未能体现产城融合发展的理念。本文在借鉴国内外开发区产城融合效果好的地区经验基础上，遵循产业经济学、城市经济学和新空间经济学等原理，试图探索适合我国开发区产城融合的发展模式。
（1）新城区产城融合的发展原则。一是新城区产城融合中要坚持功能配套至上的原则。产城要融合发展，首先是城市化要满足工业化发展需要，这一点对于新建的开发区尤为重要。一般来说，开发区因工业而兴建，也会因为城镇化而兴盛。因此，开发区城镇化水平直接决定产城融合的效果。从我国产城融合效果好的城市实践来看，在开发区建设完善的城市公共基础设施是一条普遍遵循的原则，不仅为工业生产配套路、水、电、气等基础设施，还要在交通、购物、居住、学校、休闲等生活设施上进行配套，来满足区域内人们生产和生活的双重需要。二是新城区产城融合中要坚持人本主义原则。本文引用人本主义意在批评在开放区产城融合实践中重“物”轻“人”的错误做法，强调人的正面本质和价值，关心人的成长和发展的环境因素是人本主义与其他学派最大的区别。坚持人本主义原则，就是要改变重视开发区工业化建设和产业发展，轻视产业工人工作、生活、学习和娱乐等人文环境建设的传统做法；坚持人本主义原则，就是产城融合实践中要更加重视人文环境建设，围绕以“人”为核心开展城镇化建设，形成稳定人才、引进人才、重视人才和培养人才的新城文化。三是新城区产城融合中要坚持科学规划原则。始于上个世纪80年代我国的改革开放政策直接导致各地各种类型开发区如雨后春笋般涌现，但受当时思想观念、经济发展和技术条件的制约，老开发区大多没有科学的规划指引，一般采取边建设边调整边规划思路，导致新城区只见工厂不见城市，产城分离现象严重。这些老开发区未来只有通过旧城改造来解决历史欠账问题，但各地在_发区新建或扩容中一定要坚持先规划后建设的原则，坚持城镇化和工业化就地或就近原则，坚持依靠规划引导城镇和产业融合发展的原则。
（2）新城区产城融合的发展模式。市场经济是资源配置最优的方式，但其天生具有滞后性、盲目性和自发性，具体到产城融合实践中往往表现为城镇化滞后于工业化，导致鬼城和睡城等产城分离现象。因此，对新城区的产城融合需要系统和宏观的理论指导。笔者认为，在遵循上述原则下新城区产城融合模式有自己的独特性，即应该沿着园区产业化-园区城镇化-产城共生化-产城融合等路径。首先，新城区因产业进驻而设立园区，也因产业发展而集聚人气。不容置疑的是，新城区建设初期很难实现产城融合发展，因此，园区城镇化也不会一蹴而就。其次，随着进入园区企业数量的增多，不论是生产性还是生活业都会因此迅速发展起来，为产业发展提供所需的公共产品和服务。最后，随着产业规模的发展与壮大，为园区发展提供源源不断的就业和税收岗位，从而呈现产业和城镇共生共荣发展之态势，实现产城融合目标。
2.老城区产城融合的发展模式
相比较而言，我国老城区产城融合度要比新城区普遍高。原因是多方面的，既有我国城市化形成的历史原因，也有工厂围城而建的现实根源。虽然老城区产城融合度较高，但产业和城市融合发展的情况复杂，也有一系列问题亟待解决，如重化工业与居民区安全距离不达标，人口密集与交通拥挤造成企业物流成本高，规划缺乏导致老城区公共基础设施建设滞后等。因此，在产城融合发展的原则和模式上，老城区与新城区应体现差异性与特殊性。
（1）老城区产城融合的发展原则。第一。要坚持开发与保护并重的原则。开发目的是为了更好地保护而不是肆意破坏老城区，因此，开发老城区不能破坏老城区的历史与文化。由于老城区基础设施既缺乏又存在老化问题，开发与建设的重点是弥补与新城区在公共设施与服务上的不足。当然保护老城区不是保护落后与陈旧，应予以科学甄别，与适度合理开发并行不悖。第二，要坚持商业地产做减法与环境保护做加法的原则。一些不适宜继续在老城区发展的重化工等危害公共安全或者经多年整改环保仍不达标的企业，应彻底搬出老城区，留下安全生产、环保工作到位的企业继续在老城区发展壮大。同时，对因搬迁老城区留下的闲置企业用地，不适宜大规模将其作为商业房地产项目来开发，从而进一步加剧老城区的拥堵和环境压力；确有需要的也应与棚户区改造相结合，以提升老城区人民的居住环境与环保水平为开发目的。
（2）老城区产城融合的发展模式。由于历史原因，老城区承担工业化建设的主要任务，大量工业企业、事业单位分布在老城区，造成老城区人口密集、交通拥堵，居民区和厂区安全距离缺乏，环境污染问题突出。因此，要实现老城区产城融合，首先要对老城区进行改造，特别对一些老工业基地实施整体搬迁工程，把碧水蓝天还给老城区。其次，要对老城区落后的服务业进行大力提升，实现老城服务业现代化。现代物业管理是城市管理的重要环节，但多数老旧小区普遍缺乏现代物业管理。因此，不仅要分片分批进行棚户区改造，而且要引进现代物业管理企业人驻老城区，提升老城区城市管理水平。再次，在老城区改造和服务业实现现代化基础上。逐步实现老城新城化。一手抓新型城镇化建设，打造宜居老城区；一手抓新型工业化建设，加快工业企业转型升级发展，加快工业化进程。最后，在新型工业化和老城现代化的双轮驱动下，老城区实现脱胎换骨式改造升级，实现产业和城市融合发展。
3.农村城镇产城融合的发展模式
一直以来。我国城镇化建设重点放在大中城市，这种城镇化发展模式不仅造成小城镇发展滞后，而且造成大中城市人口膨胀、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”，客观上制约产业和城镇融合发展。小城镇主要分布在县域经济范围内，属于农村城镇化范畴，在我国城镇化建设中具有重要的地位。伴随农村城镇化的规模扩大和加快发展，产城融合发展问题也会逐渐凸显，因此，在规划和发展农村小城镇时应未雨绸缪，科学合理地协调产业和城镇发展关系。
（1）农村城镇产城融合的发展原则。第一，坚持服务于农村小城镇建设的原则。农村小城镇产城融合发展有别于大中城市，其产城融合首要任务就是大力发展符合小城镇发展的产业集群，以产业发展带动农村人口集聚，夯实农村经济基础。大中城市产业基础良好，但与之相应城市配套基础设施发展相对滞后，因此，大中城市产城融合的第一要务是改善和增加优质公共服务。而小城镇产城融合发展，要坚持优先发展产业原则，同步配套和推进城镇建设，实现新农村建设、产业发展、小城镇建设良性互动发展。第二，坚持服务于新农村建设的原则。农村城镇产城融合有其特殊背景，即在新农村建设背景下实现产业和城镇融合发展，因此有其特殊的使命。即服务于“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标。中国要美，农村必须美。因此，小城镇建设和农村产业发展必须既满足改变农村落后面貌，带领农民致富，又要建设美好城镇，让农民变成市民，在最大程度上节约公共产品的建设和运营成本。第三，坚持服务于农业现代化建设的原则。小城镇在空间上居于大中城市和乡村之间，承担农业人口转移到城镇和第二、三产业的重要职能。而实现农业现代化有一个重要前提，即大量过剩的农业人口要实现就地或就近转移，从而实现“三农”现代化。至少在农民市民化转化的初级阶段，小城镇是进城生活和就业的转移农民的最佳选择。因此，在小城镇实现产城融合发展还要坚持服务于实现我国农业现代化的重要历史使命。
（2）农村城镇产城融合的发展模式。基于“三农”现状的国情，我国农村产城融合发展模式相比其他地区，要更加彰显物的产业化与人的城镇化发展，同时，在推进中采取市场化与非市场化路径双管齐下的策略。随着我国农业现代化的加速推进，乡村美好化推动新农村建设目标逐渐实现，中小产业集群在小城镇得到快速发展，从农村转移的人口被小城镇产业吸纳，城镇人口会持续增长，二、三产业也因得到更多廉价和充足的人力资源而加快发展，越来越多的产业会集中在小城镇。农村地域空间大，具有较强的发展弹性，产城融合在小城镇发展具有天然的优势。一方面，近似一张白纸的农村小城镇有利于规划出符合产城融合发展的城镇化，乡村美好化与小城镇建设相得益彰。另一方面，三次产业在小城镇融合发展的优势上得天独厚，有利于三次产业耦合发展，从而加快产业和城镇在小城镇融合发展。因此，在农村要遵循一种从新农村建设推动现代农业发展，从农业现代化分离出来的大量人口集聚于小城镇，并因中小a业集群的发展而吸附农民就地或就近就业，最终形成“人”的迁移和“物”的发展的城镇和产业融合发展模式。
三、产城融合发展模式提升城镇化质量的实现路径
1.总路径：四化同步下走新型工业化和新型城镇化道路
在中国实现现代化的伟大征途上，完成工业化和城镇化是两个异常重要的任务。走什么样的工业化和城镇化发展道路，不仅关系到两者的发展速度和质量，更关乎能否实现产业和城镇融合协调发展这一重大使命。如同前文分析，我国传统工业化和城镇化道路导致产城分离，并愈发成为制约我国现代化发展的因素，已到了必须认真反思和扬弃阶段。在信息化、农业现代化、工业化和城镇化协同发展的现实经济背景下，本文认为，只有走节能环保为特征的新型工业化和以人为本为核心的新型城镇化道路，遵循在新城、老城和农村等不同区域产城融合发展的形成机理，才有可能找到实现产业和城镇融合发展、提升城镇化质量的长效机制和发展路径。这是一条中国实践城镇与产业融合发展的总路径，具体到不同区域的实践路径，应根据其融合机理的不同，选取差异化的分路径。本文用一个比较直观的方框图来说明产城融合模式的总路径和分路径，如图2所示。
2.分路径
（1）新城区：产业规划与城镇规划相匹配的实践路径。
首先，走空间相匹配的产业和城镇融合发展道路。解决新城区产城分离问题，要解决厂区和城区空间“天各一方执手相看泪眼”的窘境。笔者对新城区进行专题调研时发现，一些城市在规划城市与产业发展时人为地造成产城分离，而非市场无序发展所致。因此，解决产城分离发展要排除非科学规划因素干扰，依靠走产业和城镇空间相匹配发展的路径。一方面，要准确理解产城融合发展的空间含义，绝不能把产城融合理解成工厂和居民区零距离相互依存发展，科学的产城融合是厂区和居民区应依据工厂生产性质不同而保持相应的安全的环保的科学空间距离。另一方面，要科学规划产城融合的空间距离。目前产城融合的空间距离有市场自发形成，也有政府规划形成的。实践证明两种形式形成的空间距离成败参半，均有偏颇之处。究其原因，前者是市场失灵造成的偏差，后者是规划本身不科学造成人为的失误。随着区位向城市边缘接近，不同规模城市的消费者效用都随之降低。另外，城市规模与地租反向变化，所以对于企业而言，为了降低地租，通常会根据企业的技术密集度和相应获得的收益，将企业设立在规模不同城市的合适区位，以实现企业的利润最大化。因此，技术密集度越高的企业，分布在越接近大城市中心地区的区位；技术密集度越低的企业，或劳动密集型企业，则分布在大城市的边缘区域或中小城市相对离城市中心地区较近的区位。对于消费者，离城市中心地区越远，其通勤成本越高，甚至工资也随之下降，使得消费者效用降低。因此，正确可行的路径是在遵循市场规律和依赖科学论证的基础上，规划不同产业的产城融合发展的空间距离。
其次，走功能相匹配的产业和城镇协调发展道路。所谓功能相匹配是对象之间互相满足某种需求的一种属性。本文所指的产业和城镇功能相匹配即产业的经济功能和城镇化的服务功能在融合发展中能够互相支撑和互相促进。要达到以上匹配效果，就要弄清楚产业功能和城镇化功能两者在特定语境下的科学内涵。在产城融合语境中，产业功能主要表现为经济功能，而不是生产产品或提供服务的使用功能；城镇化功能主要表现为服务功能，而不是拉动内需的经济功能。要搞清楚两者功能相匹配的具体路径，第一条路径是城镇化发展需要产业提供经济基础，解决城镇居民就业和用来投入到公共服务和设施的财政资金等问题；第二条路径是新城区产业发展离不开城镇化为其提供水、电、气、路、污染物处理等基础设施及公共服务体系，除了提供“物”的城镇化，还需要为工作在新城区的产业工人提供生活便捷、舒适和工作环保、高效的“人”的城镇化服务。因此，准确的功能匹配应围绕以上两个具体路径来实现产城融合发展目标。同时，还要搞清楚两者在产城融合发展中存在的不足功能、过剩功能和不必要功能。不足功能是指城镇化尚未满足使用对象即产业发展所需求的必要功能，不足功能可能会导致产城分离发展，因此，需要尽快补缺补差。对于因好大喜功或设计失误而超过产业发展需求的过剩和不必要功能，应予以剔除，以节约产城融合发展的成本。
第三，走效率相匹配的a业和城镇高速发展道路。当前，产城融合度低主要由三个方面原因造成：一是产城分离发展带来一系列的社会成本增加问题，造成产业和城镇融合发展效率低下。二是新城区产业发展速度滞后于城镇化发展进度，形成公共服务与设施资源闲置与浪费，并因两者效率不匹配造成产城融合度低。三是城镇化速度滞后于新城区产业发展，因基础配套跟不上而拖累产业发展速度，客观上造成产城融合度低。因此，新城区产业发展和城镇化进程要同步发展，不能一前一后或一快一慢式发展，否则都将因两者效率不匹配而造成产城融合度低。具体来说，一方面，新城区城镇化规划应当超前，建设可以适度超前。当有新产业园落户新城区时，城镇化跟进速度要快；另一方面，新城区产业发展应根据自身规模、技术和市场需要，加快或减缓发展速度，在发展中应不考虑城镇化对其制约作用，即假设城镇化发展完全可以满足产业发展需要的所有条件。
（2）老城区：产业升级与城市功能升级并举的实践路径。
第一，走信息化和新型工业化融合的产业和城市融合发展道路。如前文所述，由于历史原因，老城区是传统工业集聚区，不仅企业生产设备陈旧，工艺落后，而且产品缺乏竞争力，企业经营效益差，并在其漫长的发展中给老城区带来一系列环境污染等问题。因此，要解决以上问题，必须对老城区传统产业进行升级改造，走信息化和新型工业化融合发展道路应该是现有技术条件下的最佳选择。以信息化的技术优势来改造传统产业，以新型工业化的效率优势促进信息化规模化发展，形成两化融合发展态势，从而带动老城区产业全面升级，以满足产城融合对传统工业化向新型工业化发展模式转变的内在需求。
第二，走以人为本的产业和城市融合发展道路。产城融合成功的美国纽约曼哈顿区和中国苏州新加坡工业园等范例表明，成熟的产业发展园区也一定是以人为本的城市社区。我国老城区不仅人口密度大，居住环境差，而且基础设施和公共服务历史欠账多。因此，要大力改造老城区，走新型工业化道路，让人民群众有更多因产城融合发展带来的获得感和幸福感。因为这与产城融合来改善和提升居民的生活、生产条件这一根本目标相契合。随着以人为本的城市化建设的不断推进，老城区日趋完善的城市功能和日益提高的城市品位，将会为老城区产业改造与升级提供有利的外部发展环境，并最终实现人与城市、城市与产业、产业与人和谐发展，实现由产城融合走向产城共兴的目标。
第三，走智慧高端的产业和城市融合发展道路。近年来，我国加快智慧型城市建设的力度，这为老城区破解产城融合难题提供了事半功倍的解决路径。所谓智慧城市是有别于传统城市的运行模式。与数字城市、感知城市、生态城市和智能城市等区域发展概念相互佐证。学界对其定义各有侧重，有的学者强调互联网、云计算、大数据等新一代信息技术的使用。有的学者强调城市网络建设的先进性，有的学者强调人的参与的重要性，但本文认为智慧城市最重要的功能就是将组织（人或企业）、业务或政务、交通、通讯、水和能源等六个核心系统形成既高效又高端的协作运行的城市系统，更加强调智慧城市的系统性和宏观性。因此，老城区功能的改造与升级要以建设智慧型城市为目标，最终实现能够智能分析、感测、优化城市运行核心系统的各项关键信息。为产业和城市开辟一条智慧、高端、高效的融合发展道路。
（3）农村小城镇：实施一镇一产业集群与小城镇化发展战略的实践路径。
首先。走产业集群优先发展的产业和城镇融合道路。农村小城镇产城融合任务有其艰巨性，要克服两大难题：一是缺乏与大中城市相媲美的城市基础设施和相对完善的公共服务体系，即缺少产城融合的地理空间：二是小城镇在产业发展上有天然的短板，即缺乏产城融合的经济基础。很显然，既没有适度的地理空间，又没有厚实的产业发展基础，小城镇产城融合的难度远甚于其他地区，必须产业发展和城镇化两条腿走路。因此，农村小城镇应根据自身资源禀赋条件选择一个或二个产业发展，并努力形成集群发展模式。小城镇一般不具备大资本和高技术优势，单个企业实力弱，形成产业集群有利于企业在市场经济中获得规模经济竞争优势，从而为小城镇发展提供坚实的经济后盾。同时，从城镇化发展规律来看，因产业发展而兴起城市，也因城市扩张使产业做大做强。但对于农村小城镇来说，优先发展的战略是实施一镇一产业集群。其后才是城镇化建设的跟进。
马林东（1987—），男，满族，黑龙江省集贤县人，在读硕士，农业推广硕士，单位：东北农业大学资源与环境学院，研究方向：农业资源利用。
通讯作者：徐秋（1987—），女，汉族，黑龙江省桦南县人，在读硕士，管理学硕士，单位：东北农业大学资源与环境学院，研究方向：行政管理。
摘 要：珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区，是我国重要的经济中心区域，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。历经改革开放30余年，珠江三角洲地区以今非昔比，但在经济结构与发展方式急转之下，国家适时颁发《珠三角（2008-2020）改革发展规划纲要》，为珠三角地区进一步发展指明方向。该文从国际层次、国内层次、区域层次深刻解读珠三角发展规划纲要，从软环境与硬环境两个方面分解纲要，以指明珠三角发展方向，最后对珠三角地区一体化的方式与动力机制进行阐述。
关键词：珠三角；改革；发展；规划
改革开放30余年，珠江三角洲地区充分发挥改革“试验田”的作用，率先在全国推行以市场为取向的改革，较早地建立起社会主义市场经济体制框架，成为全国市场化程度最高、市场体系最完备的地区。城乡居民收入水平大幅提高，覆盖城乡的社会保障体系初步形成，教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业迅速发展，公共服务体系基本建立。珠江三角洲地区改革发展的巨大成就雄辩地证明，发展是硬道理，改革开放是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路，因此要深刻剖析《珠三角（2008-2020）改革发展规划纲要》，为珠三角区域发展指明方向。
1.珠三角地区改革发展规划解读
1.1国际层次
珠江三角洲是中国经济最发达、增长最迅速的地区之一。改革开放以来珠三角在工业化、市场化和国际化方面走在了全国的前列，1979-2007年，广东连续28年GDP年均以两位数的速度增长。2008年在经济危机不断蔓延和扩散的大环境下， 同样给珠三角外向型经济以沉重打击，珠三角地区的基本矛盾也日益显现，整个珠三角地区的进一步发展面临着严峻的挑战。在当前一个全新形势的这样一个全球环境背景下，国务院批复这个区域性规划无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。
扩大开放的重要国际门户。与港澳紧密合作、融合发展，共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群。创新国际区域合作机制，全面提升经济国际化水平，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系。
世界先进制造业和现代服务业基地。打造若干规模和水平居世界前列的先进制造产业基地，培育一批具有国际竞争力的世界级企业和品牌，建设与港澳地区错位发展的国际金融、航运、物流、会展和创新中心。
1.2国内层次
改革开放30年来，珠江三角洲地区充分发挥改革“试验田”的作用，率先在全国推行以市场为取向的改革，较早地建立起社会主义市场经济体制框架，成为全国市场化程度最高、市场体系最完备的地区。
《纲要》最重要的意义在于将珠三角的改革发展事业纳入了国家整体战略的范畴。中山大学岭南学院教授、广东省经济学会会长王裙告诉记者，珠三角的成长和成功是中国的一个缩影，同样，珠三角面临的发展问题也是中国的问题。《纲要》的出台，使广东与泛珠三角其他省、港澳台及东盟地区的合作发展提升为国家战略，有力地促进奥港澳三地社会文化融合，确保“一国两制”的成功实施。
全国重要的经济中心。综合实力居全国经济区前列，辐射带动能力进一步增强，形成以珠三角为中心的资源互补、产业关联、梯度发展的多层次产业圈，建设成为带动环珠三角和泛珠三角区域发展的龙头，成为带动全国发展更为强大的引擎。
1.3区域层次
从区域化到全球化，城市产业发展还要适应全球化需求，从全球城市体系中丈量自身的长与短。其核心思想在于区域要尽力规避完全市场条件下一体化策略的诸多弊端，要把发展权力下放到基层，让其拥有地方发展自。
深化改革先行区。继续承担全国改革“试验田”的历史使命，大胆探索，先行先试，在重要领域和关键环节率先取得突破，为实践科学发展提供强大动力，为发展中国特色社会主义创造新鲜经验。
科学发展模式试验区。《纲要》鼓励探索经济发展方式转变、城乡区域协调发展、和谐社会建设的新途径，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，为全国科学发展提供示范。
2.珠三角地区改革发展规划纲要分解
伴随着各方人士对《纲要》解读的深入，焦点已从宏观的解读到微观分解，该文主要从软、硬环境两方面进行解读。
2.1软环境
软环境软环境是相对硬环境而言的一个概念，它是指物质条件以外的诸如政策、文化、制度、法律、思想观念等外部因素和条件的总和。
制约珠三角城市间环境治理合作的原因：主要是政策规划不协调，综合决策缺位；跨政区环境治理合作缺乏法制基础；生态整体性与行政空间分割存在矛盾；城市间环境管理合作机制不完善等。为促进珠三角地区协调发展，《纲要》提出珠三角区域经济一体化发展战略，强调珠三角各市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置。
2.1.1体制机制。落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，需要珠三角地区的各级行政机关树立以跨边界为基础的区域协作性公共管理理念，实行重大事项的契约化协调机制、跨区域的行政立法协作机制、常规化的信息交流机制以及纠纷的行政自我解决机制。推进珠三角区域一体化，首先需要树立以跨边界为基础的区域协作性公共管理理念，即在一个地区边界管辖意义逐渐下降的公共管理世界中，区域内各政府应该突破或超越以边界为基础的科层制公共管理模式，构建以跨边界为基础的一体化的协作性公共管理模式。
2.1.2人力资源素质提高。在深入贯彻落实《纲要》，适应广东建立现代产业体系的需要，调整优化学科专业结构，以提升学生创业就业能力为抓手，以探索和创新人才培养模式为当前的中心工作，抓住建设省级示范性高职院校和进驻省级现代职业教育基地的契机，全面提升学院的人才培养质量和办学水平。
2.1.3科技、体制。1）增强制造业的内生能力，以技术、创新与品牌为核心推动产业转型升级。2）加强与发达经济地区的产业合作，学习和借鉴它们的宝贵经验。3）加快信息化建设步伐，以信息化促进产业转型升级。4）政府的战略引导与政策措施不可或缺。
2.2 硬环境
硬环境指基建中为创设良好的投资环境建设的交通、电力、通讯、供水、工业厂房等基础设施和生活服务设施。
2.2.1基础设施。研究珠三角九市近十年来基础设施的投资额与其经济增长的关系，结果表明目前珠三角地区基础设施投资的增加与其GDP的增长成正相关。基础设施尤其是公共基础设施在促进经济增长方面主要是通过提高生产率和改变生产环境来实现的；在基础设施投资的领域，我们不应该简单重复建设，应把重点放到提供高效、高服务的基础设施上去。只有平衡了在基础设施投资领域的选择，改善其服务和提高效率，才能提高基础设施对珠三角城市群经济增长的促进作用，才能发挥基础设施在在缓解危机时的政策性作用，为区域经济增长提供一个健康稳定的硬环境。
2.2.2社会事业。珠三角公民在享受底线均等的基本公共服务基础上，进一步享受到能够突破行政区划的界限逐步实现对接共享并最终达到同一标准的基本公共服务，范围包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境等方面。
2.2.3产业发展。产业集群是一种高效率的生产组织方式，是珠三角地区经济持续发展的两个重要推动力量，遵循经济系统的自我增强机制，具有很强的成长性和竞争优势。而一体化则是按照区域经济原则统一规划布局，统一组织专业化生产和分工协作，建立统一大市场，优势互补、联合协作，联接成为一个利益共同体，提高区域综合竞争力。
长期以来必须重视投资环境建设和核心竞争力的构建，走“软”“硬”兼施的协调发展之路，依靠珠三角的整体优势和产业特色吸引投资者和客商。
3.珠三角一体化
3.1错位模式下同城化
伴随全球化进程的加快， 城市与城市之间的竞争逐步转向区域与区域之间的竞争， 城镇密集地区作为城镇化发展最快的区域， 成为当今全球经济体系的关键节点。然而， 全球化在加速城镇密集地区形成的同时也给其发展带来了诸多问题。其具体表现在：区域联动的快速发展导致城市的发展差距拉大，区域的城镇化导致城乡发展不平衡，区域恶性竞争和重复建设，区域经济增长方式面临变革，资源和环境遭到巨大破坏，地域文化受到侵蚀等。表示，只有通过各城市间适度竞争形成错位发展，才能更有效地实现珠三角地区资源优化配置，才能加快珠三角一体化进程。
因此，毗邻城市要走向一体化，关键是城市之间的产业分工及互补的程度。只有区域经济的产业存大差异性， 互补性产业的联合才有动力， 各种要素形成经常性对流、辐射，使人才流、资金流、物流、信息流互通有无。
泛珠三角区域经济合作主要在以下4个主要领域，即由于各地区在自然资源禀赋上的差异性和互补性而形成的资源合作；由经济合作区内各地区产业结构的互补性而形成的产业合作；铁路、公路、机场、港口、信息等基础设施一体化所构成的基础设施合作；最后是在谋求共赢的利益组合基础上，建立起开放、健全、有序的统一大市场。
3.2 非均衡发展模式下珠三角城乡一体化
从整个城乡一体化推进过程上看，珠三角选择的是“以城带乡”模式发展的，这是区别于长三角城乡统筹规划模式的。它采用的是一种非均衡的发展模式，先优先有基础优势的中心城市包括广州、深圳、珠海等发展，然后再通过政府的引导及政策的倾向使得城市带动周边农村发展，以工业促进农业发展来缩小物质财富的差距，共同发展。由于非均衡发展模式本身就具有阶段性的，以使得珠三角的城乡一体化也具有阶段性。珠三角的城乡一体化需要经过三个阶段：农村剩余劳动力转移阶段，城市工业的转移阶段，城乡资源的互通阶段。
3.3 动力机制
农业发展和农村改革是珠三角农村城镇化的初始动力，对外开放是农村城镇化的加速器，而国家执行的有关政策，才是实现农村城镇化的关键。（作者单位：东北农业大学资源与环境学院）
参考文献
[1] 许晶华.珠三角区域的创新路径选择与增长转型，大城市群发展研究，2009，（1）：117-125.
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[5] 城市一体化如何避免新的“窝里斗”珠三角协调机制正在形成，中国政务信息网.cn.
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[8] 马凤华，珠三角地区服务业发展差异与分工选择，广东工业大学学报，2011，11（2）：14-17.
关键词：全民健身 存在问题 对策建议
一、全民健身公共服务体系建设面临的问题
1、全民健身公共服务体系建设主体单一，社会参与度较低
全民健身公共服务体系建设由政府主导，但并非政府是建设的唯一主体。受过去我国计划经济体制下“全能政府”治理体制和观念的影响，政府是社会公共服务的唯一供给主体，既是公共服务的组织者，又是公共服务的生产者，社会力量难于参与到公共服务的供给当中。[1]
近年来，随着国家对企业和社会组织政策的逐步放宽，鼓励并支持企业和社会组织等广大社会力量，共同参与公共服务体系建设，石家庄市由于处于我国经济和社会改革的前沿阵地，在引导社会力量参与公共服务体系建设方面取得一定进展和突破，在全民健身公共服务体系建设中，通过采用政府购买公共服务等方式丰富公共服务供给模式，使政府“大包大揽”的局面有所改善，社会力量开始参与到全民健身公共服务体系的建设中来，但同建设服务型政府的要求和人民群众日益增强的体育健身需求相比，这种参与仍显得不足，还存在较大差距。
2、对城乡一体化理论认识尚有不足，城乡一体化水平有待提高
城乡一体化是石家庄市全民健身公共服务体系建设的重要理论基础，但在实施过程中，由于对这个概念及其内涵的理解不够透彻，致使建设效果受到影响。[2]
城乡一体的全民健身公共服务体系不应只是全民健身设施。
体系的城乡一体，还应包括全民健身组织、全民健身指导、全民健身活动和全民健身信息体系的城乡一体，只有每一个子体系达到城乡一体，全民健身公共服务体系的整体才能实现城乡一体。同时，全民健身公共保障体系的建设也较薄弱，尚未形成城乡一体的格局。此外，城乡一体化最重要的一点是城乡相融合，但是就目前石家庄市全民健身公共服务体系建设情况来看，基本还是城市建城市的，乡村建乡村的，城乡之间缺少互动和交流。所以，要真正实现城乡融合，还要转变这种城乡分割的观念。
3、全民健身公共保障体系不健全，保障功能难以充分发挥
从目前石家庄市全民健身公共保障体系建设情况来看，还不够完善，其内容还比较单薄，每一方面的内容甚至还没有形成一个体系。首先，就全民健身组织管理而言，一方面有些基层政府不够重视，积极性、主动性不高，相关部门协调合作意识较差；另一方面全民健身人才队伍依旧匮乏，整体素质仍然偏低。其次，就全民健身资金投入而言，一方面财政拨款十分有限，尤其是社区、农村等基层财政更为困难，而且有限的经费多用在全民健身设施建设方面，其他方面则相对较弱；另一方面社会资金参与度不高，未形成多元化资金投入体系。再次，就全民健身法规政策而言，一方面政策类规范性文件较多，而相关法规较少。另一方面相关制度不够完善，使得公共体育设施利用率较低、体育社团组织影响力较小、社会体育指导员的培训管理不够规范和全民健身经费投入等问题一直未能得到有效解决。最后，就全民健身考核评价而言，一方面政府部门考核多以量化指标的形式进行，缺少实际质量的评定；另一方面有些基层单位不理解考核的真正用意，存在为了考核而考核或应付考核的现象。所以，如何完善全民健身公共保障体系，是石家庄市全民健身公共服务体系建设面临的一个重要难题。
二、石家庄市全民健身公共服务体系建设的对策建议
1、创新全民健身公共服务体系建设方式，推动建设主体多元化
政府主导作为石家庄市全民健身公共服务体系建设的基本理念之一，在当前建设过程中得到重要体现。然而，全民健身公共服务体系建设作为一项复杂而庞大的社会系统工程，涉及石家庄市千万人的身体健康和生活幸福，光靠政府机关的几个部门、几个工作人员必定是难以完成的，这要靠全社会共同参与，才能实现全民健身公共服务体系共建共享。
政府主导与社会参与是全民健身公共服务体系建设方式的两仪，缺一不可。要提高社会参与度，就要将企业、社会组织和公民个人与政府一道作为主体，在政府主导下，充分发挥各自的特性和作用，共同参与全民健身公共服务体系建设。首先，制定相关政策，通过政府购买和税收优惠等方式，向企业购买全民健身公共服务，发挥企业专业性和灵活性的特点。其次，社会组织作为市场和政府的补充，兼具公益性与灵活性的特点，也应是全民健身公共服务体系建设的主体之一。随着国家对社会组织政策的开放，要注重全民健身类社会组织的培育，使其承担起建设百姓身边的全民健身组织、全民健身指导和全民健身活动等的责。
2、促进城乡全民健身公共服务体系建设相融合，推进全民健身公共服务均等化
当前，石家庄市城乡一体的全民健身公共服务体系建设面临的一个重要问题，就是缺少城乡之间的交流融合。虽然城乡都在建设全民健身公共服务体系，但是城市全民健身公共服务体系与农村全民健身公共服务体系之间却缺少必要的沟通和交流。要摆脱这种城乡分割、各自为政的境况，真正实现城乡一体化，关键是要推进城乡全民健身公共服务均等化。
首先，要保障城乡居民享有全民健身公共服务的权利公平。其次，要保证城乡居民享有全民健身公共服务的机会均等。最后，要确保城乡居民享有全民健身公共服务的结果大体相等。
3、健全全民健身公共保障体系，维护全民健身公共服务体系持续运转
全民健身公共保障体系是全民健身公共服务体系的运行血脉和活力源泉，它可能不像全民健身公共服务体系的内容那样让人看得见、摸得着，但是它却时时刻刻保障着全民健身公共服务体系的运转。针对其当前存在的突出问题，建议从以下几方面进行加强和改进。[3]
第一，健全全民健身组织领导工作机制，强化全民健身组织管理体系。
第二，拓宽全民健身资金来源渠道，形成多元化的全民健身资金投入体系。
第三，加强全民健身法制建设，完善全民健身法规政策体系。
第四，实行全民健身目标责任制，建立科学合理的全民健身考核评价体系。
参考文献：
[1] 裴立新.论全面建设小康社会的全民健身体系[J].中国体育科技，2003，39（6）：7-10.
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