时间：2023-12-16 18:23:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会政策的特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
教育政策是国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关系的公共政策。在政策研究的历史上,人们往往从哲学、政治学和经济学等不同角度来研究教育政策的价值。①从哲学的意义上来说,教育政策价值是教育政策活动的客观属性(如教育政策要素、结构、内部运行机制、功能等)满足教育政策主体需要的一种关系;教育政策所调整的价值关系的性质决定着教育政策价值的基本内容,教育政策在调整“教育权力分配关系和教育权利分配关系”时直接表现出教育政策的政治价值;调整“教育资源配置关系”时直接表现出教育政策的经济价值;对学校、个人的教育活动和教育政策活动本身进行管理和规范的教育政策直接表现出教育政策的教育价值和人的发展价值;调整“国家、学校、个人利益关系”的教育政策直接表现出教育政策实现社会正义和公共利益的社会价值等等。教育政策满足主体需要的性质和程度决定着教育政策价值的性质和价值的数量,教育政策满足了主体的需要,教育政策具有正价值;教育政策损害了主体的利益,教育政策就具有负价值;教育政策与主体的需要无关,教育政策具有零价值;教育政策满足主体的程度越高,满足主体需要的层次越高,教育政策的价值量就越大;反之,教育政策的价值量则越小。教育政策价值分析既是教育政策分析的一个核心领域,又是教育政策分析的一类主要方法。教育政策价值分析是对教育政策活动的价值关系和价值问题进行确认和分析的一类教育政策研究方法,教育政策价值分析的研究对象主要是教育政策活动的价值关系和价值问题。一方面,作为教育政策分析的一个重要内容和领域,价值分析要研究与教育政策有关的所有价值问题;另一方面,作为教育政策研究的一种思维路向,价值分析是教育政策分析的一类重要方法。国内外学者一般认为,事实分析、价值分析和规范分析是政策分析的三个主要领域和三类主要方法②,其中,价值分析处于事实分析和规范分析的中介地位,是“联结行为研究、规范研究,使之形成一个系统的主线。”③教育政策分析的一个基础就是首先要确定政策分析和研究的边界,即要选择具有特定价值的事件和问题进行研究;价值分析又是规范研究的前提,只有在明确政策价值目标的情况下,才能通过规范研究确定具有可行性的政策方案。所以说,教育政策价值分析在教育政策分析中具有核心地位。
二、教育政策的三个价值向度
对于任何一项教育政策,政策分析者都可以从现象形态、本体形态和政策过程三个维度加以认识和研究。在不同的维度上,教育政策的基本价值特征具有不同的表现。在现象形态上,教育政策的价值特征表现为一系列的价值选择;在本体形态上,教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”;在政策过程的意义上,教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度。
(一)价值选择
在现象形态的层面上,教育政策表现为由政府等政治实体关于教育领域的政治措施组成的政策文本或文本的总和。任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。正如托马斯•戴伊所说:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在现象层面上,教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的,即一项教育政策作出了什么样的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择,又包括实践活动中的选择。观念中的选择是政策价值目标的确定,实践活动中的选择是政策过程中的创价活动,即价值目标的实现和获得。所以,教育政策的价值选择是一个过程,包括目标的选择、手段的选择和结果的选择。例如,教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题,其价值选择就体现什么样的具体内容。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识,它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观,就会作出什么方向或性质的价值选择。教育政策价值选择的内容和方向是由特定的政策问题和政策价值观决定的,同时又表征着教育政策的基本价值特征。不同类型和层次的教育政策具有不同的价值选择内容,因而具有不同的价值特征。
(二)合法性
在本体形态上,教育政策的根本目的是在社会范围内进行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择所决定的。教育政策价值选择一旦作出或在具体进行教育利益分配操作的过程中,所有相关的利益主体最为关心的问题是:自身的需要和利益是否得到了充分表达和满足?同时必然伴随着他们对于价值选择和教育利益分配具体操作的肯定性或否定性的认识和评价。这些认识和评价在社会范围内就表现为:政策的价值选择是否是正当的或合法的?也就是集中表现为教育政策价值选择的合法性问题。⑤因而在本体层面上,教育政策的基本价值特征集中表现为教育政策价值选择的合法性问题,即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的,是否具有合法性。合法性是一个多有歧义的概念。一般认为,合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑),则要看实际情境而定”。⑥或者说,合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。⑦合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。⑧按照哈贝马斯的限定,合法性是与政治秩序相联系的一个概念。哈贝马斯认为,“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化”。⑨正是从这个意义上,哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”10或者说,“合法性的基础是同意,”是“对统治的同意”。11教育政策作为政府的一种政治措施,是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此,本文是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育政策的合法性,是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、接受和遵守。合法性是教育政策被承认的基础,是教育政策价值选择存在的价值依据和理论基础,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的合目的性,也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求。认为,人类的实践活动具有两种尺度,即内在尺度和外在尺度。12内在尺度即是需要的、目的的尺度。人们的社会实践活动包括教育政策活动总是从自己的目的出发,追求满足自己的需要。只有那些体现了实践主体的目的,满足了主体需要的活动才是正当的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活动中,人们也是从自身的内在尺度出发,评价教育政策的价值选择是否符合自己的目的,是否满足了自己的需要,从而决定着是否肯定、支持、服从或者否定、反对、抵制某种政策的价值选择。在这个过程中,教育政策获得合法性或者丧失合法性。
(三)有效性
在教育政策过程层面上,任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题,分配教育利益,调整和理顺教育领域的社会关系。这样一个过程,从价值的角度来看,就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的“有效性”。因而,教育政策过程的“有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。关于“有效性”这个概念可以从许多不同的角度理解。在政策科学研究的相关文献中人们比较普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,来表达政策活动效率高、效益大、效果好等意义,一般不对其作具体解释,“有效”有时指有效率,有时指有效益,有时指有效果。实际上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三个概念的意义有很大的区别。“效果”主要侧重于对活动成果的考察,强调的是活动的结果,例如一所学校培养出数量更多质量更好的人才,就被认为效果是好的,而得到这一成果所付出的代价则并不是效果考虑的问题。“效率”则不同,《辞海》中把“效率”定义为:“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”,13说明效率是劳动量的消耗与所获得劳动成果的比较,也就是指投入与产出的比例关系。效率的意义包括效果,但效率更关注获得效果所付出的代价及其与效果的比例。
而“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含有两层含义:一是投入与产出的对比关系,二是产出必须符合社会需要。从这个意义上讲,效益包含着更广泛的意义,它除了包含效率的意义以外,还具有“有益性”的意义,即活动的产出必须具有正价值,而效率则不关注活动结果的性质,高效率的活动可能具有正价值,也可能具有负价值或零价值。所以,效益、效率、效果三者的内涵是依次减小的。我们这里所讨论的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的统一,其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性与政策过程相联系,所以,有效性主要是一个程序性或操作性问题,即如何才能作出理想的价值选择,确立理想的政策目标?如何才能完整实现政策目标?如何进行政策活动才具有“有效性”?从这个意义上来看,教育政策有效性的本质是价值选择——观念中的选择和实践中的选择——活动程序的合规律性。这里所谓的合规律性,既包括按照集体选择或社会选择的“规律”获得合法性,又包括按照科学的、客观的规律从事政策活动,顺利高效地实现政策价值。教育政策的价值选择、合法性、有效性是从逻辑上描述、认识教育政策价值特征的三个抽象的向度,不同的具体教育政策在三个不同的向度上具有不同的实质性内容。
三、教育政策的两类基本价值
实质价值与形式价值是构成教育政策价值内容的两个最基本的方面。马克斯•韦伯的社会学方法论的一个重要特征就是区分了价值与事实两个领域,由此进一步把人类的理性区分为价值理性和工具理性,或实体理性与形式理性。14这里,区分教育政策实质价值与形式价值也是根据韦伯的类型学来划分的。另外,在特定的角度上,教育政策实质价值与形式价值也是同教育政策研究的类型相对应的。例如,澳大利亚学者海因斯在广义上把教育政策研究分为“教育政策内容的研究”和“教育政策决策过程的研究”两类。其中,教育政策内容的研究是一种静态性质的研究,教育政策决策过程的研究是一种动态性质的研究。15教育政策的实质价值就是教育政策内容的价值表现,教育政策的形式价值则是教育政策过程的价值表现。实质价值又可称为教育政策的目的性价值,或称为教育政策的“价值理性”,主要是指教育政策所选择的、所追求的、并在政策活动中时时处处体现出来的价值内容;实质价值是政策价值主体通过教育政策活动所追求、所实现的一种主体的目的状态,它表征着教育政策过程结束以后所可能产生的结果;实质价值是由真实反映教育政策价值本质和时代要求的教育政策价值观念来表达的;实质价值既是教育政策活动的出发点,又是教育政策活动的归宿。
形式价值又可称为教育政策的手段性价值,或称为教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活动过程的每一个环节都必须遵循的一系定的程序或原则,是规范教育政策价值主体在控制教育资源和获得自身利益的过程中的活动顺序、范围和方式等的一系列不随意以人的意志为转移的程序性价值要求;形式价值是确认和实现教育政策价值内容的价值形式所具有的中介性和工具性意义。需要说明的是,法律化教育政策与非法律化教育政策对形式价值具有不同的要求,法律化教育政策必须遵循严格的形式价值要求。现代教育的法治化趋势要求所有的教育政策都必须具备严格的程序性价值标准。教育政策的实质价值与形式价值是教育政策价值不可分割的两个方面,二者是价值内容与价值实现形式的关系,又是目的与手段的关系,还可以理解为目标、过程、结果之间的关系。实质价值要通过形式价值得到体现和实现,只有遵循严格程序进行运作的教育政策,才能克服政策决策和政策实施的随意性和盲目性,保证教育政策价值内容的顺利实现;形式价值又必须以实质价值为其存在的根据和基础,任何教育政策的决策和实施程序必须在符合公众的教育需要和公众追求的基本价值标准的前提下,才能被公众认可和接受。
正如罗尔斯所说:“一种程序的正义总是依赖(除赌博这种特殊情况之外)其可能性结果的正义,或依赖于实质性正义。因此,程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的。”17教育政策价值的实质价值、形式价值分类与上述认识教育政策价值问题的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间具有直接的联系。教育政策的实质价值、形式价值都是教育政策进行价值选择的结果。实质价值的特征决定着教育政策价值选择内容的合法性,形式价值的特征决定着教育政策价值选择程序的合法性。由于教育政策的有效性依赖于决策过程中合法性的获得和有效的政策实施,所以,教育政策实质与形式的合法性的获得以及政策实施程序的合理性决定着教育政策的有效性,有效性的理想状态就是教育政策虚拟价值与现实价值之间具有高度的一致性,二者达到高度一致的统一或契合。
四、教育政策价值分析的三种具体方法
从教育政策价值分析作为研究方法的维度来看,一般认为价值分析的方法可分为三种:经验性探索、规范性探索和超伦理研究。18W•N•邓恩认为,价值评价的标准(或称为“伦理观”)有三个层次,一是描述性伦理观,主要内容是对伦理现象或价值现象进行客观描述。二是规范性伦理观要内容是提出或明确判断某种“公共行为正确、有益或公正”的价值或伦理标准。三是超伦理观,主要内容是对证明某种公共行为正确、有益或公正的规范性价值标准本身进行价值判断,以寻求证明规范性价值标准的合理性的价值准绳,即研究和明确关于价值标准的价值标准。19与三个层次的价值评价相联系,价值分析相应就有三种类型的方法。
(一)经验性研究方法
经验性研究方法又称为描述性的方法,主要是对价值现象的价值观进行描述、分类和概括,对政策价值选择和具有价值倾向的行为方式进行描述和分析。经验性研究为我们提供教育政策价值选择、合法性、有效性的实然的或客观的状态,从而为公共政策活动中的主体的价值判断提供客观依据,帮助决策者进行价值选择。经验性研究的具体方法主要是:社会调查(如问卷和访谈)、行为方式的描述与分析、得尔菲法(一种匿名通信、反复征求意见的分析方法)、决策分析(分析不同价值准则的敏感度或称为“紧迫性”)、预算分析(成本与资源配置分析)等。对教育政策进行经验性研究,特别是对教育政策文本的价值涵义进行描述和分析时,可主要使用文献法、解构的方法、“编码”的方法及“理解”的方法。
(二)规范性研究方法
规范性研究的主要目的是确定对政策行为进行评价的规范标准,它要回答的是,我们依照什么样的标准确定政策行为的对与错,什么样的政策行为才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行为应遵循什么规范标准。规范性研究为我们提供和描述教育政策价值选择、合法性、有效性的应然状态,为教育政策活动提供具体的价值指导。教育政策的规范性研究在对某种政策行为进行价值判断时,具体的价值标准可分为三种类型:20一是义务论标准,即依据一些具有先验性而不证自明的基本原则进行价值判断,义务论标准具有理性主义的特征。二是目的论标准,主要根据行为后果的效益来评价政策选择和政策行为,目的论标准具有功利主义或实用主义的特征。三是价值论或本质论标准,主要依据政策行为的本质,即其内在价值或自身的良好性进行评价。但是,在这里,对政策行为本质的确认又成为一个新的价值问题,需要借助于义务论的或目的论的价值判断作为其前提。所以,本质论价值分析是一种难以把握的主观性很强的价值判断类型。因此,在教育政策价值分析中,义务论和目的论的结合应被作为规范性价值分析的主要的选择。
(三)超伦理研究方法
关键词：社区；适老性；分异特征；影响因素
中图分类号：C916.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）33-0043-02
一、问题的提出与相关的调查
20世纪末，我国进入老龄化社会，随着时间推移，呈现速度快、数量多的特征，养老问题逐渐受到社会各界的重视[1]。社区凭借地缘优势与对家庭养老的弥补作用，逐渐成为养老的重要载体[2]。因此，本文顺应目前我国社区养老服务的发展趋势，构建了适老性评价指标体系，其中包含社区安全性、出行便捷性、环境舒适性、社区交往性、社区服务度五个准则层及若干要素层，并运用层次分析法确定各指标权重；同时依据长沙市空间结构将中心城区划分为3个圈层，于圈层内选取8个不同属性的典型社区。通过专家赋分与问卷调查计算适老性分值，归纳了长沙市社区适老性分布特征：（1）社区安全性总体由中心向外呈圈层式递减、局部拼贴；（2）交通便捷性评价受社区内部交通环境影响较大，形成了由内至外波谷状递减的分布特征；（3）环境舒适度圈层空间分异程度低，受地理位置与建设年代影响，适老社区集中分布于自然环境优美地带；（4）社区交往性由中心区至远郊区圈层递减，单位制小区交往满意度较高；（5）社区服务程度呈现逐层递减趋势，安置小区呈现弱势。基于以上结论，从五方面归纳了影响适老性特征的因素，为社区适老建设提供理论依据。
二、适老性特征影响因素
1.自然与历史继承。长沙市特殊的“山水洲城”格局，对社区适老性特征产生重要影响。长沙市是在湘江与浏阳河交汇的河谷台地上发展起来的，周边为地势较高的山丘，不同地理位置覆盖不同的自然资源，加之老年人对环境敏感度高，由此产生的社区感知迥异；另外，长沙市中心城区目前存在的旧住宅，或文化氛围浓厚，或设施老化，对适老性产生正或负向作用。
2.政府政策与市场定位。政府政策对城市社区适老性格局起到重要的导向作用，从根本上推动着老年人口在社会及物质空间上的集聚，作用于开发商市场定位，对相关老年产业起基本调控作用；同时，社会经济发展背景反作用于政策，为政策的制定提供了坚实的研究支撑。一个适合老年人居住的社区建设，自下而上无不需要政府强有力的政策支持：自我国进入老龄化社会，出台的保障政策与相关法律均成为各地区养老的重要原则。另外，老年住宅建设、老年基础设施布设等各项标准均来源于国家普适性设计规范。换言之，政府政策导向就是适老性出现差异的关键。住房体制改革以来，地产开发成为活跃的市场因子，投资和利益主体的多元化为满足老年人需求提供条件，促进住宅市场的细分和多样化，政策导向相同程度作用于在房地产项目中，通过对这些新建社区的建设与提质，提升适老程度，改变整体格局。
3.养老服务模式。不同于居家养老与机构养老，社区养老依托于地缘优势，能够吸引来自社会各界的资源，筹措多方资金，形成多层次、多途径并存的投资运作体制[3]，社区养老服务的开展以社区的建设和运营为平台，以养老设施建设、组织管理、资金运作和信息化管理等“元素”为主。由于各社区间存在实际差异，因此在养老服务模式这一层面具有自我针对性，不同属性社区对养老服务的重视度与倾斜度不同，进而产生适老性差异。
4.老年人需求意向。高龄老年人，主观幸福感受与生活质量受经济因素和社会支持影响[4]，即能够满足其生理上对设施的要求与心理上对爱与陪伴的需求。随着年龄增加，老年人身体机能在不断衰退，其中视觉听觉以及肌肉骨骼系统越来越迟钝，表现为视力和听力的下降，腿脚越来越不方便；心理方面，由于身体的衰老，老年人会产生越来越多的心理问题，包括：缺乏安全感、抑郁、焦虑等。但老年人生活经历迥异，在共同的需求下又存在个体差异，因此社区受需求意向影响，政策细节落实存在差异，表现出的适老性亦不同。
5.外部交通资源。城市主导交通轴线是活跃的经济增长轴线，因此社区外部交通资源直接影响着社区经济的发展，进而影响到适老性社区的建设进程。长沙市完善的交通网络为附近社区的老年人提供便捷的出行，同时也带动经济增长，一定程度上为政府主导引进老年服务企业提供资金支持；同时老年人的出行以步行为主，街道能否提供“健康―有氧”的交通h境一定程度上也对适老性存在影响。
本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。认为：制度制约政策，制度对政策是真包含关系；同时，政策的特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。另外，本文还认为：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的；在一项制度已经完全成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种影响对制度的冲击力相当大。
引言
1902年，在泰国政府供职的一位叫J.霍曼?范德海德的荷兰著名灌溉工程师提出一项政策建议：在泰国湄南河畔的猜那兴建一座大型水坝，并随之提出方案。湄南河谷中央平原当时是泰国出口支柱大米的主要产地。为了进一步提高土地生产率，有必要适应这块土地地势坦荡但需加强灌溉的特点，修建一座大坝和广泛的运河网。范德海德的政策建议及设计方案正是适应这一需求而提出。但从1902年底到本世纪末1909年间，虽然他屡次向政府官员阐述建议并辅以一项周密的计划论证建议，该计划内含政府财政成本和效益（增加了土地税、水费）的估计数，并用社会成本及效益分析框架作分析，认为：该工程能给泰国带来大量的净社会利益。但是，直到二战后，这项政策建议才真正成为泰国的灌溉政策之一。
为什么给社会带来净利益的公共政策不能被采用？为什么最终在二战后这项政策建议最终上升为政策？事实上，可以提出这种疑问的公共政策建议相当多，范德海德的政策建议只不过是众多命运乖蹇政策中的一个例子。在这里，政策不仅仅是政策本身的问题，而是涉及到更大范围的制度的问题。本文将以范德海德的政策建议为例，分三大部分来探讨公共政策与制度因素问题。第一部分将探讨制度对公共政策的制约关系；第二部分是公共政策对制度的影响；第三部分则探讨政策主体对制度的作用。
一、制度制约公共政策
在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。
首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益最大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益最大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益最大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。
其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。
那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？
制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。
由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。
诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。
第一类是规范准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。
第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非绝对，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。
第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。
由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。
我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主[义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。
从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。
二、政策影响制度
政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。
至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用精确的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种极具代表性的说法：
其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。
其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种权威性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。
其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。
事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如第一部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。
很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。
（一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。
(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。
(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变最高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。
(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择最优方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。
（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。
我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地[影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。
三、政策主体对制度的影响
制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。
（一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：
（1）、强制的程度。
（2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境）
也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。
制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。
（二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。
（三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。
（四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样：
（1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。
（2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。
（3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。
以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度完全定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。
泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国第一座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。
结论
自由市场所激发的行为与情感模式，几乎总是倾向于无限制地攫取资源――自然的和文化的，从而或迟或早总要引发社会成员旨在限制资源耗竭速度的集体行动
一段假期，一场天灾，一群人的行为，我们的“中国社会”复杂系统再一次表现出复杂的深层特征。我尚未找到合适的概念来涵盖这一深层特征。不过，它决定了复杂系统的三项表层特征，最近由经济学家奥墨罗德作了简要表述：（1）短期预测之不可能性；（2）新性质的自发涌现；（3）从同一初始状态可发生多重历史（Paul Ormerod，2005，“complexity and the limits to knowledge”，《Futures》vol. 37，pp. 721-728）。
在较早被介绍给中国读者的各类“新知”中，关于“复杂系统”的知识与哲学或许是理论内涵最丰富并且政策意义最显著的一门科学。当我们面对复杂系统时，首先要从总体上把握它，不是沉迷于细节，而是直面“总体”现象。
借用桑塔费学派的简明语言，假设每一行为主体只熟悉它附近的局部环境并由此作出简单的适应性选择，那么，由大量这样的行为主体组成的群体将表现出复杂系统的特征。如奥墨罗德所论，这时，短期的群体行为是不可预测的，因为系统的另一特征是，不断地涌现出以往没有的性质；从而，系统的第三特征是，历史从来不是单一的。换句话说，历史从来就是“非决定论的”，这一特征导致了“多元历史”观。
生活在具有上列复杂系统三项特征的社会里，我们每一个人怎样适应我们的生存环境呢？道德哲学家和经济学家斯密曾系统地把所谓“公正旁观者的合宜同情”原理运用于西方社会，并由此撰写了《道德情操论》和《国富论》。与稳态社会不同，在转型期社会，作为斯密原理的基础的“合宜的同情”――它对应于“一般均衡”的行为与情感，离散化为许多“局部的合宜性”――它们之间可以发生激烈冲突。今天，关于复杂系统的许多局部合宜性之间潜在冲突的研究，被称为“非均质网络”的社会科学或“网络物理学”。
基于“求生存”的本能和“要生存得更好”的欲望，在上述的复杂系统内，每一社会成员只熟悉与他相邻的社会成员们的行为和情感模式，在他熟悉的这些行为和情感模式中，他选择“最好的”。假如他如通常所表现的那样不知道什么是最好的，那么他会模仿“最成功的”――事实上，我们很难区分“选择”与“模仿”，因为没有人能够完全独立地选择，恰如没有人能够一模一样地模仿。
于是，我们看到，他选择“春节回家并且忍受拥挤效应”（学生和民工）；他选择“买车并且比不买车更多地污染环境”（都市白领）；他选择“制造或出售假冒伪劣商品并且由此获得金钱回报”（商人和学者）……概而言之，他选择“在名利场上更成功并为此而更深和更久地出卖良心”。
晚近的仿真研究表明，如果行为与情感的模式A对个体而言比模式B更成功，那么，在复杂系统内，只要采纳A的个体的总数占总人口的比例超过了三分之一，模式A就会迅速取代模式B，而成为独占的行为与情感模式（参阅Martin Nowak，et.al.，2007，“the one-third law of evolutionary dynamics”，《Journal of Theoretical Biology》，vol. 249，pp.289-295）。复杂系统的这一特征被称为“三分之一定律”，它广泛地出现于社会生活各领域，多年前已被诸如米尔格罗姆这样的经济学家注意到并写入“管理经济学”教科书。
可是对于社会整体，三分之一定律意味着极大的麻烦――对交通运输系统，对不可再生资源和生态系统，对市场经济的道德基础。因为，自由市场所激发的行为与情感模式，几乎总是倾向于无限制地攫取资源――自然的和文化的，从而或迟或早总要引发社会成员旨在限制资源耗竭速度的集体行动。
社会系统的复杂性，它的第一项政策涵义是：政府绝不是无关紧要的，恰恰相反，所谓“集体行动”――这是公共选择、政治过程及政府行为的概念化的表述，对于改善每一社会成员的福利都是至关重要的。惟其如此，系统的复杂性才有了第二项政策涵义：政府及政府官员的行为必须是深思熟虑的，如履薄冰，如临深渊。但是这就产生了第三项政策涵义：政策制订者的深思熟虑，绝不意味着谨小慎微和“行为模式”――努力最小化和风险最小化，也绝不意味着凡已经存在的就都是合理的。这里，深思熟虑所要求的，其实是“精英意识”――即对重要议题的敏感性以及表达被感受到的重要议题时必须具备的道德勇气。
遗憾的是，我们的政治经济体制似乎难以避免地涌现出一种自我毁灭的性质――它的作风越来越重并且它的成员的精英意识越来越少。
关键词：城镇化；新生代农民工；Logistic模型；养老保险；参保意愿；就业状况；政策因素
改革开放以来，我国城市化、工业化进程发展迅速，越来越多的农村年轻劳动力脱离土地而进城寻找就业机会。据统计，2014年全国农民工总量为27395万人，其中新生代农民工所占比例为56．5％［1］，2015年全国农民工总量比2014年增长近1．3个百分点。但是，农民工参保覆盖率相对极低，养老保险参与率仅为16．7％［2］。新生代农民工作为特殊社会群体，对我国城市化经济发展做出重要的推动作用，其养老保险的参保意愿成为学者们研究的热点。目前，许多学者主要从宏观和微观2个层面对新生代农民工养老保险参保意愿进行研究分析，分别提出自己的独特见解。基于宏观层面，有学者认为，养老保险政策、缴费时间、关系接续转移这3个因素对农民工参保意愿影响最为显著，可从破除制度障碍入手，提高参保率［3］；新生代农民工参加社会保险是一种切实享有与城市居民同样福利和权益的社会行为，参保意愿的决策过程深受经济、社会生活、文化心理因素影响［4］；农民工依据需求选择参与社会保险制度的类别，并偏好选择养老保险［5］；农民工的社会参保意愿尤其社会养老参保意愿很强，但参保率低，必须遵循分层分类基本原则，不断完善养老保险制度从而积极推动农民工参保［6］；我国对新生代农民工养老保险可实行弹性养老保险制度［7］，新生代农民工进城务工时间越长，其城市融入感更加强烈，可从制度层面增强其养老保险参保意识，改善农民工养老保险的参保环境［8］；从改革户籍制度、完善养老保险转移接续等政策制定入手，逐步提高农民工的养老参保意识［9］。基于微观层面，肖云等对重庆市青壮年农民工的参保意愿调查发现，性别、年龄对养老参保意愿具有显著性影响，而婚姻、务工年限没有影响［10］；杨哲等对安徽省新生代农民工的养老保险研究发现，婚姻显著影响参保意愿，年龄却影响甚微［11］；也有学者认为，养老风险、未来生活城市、养老方式对新生代农民工参保意愿影响显著［12］；王翠琴等对陕西、青海、贵州3省19个地级行政区的新生代农民工调查中发现，养老保险参保行为受政治资本、养老区域选择、政策知晓度等方面的影响［13］，农民工主观上对社会养老保险制度的满意度、养老保险支付意愿、支付能力等也影响着参保意愿的选择［14－22］。宏观层面主要研究农民工养老保险参保意愿受制度本身和制度环境因素对参保意愿的影响，微观层面主要基于理性角度，分析农民工个体特征、就业状况等对养老保险参保意愿的选择，随着我国城镇化进程的不断推进，新生代农民工的养老保险问题越来越突出。本研究通过对江苏省3个地级市新生代农民工的参保意愿进行问卷调查及访谈，实证研究江苏省新生代农民工养老保险的参保意愿及影响因素，为江苏省养老保险政策的制定、提高新生代农民工养老保险参保提供参考依据。
1材料与方法
1．1数据来源与样本描述
数据来源于2014年7月至2015年6月江苏省南京、南通、徐州3个地级市的实地抽样调查，共发放问卷610份，回收问卷为578份，基于数据的真实、有效性，将数据缺失与信息填写错误的18份无效问卷剔除，实际有效问卷为560份，问卷有效率为91．8％，而愿意参与养老保险的人数为478人，约占有效调查问卷数的85．4％，其中，18～23、24～29、30～35岁的意愿参保人各占12．0％、60．9％、27．1％。
1．2变量选择与效用函数的构建
1．2．1变量选择新生代农民工是否愿意参与养老保险作为因变量W，W＝1时表示愿意参保，W＝0时表示不愿意参保。新生代农民工参保意愿的影响因素作为解释变量F，并将其分为个体特征（F1）、就业状况（F2）、政策因素（F3）、、心理特征（F4）4个层面，其各个层面的变量及赋值见表1。1．2．2效用函数的构建在整理实地调研数据的基础上分析其有效性，构建新生代农民工养老保险参保意愿的效用函数。
1．3参保意愿研究假设
分析F1、F2、F3、F44个层面对新生代农民工参保意愿的影响提出4种基本假设。假设1：个体特征对新生代农民工参保意愿具有影响作用。通常情况下，男性承担家庭经济主要负担，压力较大，其参保意愿需求比女性更强烈；年龄越大者越愿意参保，以保障老年基本生活；教育水平影响人的价值观、人生观，受教育水平越高的新生代农民工参与养老保险的认知度越强，越倾向于参保；由于城市间、地区间的经济发展水平各异，新型城镇化进程不断加快，新生代农民工的城市融入感对未来居住地的选择也影响参保意愿；已婚者家庭责任意识比未婚者、离异者强烈，更愿意参加养老保险。假设2：就业状况影响新生代农民工的参保意愿。一般而言，月收入水平越高，生活品质及保障越健全，参与养老保险的意愿普遍高于低收入者；签订劳动合同者比未签者参保率高；新生代农民工所在单位类型及工作性质同样影响参保率。假设3：政策因素对新生代农民工参保意愿影响较大。新生代农民工对社会保险政策的内容及养老保险的参保条件了解越多，参保率越高；因换工作地点、工作单位或企业等因素，在原先单位或企业缴纳的养老保险参保费用是否能有效对接影响参保率；新生代农民工对社会保险政策态度越满意，越愿意参保。假设4：心理特征对新生代农民工的参保意愿无影响。新生代农民工外出打工主要目的是挣钱提高生活水平，他们对养老并没有长远的计划；大多数新生代农民工致力于当下生活的改善，养老观念比较薄弱，参保险意愿低。
2结果与分析
2．1回归模型的构建及检验
2．1．1回归模型的构建基于选入变量α＝0．05、α＝0．10水平上，采用SPSS17．0软件运用二元Logistic模型分析相关调研数据，并采用enter法进行检验。总模型的似然比卡方检验结果P＜0．01，说明模型通过显著性检验，具有统计意义。建立Logistic回归模型公式为Logit（p）＝ln［P／（1－P）］＝α＋∑β＋ε。式中：p表示新生代农民工愿意参加养老保险的概率；P／（1－P）表示已参保新生代农民工与未参保新生代农民工的比率，α为常数项，ε为随机误差项。对P进行对数单位转换，得出新生代农民工参保意愿影响因素的概率模型为Pi＝1＋exp（－α＋∑mj＝1βjXij）。式中：Pi为第i位新生代农民工参保概率，Xij为影响第i位新江苏农业科学2017年第45卷第18期—513—生代农民工的第j种因素，m为影响新生代农民工参保概率的变量个数。2．1．2回归模型的检验2．1．2．1模型系数检验模型系数综合检验显示，变量的似然卡方比为104．812，显著性值为0．000（表2），小于0．05，说明采用该模型分析新生代农民工养老保险参保意愿的影响因素比较合理。2．1．2．2拟合优度检验对新生代农民工参保意愿的拟合优度指标进行模型检验，结果显示，统计量观测值为8．098，显著性值为0．424，大于0．05，未达到显著性水平，说明整体回归模型拟合优度较好，反映参保意愿的解释变量能有效预测因变量。
2．2参保意愿假设分析
2．2．1Logistic初步回归分析由表3可见，影响参保意愿的14个因素在步骤1a中，年龄、受教育程度、婚姻状况等7个影响新生代农民工参保因素的显著性值均大于0．05，不具统计意义而被排除。基于此，对新生代农民工的参保意愿假设进行分析：（1）个体特征中，性别影响参保意愿与预期假设一致，检验水平小于0．05；大中型城市、小城市、农村和城市间的中小型城镇、农村人数各约占总人数37．1％、28．4％、22．7％、11．8％，新生代农民工在城镇化进程中对未来居住地的选择反映出对务工城市的满意感、认同感、融入感，这3种感觉越强烈，参保意愿越高；年龄、婚姻状况、受教育程度均不在检验值内，与预期假设相矛盾，这可能是由于18～35岁的新生代农民工潜意识觉得自身还处于年轻状态，身体健壮，而他们受教育的水平总体较高，对婚姻的价值观比较前卫，因此养老参保并不积极。（2）就业状况中，所在行业、劳动合同签订与否影响新生代农民工的参保意愿，假设成立；单位所有制类型、月收入水平却未纳入参保因素考虑范围，与假设相悖，这可能是由于新生代农民工大多数都不介意从事的单位性质，他们认为只要单位给予的收入高就能保障生活，另外新生代农民工更懂得享受，其月收入的多数用来消费。（3）政策因素中，社会保险政策了解程度、社会保险政策态度对新生代农民工的参保意愿影响最为显著，符合假设；新生代农民工在转换工作单位、转移工作城市之前一般已经考虑到社会保险的转移接续，且现在异地养老保险转移接续已具有一定的解决措施，因此该因素并不影响农民工的参保。（4）心理特征中，外出打工原因对新生代农民工的参保意愿影响显著，而养老观念对参保意愿几乎没有影响，这与假设冲突，究其原因，一方面可能与年龄有关，另一方面可能与新生代农民工养老价值理念薄弱有关。2．2．2enter法最终回归分析为确保新生代农民工参保意愿变量不受其他因素影响，在初步回归分析的基础上采用enter方法进行最终回归分析，对影响参保意愿的14个因素在步骤8a中的性别等7个因素进行分析（表3）可知：（1）个体特征中，性别、未来居住地通过0．05检验水平，其中新生代农民工男性愿意参保人数居多，占总人数的55．5％，而女性仅占总人数的29．8％，男性参保率高于女性参保率；新生代农民工选择大中型城市、小城市、农村和城市间的中小型城镇居住其参保率分别约占总人数的31．1％、25．0％、19．1％，新生代农民工选择未来居住地影响其参保意愿，未来所在居住地的地理位置、周围环境、设施等越好，参保率越高。（2）就业状况中，所在行业、劳动签订合同通过0．01显著性检验，对新生代农民工参保意愿具有显著性影响，其中制造业、建筑业的参保比例相对较高，各约占总人数的38．4％、17．7％，签订固定期限劳动合同的新生代农民工比无固定期限劳动合同、未签订劳动合同的新生代农民工参保率分别约高出39．4％、46．4％，从事高危险性、高危害性特殊工种的新生代农民工退休相对较早，只要满足缴费期限即可领取养老金，其参保意识相对较强。（3）政策因素中，社会保险政策了解程度、社会保险政策态度这2个因素对新生代农民工参保意愿的影响最为显著，通过0．01显著性检验，这表明国家颁布的社会保险相关政策引导新生代农民工的行为决策，对政策越了解、满意度越高，其参保率越高。（4）心理特征中，外出打工原因通过0．01显著性检验，回归系数为正，这是由于新生代农民工外出打工所在的单位能够提供养老金缴费保障，工作单位每月可为他们缴纳20％的养老保险，符合新生代农民工未来的养老需求。
3结论与建议
Abstract： The coal industry must fulfill a greater social responsibility， in order to achieve sustainable development. Taking coal industry of 30 listed companies as the research object， this paper studies the correlation between regulatory pressure， management characteristic and corporate social responsibility. The results show that： the situation that regulatory pressure is executing for short time is no significant correlation to CSR， meanwhile have no positive effect to CSR through influencing management age and education； however， regulatory pressure can promote CSR by influencing the executive compensation. In addition， in the absence of regulatory pressure， management age and education have significantly positive effect on CSR， but there is no significant impact between executive compensation and CSR.
关键词： 煤矿业；社会责任；制度压力；管理层特征
Key words： coal industry；social responsibility；regulatory pressure；management characteristic
中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）20-0012-05
0 引言
当前，京津冀严峻的雾霾状况，矛头直指煤矿、钢铁等传统行业，中央政府和河北省相继出台各种法规应对环境污染。2013年2月份的《煤炭产业政策》的修订，自之日起实施。该政策是根据《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（国发〔2005〕18号）等法律和规范性文件制定的，煤炭工业有关管理部门依据该政策制订相关技术标准和规范。这种特殊的政策背景，为当前研究煤矿业上市公司管理层行为能否受该特殊制度的影响从而促进社会责任的履行效果提供了良好的契机。而制度压力中的规制压力就更多体现在政府颁布的行政指令、约束要求或者法律法规的强制力。因此这种特殊制度定为规制压力较为合适。在外在的制度压力即规制压力下，企业管理层行为能否受到约束和惩戒，能否更好地履行社会责任，成为本文最终的研究目的。
论文的研究对我国煤矿企业社会责任理论研究的学术创新具有一定意义，也对我国煤矿企业能否更好地履行社会责任具有现实意义。首先，管理层由于个人特征的不同，在偏好、风险认知和决策行为方面上存在较大的差异，这可能会对企业社会责任在内的决策产生影响，因此对管理层特征影响企业社会责任履行的研究也具有重要意义。其次，在我们的社会中，社会责任的概念越来越受到人们的关注，同时公司社会责任感不再是可选的信息，而是必选的，它将影响公司价值和财务绩效，进而影响资源配置。
1 理论分析和假设提出
1.1 制度压力与社会责任的履行
制度压力包括规制压力、规范压力和认知压力。本文所阐释的制度压力是指规制压力，这其一是由于规范压力和认知压力在定义上不好界定，其二是因为2013年2月份的《煤炭产业政策》是规制压力的体现，因此论文只选取规制压力进行研究假设。Campbell（2009）在总结影响企业履行社会责任行为因素中，将规制压力放到了制度性因素的首位。他还提出，在政府的监管下是更强大的，非营利组织等对企业社会责任的监督是在更为明显的制度环境条件下，企业的社会责任履行情况会较好。Aguilera et.AL发现，以法律制度为基础建立起来对企业行为约束的标准在现实中可能难以很快实现，但是，他们会通过影响惯例、规则、习惯等规范性力量推动社会责任的开展。制度环境因索是促发或改变企业社会责任活动的重要影响因索。由此可推出，规制压力对企业社会责任具有重要的影响作用。据此，提出假设1：
H1：同等条件下，规制压力对企业履行社会责任具有显著的正向影响。
1.2 管理层年龄与企业社会责任的履行
1984年Hambrick和Mason提出“高阶管理理论（Upper Echelons）”，该理论认为企业高层管理者的教育程度、年龄、职业背景等人口特征影响企业战略决策的选择，进而影响企业绩效。年龄作为管理者的一个重要背景特征，会直接影响企业投资经营的决策。Hambrick和Mason（1984）认为管理者的阅历和承担风险的倾向可以通过年龄来反映；管理团队的年龄会影响他们的战略决策和行动倾向，进而影响到企业绩效。年龄差异反映出不同的成长环境、教育方式以及生活经验和方式，会导致其在工作中表现出不同的认知和价值取向（唐婧，2011）。王艳美（2014）提出管理层中年龄较大的管理者比较保守，针对国家出台的各种政策也会很认真地执行；而年龄较小的管理者干劲十足，但针对国家的各项政策更倾向于有自己的想法，没有年龄较大的管理者考虑全面，对信息披露方面考虑不周全。一些学者认为年轻的管理者急于追求在任期间给企业带来的财务绩效，顾虑投入的CSR支出和承担风险只不过是为下任做了嫁衣，因此对CSR的履行意识较弱。随着年龄的增大，公司高管将逐渐有更多的气力和行动力来推动公司开展重大变革，表现出对社会责任一定程度的关注（郑冠群等，2015）。据此，提出假设2：
H2：同等条件下，管理层年龄与企业社会责任的履行之间存在正相关关系，即随着年龄的增加，企业承担社会责任的意识会提高。
1.3 管理者薪酬与企业社会责任的履行
高层管理者的薪酬主要包括工资福利、年度奖励和股票期权。王艳美（2014）提出管理层薪酬越高说明管理层所担任的职位越关键，体现了管理层人员的重要程度。也直接显示出管理层对所的财务报告、社会责任报告所负有的责任的直接和间接程度。陈泓霖（2014）提出在企业发展过程当中，企业的财务状况一定会和企业社会责任相联系到一起，高层管理人员之间的财务状况越来越好的话，那么企业得到相对比较高的财务状况的情况下，他们会更加将目光放在社会，承担相关的社会责任。管理者积极履行企业社会责任不仅能给企业带来长期的利益回报，也能给企业带来好的声誉。企业提供的高回报会给管理者更大的激励，促使管理层更积极履行自己的职责，最终提高公司的长远价值。郑冠群、宋林、郝渊晓（2015）研究发现薪酬提供的激励会直接影响到高管CSR决策和表现，董事会可能利用薪酬结构来诱使公司高管按照股东期望行事，通过合理的薪酬结构设置使得高管的私立与股东保持一致，以激励高管选择最大优化公司利润的行为。因此，如果董事会的目的是通过行使CSR而实现长期利益的最大化，那么所设置的薪酬结构应该使高管层的私利与CSR表现保持一致。据此，提出假设3：
H3：同等条件下，管理层薪酬越高，企业履行社会责任的意识会越强。
1.4 管理层学历与企业社会责任的履行
通过对美国银行业和制造业高层管理团队的调查研究，Wiersema（1992）发现团队的平均教育水平和社会认知复杂度是正相关的，高层管理团队的学历越高越容易在执行变革中获得成功。一些顶级欧洲商学院都把CSR做为商科教育中高级经理教育课程不可缺少的部分，而以客观的方式来看，管理者所接受的教育时间越久，教育水品越高的情况下，可能会具备更高的道德品质，另外，由于其所学的知识更多，可能会做出更理智和正确的决策，从而会在企业社会责任战略、履行以及披露方面做出更加正确的决策。据此，提出假设4：
H4：同等条件下，管理层学历对企业履行社会责任具有显著的正面影响。
1.5 制度压力通过影响管理层特征进而影响社会责任的履行
目前围绕CSR与管理层特征、制度压力之间的理论解释和实证研究有很多，但多数学者都还没有进一步探索制度压力和管理层特征对企业社会责任影响的交互协同作用。由于近年来，包括政府、媒体以及企业自身在内的众多利益相关者逐渐认识到企业履行社会责任的重要性，根据战略管理“环境-战略-绩效”经典分析框架，沈奇泰松（2010）认为企业在受到不同维度的制度压力时会形成不同社会战略反应，而管理层是企业战略的主要决策者。这可能意味着制度压力与管理层特征之间在承担企业社会责任过程中存在某种相关联系。梁强等（2013）发现高管支持对制度压力与企业ERP应用具有完全中介作用等，高管支持和社会责任态度作为伦理领导的重要内容在转化和应对外部环境压力时非常重要。可能正因为制度压力下，促进不同管理层特征的领导增进对企业社会责任的披露，从而起到了1+1>2的协同效应。已有研究证实随着管理者年龄的增大，其将逐渐有更多的动力来推动公司开展重大变革，表现出对社会责任一定程度的关注（孔祥，2006）。再次，高层管理的报酬水平越高，经济条件越好，就可能更多地去关注非经济的目标，去追求良心良知、社会义务等。另外，高层管理团队成员的专业背景会影响公司的战略选择，高学历的管理者会更懂得适应国家政策走向从而制定相应的企业战略，才能发挥最大竞争力。据以上分析，我们提出：
H5：同等条件下，管理层年龄在制度压力的影响下，年龄越大，越能正向促进企业社会责任的履行。
H6：同等条件下，管理层薪酬在制度压力影响下，薪酬越高，越能正向提高企业社会责任的履行。
H7：同等条件下，管理层学历在制度压力影响下，学历越高，越能正向提高企业社会责任的履行。
2 研究设计
2.1 样本与数据
煤矿行业上市公司总共106家，剔除公司社会责任披露不充分的上市公司以及2012至2013年度财务数据披露不全或数据波动较大的上市公司，最终共得到30家上市公司的财务数据和其他相关数据。数据的处理运用统计软件SPSS21和EXCEL来完成。这些数据主要从权威机构润灵环球国际、上海证券交易所、各个上市公司公开披露的年报以及企业官网中获得。
2.2 变量定义
2.2.1 因变量
本文因变量是企业社会责任的履行情况评分，采用润灵环球国际披露的社会责任报告评分，其中包括整体性、内容性、技术性和行业性四个零级指标，整体性主要突出企业社会责任战略方面的评价，内容性主要突出企业社会责任履行方面的评价，技术性主要突出信息披露方面的评价，而行业性主要突出针对行业特性的评价。
2.2.2 自变量和控制变量
本文共选取四个自变量，分别是管理层年龄、管理层薪酬、管理层学历以及是否受到规制压力。控制变量有三个，分别是资产负债率、营业收入和净资产收益率。具体定义如表1所示。
2.2.3 建立模型
根据前文的分析和提出的假设，结合变量设计情况，本文构建的模型如下：
CSR=a1RP+a2Age+a3Pay+a4Edu+a5RP*Age+a6RP*Pay+ a7RP*Edu+Control+e
3 实证结果与分析
3.1 描述性分析
本文就变量做了描述性分析，如表2。
从表2中可以看出，样本企业社会责任履行情况一般，前后两年差别不大。从2012年和2013年的极大值、极小值和标准差来看，社会责任评价得分最高的达到了79.54，而社会责任评价得分最低的只有22.87分，而且标准差达到了15.25，说明样本企业社会责任履行情况分布比较分散，不同企业社会责任履行情况相差较大。管理层年龄前后2年平均值差距较大，这可能对之后的数据检验有一定影响；管理层薪酬分布在30.11万元到847.73万元，企业管理层收入悬殊，差距极大。这可能与地区经济发展水平有关，也可能是样本中一些企业是国有垄断企业，利润高效益好，高管的收入水平也高。管理层学历主要集中在硕士阶段，管理层的受教育程度较高。为进一步分析提供了合理的数据区间。
3.2 相关性分析
本文就变量做了全样本的相关性分析，如表3所示。
综合2012年和2013年的相关性分析来看，是否收到规制压力与CSR相关性不显著，这可能暗示假设1不能得到支持。对此做出的解释为：本文的规制压力选取的是2013年2月份才的《煤炭产业政策》，该政策出台以后需煤炭企业一段时间的消化吸收，所以此项制度压力对企业社会责任的履行情况影响不明显。同时，管理层年龄与CSR在5%的水平上显著相关；管理层薪酬与CSR在5%的水平上显著相关；管理层学历与CSR在1%的水平上显著相关。他们的相关系数分别是0.328，0.294和0.333。初步证实了假设2、假设3和假设4。除此之外，我们还可以看到作为控制变量的资产负债率与企业的社会责任呈显著负相关，营业收入、净资产收益率与企业社会责任呈显著正相关关系。
3.3 回归性分析
本文又进一步回归性分析，回归系数表如表4所示。
表4列示了各解释变量与企业社会责任之间的回归系数。第（1）列表明，企业是否受到规制压力系数并不显著，假设1没能得到支持。可能的原因是本文制度压力的选择是为了能在2012年和2013年之间有效的划分开，但与此同时也失去了一定的制度代表性，在实施时间较短、样本数据较少的情况下，这样的结果也是意料之中的。第（2）列表示管理层年龄与企业社会责任在5%的水平上正相关，假设2得以验证。第（3）列管理层薪酬的系数不显著，管理层薪酬的变化并不能显著影响企业社会责任，假设3没有得到验证。未能通过检验的原因可能是因为样本数据中管理层薪酬跨度太大，样本中一些企业是国有垄断企业，利润高效益好，高管的收入水平高，而另一些企业不归国有，在政策优惠以及其他方面可能比不了垄断效益高的国有企业，这样会在一定程度上造成样本数据失真。第（4）列显示管理层学历与企业社会责任在5%的水平上正相关，即管理层学历越高，会促进企业社会责任履行的提高。假设4得以验证。第（5）列交互项的系数不显著且为负数，显示规制压力通过影响管理层年龄反向调节企业社会责任，假设5没有得到验证。可能的原因是《煤炭产业政策》是2013年2月份并实施的，企业执行时间较短，加之样本量较少，本身还没起到明显的效果，是否能作用于管理层年龄上，从而进一步影响企业社会责任还需时间检验。第（6）列交互项的系数显著，说明在规制压力影响下，管理层薪酬越高，越能正向提高企业社会责任的履行。假设6得到明显的支持。可能的原因是煤炭行业发展一般顺应国家相关政策，而薪酬的激励往往是提升企业履行国家政策的最直接方式。第（7）列交互项系数不显著，并且管理层学历的系数变大，但显著性水平降低。这说明在规制压力影响下，管理层学历对企业社会责任并没有正向调节作用。假设7未能通过检验，原因很可能是企业执行国家政策时间短，还未实现明显的效果，并且样本中管理层学历的数据集中在硕士阶段，这可能对检验结果造成一定影响。
除此之外，我们在回归结果中还可发现，净资产收益率系数极为显著，这表明净资产收益率与社会责任在α=1%的水平上存在显著正相关关系，净资产收益率越高，企业履行社会责任的意识越强。从第（1）、（3）、（5）列中营业收入的回归系数来看，与企业社会责任在α=5%的水平上正相关，这说明营业收入越高的企业社会责任履行效果越好。然而资产负债率的回归系数没有达到显著性水平，与企业社会责任不具有显著的相关关系。资产负债率与企业社会责任的履行未呈现相关性的原因可能是样本数据中的企业资产负债率高低悬殊，不同企业对财务杠杆的运用不甚相同，再加之样本较少的原因，资产负债率就可能呈现不相关的结果。
4 研究结论与政策建议
通过以上分析，本研究发现：第一，当前规制压力对企业社会责任没有显著提高；第二，管理层年龄本身能够正向促进企业社会责任，但是规制压力不能通过管理层年龄正向促进企业社会责任；第三，规制压力可以通过管理层薪酬促进企业履行社会责任；第四，管理层学历越高，越能调节增强企业社会责任，但是在规制压力影响下，管理层学历与企业社会责任相关性不显著。
基于以上实证结论，作者认为：首先，政府应当完善我国社会责任的相关立法，健全我国社会责任监督体系，进一步明确社会责任的履行标准。尤其对于重污染企业更要严加管制，制定相关法规、政策，设立环境指标，强制性规定企业承担一定的环境责任，并加强监督和检查，打击腐败。各地方政府需定期或不定期地对企业进行考核，表彰那些尽力和严肃担负社会责任的企业，另外可以制定一些奖励机制，如评出年度最有社会责任感企业，同时这样的企业会享受到一些优惠政策，如减税，这样来鼓励更多公司自觉承担起社会责任。批评或者惩罚那些逃避社会责任的企业，如罚款等。此外，还应加强社会、公众和媒体等非政府组织的有效监督和制约，预防和阻止企业的违法行为。其次，企业要认真履行国家的政策法规，制定同步的企业战略，将社会责任理念转化为行动。企业要定期聘请业界社会责任研究的专业人士开展相关讲座，贯彻并加强管理者和员工的社会责任感。最后，企业若是执行国家下发政策或者执行新的变革时，薪酬激励是非常可行的措施，比如除基本工资外还要设立奖金制度、股权激励方式等，使管理者的报酬与履行社会责任为企业带来的绩效相绑定，促使管理层在履行社会责任的同时还能得到相应的报酬。
此外，本研究也存在一定的局限性。在管理层特征描述上，没有考虑管理层社会关系以及性别变量等因素，获取的管理层特征数据可能有不充分的地方；有关管理层的信息披露并不完整，而且目前也没有一个绝对统一的标准，有些属于本研究管理层范畴内的人员缺乏相关的信息披露。本文的样本数据的搜集仅限于2012年和2013年中披露了的煤矿行业上市公司的数据，样本数据较少，不能很好地代表所有煤矿业上市公司的社会责任履行的情况。另外，本文的规制压力选取的是2013年2月份的《煤炭产业政策》，政策实施时间较短，效果不明显，因而对假设的检验没有很大的贡献。以上都可能会在一定程度上影响本文的研究结论。
参考文献：
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[3]温素彬，方苑.企业社会责任与财务绩效关系的实证研究[J].利益相关者视角的面板数据分析.中国工业经济，2008（5）：32-35.
[4]郑冠群，宋林，郝渊晓.高管层特征、策略与企业社会责任信息披露质量[J].经济经纬，2015（2）：1006-1096.
关键词: 大学英语四、六级考试 政策分析 教学改革
一、前言
多年来,围绕大学英语考试的争论一直不断。教师、学校管理者、学生、社会人士看法不一。在报纸、杂志、互
联网上,各界人士讨论热烈,可谓仁者见仁、智者见智,意见极不统一。有的意见则完全相反,如加强论和取消论。
二、研究的理论依据
政策分析,关于什么是政策分析,国内国外的学者还没有形成定论,国外的学者的定义大体可以分为三类:第一类以戴伊(Thomas R.Dye)和那格尔(Stuart S.Nagel)为代表,认为政策分析为宏观的理论研究,试图建立超越于哲学、自然科学、技术科学、管理科学和行为科学之上的综合性的政策科学。第二类以夸德(Edwards S.Qusde)和邓(Williamn N.Dunn)为代表,认为政策分析是一门应用性的社会科学,使用科学研究方法来解决社会问题。第三类以小麦克雷(Ducan Macrae,Jr.)和巴顿(Carl V.Patton)为代表,认为政策分析主要是研究被选政策方案的评估和选择。国内有学者严格区分政策研究和政策分析,认为政策研究是对一项政策怎样制定出来的研究,重在理论探讨,政策分析是对因素、策略方法等的研究,侧重于应用研究。本研究在这里不作严格区分。本研究认为政策分析涉及整个政策过程,既研究政策怎样制定出来又研究策略方法,二者是一个统一的过
程。
三、对大学英语四、六级考试的政策主体分析
四、六级考试政策的价值主体主要是三个,即政府、高校和高校学生。从理论上说,教育政策的价值主体是指教育政策活动中的“行动者”――政府、教育组织和个人。教育政策的价值主体与一般广义意义上的教育政策主体是一致的,也就是指教育政策活动中具有能动性的人和人群。在广义上,“政策主体可以一般地界定为直接和间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织”。如立法机关、行政机关、政党、利益团体、公民等。在教育政策领域,广泛意义上的政策主体具体表现为三类教育政策价值主体:(1)教育政策决策主体(狭义的政策制定者),主要是政府及其机构和官员,在民主体制下,教育咨询机构、教育组织和个人也有机会参与教育政策的决策活动;(2)教育政策执行主体,主要是政府机构和教育组织;(3)教育政策利益主体,包括政府――追求国家利益和公共利益;教育组织――追求群体利益;个人――追求个人利益。
所以,在教育政策活动中,不同的价值主体具有不同的角色、活动特征和需要。
1.政府。主要角色是代表国家进行政策决策,制定教育政策。政府的活动特征是进行社会选择或集体选择。政府的活动就是政治活动,而“政治活动可以被简单地定义为一群在观点或利益方面本来很不一致的人们作出集体决策的过程,这些决策一般被认为对这个群体具有约束力,并作为公共政策加以实施”。政府的活动就是通过教育政策追求教育领域的国家利益和公共利益。政府通过教育政策活动实现国家利益和公共利益必须依靠权利运作和强制性,因为政治是指参与公共活动的个人、团体和组织为实现既定的目标,通过支配影响、获得和运用公共权利而作出公共决策以及分配社会价值和利益的过程。在社会系统中,国家利益、公共利益、集体利益、个人利益往往存在冲突、分歧和矛盾,政府活动恰恰是在这种背景中制定对所有人具有约束力的一致性的政策,一方面对教育资源进行社会分配,另一方面制定相应的制度和规范约束人们实现自身利益的行为,最大限度地降低教育活动的成本。政府对教育资源进行控制的基础就是政府代表国家行使的教育权力与政府的强制性,没有权力和强制性作基础,政府就无法作出一致性的集体选择。
2.教育组织。主要角色是执行或遵守政府的教育政策,领导、管理、组织开展教育活动。教育组织的活动特征是进行集体选择或群体选择,实现教育领域的公共利益,同时追求教育组织所代表的人权或团体自身的群体利益。教育组织实现教育领域的公共利益需要借助国家委托的或法律赋予的教育权力,以在组织内部控制和分配教育资源,管理和规范组织中人们的教育活动。教育组织追求自身群体利益需要获得组织自身的权利,以在组织外部、内部控制教育资源实现自身的群体利益。
3.个人。主要角色是利益主体。个人活动的特征是进行个人选择,个人选择的目的是最求个人利益的最大实现。由于种种原因,个人和家庭在受教育过程中往往具有强烈的功利主义倾向。作为利益主体,个人在教育活动中所追求的直接利益是个人尽可能地完善的发展。个人实现自身的完善发展,获得直接的教育利益需要四个基本条件,一是说教育的权力与机会,使个人有权力和资格进入教育系统接受教育。二是教育资源条件,使个人在教育系统中获得自身完善发展的物质和精神条件的保障。三是个人发展水平和资格的认定,使个人的发展水平获得具有合法性的权威性的评价和认定。四是个人积极能动的教育、训练和学习活动。在这个基础上,个人在社会生活中利用自身发展的水平和所获得的资格认定进一步获得物质和精神利益的满足。
四、结语
大学英语四、六级考试政策规定了学生在四级阶段和六级阶段应达到的水平,对师生对大学英语的学与教的重视与提高起到了重要作用,对高校以至于整个教育界对外语教学改革的重视,以及改善外语教学条件起着积极的推动作用。
但是,我们也应吸取教训,政策的制定一定要体现多元化的原则,决策要增加透明度,要在政府、学校、学生主体充分参与的条件下制定教育决策。只有当作为高等教育主体的个人被赋予了这样一种权利时,他的高等教育要求才能最终通过国家政策得以实现。然而,由于各种原因,目前在我国高等教育领域中,学生的高等教育利益表达的机制还很不完善,国家的高等教育政策并不能很好地体现学生的利益。因此,在实践中,国家的高等教育政策与学生的教育行为之间存在着一种潜在的冲突。
因此,需建立多元化的教育决策体制,完善学生的高等教育利益表达机制,建构不同学生群体的利益平衡机制,在程序上,迫切需要建立和完善决策制度,加强教育政策执行的监督和管理。
参考文献:
[1]刘润清.语言测试和方法[M].北京:外语教学与研究出版社,1991.
[2]高兰生,陈辉岳.英语测试论[M].南宁:广西教育出版社,1996.3.
关键词：积极老龄化；大都市；中心城区；交通对策
Abstract：Positive aging is the new idea and new trend concern to aging society all over the world， aging population as well as transportation problems are highly gathered in metropolises in China. All those problems are presented in three ways， firstly， the aging population depend on walking and public transportation heavily due to they always stay in a very small region. Secondly， the aging population tend to avoid traffic jam and they seldom go out at night. Thirdly， their frequency of getting around is declining along with age’s increasing. However， most metropolises’ transportation waited for improve in plans， infrastructure and social public opinion. Therefore， the central region in metropolis should advocate for positive aging， acquaint with the features of aging population， adjust and improve related policies and establish a harmony transportation system finally.
Key words：positive aging ； metropolis ； central city ； transportation countermeasure
中图分类号： C912 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2016）-05-37（3）
老龄化是世界性的议题，也是当下众多领域研究的重要背景，对城市研究和交通领域而言，大都市中心城区是老龄化问题凸显的区域，交通作为“衣食住行”四大基本需求之一更是无法回避老年人群体。近年来许多学者已经从交通规划、交通工具、交通视觉引导系统等方面探讨了老龄社会如何改善和提高，取得了较大进展和较多成果，但从积极老龄化理论出发，梳理大都市中心城区交通对策的研究尚不多见。
1 积极老龄化与大都市中心城区的老龄化问题
1.1 积极老龄化的提出
上个世纪下半叶，世界上很多国家面临着老龄化问题，各种理论也层出不穷，从成功老龄化到健康老龄化，学者们试图从不同的角度和层面来解决社会面临的老龄化问题，而积极老龄化理念的提出无疑是一次创造性的变革。
很多外国学者的研究证明，大部分老年人的活动并没有因年龄增加而减少社会活动，尤其是从事脑力劳动的老人，离退休后多数仍在积极参与经济活动或社会活动，为积极老龄化做贡献。他们的积极参与进一步证实了智力功能并未随年龄的增大而消失，某些智力功能反而变得更大。美国老年心理学家巴尔特斯和谢尔对不同年龄的人做过测试后得出结论：老年人积极参与社会和发展能寿命延长，且较长时间保持健康，经济生活和精神生活的满意度比较高。基于这些理论，世界卫生组织在2002 年4 月12 日联合国第二次世界老龄大会上提交了《积极老龄化政策框架》的书面报告，从此积极老龄化成为影响世界各国老龄工作的新理论。
1.2 积极老龄化的内容
世界卫生组织在《积极老龄化政策框架》中这样界定积极老龄化：“积极老龄化是指在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”[1]其核心内容是“参与”、“健康”和“保障”，重点强调人在进入老年以后，尽可能在较长时期保持良好状态。
积极老龄化对于个人、家庭成员和社会而言具有不同的含义。对于个人来说，积极老龄化是指进入老年的人享有充实的生活（包括健康、安全和积极参与经济、社会、文化和政治生活）； 能够按照自己的需要、愿望和能力继续学习，参与社会、经济、文化、精神和公益活动。对于家庭和社会来说， 积极老龄化是指为老年人创造参与活动和学习的一切可能机会和条件， 满足他们的需求，建立一个不分年龄、人人共享、代际和谐的社会。
总之，积极老龄化的目标是尽可能满足老年人的经济需求、健康需求、心理需求、社会参与需求。
1.3 大都市中心城区的老龄化现状与交通问题
大都市的基本特征是人口的高度集聚，而在大都市的中心城区老龄人口的集聚程度较高，老龄化问题比较突出。例如谢波、周婕的研究显示，尽管北京、上海、广州和武汉四座城市老年人的空间分布特征存在着较大差异，但是四座大都市的共同点就是“中心城区的老龄化程度较高，老年人口密集”[2]。大量的老年人集聚于大都市的中心城区，使得中心城区的老龄化率远高于其他区域，例如上海中心城区的老龄化率已经接近或超过20%，按照联合国人口报告的标准，上海中心城区已经进入了深度老龄化甚至超级老龄化的的阶段，平均每五个人中就有一个人是老年人。由此可见，大都市中心城区的老年人群体规模十分庞大，从以人文本的角度出发，城市建设和发展的方方面面都应该考虑到这一群体的特征和利益，交通领域也不例外。大都市中心城区应该适应老年群体的出行特征，找到当下交通系统和空间存在了老年群体不友好因素，兼顾各个群体的利益，出台相应的政策来构建安全、快捷和舒适的交通系统和空间。
2 大都市中心城区老年人出行特征及交通系统和空间存在的问题
2.1 大都市中心城区老年人出行特征
从人口学的角度来看，老年群体具有鲜明的群体特征。从生理来看包括器官组织自然老化、器官功能逐渐退化、活动能力严重衰退等，从心理来看包括记忆力下降情绪不稳定、趋于保守固执等。这些特征影响和决定着老年人的出行行为也具有了区别于其他年龄群体的特征。
2.1.1 活动半径较小，主要依赖步行和公交
多项研究表明，大都市中心城区老年人的日常活动主要是买菜购物、体育锻炼、看病就医等，这些活动大部分集中在社区内部，活动半径相对较小，因此交通方式方面主要是步行或者乘坐公共交通。尽管近年来家用轿车越来越普及，我国相关法规也规定初次申领小型汽车驾驶证的年龄为18-70岁，但是汽车作为代步工具在老年人中并不普及，即使是在经济条件较好的大都市中心城区也是如此，尤其是在70岁以上的老年人群体中自驾车出行率是可以忽略不计的，这与欧美国家的情况存在巨大差异。
2.1.2 注意错峰出行，夜间出行较少
交通高峰时段老年人出行往往会面临其他人的不满、厌烦甚至歧视，但是研究表明老年人在出行前已经充分考虑了高峰拥堵的因素，并且尽最大可能错峰出行，例如一项针对北京老年人的研究显示，“为了避开城市交通拥挤时段，老年人的出行的早高峰发生在9：00-10：00，而19-60岁的人群出行早高峰发生在7：00―8：00，老年人出行的早高峰比19-60岁群体的早高峰推迟了2个小时。另外，老年人的晚高峰发生在下午16：00，但晚高峰不如19-60岁群体明显，且高峰比16-60岁群体提前了1个小时。”[3]同时，老年人夜间出行比例较低。
2.1.3 出行频率和时耗随年龄增大而递减
老年人群体又可以细分为低龄老人、中龄老人和高龄老人，其中60-69岁为低龄老人、70-79岁为中龄老人、80岁以上为高龄老人。随着年龄的增大，中龄老人的出行频率和时耗明显低于低领老人，高龄老人的出行频率和时耗则明显低于中龄老人。从区域角度来看，由于我国大都市中心城区的经济条件和医疗保障条件较为优越，低龄老人的身体素质和文化素养明显高于其他区域，因此其出外活动、社会参与的意愿和行为都较为频繁，也就决定了其出行频率和时耗相对较高。
2.2 大都市中心城区交通系统和空间存在的问题
交通是社会人最基本的需求之一，老年人的交通权和交通需求应该给与保障和满足。积极老龄化倡导全社会关爱关注老年人群体，为其构建良好的氛围和环境。目前看来，老龄化率较高的大都市中心城区在交通领域已经制定和实施了一些政策来实现“惠老”，但交通系统和空间仍然存在一些矛盾和问题，主要体现在以下几方面：
2.1 从理念和战略角度来看，对老年交通认识不足，交通规划和建设中存在较多缺陷
尽管老龄化研究已经成为研究者的热门议题，但是管理部门对于这一问题仍认识不足，在规划和建设中更是没有针对老年群体的特征和需求进行相应的设计和提升。例如很多城市的交通视觉导向系统在分布、内容、识别等方面没有充分考虑老年人视觉、听觉等功能退化的特征，往往给老年人造成出行障碍和困难。
2.2 从硬件和技术角度来看，诸多基础设施不能兼顾老年人的群体特征，往往存在安全隐患
以公交车候车站台与公交车的底盘高度来说，日本等率先进入老龄化的国家在公共交通设施建设过程中，将候车站台的高度与公交车地盘齐平，老年人上下车十分方便，而这一点在我国大都市中心城区仍未实现。还有，老年人出行的主要方式是步行，但是很多城市的人行通道崎岖不平、缺少休息设施、过街绿灯时间较短等问题不仅成为步行的障碍，而且存在巨大的安全隐患。数据显示，2014年北京交通事故死亡人数中，60岁以上老年人占比约为25%，总计199人。[4]引发老年人交通事故的原因固然不排除其自身安全意识薄弱，但以汽车为导向的城市交通设计给老年人交通安全带来了极大隐患。
2.3 从社会氛围来看，大都市中心城区的交通系统和空间对老年人并不友好
尽管很多城市已经推行了“敬老卡”，用以减免老年人公共交通费用、公共交通工具也设有“爱心专座”，但是由于大都市中心城区交通系统和空间承载力有限，已经拥堵不堪、人满为患，所以老年人在出行过程中往往无法享用“惠老”政策和设施，尤其是在高峰时段出行还会因为行动缓慢等原因遭遇不满、厌烦甚至歧视，这些体验往往会成为老年人出行的障碍。
3 大都市中心城区交通领域践行积极老龄化的对策和建议
作为老龄化率较高和交通问题较突出的区域，大都市中心城区应该自觉践行积极老龄化理论，为老年群体构建安全、快捷和舒适的交通系统和空间。当然，交通系统是个复杂且全员共享的系统，不可能专门针对老年人单独建设交通系统，只能是在兼顾各群体利益的前提下保障老年人的交通权，在合理而可能的前提下对这一群体适度倾斜，主要有以下几个思路：
3.1 加强老年群体专项研究
在城市交通规划和建设过程中保障老年人交通权，提升老年人出行的安全度、便捷性和舒适度。像前文提到的公交车站台高度、过街绿灯时间过短等问题，都属于交通规划和建设过程中可以考虑和解决得问题，关键是是否了解和掌握相关信息，这就需要加强对老年群体的研究。
3.2 与时俱进，不断调整和完善相关“惠老”政策
根据预测，大都市中心城区未来20-30年内老年人口的数量还会不断增加，其群体特征和出行特征也会出现诸多变化，同时社会环境、城市发展等都会出现变化，“惠老”政策也要与时俱进，不能一成不变。例如上海近期根据现实情况取消了公共交通“敬老卡”，改为统一发放养老津贴，并将补贴对象从70岁以上老年人扩展到65岁以上老人，这一改变不仅扩大了受惠对象，而且可以杜绝冒用“敬老卡”等不文明现象。由此可见，交通领域的“惠老”政策不是孤立的静止的，应该不断调整和完善，目的是给老年人带来更好的服务和体验。
3.3 合理规划社区内部交通系统
针对老年人活动半径小，多数发生在社区内部的特征，相关部门应该合理规划社区内部交通系统，尤其是步行系统和内部短驳车系统的规划和提升非常重要。当下的现状是很多社区过境公交车辆较多，但是社区内部的公共交通不足，尤其是范围面积较大的社区公共交通缺乏会给老年人日常出行带来极大不便。
3.4 推广积极老龄化理念，构建和谐敬老的交通系统和空间
大都市中心城区的交通压力十分庞大，为了缓解交通压力，同时也是保障老年人的出行安全应该大力提倡老年人错峰出行。在此基础上还应该推广积极老龄化理念，构建和谐敬老的交通系统和空间，主要是媒体宣传、舆论引导方面加以传播和渗透。从交通系统本身来看也是大有可为，例如可以在特定社区和特定站点开辟老年人候车专用通道等。当然，积极老龄化对老年人自身也提出了要求，即保持乐观积极的心态，更多地参与各种活动，成为社会进步的正能量，这意味着老年人应该有更多、更文明的出行行为，这也是构建和谐敬老的交通系统和空间不可或缺的因素。
综上所述，积极老龄化从主客观两方面提出了要求来应对当下的老龄化社会，大都市中心城区作为老年人高度集中和交通问题凸显的重合区域，在理念战略、基础设施和社会氛围方面都存在诸多问题，应该在全社会倡导积极老龄化理念，充分认识和研究老年群体的出行特征，不断调整和完善“惠老”政策，构建和谐敬老的交通系统和空间。
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摘 要：指导我国当代图书馆事业发展的政策是在特殊的社会政治经济体制和具有特异性的文化、教育、科研等社会事业体制环境中形
>> 我国自费出国留学事业的时代特征、基本经验与政策建议 我国不同图书馆系统事业政策同质性研究 我国不同历史时期政治文明对图书馆事业政策影响研究 中华图书馆协会及其对我国早期图书馆事业的贡献 对我国高等体育教育专业田径课程内容时代特征的研究 我国数字图书馆建设初始环境及政策动因研究 我国城镇化进程中图书馆发展的社会基础与政策趋向研究 关于加快我国少儿图书馆事业发展的思考 我国传统花鸟画中色彩的时代特征初探 我国社区图书馆建设研究 我国数字图书馆运行模式研究 我国数字图书馆建设研究 我国移动图书馆研究热点分析 我国汽车图书馆研究综述 我国数字图书馆发展轨迹研究 国外图书馆管理优势在我国高校图书馆的应用 浅议我国移动图书馆的现状 我国最早的图书馆 我国城镇化进程中发展公共图书馆事业的思考 论我国21世纪当代图书馆精神 常见问题解答 当前所在位置：.
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作者简介：范兴坤（1967-），男，博士，河南大学图书馆研究馆员，研究方向：图书馆学理论、图书馆事业、图书馆政策。
关键词： 休闲旅游 政策保障 产业发展
休闲旅游以丰富的文化内涵、显著的休闲性和深刻的体验性等特征，逐渐受到人们的青睐，代表体验经济时代旅游发展的新趋势。随着人们休闲意识的逐渐强化，休闲旅游快速发展，呈现出休闲方式多样化、旅游时间分散化、旅游活动计划化、休闲诉求层级化、消费更加理性化等特点。本文以珠海市金湾区为例，探讨城市休闲旅游产业的发展特点及对策，希望能提供一些经验和借鉴。
1.珠海市金湾区休闲旅游业的现状
1.1发展势头迅猛。
目前金湾区依托临港工业和河口地理环境特征，交通条件优越，工业和传统农业观光基础条件优越，高端旅游产品硬件条件较好，对海泉湾温泉旅游区、航空城、金海滩、会展、高尔夫、乡村游等产品开发具有一定的代表性。
2014年金湾区实现本地生产总值（GDP）200.36亿元，同比增长11.7%；规模以上工业总产值521.01亿元，同比增长9.1%；规模以上工业增加值148.14亿元，同比增长13.5%；固定资产投资108.65亿元，同比增长21.8%；社会消费品零售总额28.82亿元，同比增长20.5%；外贸出口39.83亿美元，同比增长43.9%；珠海机场旅客吞吐量407.59万人，同比增长40.8%。在社会经济迅猛发展的同时，休闲旅游产业在整个社会经济结构中所占的比重也越来越大。尤其是在建设资源节约型、环境友好型和谐社会背景下，休闲度假旅游发展呈现出更快的趋势。
1.2发展面临瓶颈制约。
目前休闲旅游发展还存在很多制约。如集中性的节假日制度对旅游能级的提高起到严重阻碍作用。旅游消费需求具有弹性和多变性，但节假日时间过度集中，使旅游消费需求在同一时间集中释放，导致旅游客流过于集中，交通运输、旅游接待设施、旅游景区景点承载过量，服务质量下降，游客满意程度随即下降，旅游消费需求转移，削弱了旅游消费能级的提升。因此，目前的休假制度只适应浅层次的观光旅游，却制约和阻碍了高层次休闲度假旅游的进一步发展。同时，经济发展总体水平和文化认同也是我国休闲旅游发展的另一制约因素。目前的大众旅游市场的消费指向基本还是“多景点+低团费”模式的产品，这是因为一方面我国多数居民尚处于富裕与非富裕之间，另一方面对“无所事事”境界的休闲度假方式还不能完全认同。
1.3市场尚需培育。
休闲度假市场还需要多方共同培育。从政府宏观管理角度而言，要促进休闲产业的发展，就要在全社会倡导选择健康、积极的休闲消费和生活方式，制订适合休闲产业发展的产业政策和制度法规。从游客受教育程度讲，休闲方式的选择与受教育程度密切相关，因此通过提高全民受教育水平倡导健康的休闲文化和休闲消费，是促进发展休闲产业的重要途径。当然企业的积极参与更是休闲旅游产业发展的最大动力。
2.对策与建议
2.1突出品牌，充分利用海洋资源，发展滨海休闲旅游产业。
以海泉湾温泉度假旅游区为中心，加快海洋温泉旅游产品的设施和服务配套建设，策划内容丰富的活动内容与演出，加强与周边地区旅游景点的线路组合，辐射游艇、沙滩、龙舟等水上项目旅游，形成功能较全的区域性滨海休闲旅游服务。
2.2强调生态文明，充分利用丰富的土地资源，发展休闲农业旅游产业。
充分利用辖区内的休闲农庄、果园、鱼塘、农家乐等传统的农业生产模式，结合基本农业的保护，继续保持其传统生产模式，通过系统的展示和解说，将其开发成为独具特色的农业观光、休闲体验项目，学生认识社会的教育基地。
2.3依托国际航天航空博览会契机，发展会展产业。
依托国际航天航空博览会展览中心，结合西区特色产业开发，配套商务会议设施，优先发展符合珠海产业发展方向的重点展会、品牌展会和国际著名展会，推动品牌展会培育和发展，全面提高珠海会展业的国内知名度和影响力。
2.4突出地域特色，利用本地地理文化资源，发展康体休闲旅游产业。
区域文化的挖掘是旅游发展到高级阶段的必然选择。区域文化也是旅游产品参与市场竞争的重要内容，是其竞争优势的主要源泉和极具优势的战略财富。通过突出区域文化，提升旅游产品的档次，塑造形象，可以带来规模化的客源，并大大增强可持续发展能力。充分金湾区历史名人、历史文化、森林生态、金湾高尔夫俱乐部等资源的空间组合优势，将古镇观光旅游、山地运动和高尔夫度假有机组合，依托城镇功能，提高绿化率，完善道路、河湖沿岸和公园等的绿化和景观设计，形成综合性旅游胜地。
将金湾区海洋温泉、高尔夫、游艇、乡村游、航空等丰富的旅游资源协调发展，打造集“海、陆、空”三位一体的休闲旅游产业群，推进休闲旅游产业的发展。（如图）
3.发展休闲旅游产业的政策保障
3.1经济扶持政策。
加大财政支持力度，形成多渠道投入机制；完善金融信贷政策和税收优惠政策，最大范围地消弹休闲旅游领域内的价格歧视政策；做好休闲旅游的财政预算，完善休闲旅游的供应链体系，建立休闲特征明显的娱乐、演艺等的专项资金制度。
3.2社会促进政策。
鼓励个人和企业投资休闲旅游发展，形成社会投资的良好氛围，牢固休闲旅游的社会基础；鼓励公益设施、基础休闲设施等的社会捐赠；大力发展休闲教育，培养休闲旅游的专业人才；增加旅游保险险种，扩大旅游保险范围。
3.3科技支撑政策。
科学技术能够缩短旅游客源地与目的地之间的时间距离，能够密切旅游经营者和消费者之间的联系，能够拓宽旅游资源的发掘与利用范围，能够给旅游者带来新鲜的旅游体验。同时，旅游的异地性、知识性、体验性等诸多特性使其对科学技术的全球共享具有明显的依赖性，密切跟踪世界高新技术的发展，重点关注世界各国高新技术在旅游领域的应用和发展趋势，是加速我国休闲旅游发展的关键。
3.4环境优化政策。
关注生态文明，加速生态恢复；重视休闲场所和社区的旅游氛围的营造；建立软、硬环境保护和改善的监督保障机制。除制定并落实完善的休闲旅游政策保障体系之外，随着休闲旅游产业的发展，还应该针对涌现出来的新情况、新问题进行及时的政策修改，修订不合时宜的条文，完善政策内容。同时，还要明确大政策下的小细节，维持政策的连续性，拓宽政策实施的渠道，保障政策的顺畅推行，最终确保休闲旅游产业的持续、快速、健康发展。
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关键词：灾害公共预警；整合模式；社会过程；组织过程；政策过程
中图分类号：D035.29文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0060—06
作者简介：陶鹏，清华大学公共管理学院、中国应急管理研究基地博士后（北京100084）。
近年来，我国灾害频发，灾害公共预警成为重要议题。我国大陆地区社会科学领域关于灾害公共预警研究时间不长，尚处于起步阶段，具有代表性的是由张维平领衔展开的应急管理预警体制与机制研究①、郭明霞等针对重大自然灾害的灾前预警体系构建研究②等。在国外，灾害公共预警研究主要依循灾害社会学注重群体灾变行为的研究传统，既有宏观理论叙事也有田野研究支撑，尤其在理解个体疏散行为过程、保护措施选择、预警体系建设等方面有颇多建树。德拉贝克（Thomas Drabek）对家庭成员疏散行为进行系列研究，重点分析了群体预警反应的影响因素；③克兰特利（Enrico L. Quarantelli）④、佩瑞（Ronald W. Perry）⑤、斯托林斯（Robert Stallings）⑥、索伦森（John Sorensen）与美尔蒂（Dennis Mileti）⑦以及尼格（Joanne Nigg）⑧等人针对预警及其疏散行为进行了研究。这些研究成果深刻影响了政策设计者对灾害公共预警的认识。基于国内外的研究成果，笔者认为，社会与组织对灾害预警反应行为模式的认知应成为灾害公共预警制度设计不可忽视的核心问题。在多元交叉的学科背景下，注重预警反应行为对于预警政策制定的意义，有利于建构更具整合特征的灾害公共预警管理模式。
一、灾害公共预警：高度复杂的社会与组织过程
灾害预警通常被认为是在灾害危险发生前，由相关部门的紧急信息，以最大程度地消减灾害损失。传统灾害公共预警管理强调在灾害风险科学分析基础上，通过完善预警技术来保障预警信息及时、准确传达。可以看出，传统的灾害公共预警被视为一种技术话语，以技术主义研究路线为主。
关于灾害公共预警管理的这种认知在20世纪60年代以后因两股重要学术力量发生了改变。其一，灾害公共预警的社会科学研究认为，灾害公共预警不仅有技术分析路线，还应当存在社会科学研究空间，透过社会心理、社会结构以及组织行为视角来了解个体、群体以及组织对于灾害公共预警反应行为模式，通过评估灾害公共预警效果以实现预警政策优化。其二，风险治理理论认为，灾害公共预警是童星，南京大学政府管理学院教授，博士生导师（南京210093）。针对灾前状态下的风险告知与行动建议，它亦可作为一项灾害风险沟通过程嵌入社会背景，无论是风险社会理论，还是风险的社会放大理论⑨，抑或风险的心理测量范式⑩，都充分演绎了政府、专家、大众、媒介、文化、社会、政治、组织以及个体共同参与而呈现的风险沟通的复杂性。如此，对于灾害公共预警管理概念的认知应摒弃纯技术性理念，也即是说，灾害公共预警并非是一个纯技术问题，还应是与社会背景紧密关联的复杂管理问题。灾害公共预警管理是通过有效灾害风险分析，及时、准确、有效、无偿地传递预警信息，促进灾害脆弱群体与组织的风险消减行动，实现减少灾害风险及其后果的相关管理机制的总和。有效的灾害公共预警管理必须具备如下内容：一是有效预警信息。灾害预警信息必须在科学、全面的风险分析基础上得出，并能使预警内容被准确理解与运用。二是高效传播平台。通过整合相关主体、技术与机制创新来保障灾害预警信息高速有效地传递到危险暴露群体。三是风险态度转变。通过社会与组织灾害风险文化建设，实现有效风险沟通。四是预警反应能力培育。通过资源整合与能力建设实现社会与组织的预警反应行动达成。
基于上述认识，在复杂社会条件下，灾害公共预警分析模式应当改变自上而下的、技术主义的路线，充分考察社会预警反应行为，将其作为预警管理绩效的重要影响变量。所谓灾害预警反应行为是一个连续统过程，即接受、理解、相信、个人化、决定行动。有学者将社会预警反应行为过程划分为四个阶段：风险确认，即是否存在威胁；风险评估，即是否需要防护；风险消减，防护措施是否可行；防护行动，即采取哪些行动。按照这种灾害预警反应行为的时序逻辑，本文将灾害预警反应行为过程结构化为“感知—态度—行动”，即对预警信息接收、认知以及行动达成的过程，并通过事件树分析结构来揭示从信息接收到预警期望行为达成的复杂过程（见图1）。需要指出的是，在此过程中，每个环节的失败皆可引致预警管理失灵。例如，在接收预警信息阶段，预警信息平台无法覆盖到灾害脆弱或危险暴露群体、人们无法理解预警信息、以谣言为代表的信息源干扰或对相关组织的缺乏信任致使人们不相信预警信息、危险暴露群体误认为灾害风险与自身无关、采取消极与漠视风险的态度放弃采取保护、缺乏制定保护方案的知识、确定采取行动但缺乏资源与能力支持等，这些方面均可导致预警失败。只有在诸多阶段均朝积极方向发展才会促成灾害公共预警所期望的风险消减行为的实现。同时，在政府灾害公共预警管理的组织层面，组织间对于灾害风险的沟通与协调应对也受组织风险感知、态度以及应急行动资源与能力的限制，从而影响预警管理的绩效。
图1基于事件树分析结构的灾害公共预警反应行为过程可以看出，在灾害公共预警反应行为过程中，预警发送者、预警接受者、预警信息、行动资源等要素受作为宏观管理环境的政治、社会、经济、文化的形塑。有学者将影响预警反应行为的要素划分为接受结构要素与发送结构要素，前者包括社会结构、社会关系、社会心理、感知等，后者包括信息准确性、明晰性、充足性、指导性、频率以及信息渠道等。在复杂性与不确定织的社会背景下，社会结构、信任状况、灾害事件特征、风险感知、资源可得性等要素可能导致预警信息扭曲与预警期望行动难以达成。因此，公共预警过程可作为灾害危机反应阶段的基础机制，预警过程不仅仅是一种技术分析与信息传播过程，还应当是嵌入复杂社会结构中并受多主体特征影响的社会与组织过程。
二、碎片化倾向：我国灾害公共预警管理的理论检视
基于“预防为主”的基本理念，灾害预警已成为我国灾害应急管理预案启动与行动响应的基础。近年来，我国不断提高气象预警覆盖率，构建了“绿色通道”以提升灾害预警效率，致力于提高监测预报、预警、基层预警传递以及预警联动机制等。但是，我国灾害公共预警在运行过程中仍存在诸多困境，体制、认知、管理、价值理念等方面的断裂导致灾害公共预警管理模式碎片化倾向显著。
第一，公共政策过程断裂，预警政策效果评估机制缺失。考察公共预警有效性的维度不仅在于技术评估话语体系，还在于其公共政策话语分析。灾害公共预警作为一项公共政策，应着力于预警政策产出与调适的全过程，政策效果评估至关重要。一般认为，灾害预警系统由分析（assessment）与传播（dissemination）两部分组成，政府部门发出灾害公共预警并不意味着政策的终结，而是预警管理的开始。因此，政府部门应对各项管理机制进行反思并予以优化，把政府灾害公共预警评估作为应急系统优化的重要面向。从灾害公共预警的政策目标来看，其试图通过及时、全面、准确预警信息，达到人们采取合理措施消减灾害风险与损失的目的，这也意味着，灾害公共预警政策还应注重预警反应行为的反馈，以便作出符合现实情况的政策调适。但是，我国灾害公共预警政策强调预警信息制定与过程，对于预警信息利用率、预警反应行为变化等应用效果评估缺乏有效聚焦。这种预警政策效果评估机制的缺失使得灾害公共预警政策的有效性难以维持，缺乏弹性适应能力的预警政策在面临动态变化的外部环境时极有可能产生失灵。在灾害公共预警语境下，群体心理与行为维度的预警信息应用效果评估的缺乏，必然导致灾害公共预警政策评估停留在预警技术与管理结构层面，难以从社会背景层面深入审视政策效果，从而使灾害公共预警政策过程呈现碎片形态。
第二，灾害公共预警政策公共性不彰，制度价值基点扭曲。灾害管理作为一种针对公共问题的政策制定、执行、评估、修订的公共政策过程，它不仅关注灾害管理的过程性、技术性、执行性、科学性问题，还应关注灾害管理的价值问题。灾害公共预警政策价值基点乃是公共性，公共品属性是考察灾害公共预警的基本维度。一般认为，市场可以高效率地供给私人物品，但对公共物品供给存在失灵，于是，政府介入其中并起核心作用。灾害公共预警信息的技术性、无偿性使得政府部门成为其基本配置主体，而政府亦存在失灵情形，如在一些灾害过程中灾害公共预警信息的有效性、无偿性存在诸多问题。在2012年“7·21”北京暴雨灾害中民众手机接收预警信息率较低，舆论焦点集中于预警服务无偿性与预警技术实现问题，即为一例。其实，制度与技术转变的基础是价值理念的变化，政府部门的公共性价值理念认识决定了灾害公共预警制度的发展。灾害公共预警领域若拒斥与市场、社会的合作，排斥多元主体力量的加入，其结果会使灾害公共预警政策难以彰显，公共性价值目标难以有效实现。
第三，灾害公共预警政策缺乏脆弱性分析，社会服务性不足。公共政策是对权利、资源、政策、服务以公正、公平、公开为导向的价值分配，它追求公共利益最大化目标。但目前政府行为往往具有“趋中性”，即政府出台政策、提供服务时难以照顾到一些特殊的边缘群体，或者只考虑到这些群体的一般性需求，难以顾及他们的某些特殊需求。如前所述，灾害公共预警过程是一个高度复杂的社会过程，“人们的预警反应行为受到人口、社会、文化、经济、心理等多重要素影响”，有效的灾害公共预警必须考虑群体的个人与社会特征以促成预警期望行为的实现。但从我国灾害公共预警管理特征来看，一方面，公共预警仍强调以技术路线为基础的灾害风险分析，忽视了本地化、群体化灾害风险暴露情形分析。当前风险评估体系还未实现与灾害的社会脆弱性评估相结合，无法有效“瞄准”灾害脆弱性群体，从而影响了灾害公共预警效率。另一方面，灾害社会脆弱性评估体系的缺乏影响了灾害公共预警的社会服务性。当前，我国灾害公共预警尚处在扩大覆盖面阶段，重点是加强农村偏远地区预警信息接收终端建设以提升基层预警信息的接收传递能力，而针对老、弱、病、残、孕等灾害脆弱群体与边疆、少数民族、贫困地区灾害脆弱性程度较高地区，个性化的预警服务制度与技术尚未纳入预警制度建构，灾害公共预警的社会服务特征有待提升。
第四，人文社会科学知识体系利用度不高，预警政策的社会属性不足。社会科学关于灾害问题的研究尤其是灾害社会属性的分析对于灾害认知与实践意义重大，弥补了灾害自然科学——技术工程研究传统的不足，为灾害研究的全面发展作出了贡献。科学技术传统关注灾害风险及其影响强度、范围、时长等问题，社会科学灾害研究传统则着力于人类灾害预警反应行为模式及其深层影响要素。灾害公共预警政策作为灾害自然属性与社会属性相交叉的典型领域，其机制设计并非科学技术传统“独占”之领域，还需要社会科学领域的知识支撑。当前，我国灾害公共预警政策在产生过程中，并未充分发挥社会科学研究者的作用，预警政策中的知识体系存在断裂情况。这其中原因比较复杂：一方面，灾害管理研究与实践在灾害概念的认识上存在偏误，使得灾害被限定为纯自然过程事件，而社会背景在灾害结果产生过程中的负面作用被忽视，灾害的社会属性未得到足够关注；另一方面，当前我国灾害社会科学研究尚处在起步发展阶段，灾害基础理论与相关经验研究还未充分发展并本土化，使得灾害社会科学研究知识体系未能较好地服务于灾害公共预警研究、设计以及应用领域。知识体系断裂的影响集中体现在灾害公共预警政策难以与社会文化、预警反应行为、期望预警行为、预警社会服务性等方面紧密结合，难以与本地社会、经济、文化、政治背景相适应。
第五，灾害公共预警与整体应急反应体系缺乏整合，预警管理效率不高。灾害公共预警具有预防性与主动性，预警部门与应灾部门之间的协调整合问题是整体应急管理体系成败的关键。一旦灾害事件出现，各类应灾组织与机构便开始启动非常态运作机制以应对危机，灾害预警信息作为划分应急响应级别、方式的决策依据，成为应急管理组织在组织结构和功能上与灾害危机相适应的重要纽带。而我国目前灾害公共预警与诸多应急管理机制之间缺乏必要的整合与协调。一是灾害风险会商制度尚需优化。现代社会不确定性剧增，灾害危机呈现复杂化特征，很难仅从某一部门的技术话语来推断整体风险及其结果，因此，风险沟通成为现代组织协调应对灾害危机的基础。目前，面对灾害危机事件，我国公共预警存在参与部门范围不够广泛、多领域学者与专家尚未加入、大众参与机制不足等问题，这导致部门间风险认知差距加大、风险认知与沟通局面尚未形成、灾害经验难以被利用。二是预案管理与灾害预警结合不够紧密。在灾害预警中，预案管理难以依据相应的预警级别并结合本部门、本地区的灾害影响特征作出风险分析，使得应急管理失去预案基础。三是谣言控制机制、灾害风险文化培育机制以及应急资源投入与能力建设机制不够健全。这使得灾害公共预警管理失去整体应急管理系统的有效支撑，导致灾害预警信息低效甚至无效。
三、整合模式：灾害公共预警管理的必然选择
上述灾害公共预警管理的碎片化倾向导致其管理价值、目标、模式以及治理结构存在偏差。这种状况使得基于整合范式的灾害研究与管理应用受到广泛重视。尤其在风险社会不确定性剧增以及全球治理革命的宏观背景下，灾害公共预警管理的整合模式为灾害公共预警走向有效管理提供了基本发展框架（见图2）。
图2整合式灾害公共预警管理机制构成整合式灾害公共预警管理机制的建构是以灾害预警反应过程为基础，充分聚焦复杂的组织与社会过程，针对预警信息、感知、态度以及行动的连续统干预过程，体现灾害预警作为公共政策的本质属性。首先，从灾害预警信息来看，作为预警政策制定阶段，预警信息在整合灾害风险分析与脆弱性评估的基础上，科学全面地分析灾害风险及其可能后果，并有针对性地瞄准高风险地区、脆弱人群、基础设施等。其次，在组织与社会预警信息感知阶段，分别建构组织风险会商与风险沟通管理机制，排除由于组织与社会风险沟通不畅所带来的阻滞影响，保障预警信息及时、准确、无偿、有效地传递到组织与社会群体。再次，在风险感知管理基础上，通过教育与宣传机制建设推动社会整体灾害文化的转变以及组织风险认知与评估能力的提升，从根本上矫正组织与社会对于灾害预警信息的认知态度。最后，在预警反应行动阶段，分别建构相关应急能力培育与资源投入机制，以改进组织与社会群体应灾资源与能力不足现状，同时通过预警政策效果评估和反馈实现灾害公共预警政策优化。具体来说，整合式灾害公共预警管理应从管理过程、价值目标、决策以及应急系统层面进行整合。
第一，将连续统、动态性的管理过程作为整合式灾害公共预警管理的本质。灾害公共预警管理必须服从其管理属性。传统预警管理模式的管理过程主要体现为危险源分析、，预警信息的制定与成为制度的全部，忽视了评估、反馈对于管理的意义，割裂了完整的政策过程。灾害公共预警的本质目的是消减灾害风险及其损失，预警反应作为评估预警信息有效性的核心维度，为预警机制的完善与创新提供了基本参考。在整合模式下，灾害公共预警管理过程表现为危险源分析与、预警反应评估、政策优化，其中预警反应评估聚焦群体与政府部门的预警反应行为，群体的灾害预警信息感知、态度以及行动层面成为管理的重点。如群体从正式渠道接收到的预警信息是否准确及时、是否收到来自其他信息渠道的信息等，群体在接收到预警信息后是否理解信息内容以及风险态度差异如何、在正确有效感知风险并倾向采取保护行动后是否受到资源与行动能力上的限制等，这些均为公共预警管理的重点。在政府部门的灾害预警反应层面，在接收到预警信息后部门内部是否形成相关风险消减行动，灾害预警信息对于政府应急管理体系的支撑效果如何，部门间在灾害风险会商、疏散行动、资源调配与供给等方面是否形成协调合作等，也是公共预警管理的重要方面。整合式灾害公共预警管理强调以人为本的理念，将政策评估机制纳入预警管理过程，在全过程、动态循环中完成预警政策与灾害危机的适应。
第二，以公共性为基础，优化治理结构，提升灾害公共预警的社会服务与创新能力。在整合模式下，强调以公共性为制度的价值基点，可以防止灾害公共预警管理出现价值偏离。因此，要坚持预警服务公益无偿原则，同时防止政府失灵情形，充分将市场与社会机制吸纳到灾害公共预警服务供给体系中。在灾害需求方面，预警信息传播应顾及群体的地理、人口学以及社会经济特征，我国应推动治理结构转变以增强灾害公共预警对于群体多样化、个性化需要的回应能力，尤其是对在预警信息接收、风险态度以及行动能力方面欠缺的灾害脆弱群体需求的回应能力。另外，多主体参与模式下的政策与技术创新能力优势显著，对于公共服务水平低下的偏远地区，要强化财政支出的公共特征，同时发挥社会力量参与预警基础设施建设。对于行动能力受限的群体，要通过与市场机制的结合实现技术创新使其能够有效接收预警信息并采取相关行动。新媒体技术则应积极引入到灾害公共预警服务中，深化其与通信服务商的合作，提升灾害公共预警效率。作为政府重要公共服务职能的公共预警服务，其作用不能局限于预警信息的制作与上，应将其视为一项公共服务，强调政府主体责任，充分利用多元合作供给优势，为大众提供有效的灾害公共预警服务。
第三，开展脆弱性评估，弥合科学分析与政策产生间的差距，为灾害公共预警管理提供全面的决策支撑。目前，人们对于灾害问题的认知已经从超自然事件、纯自然事件阶段步入自然——社会互动影响的阶段，自然灾害损失已被视为自然危险源与社会互动的结果，社会背景要素对于灾害动力学演进及其影响有着重要影响。灾害脆弱性研究便是基于以上认知而发展完善起来，如今已成为灾害研究领域的重要范式。在自然灾害研究中，脆弱性一般被定义为暴露于自然危险源之下而没有足够能力来应对其影响，这种影响包括环境、社会、文化、政治、经济等方面。脆弱性评估是基于本地社会特征强调宏观灾害风险对本地社会影响结果的分析。传统的灾害风险分析是以科学与监测为基础作出的区域影响评估，对灾害影响的范围、强度、时间等基本信息作出判断。这种科学分析结果与本地预警管理政策的产生之间存在一定的差距，即宏观风险分析与本地化政策实践之间联系性不足。由此，脆弱性评估可以作为弥合该差距的基本分析工具。在灾害公共预警管理中，地方政府及部门应结合灾害预警信息与脆弱性评估，有效识别社会脆弱群体、关键基础设施、区域等，为灾害公共预警管理决策提供本地知识支撑，有针对性地进行预警与行为干预。另外，鉴于脆弱性评估强调社会背景要素对于灾害预警的影响，整合模式下的脆弱性评估需要社会科学的知识参与，力求通过科学、全面、客观的分析框架完善灾害公共预警管理。
第四，以全系统建设视角，整合灾害公共预警管理相关机制，提升预警制度绩效。灾害公共预警管理作为灾害管理过程中的一项重要机制，其有效运行离不开灾害管理系统中其他机制的支撑与协调。实现灾害预警管理目标需要经历信息感知、态度以及行为转化等几个阶段，在每一个阶段皆受到社会与组织过程的深刻影响。因此，在全系统建设视角下，实现灾害公共预警管理目标必须建立并完善相关的管理机制。在预警信息感知阶段，为保障预警信息及时准确传递，应通过预警服务的治理机构，在多元主体参与背景下，提升预警传播平台的传播广度与深度，同时通过谣言控制机制来实现双向沟通过程，及时回应大众对于灾害信息的动态需求，维持正式沟通渠道的有效性。在应灾组织层面，为使更多组织参与，实现流畅多元沟通，达到预警系统功能的有效性，要完善统一预警与灾情信息系统，构建多层级、多部门参与的风险会商机制。在预警信息态度干预阶段，要通过社会灾害文化宣传教育，使人们正确理解灾害预警信息，增强灾害认知能力；通过改善灾害公共预警信息结构，为大众提供包括灾害信息特征、行为指引、疏散场所等全面信息；通过改善政府应急管理组织的灾害风险分析方式与工具，增强组织识别与评估脆弱性水平的能力，使组织能够有效感知风险存在并积极应对。在行动转变阶段，要通过干预社会群体应灾社会资本、个体资本、自然资本以及公共资本的自然与社会分配过程，提高社会服务水平，改变群体应灾能力与资源可得性差的问题。另外，要把灾害预警信息作为应急组织协调联动的基础，加大应急管理的财政投入，提升组织应灾资源水平，通过有效预案编制、应急演练及组织适应能力建设，实现灾害公共预警管理消减灾害风险的政策目标。
一、经济法政策性的重新解读
1．法律与政策的一般关系。二者在制定主体、制定程序、调整范围、表现形式、实施方式、社会功能、稳定性等诸方面都有着不同，同时二者又有密切的联系。在无法可依的情况下，国家政策可以起到法律的作用。一般地说，政策是法律的基础，国家法律的一部分就是对成熟政策的法律化，而法律化后的政策具有了强制执行及稳定性，给予市场主体更大的合理预期。另外，法律也不能取代政策，法律具有普遍性、抽象性、时滞性。因此需要保持政策的灵活性和具体化以在现实生活中发挥积极作用。
2．经济法与经济政策的特殊关系。经济法按照它的性质来说，是为了从经济政策上来满足经济法社会协调性的要求，由国家进行干预立法。经济政策是国家或政党为指导、影响经济活动所规定并付诸实施的准则和措施。是政府为达到自己的目的在经济事务中的有意识的干预。经济法根源于国家对经济生活的自觉调控与参与，需及时应对瞬息万变的经济生活，以求兴利避害，促进经济快速平衡发展。它的任务是实现一定经济体制和经济政策的要求，从而获得了比其他任何法律部门更为显著的政策性特征。经济法与经济政策都是国家(政府)经济意志的体现，都是上层建筑的范畴，都要反映并服务于经济基础。从某种程度上说，经济法是经济政策的法律化，而法律化后的经济政策更具有规范性和强制性。应保持经济法(律)的稳定性及经济政策的灵活性来共同应对社会经济生活的复杂多变。所谓制度，无非是形形的法律和组织安排以及经济政策。所以经济法与经济政策互动整合于经济制度，以共同服务于我国的市场经济体制。政策性的内涵相当丰富，涉及政治、经济、文化、军事等各个方面，其综合性比较强，若将其归为经济法的特征，显然与经济法的内在本质不相符合。虽然理论界对经济法的本质仍存有争议，但有一点是已经达成共识的，即经济法是以经济为主线的。如果单纯地得出政策性这一特征，未免过于武断、不够严谨，因此要明确政策性与经济政策性的差异。作为干预一国或地区的经济法律规范的总称，其体现某一时期的政策，必然也应当是与国民经济密切相关的政策。故不能简单地将广义的政策性与狭义的经济政策性相等同，这是进一步研究经济法特征的前提和基础。
二、经济法存在基础的经济政策性
经济法学界通常认为，经济法的产生是市民社会与政治国家相渗透、融合的产物。经济政策与经济法的产生原因有着不可忽视的联系。关于经济法的产生原因，可以从政治、经济以及法律自身三个角度来分析，但其中政治方面的原因无疑是经济法的存在基础，换句话说，政府失灵现象的存在为经济法的产生提供了条件和机会。根据市场经济运行的原理，其在运行过程中不可避免地会出现失灵，而为了弥补这部分缺陷产生了对政府干预的需求，这也为战后许多市场经济国家的经济成就所证明。在众多缺陷中，政策效率递减是最为基础的一项，该问题的解决直接影响到寻租行为、官僚机构膨胀等问题的解决。政府干预经济的手段主要是通过制定和实施经济政策，而任何政策在实施过程中会遭遇到效率的问题，一方面，政府的效率会随着机构层次的庞大而递减;另一方面，政策的效率会受到地方主体规避行为的限制。政府缺陷是因政府弥补市场缺陷而存在的，因此，无论是回过头转向市场机制还是依靠政府自身都无法根本解决这一问题，这就为法律的存在和发展提供机会和土壤，使法律成为解决这些问题的新途径。经济政策不但是经济立法的基础，而且深深地影响着经济执法与司法。法律较之政策的稳定性主要来自于其原则性抽象化的概括。因此，成文法存在的合理性就在于其蕴含有不确定性。同时，法律还具有滞后性。
三、经济法制度建构的经济政策性
法于政策无疑是属于不同的范畴，经济法于经济法政策同样也是。但这并不表示二者毫无关系，经济政策是国家基于现实的经济状况，以诱导经济向某一方向发展的有意识的行为。换句话说，是作为经济行政单位的政府的行政原理。经济法体系中无论就市场规制的角度，还是就宏观经济管理的角度，政府适度干预经济一方面可确保法人、公民的权利;另一方面可对其设定一定的义务。首先，从市场规制法律制度的角度看，反不正当竞争法和反垄断法作为市场规制法律制度的核心组成部分，二者可统称为竞争法。事实上，竞争法与一国的经济政策密切相关，是实现国家竞争政策的根本手段，因此，它必然以竞争政策的目标作为自己的基本内容，而其实施实质上就是竞争政策的实现。为了使竞争能够真正成为调节攻击和优化资源配置的根本手段，各国制定的保护竞争的政策和法律一般对以下几个方面进行规制:限制竞争措施、滥用市场优势地位、国家援助和企业合并控制。
四、经济法目标价值的经济政策性
经济法与其他部门法相比，确实具有突出的“经济性”，因为它与经济活动、经济规律、经济机制、经济体制、经济政策、经济杠杆、经济制度等都有着直接而密切的联系。经济法所追求的目标是公平与效率的兼顾，是对私人利益与社会的协调保护，是经济与社会的良性运行和协调发展，因此，经济法既不同于注重保护私人利益的传统私法，也不同于强调保护国家利益的传统公法，它更追求一种从资源配置到财富分配、从调整手段到调整目标的和谐或协调，这种追求是经济法的一种基本理念，是经济法不同于传统部门法的一种基本精神。
