时间：2023-12-19 15:18:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法律援助的基本条件，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一:与土地的关系密切。与传统的民间纠纷相比，城镇化建设中的民间纠纷大都与土地发生着密切的联系。以土地为核心，土地流转，房屋拆迁补偿等。土地是农民的命根子，是最重要的生产资料。在如今农村完善的社会保障制度尚未建立的情况下，更是承载着一种社会保障的功能。对于农民来说，安定有序的生活秩序受到了冲击。第二:调解难度加大，内容复杂且易激化。由于城镇化建设对农村原有的生产生活秩序造成了较大的冲击，产生的纠纷大都涉及到人们的根本利益，以调解为主的纠纷解决方式已不能有效的化解纠纷双方主体之间的矛盾。同时，农村民间纠纷所涉及到的社会关系日趋复杂，这些纠纷一旦解决不好，很容易造成严重的后果。如，集体上访等，有的甚至酿成刑事案件。第三:纠纷牵涉的主体多元化。以往的纠纷的主体大都是公民与公民之间的纠纷。但现在的纠纷主体的另一方往往涉及到村干部，企事业单位，政府及其职能部门等。纠纷的主体范围不断扩大，而且大都与政府存在着一定的联系。
二、新型城镇化建设中民间纠纷解决机制面临的主要困境
(一)以调解为主的纠纷解决机制有待提高
农村的实践表明，现有的以调解为主的纠纷解决机制是有效的。但是，随着城镇化建设的逐步推进，农村纠纷不仅在数量上而且在质量上都发生了很大的变化。调解这种纠纷解决方式也存在着诸多的不足。其一，农村纠纷调解组织不健全，缺乏必要的制度保障;其二，调解人员素质不高，调解制度不规范，具有很大的随意性。同时，专职调解人员的比例相对较低。
(二)法律援助制度不健全
法律援助事业的发展状况在一定程度上反映了一个国家法治建设的文明程度。但是，我国的法律援助事业却发展缓慢，尤其在广大农村地区，法律援助更是不为广大群众所熟知。有限的法律援助资源不能满足社会对其的需求，且自身存在着诸多问题。主要由以下几个方面:第一，法律援助工作宣传力度不够，而且存在方向性的错误，在收入水平较高，信息接受渠道较广泛的城市地区宣传的较为到位，在经济收入较少，信息来源较为闭塞的广大农村地区却较为糟糕。第二，法律援助标准不符合实际。经济困难是申请获得法律援助的基本条件之一。经济困难的标准主要适用于社会最低生活保障线来衡量，这样的标准不符合实际，致使许多经济收入徘徊在最低生活保障线边缘的群众得不到援助。第三，法律援助经费不足。援助经费是实行法律援助制度的重要物质保障。没有充足的援助经费做后盾，法律援助制度设立的目的就很难实现。
(三)相互衔接的系统多元化的纠纷解决机制尚未建立
我国现阶段的纠纷解决方式有多种，但是各种纠纷解决机制之间缺少必要的衔接，处于一种松散的状态，非诉讼纠纷解决方式的结果大都得不到法律的认可。此外，纠纷解决的法律适用依据相互之间存在矛盾，司法程序不够严谨等问题，在一定程度上影响了各种纠纷解决机制的效率和整体功能的发挥，很难满足新型城镇化建设中日趋增多的民间纠纷对有限的法律资源的需求。
三、建构新型城镇化建设中民间纠纷解决机制的设想
(一)进一步完善以调解为主的纠纷解决机制
调解是目前农村最重要的纠纷解决机制，要逐渐使调解的制度规范化，调解人员的专业化，要提高调解人员的素质。在新型城镇化建设中的农村纠纷大都涉及到人们的核心利益，要逐渐转变以前的“能人”调解的方式，要对调解人员进行专业化的培训，提高他们的素质和调解解决纠纷的能力，提高调解的质量和效率。同时，还可以积极探索建立有人民调解、行政调解、司法调解等各种调解相结合的“大调解”制，充分发挥各种调解的优势，彻底化解纠纷。要不断发展和完善人民调解制度，使其更加规范化，调解人员更加专业化。
(二)健全和完善法律援助制度
首先，加强法律援助的宣传力度。随着信息化时代的到来，人们获取信息的途径越来越广泛，加强法制宣传的力度，要充分利用电子刊物、网络等新兴传播媒介，让更多的人们了解法律援助，尤其是在经济落后的农村地区，要让需要法律援助的人们能够拿起法律的武器来维护自己的合法权益。其次，制定科学合理的法律援助标准。法律援助的标准应更加科学，实际。我们应该根据各地的实际情况和经济发展水平来衡量。同时，也可以在广大农村地区放宽适用法律援助的条件，让更多的群众能够得到法律的援助。最后，建立法律援助资金保障制度，要加大财政支持力度。法律援助作为一项惠民工程，国家应考虑设立法律援助基金，专门用于支持法律援助工作的开展。
(三)建构相互衔接的系统多元化的纠纷解决机制
首先，要构建一套科学合理的纠纷解决机制，保证各种纠纷解决机制的科学化，规范化，克服以往的随意性，无序性。要制定非诉讼纠纷解决机制的规则体系，逐步促进非诉讼纠纷解决机制的规范化，保证诉讼纠纷解决机制不偏出程序正义与实体正义的最低要求。其次，要确保诉讼与非诉讼纠纷解决机制的相互衔接，完善对司法救济以外的纠纷解决机制处理结果的确认制度。例如，修订的民事诉讼法规定了人民调解协议的司法确认制度，就有效地维护了当事人的合法权益，促进了各种纠纷解决机制之间的有效衔接。最后，要建立和完善合理的纠纷分流机制。因为新型城镇化建设中的农村民间纠纷数量激增，而且，各种纠纷解决机制又有各自的独特优势。这就需要我们建立一套既能合理分流，又能相互衔接的纠纷分流机制。第一，要科学划分各类纠纷解决机制的适用范围，实现纠纷解决资源的优化配置。如仲裁具有专业性，诉讼则具有强制性等，要发挥其各自的优势。第二，在制度规范的前提下，要充分发挥各种民间组织，行业组织，协会的纠纷自我调处机制，并且赋予其一定的法律约束力;第三，要建立诉讼机制内的分流机制，如建立纠纷处理方式甄别机制，诉前辅导制度等机制，促进各类纠纷的分流。
四、结语
［关键词］市场经济；弱势群体；人权问题
［中图分类号］D815.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）22-0160-02
1 市场经济与人权的关系
西方学者对市场经济的概念主要有两种：一种是以奥地利米塞斯为首的经济学家所认为的“市场经济是以资本主义私有制为基础的、通过市场供给和需求配置资源的经济制度”；另一种是以波兰的兰格为首的经济学家所认为的“市场经济是通过市场供给和需求配置资源的经济”。二者的主要分歧在于市场经济是否要以生产资料资本主义私有制为基础。与此相对应,我国提出了“社会主义市场经济”的概念,认为社会主义也可以进行市场经济,社会主义市场经济就是同社会主义基本制度结合在一起的,市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。随着我国“社会主义市场经济”概念的提出,我国的经济进入一个崭新的发展阶段,经济发展水平不断提高。然而,随着经济的快速发展,对人权保障的不足日益凸显出来。
市场经济与人权保障存在着内在的普遍联系。市场经济是人权观念产生的基础,人权观念是市场经济发展的前提。市场经济内在的二重性对人权具有正负效应。它既有促进人权的积极作用,又有阻碍人权的消极作用。这种双重作用与市场经济共存。这在我国的社会主义市场经济条件下也是一样的。因此,在我国经济快速发展的同时,必须利用市场经济对人权的正效应,发挥市场经济的积极作用,加强对社会弱势群体的人权保障。同时,在现代社会,社会结构和社会利益的分化,社会群体之间的利益冲突越来越严重,社会弱势群体的利益越来越难以保障。为此,市场经济就必须以人为本,进行社会整合,建立起社会弱势群体利益的代表机制,让这些社会弱势群体能够利用代言人来表达自己的利益诉求,以此来保障弱势群体人权的实现。
2 市场经济视野下人权的类型化
在市场经济的视野下,人权主要包括生存权和发展权。
第一,生存权。是指在一定社会关系中和历史条件下,人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件的权利。在市场经济的视野下,对于弱势群体而言的生存权主要有：①工作权利。主要包括就业权、劳动报酬权、休息休假权、劳动安全卫生权、职业培训权、社会保险福利权、提请劳动争议处理权以及法律规定的其他权利。当弱势群体的工作权利受到侵害时,政府和国家都应当予以保障和救济。②财产权。主要是指公民所享有的对抗他人非法干涉自身财产权的权利。在我国市场经济快速发展的背景下,侵犯弱势群体财产权的现象不断增多。当前普遍存在的情形就是拖欠和克扣农民工工资,农民工作为社会弱势群体,当他们的权益受到损害时,往往无从救济。这就需要我们建立起救济体系,保障他们的权利。③表达权和参与权。即通过组织化、制度化的渠道表达和维护社会弱势群体的利益诉求,这对于社会弱势群体来说尤为重要。要采取有力措施,发展新闻、出版事业,畅通各种渠道,保障弱势群体的表达权利。要推进决策民主化、科学化,增强决策过程中弱势群体的参与度。在制定与弱势群体利益密切相关的法律法规和公共政策时,要公开听取他们的意见。
第二,发展权。发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。在市场经济的视野下,就弱势群体的发展权而言,主要就是指社会对于弱势群体应当提供更多的机会和条件,充分地保障他们参与政治、经济和文化活动,保障他们的工作权利,参加培训和接受教育的权利,完善和落实弱势群体的基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度和社会救助制度,提高社会保障水平。我们要坚持保障生存与促进发展并重的原则。保障生存就是要确保弱势群体生存权的实现,促进发展就是确保弱势群体发展权的实现。保障生存与促进发展并重实际上就是生存权与发展权并重。生存权是发展权的基础,没有生存权也就无所谓发展权；发展权又是生存权的延续,没有发展权,也就不能保障更好地生存。因此,在市场经济的视野下,保护弱势群体应该从生存权和发展权并重这个高度去设计弱势群体的权利,并且还要有必要的措施保障他们的生存权和发展权得以真正的实现。
3 市场经济视野下人权保障的不足
(1)缺乏完善的社会保障制度。一个健全的社会体系应该具备完善的社会保障制度,然而由于我国的财政政策和社会救济的不完善,致使很多需要救助的人寻求不到救济的途径。社会保障制度的缺失导致近年来我国出现了大量的。
此外,我国的社会保障制度在农村以家庭保障为主,在城市则以单位为主,社会保障的水平低,覆盖面窄,保障功能不强。虽然我国逐步实施了社会救助制度和最低生活保障制度,但是同经济发展程度相比,社会支持制度明显滞后。保障面窄、保障水平低下,保障资金缺乏有力保证,无法使弱势群体的境况得到明显的改善。
(2)缺乏完善的法律保障体系。我国法律对于弱势群体的保障,虽然制定了一系列相关法律,如《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》,并且这些法律的实施对我国弱势群体的人权保障起到了重要作用,但是从总体上来看,我国法律对于弱势群体人权的保障仍然存在着较大的不足。
虽然我国宪法对于公民基本权利的规定范围很广,但宪法只是作了抽象的原则性规定,要使宪法上规定的这些权利转化为公民实有的权利,需要国家有关机关依据宪法的原则性规定制定出具体的法律法规加以具体化,使其变得具有可操作性。我国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律,作为社会保障法的核心部分《社会保险法》至今仍未出台,社会救济、社会福利和优抚安置等立法几乎是处于空白地带,现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定,相互之间缺少必要衔接,不能形成配套法律体系。立法工作的滞后,直接导致了对弱势群体社会保障权的保护处于“无法可依”的状态；而各类法律法规的相互冲突矛盾,又使得弱势群体的法律保护陷入了“有法难依”的尴尬局面。
(3)法律救济难以实现。法律是保障公民权利的最后一道屏障。各国的宪法都明确规定：公民在法律面前人人平等。然而,通过法律手段保障这些权利的实现得依赖一定的经济基础,这就直接导致了社会弱势群体要想得到法律的救济是难以实现的。现代法律援助制度作为法治社会的一项人权保障制度,其主要特征就是国家出资,包括支付律师的援助费用及相应报酬。而从我国立法上看,对法律援助规定得过于原则,且均将法律援助框定为律师减免费用、义务提供援助,并未规定国家在法律援助中的责任。从实践中看,我国基本上还处于由律师协会、律师及高校等免费义务提供法律援助为主的阶段。能够得到法律援助的只是极少数人,弱势群体常常处于因经济困难,无力支付有关诉讼费用而无法维护自身权益的窘境。
此外,弱势群体法律意识的淡薄使得法律救济达不到应有的效果。普法存在的问题造成他们对于一些与其生产生活密切相关的法律法规并不知晓,无法有效地寻求法律救济。由于社会弱势群体缺乏相应的法律知识,发生利益纠纷之后他们不知道如何处理,只能通过非理性的行为来表达自己的意愿。法律救济成本过高也是造成弱势群体寻求法律救济的一大阻碍。即使他们希望得到法律的帮助,也会因为诉讼成本过高放弃诉讼。
4 市场经济视野下人权保障的完善
(1)完善社会保障制度。首先,完善养老保险制度。养老保险制度是老年人最重要的保险制度,尤其在我国人口老龄化现象越来越严重的今天更急需完善养老保险制度。整个养老保险制度的关键点应放在构建制度平台上,即尽快建立符合我国基本国情的新型养老保险制度。其次,完善失业保险制度。随着下岗职工基本生活保障向失业保险并轨,失业保险制度面临着增强抗风险能力的内在要求,应当开辟新的资金供应渠道。最后,完善医疗保险制度。医疗保险改革应当以全民健康保障作为长远目标来落实,加强对于社会弱势群体的医疗保险扶持力度,以福利公平为指导原则,坚定不移地实行医疗保险、医疗体制、医药体制三项改革同步推进。
(2)完善法律保障体系。目前,我国法律对弱势群体的保障多采取单行法、行政法规和地方法规的立法形式,由于缺少一部统筹性的法律而造成社会保障法律体系的混乱。统一的《社会保障法》具有单行立法所没有的独特优势,它能把需要保障的受益主体整合在一起而有利于充分的保障各类弱势群体,把各类保障主体整合在一起而充分发挥各保障主体的优势,并且它能以更宽广的视野提出整体的总体措施和个体具体的差别措施，从而更有效地保障弱势群体的利益。制定统一的《社会保障法》能较好地解决诸多单行立法的缺陷与不足,使法律能在更广阔的空间里最大限度地保障弱势群体的权益。此外,针对我国目前的现状,在制定统一的《社会保障法》的同时,应该继续完善和落实保障弱势群体的单行法。
论文摘要:我国目前正处在多元化的状态之中,需要构建多元化纠纷解决机制。我们将构建多元纠纷解决机制的法治目标定位在:公平、合理。通过借鉴域外替代性纠纷解决机制(ADR)经验,以及通过实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适、完善诉讼制度,确立司法最终解决原则和民间解纷方式的创造性转化,来构建我国多元纠纷解决机制。
人类从野蛮到文明的进化过程,实质也是维持自身的生存发展,寻求有效途径防止无谓争斗和冲突的过程,在这一过程中,人类逐渐摸索和形成了一套解决不同纠纷的制度和办法。
一、 完善多元纠纷解决机制的重要性
我国目前正处在多元化的状态之中,社会中各种利益和需求的多元性,纠纷主体的多元化,以及社会价值的多元化,都需要构建多元化纠纷解决机制。因此,我们应该将重构多元纠纷解决机制的法治目标定位在:公平、合理。所谓公平、合理的纠纷解决机制,是指一定社会中实行的,针对不同的纠纷、冲突所构筑的有效、合理地解决和消除争端的一套制度和方法。
具体而言,构建公平合理的纠纷解决机制具有以下重大意义和作用。
1. 公平合理的纠纷解决机制具有抑制侵权、违法行为的作用。公平合理的纠纷解决机制在于:能够惩恶扬善,并通过法律责任给侵权者、违法者以相应的制裁,达到警醒、教育他人和社会的目的。例如,公民、组织提起行政复议或者行政诉讼,并不必然意味着公民、组织的请求总是成立的。但行政复议、行政诉讼的存在的确意味着,一旦被申请复议或被诉的行政行为是违法的,该行为就应被撤销,最终由行政机关承担相应法律责任的后果。“这一机制就为行政机关施加了一种压力,行政机关为避免或减少公民、组织提出异议,必须在做出具体行政行为阶段就尽可能消除隐患,力求使行政行为有充分的证据,合乎法律规定,使行政行为合法合理,是行政机关减少公民、组织提出异议的最佳选择,即使进入解决争议的正式程序,这同样是行政机关立于不败之地的法宝。”[1]
2. 公平合理的纠纷解决机制是保护公民、组织权益的重要途径。当前纠纷的特点之一是,许多当事人都处于弱势,需要国家对他们所受侵害的利益予以保护。因此,社会矛盾和纠纷能否得到迅速和妥善解决,直接关系着保护公民的合法权益、落实宪法关于公民基本权利的规定。通过建立有效的纠纷解决机制,赋予公民、组织提出异议、申诉和补救的途径,并由权威机构进行协调、沟通或依据规则作出决定或裁判,阻止侵权,明确权利归属,补偿或赔偿公民、组织的损失,恢复正常的关系状态,消除受侵害公民、组织的不满,从而起到保护公民、组织权益的目的。
3. 公平合理的纠纷解决机制可以满足主体多元化的要求。一方面,原有的维护社会秩序的纠纷解决机制仍然有其存在的合理性和生命力,另一方面,社会需要根据社会主体之间关系的变化设计出不同的纠纷解决机制,以适应各种主体的多层次的实际需求。只有将现代的与传统的方法结合起来才能共同构成解决争端过程的生态学,真正实现正式与非正式纠纷解决方式的良性互动。
4. 公平合理的纠纷解决机制是维护社会稳定、构建和谐社会的基本条件。要使社会得到稳定,不能无视矛盾、纠纷的存在,当发生了矛盾纠纷后,不能用掩盖、堵塞或压制的方法来解决。看不到矛盾、纠纷或者企图用掩盖堵塞的办法来解决,使受损害者看不到社会的公正,乃至演化为恶性案件或群体事件,就必然会增加社会的不安定因素,这是非常危险的。和谐社会不可能是一个无矛盾、无纠纷的社会,而是一个存在矛盾纠纷但能妥善迅速解决矛盾纠纷的社会。要把完善纠纷解决机制看成是构建和谐社会的重要因素。
5. 可以实现正式与非正式纠纷解决资源的有效配置。科学的纠纷解决机制应当是多元的,既能考虑到当事人低成本高效率解决纠纷的迫切心情,保证所启动的纠纷解决方式与特定的纠纷解决需要相符合,提高解决纠纷资源的有效配置和利用效率,形成一个具有自我调节机制、动态高效、开放的纠纷解决制度体系。又能满足不同纠纷当事人对解决结果的需要,使纠纷当事人自主选择自己认为最为“经济”的解决方式。只有这样,多元纠纷解决机制才能为当事人在解纷方式的选择上提供更大的选择空间,实现在具体运作中资源的合理配置,促成多种解决机制的良性竞争。一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。我们所要建设的社会主义和谐社会,应当是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。为此,应当重视法治的可持续发展。
6. 实现法制统一。“在我国当前的社会条件下,期待成文法的制定完全与民间生活习惯和社会规范协调是不切实际的幻想,但实际上法与社会的冲突在很大程度上是通过纠纷解决和法的适用过程调节的。行动中的法会有效地纠正书本上的法,或者通过一个过渡调和的过程缓解法与社会的冲突,直至使二者逐步接近、融为一体。”[2]
二、 域外替代性纠纷解决机制(ADR)的经验
当前,域外的蓬勃发展的替代性纠纷解决机制,已经成为一种方兴未艾的时代潮流,成为当代社会中与民事诉讼制度相互补充的重要社会机制。目前各国ADR形式多样,依据解决主体不同的分类标准,可分为三种:一是司法性ADR。主要指法院附设ADR(court-annexed ADR),即以法院为主持机构或受法院指导但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决机制。近年来,美国一些州法院在法院内附设仲裁和调停等第三人解决纠纷的制度以及早期中立评估程序。虽然,这是一种以法院为纠纷解决机构的方式,但又与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决制度,其调解程序不适用民事诉讼法,一般另由特别的程序法加以规定;二是民间性ADR机构,其中既包括民间成立的纠纷解决机构,也包括由政府或司法机关组织的民间纠纷解决;三是行政性ADR,它是由国家的行政机关或类似行政机关所设的纠纷解决机构。
尽管世界各国的ADR形式各异,但与诉讼方式比较起来,ADR具有以下共同特点:一是意思自治。当事人在是否选择方法解决争议,选择什么样的解决争议的程序规则都取决于当事人的合意。当然自治的程度因不同的ADR而有所不同。二是程序快捷,费用低廉。ADR解决机制充分尊重当事人在纠纷解决中的自主性,使得解决纠纷的程序通常比较灵活、快捷,费用比较低廉。三是非对抗性和非公开性。ADR是以妥协而非对抗的方式来解决纠纷的和诉讼程序中的那种针锋相对的对抗方式比较起来,更有利于维护双方之间的经贸交往和人际关系。另外,程序都是非公开的,使得大量涉及当事人隐私和商业技术秘密的民事纠纷能在不透露给外人的情况下秘密解决。[3]四是结果的非强制性。由于方式是由当事人合意决定,公共权力介入不深,结果通常不具有强制性,因此当机制不能有效解决争议时,最终仍要通过诉讼解决。但实际上,由于程序完全是在双方当事人友好协商、互谅互让的基础上达成的,故一般多易于得到双方当事人的承认和自觉执行。五是以利益为中心。与民事诉讼以当事人的权利为导向不同,ADR主要以当事人的利益作为纠纷解决的焦点,因为利益而非权利才是当事人最终之利害所在。权利是充当衡量利益合理性的基本工具,因此ADR具有利益导向的特征。[4]
由于ADR具有如此多的优点,因此ADR自20世纪60年代在美国确立以来,在世界各地得到了迅速推广与运用,显示了旺盛的生命力。有数据表明,现在美国95%的民事案件经过和解和在法院内附设的强制仲裁或调解等代替诉讼解决纠纷程序中得到解决,只有不到5%的案件进入法庭审理阶段。[5]在英国,劳动争议方面的专业ADR 历史悠久。专业的咨询调解仲裁机构(ACAS)已成为解决劳动纠纷的主要手段。日本是近代开发利用ADR较早的国家,制度较完备,特点是传统调停与现代ADR并存,相得益彰,在法制现代化进程中发挥了重大作用。即使曾经对发展ADR持消极态度的德国,近年来也大力发展ADR,建立起形式各样颇有特色的ADR体系,希望以此来缓解诉讼压力,节约资源。[6]
总之,尽管各国社会环境、文化背景、实践动机迥异,但ADR已成为全球性的潮流。面对这一全球范围内共同的潮流和趋势,我们不能无动于衷。
三、 构建我国多元纠纷解决机制的途径
(一) 实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适
诉讼与非诉讼解纷机制在社会纠纷解决中占有的重要地位。同时存在着一个令我们无法回避的问题——两者的冲突。在我国,非诉讼解纷制度的依据,更多的是代表小传统的习惯法,而诉讼的依据则是代表大传统的国家正式法。关于两者的冲突早以被理论界与实务界人士所洞察,在此不再赘述。如何合理调适二者,是构建多元一体纠纷解决机制的关键要素,是和谐社会不可缺少的组成部分。针对我国的现行状况,我们认为应从以下几方面进行努力:
1. 科学划分纠纷类型,启动相应解纷程序。民间纠纷可以分为民事纠纷、行政纠纷和刑事纠纷。对于民事纠纷,应当充分尊重当事人意识自治的原则。意思自治,是指在私法领域,每个人得依其自我意愿处分有关私法之事务,形成私法上权利义务关系。根据该原则,双方当事人有权自主决定民事纠纷的解决方式。如果当事人选择了非正式纠纷解决方式解决,那么法院只得坚守不告不理的原则,政府只得扮演旁观者的角色。只有这样才能体现法院对“意思自治”原则的尊重,以及政府实践依法行政的时代要求。与此相应,民间调解组织和个人,也应尊重当事人的诉讼权,不得以外人不应干涉、有伤风化为借口,阻碍当事人行使诉讼权利;对于行政纠纷,作为中国最为敏感的一种纠纷。政府作为公权的行使者,在行政纠纷中,要确保行政纠纷解决机制的有效性。要加强机构独立性或中立性,增强其解决纠纷的可信任度和权威性。在程序方面,完善纠纷解决程序的启动机制,使之成为个案投诉制度,从而降低纠纷解决成本,简化纠纷解决程序,及时高效地解决纠纷冲突。
2. 民间调解与诉讼的协调。解决民间调解协议的效力问题,关键在于承认民间调解正当性的前提下,使其如何更好地与诉讼相衔接。“应在《民事诉讼法》所规定的人民法院对人民调解工作的指导的基础上,将其制度化为一种司法审查确认程序,即当事人达成的调解协议,只有经过法院的审查和确认,即具有强制执行力”。[7]要调解协议不违背强行法的规定,并在双方自愿的基础上达成,人民法院就应确认其与生效判决有同等的法律效力。
3. 行政裁决与司法诉讼的整合。“对事实的认定,并不意味着通常只是由法院来进行,法院认定事实时,在某种程度上依靠对事实认定特别合适者(这方面专家)的认定”。[8]因此,为更好地体现司法对行政处理民事纠纷的支持以及诉讼与非诉机制之间的有机衔接,法院对行政裁决的司法审查,通常只应审查法律问题,尊重具有专门知识的行政机关对于事实问题的认定。如果经审理认为原行政调解协议和行政处理决定合法,应要求反悔或不实施行政调解书和行政处理决定的当事人履行该协议和决定。如认为原行政调解协议和决定不合法,则应重新作出判决。
(二) 完善诉讼制度,确立司法最终解决原则
1. 保障法院诉讼成为当事人消费得起的“法律产品”。基层法院应注意落实诉讼费用的缓交、减免制度,消除公民因经济问题被拒之于法院大门之外的不良现象。对于当事人难以支付的其他费用,则应启动法律援助制度予以帮助。进一步改革法律援助制度:扩大法律援助的对象;放宽给予法律援助的条件;加强国家财政预算对此之投入、开拓经费渠道、建立法律援助基金;监督法律援助的质量,有效保护弱势群体诉讼权的行使。
2. 改革现有法院调解制度。对当事人的反悔权加以严格限制,并明确规定调解无效的标准。法律应明确规定:在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力,任何一方当事人不得随意提出反悔,不得对已调解部分事项再生争执,既不得上诉,也不得对已调解部分的诉讼标的再提起民事诉讼。因为赋予当事人无限制的反悔权有损法院调解的权威性,不利于提高诉讼效率,增加了法院的工作负担。但是,也应明确规定调解无效的确认标准,以便及时纠正错误的调解,保护当事人利益。此外,建立调与审分离工作机制。应对法官的调解职权范围予以明确,将调解法官与审判法官区别开来。调解法官的工作应以调解为主,对调解不成而移送庭审的案件。裁判程序对调解程序进行监督,审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。要落实以审判长为核心的审判组织责任制,在审判组织内部进行人员资源的合理配置。
另外,设立经济型诉讼程序,以及确立司法最终解决原则,保障司法审判制度的核心地位等对于完善我国诉讼制度也是至关重要的。
(三) 民间解纷方式的创造性转化
“所谓调解的创造性转化,是指需要在对法治的现解的基础上,对关于调解的传统认识及实践做出修正。”[9]民间调解的创造性转化,是我国向法治化迈进的关键。我们认为应该分两步走:第一步,积极吸收地方社会精英加入人民调解委员会中,增强人民调解的权威性。调解委员的调解补助应当由当地政府从财政支出里拨付。此外,当地社会的精英者,但对于国家正式法律知识的缺失则无疑是他们在调解过程中遇到的最大的困难。因此,对于他们进行经常性的法律知识培训是必要的;第二步,最大限度的实现民间调解自治。对调解进行“创造性的转化”关键是实现民间调解的自治。首先,实现当事人民事纠纷处分权的意思自治。调解当事人意思自治的表现。调解协议的内容由双方当事人通过协商来达成一致的。是否愿意调解、调解协议内容是什么完全由双方当事人自己做主,不能带有任何强制性。调解人应当严守调解人中立的原则,作好缓和矛盾的缓冲作用。市场经济强调契约自由、意思自治,基于这样的原则,当事人有权选择解纷方式,有权自由处分自己的实体权利和诉讼权利,表现在调解制度上就要求调解必须出于双方自愿。其次,实现调解组织的自治。在基层农村,人民调解组织处于国家行政权力的网络之中,承担着国家权力在基层社会的部分治理工作。但是,依照现代法治的要求,调解组织应该是代表社会自治的社会权力,其对纠纷的处理应该是对当事人处分权的授权,而不是国家权力在基层的治理;第三,民间调解应该与国家法律保持适当的距离。在民事纠纷以及轻微的刑事纠纷上,司法机关和行政机关不能以调解依据的原则是否符合正式法律的规定,来判断调解协议是否合法,而应该承认调解适用多元化规范的灵活性以及民间法的合理性。调解对民间规范的适用,在符合当事人合意的前提下,对国家法律的适度“规避”应该是和谐社会所能允许的。对“依法调解”的强调应该是从“当事人契约自由、意思自治”的法律原则角度来理解,这就意味着国家法律和国家权力不能以任何理由和借口对当事人的民事合意行为进行不当干预;第四,调解应该以当事人的权利救济为终极目标,限制传统调解者的教喻式角色以及泛道德化成分。“现代调解者应该扮演着当事人之间交流的促进者角色,他们要帮助当事人而不是训诫当事人。”[10]对调解的创造性转化,面临着制度和价值目标的调整,这就要求现代调解应克服传统调解只注重社会秩序的维护而忽略个人权利救济的价值倾向。
通过分析,我们认为,适应当前多元化的社会状态,应以公平、合理为目标,在借鉴域外替代性纠纷解决机制(ADR)经验的基础上,通过实现非诉讼解纷制度与诉讼解纷制度的调适、完善诉讼制度,确立司法最终解决原则和民间解纷方式的创造性转化,来构建我国多元纠纷解决机制。
参考文献:
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本文作者：王铁玲工作单位：厦门市中级人民法院
理念既是指向某种特定目标的一系列价值选择的结果,也是制度建构和设计中内在的指导思想、原则和哲学基础。随着20世纪一种非形而上学化的世界历史发展趋势,无论从应然和规律的法哲学角度还是从实然和发展的法社会学角度出发,都无法回避建立在现实基础上的司法理念的实践理性。我国宪法虽规定法院独立行使审判权,但法院的审判活动由法官具体体现。因而,审判行为又称法官行为,在诉讼中的地位和作用具有不言而喻的决定性,具国家意志性、主体法定性、独立性、中立性、运作规范性及终局性。运作中,具体的审判行为基于审判行为的构成要素相互作用而产生。审判行为的构成要素基本上分两类,一是主体要素,主要是指与主体紧密相连并在审判行为的运行中起着重要作用的心理素质、职业素质、思想法律意识等;二是环境因素,主要是指与行为相关的社会环境,即生态环境、植根于民族历史长河的政治、经济和文化传统之中的人文环境及物化的制度环境。司法理念从制度和人两个层面上讲就是司法制度的理念和法律家的理念(包括群体的和个人的理念)与审判行为的主体要素和环境要素相契合。司法理念与审判行为是以社会为土壤,以经验为基础,以制度为纽带的。树立现代司法理念,必须要与中国的国情相结合,将接受和吸收西方现代法律思想与弘扬我国传统法律文化有机结合起来,将提高司法运行能力与方便、服务群众结合起来,使人民群众成为司法改革的直接受益者,使司法改革既符合审判规律,又适应依法治国的需要。的确,无论是立法、司法,还是执法和守法,要达到最理想的现代化效果,都离不开现代司法理念的导引。理念的择优决策,直接影响着法律制度的创设、存废及具体运作的优化。司法理念通过对法律概念的表征和指称、对立法动机的中介和外化、对法律制定的科学预测以及法律运作的导引,推动了法律制度的文明和进化。法官裁判的司法理念,是法官对如何适用程序法和实体法审理案件的综合性、原则性的认识和观念。法官依法裁判。但依法裁判与自由裁量是相对而言的。在审判行为的依据上,法律是以公正为目标的,而对具体案件的公正因素的考量有时是超乎于法律之外的,而落于情理和道德之中。审判行为,在法律遵守方面包含实体法和程序法,在道德考量上包含法官道德和公众道德。法官在作出裁判时首先必须依法,在法律需要“补白”或出现漏洞时,则适用公正、公平的原则或标准来判断或协助判断是非曲直。在社会转型期,一方面由于法律和制度有待健全,另一方面,由于立法技术对原则性的强调,法律的“真空”地带大量存在,因此,法律成长的空间是非常大的。法官通过个人的审判活动,通过个案探索、实现社会公正的空间和机会很多,法官个人所持有的司法理念将比在稳定发展时期发挥更大的作用。从个案的突破到普遍的实践经验的积累,逐步被司法实践和社会认可,形成新的规范(立法或立法解释),在我国当代司法实践和法律发展中具有极其重要的意义。程序公正是诉讼的内在价值,同时程序公正也是实现实体公正价值的必要保障。司法经济是程序公正的必然要求,是指公民在参与司法活动、处分权利时,以较低的成本获得较高的收益。这意味着诉讼成本的节俭和诉讼效率的提高,要求防止案件过于迟延,降低诉讼费用等程序成本,简化不必要的诉讼环节,改造审级制度,改革审判方式和审判管理方式。因为自由裁量性的不可避免,统一于司法公正的实践之中的法官道德,才能有效扩大司法公正的正协调效应。法官的道德就在于坚持程序和实体并重的原则,充分体现诉讼程序的正当性、公正性、公平性和公开性,实现当事人的民事实体权益,以实现定纷止争和保障人权的目标。因此,在裁判依据或者司法目标上,法律、情理、道德,程序正义、司法经济和实体正义是相互关联、密切联系的,但是,要达到其间的统一、协调,仍然需要理念的择优决策和运作机制的优化。
一、依法裁判:情理融合与自由裁,权的行使
法官在审判活动中要做到司法公正,就必须坚持和体现公平与正义的原则,就必须做到有法必依、执法必严、违法必究;就必须严格适用实体法,严格遵循程序法,准确认定证据,努力发现客观事实,做到裁判结果的公正。法官依法裁判,要求法官对法律条文的理解必须全面,要把握法律的精神,避免机械地运用法律。因为判决不仅体现了国家意志,更反映了司法理念。法官根据法律的精神准确地适用法律,作出公正、公平的判决,保护各方当事人的合法权益,同时,在以消极仲裁者的中立身分解决法律纠纷的过程中,法官的权威性也最终得以体现。法官的权威性在一定意义上表现为凝结着其智力劳动成果的司法裁判的权威性。司法裁判的权威性,一方面体现了社会公众和当事人对裁判结果的认可和接受,另一方面更体现了他们对法官的尊重。司法裁判要获得权威性,除“有法必依”外,离不开法官情理融合的法理分析和自由裁量权的行使。从宏观的时、空维度看,近十年来,我国法制建设成绩斐然,立法数量呈直线上升趋势,法学理论研究亦呈现出“百花齐放”、“百家争鸣”的繁荣景象。市场经济主体的权利意识和权利多元化需求不断提高,当事人的民事主体地位日益得到尊重,当事人交易和诉讼中的主体权利、平等武装、裁判者的中立性、约束性辩论机制等思想逐步被接受和强调,协同主义的司法理念已逐步取代了职权主义并超越了当事人主义得以彰显。在社会不断变革的情况下,法官加强新的法学理论的学习,加强新法及其立法宗旨的学习,尤其必要。在案件的审理过程中,当法律存在漏洞或法律条文语焉不详时,法官需要对法律作出适应并有利于社会客观发展的解释,把合法性和合情合理融合起来,最终使自己的裁判实现公平正义的法律价值目标。这要求法官在具体适用法律时,本着贯彻法律价值的精神,使得实施法律的结果符合公正和情理的辨证统一。尤其在我国,东西部经济发展水平和风俗习惯差异巨大,法官在裁判时更要考虑时间和空间的因素,做出公平又合情理的裁判。从具体的案件来看,每一个案件都具有特殊性,都是在特定的时间和特定的空间发生的。当事人的诉讼请求是否合理,能否支持,首先要依据法律的规定,当法律没有具体规定或规定不明确时,就涉及自由裁量权的行使。法官在行使自由裁量权时必须结合案件发生的时间、空间等具体因素来综合考虑,进行全面的法律剖析。在某种程度上,法与情是相辅相成的,因为法律所维护的也是一种符合社会情理的秩序。正如最高人民法院副院长所说:”在司法审判中,一味强调‘合法不合理’的观点是不正确的,也是非常有害的。立法者在制定法律时,必然要求法律尽可能符合社会生活的情理,符合公众所普遍认可的公正要求。司法审判就是要将抽象的法律规范与具体的案件事实相结合,把抽象的公正要求变成强制人们遵守的公正的力量。合法的应当是合情理的,这取决于法官怎样去理解法律,如何把握法的价值。将法律规范适用于处理具体的案件,并不是一个死板、机械的过程,而是一项创造性的活动。真正理解和把握了立法的精神和价值,就能够结合案件的具体事实,借助于社会生活经验知识,正确地解释和运用法律,作出合乎法律又合乎情理的公正裁判。”
二、程序正义:公开透明与程序公正的确立
审判行为具有规范性特征,其运行的规则由程序法严格规定。诉讼程序的重要意义不仅在于能够保证实体公正,还在于,对外,它能够增强司法制度抵抗外部压力的能力;对内,它能够吸收当事人的不满情绪。与其他国家活动相比,司法活动的程序性要求最为严格,必须严格依照法定程序进行。程序公正既是审判活动的目标,也是实现实体正义价值的必要保障。坚持居中、对等、公开、及时等原则有利于程序公正的实现。(一)居中、对等。居中、对等体现了审判行为主体在诉讼程序中的相互关系。居中是对司法职能的角色要求,形象地描述了法官在审判程序中不偏不倚的中立地位,在加之双方当事人权利义务对等,平等武装,这样就构成了一个稳固的等边三角形,最有利于当事人攻击与防御的充分展开,从而有利于争点的发现和固定,促进纠纷的尽快解决。可以说,居中、对等是保障程序公正的诉讼制度的结构性前提。(二)司法公开。即将司法活动沐浴在阳光下,得到全社会的监督,以促进司法工作的公正,并教育群众守法,预防违法犯罪。作为一项司法制度安排,司法公开的基本理念在于:通过司法公开将制度、过程、结果置于社会的公共空间,以公开为媒介形成同社会的信息转换,一方面吸收社会的权威资源,另一方面接受社会控制,以促进司法正义的法律价值的实现。司法应当透明,以实现司法的实质公开。审判公开是司法公开原则的重要体现。是司法民主和司法公正的有力保证。正如罗伯斯庇尔所说:“明智的立法者知道,再没有比法官更需要立法者进行仔细监督了,因为,权势的自豪是最容易触发人性的弱点的东西。”公开审判也因而成为现代法治国家重要的诉讼制度。首先,庭审必须公开,向群众公开,也向社会公开,允许新闻媒体将案情和审理情况向公众报道。为此,有关审判的信息应当以公众能知晓的方式公之于众。其次,庭审之外的活动,应在各方当事人全面参与的情况下进行,法官不得单方面接触当事人及其人或辩护人。再次,一切有关诉讼的材料应尽可能向社会公开,保证一切公民只要遵守特定规则均可获取法院的相关信息。可充分利用资讯时代的网络技术,将裁判文书全文及其它案卷材料上网,作为信息化法院建设的一部分。当然,审判公开并非一律公开。诉讼发展到今天,随着经济利益主体的多元化和多元的价值取向,审判公开制度已细化为公开、限制公开和不公开等几种应区别对待的情况。
三、司法经济:节俭成本与审判方式、审判管理的改革
司法公正和效率是我国二十一世纪法院工作的主旋律。但是当公民进人诉讼程序之后,现有的某些诉讼制度设计却使其难以高效、经济地恢复受损的权利。从司法经济的角度来看,需要从以下几个方面加以改革。(一)费用成本问题。从目前的整体情势来看,当事人在诉讼中支出的诉讼费用和律师费用普遍很高,同其经济状况不相适应。虽然有诉讼费用的缓、减、免交制度和法律援助制度,但救济比例是有限的。为保障公民诉权的行使,逐步减少其因经济困难而告状无门的现象,当下,我们应全面改革费用收取制度。首先,改革诉讼费用制度。我国的诉讼费用只包括审判费用,当事人为诉讼支出的鉴定、勘验、公告、翻译、保全申请、执行等费用(称为当事人费用或私人费用)则不包括在内。这意味着当事人即使胜诉,合理支出的私人费用也要由其承担,显然不甚合理。因此,一方面,要改革审判费用的收取,另一方面,将当事人费用纳人诉讼费用之中,一并由败诉的当事人承担。至于当事人的律师等其它费用的支出,则一方面要规范和合理化律师费用的收取,另一方面,应完善法律援助制度,使更多的公民从中受惠。(二)时间成本问题。“迟来的正义非正义。”诉讼迟延问题不仅仅困扰着我国司法,事实上,在英美法系和大陆法系也普遍存在着这个问题,并成为他们司法改革的重中之重。司法久拖不决造成的危害极大,其一,是对稀缺的司法资源的浪费。浪费有限的司法资源无异于影响整个社会正义的实现。其二,严重损害了司法权威。诉讼迟延使社会公众和当事人对司法的期望值和信任度大打折扣,甚至会挫伤公民以诉讼方式救济权利的积极性。其三,就个案来说,不利于实现通过程序吸收不满的价值目标。其四,对诉讼系属中的当事人来说,合法的权益不能及时恢复。因此,虚耗时日的司法非正义的司法。从成本效益的视角分析,虚耗时日的司法更不是经济的司法。目前,为减少诉讼中的时间损耗,加快诉讼的进程,首先,应当扩大简易程序的适用范围,使其成为诉讼领域大多数案件主要采用的程序,压缩简单案件的审理期限,以释放更多的司法资源去解决疑难、复杂的案件;其次,应该提高当庭宣判的比例,并确立庭后宣判的时间限制等。(三)审级成本问题。我国现有的审级制度上的不合理主要表现为审级成本过高。一方面,再审程序的启动主体宽泛,造成实质上的任意启动。既损害了司法权威和司法裁判的既判力,又浪费了稀缺的司法资源,还使公民诉讼负担加重。另一方面,诉讼程序缺乏适应性和能动性。对所有的案件均实行两审终审,违背了司法经济的要求。可从两方面对审级制度进行改革:一是对再审程序的启动进行严格限制,主要让当事人成为再审程序的启动主体。二是审级制度多元化。实行严格的三审终审制,并考虑对部分简单案件实行一审终审制。(一)审判方式改革。民事诉讼制度改革要求使公民更加容易接近和使用司法。要充分保障公民对诉讼的参与,保障当事人在诉讼中的主体地位;扩大简易程序适用范围,强化其分流作用,显著缩短简单案件的审理期限;简化不必要的、及采取灵活的普通程序审理案件,缩短普通审案件的审理期限;在当事人之间合理分担诉讼费用;设置专业合议庭审理国际贸易案件、金融案件、劳动争议等案件,以提供专业化的高品质司法服务。同时,在民事诉讼领域,扩大替代性纠纷解决机制的适用,广泛吸纳调解、仲裁和行业组织参与对大量的民事案件解决,使之成为与民事诉讼程序并行不悖、相互补充的社会调控措施。刑事诉讼制度改革将在保障公民主体地位理念的指导下,公正、高效地完成定罪量刑和人权保护的双重目的。要充分尊重嫌疑人和被告人的人格尊严,确认无罪推定和反对强迫自证其罪等原则;确立非法方法取得的言词证据规则,实现侦查机制的透明化和法制化;建立与深化刑事法律援助制度;扩大简易程序的适用范围。总之,在审判方式改革中,要进一步突出公民的地位和作用,强化司法的民主性,形成普通公民参与司法、民间组织参与纠纷解决和司法公开回应民意的反馈机制等各方面共同努力和协调展开的多环节、多渠道司法沟通和纠纷解决机制,推进“依法治国”方略,加深司法领域的国际交往和融合。(二)审判管理改革。我国现行的审判管理模式存在审判程序性事务权与司法决定权揉合行使的问题,既不能充分体现司法公正理念,也有悖诉讼效率。因为当审判的程序性管理与司法的裁决权交叉、混合甚至冲突时,必将影响后者的行使。当前我国法院各级领导对审判的程序管理权的影响,法官对案件和当事人过早的介人与接触,以及各个业务庭对程序性事务的自行处置,无不影响着司法公信力的形成,也导致诉讼效率的低下。因此,目前的审判管理需推行审判行政事务与审判权剥离的管理模式,强调审判角色的分化。
四、法官道德:立法道德与司法良知的整合及裁判理性的实现
法官能动性的存在会因司法主体的差异而导致不同的结果。在具体的司法活动中,法官必须经常对相互冲突的利益加以权衡,并在两个或两个以上可供选择的、在逻辑上可以接受的判决中作出抉择。在作这种抉择时,法官必定会受到自身的本能、传统的信仰、后天的道德观念和社会观念的影响,面临着受道德意识支配,认定事实、适用法律、作出决定的思维活动过程,即司法道德行为的选择过程。正如有的学者指出:面对僵死的法律条文,法官们无论是出于正义的目的还是出于私利,往往会通过裁剪事实来“制作”案子,使之表面看来符合法律。作为理性的个人,法官们会根据自己所受的约束条件来选择自己的行为方式。他们不仅能够选择一定解释规则下的解释方案,而且能对解释规则本身作出选择,即无法选择更改解释规则,也能选择规避这些规则。因此,当法官的道德选择以及他自身所具有的司法良知同善法标准相一致,符合法律的正当性与合法性时,就能促使立法道德与法官道德兼容为良性整合,从而构成了法官道德对司法公正的正协调效应。反之,当法官选取同善法标准相悖的道德标准去指导法律适用,致使法官的道德评价同善法标准相冲突,使立法道德与法官道德兼容为恶性整合,导致司法的天平发生倾斜,所形成的是冲击司法公正的负面协调效应。在司法独立的前提下,法官只依照法律和良心办案。法律是对法官权力的支持、限制与制约,良心是保证法官独立、公正地行使审判权的基本条件。法律所体现出的是一般的社会公共理念,而良心是法官依据个人的理念对社会公共理念的理解和诊释,即社会公共理念、个人良知和价值观的综合体现。所谓法官道德,亦即法官的职业道德,也称之为司法道德或司法良心,指的是从事审判工作的人员,在履行自身职责的活动中应该具备的道德,以及调整审判工作中各种社会关系和社会道德规范的总和。法官是司法权威的重要体现者;是社会正义的守护神。法官职业的特殊性决定了法官道德的高标准,但法官个体之间职业道德的差异是客观存在的。根据经济管理学上的“木桶”原理,即木桶的最大容量由其最低的那根木条决定,“害群之马”型法官的人数虽少,却能够最大限度地破坏司法公正。因此,我们应该有序引导、分层管理、整体推进法官道德素质,为司法公正奠定坚实的法官道德基础。法官道德只有统一于司法公正的实践之中,才能有效扩大司法公正的正协调效应。裁判的理性是由法官的心证来体现的。法官的心证就是由法官对案件进行由此及彼,由表及里的分析判断。就心证的自然属性来说,它具有一定的随意性。因此,法官的心证辨析过程要循着严格依照法律、正确认定事实和证据、准确适用法律的轨道来发展,就离不开法官良好的职业道德的有力支撑。这就要求法官要按照理性法则,培养逻辑思维能力,以崇高的道德观念把握自己的心证辨析过程;必须正确理解法律原则中的道德宗旨,正确地把握法律制度所预设的价值追求,并将自己对法的价值的认识,对社会经验的认识和判断,融于法律的解释之中,以作出符合法的价值精神的公正裁判,努力解决情理与法理的现实冲突,实现法律效果和社会效果的统一。肖扬院长指出:法官道德教育要实现三个目标,即德化于自身,德化于本职,德化于社会。德化于自身、德化于本职是实现公正审判的内在要求,德化于社会是司法功能的外在延伸,是实现以德治国和以法治国相结合的理想与目标。法官在审判活动中要尊重和发扬社会公德,充分体现法律的正义价值和伦理价值,使审判活动成为向社会公众示德、明德的重要途径,使判决所形成的价值判断融人社会价值体系。要通过公正的执法形象、庄严的审判活动、严格的审判程序及其个人良好的职业素养,唤起社会对法律的尊重,增强司法的社会公信度。
[关键词]涉外卓越法律人才；法学专业实习；完善
[中图分类号] G640
[文献标识码]A
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.09-015
[文章编号] 1671-5918（2015）09-0032-03
[本刊网址] http：//
一、涉外卓越法律人才培养必须加强法学专业实习
法律的生命在于实践，古今中外概莫能外。2011年，教育部会同中央政法委联合出台的《关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》指出：“我国高等法学教育还不能完全适应社会主义法治国家建设的需要，社会主义法治理念教育还不够深入，培养模式相对单一，学生实践能力不强，应用型、复合型法律职业人才培养不足。”为了解决此问题，明确提出了强化法学实践教学环节，确保法学实践环节累计学分不少于总数的15%。目前，我国高校经过多年的探索逐渐形成了模拟法庭、法律诊所、案例教学、专题辩论、法律援助和实习等法学实践教学形式。其中，实习占据绝大多数实践学分，为了培养卓越法律人才，加强实践教学环节，对实习教学环节改革有特别重要的意义。为此，作为卓越法律人才中的“涉外卓越法律人才”的培养，必须加强法学专业实习。
法学专业实习是培养应用型涉外法律人才的最为有效的途径之一。我国的法学教学模式长期以来以课堂讲授为主，虽然法学教育工作者们在不断探索如何提高教学效果，但由于学生人数的不断增多，大班上课的教学模式，限制了老师对学生实践知识更多的指导。涉外卓越法律人才教育培养要求造就一批实践能力较强的应用型法律人才。法学专业实习能使学生在实践中加深对基础理论的认识，将专业理论知识与司法实践相结合，巩固理论教学的效果；掌握我国的审判、检察、律师等法律制度及其运行机制和程序，了解法律职业人员的基本素质和司法的基本状况；学会法律的一般思维和工作方法，培养学生综合运用专业知识分析、解决实际问题的能力；增强学生的法律意识，强化职业道德，加强职业责任感和荣誉感，培养和提高学生未来从事法律职业的能力。通过法学专业实习，使学生进一步掌握法学业务知识和专业技能，提高运用所学专业理论知识观察问题、分析问题和解决问题的能力。经过法学专业实习之后，学生会对法学理论有一个更深层次的认识，使理论知识和司法实践初步结合起来，为将来从事法律职业创造一定的条件。
二、我国高校法学专业实习存在的主要问题
第一，对实习重视不够。目前学校、学生都知道实习的重要性，但又普遍对实习不够重视，其原因何在？学校由于长期以来受传统教学模式的影响，在教学过程中仅注重对理论知识的传授，而忽略实践教学的环节。认为学校的主要任务是负责理论教学，实践能力的培养主要是在将来的工作中。学生对实习不够重视是由多方面因素造成的，学生参加实习目的是为了不影响毕业。除此之外，实习单位对实习也不够重视，原因更多地表现为实习操作上的不规范，没有具体落实指导老师，没有形成一套具体的指导方案。部分实习单位往往把一些与专业实习无关的工作交给实习学生，没有传授自己的工作经验，忽视本单位对学生实践能力培养所起的作用；一些时候愿意接受实习生也只是出于与学校的友好关系。
第二，实习基地不规范。法学实习基地既是法律专业学生锻炼实践能力的载体和平台，也是高校和教师实施法学实践教学的重要舞台，因此，重视实习基地建设是培养高水平应用型法学专业人才的重要基础。在我国高校恢复法律院系伊始，因高校与实践部门对实习基地建设都充满热情，使实习基地工作开展卓有成效。然而，90年代中后期以来，由于高校缺乏意愿、实践部门缺乏热情，实习基地建设工作一度曾淡出了高校。尽管教育部不断强调法律院校应当加强法学实践教学环节，但各法律院校或因为对法学实践教学工作重要性的认识不足，或迫于经费和科研考核的压力，仍然没有对法学实践教学工作倾注更多的热情和投入更多的资源，实习基地也只是维持在应付检查，建设也就无从谈起了。随着国家对培养应用型法学人才工作的重视，特别是“卓越法律人才培养计划”的启动和实施，法学实习基地建设已明确地被确定为“人才培养基地”申报和考察的重要条件。所以，近期又出现了一种奇特的现象：法律院校热心于签合同，企业及法律服务机构热衷于挂牌子；各种各样的“法学实践教学基地”铜牌随着一份份“院企合作”、“院所合作”协议的签订被悬挂在企业和法律服务机构的显眼处。这种缺乏科学规划和合理布局的爆发式签约也带来了一系列严重的问题：譬如：有些学校为了在社会上产生轰动效应，采取了与数十家实务部门集体签约方式进行所谓的实习基地共建。但是，这些学校由于对实践教学基地建设缺乏规划，没有布局，甚至连有些基地的基本条件及意愿也不做考察，拉郎配式地与其签约，因而造成了“设立（挂牌）多建设少”、“基地多学生少”、“索取多互惠少”等一些不利于实习基地共建工作可持续发展的情况。这种不经过规划和布局，没有准人和考察的功利行为，不仅对法学实习基地建设工作的成效无益，而且还将在今后的法学实习基地建设中带来严重的负面影响。
第三，实习时间与方式不合理。实习包括认识实习、业务实习、毕业实习。大多数高校法学专业的实习只设置了毕业实习，而且毕业实习采用分散实习，实习单位由学生自己联系，实习结束以后单位盖章就算了事。目前，法学本科专业的学生就业是比较困难的，法院、检察院、律师事务所等单位要求学生必须通过司法考试。因此，学生不能专心实习，而是忙于找工作，毕业实习形同虚设。对于业务实习，一些高校法学专业培养方案没有设置，设置了业务实习法学院系大多安排在在第6学期，但是，这一时间往往与学生的司法考试冲突，一些学生想就业，就必须通过司法考试。因此，许多学生不能专心实习，业务实习无法达到预期的效果。
第四，实习的监管制度不利。目前，我国高校设立法学院或法律系640余所，实习的学生人数多，这给学校的实习带来了很大的困难，很多法学院系采取自行联系的实习方式，对于自行联系的实习存在着实习过程中很难监管的问题，学生是否真正参加了实习，实习效果如何学校很难控制和掌握。
三、涉外卓越法律人才培养视角下法学专业实习的完善
第一，成立实习领导小组。要使法学专业实习成为一种常态化的法学实践教学形式，就必须成立法学专业实习领导小组，负责实习工作。实习领导小组应当以法学院（系）为单位进行组建，由院长（系主任）担任，副组长由分管教学副院长（副主任）担任，成员包括指导教师、辅导员等。实习领导小组的任务是：制定法学专业实习的规章制度和实习计划，落实指导教师，联系实习单位，与实习单位沟通后安排实习日程，做好实习动员的思想教育工作，检查实习工作进展情况，及时研究和解决实习中出现的问题，组织实习经验交流，评定实习成绩，做好实结及归档等工作。
第二，加强实习基地建设。为落实“涉外卓越法律人才培养计划”，高校和实践部门必须在法学实习基地的共建上有所作为。实践证明，要真正做好实习基地建设，确保实习基地建设的实效性，除需要强有力的政策支持和充分的物质保障外，还应当注意以下工作：一要重视对实习基地建设的规划与布局。要根据实践教学的实际需要和学校的办学条件，对实习基地进行缜密规划，并依便利和安全的原则进行科学布局，切忌形式主义。二要坚决贯彻专业针对性原则选择合适的实习基地。涉外卓越法律人才培养重点在于培养学生的实践能力和创新精神，实习基地的选择一定要符合法学专业的特点、结合就业导向来确定。因此，涉外卓越法律人才培养实习基地应该选择在法院、检察院、律师事务所、外向型公司法务部等法律专业性很强的单位，以加强其实践能力。三要坚持高校与实践部门互利双赢及强化合作与交流。在市场经济条件下，任何一种合作关系的建立和维持都必须是平等互利的，如果在合作关系中一方过分的索取而使另一方始终处于一种“被奉献”的地位，那么这样的合作关系是绝对不能长久的。高校聘请实习单位的法官、检察官、律师、法务部主任等作为兼职教师，定期给学生做案例分析或模拟法庭，高校的教师定期给实习单位作学术报告，把学校与实习单位建立起一种双赢与稳固的协作关系。四要加强实习基地建设的规范化与制度化。共同制定关于实习的基本教学文件，例如，《实习教学管理规定》、《实习计划书》、《实习指导书》、《实习报告书》等。
第三，确立科学的实习方式与时间。法学专业实习的方式主要有分散实习和集中实习。法学专业实习类别包括认识实习、业务实习和毕业实习。大一阶段应开展法学认识实习。法学院对刚进人大学的新生往往会介绍法学专业是干什么的，将来要从事哪些工作，但是却忽视让学生自己从实践中去感受这个专业的社会价值。很多法学大一新生根本不知道以后可以从事什么工作，即使有些学生知道以后可以去公检法系统，但仍局限于概念上，学生在学习的过程中不知道自己的学习目的。因此大一阶段的认识实习非常重要，可以在大一第一学期将要结束时到法律实务部门开展认识实践。认识实习的主要目的是对法学有一个浅显认识，适宜集中进行，时间以1周左右为宜。主要参观看守所、监狱、法院、检察院、律师事务所等单位，由这些单位的领导介绍本单位的部门设置和职能，让学生了解将来有可能工作单位的基本情况，通过认识实习，有利于学生确立明确的学习目标。大二、大三应积极开展法学业务实习。经过一两年的学习之后，法学主干课程基本已经学习完毕，学生对法学知识也有了相对全面的认识和掌握，因此如何使法学基本理论知识与实践结合起来成为这一阶段法学实践的重心。法学业务实习的主要目的是把理论与实践联系起来，需要参与具体的法律实务工作，应该把学生分配到实习单位的各个厅室，参与办理案件。对于法学业务实习，可以分阶段安排2-3次，时间一般6至8周比较合适。大四应有针对性地开展毕业实习。进人大四阶段尤其是第二学期的时候，学生已经过了司法考试或考研，也有了明确的就业目标，学生可以根据自己的就业去向选择一、二个实习单位进行毕业实习。毕业实习一般8至10周比较合适。毕业实习的主要目的是综合检验学生的各方面能力，同时也为毕业论文的写作而收集资料，因此适宜采用分散实习的方式，由学生自行联系实习单位。但是，对于采用分散实习的学生学校必须加强监管。
第四，健全实习管理制度。为了培养一批实践能力较强的涉外卓越法律人才，高校法学院系必须建立健全实习管理制度。一是做好实习准备工作。应根据法学专业实习类别的不同合理地选择实习单位。如业务实习，可以选择基层法院、检察院、律师事务所。毕业实习可以自行联系实习单位，这样便于学生收集毕业论文资料，同时便于找工作；真正遴选指导教师。实习一周前由院系选择经验丰富的教师和聘请实习单位的工作人员担任实习指导教师；做好实习的动员工作；开具相关证明材料。二是明确实习考勤和实习纪律。包括：实习学生应认真完成实习内容，听从实习单位的安排，并积极参加各项活动；因病或因事不能参加实习的学生，办理请假手续；实习期间请假，应经指导教师同意，未经批准不得擅离实习单位；未参加实习或实习成绩不及格者需重修，否则不予毕业；实习学生应自觉遵守实习单位制定的各项规章制度，特别是实习现场规章、保密及安全制度。三是确定实习成绩考核方式。实习成绩考核采取考查方式。采用五级记分制：优秀、良好、中等、及格、不及格。考核形式采取多样化考核，如写实习日记、实习报告、实习单位鉴定、指导教师总体评价等。
第五，加强对实习过程的监管。有了完善的制度，还得加强对实习过程的监管，才能使制度落到实处。从监管的对象上看，主要包括对实习指导教师的监管和学生的监管。其中，对实习指导教师的监管应放在突出的地位，因为实习效果如何与他们有着密切的关系。对实习指导教师的监管包括在实习的过程中，由院系主管领导不定期地到实习点进行检查，走访实习学生，了解实习指导教师是否履行了自己相应的职责。如果发现指导教师失职，对实习指导教师及时进行批评、改正。另外还要检查对学生的考评是否准确、客观，在实习环节中有无虚假材料等。而对学生的监管是实习监管的重点，包括两个方面：一是对集中实习学生的监管。对集中实习的学生，由指导教师进行日常的考核和检查，主要包括是否有迟到、早退情况，实习态度是否端正，是否有消极实习等情况。二是对分散实习学生的监管。分散实习的学生（主要指毕业实习）要提出实习的申请，由院系进行审查，对于想利用分散实习而做其他事情的学生，不予批准。在实习开始一定时间内，分散实习的学生要将自己的实习单位和联系方式报告院系，院系要通过电话等方式进行核实，对于弄虚作假的学生，取消实习成绩，与下一届学生进行重修。在实习的过程中，院系要组织人员进行定期检查，包括到实习单位检查和电话检查，确保实习到位。
总之，法学专业实习是培养应用型涉外法律人才的最为有效的途径之一。尽管现实中的法学专业实习还存在着一些问题，但是这丝毫不影响法学专业实习是一种重要的实践教学方式的价值。只要我们正视问题的所在，积极改革创新法学专业实习，这种法学实践教学方式必能发挥其应有的功能与价值，培养出更多的涉外卓越法律人才。
参考文献：
[l]王祥修.论涉外卓越法律人才的实践能力培养[J].发展研究，2014（4）.
国际劳工组织新任局长索马维亚在第87届国际劳工大会上首次提出了“体面的劳动”新概念，明确指出：所谓“体面的劳动”，意味着生产性的劳动，包括劳动者的权利得到保护、有足够的收入、充分的社会保护和足够的工作岗位。
近几年来，党和政府高度重视维护劳动者权益，保障劳动者主人翁地位，已经将“体面劳动”上升到一定的高度来推进和认识。在2010年全国劳动模范和先进工作者表彰大会上同志指出：要切实实施积极的就业政策，创造更多就业岗位，促进充分就业，改善就业环境，提高就业质量，不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬。要切实完善社会保障体系，健全就业帮扶、生活救助、医疗互助、法律援助等帮扶制度，着重解决困难劳动群众生产生活问题，在经济发展的基础上不断提高广大劳动群众生活水平和质量，使他们不断享受到改革发展成果。要切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动。2013年4月28日在同全国劳动模范代表座谈并发表重要讲话指出，全社会都要贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的重大方针，维护和发展劳动者的利益，保障劳动者的权利。要坚持社会公平正义，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展。
那究竟什么是“体面劳动”？特别是究竟什么是有中国特色的 “体面劳动”，我认为中国特色的“体面劳动”就是指劳动者能够在一个公平和谐的社会环境下，有保障、有尊严、愉悦地从事创造社会财富的活动。它集中体现了个人的世界观、价值观、对自身劳动价值的认识及全社会对劳动者的态度和尊重。
二、实现职工“体面劳动”的必要性
1.是构建和谐社会的必要条件
“体面劳动”诠释了党的“以人为本”、“执政为民”的理念。让人民群众体面劳动，更有尊严地生活，切实保障人民群众的切身利益，是我们党的立党为公、执政为民理念在和谐社会建设中的体现。只有通过劳动者诚实、体面的劳动，才能消除两极分化，实现共同富裕，是实现社会安定有序、人民群众安居乐业的有效途径。实现“体面的劳动”意味着劳动者的权利得到保护，有足够的收入和充分的社会保护，也意味着有足够的工作岗位。只有“让广大劳动群众实现体面劳动”，劳动者才能真正淡化身上的工具色彩，成为现实的创造者，改革发展的成果分享者，“和谐社会”才能最终实现。没有体面劳动，就不能充分发挥广大人民群众的聪明才智和他们建设社会主义的积极性，构建和谐社会也就无从谈起。
2.是组织可持续发展的要求
组织获得可持续发展动力其实质是快速获取可用于组织可持续发展的经济来源，使组织保持一个迅猛发展的势头。组织要获得经济增长的来源在经济学文献里通常是这样表述的：投资、人力资本、生产力、贸易一体化、制度管理。在现代企业科学管理中，无不把人力资本即劳动者本身提升到与生产力相对等的地位。“人是第一生产力”，如何充分发挥职工的主观能动性是组织可持续发展的重要课题。调查研究发现，在自然的状态下，职工只能发挥20%-30%的能力，如果充分调动了职工能动性，其潜力可发挥到80-90%！实现职工的“体面劳动”，调动职工的主观能动性，使职工在其岗位充分发挥作用，才能使组织获得可持续发展的动力。反过来组织的可持续发展的直接受益者就是职工本身，尤其职工在创造组织财富过程中能够获得“体面劳动”的尊严。因此“体面劳动”和组织可持续发展之间存在着双向促进的关系。
3.是职工实现自身发展的要求
人的发展必须建立在劳动的基础上，“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身，而且正是这样的历史活动，一切历史的一种基本条件，人们单是为了能够生活就必须每日每时去完成它，现在和几千年前都是这样。”人要生存，必须从事物质生活所需的劳动。根据心理学家马斯洛需求层次理论，人的需求分成五类，其中尊重需求和自我实现需求是较高级的需要，只有在生理需求得到满足后才出现。尊重需求和自我实现需求只有通过激发人的内部因素才能满足的，而一个人对尊重和自我实现的需要是无止境的。劳动同时也是人类生存和发展的前提和基础，“劳动创造了人本身”。人的发展是全面而自由的发展，人要在劳动中实现自主性。体面劳动使职工在刻板机械的劳动中获得了被尊重、被需要的满足，在体面劳动中获得了认可和自我价值的实现，激发了职工实现自身发展的要求。
三、实现“体面劳动”的途径
1.提高职工收入
和谐稳定的劳动关系是构建社会主义和谐社会的基础，只有劳动关系和谐稳定，才有职工队伍的稳定，才有企业的稳定，才有社会的稳定和谐。只有稳定、和谐的劳动关系，企业、组织才有可能取得可持续发展的动力。而提高职工收入是构建和谐稳定的劳动关系中至关重要的一环，更是实现体面劳动的先决条件。如果劳动者拿着微薄的收入，体面劳动就无从谈起。美国的汽车大王福特认为：再没有比工资更重要的问题了。他在《我的生活与工作》一书中写道：因为这个国家的大多数人都是靠工资生活的，他们生活水平的提高决定着这个国家的繁荣。随着改革开放的深入，中国社会的贫富分化越来越严重。特别是近些年来，资本收益与劳动收入的差距越来越大。只有按照国家整体经济发展的幅度相应提高职工的收入，才能使职工的劳动得到社会充分的尊重，
2.提供职工培训学习的机会
企业、组织的发展需要高素质的劳动者，而职工因为自身发展的需要也要求
在知识层面和生产技能层面进行提高。在科技发展一日千里的今天，生产技术不断更新，组织结构不断变革，职工要不断学习来适应工作的变化。学习型组织理论指出，生存的法则就是比变革更快地学习。企业、组织提供的职工培训和发展为职工不断学习、胜任工作提供了现实的平台。现代社会，职工的受教育程度和综合素质大大提高，他们追求事业发展的意识也日益增强。在职工的各项技能得到提升后，随之带来收入的提高、个人事业发展能力的提升，可使职工得到“被认可”“被需要”的心理满足，这也是“体面劳动”的一种体现。
3.维护职工权益，健全劳动法律法规
实现劳动关系的法定化，切实保障职工权益，是实现体面劳动的关键所在。
建立和谐稳定的劳动关系离不开完善的法律保障。法律是人类追求正义、公平理想的通途，也是职工寻求公正公平的必由之路。要通过建立健全劳动关系的法律制度和完善劳动、工资以及规范市场经济的法律制度，保证社会成员机会平等，让职工的合法权益得到有效维护。
法律法规的日臻完善和有效实施，有助于就业环境的改善，就业质量的提高，最终让职工实现体面劳动。在维护职工权益方面，工会要坚持大力发展和谐劳动关系，坚持以职工为本、主动依法科学维权，坚持积极参与立法和政策制定、参与企业、组织的民主管理，坚持倡导企业与职工共同促进发展、共享发展成果，使职工以乐观向上、甘于奉献的精神风貌，通过勤奋劳动、诚实劳动、创新劳动创造自己的美好生活。
4.完善社会保障制度
完善的社会保障制度，是实现体面劳动的重要保证，也是构建和谐社会的重要基石。我国现阶段，社会保障制度建设还相对薄弱，存在着保障范围相对较窄，保障层次单一及国家、企业负担重等问题，影响了社会保障作用的充分发挥。在社会经济日益发展，职工生活成本日益提高，生活风险日益增加的今天，建立完善的社会保障制度尤为重要。一个完善的社会保障制度，能使他们在遭受各种意外和风险时都能得到应有的社会保障，增强安全感和幸福感。社会保障制度的缺失，会使职工的社会保障权益得不到维护，同时职工也不可能随时获得体面劳动的机会。
【关键词】流动人口 居住证 社会服务包 户籍改革 基本公共服务
【中图分类号】D631.42 【文献标识码】A
20世纪80年代以来，我国工业化和城市化进程全面加快，人口流动日益活跃。据统计，2011年全国流动人口达到2.3亿人，占全国总人口的17%左右。①其中，大量人口从农村流向城市，流动人口管理问题日益突出，已成为我国城市经济和社会发展的主要问题之一。
长期以来，以户籍制度为基础，建立了一整套流动人口城乡分割的管理体制，从而引发了流动人口管理及其服务的问题。近年来，围绕着服务型政府的建设，中央政府明确提出“2020年基本公共服务均等化总体实现”，并把它作为全面建成小康社会的主要目标之一，因而，基本公共服务均等化已从基本理念上升为国家实践。另一方面，新型城镇化战略要让农民进城“进得来、留得下、有尊严”。因此，在新型城镇化背景下，如何突破户籍管理制度，基于目前所开展的居住证制度、积分入户制度和人口登记制度的探索，在流动人口的管理和服务之间重建制度安排，是本文关注的主要问题。
从已有文献来看，主流观念认为，户籍制度对流动人口的服务起了排斥作用。拥有城市户口就意味着能够得到教育、医疗、住房、就业等服务的承诺，也正是由于户口的含金量较高，其户籍管制也更为严格，因此城市户籍制度改革的激励也就相对不足。②大多数学者提出了在户籍基础上的“剥离式改革”，认为深化改革的关键在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多服务进行剥离。③提出城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。④
本文研究遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，同时试图在新型城镇化战略背景下，基于目前各地方的实践探索，从社会服务国民待遇的理念出发，尝试为流动人口提供不同的“社会服务包”，从而提出我国流动人口管理与服务的过渡性解决方案。
城市流动人口管理与服务的多样性探索
近年来，为了适应大量流动人口的管理和服务的挑战，根据各自情况和发展需求进行各种探索，我国许多城市建立起了多元化的流动人口的管理体制。在城市发展中，不同规模城市中流动人口数量相差悬殊，所面临流动人口的管理问题也不尽相同。因此，在不同类型和规模的城市中，户籍制度、居住证制度、积分入户制度和人口登记制度都有可能选择性使用，加上这些管理制度的组合，形成了多样性的流动人口管理模式。目前，我国形成了城市流动人口管理的三大模式：一是以北京为代表的“户居分治”模式;二是以成都为代表的“城乡一体”模式;三是以上海、东莞、张家港等为代表的“多段联通”模式。其中，多段联通是遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，并导入居住证和积分制，实现了流动人口管理与服务的新探索。
流动人口管理与服务的上海探索。首先，流动人口凭居住证享受全面、细致、人性化社会服务。上海市实施居住证制度后，来沪人员通过申领居住证，可以享有社会保险、教育培训、计划生育、卫生防疫等多项权利和待遇。同时，为解决流动人口在上海劳动力市场上面临的困难和问题，如劳动技能和文化素质低下、劳动权益得不到保障等，上海市采取了多项措施以提高来沪人员职业技能，保护他们合法的劳动权益。上海市还探索来沪人员子女接受义务教育的有效途径，即“以来沪人员所在地政府管理为主，以全日制公办中小学就学为主”。同时，建立来沪人员计划生育和公共卫生服务制度，为其提供优生优育、避孕节育、预防艾滋病等生殖保健的管理与服务。
其次，实现了居住证与户籍的衔接。《上海市居住证暂行规定》第27条规定：居住证的持有人符合一定条件的，可以申请转办本市常住户口。居住证制度作为来沪人员申办落户的一项过渡政策，从试点到全面推进实施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，该办法引入“权利与义务相对等”的设计思路，规定了申办条件和激励条件。申办条件主要包括稳定居住就业、参加社保、依法纳税、能力水平、诚信记录等内容，激励条件主要强调能力业绩和贡献。但申办条件设置较为严格，如关于参加城镇社会保险、专业技术职务等规定基本把适用人群定位在人才类居住证持有者，政策凸显出来的仍然是“控制人口，不控制人才”的调控目标。
最后，将积分权益制运用到居住证制度。上海从2013年7月开始，实施居住证管理的积分权益制办法。具体而言，就是按照“权利与义务对等”的原则，根据当地人才需求和城市承载力，综合考虑所有外来人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标等组成，积分累积到一定分值后，即能够享受该城市相应的社会服务。
从目前来看，户籍制度在上海城市流动人口管理中起了重要作用，居住证与户籍管理主要在人才类流动人口中出现了衔接机制，但临时居住证和一般居住证进一步升级则比较困难，同时出现了积分制的使用，但不强调通过积分获得户籍。这种管理体制，导致社会服务提供“多元分类”。上海流动人口管理和社会服务提供的关系如图1（图形高度代表服务种类和质量）。
居住证制度对于流动人口享受各类社会服务有一定程度的排斥。如2009年推出的《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》中，参加上海市城镇职工社会保险、职业技能等要求基本针对人才类居住证持有者设计。⑤积分制对于流动人口享受社会服务有排斥作用，其主要依据“权利与义务相对等”，通过积分获得相应权益。
流动人口管理与服务的东莞探索。第一，省级统筹的居住证制度提供多样化的社会服务。广东省实现了居住证的省级统筹，在《东莞市贯彻〈广东省引进人才实行广东省居住证暂行办法〉实施细则》中，持有《居住证》的人员在有关社会服务方面享有以下权利：持证有效期在3年及以上的，可以在居住地申请子女入学（托），幼儿教育、义务教育、普通高中教育阶段，由《居住证》所属居住地的镇（区）教育行政部门就近安排到具备相应接收条件的学校就读;可以凭《居住证》在东莞市内申请机动车驾驶证和行驶证，购置小型机动车入户，乘坐各种民用交通工具，住宿登记，并享受本市居民同等待遇。
第二，“积分入户”取得突破性进展。2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》。2010年东莞市进一步制定了《东莞市积分制入户暂行办法》与《东莞市积分制入户管理实施细则》，逐步将现行其他入户籍政策纳入积分制入户管理，确立条件准入和积分管理相结合的原则，东莞市统一划定分数线，常年受理入户申请。农民工积分制入户城镇指标体系由广东省统一指标和东莞市指标两部分构成，广东省统一指标全省互认、流通和接续。
第三，农民工城市居民居住证制度实现农转非的平稳过渡。对达到入户城镇积分条件，但不愿意交回承包地和宅基地的农民，可以拿城市“绿卡”，实施农民工城市居民居住证制度。“绿卡”是在《广东省居住证》上作标识，持有人除可以享受居住证一切权益和公共服务外，还可以在居住地享受子女义务教育、高考、参军入伍待遇和权益，创办企业的可以享受户籍居民同等补贴扶持政策、领取各级科技项目资助资金，以及申领廉租房、社会救助等。“绿卡”有效期3年，持卡人可以在此期间选择是否入户城镇。
东莞居住证与积分入户政策效果表明，户籍制度在流动人口管理中作用减弱，如“在广东多个城市外来工申请加入当地户籍并不积极”⑥，居住证制度和积分制作用明显。居住证不仅为流动人口提供社会服务，而且对本地农民工转入城市户口有积极意义。并且居住证、积分制与户籍制度都有良好的衔接机制，流动人口可通过居住证、积分制实现向户籍人口双向过渡。流动人口管理和社会服务提供的关系如图2（图形高度代表服务种类和质量）。
流动人口管理与服务的张家港探索。首先，拥有省级统筹的居住证可享“市民待遇”。流动人口办理居住证后，在居住地享有接受教育、法律援助、就业、社会保障、文化、基本医疗卫生、计划生育等公共服务权利，以及享有在居住地参与社会事务的权利。流动人口办理居住证后，如果他们的未成年子女与其共同生活，子女可以按有关规定，参加居住地中考和有关学校招生录取，在居住地报名参加省内高考和普通高校招生录取。
其次，居住证制度与户籍制度有机衔接。根据居住证持有人在居住地拥有合法稳定职业、合法稳定住所等情况及连续居住年限、社会保险缴费年限等条件，居住证持有人可以申请常住户口登记。目前对申领了居住证的流动人口实施积分落户政策，从居住年限、住所，职业、社保缴费年限等方面考察，当积满一定分数后，就能直接落户。
第三，推进新市民积分制规范化管理。2012年《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年张家港市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。⑦
张家港流动人口管理中，社会服务开始从户籍中剥离出来，居住证、积分制与户籍制度有良好的衔接，积分制和居住证的作用较强。流动人口可以凭借居住证和积分获得多元化的社会服务，初步实现了与户籍人口的基本公共服务均等化，如基本医疗卫生、计划生育等。流动人口管理体制和社会服务提供的关系如图3（图形高度代表服务种类和质量）。
建立与“两证”相关联的“社会服务包”
按基本公共服务均等化理念，实现流动人口社会服务的国民待遇。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本条件的均等。
在基本公共服务均等化的理念上，一方面强调实现让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果;另一方面强调基本公共服务权是一种接受权亦即积极人权，享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。从基本公共服务均等化理念和现实要求出发，面对流动人口突出的社会服务缺乏和不公平，社会服务的国民待遇实现的问题就显得尤为重要。
“国民待遇”（citizen treatment），又称为平等待遇，是指一国以对待本国国民的同样方式对待外国国民，即外国人与本国人享有同等的待遇。传统上的国民待遇仅限于民事领域，但随着经济的发展，它的涵义逐渐扩大到经济领域。近年来，“国民待遇”又开始被运用于研究一国内部的社会领域，在同一个国家或地区范围内，其国民所能够平等和共同享有的政治、经济、科技、文化、教育、卫生医疗保障等方面的权利和待遇。国民待遇体现了公平原则，即每个公民应该享有公平的国民权益和保障。
作为社会权利的重要内容和基本形式，社会服务的国民待遇是指国民所能够平等和共同享有的社会服务权利。社会服务的国民待遇可分为：第一大类，服务主体国民待遇和服务内容国民待遇。服务主体国民待遇，即全体国民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都平等享有社会服务权利，在实施上又称为名义国民待遇;服务内容国民待遇，即根据公平正义原则，适度普惠的社会服务覆盖全体国民，在实施上又称为实质国民待遇。第二大类，基础性国民待遇和发展性国民待遇。基础性国民待遇以满足国民最基本社会服务需要为内容，往往是各国法定的社会服务国民待遇的主要部分，包括救助、医疗、养老等需要为主要方面，使人们的生存权利得到切实尊重和保障。而发展性国民待遇则是以满足包括就业、教育、住房等主要方面的更高层次的服务需求。
社会服务基础性国民待遇是基本公共服务的主要组成部分。从基本公共服务均等化视角出发，流动人口社会服务的关键是社会服务基础性国民待遇的实现问题，同时社会服务发展性国民待遇也是流动人口关注的核心问题，应积极推动解决。
建立以居民身份证和居住证“两证”为核心的流动人口社会服务管理制度。第一，借鉴发达国家经验，建立基于居民身份证为基础的中国流动人口社会管理制度。发达国家的社会服务供给是以履行公民义务为前提条件的。以美国为例，其基本公共服务供给原则是义务和权利的对等，不管是流动人口还是本地居民，依法纳税是享受各种社会服务的前提条件。同时，社会服务又与证件登记、人口信息管理相关联，这是发达国家实施人口有序管理的有效手段。
在美国，社会安全号（Social Security Number， SSN）已经成为了国民“身份证”，是个人享有社会服务的重要证明。在没有户籍制度和个人档案制度的美国，它已成为一种有效的社会流动人口管理工具。社会安全号与政府提供公共福利和社会救助紧密相连。人口迁移和流动的微观信息主要来自于社会安全号系统，各个地区、行业、部门都可以通过存储社会安全号信息的电脑系统查询个人纳税和医疗登记情况，从而对迁移流动人口进行有效的信息追踪和服务管理。因此，美国居民会向政府部门主动提供人口的真实居住信息，以确保享受各项优惠政策，从而引导流动人口主动接受管理。
在我国，居民身份证具有证明公民身份的法律效力。居民身份证登记项目包括姓名、性别、民族、出生日期、住址和有效期。实行居民身份证制度不仅可以建立良好社会秩序，同时也是有效地保护公民合法权益的一项重要措施。通过人口迁移流动信息的管理，加强对个人税收、服务、信用等信息的管理，强化“权利与义务对等”的原则，从而引导流动人口主动接受管理和服务。
第二，拓展居住证制度的适用范围，实现流动人口社会服务的市民化。上海市是最早开始实施流动人口居住证制度的地区。在2002年6月，上海市政府出台了相关规定。但该条例的适用对象仅是“具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员”，主要是借鉴发达国家“绿卡”制度探索实现技术移民的办法。2004年10月颁布的《上海市居住证暂行规定》把居住证适用对象扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”，2006年11月上海市在《关于做好农民工工作的实施意见》中，符合条件的农民工也可以领取居住证，完全实现了居住证的平民化。2009年开始，上海市规定连续缴纳各种保险达到一定年限后，可以转为上海市户籍。
从2002年上海市实施居住证制度至今已十多年。目前，全国已有北京、上海、广东、江苏、浙江、安徽等13个全省（直辖市）地域和青岛、大连、郑州、成都、武汉、昆明等12个地市开始实施了居住证管理办法。居住证起初是这些城市为引进人才而推行的一项制度措施，持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇，而目前已拓展到1亿多常住城镇但无法落户的农村转移人口。
居住证制度的核心在于权益平等，涉及流动人口就业扶持、劳动保障、权益维护、就学就医、计划生育、法律援助、公共交通等，实行同一标准，实现与本地市民同等权益。通过居住证制度的市民化，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城市的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务的覆盖范围，最终使基本公共服务覆盖城镇常住人口，这是城市流动人口管理与服务的发展方向。
建立与居民身份证和居住证制度相关联的“社会服务包”。首先，居民身份证所对应的“社会救助型服务包”。其主要内容包括：最低生活保障、就业救助、医疗救助、临时救助、法律援助等。其中，临时救助对符合条件的救助对象可采取发放临时救助金、发放衣物、食品、饮用水，提供临时住所等方式予以救助。流动人口持有居民身份证到城市街道和社区中的各种政务大厅、办事大厅等，在统一受理窗口，就可以申请有关社会救助型服务包的项目及其服务内容。
其次，居住证所对应的“社会服务包”。在城市居住7天以上的流动人员就可以申请办理居住证，属于居住证（A）类;居住1年以上可以通过积分制升级为居住证（B）类。居住证（A）类所对应的社会服务可称为“基本生活型服务包”，除了身份证所包含的社会服务包内容外，还包括计划生育、公共卫生、就业扶持、社会保障和子女教育等服务。具体内容可见表1。
居住证（B）类所对应的社会服务内容可称为“基本发展型服务包”。其主要内容包括：教育福利、保障性住房。具体内容为：子女入公办学校（幼儿园）;如果他们的未成年子女与其共同生活，子女可以按有关规定，参加居住地中考和有关学校招生录取，在居住地报名参加省内高考和普通高校招生录取;可以申请公共租赁住房。
通过积分制实现社会服务体系多段融通和分级管理。借鉴我国各地在积分制实践方面的经验，在居住证所对应的社会服务管理中，实施积分制。积分制综合考虑流动人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。
积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标等组成，积分累积到一定分值后，可以把居住证（A）类申请升级为居住证（B），实现流动人口从暂时居住到长期居住管理和服务的融通，实现不同的服务需求和服务项目对流动人口的覆盖。
在积分制实施方面，可以根据目前我国城镇化全面放开建制镇和小城市落户限制;有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制;合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制;合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件;严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模的要求，根据城市人口规模和经济社会发展状况，制定有差异化的积分指标、积分指标体系和积分值，从而实施对流动人口的有效引导。
（本文系国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”和江苏省哲学社会科学研究基地重点项目“苏南社会管理体制机制创新研究”的阶段性成果，项目编号分别为12&ZD063、10JD014;南京大学社会保障专业硕士研究生丁群晏对此文亦有贡献）
注释
国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《2012中国流动人口发展报告》，北京：中国人口出版社，2012年，第3页。
蔡P、都阳：《转型中的中国城市发展――城市级层结构、融资能力与迁移政策》，《经济研究》，2003年第6期。
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责 编/杨昀
"Social Service Package"：Concept and Method
―Revisiting the Issue on Managing the Urban Floating Population in China
Lin Mingang
一、自然情况及经济发展状况
我县是省级贫困县，全县辖8个乡镇、82个村，211个自然屯。总人口23.6万人，其中农业人口10.8万人。截止20__年3月末,全县农村低保户3473户、5379人，占农业人口总数的5%；农村低保边缘户1716户、3260人，占农业人口总数的3%；农村五保户718户、738人，占农业人口总数的0.68%。20__年财政收入__41万元；农村人均收入6202元；农村居民年人均支出2854元。
二、农村低保工作开展情况
我县自20__年下半年实施农村低保制度。几年来，在省市民政部门的指导下，经过认真调研，科学确定保障标准，规范审批程序，加强监督管理，并出台了配套政策、法规，使全县农村低保工作步入规范化管理轨道。20__年，全县共支出农村低保资金304万元，20__年预算资金310万元（县财政匹配67万元）。农村低保制度的建立和实施，有效地保障了农村贫困群众的基本生活，维护了农村的社会稳定和谐。
（一）致贫原因分析
农村低保户致贫有以下四个主要原因：一是年老体弱，二是因病致贫，三是因残致贫，四是因无地（或地少）造成家庭生活困难的。依据低保档案和此次抽查情况统计，我县20__年底3610户农村低保户中，因年老体弱丧失劳动能力致贫户有1204户，占低保户总数的33.4%；因病致贫的有971户，占低保户总数的26.9%；因残致贫的有606户，占低保户总数的16.8%；因无地（或地少）等其它原因致贫的有829户，占低保户总数的22.9%。
（二）主要做法
1、加强领导，完善工作机制。县政府成立了由主管县长任组长，各乡镇、相关部门主要领导为成员的“农村低保工作领导小组”，完善工作机制，强化目标管理，把农村低保工作摆上重要工作日程。
2、认真调研，科学确定保障标准。按照“低标准起步，逐步提高”的原则，经过认真调研，在保证满足困难群众基本生活需求的前提下，考虑物价、经济发展水平和县财政承受能力等综合因素，确定我县农村低保标准为年720元，这个标准符合当时我县农村的实际情况。同时，随着农村低保制度的不断完善以及县域经济的发展，实现了农村低保标准和农村居民生活水平的同步提高。
3、加强管理，规范操作。一是出台《__县农村居民最低生活保障制度实施细则》、《__县农村居民家庭收入计算标准》等政策文件，增强了低保工作的可操作性。二是制定严格的规章制度，规范操作，增强了低保工作的透明度。按照农村低保申报审批程序的规定，严格把关，逐项落实，重点把住村委会调查、村民代表评议、乡镇复查、民政局抽查和两次公示五个关键环节，确保全县农村低保工作顺利开展。三是加强动态管理，提高低保资金的使用效率。按照“应保尽保，应退尽退”的原则，每年组织乡镇和村屯对全县农村低保对象进行年度复查，同时通过开通举报电话、临时抽查、邀请人大代表、政协委员视察低保工作等方式，接受群众和社会各界的监督，对死亡和收入变化人员及时进行清理和调整，做到及时审批、及时调整、及时清除。四是规范资金的管理和发放，做到审批、发放两条线。低保资金实行专户存储、专帐管理、专款专用，社会化发放。五是加强档案管理，按照市局要求一次达标。六是实施“分类施保”，根据低保对象家庭收入的不同，采取就近靠档的办法，拉开档次，区别管理。
4、开展专项救助，进一步解决低保对象的生活困难。近几年，围绕健全和实施城乡低保制度，县政府开展了农村特困医疗救助、
教育救助、灾害救助、法律援助、住房救助等专项救助活动，进一步减轻了低保对象的生活负担，低保对象的生活水平有较大幅度的提高。 5、加强宣传，提高农村低保制度的社会效应。通过印发传单和电视辅导等形式宣传低保政策，不留政策死角。
6、准确核定收入，为确定低保对象提供依据。家庭收入是界定农户入保的基本条件，因为农户居住地域的差别，家庭经济来源的不同，主要成员劳动能力的强弱，土地质量的差异，经营管理水平的高低，赡养抚（扶）养能力等因素影响，准确地计算贫困户家庭收入非常困难。为了解决这个难题，根据实际情况，农村低保《细则》和《农村居民家庭收入计算标准》中，对家庭收入计算的内容，赡养抚（扶）养费的计算和不计入家庭收入的内容做出了原则的规定。在实施过程中因地因户制宜，做到既有原则性的计算标准可参照，又不死搬硬套，解决了家庭收入计算难的问题。
三、存在问题
（一）需要进一步明确县、乡（镇）、村低保管理机构，增加管理人员。
（二）亟待需要上级对工作经费问题做出明确规定，保证低保工作的正常运转。
（三）农村低保标准偏低，难以维持保障对象的基本生活，应该进一步调整。
（四）农村独立生活的老人要求低保问题突出。通过调查发现，一些原本和子女在一个户口的老人为了要低保，把自己的户口单列出来，或把原本属于自己的耕地过户给子女，要求最低生活保障。
四、提高农村村民最低生活保障水平的建议和意见
（一）合理确定农村低保标准。农村低保标准的高低，直接影响低保对象家庭的生活水平。根据座谈大家认为：确定低保标准应该以农村低保对象维持最低生活水平来确定。根据市场菜篮法测算，全县农村居民年最低消费支出1180元，建议农村低保标准定在1200元,平均补差额在750元。这个标准既可以保障农村低保对象的基本生活，又可以缩小与城镇低保标准的差距。
（二）合理确定农村低收入标准。对农村低保边缘户实施救助是完善社会救助体系、解决低收入家庭生活困难的一项惠民政策，但就我县而言，由本县财政筹集救助金是非常困难的。现在开展的救助只是发放国家一次性救助金、合作医疗救助、民政部门的医疗救助和社会救助。如果探讨发放救助金标准，可根据当地财政承受能力和边缘户生活水平而定，我们认为，比农村低保年人均标准提高200--300元为宜。
（三）合理确定保障面，做到“应保尽保”。按照1200元标准调查测算，我县农村低保人数将达到6040人，保障面为5.6%，该比例基本达到“应保尽保”。
一、社会公共安全供给中流动人口“市民化”协同治理的重要意义
在当前社会转型期和风险社会背景下，传统自上而下的管控式流动人口管理模式已无法适应社会管理综合治理的需要。社会公共安全的实现需要立足于保障流动人口基本权益，以为其提供多元化服务为基础，通过多机构与社会多方协同治理。“创新社会管理中的社会公共安全供给模式，应是政府主导下的、以民主恳谈和多元协商为基础的全社会公共安全协同的实现。”[1]流动人口的“市民化”协同治理，是社会公共安全协同供给的重要组成部分，是创新社会管理的重要途径和构建和谐社会的必然选择。
流动人口“市民化”协同治理有利于满足流动人口日益增长的社会公共安全需求。流动人口的主体为农民工群体，从总体上说，这类群体在社会中处于相对弱势地位。一是这类群体文化程度与劳动技能相对偏低、工作稳定性差、收入也偏低，在城市中生活较为困难；二是由于是外来人口，户籍制度的障碍使其常常被城市社会福利体系排斥，在教育、医疗、住房、就业等方面享受城市资源与服务有限；三是由于生活习惯、生存境遇等的差异，这类群体的城市融入程度低，城市认同感和归属感差，与本地居民的相处存在种种障碍，甚至会引发矛盾。因此，这类群体在城市中自我保护的社会资源匮乏，抵御各类风险的能力不足，在人身安全、财产安全和社会治安与秩序安全等方面获得社会公共安全服务的需求和愿望更加强烈。流动人口“市民化”协同治理赋予流动人口“新市民”身份，有利于第一时间了解其安全需求，提供安全服务，以防止其在社会公共安全体系中被边缘化。
流动人口“市民化”协同治理有利于区域社会治安状况的改善。由于流动人口群体生存状态的上述特点会使其产生巨大的心理压力，其行为失范的可能性也随之增大。然而，这种情势并不意味着就可以简单将流动人口与城市社会公共安全之间直接挂勾，认为流动人口群体对城市社会公共安全产生巨大的威胁。
“越轨和犯罪并不是越轨者和犯罪者单方面的事情，而是和社会的反应（包括社会控制的努力）紧密相联的。因此，对于同样的外来流动人口以及同样的聚集状态，不同的社会关系模式和不同的社会政策供给，都会对结果产生不同的影响。”[2]与本地常住居民相比，流动人口犯罪率相对较高，根本原因还是由于这类群体无序涌入城市及聚居状态、社会管理不到位和各类社会保障供给不足等引起的。如果从政府治理的角度上，以“市民化”管理为契机，立足于这类群体的经济与生活、社会融入度、居住状态、社会地位等的改善，实现社会政策变迁和管理创新，将有助于社会治安状况的改善和良性发展。
流动人口“市民化”协同治理有利于提升社会管理综合治理的效能。流动人口的流动性特征常常成为社会公共安全供给的障碍，增加了流动人口社会公共安全供给的难度，主要表现在：首先，从江苏省公安信息网的警情信息的分析，近几年来，在江苏流动人口被杀、被伤害致死案件呈逐年增多趋势。这类群体往往居住地与工作地不稳定，流动性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流动人口进行流动作案的比例相对较高，相对而言，这类刑事与治安案件侦查难度大，破案所需的资源多、成本高。最后，流动人口聚居地区的社会治安环境复杂，影响社会秩序与稳定的因素较多，分散居住的人员信息采集、走访、法制宣传教育等较为困难。这些都增加了流动人口管理难度。流动人口“市民化”协同治理是破解这一难题的重要途径，通过成立专门机构为“新市民”提供安全、劳动就业、计生、社会保障、法律援助等多领域服务，将有利于其在本地安居乐业，实现社会管理综合治理。
二、流动人口“市民化”协同治理：张家港的实践模式
流动人口“市民化”协同治理，是指建立由多个职能部门人员组成的流动人口服务管理机构，通过各种配套制度与政策的完善，调动社会多方力量为流动人口提供专门服务，促进流动人口“市民化待遇”的逐步实现。由于需要以相关城市财政与资源投入、协调城市本地人口与流动人口的关系等基本条件与基础性工作为前提，基于我国城市化进程的发展和现实国情分析，这一流动人口管理模式应采用渐进模式，从小城镇试行做起，不断完善，并逐步推广扩大，通过制度环境的不断完善最终实现公众的自由迁徙和安居乐业。张家港在这一方面进行了有益探索。
2012年张家港市新市民事务中心成立后，以“亲情化管理、人性化服务、市民化待遇”为宗旨，组织、指导和督促全市各级组织、单位开展流动人口服务工作，实现公共部门对流动人口服务管理与社会公共安全供给方面的协作。2012年，首推新市民积分制管理，按照政府主导、部门协同、社会参与的思路，通过政策与制度创新，调动全社会力量共同参与新市民服务工作。主要内容为：通过科学设定计分标准，突出加大新市民个人素质、获得表彰奖励、为张家港经济社会发展作出贡献的分值权重，新市民在按规定量化评分后的积分达到市当年规定分值并符合条件的，可享有入户、政策内生育未成年子女（在本市入园、入学）参加居民基本医疗保险及入公办幼儿园、义务教育阶段公办学校读书待遇。这一管理机制为张家港流动人口服务管理及社会公共安全供给由协作向协同的转化创造了条件。
目前，新市民事务中心，除了户口准入、居住证办理等日常业务外，还在以下四个方面建立了较为完善的服务管理制度体系，成为“身份统一、权利一致、地位平等”的流动人口“市民化”协同治理的制度基础。
构建新市民救助体系。从2009年起，全市设立“特困新市民救助基金”，总额为50万元，规定：在张家港居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，因病灾等意外情况造成生活困难的新市民，经申报同意，可得到和本市居民临时救助标准一致的救助；同样对在该市居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，有固定职业、固定住所、固定学校的新市民独生子女家庭，设立计划生育救助专项资金。
新市民社会组织制度建设。2010年5月，成立全省首家新市民共进协会，全市各村（社区）陆续成立分会，使新市民享有更广泛的教育管理自，协会已成为上下联系的新纽带、维护平安的新典范、服务新市民的新载体。2012年，张家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社区）全部成立分会，目前已成立分会39个，会员5435名。协会在技能培训、困难救助、权益保障为新市民提供了组织保障。
促进新市民素质提升。以新市民事务中心为依托，通过常态化的文体活动和宣传教育为新市民的自我发展提供平台。如通过知识竞赛、送法下乡、专题教育等形式，提高新市民法制素质；举办“春风行动”、技能培训和操作大赛等，提高新市民生存发展能力；举办各类文艺晚会、体育运动会，实施“文明绿卡”工程，提高新市民文明素质等。
推进新市民积分制规范化管理。2012年，在充分调研基础上，《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。
三、流动人口“市民化”协同治理体系的组织构架
成立流动人口服务的专门机构是流动人口“市民化”协同治理体系的组织基础。张家港新市民事务中心目前下设综合秘书科、业务指导科、法制宣传科、人事科、网络信息科、入户申办科、入医申办科、入学申办科八个科室。全市八镇一区都建立了镇（区）新市民事务中心，并建立了241个新市民工作站，组建了由823名专职协管员和4000多名兼职信息员组成的流动人口服务工作队伍。以新市民服务中心为核心，形成了两个层面的公共安全服务管理体系。一是不同公共部门的协作体系。以新市民事务中心为平台，加强与综治、公安、计生、司法、劳动社保、教育、卫生等部门的协作，共同构筑服务导向的社会公共安全网络。二是以新市民事务中心为平台，通过公安机关与房东、非营利性组织、社区志愿者等第三方主体的协作，整合社会资源，共同创造社会公共安全协同环境。张家港新市民事务中心在江苏率先成立了“新市民共进协会、住房出租管理协会”两个自治组织，构建“政会互融”新模式。张家港所创立的流动人口协同治理体系的组织构架如下图：
这种组织构架的作用在于，一是实现了对流动人口的“大部制”服务管理。将与流动人口相关的政府职能进行整合，体现了对流动人口的尊重与对流动人口工作的高度重视，有利于多部门协作为流动人口解决实际难题，切实保障其基本权益，提升政府绩效与社会管理效能，提升流动人口对该城市的认同度与归属感。二是促进了对流动人口服务管理的广泛社会动员。特别是在最基层社区层面，对流动人口工作管理的专门化有利于社区对本区域内流动人口的关注，通过多种形式的社区活动和户口管理员的走访，有利于出租屋房东、志愿者、企事业单位等社会各方关注、理解和参与流动人口服务工作。
四、流动人口“市民化”协同治理体系的
运行维度与社会效应
建立和完善流动人口“市民化”协同治理体系的目标是，通过政府主导下的社会协同治理提高流动人口同城化率，大力推进流动人口基本公共服务均等化与同城化程度，并作为城市率先基本实现现代化的重要指标，促进城市公共服务水平的全面提升。其运行主要由信息平台、社区平台、组织文化平台作为支撑，相辅相成，成为流动人口“市民化”服务管理的重要保障。具体包括以下几方面运行维度：
通过对流动人口信息的全面采集和智能化管理，提升流动人口管理的服务水平。实施流动人口信息高标准社会化采集工程，实现信息资源化、资源数据化和分析智能化。通过研发不同类型的数据库，如出租户、16周岁以下人员、社会关系人、同户籍同姓名出生日期人员等，通过智能模块实现信息实时比对与研判。通过扩展社会化采集点和信息移动采集研发，实现流动人口信息采集的便捷、全面和高效服务。在此基础上，加强新市民信息与公安机关协同网络建设，实现新市民服务管理的规范化与集中化。在新市民积分管理中，新市民信息更与计生、税务、劳动社保、卫生防疫等多部门信息协同，形成完整的信息网络，有利于为新市民提供更优质的服务。这一维度的良性运行有利于全面了解流动人口信息，实时而准确地了解流动人口的状况和需求，社会公共安全供给和社会管理服务提供中有的放矢，提升服务品质。
通过以社区警务为核心的社区服务向流动人口群体倾斜，推进流动人口的城市融入，提升其社会归属感与安全感。在社区范围内，按照地域面积、新市民数量、治安情况等基本要素，推行网络式管理，在“网格”内推行社区民警与专职户管员组成的新市民服务管理队伍，通过“责任承包”方式具体负责各自网格内新市民的信息采集、居住证办理、社情民意收集、治安管理等工作。在社区范围内，采取主动上门服务的方式，通过面对面沟通交流，加强针对新市民群体的法制与安全防范宣传教育，切实解决这一群体面临的现实困难。以社区警务为核心，带动社会救助、社会保障、劳动就业等各类社区服务对流动人口的倾斜，提升流动人口对本社区的归属感。通过对流动人口群体高覆盖率的服务，使其与本地居民、地方公共机构与社区自治组织深入交流，增加了他们的归属感与社区融入，使其安全感得到显著提升。
加大对流动人口组织与文化建设方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救济、矛盾调处等方面的作用发挥。长期以来，流动人口往往处于被动接受管理的角色，流动人口“市民化”协同治理的意义在于，使流动人口与社会管理第三方（即承担社会管理法定职责的公共部门和本区域流动人口个人以外的第三方，包括各种社会自治组织及其成员、工商企业、志愿者等）成为流动人口服务主体，通过制度机制转变促进其自我约束、自我管理、自我教育，激励其参与社会公共安全供给。主要通过协会形式形成流动人口相关社会组织，努力构建并积极培育其自身组织文化：新市民共进协会开展爱心助学帮扶、新市民子女特色夏令营等主题活动，并配合相关部门开展政策宣传、疾病预防、学习培训、维权慰问等，形成新市民自我发展及与公共部门交流的重要平台，有利于为更多新市民提供优质服务。住房出租管理协会则明确房东参与社会公共安全供给的主体责任，通过宣传、互助、奖励等多种形式，使其成为政策法规的宣传员、矛盾纠纷的调解员、社会治安的信息员，成为流动人口协同治理中重要的第三方力量。确立了流动人口在城市中的主体地位，有利于促进流动人口服务管理的社会化发展，进而实现流动人口服务管理的社会多元合作共治。
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一、*省建筑业发展现状
*省委、省政府以科学发展观统揽社会经济发展，全省经济快速增长，基础建设持续扩大，房地产业迅猛发展，城市化建设进程快速推进。*3年*省政府出台《关于加快建筑业改革和发展的若干意见》以来，我省建筑业企业充分把握经济发展的大好形势，坚持改革与发展，以优化产业结构、转变增长方式为主线；深化以企业产权改革为核心的各项改革，推进企业建立现代企业制度；大力实施“走出去”战略和质量品牌战略，加快体制机制创新、科技创新和企业自主创新；加大金融、财政支持和法律援助力度，营造建筑业发展良好环境，不断提升我省建筑业的市场竞争能力，促进建筑业发展壮大，为海峡西岸经济区建设和社会主义新农村建设作出新的贡献，建筑业逐步成为我省的支柱产业之一。
（一）建筑施工企业不断发展壮大
1、建筑业队伍不断壮大，企业实力不断提高。我省建筑业企业抓住建筑业新资质等级就位工作契机，深化改革，通过企业重组、合并改制，建筑企业整体素质得到进一步提高，企业的管理水平、经济效益也得到提高，建筑业生产保持稳步增长，建筑业市场进一步规范，企业规模不断壮大，形成了以高资质的技术密集型的总承包施工企业为龙头，以专业工程承包和劳务分包企业为依托的建筑业队伍。*6年末，我省具有新资质建筑业企业1924个，其中总承包和专业承包建筑业企业1792个，劳务分包建筑业企业122个，在总承包和专业承包建筑业企业中，二级以上企业911个，占50.8%。年末从业人员95.33万人，比*0年增加53.91万人。管理人员8.82万人，工程技术人员12.75万人，一级建造师0.40万人，现场施工工人66.84万人，其中持证上岗人员45.10万人。
“十五”时期，我省建筑业企业加大投入力度，企业技术装备、机械化程度明显提高，用于工程施工的高科技技术、设备不断提高。*6年末，我省建筑业企业拥有资产906.29亿元，比*0年增长1倍，固定资产128.72亿元，比*0年增长1.1倍，企业拥有施工机械净值66.99亿元，比*0年增长1.1倍，自有机械功率352.61万千瓦，比*0年增长76.8%。
2、企业改制工作进一步深化，非公有制建筑业企业发展迅猛。结合建设部建筑业企业新资质就位工作的开展，我省建筑业企业改革改制不断深入，企业的合并、重组、改组、改制力度不断加大，所有制结构趋于多元化，企业资源得到优化组合，建筑业企业的结构更加趋于合理，国有、集体等公有制经济成分逐步缩小，非公有制经济逐步壮大，私营企业等民营经济异军突起，经济结构不断优化。形成了以国有经济、集体经济为主体，联营经济、股份制经济等多种经济成分并存，各种行业合理布局的企业格局。
*6年末，建筑业企业中国有经济106家，集体经济113家，国有和集体经济比*0年减少1030家，随着“国退民进”和企业改制的不断深入，民营建筑业企业从无到有，从小到大。*5年，民营建筑业企业资产达到546.22亿元，占全部建筑业企业资产的69.7%，完成建筑业总产值650.46亿元，占全部建筑业企业总产值的74.4%。涌现出一大批实力强大的民营建筑业企业，如*省闽南建筑工程有限公司、*省九龙建设集团公司、*省隧道工程有限公司、平潭县海天建筑工程公司等民营建筑公司跻身于我省建筑企业前列，成为我省建筑业改革的成功代表。
3、建筑行业配套发展，施工领域不断拓宽。随着我省国民经济的发展和人民生活水平的不断提高，我省建筑业企业在稳固发展传统的房屋建筑业同时，积极开拓新的建筑施工领域，隧道工程、管线安装、装饰装修等行业有了长足的发展。特别是装饰装修行业从小到大，产值从*0年的24.12亿元提高到*6年的67.70亿元，装饰装修产值5000万元以上的企业达26家。形成了房屋和土木工程建筑业、铁路道路隧道和桥梁工程建筑业、建筑安装业、建筑装饰业和其他建筑业等门类齐全，行业内部配套的建筑业大军。
4、积极参与建筑市场的竞争，不断开拓省外建筑市场。“十五”时期，我省建筑业大力实施“走出去”的方针，建设主管部门积极引导企业“走出去”，不断培育省外建筑市场，参与省外建筑市场的竞争。*6年，*建筑业企业足迹已经遍布全国30个省市，共有425家企业参与省外建筑市场的开发，完成省外建筑业产值369.05亿元，占当年建筑业总产值的31.8%，比*0年增长14倍。
5、建筑业企业发展势头好于全国平均水平，但与先进省份存在差距。“十五”时期，我省建筑业企业发展迅猛，建筑业总产值平均增长26.4%，比全国的22.6%高3.8个百分点，*5年建筑业总产值占全国建筑业总产值的2.53%，排名第14位，分别比*0年的2.17%和16位提高0.36个百分点和前进2位，但与建筑业发达地区相比仍存在一定的差距，*5年我省建筑业总产值在华东地区排名第六，仅高出江西省，只有全国排名第一的浙江省的18.5%。
（二）建筑业对我省经济发展发挥积极的作用
随着我省建筑业快速发展，建筑业对我省经济的支撑作用日益增强，社会效益和贡献越来越大。
1、建筑业产品为经济发展增添了重要的物质基础。建筑业作为固定资产投资的实施主体，承担了大量的工程建设任务。“十五”期间，先后建成和交付的固定资产投资项目1.43万个，保证我省经济建设和社会发展的需求。一大批能源、交通、基础设施的建成，增强我省经济发展的后劲，为我省经济稳步发展提供了坚实的物质基础。同时还建成了大量的学校、办公、医院、厂房、商店、科研文化用房，为人们的文化生活、医疗卫生、娱乐活动提供基本条件。建成大量的居民住宅，改善人民居住条件，五年间建筑业企业累计竣工房屋面积达15560.97万平方米，其中住宅面积8720.98万平方米。
2、建筑业的发展推动相关行业的发展。建筑业的快速发展，对工业生产的拉动作用进一步显现，直接带动我省水泥、钢铁、玻璃等行业的发展。*6年，我省建筑业企业直接消耗水泥3036万吨、钢材760万吨、木材571万立方米、玻璃382万标准箱、铝材72万吨。
3、建筑业作为国民经济中的重要产业，为我省创造了巨大的社会财富。*1-*6年，我省建筑业企业完成利税234.36亿元。同时建筑业吸纳大量的从业人员，是农村剩余劳动力转移的主要渠道，平均每年从业人员60.64万人，为广大离乡农民工提供就业岗位，增加农民工收入约590亿元。
二、建筑业发展中存在的主要问题
我省建筑业在快速发展的同时，还存在一些不利于发展的因素：
（一）建筑业企业总体资质水平偏低、专业结构不尽合理，市场竞争面临压力加大。我省建筑业专业结构上存在总承包企业不强、专业承包企业不精、劳务分包企业偏少的状况。*6年，我省建筑业企业特级的仅有4家，一级的仅有181家，大多属于房屋建筑工程系列，其他序列的资质等级较低。劳务分包企业122家，从业人员仅15.58万人，主要集中在厦门地区，其他地区只要少量的劳务分包公司，造成企业用工困难，只能靠临时招聘。
资质水平偏低、资质结构的不合理影响了我省企业的市场竞争力。近年来，省外建筑业企业纷纷来闽承接工程，他们凭借较高的资质等级，先进的技术装备优势，以及我省完全开放的建筑市场，在我省建筑市场上取得了较大的份额。
（二）企业资产负债率偏高，资金运用效率低。*6年，我省建筑业企业资产负债率为61.6%，比*5年的62.9%减少1.3个百分点，与国际通行的资产负债率最佳值50%相比，仍高出11.6个百分点。流动负债为537.38亿元，占负债总额的97.0%。其主要原因是建筑业企业原有资金偏少，近年来建筑业市场竞争激烈，建筑市场实行最低价招标，企业赢利空间不断缩小，在国家宏观调控的环境下，建筑业企业面临的资金困难日益显现。
（三）工程结算成本居高不下，费用支出增加。*6年，建筑业企业工程结算收入1048.82亿元，比上年增加189.85亿元，增长22.1%，工程结算成本939.02亿元，比上年增加164.44亿元，增长21.2%，工程结算成本占工程结算收入的比重由*5年的90.2%减少到89.5%。经营费用、管理费用和财务费用共42.81亿元，比上年增加5.51亿元，增长14.8%，平均每万元建筑业总产值所需三项费用合计368元。
（四）拖欠工程款的现象还比较严重。*3年以来，我省建设领域清理拖欠工程款和农民工工资取得显著成效，实现了预定目标，但新的拖欠工程款现象依然存在。截止*6年年底，建筑业企业应收工程款为109.91亿元，其中竣工工程应收款61.89亿元。
（五）仍存在一定程度的亏损面。建筑产品价格背离价值，其利润水平远低于全社会平均利润水平。产品价格的不合理，市场上不公平的竞争行为，减少了建筑业企业的利益，削弱了企业竞争能力。企业发展后劲严重不足，导致部分建筑业企业举步维难，连续多年亏损。据统计，*6年全省总承包和专业承包建筑业亏损企业301个，亏损金额1.96亿元，亏损面16.8%。
三、提升我省建筑业企业竞争力，适应建筑市场的变化
“十一五”时期是我国全面建设小康社会的重要发展阶段，也是我省推进新一轮发展、加快海峡西岸经济区建设的重要时期。“十五”规划目标任务的顺利完成，为“十一五”发展打下了坚实的物质基础，我国经济即将进入一个新的良性发展阶段。产业结构升级与优化，工业化、城镇化进程继续加快推进，基础建设和城市改造建设进一步加快，投资总量将会持续稳定增长，为建筑业的发展提供了广阔的空间。保持我省建筑业企业在市场竞争中处于领先地位，要引导企业以提高企业竞争力为出发点，围绕提高企业规模、技术创新能力及市场竞争能力的提升来保证企业在市场经济的条件下处于有利的地位。
（一）继续做好企业改制改革工作，增强建筑业企业的竞争力。政府部门要积极引导企业改制改革工作，加大对现有的国有建筑企业的改制工作。国有建筑业企业在过去的几十年里为我国的社会主义建设做出了巨大的贡献，有着雄厚的技术基础和技术设备，培养了许多建筑管理人才和技术人员，但在新的历史时期，也存在企业负担过重，经营成本高的困难，在市场竞争中处于不利的地位，要进一步加快国有企业改革改制的步伐，以企业产权制度改革为核心，通过股份制改革、合并、兼并，重组等形式，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代企业制度，充分发挥国有资产的作用。
引导民营建筑业企业发展壮大，全面提升民营建筑业企业的规模。推动建筑业企业并购重组、加快现代企业制度建立。目前，我省建筑业企业个数很多，尤其是中小型企业占有相当比例，在国内国外的竞争中处于不利的地位。针对我省建筑企业的这种现状，我们应该积极鼓励和支持建筑业企业结合产权制度改革，加快兼并重组的步伐，鼓励建筑企业跨地区、跨行业进行重组，优化企业资本结构，实现资源的优化配置，进而提高我省建筑业的综合竞争力。建立符合现代企业制度规范的企业法人治理结构，形成企业的出资者、决策者、经营者、监督者四方到位.并能各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的机制。
（二）加快建筑业产业结构调整，形成合理的企业资质体系。经过几年的新资质评定和升级工作，我省虽然建立了以施工总承包企业为龙头，专业承包企业为依托，劳务分包为基础的资质体系，但在建筑业专业结构上明显存在总承包企业不强、专业承包企业不精、劳务分包企业偏少的被动局面。要在政策上鼓励少数特、一级总承包企业做大做强，培育具有国际竞争力的大型企业集团，起到核心企业领军作用。引导部分资质等级低、市场竞争力低下、生产能力单一的总承包企业发展为专业承包企业，提高专业承包企业做专做精的能力。规范建筑业劳务市场，大力发展劳务企业。引导有条件的企业向高、新技术领域、现代建设领域发展，在做好传统的房屋工程建筑的同时积极开拓铁路、道路、隧道、桥梁和水利、港口工程等建筑领域。
（三）全方位做好建筑业企业人员岗位培训，提升企业整体水平。建筑人才是建筑业企业发展的根本，要充分发挥人才市场在资源配置中的基础性作用，鼓励人才合理流动，重视建立人力资源开发，建立人才流动的机制，促进吸引人才，培养人才、使用人才，留住人才的机制。重视人才工作，尤其在当前加入WTO开放日期临近的背景下，重视人才工作，提高建筑业从业人员的素质变得尤为重要。随着外国企业的进入，他们不仅在项目上与我们竞争，而且还会利用他们自身的优厚条件争夺优秀的高素质人才。当前，我省必须形成尊重、重视人才的良好氛围，为他们提供较为良好的工作条件和发展空间，尽可能留住人才，充分发挥其才能。加大大专院校建筑专业的投入，培养出更多更好的建筑工程技术人员。加强对现有企业技术人员的知识更新培训，同时做好一线工人的岗位培训。建筑业是劳动密集型产业，现场施工工人多数是来自农村的农民，文化水平相对较低，要在重视对企业高级技术人才培养的同时，依托劳务分包公司做好建筑工人的专业技能培训，推行持证上岗制度，提高一线工人的操作技能。
（四）加速我省建筑业技术进步和创新，提高企业生产能力。科学技术是第一生产力，建筑业企业竞争力的提高归根到底要依靠建筑业技术进步和创新，而我省建筑业经济增长方式由粗放式向集约式转变也要靠建筑业自身不断的科技进步和创新。结合当前我省的实际情况，我省建筑业企业应该加强与国内科研机构及大专院校的横向联合，建立技术创新和技术开发的研究发展中心。加大对技术创新和高新技术开发应用的投入，主要围绕提高工程质量，降低项目成本，不断改革创新。在设计与施工项目上加大应用新技术、新材料、新工艺、新设备的更新力度，将研究成功的现有技术成果迅速转化为生产力，用知识和科技的更新促进产业技术升级，保持企业在成本上的竞争优势。
