时间：2023-12-05 18:12:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共服务设施均等化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1．1公共服务设施的分级
在我国，公共服务设施分级与行政管理相对应，成都市将公共服务设施的分级确定为四级，即城市级、大区级、居住区级以及基层社区级。本文重点研究的公共服务设施对应的是居住区级和基层社区级公共服务设施(表1)。
1．2公共服务设施的分类
城市级、大区级公共设施主要为全市服务的大型独立占地设施，其分类包括行政办公、文化设施、教育科研、体育、医疗卫生、社会福利、商业服务、市政公用和广场绿地9类。诸如市政府、剧院、博物馆、会展中心、体育中心、市属医院、大型广场和公园等等。成都市居住区级和基层社区级公共服务设施主要包括行政管理、社区服务、教育、医疗、文化、体育、市政公用、绿地广场和商业服务业等9类(表2)。
2成都市公共服务设施规划发展历程
2．1国家标准和规范
在我国，国家层面的公共服务设施规划标准和规范主要有两个，一个是《城市公共设施规划规范》，它主要适用于总体规划和分区规划层面，其内容主要是确定公共设施如大型剧院、博物馆、大中院校等设施的位置和规模。另一个是《城市居住区规划设计规范》，主要适用于控制性详细规划层面，主要是对居住区级和基层社区级公共服务设施进行规划控制，并确定其位置、等级、规模和服务半径等，以保障城市公共利益，满足居民生活要求和城市规划管理要求。
2．2专项规划
专项规划是城市总体规划的某些主要方面以及重点领域的展开和深化，在城市总体规划与详细规划之间起到承上启下的作用。专项规划的编制目标明确，具有突出和明确的主线，即“需求、体系、标准、布局”(图1)。从21世纪初开始，成都市结合自身发展市情，分层级深化规划编制、加强规划管理，相继涉及了生态环保、产业经济、公共设施、综合交通和历史文化遗产保护五大类型的专项规划，一定程度上弥补了传统法定规划的不足。其中，公共设施类包括公共服务设施专项规划、市政设施专项规划、综合防灾设施专项规划等(表3)。公共服务设施专项规划如公共文化设施规划、医疗卫生设施规划、教育设施(幼儿园、中小学)规划、养老设施、社区服务(15min公共服务圈、农贸市场、社区综合体)规划等;市政设施专项规划如给排水、电力、通讯、燃气、加油加气站等设施，综合防灾设施专项规划如消防、防洪排涝、人防、应急避难场所等专项规划。此类规划重点关注社会公平，提升公共服务水平。这些专项规划的深化创新，完善了成都市城乡规划体系，促进了规划的“上下衔接”与“落地”，对城乡一体化发展、城市专业化精细化管理起到了重要的作用。
2．3规划导则
近年来，随着城市建设的快速发展和人民日常生活需求的不断提高，公共服务设施规划与建设实施的矛盾越来越突出，为了解决规划编制不利于实施操作、规划实施及后期管理机制不顺等问题，成都市规划管理局组织编制了《成都市公建配套导则》。导则从分析公建配套设施建设实施的问题及难度入手，优化了公建配套设施的功能，诸如在文化方面增加了青少年活动中心，观演厅等，在体育方面增加了综合健身馆及综合运动场等。在公建配套设施标准上，整合提升了社区服务、交通市政和商业服务等方面的配置要求，规划还提出居住区级公建配套设施采用“6+8”方式即居住区服务中心的6项公共服务设施+需独立占地的8项设施集中设置，基层社区级公建配套设施采用“4+4”方式进行配置，即基层服务中心的4项设施+独立占地的4项设施，以此引导公共服务设施集约复合发展，使公建配套设施规划编制和管理更加标准和规范(图2、图3)。
2．4成都市中心城15min基本公共服务圈规划
2012年，继公建配套导则出台后一年，在落实“立城优城”战略，实现“宜人成都”建设目标，按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出的提升城市公共服务水平的要求下，成都市规划管理局组织编制了《成都市中心城15min基本公共服务圈规划》。规划对公建配套导则进行了优化完善，在原有居住区级公建配套设施“6+8”项及基层社区级公建配套设施“4+4”项的基础上提出了包含小学、幼儿园、居民健身设施、社区绿地、社区用房、商业服务业用房、农贸市场等8类10项15min基本公共服务设施，并对接专项规划标准形成一套适合于成都市的15min基本公共服务圈标准体系。
2．5成都市中心城社区综合体规划
2013年，为了落实《成都市中心城15min基本公共服务圈规划》对成都市中心城基本公共服务设施布局的要求，进一步提高公共服务设施建设和使用效率，集约利用土地资源，为以后新增的公共服务设施预留空间，推动城市基础公共服务及管理的转型升级，成都市规划管理局组织编制了《成都市中心城社区综合体规划》，规划结合各专项规划及公建配套导则等有关技术要求，明确社区综合体的概念，功能构成、建设模式及建设标准。评估《成都市中心城15min基本公共服务圈规划》中具有发展社区综合体条件的规划地块，提出布局原则，并将社区综合体所包含的公共服务设施进行统筹考虑与一体化打造，并针对不同模式制定社区综合体在布局、建设等方面的指引。
2．6成都市公共服务设施规划存在的问题
纵观成都市的公共服务设施规划，呈现设施多元化、管理精细化、建设集约化的趋势，各规划都有代表了时代的特点和发展趋势，但其自成体系，其间的关系并不明确，各项设施的功能和定义也存在差异，而且标准较多，每个规划根据发展要求都会制定一套新的标准，这就会存在编制时造成使用者不知道应该依据哪个规划的问题。这也是规划工作者们在今后编制公共服务设施规划时亟需解决的问题。
3公共服务设施发展趋势判断
3．1公共服务设施发展的形势
近年来成都市的公共服务设施体系逐步完善，公共服务设施的规划编制与规划管理之间的结合也愈加密切，在这种形势下，公共服务设施的设置规模与用地布局在一定程度上起到了预控和相对合理的效果。但随着人们物质生活和精神文化的提高，成都市公共服务设施规划将面临了新的形势和挑战。首先是可达性与均等化的发展趋势。目前，大多公共服务设施规划的体系及设置标准都比较系统和全面，空间布局上也相对均等，但在具体建设实施时会出现不可达的问题。诸如一所私立学校对于其周边的中低收入群体而言，尽管在空间上是临近的，但却是不可达的。那么，公共服务设施的可达性和均等化不仅仅是一个空间上的概念，它还应该包括时间可达性及人群(阶层)可达性等问题［1］。其次是土地资源的使用和管理由增量向存量发展的趋势。使得公共服务设施需求与供给的矛盾已无法靠扩地建区的方式来解决，城市的功能随着时代的发展也越来越复合和多元，在这种形势下，公共服务设施也存在功能复合、建设集约的趋势。2013年成都市规划管理部门组织编制的《成都市中心城社区综合体规划》即是对土地集约化使用、公共服务设施功能混合的初步尝试。最后人口总量和人口结构的变化，诸如老龄化、婴儿潮等问题的出现以及信息化“大数据”时代的到来，都对公共服务设施的分类、规模、配置方式等产生了较大的影响，也成为公共服务设施未来发展研究的方向和趋势。
3．2未来公共服务设施规划的核心问题
【关键词]城镇化 农村公共服务
长期以来，中国的城镇规划只注重了对城市的规划，对农村的规划编制比较薄弱，而对农村公共服务设施体系的建设更是缺乏系统性研究与实践，使得农村地区的公共服务水平与城市有明显差距。
一、农村公共服务设施建设现状及存在问题
目前全国农村公共服务设施的现状比较落后，公共服务的基本供给远远不能满足农民日常生产生活的需要。主要表现在以下几方面：
（一）农民最基本、最急需的基本公共服务设施保障不足
基本公共服务的供给是缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平的重要途径。但是目前农民最关心、最基本、最急需的基本公共服务的供给建设滞后，保障不足。
（二）农村公共服务设施之间缺乏协调
农村公共服务设施的配置大部分没有经过统一规划，建设的随意性比较大。不同公共服务设施过度的分散建设造成空间上的支离破碎和用地的浪费；同类公共服务设施由于各行政主体和部门对建设的方式、时间和使用等问题意见不统一，造成重复建设，资源浪费。
（三）农村公共服务设施供给不足
农村公共服务供给总量不足，基础设施比较薄弱，医疗、教育、文体设施等公共服务水平相对偏低，部分农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。另外，长期以来我国城乡社会保障制度处于分割状态，农村社会保障性项目建设亟待加强。
（四）农村公共服务设施配置区域不平衡
东部地区城镇化水平高，城镇较为密集，交通也较为发达，依托小城镇公共服务设施建设基本能满足对乡村地区的服务。但中西部地区，城镇化水平低，城镇较为稀疏，人均享有资源明显匮乏。
（五）农村公共服务设施建设标准的问题
多年来，国家公共服务设施仅对城市居住区和镇建设有相关的规范标准和管理要求，而关于农村公共服务设施建设标准方面缺项，没有具体提出对农村公共服务设施建设的规划及配置要求。
二、造成农村公共服务设施建设现状的原因
造成农村公共服务供给现状与城镇差距之大的原因是复杂的、多方面的。
（一）历史原因。长期以来我国存在着重城镇轻农村的思想以及由此产生的二元经济结构，使得财政资金更多地投向城市和工业的发展，而忽略了农村经济建设和农村公共物品的提供，缺乏城乡统筹、系统协调的公共服务设施建设规划。
（二）投资主体单一，投资不足。农村公共服务设施属于公共物品的范畴，在消费上的非排它性和非竞争性使得它区别于一般的私人物品。如果由私人投资会导致供给的缺失或消费的闲置与不足，因而长期以来农村公共服务设施就被当成了“福利品”，政府几乎成了惟一的投资者。然而，政府拨款毕竟是有限的，没有能力来承担并供给全部的公共设施和服务。
（三）相关规范和标准指导不足。对农村公共服务设施规划指导方面的规范标准存在欠缺，对建设农村公共服务设施的指导不够具体。相关规范的不足使得农村在公共服务设施建设中缺乏依据，对农村公共服务设施要建什么、怎么建都不明确。
三、城镇化过程中完善农村公共服务设施建设的对策
由于城乡的地区差异和面临问题的不同，对于农村地区的公共设施规划的方法也有所差异。根据统筹城乡公共服务设施建设，推进城乡基本公共服务均等化的要求，制定适宜农村地区特点的公共服务设施规划模式。
（一）农村公共服务设施规划原则
1.以城带乡，统筹发展原则。将农村公共服务设施规划纳入村庄规划的一部分，统筹协调并充分利用城市设施资源，差别配置，实现资源的共享和综合利用，以实现城乡公共服务设施的一体化。
2.远近兼顾原则。既要考虑近期需求，又要充分考虑到人口老龄化和城镇化的长期发展趋势，适应农村地区未来人口分布变化。
3.以人为本原则。从实际出发，帮助农民改善农村最基本、最基础、最急需的公共服务设施项目。公共服务设施布局应与城乡居民点布局、城乡交通体系规划相衔接，尽可能贴近农民，生活便捷，共享方便，为创造良好人居环境和构建和谐社会创造条件。
4.因地制宜原则。不同类型的村庄，应结合自身周边的建设情况采用不同的设置标准。
5.集中布置原则。农村公共服务设施应尽量布置在村民居住相对集中的地方，同时考虑到公共服务设施项目之间的互补性，应将各类设施尽量集中布置。如文化体育设施、行政管理设施可适当结合村的公共绿地和公共广场进行集中布置，从而形成村公共中心，也为村民的休闲、娱乐、体育锻炼、交流等各方面的需求提供便利。
（二）农村公共服务设施规划布局
1.对于人口密集、交通便捷的东部地区，村庄公共服务设施可结合镇（乡）基础设施配置，公共服务设施规模可适度降低。
2.人口密度较低、较为分散的西部地区，村庄可能承担较多的服务职能，公共服务设施规模可适度扩大。
3.村庄公共服务设施布局主要可以分为集中式和分散式两种形式。通常村庄的人口和用地规模都较小，但需要配置的类型却不能少，因此，为集约用地，方便实用，各类公共设施应根据村庄总体布局，尽可能采用集中式布局，形成村庄公共活动中心；只有不适合与其它设施合建的或者服务半径太大的时候，才采用分散布局的方式，分散式布局应结合村庄主要道路形成街市。
参考文献
[1]统计局.第二次全国农业普查主要数据公报（第1号）
[2]陈振华.城乡统筹与乡村公共服务设施规划研究[J].北京规划建设
［关键词］基本公共服务 均等化 新农村建设 丽江市
基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。基本公共服务均等化的内容应该包括：就业服务、社会救助、养老保障等基本民生；公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等公共事业；公共设施、生态维护、环境保护等公益基础；社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等公共安全。2005年，党的十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化”的改革命题。2007年，在十七大报告中强调：“缩小城乡、区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。”可见，建立基本公共服务体系，推动基本公共服务均等化，凸显了“公平正义”的社会价值诉求,是“和谐社会”建设和新农村建设的重要内容。
一、公共服务均等化对新农村建设的重大促进作用
加快公共服务均等化进程是促进社会公平正义的重要举措。“均等化”是一个与公平、公正、正义等紧密相连的概念，罗尔斯的公平的正义理论认为“正义的首要问题是社会的基本结构， 即用来分配公民基本权利和义务、划分社会合作产生的利益和负担的主要制度”、“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。由此可见，加快基本公共服务均等化进程，使基本公共服务逐步扩展到整个社会，消除公共服务领域存在的不公平现象，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，并对初次分配产生积极有效的影响，有利于缓解和抑制利益分化进程及其引发的社会矛盾。
加快公共服务均等化进程是构建城乡一体化新格局的迫切需要。长期以来，我国实行的是严格的城乡分割体制和二元公共服务体制，使广大农民在经济、政治、公共服务等各方面的权利和利益受到损害。当前，我国的改革发展正处于关键时期，而破除城乡二元结构、调整工农关系和城乡关系、形成城乡经济社会发展一体化新格局，则成为我国事关全局和长远发展的重大而又紧迫的任务。为农民提供基本而有保障的公共服务，加快公共服务均等化进程是非常必要的，对推进新农村建设，促进农村经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。
二、丽江市城乡基本公共服务均等化发展成就与存在问题
1.丽江市城乡基本公共服务均等化发展成就
丽江市通过城乡基本公共服务均等化的推进，积极加快新农村建设：其一，农村公路建设形成大干快上大好格局，通乡油路、通达工程、农村客运站等各个农村公路项目紧张有序地进行。其二，全面推进广播电视事业建设，圆满完成了国家下达的第一批广播电视村村通直播卫星覆盖工程建设任务，完成了永胜、华坪、宁蒗三县农村中央广播电视节目无线覆盖的工程建设工作以及省级广播电视节目无线覆盖工程建设。其三，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，全部免费提供义务教育阶段学生教科书，九年义务教育正在由“基本普及”进入“全面普及”和“巩固提高”的新阶段。其四，完善城镇居民最低生活保障制度，实现动态管理下的“应保尽保”，城镇基本养老保险覆盖率提高到98%，城镇失业保险覆盖率提高到80%，城镇基本医疗保险覆盖率提高到98%；城乡医疗卫生设施不断完善，基本建成覆盖城乡的疾病信息网络体系、疾病预防控制体系和医疗救助体系，公共卫生服务和突发事件应急能力不断提高。
2.丽江市城乡基本公共服务均等化存在问题
基本公共服务均等化体现了“矛盾普遍性”的原理。丽江市在自身公共服务发展过程中，既存在全国普遍性的问题，也存在着本身特定的问题。
其一，从区域发展不平衡看。改革开放以来，东部地区得到了长足的发展，经济的发展也带来了水平较高的基本公共服务。而云南省丽江市等广大西部地区州市，在经济总量上远远落后于东部和中部地区州市，其基本公共服务水平也落后于东部地区。虽然20世纪90 年代以来中国开始确立“坚持区域经济协调发展”的指导方针并实施在西部大开发政策，但要平衡较大的区域差距还有很长的路要走。而且区域政策多侧重于经济领域的平衡，社会领域的平衡得不到重视，各地在教育、卫生、文化等方面的公共服务水平差距也在不断扩大。
其二，从丽江市财政实力看。由于历史原因和现实问题，丽江市在短期内不可能像东中部省市那样发达，它的经济发展与全省乃至全国相比是极为滞后的，这种经济发展水平的滞后使得丽江市各级政府提供公共服务的财政能力相对较弱，由此导致的公共服务提供不足反过来制约地区的经济发展，将进一步拉大丽江与全国省区市之间的差距。有财力有限条件下，政府过多地参与私人产品的生产，经营性投资支出过大，各类事业性财政支出庞杂。必然导致对基本公共服务的投入不足，如政府对社会保障支出不足，社会保障覆盖偏低，达不到市场经济对社会保障制度的要求；对社会公益事业保障乏力，基础教育、卫生防疫未能得到充分的财政补助。最终制约丽江基本公共服务水平的提高。
其三，从丽江市城乡差距看。由于长期以来“城乡二元结构”得不到有效的解决，使得丽江市广大农村地区在教育、医疗、交通、就业等基本公共服务上远远落后于城区。在农村多种基本公共服务供给，如社会保障、生活设施、医疗卫生等方面，要么不完善、要么处于缺失状态，农村缺乏基本的公共服务设施，广大农民的基本公共服务的权益得不到有效的保障。例如养老保险，每年需支付1.7亿，每年基金缺口4000余万元，扩面困难，收缴中边清边欠现象仍然存在。加之农村自然条件差、公共财政资金不足，使得农民享有公共服务的水平远远落后于城市，“看不起病”、“上不起学”、出行困难等问题在农村表现得尤为突出。
三、丽江市推进城乡基本公共服务均等化的实现路径
丽江市拥有丰富的自然资源和举世无双的旅游资源，又为其经济和社会发展提供了得天独厚的条件。要实现丽江市基本公共服务服务的均等化，需要通过社会发展规划，指出多阶段所要实现的基本目标。在最初阶段，根据区域内实际情况，要实现区域内的“最基本公共服务”，解决关乎人民生活的重大项目。随着经济的发展，逐步提高实现基本公共服务的层次，最后要和发达地区的水平相一致。具体措施如下：
1.基础设施向农村延伸
第一，交通基础设施向农村延伸。保证宁蒗县城至泸沽湖二级公路、祥宁线永胜至宁蒗二级公路、玉龙县境内阿里恒至奉科江桥段、宁蒗县境内奉科江桥至永宁开基桥段等重点项目的建设，进一步改善山区半山区等不发达地区、旅游资源富集区交通基础设施条件。同时继续大力建设通村公路，为农民构筑发展快车道，实现通县公路高等级化,通乡、通村公路油路化。积极发展农村客运，把农村客运网络作为支农、惠农、兴农的实质性举措加快发展，充分发挥农村公路效益。
第二，网络、通信、广播电视、邮政等基础设施向农村延伸。认真实施“农村广播电视村村通”工程和文化资源信息共享工程，加强四个县的乡镇文化站建设，大力开展群众文艺活动，不断改善人民群众文化生活条件。努力完成农网改造和无电地区通电建设项目，不断改善群众生产生活条件。
2.生产要素向农村流动
（1）推动和引导城市资本向农村流动，繁荣农村经济，实现城乡资源互通共融、合理配置。不断提高科技对农村经济增长的贡献率，一方面要加强农村基层科研机构的建设，稳定充实农业科技人员队伍；另一方面，要对城市的科研单位引入竞争机制，优胜劣汰。着力解决农民信息需求与获取不对称的矛盾，利用城市信息来源广、信息资源丰富的有利条件，通过相关部门和现代传媒手段，使信息技术在农村经济发展中得到广泛应用。
（2）带动农村工业化进程。随着国家工业化水平的提高和发展阶段的递进，农村工业和城市工业的融合是必然趋势，因此，制定各项方针政策都要以促进城乡工业一体化为出发点。加大对农业产业基础设施建设和扶持力度，尤其应加大对适宜云贵高原地带耕作条件的农机具的研发、推广和财政补贴力度，进一步提高农业生产现代化、产业化水平，以满足农业生产优质、高产、生态、安全的要求。
（3）优化农村产业结构。进一步调整农村产业结构，做大做强优势特色产业，加大力度推进农业产业化经营，形成集中使用与提高效益并重的整合方式，合力推进全市产业结构调整。特别是要加强生物资源开发利用，丽江具有丰富的生物资源，生物产业具备知识经济和循环经济的双重特征，是创造绿色GDP 的“领航产业”。把丰富的生物资源优势转化为经济优势，为生物技术产业化提供良好的研究开发、技术创新、成果转化支撑，是振兴区域经济，增加农民收入、扩大就业范围，转变欠发达地区经济增长方式的重要途径。
（4）提高农业生产率，增加农业剩余，加快农村劳动力的转移，促进农村劳动力就业。必须大力推广先进的农业技术，提高农业的机械化、现代化水平，使农业生产率迅速得到提高，从而使大量的农业劳动力从土地上转移出来。并消除农村劳动力就业的政策歧视，赋予农民工平等的劳动保障权利。
3.公共服务向农村覆盖
（1）教育服务向农村覆盖
集中财力，改善办学条件，办好九年制义务教育。完善农村义务教育助学制度，保证农村适龄儿童都能上学。要突出抓好农村中小学危房改造，改善农村办学条件，继续实施农村中小学现代远程教育工程，力争全市所有乡镇中学建成多媒体教室，所有村小学建立接受点，依托农村中小学现代远程教育站点，切实提高农村教育质量。
（2）社会保障向农村覆盖
坚持城乡一体化的渐进式的农村社会保障改革路线，按照制度、经办、监督三位一体的思路，在坚持土地基本保障功能和发挥现有救济功能的同时，着力解决好较为突出和紧迫的养老和医疗保障问题。进一步加强以“贷免扶补”为重点的创业带动就业的相关工作，做好以人为本的公共就业服务。特别是丽江市涉及两个国家级贫困县和一个省级贫困县，且处于藏区边缘，维稳任务重，建议在资金、政策方面给予特殊扶持。
（3）环境保护服务向农村覆盖
进一步加大宣传力度，提高农民环保意识，使农民主动意识到各类污染的危害和环保的重要性。加快农村环卫设施的建设，大力推广清洁能源和可再生资源的利用，优化能源结构，推广普及沼气、太阳能等清洁能源技术，推进农村文明卫生创建工作。对丽江市44个环境问题突出的重点村庄进行农村环境综合整治，实施蓄禽养殖污染防治工程、饮用水源地污染防治工程、生活污染及面源污染防治工程、土壤污染防治工程。另外，加大对天然林保护和退耕还林（草）扶持力度，作为拥有“三江并流”世界自然遗产、大研古城世界文化遗产和国家5A级玉龙雪山景区的丽江，应在三江流域综合治理、水源地保护、水土流失防治等方面下功夫，大力发展循环经济和绿色经济，提供强有力的科技、资金、人才支撑，以合理利用自然资源和有效保护生态环境，促进经济、人口、资源、环境协调发展。
四、结论
为农民提供基本而有保障的公共服务，毫无疑义地是新农村建设的目标之一，也是解决“三农”问题的重中之重。为农村人口提供公平合理的基本公共服务，已成为政府迫切需要解决的问题，只有新农村的和谐，才有全中国的和谐；只有农民的满意，才有全国人民的满意。建设社会主义新农村，必须建立城乡统一的基本公共服务体制，缩小城乡差距，逐步实现城乡基本公共服务的均等化。
参考文献：
1 分析当前农村公共服务运行维护机制建设工作取得经验、存在的问题及原因
为做好农村公共服务运行维护机制建设工作，铜山区委、区政府制定《徐州市铜山区农村公共服务运行维护机制建设试点实施方案》，对全区的农村公共服务运行维护机制建设工作提出了明确要求。建立农村公共服务运行维护机制，直接面向农村基层组织和农民群众，涉及面广，情况复杂，要掌握科学的工作方法，确保试点扎实有序推进，取得实效。一是坚持分类指导。二是坚持突出重点。三是坚持民主管理。四是坚持量力而行。农村公共服务运行维护机制建设试点，在广大农村引起强烈反晌，得到各试点村的拥护和支持，但也对周围村产生强烈影响，要求纳入省试点范围的呼声很高，尤其是对经济薄弱村。因此，建议：
（一）扩大试点面。省级继续扩大试点面，最好能全面启动，促进村级公共服务运行维护机制建设全面开展，对改变农村环境、面貌，提高村级公共服务水平，起到极大的推进作用。
（二）适当提高保障经费标准。目前每试点村省级保障经费是6万元，对中小村、自然村少的行政村来说还行，对于大村、自然村多的行政村来说，资金明显不足，目前有的一个行政村有八、九个，十几个自然村，公共服务项目多、面积大，需要管护人员多，需要支出经费多，省级对大村、自然村多的行政村能提高一些保障标准最好。
2 加强运行维护机制建设，保障试点取得实效
一是确定管护人员。根据试点村农业人口、村域大小、自然村个数、管护内容多少等因素，综合考虑确定管护人员数量。全区39个试点村下辖169个自然村，按照“保基本、广履盖”和公共服务均等化要求，妥善处理行政村与自然村的关系，对行政村住地村配备2名管护人员，对一般自然村每村配备1名管护人员，全区总计配备管护人员206人。
二是落实管护经费。试点保障经费由中央、省、区三级财政共同承担。除省每村拨付补助资金6万元外，区级财政每村配套资金在2万元以上。根据我区部分试点村自然村多的实际，区对试点村超过5个自然村的（含5个），按超出自然村的个数及人口等因素测算给予适当增加补助。
三是明确管护项目。村级公共服务运行维护实行项目化管理。各试点村根据试点确定的所有管护内容、范围、设施等，以项目形式作详细测量统计，给每个项目都起一个适合的名称，将各种类型、各种计量单位、各个项目的起至点、长宽度、东西南北所至、区域面积等等表述清楚，编好序码，移交给管理人员。各试点村实地查看测量各项目，核算出工作量，科学合理配备管护人员。做到每个项目都有一个标识牌，标识牌上的管护项目名称、管护人员姓名及联系电话、镇级监督（投诉）电话等，方便群众及社会监督。
四是实行常态管护。通过确定管护人员，划定管护项目，制定管护标准，落实管护人员待遇，统一管护人员装备（工具），签订管护协议，实行持证上岗，试点试运行已取得良好效果。按照区制定的考核评价体系，区镇村三级定期组织民主评议，兑现年底兑现考核报酬，鼓励和调动管护人员的积极性，做好管护工作。
3 加强组织领导，健全完善各项措施，确保试点顺利进行
一是建立组织建设。区、镇成立了农村公共服务运行维护机制建设试点领导小组；各试点镇、村也分别成立了相应的组织机构和办事机构，明确试点镇政府和试点村村支两委是实施农村公共服务运行维护机制建设试点的责任主体，负责指导制定试点村的具体实施方案，报区试点办审核备案并负责落实。
二是加强试点宣传教育。开展农村公共服务运行维护机制建设试点，是一件新事，也是一件的利民惠民的好政策，为保证试点工作的顺利开展，必须动员广大农民群众的支持和参与，利用多种多样的宣传教育形式，加强精神文明建设，加强民主管理制度建设，引导农民讲卫生、讲文明，讲公德，自觉爱护村内公共服务设施，自觉维护环境卫生。引导发动村民制定村规民约，积极参与公共服务运行维护机制建设试点，开展村庄环境治理。
三是加强试点经费管理。严格执行省关于对试点保障资金管理的规定。（1） 试点保障资金主要用于支付村内道路、环卫、村级综合服务中心等列入试点范围的基础设施常年管护人员报酬和设施维护发展费用。（2）保障资金支出项目，一是常年管护人员报酬，每月基本报酬600元、考核报酬200元。二是管护工具等支出。给管护人员配备服装、清扫工具、小型垃圾车等。三是发展维护资金。（3）保障资金管理，省补助资金和区配套资金在财政部门设立专户，建立专账，实行专款专用，适时将保障资金拨付到镇，各镇按行政村核算，明确到村保障资金数额，确保保障资金用于村内公共服务设施运行维护，防止挪用和平调。（4）保障资金支付程序。保障资金实行镇级报账制，常年管护人员的业绩考评与报酬确定，由农经、财政部门负责。管护人员报酬发放，由各村提供基础材料，经农经部门审核报领导批准后，由财政通过“一折通”打卡发放。村级公共服务运行维护支出，经村民理财小组对其支出的项目、票据审核盖章、村负责人签字、农经部门审核、镇领导批准后到财政所报账。
关键词:转移支付制度;公共服务均等化;横纵向失衡
中图分类号:F8
文献标志码:A
文章编号:1673-291X(2010)16-0012-03
近年来,两极分化在中国出现明显加重的趋势,主要表现在城乡间、区域间、行业间的收入差距逐步扩大,严重的两极分化会阻碍中国经济的健康发展和中国社会的稳定。为了防止两极分化,政府提出了达到各地区公务服务均等化的目标。政府担负着公共服务均等化的责任,调节收入差距达到公共服务均等化的重要手段即是转移支付。一个完善的转移支付体系是调节收入再分配和防止两极严重分化的前提。
一、转移支付的作用
中国作为中央集权的国家,地方政府承担着大部分的财政支出责任,而可以运用的财政收入却相对较少,中央政府承担的责任少收入相对较多,这就导致了财政支出结构纵向失衡现象。另一方面,有的地方政府财力丰厚,公共服务设施比较完善,有的地方政府因为资源禀赋、国家政策没有对此倾向等原因发展缓慢,公共服务体系和富裕地区相比差距很大,人民生活水平较低,从而出现了全国各地区发展水平存在巨大差异的横向失衡现象。随着中国经济的快速稳定发展,中国政府的职能正由“经济建设型”向“公共服务型”转变,中央政府掌握了大量的财权,基层政府承担着大量的事权,因此广大农村地区的公共设施建设和社会事业的发展离不开政府的财力支持。中央政府担负着调节财政支出结构不平衡的责任,其运用的工具就是转移支付制度。
科学合理的转移支付体系是上级政府调控下级政府财政行为的重要手段,转移支付是指通过财政收入的再分配,调节财政支出结构横向失衡和纵向失衡现象,促进一国范围内不同区域之间资源有效配置、从而达到公共服务均等化的目标。公共服务均等化是指各个地方政府能够按照全国的一般标准和居民的生存需求,提供基本的公共产品和公共服务,具体内容包括教育、卫生、医疗、环境保护、城市建设等公共产品的水平基本相等。事实上,任何转移支付都是二元的,首先是纵向的,即收入在中央和地方不同级次政府之间的分配。其次是横向的,即收入在同一级次的不同辖区之间的分配。因此,评价一国的转移支付制度通常也是从横向和纵向两个方面考虑。横向方面是确定有多少资金可用于转移支付,即如何确定合理的转移支付规模;纵向方面是确定这些资金在各级政府间如何分配,即如何选择科学的转移支付方式。
二、中国现行转移支付制度存在的问题
中国从1994年的分税制改革后系统地引入了现行的财政转移支付制度,并取得了一定的成效,但还没有达到全国各地社会经济协调均衡发展、公共服务均等化的目标,与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距也很大。其存在问题主要有以下几方面:
(一)转移支付规模过小,调节力度不足
地方政府的收入一半来自于政府的转移支付(如2006年,中央对地方财政转移支付占地方支出总额的比重达30%。其中,中部地区由14.7%提高到47.2%,西部地区由12.3%提高到52.5%。2007年地方本级支出的约48%的资金来源于中央财政税收返还和一般性转移支付,2008年地方支出平均38%的资金来源于中央财政转移支付,其中中西部地区支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付),但是在某些公共服务领域,中央的转移支付力度不足。以教育投入为例,2006年,中国财政对教育的投入占GDP的2.27%,2008年,占2.99%。而国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%,其中,发达国家为5.3%,发展中国家为4%。转移支付投入的不足不仅表现在教育领域,还表现在医疗、社会保障等社会公共事业领域。2008年,中央对地方专项转移支付9962.39亿元,其中,社会保障占专项转移支付的24%,教育占6.9%,医疗卫生占7.8%,科学技术占0.37%。
另外,中央对县乡级财政的转移支付力度不足。大多数中西部地区的县乡级财政收入来源相对很少,却承担了大部分的事权,大部分的县乡政府负担着基础教育、医疗卫生、社会保障的公共服务方面等重要支出责任,而中央的转移支付力度不足,使得县乡一级财政从中央接受的转移支付和自有收入之和仍无法向这些领域提供足够的资金,所以县乡一级财政选择将资金更多的用于政府的“行政管理费”和与政绩直接挂钩的“基本建设支出”,而削减了在基础教育、医疗卫生、社会保障等民生方面的支出。
整体来讲,转移支付规模小还表现在一般性转移支付规模所占比例过小方面。目前的税收返还占了转移支付资金的一大部分,但是体现了对收入能力强的地区的倾斜,反而拉大了中西部地区和东部地区的差距。尽管中央财政的一般性转移支付明显向中、西部地区倾斜,但是从中央财政向地方财政转移的全部财力中,经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势。此外,专项转移支付带有政策性意义,均等性作用很小,还存在很多不合理的专项转移支付。
(二)转移支付形式偏多,结构不合理
由于转移支付目标定位不准,中国存在诸多形式的转移支付形式,包括一般性转移支付,中央对地方返还及补助(主要项目包括:“两税”返还、所得税基数返还、原体制补助、调整工资转移支付、艰苦边远地区津贴转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付等)。在中国现行的转移支付体系中,除了少量的资金按一般性转移支付外,绝大部分的资金是采用税收返还、增量返还、结算补助等形式分配,这些方式起不到均等化作用,反而拉大了差距。
转移支付的合理结构应该根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。据此,世界上大多数国家都建立两种类型的转移支付,即均等化财政转移支付和专项转移支付。
在现行的转移支付形式中,只有一般性转移支付能起到调节失衡的作用。尽管这种转移支付办法经过了多年的运行和修正,在结构及功能方面仍存着一些问题,资金分配的规定尚不规范,预算安排上的随意性大。2008年,一般性转移支付占15%,而国际上通常占到50%。税收返还是中国现行的转移支付的主要形式之一,在很长一段时期内,税收返还的转移支付占全部转移支付额的50%以上,2007年才下降到36%左右。税收返还采用基数法来确定,富者多得,贫者少得,是种保护地区既得利益的转移方式,没有考虑到各地区的收入能力和支出需要的客观差异,拉大了地区间财力分配不均和公共服务水平的差距。
从专项转移支付的结构来看,转移支付资金主要投入到了民生领域。但是,专项转移支付资金的使用存在很多问题。
一是由于专项拨款的立项审批不规范,项目的确定和范围的选择不尽合理。由于缺乏规范的制度约束,在设立中央对地方专项拨款时,一些不应列入专项拨款的项目也由中央安排了资金;还有一些专项拨款审批时一定几年,到了规定的期限却又难以取消。二是不少专项资金的分配使用缺乏事权依据,没有相应法规可依,专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束,随意性大,造成资金使用低效率。
(三)省及省以下转移支付制度不规范
现行的转移支付制度只规定了中央与省级政府之间的转移支付方法,对于省对县、市以及县、市对乡、镇的转移支付缺少统一安排,各省之间在省以下转移支付方式、转移方法和分配计算公式等方面存在较大差异。省政府为了追求政绩倾向于将资金更多地转移给能带来经济效益的县市而不是下拨给缺乏公共设施和教育医疗资金的县市,从而拉大了差距。更进一步来讲,如果县乡一级财政没有足够的资金,而仅能满足行政管理支出,就不可能提供教育、医疗、社会保障等公共服务,从而无法达到公共服务与全国发展水平均等化。
随着税费改革的深入,2006年全国农业税取消,意味着占县乡财政收入60%～70%的农业税收人消失了,几乎所有的乡财政都出现了很大缺口,这使得中央的财政转移支付成为这次税费改革的关键。乡镇政府从来就是最弱的一级财政,作为最基层的政府,越是传统农区,对农业各种税收的依赖性越大,农业税收入在乡镇政府收入中比重在40%～70%。免征或取消农业税后,在广大农区乡镇政府已没有了收入来源,越来越依靠上级政府的转移支付。中国现在很多地区实行“乡财县管”,如果没有正确合理的转移支付方式,以及有关的法律制度约束,很可能变成“乡财县用”。
三、中国转移支付制度的改革方向
确立合理的转移支付规模是地方政府提供关乎民生的公共服务的前提。公共服务均等化的顺利实现除了需要中西部地区自身努力外,还需要给予必要的政策扶持和资金支持,这就要规定合理的转移支付方式。只有合理的转移支付方式才能起到缩小横纵向失衡的作用,实现公共服务均等化的目标。
(一)合理确定转移支付规模
合理划分中央与地方的财权和事权,明确各级政府的职责是合理确定转移支付规模的前提。中国目前在政府间职责划分上,一些事物的支出责任在具体操作中不易把握,尤其是省级以下财政的支出责任和财政资金还很不对称。据调查,中国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省负担11%,中央财政负担不足2%;又如,预算内公共卫生支出,中央政府仅占卫生预算支出的2%,其他均为地方政府支出,而在地方政府,县、乡共支出了预算的55%一60%。中央政府应该更多的承担起提供公共服务的责任,减轻地方政府负担,调节各地区的公共服务分配不均衡现象。
建立地方税制体系,给予地方适当财权。比如可将财产税、营业税收入划入地方财政收入。这样可以避免各种名目繁多的转移支付资金上划下拨占用时间较多从而提高了资金运作效率,还能够提高其发展经济的积极性。因此,适当放宽地方事权财权,合理界定地方和中央的事权与财权范围,才能合理确定转移支付规模。
(二)选择适当的转移支付形式
诸多形式的支付方式已不适合中国发展的需要,借鉴国际经验和依据中国国情,应逐步降低税收返还和专项转移支付的比例,大力提高一般性转移支付比例。
一般性转移支付,主要用于平衡地方财政预算,既要满足地方履行政府职能的基本开支需要,还要保证地方政府最低公共服务水平的全国均等化。如果某地方政府在付出了全国平均税收努力的情况下所获得的财政收入仍无法满足本地公共服务支出的需要,其财政赤字要由中央政府通过一般性转移支付解决。公共服务应该包括国家行政管理服务、基础教育、卫生、社会保障等。一般性转移支付是真正的均等化转移支付,只有通过一般性转移支付,才能保证各个地方得到均等化的公共服务。党的十七大报告中,在“关于深化财税金融体制改革、完善宏观调控体系”这一部分提出了“提高一般性转移支付规模和比例”这一要求。
专项转移支付,一般用于中央政府矫正辖区的外溢性。专项转移支付一般要求有配套设施。中央政府可以用专项转移支付以鼓励地方政府加大对这些具有外部性的项目的支出。中国应逐渐将资金使用数额稳定、缩小地区差距以公平为目的的教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生纳入一般性转移支付,从而降低专项转移制度的比例,避免专项拨款带来的资金使用低效率问题。要清理、整合专项转移支付,取消现有专款中名不副实和过时的项目。
(三)加强转移支付的法律体系的建设,尤其规范省以下转移支付制度。
转移支付的目标是减少各地区之间的差异、实现全国各地公共服务水平的均等化。转移支付职能的实现,除了财政体制的保障外,还需要一系列相应的法律制度的保障。西方发达国家,各国的财政管理体制有一个共同的特征,就是法制化程度高。各国政府对转移支付制度的基本原则、转移支付资金的管理、转移支付政策的实施过程,都由健全的法律体系加以保障。中国必须加强转移支付的立法工作,为转移支付提供有力的保障。首先,应将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定,使中国转移支付制度在法制轨道内正常有序运行。其次,要进一步规范转移支付的审批程序,明确监督制约机制,以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。只有完善的法律体系才能保障转移支付机制充分发挥作用,为资金的有效运用提供保障,实现转移支付的最终目的。
中国的转移支付制度随着1994年分税制改革建立后,取得了很大发展,但是在规模的确定、支付方式、制度设计方面还存在很多问题,转移支付是政府提供公共服务的主要资金来源,只有完善转移支付制度,才能保证资金的有效利用,达到公共服务均等化的目的。
参考文献:
[1]张启春.区域基本公共服务均等化与政府间转移支付[J]华中师范大学学报,2009,(1).
[2]薛 伟.论政府转移支付的不规范对地方财政行为的影响[J].改革与发展,2007,(3).
[3]何世珍.完善中国政府间转移支付制度研究[D].大连:东北财经大学,2007
《中华人民共和国国民经济和社会发展的第十二个五年规划纲要》中提出，推进基本公共服务均等化，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供。周口地处河南东南部，是河南人口第一大市，“十二五”时期，周口市体育发展面临巨大的挑战。在调查周口市城镇体育公共服务的现状的基础上，依据“公共服务的均等化和高效化”的原则，提出一套符合周口市实际情况，具有可行性和可操作性的体育公共服务体系，为周口市体育公共服务体系发展提供实践、理论基础。
一、周口市城镇体育公共服务现状
（一）周口市对“体育公共服务”的政策支持
结合周口市实际，周口市人民政府制定了《周口市全民健身实施计划（2011-2015年）》以提高全民健身素质、健康水平和生活质量为根本目标，切实保障广大公民参加体育健身活动的权益，推进全民健身服务体系建设，构建和谐社会，促进周口文明进步和经济快速发展。
（二）周口市城镇社区的体育场地设施情况
调查的5个城镇社区（川汇区七一社区、项城市莲花社区、淮阳县西关社区、扶沟县花园社区、西华县东湖社区）共有23块健身场地，每个社区都有体育运动场地，主要以水泥场地和土场地为主，每个社区平均有4.6块体育运动场地。从数据可以看出，目前周口市城镇居民的健身场地远远满足不了城镇居民的健身需求。23块健身场地中还包括一些社区非常小的健身场所。调查中发现这些场地中以广场形式居多、部分社区有篮球场、乒乓球台，但是这些场地大多存在设施老化、不规范、场地使用后，无人管理保养管理。对体育活动场地“重建轻管”在各社区都普遍存在。
（三）周口市城镇社区居民参与体育活动的情况
1.城镇社区居民对体育锻炼的态度
通过对周口市部分城镇社区居民的调查发现，周口市城镇居民比较喜爱体育运动，且大部分人自觉、自愿、主动参加体育锻炼。大多数城镇居民进行体育锻炼的主要目的是为了促进健康。被调查城镇社区居民中喜欢体育活动的占70.4%，不喜欢的占29.6%。调查结果表明周口市城镇居民普遍都比较喜欢体育活动。
2.城镇社区居民的体育锻炼内容、地点、内容及活动的形式
调查城镇社区居民经常进行体育锻炼的内容、地点，大部分人选择健身内容为散步、太极拳（扇、剑）、健身气功、健身舞蹈及健身器材，体育健身地点选择在社区、公园广场、自家庭院、收费健身场所及马路边。居民选择活动形式主要集中在“社区组织”、“个人自发”、“社会组织”及“单位组织”这几项，由此可见，支持城镇社区居民锻炼的主要动力还是生活周边的体育锻炼氛围和单位组织。
3.周口市城镇社区内部组织体育活动的情况
随着人们生活水平的提高和社会的发展，一些新兴的运动项目的体育社团在周口也蓬勃发展，如周口市登山运动协会、周口市冬泳运动协会、周口市川汇区自行车运动协会等。调查中也发现城镇居民自发组织的体育社团由于没有单位和政府机关进行管理，仅仅依靠社会性团体不具有权威性和号召力，容易引发一些民事纠纷。体育锻炼活动由于没有规则制度保障，因此也没有系统性，缺少专业人员的指导，健身科学性也难以保障。
二、周口市城镇体育公共服务体系的构建
（一）增加体育资金投入，有规划、有目标地建设和改善体育场地设施，扩大体育公共服务设施的受益群体
新的体育公共服务体系必须体现出公共服务的公益性和公平性原则，政府所提供基本的体育公共服务设施，要保障体育公共服务的均等性，体现体育的公益性原则。由于周口市体育场地少、器材旧，这就给政府供给增添了很大的财政压力，因此，在配备过程中，应该保障群体分配、项目配置、区域上器材配备相对合理、公平，选择群众喜闻乐见、开展较好的项目，进行有选择性的供给，保障公共服务的基础建设。
（二）大力培养社会健身指导员，提高体育公共服务的质量
社会体育指导员进行体育活动指导及各种身体练习的基础指导，使大众掌握体育锻炼方法，学会科学锻炼；提高运动技术水平的专项技术指导。通过指导，使人们掌握正确的运动技术，并不断提高运动技术水平。目前周口市由于社会体育指导员数量少，因此群众健身的积极性、科学性受到了很大的制约，很多人愿意健身，但是不懂得方法，因此大力社会体育指导员可以提供大众的健身积极性，同时也可以提供健身的科学性，保障体育公共服务质量。
（三）发挥社区、社团的优势，丰富体育公共服务的组织模式
随着周口市体育社团的不断发展，体育社团、社区将会逐步接替政府和单位职能部门的工作，逐步向社会化方向发展，随着大众体育观念转变、生活多元化，大众体育需求越来越多地指向社区和社团。社区体育更加符合体育的多元化需求和生活化趋向，体现了强大的生命力。社团与社区体育相结合，是社会体育发展的必然选择。
三、结束语
一、指导思想
按照省住房和城乡建设厅提出的省级试点示范小城镇工作总体要求，围绕把建设成“乡村秀美、人文善美、物产丰美、民生康美、社会和美”的奋斗目标，大力实施“特色立镇、靓城兴镇、商贸活镇、产业强镇”的发展战略，以科学规划为前提，坚持以人为本，突出区位优势，凸显特色功能，强化产业支撑，优化空间布局，创新体制机制，实施综合开发，增强集聚能力，逐步实现城乡基础设施、公共服务、就业和社会保障一体化，建成“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”的城乡一体化发展的小城镇建设示范点。
二、基本原则
一是规划先行。以规划统筹各种要素，优化资源配置，合理谋划空间布局，注重发挥优势和突出特色，处理好生产、生活、休闲、交通四大要素关系，明确功能定位。
二是功能齐备。以设施齐全配套、功能完善为基本要求，构建集行政、工业、教育、医疗、金融、商业、文娱、休闲、居住等为一体的现代化小城镇。
三是设施完善。以改善居民生产、生活质量为重心，按照适度超前的原则，加快推进基础设施和公共服务设施建设，促进土地、基础设施、公共服务设施等资源合理配置、集约利用。
四是生活便利。以效、便捷为目标，着力引进和培育各具特色的商业型态，完善市场建设，规范生产、生活秩序，营造优雅、祥和的生活消费氛围。
五是环境优美。以打造宜居环境为核心，强化城镇规划建设管理，围绕城镇绿化、净化、亮化、美化，加强环境保护和综合治理，发展循环经济、绿色经济和低碳经济，营造生态优良、清洁舒适、风貌各异的宜居城镇。
六是保障一体。以强化公共管理和服务为重点，提升小城镇居民各类保障水平，加快建立适应小城镇特点的医疗、就业、就学、养老、生活保障等制度，促进公共服务均等化，确保保障有效、保障到位。
三、创建目标
通过试点示范小城镇建设的开展，农村人口稳步有序地向镇区集中和转移；基础设施和公共服务设施更加完善；各具特色的产业基础长足发展；小城镇居民基本享有与城市居民均等化的公共服务和社会保障；有利于发挥小城镇特色优势的体制机制基本建立；生态环境优美，辐射带动能力较强的宜居新区综合体基本建成，在2020年以前，城市化率达到60%以上，努力把镇打造成为市的“历史文化名镇、特色产业强镇、宜居商贸新镇”。
四、发展思路和试点任务
（一）起点编制发展规划
紧抓试点示范发展机遇，起点、标准、质量编制发展规划。在严格按照镇总体规划（2006-2020）实施建设管理的同时，抓紧完善由城乡规划设计院在2012年8月启动的镇控制性详细规划编制，并同步做好土地利用总体规划的修编工作,力争在2013年6月完成镇控制性详细规划和修建性详细规划编制工作，在2013年4月份前完成天府村和元田村的新农村综合体规划编制工作。坚持因地制宜和切实可行的原则，在2013年全面完成给水、排水、电力、通讯、数字电视、环卫、绿化等公共服务设施的基础设施完善工作。
（二）加快完善基础设施建设
坚持区域统筹、合理布局、联建共享，适度超前加快完善基础设施。一是加快路网建设。在2013年年底全面完成天元路和天府大道3.5公里道路的人行道铺装、排污管道安装和美化、绿化、亮化工程；在2013－2015年分批完成12个村的通村公路整修、拓宽工程，在2016完成105个村民小组的组道公路改造工程；完成双桥街0.8公里的街道硬化及下水道建设工程；规划在2015年前建设长云路过境绕城公路3.5公里，改善城区交通条件。二是完善市政设施。进一步完善地下管网、路面养护、路灯照明、农贸商场、镇文化中心和公路沿线停车点等市政公用配套设施，其中规划新建农贸市场一个占地15亩、新建市政广场一个占地12亩，进一步增强城镇的服务功能。三是建设饮水工程和垃圾处理设施。抓紧完善扩建镇区集中供水系统和三八村等6个村的联村饮水工程建设；规划建设中心镇区垃圾中转站二个，在市场、车站、主要干道沿线等公共活动地区设置垃圾桶、公共厕所等环卫设施，充实环卫队伍，增配环卫工具，确保城镇保持洁净亮丽。四是加强教育和行政设施建设。在2013年启动实验小学校迁建工作，增添教学设施，改善办学条件；在2014年前完成镇政府办公服务大楼的迁建工作，改善为民服务条件。
（三）强化产业支撑
强化产业支撑，围绕豆腐、板鸭，做强做大饮食文化产业，带动人流、物流、资金流的相对集中，为镇小城镇进一步发展注入生机和活力。一是推进项目建设，带动特色产业发展。以引资建设豆腐美食文化创意园为中心，加快推进总投资2.5亿元的招商引资及建设启动工作；在2013年启动总投资2000万元的胡二娃农产品加工厂项目；在2014年完成园田农产品加工厂项目；做强做大华硕园生态农场示范项目，以项目建设和发展带动建成分类成片的三大农业综合示范区，既万亩蔬菜种植示范区、万亩水产养殖示范区、万亩经济作物种植示范区。二是促进非公有制经济发展。积极引导和鼓励农民务工经商办企业；积极创造条件，吸引更多的民营企业项目向小城镇规划区内聚集；鼓励非公有制特别是科技型、创新型企业到小城镇工业规划园区落户。三要加快发展现代服务业。加快南岸农贸商场升级改造工程、新建一个农产品综合贸易市场、规范老农贸市场、运输市场和生猪屠宰市场，巩固提“万村千乡市场工程”、“新网工程”等，形成以物流、商贸、交通运输、信息咨询、中介服务为发展方向的市场发展格局。（四）促进社会事业发展
加快教育、卫生、科技、文化、体育、公共安全等公共服务体系建设步伐，促进社会事业协调发展。一是加快教育均衡发展。以实验小学校和幼儿园迁建为契机，优化教育资源配置，以“省级示范校、幼儿园”为标准，加强教育教学质量和校区美化项目建设。二是发展公共卫生事业。加快中心卫生院和村级卫生室建设，提综合服务能力。使新农村合作医疗参合率达到98%以上、城镇医疗保险参合率达到90%以上。加大投入，健全流行型疾病、动植物疫病防控体系建设。三是加快公共文化休闲设施建设。以文化广场为中心、天府广场和文化站为依托，建成文化、体育、娱乐功能为一体的文体休闲场所，提升小城镇综合配套服务水平。四是加强公共安全服务设施建设。加强公安派出所、交警、消防、司法、城管等队伍和相关设施建设，提升公共安全服务水平。五是加强劳动保障服务队伍及阵地建设，提升全镇就业服务水平。
（五）扎实推进新农村建设
以天府村、园田村新农村综合体建设为依托，扎实推进新农村建设工作。深入开展家园清洁、家园整理和家园绿化行动，精心建设一批新农村建设“示范村”，进一步改善村容村貌。加强农村水、电、气、通信、路灯照明等设施建设，实行教育、文化、卫生、体育等资源共享，促进农村公共服务均等化。认真编制农村土地整理项目实施方案，屋、白庙为重点，分批实施24个村的农村土地恢复整理工作。
五、保障措施
（一）强化组织领导。为切实加强对镇小城镇建试点示范建设工作的领导，组建成立小城镇建设试点示范建设工作领导小组
（二）狠抓管理，强化督查。建立科学发展试点示范长效管理机制，定期或不定期对相关工作进行检查，督促抓好落实，促进工作顺利开展，使试点示范工作符合要求，达到标准。
城镇化热了很久。在政界、学界、民间和媒体上，四面八方的声音甚嚣尘上，众说纷纭。
那么，城镇化到底在“争”什么？地方政府应如何作为？这些问题关系城镇化的蓝图如何实现，本刊围绕这些待解的争议，专访中国城市发展战略研究会副会长易鹏。
地方政府的三种态度
《决策》：您认为地方政府在推进城镇化过程中，应该重点研究哪些问题？在城镇化的新形势下，哪些问题是首要的？
易鹏：我个人认为不宜单纯地讲新型城镇化，而要提“新四化”，就是新型城镇化必须和工业化、信息化、农业现代化同步，要有这个概念。如果单纯地讲新型城镇化，那是走不远的，没有产业支撑，没有工业化、信息化、农业现代化的产业，城镇化怎么走？城镇化中农民进入城市，进城要有就业。而土地的城镇化不可持续，全国普遍的空城鬼城就是例证，这些地方的空置率很高。
新型城镇化总的来说，我认为有四个方面，一是以人为本的城镇化，二是以城市群为主体形态，第三是以提高中国城市的综合承载能力为支撑，第四是以制度改革作为保证。只有做好这四个方面的工作，城镇化才能实实在在地推进。目前，城市群将是城镇化的重要载体这一点已成共识，同时大家也都认为是人的城镇化而不是土地的城镇化。
《决策》：在目前经济形势趋紧的背景下，您认为地方政府在推动城镇化上会是什么态度？
易鹏：地方政府可以分为三类：第一类是真不知道该怎么搞城镇化，也不知道以人为核心的城镇化该怎么去做。绝大多数的地方政府是“吃饭财政”，但公共服务提高、公共服务均等化都是要掏钱的，地方政府没钱搞。第二类是揣着明白装糊涂。城镇化一搞，就大拆大建卖地了，又想搞投资、基础设施，这样既能保证经济增长还有利益关联的收益。第三类是有一部分地方政府确实在不断地进行探索，先行先试，为建设新型城镇化积累经验。
《决策》：您有个观点，认为城镇化如果解决不了公平公正问题会导致灾难，为何如此警示？
易鹏：城镇化的核心问题讲大一点就是要解决公平。为什么说城镇化解决不了公平的问题会有很大危险？因为就目前而言，中国社会是二元结构，或者我认为是三元结构，第一个是城市有户籍的市民，第二个是生活在城市但没有户口的流动人口，第三种是农民。三种人的诉求不一样，在城市打工的农民也得到了一些福利，打工增加了收入，但这部分人还没有真正全面享受到公共服务，如养老、医疗、教育、就业各方面的公共服务。户口不重要，重要的是户口后面的公共服务。这样的差别长此以往，社会的贫富差距会拉宽，大家的机会不一样，这就是不公平。短时间的不公平有利于效率的提升，但是长时期的不公平会导致社会的动荡。
“钱”从哪里来？
《决策》：“摊大饼”式城市扩张一直遭到反对，您也说用土地财政支撑经济、推动城镇化的模式后患无穷，城镇化要实现公共服务的均等化需要成本，既然不能靠卖地支撑城镇化的成本消耗，那么钱从哪里来？
易鹏：城市要发展必须要有产业做支撑，那样才可持续。城市的发展要量力而行，现在发展得太快了，快得有点“迅雷不及掩耳之势”，蓦然回首已经不是灯火阑珊，而变成全是高楼处。
解决钱的问题，还是要大力发展产业，发展实体经济做支撑，卖地说白了不是实体经济。用卖地来支撑经济发展、用土地财政和房地产拉动经济增长的模式是后患无穷的，土地总会卖完，土地卖完了就不能持续。
因此，城镇化必须要有产业，才能提供更大的就业空间，尤其是发展服务业，其次是发展战略性新兴产业，因为以前的工业产能已经过剩了，发展服务业能产生新的增长机会，解决就业。
《决策》：在发展产业之外，还能有哪些办法来构筑城市公共服务均等化的财力途径？
易鹏：我认为第一是时间，需要时间来积累。现在全国13.5亿人，达到峰值可能15亿人。15亿人要实现全部的公共服务均等化是一个漫长的过程，也可能要一代人来实现，西方国家完成城镇化过程用了两三百年。所以不能急，不能一下子就解决。一个农民变成市民，最低的成本也要十万，现在户籍人口只有36%左右，也就是说还有八九亿人没有跟这36%的人口一样同等享有公共服务。如果这八九亿人乘以十万是什么概念？九十万亿。近一百万亿元解决全部的城镇化，如果分成30年、40年或50年来完成，相对成本就降低了。
第二是三方合力。不能完全靠政府掏钱，比如农民工加入养老、医疗等五险一金保障体系，企业、政府和个人各承担一部分，形成分摊机制。
第三是想办法提高国有企业分红或者国有资产分红，比如矿产资源、外汇储备，利用提高分红等各种方式来增加国有资产，使全民所有制真正体现在惠及全民，而不是仅仅惠及国有企业的几十万职工。
我认为推进公共服务均等化，急不得也缓不得，快不得也慢不得，要往前做但也别太快，总的来说就是要想各种办法来构筑公共服务均等化的财力途径。
不能抱有急躁心态
《决策》：过去的造城运动和圈地扩张模式频遭质疑与反对，现在提新型城镇化，地方上的新抓手应该是什么？
易鹏：第一个抓手要抓产业，产城一体化。首要发展服务业，其次是战略性新兴产业。
第二个抓手要抓城市集约对低碳的要求。生态环保，集约低碳的发展。怎么推进混合社区的建设，也就是我们现在要推进产城一体化，你中有我、我中有你才能解决一系列问题。
第三个抓手是要有意识地来推动公共服务的均等化。加大公共服务设施的投入，比如医疗学校养老院的投入，通过市场机制的力量，让更多资本愿意进来，如投融资体制改革，让民营资本进入到公共设施里面，另外就是要将更多财力集中用在解决公共服务均等化上，而不是都用来修大马路、大办公楼、大广场。
第四个抓手是要大力先行先试探索经验，新型城镇化之所以说是“新”，就是以前没走过的路，总结以前的经验，以现在的节点去看以前的经验。
需要注意的是，当前推进新型城镇化必须充分尊重农民的自愿原则，不能强迫式进城和进楼。但也考虑到农民由于小农意识的影响，对未来的发展趋势认识度有限的客观事实，为此需要更多地通过引导方式让这两者有机结合，从而更加和谐地推进城镇化。
未来中国除了现有2.6亿农民工之外，还有3亿左右的农民进城，将是一个5到6亿人口规模的进城过程，这是一个非常巨大、系统性、复杂性的工程。面对此工程，千万不要抱有“毕其功于一役，一蹴而就”的急躁心态，不要对城镇化率进行硬性考核，不要刻意突出城镇化率的提高，而是要遵循城镇化的客观规律，立足于推动人的公平为主要目的的制度改革，立足于提高城市综合承载能力，立足于城市的合理布局，走一条质量型的城镇化道路。
《决策》：这么多人进城，城市靠什么来吸纳？如何才能承载？
[关键词] 基本公共医疗卫生服务;均等化;公共财政支出
[中图分类号]F810.45 [文献标识码] A
[文章编号]1673-0461(2009)08-0044-05
安徽省教育厅人文社会科学研究项目,《基于民生视角构建安徽实施民生工程的公共财政保障机制研究》(2009sk143)。
一、楔 子
2009年1月21日,国务院审议并原则通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《意见》)和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》(以下简称《实施方案》)。《意见》和《实施方案》明确了我国今后3年的阶段性工作目标:到2011年,基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民,基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高,居民就医费用负担明显减轻,“看病难、看病贵”问题明显缓解;突出加强基本医疗保障制度建设,进一步突出医疗卫生事业的公益性质、明确基本医疗卫生服务的公共产品属性,实现基本公共医疗卫生服务均等化是基本医疗保障制度改革建设核心价值取向。但限于我国经济发展水平的非均衡性所导致的各地区明显的财力差距,基本上依赖于政府财政支出的医疗卫生事业呈现较大水平的差异,基本公共医疗卫生服务均等化过程因而急需政府政策扶持、社会关注,更需要国家公共财政制度和财力的保障。
二、当前我国实现基本公共医疗卫生服务均等化的约束条件
基本公共医疗卫生服务均等化是指在不损失效率的前提下,根据不同阶段的不同标准,尽可能按照公平、公正的要求,向需求主体提供大致均等的基本公共医疗卫生服务,主要包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等多方面内容。受主客观因素的影响,我国的基本公共医疗卫生服务呈现城市与农村之间各异、城市之间各异、农村之间各异的非均等化、非均衡化状态。这些影响因素具体来看,有以下几个方面的表现:
(一)经济发展水平差异导致的地区间财力差异明显
经济发展水平较高的地区其财力基础较为雄厚,受经济基础决定上层建筑规律的影响,作为上层建筑的医疗保障制度也因此相对健全和完善。进一步看,在财政支出水平较高的省份其医疗卫生支出规模较大,财力保障水平较高;而在经济相对落后的地区,医疗卫生费用同等条件下整体不足。这使主要依靠政府财政支出支撑的各地医疗机构在提供医疗服务的能力方面出现出不同的态势,基本公共医疗卫生服务的供给能力也因此受到影响。
说明:“占比”指医疗卫生支出占财政支出的比重,“平均”指全国平均水平,尾数经过四舍五入处理。
数据来源: 2007年中国统计年鉴。本表数据为预算执行数。
表1的数据说明在经济较为发达的地区因其财政收入、支出规模较大,其医疗卫生支出总额较大,医疗卫生支出占财政支出的比重整体上比经济较为落后的地区较高。以首都周围的五省市为例,北京市的财政支出总额是明显高于其他省市,所有它的医疗卫生支出总额也高于其他地区,其在公共医疗卫生服务设施投入方面也会超过其他周围的省份。就全国范围来看,全国31个省市区的平均医疗卫生支出为415,359.04万元,能超过此平均数的省份全国只有12个,即是说其他19省份的医疗卫生支出并没有达到全国平均水平。而这19个省份中除了个别省市(天津和重庆,排除原因为区域面积较小或人口基数较少)之外,绝大多数省份总体经济实力或者财政支出水平与之前的12省份有明显差距。就区域经济发展差距上看,我国东部地区的经济发展水平在全国范围内无疑是最高的,而西部地区则相对落后。这样的事实造就了东部沿海省市的财政支出水平基本上都超过了全国平均水平,医疗卫生支出水平也基本上与此保持一致;西部大多数省份的经济实力和财政支出水平基本上处于全国的下游水平,因此其医疗卫生支出规模也较大多数低于全国平均水平。
由此可见,从横向看,地区间经济发展差异所导致的各省财力差异使得各地在安排医疗卫生支出项目上差距明显,这将使主要依靠政府财政支出的医疗卫生机构在发展过程中的资金投入上出现不均衡;从纵向上看,由于我国统计资料的欠缺,我们不可能找出各地城乡经济发展差距的具体数据,所以我们只能根据横向统计数据来推测纵向差距,即各地经济发展水平差距明显且我国长期以来城乡二元经济结构的现状没有得到有效改变,使我国各地的医疗卫生支出呈现纵向差别。两者的同时存在必然使各地的医疗卫生服务的供给水平、质量高低不等――直接引致了我国基本公共医疗卫生服务的非均等化状态。
(二)居民收入差距明显的既存事实
经济发展水平的高低决定着社会个体的生产、消费和收入水平。受我国经济发展不均衡这种外部环境的影响,我国居民收入水平也呈现一种较大水平差异的非均衡状态,突出表现为城乡居民可支配收入差距的扩大。
通过比较城乡居民可支配收入,我们可以看出:从改革开放至2006年,我国城镇居民可支配收入增长了34倍,而同期农村居民增长26倍;1978年,城镇居民家庭可支配收入与农村居民家庭可支配收入之比为2.57∶1,进入21世纪以来,城乡居民家庭收入差距开始拉大,2000年的比值为2.78∶1,与改革开放初期没有明显的差距;但在2006年,该数字变为3.27∶1。农村居民家庭可支配收入不但在基数方面而且在增速方面都有相当差距,二者的差距类似于“剪刀口”的形态发展。城镇居民可能在一般情况下能支付或承担医疗卫生支出,但农村居民的境况却未必与他们保持一致。在2003年,我国农民人均可支配收入为2,622元,人均年生活消费支出为1,943.3元,而当年平均一次住院成本为2,236元,一次住院成本高于年均消费支出但小于人均收入,说明当期农村居民还能承受住院负担。但到2006年,人均可支配年收入、人均年生活消费支出和人均一次住院成本分别为3,587.0、2,829.0和4,668.9元。即是说,如果发生住院事项,农村居民的全年可支配收入将不能支付一次住院费用!农村居民实则有“应住院,但不敢住院”的嫌疑。因此,农村居民在享受基本公共医疗卫生服务的能力上还有所欠缺,公共医疗卫生服务非均等化状态也因此凸现。这实际上收入差距明显导致的一个直接后果。
(三)城乡二元经济结构引致的城乡二元医疗卫生结构凸显
经济发展水平的差异所引致的基本医疗卫生服务非均等化是我们经济发展水平横向比较的结果,从纵向上看,城乡二元经济结构所导致的城乡二元医疗卫生结构则是我国实现基本医疗卫生服务均等化的重要原因。受城乡二元经济结构的影响,作为上层建筑的医疗卫生服务也出现了分化:城镇的优势医疗卫生资源处于“集约化”状态――集中在地理位置较好、经济较发达的城镇,而农村地区则呈现“空心化”状态――医疗人才流失严重、医疗卫生服务相对较差,城乡二元医疗卫生结构凸显。“集约化”和“空心化”也实际上成为城乡二元医疗卫生结构的表现特征。对城乡二元医疗卫生结构凸显的分析渠道可以通过比较城乡卫生费用和城乡居民医疗保健支出来实现。就城乡卫生费用而言,2000年可以是一条分界线:之前城市与农村之间的卫生费用差距不明显,但之后两者的差距开始逐渐拉大。2000年,城市卫生费用是农村卫生费用的1.33倍;到2006年,这个数字变为 2.01,具体数据见表3。城乡卫生费用差距的直接后果是导致城乡在医疗卫生服务设施、质量、资源配置等方面的差距逐渐显现出来,农村的医疗卫生服务尤其是基本医疗卫生服务方面与城市之间的差距越发明显。城镇对优势医疗卫生资源的集约程度越来越高,相比较而言,农村的空心化也就越严重。城乡这种基本公共医疗卫生服务非均等化状态也就随着时间的推移而更加显性化。尽管受农村医疗保障制度的制度效应的影响,我国城乡人均卫生费用在2003年之后的差距也基本上没有实质意义上的改变,但这也改变不了我国城乡基本公共医疗卫生服务非均等化状态得不到根本改善的态势。
城乡二元医疗卫生结构凸显的另一个分析方法就是对城乡居民医疗保健支出进行比较分析。表4的数据表明:从医疗保健支出占消费性支持的比例来看,城镇居民与农村居民没有十分明显的差别;但从人均医疗保健支出这个角度看,城镇居民在这方面的支出远远超过农村居民,前者是后者的3.33倍。居民医疗保健支出的差距使得城乡居民在享受基本医疗卫生服务时所能承担服务成本能力大小各异。
限于地区间经济发展不均衡的事实、居民收入差距明显以及城乡二元医疗卫生结构等方面的事实原因,我国的基本公共医疗卫生服务均等化面临着诸多限制性条件。这亟需公共财政的支持,也亟待政府职能的归位,让基本公共医疗卫生服务回归其本身的“公益性”。
三、公共财政支持基本公共医疗卫生服务均等化的理由
公共产品是指具有受益上的非排他性和消费或使用上的非竞争性的产品,“非排他性”和“非竞争性”是其两个基本特征,也是它区别其他一切非公共产品的本质属性。“非排他性”是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有,要将一些人排斥在消费过程之外,不让他们享受这一产品的利益是不可能的;“非竞争性”指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费,一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益。我国的基本医疗卫生服务是指与我国经济社会发展状态相匹配,国家、社会、个人都能接受的成本低、效果好的医疗卫生服务。因此,普通居民在享受均等化的基本公共医疗卫生服务既不会影响也不能阻止他人消费此项服务,蕴含公共产品“非排他性”和“非竞争性”的本质属性。由此可见,将均等化的基本公共医疗卫生服务视为公共产品是不容置疑的,符合经济学原理。将均等化的基本公共医疗卫生服务视为公共产品说明公共财政在保障基本公共医疗卫生服务供给方面有可能和需要,并不能说明公共财政就必然要承担这部分支出责任。众所周知,不管公共产品的供给方式是公共提供还是私人提供,公共产品的供给成本都应由政府承担相应责任。与此同时,我们还应看到两个理论问题:一是基本公共医疗卫生服务的经济效益并不能从基本公共医疗卫生服务投资中得到直接体现,相反其正外部性、社会效益却能充分体现出来;二是基本公共医疗卫生服务的投资规模较大、收益不明确,个人投资的预期收益不明确。因此,基本公共医疗卫生服务均等化过程私人投资的目的性不明确、收益不能保障,不符合市场经济条件下“经济人”假设条件。所以,我国的公共财政在这项公共产品成本支出上应承担相应的支出责任。据此可以说明我国公共财政支持基本公共医疗卫生均等化的必要性存在。
20世纪80年代,为缓解“看病难、住院难、手术难”等医患矛盾,我国曾一度对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活,实行鼓励创收和自我发展的政策,以增加医疗服务供给。虽然尤其积极作用,但也面临着政府投入不足、医药费用迅速上涨的负面效应,尤其是前者。如我国卫生总费用和财政支出总额分别由1980年的143.2亿元和1,122.09亿元增至2006年的9,843.3亿元和40,422.73亿元,增长了68倍和36倍;同期政府和社会投入比例由78.8%下降到50.7%,个人支出则由21.2%增加到49.3%。财政支出的大幅度增长按照社会发展规律会使社会性支出也因此而增长,但事实却相反,这说明随着我国整体经济实力的增强,国家财政对于医疗卫生支出的比重实际上呈现出下降的状态,国家在医疗卫生制度建设过程中所承担的责任实为下降。这种态势既不符合我国当前建设公共财政和民生财政的理念,也不符合我国建设公平和谐社会的要求。改革开放30年以来,伴随着我国经济实力的增强、财政收入水平明显的提高,我国政府当前从某种程度上讲有实力实施基本公共医疗卫生服务均等化过程。这说明公共财政支持基本公共医疗卫生均等化的充分性和可行性均存在。
公共财政支持基本公共医疗卫生均等化的充分性、必要性和可行性均存在,再结合当前我国实现基本公共医疗卫生服务均等化的条件限制,我国的公共财政支持基本医疗卫生服务均等化过程的时机已经成熟。
四、公共财政支持基本公共医疗卫生服务均等化的路径解释
(一)强化民生财政理念
民生财政是以提供与人民群众生存所必需的公共服务为己任的财政理念,它要求一国用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当大的比例,甚至处于主导地位。从财政理念发展角度看,民生财政是对公共财政理念的进一步拓展。近年来,我国的民生财政建设取得了卓有成效的进步,最突出的事例就是关乎民生的财政支出增长规模和增长比例均呈现大幅上涨的趋势。十五期间,中央财政用于教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出和文化体育事业支出五年累计规模分别达到2.43万亿元、6,294亿元、1.95万亿元和3,104亿元,比前五年分别增长1.26倍、1.27、1.41和1.3倍。根据2008年中央财政支出安排情况,教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护支出规模分别达到1,561.76亿元、2,761.61亿元、831.58亿元和1,027.51亿元;增速分别达到45.1%、24.2%、 25.2%和31.4%。但由于我国区域经济不均衡发展的继续存在,继续强化民生财政理念也势在必行,尤其是在当前我国实施基本公共医疗卫生均等化的过程中。由于地区间经济发展水平、财政收入支出水平等条件的限制,我国各地的医疗卫生支出规模、基本医疗卫生服务供给能力和质量还有很大的差别,因此中央财政应加强对医疗卫生的支出,同时加强作为实现地区间公共服务均等化有效手段的一般性转移支付支出,以增强了财力薄弱地区基层财政的保障能力,加快了公共服务均等化进程。地方政府在实施民生工程时也应与时俱进、因势利导,促进各级财政支出中用于医疗卫生支出的规模和增长速度,使各地的医疗卫生事业发展、基本公共医疗卫生服务均等化能够得到财力保障。
(二)调整公共财政支出的使用方向
调整财政资金的使用方向就是在保障基本财政开支项目的前提下,通过增加相关方面的一般性转移支付将更多的有效财政资金投向老少边穷地区和社会各类弱势群体。老少边穷地区由于特殊的地理位置使其在现代化进程中处于边缘化境地;而社会各类弱势群体则是在市场经济竞争背景下、优胜劣汰所产生的特殊群体。老少边穷地区由于其经济发展水平与其他地区有着明显差距,所以不论是政府财政支出水平还是居民个人的消费支出水平都比较低。对此,在建设民生财政建设过程中,各级政府在编制当年政府预算时也适时予以高度重视。对于中央财政而言,加大对财政较为困难的老工业基地和中西部地区的转移支付力度。因为老少边穷地区大都处于老工业基地和中西部地区,加大这这些地区的转移支付力度实质上是增加这些地区的财政收入,使其有基本的财政能力来提供基本医疗卫生服务。对于地方财政而言,提高民生类财政支出尤其是增加医疗卫生支出是实现基本公共医疗卫生服务均等化的有效手段。社会主义市场经济机制在我国正式确立之后,市场竞争日益激烈,受主客观因素的影响,我国社会的弱势群体规模较改革开放初期有较大幅度的增加,并且弱势群体的构成也逐渐多样性。如城镇广大下岗失业人员以及享受城镇低保、农村低保的群体。不能忽略的问题是,我国弱势群体的收入水平普遍较低,家庭经济负担也相对较高。因此这部分人群在享受医疗卫生服务尤其是基本医疗卫生服务的能力方面与整个社会有较为明显的差距。增加弱势群体的医疗卫生支出,并对此实施专项财政资金补贴势在必行。
(三)强化医疗卫生支出的使用策略
强化医疗卫生支出的使用策略实质上就是我国医疗卫生资金的支出重点由“重治疗”转向“重预防”。
改革开放以来,我国的医疗体制改革使得部分医院的趋利性增强,对医院有着明显经济效益的临床医疗投入了大量的资金(据有关统计,我国目前的医疗卫生资源中,有90%集中于疾病的临床治疗),而对能有效降低疾病发病率和死亡率,提升居民健康水平的早期预防、早期诊断则未予以高度重视,致使我国上世纪五十年代制定的“预防为主”的医疗卫生方针政策难以有效实施。而现实生活中我国死亡人口里80%是死于慢性病(心脑血管疾病、恶性肿瘤等),这促使中国的医药卫生体制从“重治疗”向“重预防”转变,医疗卫生支出的支出重点也由“重治疗”转向“重预防”。
医疗卫生支出的支出重点转向“重预防”,势必要求政府的医疗卫生支出重点支持公民健康教育、普及健康知识,支持定期体检制度建设,支持参与疾病早期预防早期诊断的社区(基层)医疗制度建设,支持传统疾病控制。一改以前我国“重疾病治疗和传染病、职业病、寄生虫病等重点疾病预防,轻慢性非传染性疾病预防”的医疗卫生支出模式。
(四)实施相关配套改革
一是适时改革相关税种。改革相关税种实则使税收政策配合基本公共医疗卫生服务均等化。就个人而言,完善个人所得税扣除标准,如扣除基本医疗卫生服务相关费用支出,可以适当提高社会个体税后收入,缩小居民间收入水平差距,为基本公共医疗卫生服务均等化提供个体行为支持。就整个社会而言,充分发挥税收政策对产业结构优化的影响力来支持基本公共医疗卫生服务均等化。具体来讲,对居民健康危害性较大,尤其是对能导致慢性非传染性疾病的行业实施重税政策;对能提高居民健康体质、生活质量的行业实施轻税政策。二是适时改革当前的财政支出结构,突出医疗卫生支出,压缩与基本财政支出项目无关的非民生财政支出项目规模。
[参考文献]
[1]陈共.财政学[M] .北京:中国人民大学出版社,2007.
[2]马国强.中国税收[M].大连:东北财经大学出版社,2008.
Restriction of Equalizing Basic Medical Care & Health Services and Public Finance Expenditure
Luo Mingling,Chu Deyin
(School of Public and Taxation,Dongbei University of Finance & Economic,Dalian 116025, China)
一、改革创新、推进城镇化建设
城镇化是社会生产力发展到一定阶段、社会进步达到一定程度的产物。现在我国进入了中等收入国家行列，人口城镇化率已达到52.57%。我市城镇化建设与全国同步进行，通过开展土地利用总体规划、城镇总体规划、林地保护规划、工业园区规划和山地城镇规划、共域发展机制，城镇化率达40.4%，比2007年提高9.5个百分点，城镇化率略低于全国平均水平。过去以城市建设为中心的城镇化虽然在一定程度上提升了经济发展水平，也转移了大量农业富余劳动力，但工农差距、城乡差距进一步扩大了。与此同时，城市尤其是大城市普遍出现了人口拥挤、交通拥堵、环境污染、房价高涨等“城市病”。在此背景下推进城镇化，决不能重复以前的老路，而应赋予其新的内涵，特别应把重点放在发展农村城镇，这样才能发挥城镇化的作用。再者，资金问题是城镇化建设的制约因素，应考虑统筹解决资金问题。因此，在下一阶段城镇化建设中，必须依靠改革创新驱动，积极稳妥地推进城镇化建设，提高城镇化质量，促进城镇化转型升级。
（一）城镇化建设应坚持规划先行
目前，城镇实际上是涉及县域、中心城镇、小城镇和新农村的结构。分散的城镇区位形不成集聚效应，达不到规模经济。新阶段推进城镇化需要政府科学规划，统筹安排，做到规划先行。应科学合理地规划大中小城市和小城镇的布局和功能，实现城市和城镇规划一体化。除了功能规划，还应重视空间规划，突出城镇发展的集中、集约和生态要求。按照曲靖市委、市人民政府的要求，坚持“麒沾马”同城规划，共域发展，全面提升区域交通枢纽功能、产业带动功能、要素集散功能、服务中心功能、管理中心功能，努力建设珠江源大城市。坚持以新型城镇化引领城乡统筹发展，做大做强中心城区，推动县域扩容提质，扎实开展特色小城镇和新村庄建设，加快城乡一体化进程。
（二）以城镇化促进城市现代化
应把人口城镇化作为新型城镇化的出发点和落脚点，坚持以人口城镇化带动产业结构调整，推动工业转型升级，促进服务业大发展；坚持以人口城镇化带动城乡发展一体化、带动中间收入群体的持续扩大，为加快转变经济发展方式提供不竭动力。通过发展城镇，使偿付土地租金功能差的大量工业、普通住宅等从城市迁出进入城镇，为租金偿付能力强的金融、商务、公司总部及公共建筑等进入城市腾出空间。与此相适应，增强城镇的产业发展、公共服务、就业吸纳、人口集聚功能，使其具有吸收城市产业和人口的能力。这种城市产业和人口向城镇转移意义上的城镇化，可以克服“城市病”；可以在提升城市经济价值的基础上，为提升城市文化价值和生态价值创造条件；可以优化城市中心业态，提高城市单位土地使用效益。
（三）以城镇化带动城乡发展一体化
在现阶段，最为紧迫而又有可能优先缩小的就是城乡居民居住和生活条件的差距。其基本路径是发展农村城镇，使其具有城市功能。首先，使城镇具有城市生活功能，让城镇周边的农民能就近享受城市生活。这样的城镇就成为城乡发展一体化的关键点。相应的城镇就成为城乡发展一体化的关键点。相应的城镇建设包括：适宜人居的城市设施支撑体系，如安全饮用水，环境卫生和能源供应；达到城市水平的文化、教育、医疗服务等设施；便捷通畅的交通、信息网络等。具有城市功能的城镇，不仅能留足农村的人力资本，还能吸引城市人来居住，为发展现代农业和新农村建设提供各种支持。其次，使城镇具有城市的增长极功能。城市的基本功能是市场中心，是人流、物流、信息流和资金流的集聚地，也是服务业发展的载体。发展农村城镇，提高城镇的市场化水平和生产要素聚集能力，发展达到城市水平的金融、商业等服务，可以推动生产要素在城乡间顺畅流动，增强城镇以及农业获取资源的能力。第三，使城镇具有带动新农村建设功能。根据范围经济和规模经济的要求，许多支持农村发展的公共设施只能建在城镇，通过城镇向周边农村辐射。相应地，在新农村建设中可以在科学规划的基础上，适当推行农民集中居住的村庄集中化。这有利于基础设施的集中建设和供给，改善农村生产生活条件。
（四）推进基本公共服务城乡均等化
这方面的主体是政府，主要涉及两大问题：第一，由于历史和经济的原因，优质的公共设施和公共服务资源特别是优质的教育和医疗资源基本上集中在城市，这就造成城乡享用优质公共服务资源的巨大差距。推进城镇化，应扩大基本公共产品在农村的覆盖面，同时逐步把优质的教育、医疗等基本公共服务资源安排到城镇，使农民在当地城镇就可以就近享受城镇化的成果。第二，基本公共服务能否实现均等化实际上同地方政府的财政能力相关，说到底同现行的财政体制相关。目前，不同地区的公共产品供给能力取决于当地经济发展水平，经济发展水平越高，地方财力越强，公共产品的供给能力就越强。显然，要实现基本公共服务城乡均等化，就要将之同各地经济发展水平脱钩，政府需要对基本公共服务供给进行城乡统筹协调。当城镇发展水平提升到与城市相当，基本公共服务城乡均等化实现，政府就可以将调节任务主要交给市场了。
二、多措并举、助推城镇化建设
在推进城镇化过程中，应当根据区域经济发展水平和阶段的差异，选择适宜的发展路径。金融机构则可通过这一视角审视和发现下一轮城镇化发展大潮中的重点投向领域。发展城镇化相关业务应循序渐进，量力而行。
（一）制定相关扶持政策，明确支持重点
一方面，央行要充分发挥窗口指导作用，通过增加再贷款的投放、延长再贷款期限、放宽再贷款条件，引导金融机构加大对城镇化建设的支持力度。另一方面，金融机构应调整自身战略规划，围绕当地政府对城镇化建设的布局，配套专项信贷计划。农业银行在支持城镇化建设中，一是要明确“双全双重”的战略思路。即把支持“以人为本”、全面的城镇化和由内而外创新、全方位支持城镇化作为基本出发点，把支持国家重点城市群建设和县域农村地区的城镇化作为两大战略重点；二是构建分类指导的服务模式。如政府主导型模式、产业集群、骨干企业支持型模式、特色资源依托型模式、生态宜居型模式和交通枢纽型模式。三是明确支持城镇建设的重点领域。其一支持城镇化建设重大项目。如城镇基础设施、城中村改造、新社区建设等。其二支持城镇化产业支撑项目。如产业集聚区、开发区、工业园区、物流园区内的土地开发项目、产业项目发展、县域内旅游、矿产等优势资源开发。其三支持公共服务和民生工程项目。如科教文卫项目、城镇商业服务设施建设项目等。其四支持进城居民生产经营和消费升级。如购房需求，生活消费需求、生产经营需求等。
（二）拓宽融资渠道，构建多元化的融资模式
发展农村城镇，需要民间投资，但政府的引导性投资是不可或缺的。国家应把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村城镇。政府按照规划在城镇进行基础设施、公共设施建设，并给农村集中供水、供电，通路通电话、通电视、通网络，建生活污水处理设施，办学校、办医院。当然，政府对城镇建设的投资主要是引导性的，还需要动员社会各方面的力量。发挥政策性金融在城镇化过程中的先导作用，增加开发性金融在城镇基础设施、公用事业等方面的资金投入和项目开发；扩大商业银行在支持产业集群化和区域产业结构调整等领域的信贷供给。商业银行应根据当地经济发展水平判断其城镇化潜力，根据政府出台的各项政策规划和配套措施选择支持重点，在政府承诺的项目资金到位的前提下再介入，不应俎代疱；大力发展债券、股票等直接融资方式，提高市场化融资水平；适时引入风险投资，设立创业投资基金，完善退出机制，进一步激发城镇创业活力。
（三）深化金融创新，提高金融服务水平
首先，针对城镇化背景下不同细分市场的服务特征要求，要区分不同区域需求差异，重点就客户营销能力、产品创新与开发能力、客户贷后管理能力以及信用评估能力、市场反应能力等加强投入，尽快提升在这些方面的能力水平，使之与农行立足县域，着力投入城镇化进程，重点服务与城镇化进程相关的中小企业经济及农业产业化经济发展的战略定位相吻合。其二，农业银行应根据区域经济特色，加大金融产品研发力度，创新供应链和资金池融资模式。适时开发城市基础设施贷款、农村基础设施建设贷款、园区基础设施建设贷款、“城中村”改造贷款、县域土地整理和小城镇综合开发建设贷款、土地开发贷款、商业用房开发贷款和经营性物业贷款、普遍商品住房和保障性住房开发贷款和商品流通市场建设类等贷款，因地因户制宜，按照贷款条件，择优发放城镇化贷款。其三，面对城镇中小企业可供抵押资产少、信用评级普遍不高的现状，创新担保方式，提高金融服务能力。
【关键词】城镇化 难点 对策
1 城镇化定义
城镇化（urbanization）作为一个专业术语，是由西班牙人A. Serda于1867年提出来的，是指乡村转变成为城镇的一种复杂过程。对这一过程的理解，不同学科有很大的差别。归纳起来，有社会学的、人口学的、经济学的和地理学的不同概念。总的来说，城镇化包括城市文明、城市生活方式和价值观念向乡村地区渗透和扩散；传统乡村文明走向现代城市文明，最终实现“人”的城市化和现代化。
2 中山市城镇化特征
2.1 中山市已进入城镇化的稳定阶段
根据发达国家的城镇化经历，一个国家或地区的城镇化过程大致呈一条拉平的“S”形曲线。当人口城镇化水平达到30%左右时，进入快速发展阶段，达到70%左右时，进入相对稳定阶段。2005年，中山城镇人口占常住人口的比重是74.3%；2009年该比重则上升到86.34%。按照发达经济体城镇化的一般进程看，中山在“十一五”期间已经进入了城镇化的稳定阶段。属于诺瑟姆发现的“S”型城镇化曲线的后期发展阶段。
2.2 城乡统筹步伐加快，城乡差距进一步缩小
通过近年来大量人力、财力和物力的投入，公共服务和公共产品不断由城市向农村基层延伸、覆盖，中山市初步实现了城乡公共服务的均等化。在教育服务均衡优质发展、医疗卫生服务实现全覆盖、社会保障实现城乡一体化、劳动培训和就业指导城乡统筹，以及基础设施实现城乡无缝对接等方面，中山市均取得较好成绩。2010年，超过80%农村从业人员从事二三产业，城乡居民收入比缩小为1.71∶1，城镇化率为86.3%，达到全省较好水平。实现城乡公路公交、电信宽带、广播电视、自来水、卫生站和农家书屋的全覆盖。2010年全市村集体经济平均年收入突破一千万元。
2.3 混合经济发展模式推动下的城镇化特征凸显
与珠三角的其他城市（例如东莞基本上是外源型，顺德和南海则是内源型）存在一定的差异，中山属于外源型与内源型相结合的经济发展模式，不同区域有着不同的发展模式，不同的经济发展模式下城镇化特征具有明显差异，外源型经济发展模式下的城镇化容易受到外界相关因素的影响。世界性的金融危机对我国特别是以外向型产业为主的珠三角地区造成了严重影响，在产业与劳动力双转移的背景下，部分城市的城镇化速度明显放缓。而中山市由于混合型的经济发展模式，城镇化进程受金融危机的影响明显要小。
三 中山市城镇化的难点
3.1 城区首位度偏低，城市竞争能力亟需加强
中山主城区规模偏小，城市的聚集效应和辐射效应不强。改革开放以来，中山市主城区面积由上世纪八十年代的5.6平方公里扩大到现在的31.8平方公里，但仍无法与珠三角各城市相提并论。一个城市市场容量的大小是决定服务业发展的关键因素。规模较小的城市在某些领域往往无法使服务范围的大小是决定服务范围达到最佳规模经济点，不利于第三产业的发展，诸如科技、金融等服务的发展一般都比大城市要略逊一筹，从而不利于产业结构的高级化。
3.2 中山市主城区对周边镇区的辐射带动作用偏弱
表现在两个方面：一方面，城市服务设施，例如商业设施、会展设施、市级文化设施等公共服务设施布局分散。从商业设施来看，中山市目前有大信商圈、孙文西路商业步行街、益华商圈以及假日广场商圈等，商圈的吸引力偏弱，形象不强，分布离散，活力度不高；而从会展中心的分布来看，东区有中山博览中心、火炬区有火炬国际会展中心、小榄镇有小榄展览中心、沙溪镇有星宝国际展览中心、大涌镇有大涌展览中心等，难以整体提升会展中心的功能。另一方面，传统的“一镇一品”发展模式，各镇区的发展过多地依托于本镇区来运行，产生了很多问题，例如规划建设过于狭隘，镇际间衔接不够，重复建设造成资源浪费等方面。
3.3 城镇化水平对产业优化升级缺乏足够的承载能力
城镇化过程表现出粗放型的发展特征。第一，城市道路和城际交通对接项目，公共设施项目，生态环境工程，城市公共交通等一批承载产业发展的城市配套设施还不够完善。第二，城镇基础设施建设存在分割现象、规模不经济与使用效率偏低的现象普遍存在，各镇区间缺乏有机联系和有效对接，城镇体系还不能成为区域内经济布局、要素流动、信息传输等良好的空间载体。第三，城镇化过程中工业用地管理欠科学，严重制约了工业园区产业集聚效益的发挥，各组团内部及组团经济区域之间难以形成有效的联动机制，重复建设和资源浪费现象大量发生，严重影响了产业结构的调整与升级。
四 中山市城镇化的对策
4.1 以产业结构调整为导向引导城乡一体发展
城乡一体化发展模式主要通过建立均等化的公共服务体系，促进区域经济的合理分工、贸易与竞争合理化发展，保障农村人口向城市人口的有序转移，从而有效推动城镇化的发展。
一是在现有的基础设施体系基础上，通过城市已有道路交通与基础设施体系的衔接及区域交通与基础设施体系的整合、完善，建立起城乡一体的基础设施网络体系。在中山市域范围加强一体化交通设施建设。
二是提高城镇化水平，务必切实解决中山市居民的教育、医疗、交通、社会保障、平安等问题。在城市发展中，更加体现出人均意识，体现出城市服务均等化与改善民生并重。在中山市域范围实现城乡均等化的教育、医疗、社保体系，
三是以“全市一盘棋”的角度加强传统产业整合和新型产业布局在中山市域范围的统筹，避免各镇区产业发展各自为政、重复建设、“小而全”等问题影响中山市的整体竞争力。
4.2 提升城区职能的空间集聚发展模式
“集中城镇化发展模式”有利于建立统一的市场体制，加快政府建设和管理城市向经营城市职能的转变。以中心城区主导的“集中式城镇化发展模式”，可以不断创造和扩大总需求，进而以不断增长的内需为动力，推动城镇化的进程。在组团框架下，重点建设中山市主城区和小榄、三乡、火炬经济技术开发区等组团中心镇（区），带动周边城镇集聚发展。集中发展模式的核心是提升主城区作为政治、经济、文化、教育、医疗等中心服务水平，提高主城区首位度水平。
4.3 构建绿色、低碳、宜居城镇发展模式
关键词:传统服务业;现代服务业;转型;趋势
中图分类号:F713.5文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)18-0031-02
当前,中国服务业的市场化、产业化、社会化水平都不高,服务业产值仅占GDP的41%,不仅与发达国家差距较大,而且也低于世界中低收入国家43%的平均水平。中国商品流通、餐饮、修理、零售行业、交通运输等传统服务业,占整个服务业的40%左右。传统服务业以生活性消费服务为主,是直接性的、针对人的、面对面的消费服务。传统服务业具有高需求弹性、低自然资源依赖,服务的生产与消费具有二者同时进行、难以物化储存而必须由服务人员直接提供以及就业容量大等特点。作为发展中的人口大国,中国有13亿多人口,且处于收入快速增长阶段,对生活业的需求越来越大,拥有巨大的潜在服务市场。按照“十一五”规划的目标,服务业增加值占国内生产总值比重和就业人员占全社会就业人员比重要将分别提高3个和4个百分点。这有利于经济社会自然、和谐、可持续发展和人民物质文化生活水平的不断提高。
与传统服务业相比,现代服务业具有高技术含量、高附加值、高增长、高赢利和强辐射等特点,对优化产业结构、提高产业竞争力和区域竞争力具有十分重要的作用。所以,我们必须高度重视现代服务业的发展,深刻把握现代服务业发展的规律和趋势。当前,现代服务业在发展转型上有如下几个方面的趋势,应当引起我们的密切关注。
一、转型趋势之一:服务业的生态化
与第二产业相比,服务业本身属于无烟产业,具有资源消耗低、环境污染小、亲近自然、环境友好的特点。但是,随着服务业在国民经济中的比重日益增加,以及人们的生态理念和环境意识不断增强,服务业的废弃物排放和环境污染问题也开始受到人们的注意。政府在服务业发展方面不断出台绿色规制的政策措施,消费者也更加强调健康消费、绿色消费。在此背景下,人们对服务业的发展提出了更高的要求,生态化成为现代服务业发展的重要转向。现代服务业的生态化转向主要表现在两个方面:一是服务过程的清洁化、生态化,二是生态型服务业的创业发展。由于环境规制和消费理念的转变,服务企业逐渐把实现服务过程的清洁化和生态化作为服务改进的重要目标,开展绿色营销,不断创建清洁化、生态化服务的新途径,进行绿色服务,注重资源能源的节约,强调清洁生产,注重对废弃物的处置,强调循环利用和环境保护。另一方面,随着生活质量的不断提高,人们的消费观念开始向崇尚自然、追求健康方面转变。适应消费者绿色健康消费需求,服务业不断发展创生出诸如氧吧、生态旅游等生态型服务业态,为人们提供绿色健康、亲近自然的服务产品。
二、转型趋势之二:服务业的知识化
20世纪60年代,鲍莫尔作为服务业发展悲观论的代表曾经提出一个论断,即服务业在本质上是劳动密集型的,服务业生产率的提高比制造业更加难以实现。人们把这一论断称为“鲍莫尔病”。但实际上,在产业演进过程中,“鲍莫尔病”并没有出现。究其原因在于,鲍莫尔忽视了服务业不仅仅是劳动密集型产业,而且可能是知识和技术密集型产业这样一个事实。20世纪80年代,以罗默为代表的新增长理论将知识、技术作为内生变量引入生产函数。这突出地说明,知识与资本、劳动力和土地一样成为独立的生产要素。在发达国家,服务业正从劳动、资本密集型向知识密集型过渡,其发展日益依靠技术、知识和人力资本,服务业的发展呈现出知识化趋向。服务业的知识化转向,主要表现为知识密集型服务业迅速发展。现代服务业显著依赖于专业性知识和技术,向社会和用户提供以知识为基础的中间产品或服务。那些知识、技术占主导地位,高附加值的诸如法律服务、管理服务、工程设计服务以及金融、计算机服务等知识密集型服务业发展十分迅猛。在发达国家,现代服务业已经成为产出最多增长最快的产业。在中国,知识密集型服务业存在很大的发展空间,大力发展以高新技术为载体的知识密集型服务业是服务业发展的必然趋势。
三、转型趋势之三:制造业的服务化
世界经济的实践证明,生产业是经济中增长幅度最快的行业,越来越多的制造企业正在转变为某种意义上的服务企业,服务化成为制造业的重要发展方向,制造业高度发展呈现出“服务化”的新趋向。制造业服务化首先表现为服务环节在制造业价值链中的作用越来越大。20世纪后期以来,经济领域的一项革命性变化,就是制造业与服务业的融合发展,许多传统制造企业以卖服务取代卖产品,把服务看做是创造差异化优势的工具,通过比竞争对手提供更好的服务吸引消费者。其次,优秀制造企业由“以生产为中心”向“以服务为中心”转型。越来越多的制造企业由关注产品生产,转向涉及产品的整个生命周期,包括市场调查、产品开发或改进、生产制造、销售、售后服务,传统意义上的制造业与服务业边界日益模糊。制造业服务化还表现为制造企业越来越多地进行“服务外包”或“服务剥离”。许多制造企业将内部在产前、产中或产后的服务功能独立出来,原来的服务活动转而由其他企业完成。这一转变促使提供生产服务的专门企业迅速发展。这些企业提供从技术产品研发、软硬件开发,到人员选聘与培训、管理咨询、金融支持、物流服务、市场营销和售后服务等全过程的服务链,推动了现代服务业的迅速发展,成为新的经济增长点。
四、转型趋势之四:服务方式现代化
伴随着技术进步,特别是信息技术的不断发展,服务业的经营模式不断创新,涉及技术、产业、组织、管理、业务流程等方面,推动了服务业的迅速发展和升级,产生了大量的服务新业态、新产品、新方式,专业店、连锁店、无店铺销售等新型业态正在发展壮大;在物流与供应链管理、教育培训管理咨询、研发设计、市场营销等领域也涌现了很多新的服务业态和经营模式,无线射频、自助服务机、商业智能等正引领商务服务业的发展潮流。服务业的服务方式呈现网络化、连锁化、信息化等现代化发展趋势。实现现代化是服务业必然要经历的高级阶段。利用现代技术手段,使服务方式更先进、服务内容更丰富、服务质量更高,是现代服务业发展的重要方向。发达国家服务业实践证明,服务业的现代化造就了服务业的高效发展。这些新的服务方式可以高效地“整合”或“疏散”的“内力”和“外力”资源,使各种相关联的结构性要素发挥市场价值,拓展服务领域和增加服务品种,提高服务质量,提升产业素质。
五、转型趋势之五:服务功能层次化
这是现代服务业发展的又一重要转向。过去,受信息传递和交通条件的制约,服务企业的服务半径较小。在这种情况下,服务业一般采取分散布点、遍地开花的模式。随着信息技术的发展和交通条件的改善,服务企业的服务半径不断扩大,人们的消费需求也开始向专业服务和精品服务转变,在不同城市、不同地段形成多层次的现代服务业集聚区,造成区域服务功能和服务等级的显著分化,高端服务出现极化发展趋势。不同城市或同一城市的不同地段承担不同服务职能,满足不同层次消费者的服务需求,是服务功能的层次化的突出表现。从全国和全球范围来看,以金融服务业为核心、以现代服务业为主导的全球产业结构,使一些国际大都市的内涵发生了质的变化,一些城市成为全球性金融中心、贸易中心、跨国公司总部和研发集聚地。在同一个城市,现代服务业的高端领域,如金融、保险、高级商业中心、公司总部等,集聚在城市核心商业区,一般性的服务业,如住宅业、仓储业企业,则受城市负集群效应驱使向郊区扩散,逐渐迁往地区。
六、转型趋势之六:民生服务社会化
随着人们收入水平的不断提高,人们的生活需要由生存型向享受型、发展型转变,由物质型向服务型、文化型转变,服务性消费热点不断涌现,过去许多自我服务、自我满足的诸如社区服务、家政服务、健康服务等民生服务,开始逐步转化为社会组织提供的社会化服务。民生服务的社会化,解决了家务劳动问题,提供了宽松、舒适的家庭环境,可以从根本上大大减轻家务劳动的强度,使人们有更多的时间发展体力和智力,有充沛的精力从事社会生产以至完善自身。民生服务的社会化,强调专业化和产业化,不仅提供各种特色服务、满足顾客的个性化需求,而且拓展了服务业发展的领域,带来了家庭服务、托幼养老、便民早餐、物业服务等社区服务业、家政服务和社会化养老等服务业蓬勃发展,不断培育形成服务业新的增长点。
