时间：2023-12-22 10:17:31
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城市控制性规划，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
控制性详细规划(以下简称控规)在规划体系中承上启下,是规划管理的依据、城市开发建设的核心引导。我国目前的城市规划体系有战略层次、法定层次和实施层次等几个层次的规划,控制性详细规划是实施层次规划的重要组成部分、是对法定层次规划的深化和细化,是将总体规划的宏观控制转化为微观控制的转折性规划层次。
1 控规常被修改基本是下述几种情况
1.1 建设项目选址与控规确定的用地性质不符。
目前控规对用地进行定性时并不能给出充足的理由,而“土地使用相容性表”也没有从根本上解决用地定性的灵活性问题,因此控规在实施过程中出现了大量地块变更用地性质的情况。
1.2 地块的大小和界限划分不适合建设项目。
基本地块划分的过大或过小都会对控规实效性产生影响。
1.3 开发建设强度指标常被调整。
控制指标体系包括用地控制、容量控制、建筑控制、设施配套控制、交通控制等,又可以分为规定性指标和指导性指标两大体系。然而在实际建设中这些控制指标常被修改。
1.4 多头规划编制主体使控规编制缺乏衔接。
目前各个编制主体各有自己的利益追求,规划编制不能做到与城市整体协调,各个控规互不协调甚至矛盾,导致规划管理的依据混乱,客观上造成了规划实施时改动大的现状。
2 控规被修改的深层次原因分析
控规在实施过程中常被修改,这种情况造成的后果是一方面削弱了控制性详细规划的严肃性,进而使规划的公正性受到质疑；另一方面也影响了规划的行政效率,使规划行政主管部门经常地处于市政府和开发主体不满的压力下。
2.1 重视产权因素对地块的影响
很多规划调整是因为在实施过程中由于无法改变土地产权而向现实做出的让步,多数是维持现状,否则就无法立即改造。
2.2 不可预见性因素
不可预见性是城市规划作为实践性学科的基本特点,基于现在的知识和需求所做的规划不可能完全适应未来事物发展的客观要求,在实施过程中遇到无法预测到的事件,就会偏离最初的设想。如工业企业搬迁改造使城市原有的用地布局发生改变。
2.3.对经济因素和市场因素考虑不足,致使规划指标在实施过程中受到现实压力而妥协
规划强制性指标中对于容积率的调整占有相当大的比重。当前城市建设已逐渐进入市场化,建设的主体更多的是房地产开发商,在现今的市场经济条件下,一方面可以理解为开发主体追求利益最大化,另一方面也可以理解为开发主体对市场风险的及时反应和规避,房地产开发项目的市场行为产生用地调整的需求。
2.4 政府本身因招商而向投资方做出妥协让步。
2.5 规划的实效性未得到充分重视
控规具有明显的时效性,其发挥的作用与编制时机有很大关系,如果过于超前建设,则缺少控制引导的对象而无法发挥作用,如果落后于建设则指导不了城市开发建设活动。城市规划在运作过程中,准确性将随着规划年限和开发建设量的增加而变得趋向模糊。控规保持其有效性有一个时间限度,超过这个界线后,有效性会明显降低。
2.6 规划编制的组织方式过于机械,缺乏弹性及特色
控规基本上都是“一刀切”的模式,内容、深度基本一样,缺乏针对性,致使其编制虽然耗费了大量的人力和物力,但在实施中却没有起到预想的效果。综上分析,可以说控制性详细规划在实施过程中不调整几乎是不可能的。
3 增强控规实效性的建议
3.1 对控制性详细规划实效性的深化认识
如果反过来以一种积极的态度来看待当前控规指标被修改的现象,应被视作微观经济主体对市场机遇和风险的积极反应,只要能够有效地防止其外部负效应,就应该是合理的并得到支持。控规在实施的过程中出现的部分内容的调整和改动并不一定意味着它的实效性不佳或它失败了,更不能据此简单地得出控规无用的结论。增强控规的实效性也并不意味着以控规一丝不变地被实施为目标,而应该是力求其能充分发挥对城市开发建设的控制和引导功能,使城市和谐发展。
3.2 在旧城改造的控规中引入产权因素,认真研究地块单元的划分
之所以强调产权地块的重要性,是因为控规调整的主要原因是产权关系不清造成实施过程中利益主体的利益关系无法平衡,如果控规在编制过程中考虑到这一问题,可以减少很多不必要的调整。作为协调各方利益的城市公共政策,规划在编制的前期就应该了解清楚地块各方的利益关系。规划的编制必须以产权地块为基础,具体到每一个产权地块都应该有明确的控制性指标,这样才能更好地实现各自的用地规划、建设控制与实施管理。这就要求我们在收集资料阶段必须有很强的责任心,充分了解规划区域内的产权地块关系,建立完整的与产权地块相关联的地籍资料。
3.3 加强控规的法制化,建立动态的控规编制系统
为了提高控制性详细规划的地位,强化规划的严肃性,走控规法制化的道路是发展的方向。控规时效性很强,文本的编制应该突出强制性内容,并且内容应尽量简要;同时,将图解说明和综合报告做为附件,用以文本中强制性内容的制定。
3.4 合理划分控规编制的空间单元
控规的编制主体应该统一,可由规划行政管理部门统一组织编制全市的控规。为了解决控规规模和范围参差不齐甚至重复交叉而导致规划管理依据不一致的问题,应该尽快建立起“规划标准分区”体系,根据城市规划的功能布局,以城市主干路网为边界,结合自然地形与行政区划,划分出若干个面积相近、功能相对完整和地域比较独立的编制分区,在全市范围内对控规实行统一编号,进行统一管理,便于协调各个控规的关系。
3.5 建立刚性与弹性相结合的控规指标体系
市场经济条件下要求对用地性质的控制更具灵活性。控规除了制定“土地使用相容性表”外,还应该把相容性细化到具体地块中,并且规定相容性质的控制指标。对用地相容性的控制可以分为三个刚性等级,即不能变更的用地控规需要有开放性的编制技术结构,对于不同的地区,根据其开发建设的特点和要求,未来发展中不确定因素的多少,确定控规编制的内容和深度,并赋予不同的法定地位,实行不同严厉程度的控制。
3.6 加强与上位规划及相关规划的衔接
加强控规与相关规划的衔接首先要保证有合理、有效的总体规划、分区规划以及相关专业规划的指导。在控规编制前,规划编制管理部门与具体编制部门应该积极配合,将相关规划对范围内的所有要求进行逐一梳理,明确哪些要求是必须遵照执行,哪些要求还要进一步深化论证与研究,以保证城市规划体系的整体一致性与延续性。在控规的编制过程中,控规的目标制定阶段应该将相关规划的目标细化、深化为自己的规划目标,控规的内容确定过程中对于相关规划已经涉及到的内容应该在地块内落实。各个控规在保证规划范围内的用地结构与开发量合理的同时,应该特别注重所在分区乃至整个城市的合理与平衡。
3.7 公众参与规划的全过程
控规面向微观管理,直接与公众利益和特定区域内居民的切身利益相关,理应成为公众更为关心的规划层次。公众参与应该贯穿于控规的编制、审批与实施的全过程,并且不能忽视专业人员的协助。要通过各种舆论宣传,普及城市规划科学知识,不断增强社会各界参与城市规划决策的主动性和自觉性。要建立健全城市规划中公众参与的组织机构,并形成公众参与制度,从而使规划中的公众参与得到实质性的推
进。
4 结语
影响控规实效性的因素众多,除了上述规划设计方面的因素以外,控规的法律地位、城市规划管理机制、城市开发建设机制、经济社会等因素,也直接影响控规的实效性。因此,控规要充分地发挥其各项作用,取得最大的实效性,还有很多工作要做,不仅要改善规划编制技术,更要从控规运作环境入手,扫除控规实施环境障碍,保证规划顺利实施。
参考文献：
关键词：城市规划；城市设计；控制性详细规划
中图分类号： TU98文献标识码： A
前言
城市规划是经济发展的重要产物，在经济的飞速发展中，正在以积极的姿态活跃在城市扩张的道路上，引发了人们的强烈关注。在日新月异的今天，传统的城市规划已经逐渐不能满足社会发展的需要，如何在发展的浪潮中制定合理的城市规划方案，已经成为城市发展道路上不可忽视的话题。因此，我们必须深入的分析城市规划存在的问题，并找到正确的解决方案，使得城市规划符合时代的要求。
一、我国城市发展的现状及存在的问题
由于经济的发展和生产力的提高，城市化进程越来越突出，城市扩张也在不断加剧。在过去的几十年时间里，城市的发展尤为突出，但是由于城市建设的极度扩张，也留下了一系列的问题。在城市规划方面，也逐渐不能适应经济发展的需要，城市规划正面临着前所未有的挑战。这些问题的存在，使得城市建设在质量上粗制滥造，影响颇深。在城市规划方面，我们对存在的问题进入浅显的探讨，对存在的问题进行研究。
1、城市规划存在随意性
城市规划在城市建设中是保证工作顺利完成的基础，在城市建设中起到了良好的计划指导作用。城市规划的涉及面之广，已经囊括了城市建设的各个方面。不过，在城市化进程的迅速加剧中，城市规划的问题越来越突出，存在很大的随意性。由于建筑行业追求效益最大化，以及城市规划管理人员的素质参差不齐，在利益的驱动下对城市规划不断的任意更改，并没有在实际的运作中制定合理的城市规划和严格按照城市规划的合理要求进行操作，表现出了在城市规划方面存在的随意性，这就为城市规划的实施在一定程度上增加了难度。
2、对名胜古迹的保护意识欠缺
在城市规划中，人们往往会忽略一些至关重要的问题，例如在文化遗产、名胜古迹等方面，没有合理的规划，使得城市建设的过程中引发了一系列的问题。文化遗产和名胜古迹是一个城市兴起和发展过程中的重要产物，同时也在影响着城市的发展，对风景名胜及文化遗产的保护，在城市建设中极为重要。然而由于在城市规划的引导和城市规划设计人员的素质方面都存在着诸多问题，并没有形成良好的保护意识，在风景名胜的保护上并没有制定完全合理的计划，使得许多风景名胜受到了严重的破坏。
3、生态环境遭到破坏
生态环境在人们的生活中发挥着重要的作用，是人们在与自然和谐发展中的重要方面。在城市建设中，由于城市规划的不合理，或者城市规划实施的滞后性和不便性，对生态环境造成了极大的破坏，污染和浪费也极其严重。因此，在城市建设中如何保护生态环境，为人们生活提供良好的环境保障，在城市规划的制定上越来越重要。
4、盲目追求利益最大化
在城市建设中，效益永远是持久的话题。在制定城市规划时，相关研究管理人员由于利益的驱动与一些不法开发商沆瀣一气，严重影响了城市规划的质量和职能。在城市规划的实施上，施工单位也并没有贯彻城市规划合理要求，在施工建设中盲目只求利益最大化，严重影响了城市建设的质量，造成了资源的极大浪费。
5、城市规划不具有前瞻性
在城市建设中城市规划具有指导和牵引作用，很大程度上制约着城市建设的发展。如何制定一个合理的城市规划方案，是提升城市建设质量的保障。然而，现在的城市规划在前瞻性上，存在着很多的问题。现在的城市建设中公共交通和下水道的疏通排水方面存在着极大的问题，交通拥挤、车道狭窄的问题严重影响了人们的生活质量，使得人们行车过程中遇到了极大的阻碍。在下水道的排水方面，并没有建立完善的疏通通道，是许多城市的排水系统存在诟病，尤其是在近两年连降暴雨的情况下尤为突出，在暴雨之后，许多城市成为“水上城市”。这就是城市规划在前瞻性上，没有为将来的发展预留一定的发展空间。
6、城市规划生搬硬套
在城市规划的制定和应用上，也存在着很多的问题。许多城市在制定城市规划时直接完全套用一些主流城市的规划方案，没有联系自己城市发展的实际需要，在城市建设上没有发挥城市规划的作用。在城市建设的施工过程中，存在的问题也极为突出，施工单位没有联系实际，完全套用一个模式，使得城市建设过程诱发了一列的施工问题，城市规划的生搬硬套在城市的发展中严重影响了其进程。
二、控制性详细规划与城市设计的统一
在城市化进程迅速加快的情况下，城市规划成为人们广泛关注的问题。如何制定更好的城市规划方案，显得尤为突出。在控制性详细规划和城市设计的有效统一问题上，成为城市规划的一个重要方向。
1、城市控制性详细规划发展的意义
城市控制性详细规划在城市规划中发挥着越来越重要的作用，对于城市控制性详细规划的问题上，人们普遍没有特别清晰的概念。控制性详细规划的产生，源于经济类型的转变发展，是运用规定的区划方法，对所研究对象进行合理的区域划分，主要是针对土地的开发以及城市建筑等标标注物进行划分，制定合理的研究计划。
历史证明，控制性详细规划在城市化进程中发挥了重要的作用，极大的促进了建筑行业的发展。在传统的详细规划中，制定计划时具有很大的随意性，对计划的实施带来了许多不利影响。控制性详细规划相对于传统的规划来说，在很大程度上提高了灵活性，也为计划的事实提供了更坚实的保障。
2、城市设计发展的意义
城市设计是以城市的整体发展为切入点，侧重的并不是建筑本身，而是针对整个城市的设计，这样的一个宏观环境为设计人员提供了更好的想象空间，激发了设计人员的想象力和创造力。城市设计致力于改造人们的空间环境，为人们营造更好的自然和人文环境，在城市建设中存在重要的作用。现在社会的城市设计已经逐渐摆脱了传统的城市设计桎梏，不再简单的追求外观上的设计，而是只求设计层面涉及到人们生活的各个领域，在城市的建设中发挥着极其重要的作用。城市设计是独立与城市规划之外的，与城市规划有着明显的区别，但城市设计的发展对城市规划的制定也起着重要的作用。
3、控制性详细规划与城市设计的融合
控制性详细规划与城市设计在城市的建设中相互独立，却也在逐渐的走向融合，合理的统一城市设计与控制性详细规划，已经成为城市发展的不可阻挡的趋势，实现控制性详细规划与城市设计的有效统一，对城市的总体规划具有重大的意义。
控制性详细规划和城市设计的有机统一，为城市的总体规划提供了更为坚实的实施基础，使得城市规划在方案制定与有效实施上有了更明确的方向，可以极大的推动城市建设的发展，在城市建设中发挥着重大的作用。由此可见，实现控制性详细规划和城市设计的有机统一在今天看来，已经势在必行。
结束语
在经济腾飞的今天，城市规划在城市建设中的作用越来越突出，关系到城市的和谐健康发展。由于城市规划的不完善所带来的一系列问题，必须得到有效的解决，而这些问题的解决，离不开控制性详细规划与城市设计的有机统一。控制性详细规划与城市设计的有机统一在城市的建设中对城市的总体规划的影响越来越显著，但是在如何实现两者统一的问题上，还存在着很多的问题，需要我们更多的广泛和思考。
参考文献：
[1]郑正. 关于控制性详细规划的内容、方法和控制指标的思考[J]. 城市规划汇刊2005
持可持续发展战略下城市规划的一些可行方案，仅供参考。
关键词：可持续发展；现状；控制；规划
中图分类号： TU98 文献标识码： A
一、引言
一个城市的建设和管理，依赖于城市规划，并且以城市规划作为指导城市建设和发展的方向，城市要想合理发展，就必须进行科学的规划，充分了解城市自身的性质和特色，分析城市的主要发展方向和发展格局，只有在科学城市规划方案的指导下，才能逐渐实现一座城市的最终发展目标。随着社会经济的不断发展进步，人们对城市的功能性要求越来越多，城市规划的要求也逐步提高。
二、我国城市发展的现状及存在的问题
1、城市规划存在随意性
城市规划在城市建设中是保证工作顺利完成的基础，在城市建设中起到了良好的计划指导作用。城市规划的涉及面之广，已经囊括了城市建设的各个方面。不过，在城市化进程的迅速加剧中，城市规划的问题越来越突出，存在很大的随意性。由于建筑行业追求效益最大化，以及城市规划管理人员的素质参差不齐，在利益的驱动下对城市规划不断的任意更改，并没有在实际的运作中制定合理的城市规划和严格按照城市规划的合理要求进行操作，表现出了在城市规划方面存在的随意性，这就为城市规划的实施在一定程度上增加了难度。
2、对名胜古迹的保护意识欠缺
在城市规划中，人们往往会忽略一些至关重要的问题，例如在文化遗产、名胜古迹等方面，没有合理的规划，使得城市建设的过程中引发了一系列的问题。文化遗产和名胜古迹是一个城市兴起和发展过程中的重要产物，同时也在影响着城市的发展，对风景名胜及文化遗产的保护，在城市建设中极为重要。然而由于在城市规划的引导和城市规划设计人员的素质方面都存在着诸多问题，并没有形成良好的保护意识，在风景名胜的保护上并没有制定完全合理的计划，使得许多风景名胜受到了严重的破坏。
3、生态环境遭到破坏
生态环境在人们的生活中发挥着重要的作用，使人们在与自然和谐发展中的重要方面。在城市建设中，由于城市规划的不合理，或者城市规划实施的滞后性和不便性，对生态环境造成了极大的破坏，污染和浪费也极其严重。因此，在城市建设中如何保护生态环境，为人们生活提供良好的环境保障，在城市规划的制定上越来越重要。
4、盲目追求利益最大化
在城市建设中，效益永远是持久的话题。在制定城市规划时，相关研究管理人员由于利益的驱动与一些不法开发商沆瀣一气，严重影响了城市规划的质量和职能。在城市规划的实施上，施工单位也并没有贯彻城市规划合理要求，在施工建设中盲目只求利益最大化，严重影响了城市建设的质量，造成了资源的极大浪费。
5、城市规划不具有前瞻性
在城市建设中城市规划具有指导和牵引作用，很大程度上制约着城市建设的发展。如何制定一个合理的城市规划方案，是提升城市建设质量的保障。然而，现在的城市规划在前瞻性上，存在着很多的问题。现在的城市建设中公共交通和下水道的疏通排水方面存在着极大的问题，交通拥挤、车道狭窄的问题严重影响了人们的生活质量，使得人们行车过程中遇到了极大的阻碍。在下水道的排水方面，并没有建立完善的疏通通道，是许多城市的排水系统存在诟病，尤其是在近两年连降暴雨的情况下尤为突出，在暴雨之后，许多城市成为“水上城市”。这就是城市规划在前瞻性上，没有为将来的发展预留一定的发展空间。
6、城市规划生搬硬套
在城市规划的制定和应用上，也存在着很多的问题。许多城市在制定城市规划时直接完全套用一些主流城市的规划方案，没有联系自己城市发展的实际需要，在城市建设上没有发挥城市规划的作用。在城市建设的施工过程中，存在的问题也极为突出，施工单位没有联系实际，完全套用一个模式，使得城市建设过程诱发了一列的施工问题，城市规划的生搬硬套在城市的发展中严重影响了其进程。
三、基于城市可持续发展的城市规划
由于我国人口众多，国家的资源相对短缺，城市是我国人口较为密集的地方，各类社会经济活动高度集中，社会经济发展和资源环境之间的矛盾日益突出，为此应该以可持续发展观念作为城市规划建设的指导思想，保证城市发展逐渐实现由粗放型向集约型的转变，推动城市可持续发展顺利实现。制定城市可持续发展评价指标是综合评价城市可持续发展的重要依据，在城市规划过程中，可持续发展评价指标需要遵循一定的原则。首先，应该坚持综合性原则，城市可持续发展要求城市可持续发展评价指标应该可以反映城市社会、经济和环境之间的协调性，并在一定科学理论指导下分析城市社会、资源、人口、经济、环境等各个领域变量之间的关系，并在此基础之上，制定综合性指标，确保该指标可以较为全面的反映和测度城市的发展状况。
四、控制性详细规划与城市设计的统一
在城市化进程迅速加快的情况下，城市规划成为人们广泛关注的问题。如何制定更好的城市规划方案，显得尤为突出。在控制性详细规划和城市设计的有效统一问题上，成为城市规划的一个重要方向。
1、城市控制性详细规划发展的意义
城市控制性详细规划在城市规划中发挥着越来越重要的作用，对于城市控制性详细规划的问题上，人们普遍没有特别清晰的概念。控制性详细规划的产生，源于经济类型的转变发展，是运用规定的区划方法，对所研究对象进行合理的区域划分，主要是针对土地的开发以及城市建筑等标注物进行划分，制定合理的研究计划。
历史证明，控制性详细规划在城市化进程中发挥了重要的作用，极大的促进了建筑行业的发展。在传统的详细规划中，制定计划时具有很大的随意性，对计划的实施带来了许多不利影响。控制性详细规划相对于传统的规划来说，在很大程度上提高了灵活性，也为计划的事实提供了更坚实的保障。
2、城市设计发展的意义
城市设计是以城市的整体发展为切入点，侧重的并不是建筑本身，而是针对整个城市的设计，这样的一个宏观环境为设计人员提供了更好的想象空间，激发了设计人员的想象力和创造力。城市设计致力于改造人们的空间环境，为人们营造更好的自然和人文环境，在城市建设中存在重要的作用。现在社会的城市设计已经逐渐摆脱了传统的城市设计桎梏，不再建简单的追求外观上的设计，而是只求设计层面涉及到人们生活的各个领域，在城市的建设中发挥着极其重要的作用。城市设计是独立与城市规划之外的，与城市规划有着明显的区别，但城市设计的发展对城市规划的制定也起着重要的作用。
3、控制性详细规划与城市设计的融合
控制性详细规划与城市设计在城市的建设中相互独立，却也在逐渐的走向融合，合理的统一城市设计与控制性详细规划，已经成为城市发展的不可阻挡的趋势，实现控制性详细规划与城市设计的有效统一，对城市的总体规划具有重大的意义。
控制性详细规划和城市设计的有机统一，为城市的总体规划提供了更为坚实的实施基础，使得城市规划在方案制定与有效实施上有了更明确的方向，可以极大的推动城市建设的发展，在城市建设中发挥着重大的作用。由此可见，实现控制性详细规划和城市设计的有机统一在今天看看来，已经势在必行。
参考文献：
[1] 王建国，王兴平. 绿色城市设计与低碳城市规划――新型城市化下的趋势[J]. 城市规划，2011（02）.
[2] 范先明. 城市规划与城市环境的可持续发展[J]. 科技情报开发与经济，2010（05）.
关键词：城市规划；作用；规划的编制；方式；控制性详细规划
Abstract: this article is the author, based on his years of experience, the regulatory detailed planning of some of the current situation analysis, most of the city is planning or partition plan as the basis, to land use control as the key point. Urban planning is a scientific, comprehensive and strong professional, this article detailed about regulatory detailed planning of the main content, way and function.
Key words: urban planning; Action; The preparation of planning; Way; Regulatory detailed planning
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
目前在对控制性详细规划编制过程中，怎样有效针对性的去落实城市设计的相关概念，以及如何保障规划控制对城市形态的良性指导，不但是目前非常受关注的热点问题，也是值得研究的难点问题。虽然现代城市设计与城市规划这两者之间有着明显的不同，但两者同时又是相互融合与互补的，在城市总体规划、分区规划、详细规划等建设专项规划中都包含了城市设计方面的内容。
1控制性详细规划的作用
1．1控制性详细规划做为总体规划、分区规划和修建性详细规划之间的环节，既深化、细化了总体规划、分区规划，又对修建性详细规划设计起控制指导作用，确保了规划体系的完善和连续。
1．2控制性详细规划填补了形体示意规划的缺陷。控制性详细规划将抽象的规划原理和复杂的规划要素进行简化和图解化，最大程度实现了规划的可操作性。
1．3控制性详细规划是规划与管理，规划与实施衔接的重要环节，更是规划管理的必要手段和主要依据。
2控制性详细规划的主要内容及控制方式
控制性详细规划的编制内容是在总体规划和分区规划的指导下，主要对地块的用地使用控制和环境容量控制，建筑建造控制和城市设计引导，市政公共设施和公共设施的配套，以及交通活动控制和环境保护规定为主要内容针对不同地块、不同建设项目和不同开发过程，应用指标量化、条文规定，图则标定等方式对各控制要素进行定性、定量和定位的控制。规划控制指标分为规定性指标和指导性指标，规定性指标包括用地性质、建筑密度、建筑限高、容积率、绿化率、交通出入口方位、停车位及其他配置的公共设施；指导性指标包括人口容量，建筑形体、体量、风格、色彩要求及其他环境要求。
3规划研究思路、技术路径，保证规划全面性、系统性、合理性和可操作性规划经过较为深入调查了解，对编制区内的区位条件、用地现状、建筑物状况、道路及各种市政公共设施、环境状况等问题进行综合分析评价，并分析和研究了城市总体规划对该编制区的规划要求。在城市总体的整体把握基础上，对编制区的建设在发展时序上、空间布局上、道路系统、市政公用设施和公共设施安排上进行上、下层面规划的有效衔接，确定编制区内的规划原则，用地布局，落实城市总体规划对本编制区内的规划原则、用地布局，落实城市总体规划对本编制区的各项要求，以近期建设引导远期目标的实现。规划思路“自上而下、有效衔接”，体现了规划的全面性和系统性。同时，规划以“片区、地块、细分地块”的研究思路，对用地、设施进行“从大到小、层层落实和控制”，建立科学的规划控制体系，确定合理的用地功能、公共设施配置，塑造优美的绿地景观和综合环境，并以地块为单位作出相应的定性、定量控制指标和引导要求，同时又结合实际，兼顾当前和未来，使规划具有一定的弹性和操作性。为最终将该编制区建成环境优美、交通便捷的综合功能区提供建设管理依据，体现了规划在整体上具有较高的科学性、合理性和可操作性。规划对每个地块做了法定和管理图则，为加强开发、建设方对用地选择的可靠性和目的性，增加了透明度，分图则图文并茂，其中既有地块的位置图，又有地块控制图则，同时对地块的综合控制指标和控制要求作了明确规定，减少了控制的难度和随意性。规划注重城市设计引导。规划从建筑群体环境层面上对各主要功能片区空间进行空间景观分析，特别对区内重要地段、公共建筑集中布局区、主要景观节点进行城市设计深化和引导，这些深化和引导是传统控规成果的延续和扩展，是为充分反映规划意图的补充和具体化。虽然这些空间景观规划是控制编制区建设的指导性意见，不是强制性要求，但对下一层次的规划不失为一种建设性的引导。规划强调关系公众利益的公共设置和市政公用设施配套规划的强制性内容。同时对规划区内各级公共服务设施，特别是突出满足城市发展的非盈利性项目(如社区文化、体育、娱乐设施、社区医疗卫生、小学、幼儿园等)和各级市政公用设施(停车场、供水、供电、电信、环卫)的用地控制要求做为规划强制性内容，并将这些需要配套项目的种类、数量、分布和规模落实到用地上，加强了对城市建设的具体调控和引导，保证基础性、公益性用地不被侵占，切实保证公共利益。
4对控制性详细规划编制的几点建议
我国城市规划的误区。历史上由于种种政治经济因素的影响：我国的规划设计与大型公共建筑项目的设计之间一直难以区分，这种现象造成我国的控规地从美学和视觉效果出发，缺乏对土地经济体制的全面认识。在控规立法上，我觉得应该注意两个原则：对用地的控制要符合土地建设开发的经济规律；一切对地价有重要影响的因素应该在立法中有明确的规定。
4．1控制性详细规划是技术成果，它在总体规划下一层次。它必须经过审批程序变成工作图则，不是法律，供内部掌握，作为既具有刚性又具有灵活性的指导规划管理和实施的具体依据。
4．2控制性详细规划的编制应遵照不同地区、不同条件和不同管理要求制定不同规划深度的控制性详细规划，并根据开发期远近以及城市的发展变化适时调整规划控制的内容和深度，使规划始终保持一种灵活和现实的调控作用。
4．3进一步研究控制性详细规划的内容深度问题。控制性详细规划的主要任务是保障公共利益不受分割，保持公共环境、政府的土地收益等，研究市场经济中什么情况下严格控制什么内容，哪些内容可以由市场主体自由发挥。控制性详细规划的指标体系并非越庞大越好，内容越多越好，内容深度有待进一步探讨。
4．4应加强对土地经济、土地开发和政策的研究，根据经济规律和环境容量而非规划师的主观来确定指标，避免指标的随意性。
4．5控制指标的确定可以通过形体布局模拟推算法、经验归纳统计法和调查对比分析法等方式确定，一般采取多种方法的综合确定指标。同时还应综合考虑总体规划所确定的地区控制原则、地区规划发展目标、现状及规划基础设施水平和地价因素等确定。
4．6控制性详细规划作为技术成果，编制主体可以是规划设计单位。但作为规划、管理、法律三者交汇点的法定成果、城市规划管理技术规定和法定图则等应有政府及城市规划行政主管部门负责制定。
关键词：中小城市；控制性；规划；编制；管理
中图分类号：C93文献标识码： A
近些年来，随着我国经济的迅猛发展，我国城市规模越来越大，与大城市相比，中小城市规模适中，其自然生态环境及社会环境问题相对较为简单，具有明显的宜居城市优势。控制性详细规划编制作为城市规划过程中的主要操作平台，是优化城镇布局，推进中小城市可持续发展的关键。
一、现阶段中小城市规划中的不足及缺陷
近年来,伴随着我国社会、经济的快速发展,控规的内涵悄然发生了变化,控规不再只是政府出让划拨土地的技术依据和控制引导城市开发的管理手段,其主要任务在于协调不同社会群体利益,调节相关矛盾。控规从单纯的技术层面为主导逐渐发展为以复杂的社会层面为主导。
（一）无法满足市场需求
据相关的调查资料显示：目前，我国多数中小城市的规划编制与管理均无法满足当前市场的实际需求。众所周知，传统控规缺失中观层面的公共设施规划，仅依靠用地布局中编制的公共设施用地规划很难保障其最终的可实施性。但是，城市规划编制管理并不是静态的，而是一个动态的过程。而现阶段我国中小城市规划编制与管理过程中仅仅是强调了空间层面调整控制的重要性，而忽视了城市规划编制本身所具有的动态性及时效性。从而导致中小城市规划编制与管理流于形式和表面，并未发挥其应有的实际价值。城市开发建设中，市场的不可预见性和市场对资源配置的弹性要求与传统的大而全、事无巨细的控制性详细规划存在着矛盾。
（二）控制编制与管理技术老旧
随着我国城市化进程的快速发展，中小城市控制性详细规划编制研究是必不可少的，而落后的编制技术造成较弱的可操作性，不能与中小城市控制性规划管理完全契合在一起。我国城市化发展的进程越来越快，在不断地发展过程中红，如果做好中小城市控制性规划编制成为新型城镇化进程中中小城市人居环境的发展路径和模式创新面临的首要问题。“从历史上看，但凡中小城市发育良好的国家，其社会经济发展协调性、可持续性都比较好。”中小城市控制性详细规划对控制内容要求统一并且还要面面俱到，缺乏弹性的控制内容不能良好的适应复杂多变的市场经济，因此，面对控制内容的编制要保证其充分的弹性和应变范围，使我国中小城市控制性详细规划达到“控而不死，变而不乱”的境界。
（三）编制与管理方案不符合群众需求
目前，我国的中小城市控制性详细规划编制研究中存在一个十分严重的现象，对规划编制的随意变更打乱的规划编制过程，同时也降低了公众对控制性详细规划编制和实施管理的参与程度。因此，关于中小城市控制性详细规划编制研究要打破传统的管理模式―当地政府或城市规划行政主管部门进行组织编制和审批工作，要大力增加公众参与度，扩大公众参与的途径，通过公共的参与来对规划编制进行监督与保障，提高中小城市控制性详细规划编制的透明度，杜绝越权批审以及任何牵扯利益的事情发生。
二、规划控制优化策略及途径
（一）结合地块实际情况因区施工
控制性详细规划究竟应该控制哪些内容，而哪些内容可以作为指导性要素，在具体管理实践中相应调整，这是我们规划师面临的思考。不同性质地块的控制重点不同。按照城市范围内每一地块性质的不同，合理的对地块的控制方向进行制定。例如，中小城市在规划编制城市中心区与管理过程中，应该将重点主要集中于如何提高城市空间利用率及合理性，如何提高土地经济性，提高城市内景观的科学性以及如何通过规划与管理表现出城市设计意图等。中小城市在规划编制历史文化区时应该将重点主要集中在如何结合城市底蕴及历史文化背景，确立建筑风貌及形式，以及城市人口容量。而中小城市在规划编制政府区时需要将重点集中于如何根据当下市场实际发展趋势，群众需求，当地产业结构及群众从业结构变化等因素综合考量，从而保证城市编制规划的科学性及可行性，加强产业引导，营造良好空间，提高公共服务和基础设施水平。
（二）优化编制方法及管理方案
城市国有土地使用权出让前应当编制控规，出让地块必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。应对多变市场的最好途径就是扩大控规的覆盖面，这样，无论市场如何变化，都有管理的依据。当然，在实施控规全覆盖可行性较弱的地区，也可采取重点地块全覆盖、一般地块制定通则的管理形式。在城市控制性详细规划与管理过程中，对城市内的每一个地块进行编号，从而保证中小型城市范围内每一个地块的独立性和针对性，避免在城市规划编制与管理过程中出现因地块规划重复，不明出现的相关部分相互扯皮的现象，为中小城市可持续发展奠定坚实的基础。同时，明确中小城市内每一个地块的编号，也为城市后期信息化健康提供了方便，是城市规划与管理方案制定过程中可以参考的真实数据及资料，保证了控制性规划中的基本空间单位。提高了中小城市规划的科学性及合理性。
（三）动员群众共同参与
中小城市控制性详细规划编制不可缺少的就是公众参与环节，首先在拟定计划草案时要对公众的意见进行征询并且召开听证会;，在根据当前社会群众所面临的压力的基础上进行城市规划与管理；其次审批成果应当拟出公告公布于众，努力做到公开，透明，城市规划编制与管理方案属于法定性文件，一经公布，需要按照其制定的内容严格执行与实施，任何部门及个人均不得在未经同意的情况下对城市控制性规划编制与管理方案进行调整，如果确实需要调整的，需经相关部门审查确认后，方能在研究讨论的基础上对原定的城市规划编制与管理方案进行调整及修正； 最后，中小城市控制性详细规划编制研究过程中，一定要加强公众参与力度,从开始组织控规编制起,即在主管部门的组织下引入政府相关部门、苑⑸獭⑸缁峁众等利益群体参与控规的运行,协调各方诉求,并贯穿控规运行始终。通过对现行控规编制办法面临问题、中小城市规划特有问题进行有针对性的深入分析后，我们发现只有从其控规的源头―中小城市控规编制办法入手，才能从根本上解决中小城市现有的控规编制、管理及实施问题。
结语：
由于中小城市发展阶段和现实条件不同，对于控规的要求也相应不同。这就要求我们在工作中从实际出发，分析现实问题和矛盾，以目标为导向，提出适宜的工作方法和编制思路，并通过实践总结不断完善和探索新的技术方法。只有采取差异化的编制策略，增强控规的地域适用性，才能不断提高控规的可操作性，对城市建设起到切实的引导作用。
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[关键词]控制性详细规划；城市加油（加气）站；主要控制指标
文章编号：2095-4085（2017）01-0046-02
目前国内编制的控制性详细规划一般对城市加油（加气）站的控制指标不作强制性要求。一方面，城市加油（加气）站的建设有相关国家标准和行业标准作为指导；另一方面，传统规划中城市加油（加气）站作为道路交通设施，占地面积一般较小，控规指标限定对加油站建设布局有一定限制；此外，《城市用地分类与规划建设用地标准GB50137-2011》将城市加油（加气）站用地纳入商业服务业设施用地中的小类用地（B41），属于经营性用地，具有一定的市场行为。
《黔江区新城（舟白、正阳组团）控制性详细规划》（表1）面积26k2，现状共有4处加油（加气）站，新规划11处加油（加气）站。本文根据该控规实际项目规划加油（加气）站在符合消防安全、用地布局合理的基础上，在黔江区中心城区选取6处现状加油站作为采样，就加油（加气）的控规主要指标（用地面积指标除外），包括绿地率、建筑密度、容积率、建筑高度等进行初步探讨。
通过对现状加油（加气）站采样指标分析，分为加油（加气）站周边不含防护绿地和含防护绿地两种情况。不含防护绿地的四个加油（加气）站，建筑密度相对偏高，容积率也相对偏高，但其用地直接与周边用地相接，存在一定安全问题；周边含防护绿地两个加油（加气）站，建筑密度普遍相对偏低，容积率也相对偏低，能保障生产生活安全。
狭义的建筑物是指房屋，不包括构筑物。房屋是指有基础、墙、顶、门、窗，能够遮风避雨，供人在内居住、工作、学习、娱乐、储藏物品或进行其他活动的空间场所。
1.绿地率
重庆市现行控规编制对加油（加气）站周边防护绿地控制有单独划分地块，也有直接与加油（加猓镜乜橐黄鹱魑完整地块进行控制，这就要求加油站详细设计预留出加油站工作空间地块周边的防护距离。加油站周边防护绿地控制有单独划分地块，城市加油（加气）站地块应尽量平整、宽敞，便于停车、会车、回车等，且加油站总平面布局有相关行业规范要求，故此类情况下绿地率建议不作控制；防护绿地直接与加油站地块一起作为完整地块进行控制的情况下，加油站周边防护绿地宽度按相关要求设置，一般情况下为15m。经实际采样分析，此类情况下城市加油（加气）站绿地率不应低于45%。
2.建筑密度
结合重庆市黔江区新城（舟白、正阳组团）以及黔江区中心城区目前已经建成并在使用的6个城市加油（加气）站进行分析，建有站内建筑物广义上可分为地上建筑（站房、辅助建筑、加油岛及罩棚等），地下建筑埋地油管、储气瓶（井）储气罐等。经综合分析，黔江区中心城区6个现状城市加油（加气）站计算建筑基底面积，在不纳入城市加油（加气）站周边防护绿地的前提下均不超过35%，分析结论建议新城城市加油（加气）站建筑密度控制在35%以下；在纳入城市加油（加气）站周边防护绿地的前提下建筑密度控制建议为30%。
3.容积率
按照建筑学对建筑的广义分类，城市加油（加气）站地下建筑按一层计算，地上建筑包括站房、辅-助建筑一般为一层，最多不超过三层。容积率按广义建筑定义，主要计算地面建筑（站房、辅助建筑）、罩棚等。在不纳入城市加油（加气）站周边防护绿地的进行容积率计算的前提下经综合分析，黔江区中心城区现有加油站容积率多在0.3左右。控制性详细规划主要控制指标考虑为加油（加气）站建设预留一定弹性操作空间，建议容积率不超过0.5；在纳入城市加油（加气）站周边防护绿地的前提下，建议建筑密度不超过0.3。
4.建筑高度
城市加油（加气）站地下建筑（广义建筑）一般不计算建筑高度。地上建筑包括站房、辅助建筑等一般为一层。出于对防灾问题的考虑，加油站属于重点防火单位，站房和辅助用房建议最多不超过三层。建筑高度主要控制罩棚高度。罩棚一般为型钢结构、网架结构或混凝土结构，罩棚高度与罩棚大小相关，罩棚越大，高度应越高，建议罩棚高度控制在7m以下。综上，城市加油（加气）站建筑高度控制在10m以下。
关键词：控制性详细规划；措施；编制
1 控制性详细规划在城市规划管理中的作用
城市控制性详细规划是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强化规划设计与管理的结合、规划设计与开发的衔接，将总体规划的宏观控制要求转化为微观控制的规划编制层次。城市控制性详细规划是连接总体规划与修建性详细规划的承上启下的关键性编制层次，是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，是规划管理的依据，是体现城市设计构想的关键。
城市控制性详细规划的出现，其作用有四：一是成为城市国有土地使用权出让转让的基本依据；二是提高了规划的弹性，增强了可操作性，缓解了规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾，适应了由投资主体多元化带来的利益主体多元化和城市建设思路多元化对城市规划造成的冲击；三是满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要；四是增强了规划管理部门对各项用地和建设活动的有效控制，保证了规划意图的顺利实施。实践证明，凡是规划建设比较好的城市，其城市控制性详细规划功不可没。各项建设活动、招商活动、土地开发活动，如果没有城市控制性详细规划的指导，将无法取得好的发展成果。
2 小城市控制性详细规划存在的主要问题
2.1 规划储备严重不足
一些小城市的控制性详细规划覆盖面不够大，规划储备严重不足，应急性详细规划较多。在一些城镇化处于起步阶段的城市，其控制性详细规划成果的基础储备不足，为了加快发展，往往将应急性的详细规划成果作为决策依据，势必带来一些遗憾工程；一些重点地区的控制性详细规划编制尚未起步，重点地段环境景观设计还处于空白。在城市土地经营、城市基础设施建设、内外招商引资活动中，人们关注的焦点是一个地区具体的规划要求，政府在开发建设地段有哪些发展计划和在近期能否实施等问题，如果规划滞后并缺乏控制性详细规划作为依据，对诸如此类问题就难以说清，开发商也难以作出比较可靠的成本效益分析，从而影响到城市的可持续开发建设。
2.2 对资源空间配置的市场化研究不够
一些小城市的控制性详细规划对资源空间配置的市场化研究不够，导致在实施过程中的可接受性与约束力不强。在一些控制性详细规划编制过程中，规划编制人员往往只注意与城市总体规划的对接，而对规划区域的资源优势和市场开发价值则很少作深层次的研究，很多宝贵的不可再生资源在规划师笔下被忽视。
2.3 规划质量有待提高
一些小城市控制性详细规划中存在着质量有待提高的问题。一些承担小城市控制性详细规划编制任务的规划设计单位为赶任务，在对小城市控制性详细规划进行方案制定时没有做到精益求精，而仅仅按照规划编制规范的要求来保证规划内容的完整性，重点讲求规划文本和图面效果，而忽视了作为规划灵魂的方案质量，对规划实施的政策措施和规划实施的重点也很少提出系统的有说服力的方案。
2.4 公众参与力度不够
在小城市控制性详细规划编制过程中，公众参与力度不够，小城市控制性详细规划审批程序流行形式。在一些小城市控制性详细规划编制过程中，规划编制管理部门和规划设计单位往往注重领导的意见，而忽视民间的一些好的意见和建议，有时还存在着为了赶进度，致使小城市控制性详细规划审批的过程流于形式，在实施过程中经不住推敲，缺乏说服力等问题。
2.5 规划管理的权威性有待加强
小城市控制性详细规划管理难以树立其应有的权威。在一些小城市控制性详细规划管理中出现“走样”的情况主要有：基层越权审批“走样”，以领导意志为转移“走样”，迁就开发商利益“走样”，建设单位不按规划办事“走样”。这导致规划管理不能树立其应有的权威，城市建设模式集镇化，城市开发分散化，建筑风格自由化，城市面貌无序化。
3 对于小城市控制性详细规划的几点思考
3.1 保障公共利益不受侵害小城市控制性详细规划的主要任务是保障公共利益不受侵害。因此，我们要注重研究明确在市场经济条件下，小城市控制性详细规划应当控制哪些内容，以及哪些内容可以由市场主体来自由发挥。控制性详细规划是属于从宏观控制转向微观控制的规划编制层次，包括以土地使用控制为主要内容，以控制综合环境质量为重点的6 个方面：土地使用性质细分及其兼容范围控制，土地使用强度控制，主要公共设施与配套服务设施控制，道路及其设施与内外道路关系控制，城市特色与环境景观控制，工程管线控制等。因控制性详细规划属于详细规划阶段的编制层次，这就决定其对城市土地使用性质的细分必须进行“定性、定量、定位、定界”的具体控制。控制性详细规划只有达到“四定”（定性、定量、定位、定界）的编制深度，才能承上启下和满足各方要求。这是控制性详细规划编制的核心问题和首要特征。
3.2 规划指标应更具科学合理性
小城市控制性详细规划的指标确认要更具科学合理性。小城市控制性详细规划最核心的内容是对城市用地建设进行强度控制，主要体现在规划的指标上。因此，小城市控制性详细规划指标如何确定，就直接决定了其规划的科学与否。目前，小城市控制性详细规划编制中指标的确定主要是根据城市总体规划或分区规划中规定的人口容量和以往城市建设的经验数据，再结合国家有关人均规划建设面积标准、建筑间距等规定，进行效益分析，再推算出建筑密度、容积率、高度和绿地率等指标。这种方法对于城市居住区的规划是比较适应的，但对城市建筑的整体形象缺乏考虑，不利于城市景观和城市特色的塑造。因此，必须重视小城市控制性详细规划编制中建筑形体的控制问题，特别是在城市中心区、广场周边、道路交叉口、主要道路两侧等城市重要地段，需要先做概念性建筑形体规划控制模型，再将各项规划技术要素推算成小城市控制性详细规划的各项指标。
3.3 提高规划的覆盖面
应提高小城市控制性详细规划的覆盖面。随着城市旧区改造和新区开发量的逐步加大，小城市控制性详细规划的作用越来越重要。在社会主义市场经济条件下，土地的有偿出让转让已成为单位和个人取得城市国有土地使用权的基本方式，而小城市控制性详细规划在调控和引导城市国有土地出让转让中有着十分重要的作用。如果我们的小城市控制性详细规划覆盖面大，那么，不管市场如何变化，我们都有管理的依据，就用不着“临时抱佛脚”。因此，我们必须逐步提高小城市控制性详细规划的覆盖面，系统地强化对整个城市用地的规划控制，积极主动地发挥规划的龙头作用。要提高规划建设用地范围内小城市控制性详细规划的覆盖率，对城市总体规划确定的近期建设地区、重点开发地区、城市窗口地段和历史文化保护地区要加紧制定控制性详细规划。对重要地段的小城市控制性详细规划要提请市县人大常委会审议通过。规划行政主管部门要加强对重要地段规划设计方案竞选的组织和管理，超前组织对重点地区小城市控制性详细规划的编制工作，超前做好土地储备地块和城市主要出入口道路的小城市控制性详细规划编制工作。在实际操作中，小城市控制性详细规划的覆盖面及编制的内容深度要因地制宜，对旧城改建来说可以做到全部覆盖；就新区开发面而言，则可以针对其建设范围做好小城市控制性详细规划。
3.4 加强管理实施
应加强小城市控制性详细规划的管理实施。“三分规划，七分管理”，小城市控制性详细规划无论编制得多么完善，都仅是城市建设的基本依据，只有通过强化管理，才能变成现实。小城市控制性详细规划以城市总体规划为依据，同时又是修建性详细规划的依据。因此，要通过新闻媒体等多种形式做好小城市控制性详细规划的宣传工作，动员全社会的力量来关心、支持和监督小城市控制性详细规划的实施工作。要进一步创新规划管理体制，逐步推行规划成果展示制度、规划
审批听证制度和规划管理行政追究制度。要严格依据小城市控制性详细规划的内容要求，严把修建性详细规划的审查关。要充分发挥控制性详细规划对城市土地的管制作用，促进城市建设的健康协调发展。
关键词：整合规划；控制性详细规划；整合；路径
Abstract: Under the current planning system, regulatory detailed planning is faced with a series of problems in the implementation, and urgent need to integrate. On the basis of Guangzhou Baiyun district regulatory plan integration project, this article introduces its background and the main problems. And from the perspective of integration planning, it explores the path of the regulatory detailed planning integration from planning system integration, management system integration and value integrated system three aspects. On this basis, the focus of the regulatory detailed planning integration is combed.
Keywords: integration planning, Regulatory detailed planning，integrate, path
中图分类号：F110文献标识码：A 文章编码
1.引言
控制性详细规划作为我国地方人民政府制定的地方法规，直接指导着规划许可的行为。它通过技术手段结合行政力量来约束市场开发建设行为的负外部效应，在我国快速城镇化的进程中发挥了极大的作用，因此它是城市规划体系中最大量的编制工作。与此同时，作为承上启下的一个规划类型，由于缺乏“一体化”规划思路而饱受各方的批评和非议，修改工作也是规划编制中最为频繁的。因此如何完善控制性详细规划的编制，协调好城市开发、城市管理和个体利益之间的矛盾成为城市规划业界关注焦点。
为进一步强化广州作为国家中心城市的地位，落实广州市“东进、西联、南拓、北优、中调”的空间发展战略，实现“总体规划―控制性详细规划-专项规划”一体化联动的目标，保障广州市城市控制性详细规划“一张图”管理，广州规划主管部门以区为单位开展控制性详细规划整合工作。白云区作为广州北部以空港为核心的重要区域，白云区成为这次控制性详细规划整合工作的重要组成部分。
广州市白云区控制性详细规划整合项目是一个相对特殊的项目，需要按照“一体化规划”思路进行操作。首先，规划尺度非常大，范围涉及广州市整个白云区，面积达80.20平方公里，要求从全市统筹视角展开，对各个片区的控制性详细规划进行整合；其次涉及到城市开发、城市管理和个体之间的利益，“整合”并不同于单纯的规划编制，更多是协助规划主管部门，从规划管理角度对于在编规划进行检查、校正、调整与拼合。本文结合实际的项目经验，按照“一体化规划”的思路，对控制性详细规划整合进行了初探。
2. 控制性详细规划整合的主要问题
2.1规划体系衔接脱节
从本次整合项目来看，控制性详细规划对于上下层次规划衔接脱节，纵向“一体化”的规划体系尚未形成。这其中可以分为两类矛盾：第一类，上层次规划之间自身产生的矛盾，即以《广州市总体规划1996－2010》为代表的城市规划与交通、市政、公共服务等相关专项规划之间的矛盾；第二类为上下层次规划之间的矛盾，即上层次规划的内容，在下层次规划没有得到具体反应。分析其原因主要有两类：第一是信息掌握不全，对于一个地块控制性详细规划而言，要掌握各个部门编制的专项规划需要花费大量时间，并且难以甄别其有效性；第二是上下层规划之间的传递规则不明确，虽然依据《城市规划强制性条例》明确了具体的控制内容，但是上下层次规划间如何传递具体控制要素的技术方法并未明确。以城市用地为例，按照上述条例，规划期限内的用地规模、发展方向等方面是规划要求控制的强制性内容，但是对于控制性详细规划编制而言，在发展方向基本一致的前提下，对于规模如何落实到空间上并无明确规定，一个控制性详细规划超出界限一部分，当所有控制性详细规划拼合后，整个白云区的控制性详细规划范围超过原有总规边界的21.65平方公里，违规用地比例为26.96％，十分严重。
2.2规划管理存在缺陷
作为规划管理依据的技术规范存在各式各样的问题，各个规划之间的横向“一体化”联动尚未形成。以公共设施规划标准为例，在白云区控制性详细规划整合过程中发现两个问题。第一，规划人口计算口径缺乏统一标准，造成标准执行不统一，十个整合的控制性详细规划，竟然存在八种不同的人口算法，差异非常大，造成同样区域内公共设施的配置标准差异非常大；第二，公共设施规划选址缺乏可行性，部分控制性详细规划规划的公共设施选址在现状改造难度较大的居民区或者工厂区，造成规划设施未来执行时难以落地。而这些在现有技术规范中均未提及，给规划的实施带来一系列问题。
2.3价值体系尚未统一
城市、集体和个人的利益相互协调的价值体系尚未统一，用地权属的落实带来一系列问题。2007年颁布的《物权法》的不可避免地对我国现阶段的规划管理工作产生较大的影响。市场效应推动的用地权属分布与强调城市整体性的控制性详细规划无可避免地形成了一些矛盾。主要包括三方面：一是公共绿地、公共设施与用地权属产生重叠；二是环卫等公共设施的布局给用地权属带来的环境负面影响；三是城市结构与用地权属的使用性质产生冲突。如何在公权与私权两者之间取得平衡，构建“一体化”的价值体系，成为控制性详细规划整合必须回答的问题。
3. 控制性详细规划整合的思路和对策
3.1构建“一体化规划”的技术线路
控制性详细规划整合过程中出现的问题主要在于现有规划编制体系与各个规划层次构成的纵向规划体系及各个部门编制的横向规划体系之间是相互脱节的。本次白云区控制性详细规划整合从“整”和“合”两方面入手，提出“一体化规划”的思路。
“整”就是校正与调整，包括：（1）检讨在编控制性详细规划的用地规模、用地布局、道路系统、基础设施等对上层次规划的落实情况；（2）检查现行技术规范与标准的落实情况；（3）核查现状信息、行政许可信息的准确性与时效性。
“合”就是拼合与协调，主要包括 （1）分析各在编控制性详细规划自身衔接与协调情况，在此基础上形成整合规划方案，保证空间整体协调性；（2）分析拼合后的在编控制性详细规划与总体规划、专项规划、已编控制性详细规划以及近期重点工程的协调情况，协调城市近远期发展布局，具体整合技术框架如下所示。
图：控制性详细规划整合的技术线路
3.2“一体化规划”下控制性详细规划整合的对策
（1）规划体系一体化
建立一套“活”的总体规划的维护和运转体系。目前国内的城市总体规划，由部分规划师在特定的环境下较短的时间内编制完成，报上级部门审批后，则总规定型。这样的规划实际只是反应特定时间的特定意愿，实际是应付审批的规划，并不能成为城市统筹建设的抓手。在城市发展如此迅速的今天，很难保证总体规划编制的绝对合理并能够有效指导城市发展10－20年发展，能够有效指导城市各个地块的控制性详细规划编制。城市规划要做到上下衔接，首先要提高总体规划质量，把总体规划在一些刚性原则下，变成一个开放系统，一方面有效对接各个建设部门的专项规划，一方面以近期建设规划编制为契机，在可持续发展原则指导下，保证一部分刚性内容不改变，同时切实与地方发展需求所对接，切切实实以项目与行动来改变城市。
设计一个合适的弹性制度。实现城市发展目标的方法和途径常常是难以预知的，也不是一成不变的。控制性详细规划的弹性是恰恰针对城市的不确定性。刚性控制内容应强调否定式的消极控制，即控制对象“不该做什么”；而弹性内容，则应偏重于包括诱导性的积极控制，即希望被控对象“该做什么”。根据传统的规划理论，一般从“定性、定量与定位”的三个方面构建规划体系上下传递的控制内容。首先要明确刚性内容，然后应确定弹性内容明确其传导与弹性实施机制。我们以用地为例，上层次规划应明确职能与规模作为刚性内容。但是对于定位，即城市增长边界（某种意义上等同于控制性详细规划编制边界）则应该赋予一定的弹性，保证其符合一定程序和技术要求（比如整体规模不变、不与刚性要求如区域绿地冲突）前提下，按照一定的程序，赋予其一定的调整权力（比如国土规划设计的“弹性圈”就是一个较好地对于“定位”进行弹性控制尝试）。
（2）管理体系一体化
地方规划主管部门有必要设立相应的动态的检讨和更新制度，保证规划技术规定随着外部环境的变化能够采取合适的反馈措施，适应形势的变化。技术规定作为通过一定技术方法演绎而得出的一个部门规章，实际上相当于规划主管部门针对现有条件对于城市规划技术作出的一个相对合理的假设或者是判断，他需要通过实际管理来检验，针对一系列管理目标来分析其实施绩效，并遵循 “假设——检验——再假设”这样的程序不断的完善技术规定，保证其实施绩效。同时将技术规定的调整，作为城市控制性详细规划整体调整的一个前置性依据，在技术标准更新后，对于城市控制要求变化的地区，可以依据技术标准要求的改变，提出控制性详细规划修编计划，保证控制性详细规划修编的灵活性与严肃性，使规划管理体系能够适应形势的变化。
（3）价值体系一体化
从物权角度来理解，控制性详细规划核心在于从公共利益出发，制定出“一套保护与管理地价的法律机制，是对土地经济利益的严格控制”。物权法强调“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。同时也将“公共利益”作为政府行使征收权与政府对私有土地利用自由的限制方面的前提条件。因此，实现城市、集体和私人价值体系的一体化是解决多方面的矛盾的必然选择。可以从以下三方面入手：
第一，用地权属信息的收集与甄别。按照法律效率的不同，控制性详细规划必须详细调查用地规划许可证与国土规划许可证信息，同时按照各个证照的办理时间与法律效率，来核查地块权属的有效性，同时明确法律认可的容积率 。原则上来讲，与公共利益没有冲突的用地权属，必须在规划中予以落实。
第二，基于公共利益对于用地权属进行相应的处理。a、对于绿地和公共设施用地与用地权属发生冲突时，并且在绿地与公共设施无调整可能时，公共利益优先，按规划控制；b、某些区域内由于城市重要公共设施建设，对于周边环境产生了重大的负面影响，针对这一类项目，按照安全与环境保护原则，公共利益优先，个体物权按照规划调整，比如白云国际机场的建设，产生了噪声区，按照规划在75分贝噪声区内的居民区一律搬迁。
第三类比较复杂，具体可以分为两类：a、用地权属虽然与城市结构冲突，但是功能间并无重大干扰的情况，规划应予以保留；b、用地权属与城市结构冲突，功能间并无重大干扰，但是业主自身体希望调整，比如某镇中心工厂申报“三旧”改造项目，规划鼓励调整；c、用地权属与城市结构冲突，并且功能存在重大干扰，规划按照城市整体利益优化的原则，对于原有功能进行调整。第三，公众参与。规划用地权属和用地布局的调整涉及到业主、土地使用者、周边居民等多个群体的利益，需要充分调动公众的积极性，让其参与到规划设计中来，反映他们的发展诉求，减少规划实施的阻力，提高可实施性。
4. 控制性详细规划整合的重点
根据上述“一体化规划”的思路和对策，广州市白云区控制性详细规划整合的重点内容包括以下四个方面：
4.1统筹各层次用地规模布局
城市规划要关注城市发展的长远利益，也必须重视城市现阶段的发展需求。白云区作为城市重要的空港门户地区，规划重点关注近期相关重大项目的落户问题，保证地区经济发展；同时依据上层次的法定规划《广州城市总体规划1996-2010》，协调城市边界拓展与规划指标调整问题，保证规划的合法性与合理性。在《广州城市总体规划1996-2010》确定规模以外区域作为城市拓展待定区域，原有控制性详细规划编制作为控制性详细规划储备，等待新一版城市总体规划批复后再开展相应审批工作。规划通过上述手段将确定的重大建设项目放到城市整体空间布局中加以整合，保证重大项目与城市总体发展格局相协调，同时也引导重大设施项目建设与公共投资方面能够形成结合形成合力，使其在引导城市空间优化上发挥更重要的作用，促进各个层次用地规模布局的协调。
4.2构建一体化生态绿地系统
规划以城乡空间整体为背景，以用地空间为载体，通过规划手段实现城乡建设与生态环境和谐。规划重点关注区域绿地、 重点抓好区域绿廊、绿轴保护。使城市建设由注重规模扩张转向提高现有建设用地的使用效率和效益转变，确保城市的可持续发展。规划关注水系保护，落实了水利部门的蓝线控制，同时设立增加水面率核查指标，针对水面率不足地区，核查现状，重新疏理蓝线控制体系，有效降低城市应对强降水的抗灾能力。规划关注环境容量控制和人居环境改善，衔接《城市绿地专项系统规划》，根据可达性与可能性等多重指标，切实增加城市绿地，将人均公共绿地面积由3.3平方米提高至15.2平方米，有效改善了生态环境，形成一体化的生态绿地系统。
4.3完善各级各类公共设施配套
规划注重与民生息息相关、与市民生活密切相关的各项公共服务设施与市政基础设施建设，保证在新区生活的人们能够享受齐全完善的生活设施和高质量的生活服务。依据《广州市城市规划管理技术标准与准则》的要求，通过与城市、分区及镇的总体规划进行对接，将公共服务设施分类分级进行核查，补充不足公共设施，一共增加1395.21公顷，为社会各阶层居民创造舒适、方便的生活居住环境，引导城市健康有序发展。对接近中期的重要的道路交通建设项目进行核查，更正道路红线96处，并在轨道站点周边配置机动车停车场及非机动车停车场；衔接相关专项规划与实际建设项目，对于市政设施进行核查，落实上层次规划确定的市政设施用地及历史已批市政设施用地共52处，增加市政设施面积245公顷。
4.4统一城乡建设管理体系
从两地规划、旧村改造等多个方面入手，通过分类引导的方式，有效处理城乡问题，引导城乡有序发展。规划根据基础条件与自身意愿的不同，将规划范围村庄可以保留类、改造类与重建类。根据不同的建设模式确定，以政策法规与经济测算为依据，确定合适的开发容量。并按照城市住区的相关指标对其进行控制，保证未来城乡建设标准与公共服务标准的均等化，同时通过容积率的预先提高，在城市郊区地区预留充足的公共服务空间，保证未来的可持续发展。通过对接村经济发展留用地与村宅基地规划，协调新区开发与镇村一级利益，空间上落实两地，并将其纳入城市规划管理体系，对于村宅基地新增分户用地，按照城市居住社区上楼模式来确定用地空间，并按照城市居住区来安排公共服务与绿地规划；而对于村经济发展用地则按照城市工业与商业用地进行相应指导，有序引导其开发建设。
图：控制性详细规划整合后广州市白云区土地利用规划图
5.展望
控制性详细规划作为实施规划管理的核心层次，自其出现以来，一直以实践为基础而经历发展、成熟和变化，并在不断的变化完善中前进。随着《城乡规划法》、《物权法》及系列相关法规出台，城市规划管理的法制环境愈来愈完善；而城市不断自我发展完善的背景下，需要有更多的规划来支撑。以“一体化规划”思想来指导控制详细规划的编制也和整合，是适应城市发展和城市管理工作的一个尝试。希望本文能够起到抛砖引玉的作用，推动业界对于控制性详细规划编制的思考，进一步完善控制性详细规划的编制工作。
参考文献
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关键词:控制性详细规划; 数据建库; 信息系统
1.引言
近年来,随着城市的不断发展以及城市化进程的日益加快,城市建设规模不断扩大,城市规划管理工作日益繁重,涉及数据量越来越大,加上政府对城市规划现代化、规划政务公开的要求越来越高,现有的管理方法已经不能适应新形势的发展和变化的要求。现代信息技术与城市规划相结合,为加强城市科学规划和管理提供了有效途径。将地理信息系统技术、计算机网络技术和数据库的海量数据存储与管理技术等综合应用于规划的编制与管理过程中,建设集效能、质量、服务保障为一体的数字化、网络化、集成化的统一规划数据服务与共享体系已成为当务之急。
控制性详细规划是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一,与修建性详细规划同属详细规划,是以总体规划或分区规划为依据,以土地使用控制为重点,详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境,强化规划设计与管理、开发的衔接,作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制。在整个城市规划编制与管理的过程中,控制性详细规划具有非常重要的承上启下的作用,它清晰的体现着城市规划公平、公正、以人为本的价值核心。为了加强控制性详细规划编制成果的管理,通过有效的信息化手段实现控制性详细规划编制成果的有效管理与动态更新,实现控制性详细规划编制成果的资源共享和向规划管理法定依据的转换,控制性详细规划编制成果一张图库建设工作已经成为规划编制与管理共同面临的一个紧迫问题。
2.当前控制性详细规划编制与成果管理存在的问题
我国城市规划应用信息技术进行管理始于20世纪80年代中期,发展很快且取得了很多实际成果。目前,大多数城市的规划管理部门利用GIS等技术建立了比较成熟稳定的基础数据地理信息系统、围绕“一书两证”的规划管理系统、综合管网信息系统等等,然而在规划编制成果管理方面,成熟理想的信息化系统的案例很少,原因主要有以下几个发面。
2.1 规划编制相关标准缺失,数据规范化程度不高
随着规划设计市场的开放,只要具有一定资质的规划设计单位都可以通过投标或政府委托等形式承担相应的控制性详细规划编制任务。然而,一些现有的国家城市规划技术标准和规范已难以完全满足当今城市多元化发展对控制性详细规划编制的要求,由此造成不同的规划设计单位提供的成果数据往往自成体系,标准不一,无法实现自动转入数据库。
2.2 规划编制成果中可供信息化系统识别的信息不够
根据现有的技术规范,从控制性详细规划编制的成果上,信息化系统只能提取出有限的信息,如根据规划地块图形所在的图层可获取相应的用地性质,然而那些无法通过图形直观表达的指标,如容积率、绿地率等指标,一般只在分图则的指标表中表达,信息化系统无法把这些信息提取关联到相应的图形,因此无法建立起信息完整的GIS数据库。
2.3 规划编制成果内部存在着数据冲突
每个编制项目的控制性详细规划编制成果中有一套技术图件,如规划图件中包含土地利用规划图、道路交通系统规划图、竖向工程规划图、六现综合规划图等,各图件之间的数据存在着一定的数据重复和关联,在设计过程中,不同数据又由不同的设计师设计、修改,而图件间相同数据性一致性问题缺少解决手段,如土地利用规划图中的道路交通信息和管线综合规划图中的道路交通信息可能存在不一致,如何确保建库使用的是正确的编制成果数据,是一个难以解决的问题。
2.4 规划编制成果质量缺少检查手段
规划编制成果往往看上去是正确合理的,视觉上没有什么问题,然而地块间是否有压盖的情况,地块边界是否是闭合的多边形,这些直接影响信息化数据建库管理的问题很少有人关注,也缺少相应的检查监理手段,这就无法保证规划成果库的数据质量。
2.5 动态调整频繁
根据新颁布的《城乡规划法》,控制性详细规划的成果具有强制性要求,在实际操作中,规划管理一方面要求以法定规划为依据;另一方面,由于社会环境的变化,也存在着经常调整控制性详细规划的需要,如何让规划成果库随着规划调整动态更新,并保存版本供历史回溯,也是大家正在共同探索的问题。
3.解决方案与系统实现
针对当前控制性详细规划编制成果管理中存在的问题,探索出一套以标准规范体系为成图和建库依据,以规划成果数据流为主线,以控制性详细规划“一张图”建库和数据共享应用为目标的整体解决方案,并实现了”标准规范制定_辅助编制_数据监理_成果建库管理_动态更新_信息共享”的控制性详细规划成果一张图建库系统。
3.1 系统整体架构
系统的整体架构如图1,简单概括为一套标准、一个数据库和三个子系统,一套标准包括规划编制制图标准和GIS建库标准,数据库中主要存储控制性详细规划一张图数据和规划编制档案数据,三个子系统是规划辅助编制与监理软件、成果建库管理系统和成果共享系统。
从用户业务流程上来看,首先是规划设计单位使用规划辅助编制软件编制或调整规划成果,然后交给规划成果管理单位进行成果验收,验收通过的进行建库更新,最后把规划编制成果成服务供其他部门进行数据共享交换,在具体建设项目审批中应用来落实规划编制的意图,同时向社会大众公示。
3.2 系统标准建设
为增强控制性详细规划成果数据的规范性和质量,不断推进规划编制工作的标准化、信息化,在遵循现行国家标准、行业标准和地方标准的基础上,制定出全面系统的《控制性详细规划计算机辅助制图数据标准》和《控制性详细规划GIS建库标准》,《控制性详细规划计算机辅助制图数据标准》规定了制图坐标系、实体类型、强制性图件、图层要求、属性规定、编码规则等,《控制性详细规划GIS建库标准》设计了一张图库和档案库的数据库结构和规定要求、更新原则以及GIS与CAD要素间的对用关系等。
在系统标准建设中,规定了各类图形实体,必须挂接详实的属性,如地块包括容积率、绿地率、建筑高度等控制指标,供建库程序方便提取和快速批量生成分图则;在标准中提出了“汇总图”的概念,解决了规划编制成果内部存在着数据冲突,“汇总图”是包含规划编制成果全要素的一张图,有现状“汇总图”和规划“汇总图”两张,如规划“汇总图”是从土地利用规划图、道路交通系统规划图、竖向工程规划图、六现综合规划图等图件中不重复地提取出各自权威的数据,形成权威的全要素的一张规划图。
3.3系统功能设计
3.3.1 控制性详细规划辅助设计与监理软件
控制性详细规划辅助设计与监理软件本着不改变编制人员的设计习惯的前提下,大大提高规划编制的工作效率,保证编制成果信息的正确完整,符合相关标准规范要求,保障成果后期能够无损、无缝建库和动态调的维护管理。模块功能如图2。
软件分为市政道路设计、土地利用设计和数据监理等6大模块,其中地块指标定义和属性编辑功能,为地块、道路、管线和配套公建等各类要素的属性定义和编辑的提供了方便的途径;汇总图与总图的联动,解决了各总图间的数据冲突;数据监理保证数据成果的完整性和规范性。
3.3.2 控制性详细规划成果建库管理系统
如图3,控制性详细规划成果建库管理系统主要有图库配置,数据入库和档案管理等几大功能模块,系统的实现主界面如图4。
数据库配置功能主要根据建库相关标准配置数据库结构、数据集以及数据转换入库的规则;图形检查验收功能除了涵盖设计端使用部分监理功能外,主要侧重于弥补在设计端监理难以完成的检查,如地块间缝隙的检查,与周边同层次规划的衔接情况检查,与上位规划的冲突检查等;系统在成果入库时自动做版本更新管理,版本管理通过打时间戳的方式实现,并定期把历史数据迁移到历史库中,入库的同时也把相应的规划文本和规划图件等相关资料一并导入相关的档案库;GIS的基本功能指漫游、缩放、查看属性、量算和定位等功能;图形输出是把图库中指定区域的编制成果,输出成CAD或其他各式的图形,满足规划调整等需要。
3.3.3 控制性详细规划成果共享系统
控制性详细规划建库的另一个目的就是规划成果的共享和使用,搭建面向不同用户的资源共享平台,进行数据交换和共享使用,实现规划编制部门、规划管理部门和社会公众三者之间无障碍的信息交流(如图5),让控制性详细规划成果在具体建设项目的审批中应用来落实编制的意图,并在外网公示。
3.4 系统开发技术
控制性详细规划辅助设计监理软件以及入库的图形读取解析模块,采用微软VC++集成开发平台和AutoDesk公司提供的基于AutoCAD平台的ObjectArx二次开发库开发实现;在GIS建库管理系统中,采用ArcEngine图形开发组件;在数据管理方面采用Oracle数据库和ArcSDE空间数据引擎。在控制性详细规划一张图建库成果的共享系统开发上采用ArcGIS Server平台,把数据成Web Service服务供其他部门和系统使用。
4.总结
控制性详细规划成果一张图建库的研究与系统实现,是对现代信息技术与城市规划结合的一次探索和实践,解决了规划编制管理中的一系列问题,提高了规划设计的效率与成果的质量;建立了一套规划编制成果的动态维护与更新体系;同时也解决了规划管理部门对规划编制成果的应用问题;为城市依法建设打下了良好的基础。
参考文献:
[1]中华人民共和国城乡规划法.2005
[2]孙毅中等. 城市规划管理信息系统「M. 北京:科学出版社,2005
关键词：城市规划；控制性详细规划；指标调整；对策
中图分类号：F123.1 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）11-0064-01
随着我国改革开放的不断深化，城市的发展进入了一个繁荣的阶段。控制性详细规划相关的理论、法律和实践已经有了很大的发展，也为城市建设做出了很大的贡献。随着城市化建设的不断完善，使得人们开始对控制性详细规划的指标调整工作进行评价，进而发现了其中很多问题[1]。而只有发现问题才能及时采取措施，因此对于控制性详细规划指标调整工作中的问题以及解决问题的对策研究是非常重要的。
1 控制性详细规划指标调整工作中存在的问题
1.1 影响了城市形象的建设
控制性详细规划指标的调整也很大程度上影响了城市形象的建设。虽然很多指标调整都在国家相关规定的范围内，但是在具体的实施过程中仍然存在很多问题。比如对周围的企业、群众居住的环境、城市的活动空间、交通的压力等都造成了很大的影响。这些都是城市建设的一部分，最终影响了整个城市的形象。
1.2 出现很多不正当竞争
在控制性详细规划指标调整工作中，调整的成本和难度比较低、而回报比较高，所以很多城市在规划的过程中就会出现过度依靠指标的调控[2]。由于很多建设单位觉得不进行控制性详细指标调整就会吃亏，因此就会出现不需要调整的也跟着盲目调整，进而造成不正当竞争的加剧，影响了正常的社会秩序，也给社会的发展造成了恶劣的影响。
1.3 为城市未来的发展增加负担
在指标调整工作中，控制指标的调整一般都呈现从低到高的趋势，使得城市的建筑量大幅度上升，那么城市的环境容量和人口承受度就会变小，增加了基础设施的负担，对未来城市公共设施的建设也造成了影响，一定程度上阻碍了城市生态环境和公益工程的建设，进而为城市未来的发展增加了负担。
1.4 影响相关工作部门的形象
由于越来越多的单位申请对城市规划进行调整，使得原有的控制性详细规划被现有的指标调整所替代，使得原有的控制性详细规划形同虚设[3]。相关的管理部门在对这些指标调整工作的审批中，没有进行严格的要求，大多只是注重走形式，因此使得控制性详细规划编制的质量偏低，而且出现对指标进行不断调整的状况，使得人们开始质疑控制性详细规划编制的合理性，进而影响相关城市规划管理部门执行工作的稳定性和严肃性，损害了他们在人民群众心中的形象。
2 对控制性详细规划指标调整工作的建议
2.1 健全相关的法律法规，加强对调整工作的监督
在城市规划中，必须要健全相关的法律规范，进而明确控制性详细规划指标调整和实施的各项规定，改变过去指标调整无序进行的现状。在健全法律法规的基础上，还要积极的完善控制性详细指标调整的具体责任的追究机制，将工作具体落实到相关的负责人身上，加强指标调整的管理工作，进一步强化对指标调整工作的实施情况的监督和检查[4]。一旦发现相关人员出现违反法律法规的行为，要严格按照相关规定进行处罚，提高工作人员对自身的要求，进而提高工作的质量和效率。
2.2 加大信息反馈机制的建设，改进工作作风
指标的调整工作势必要影响到市场经济的发展，因此市场信息的及时反馈能透露出调整工作中存在的问题。但是目前市场信息的反馈存在着滞后的情况，规划人员无法通过市场来掌握调整的内容和调整的范围，使得指标调整工作具有很大的盲从性。因此为了能保证规划工作的合理性和科学性，必须要加大市场信息的及时反馈，因此要构建科学的反馈机制，实现对指标调整工作的统计、监测、预警、检讨和反思。另外相关部门要对控制性详细指标调整工作进行及时总结，发现其中存在的不足之处，并及时制定出解决方案。通过这样的方法，加强规划部门相关工作人员自律，进而改进工作作风，增强管理部门内部的建设和完善。
2.3 完善指标调整的相关机制，提高相关部门的工作效率
完善相关指标的调整机制是保证控制性详细规划工作有序进行的基础，因此首先城乡规划在报送审批之前，相关部门要依照规定将城乡规划草案进行公告，另外要组织听证会、论证会等方式征求公众和专家的意见，确保城乡规划指标的科学合理[5]。另外在相关人员的配置上，要严格按照国家相关法律法规的要求选拔人才，从事城乡规划工作的人员必须要具备规定到任职条件，由国务院或者地方人民政府城乡规划主管部门进行依法审查，并取得等级资质证书之后才能在相应的范围内从事城乡规划工作。当相关主管部门人员对城乡规划工作进行监督检查的时候要出示相关的执法证件，对于检查的情况和存在问题的出来情况要及时的公开，以供公众进行了解和监督，也能提高整个控制性详细规划指标调整工作的效率和质量。
2.4 加强经济的宏观调控，积极引导指标调整工作
很多规划管理部门在对指标调整工作管理的时候会将经济性和政策性的管理方法舍弃，而采用技术性和行政性的办法，使得指标调整工作中各种资源的利用率低。因此需要多借鉴国外成功的经验，结合我国的国情，采取合理的经济性和政策性手法加强对经济的宏观调控，并且积极的引导指标调控工作。这样一来不但能稳定经济市场的秩序，还能提高资源的利用率，最终达到城市发展的平衡。
不管对指标进行怎样的调整都必须要尊重城市的整体规划要求，在具体的某一区域也要符合区域规划的规范，因此要利用某一区域内的具体项目的调整工作，来解决城市整体范围内的调整工作，在某一区域实现自行平衡的同时，必须保证指标调整工作的整体性。
2.5 提高群众的参与度，确保调整工作的公平公正
控制性详细规划指标的调整工作有很大的自由裁量权，因此需要实行政务公开，让指标调整工作运行在“阳光下”。要想保证调整工作的公平公正需要提高群众的参与度，人民群众是城市规划中的主体，在指标调整的审查过程中能通过群众的参与决策降低申请指标调整单位的审核通过率，从而降低指标调整对城市造成的损害。总之，提高群众的参与度不仅能树立相关单位的形象，赢得群众的信任，还能对指标调整审查工作起到很好的监督效果，保证规划部门工作的合理性，减轻部门的工作压力。
3 结 语
综上所述，控制性详细规划指标的调整工作还存在很多问题，而这些问题都严重影响着城市的整体发展。因此我们必须分析这些问题并且根据这些问题制定相应的应对策略。通过决策机制的完善、提高群众的参与、健全法律法规和提高规划管理人员素质等各个方面，不断提高指标调整工作的合理性、合法性和科学性，进而提高城市规划工作的效率和质量。
参考文献：
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【关键词】修建性详细规划；存在问题；分析；建议
【中图分类号】TU682【文献标识码】A【文章编号】1674-3954（2011）02-0093-02
近年来，随着修建性详细规划在我国城市规划管理中的作用日益减弱。笔者认为随着我国经济体制的转型，修建性详细规划作为法定规划的社会和经济背景己经发生了根本性的改变，修建性详细规划的法定性需要重新思考。
一、存在问题
1、编制主体不明确
城市规划作为城市公共政策，其编制主体应当是政府。而在实际编制中，作为指导工程建设的修建性详细规划，绝大部分是由建设单位编制的。
在1990年《城市规划法》中提出“城市人民政府负责组织编制城市规划。”也就是说，作为法定规划的修建性详细规划，其编制主体应当是城市人民政府。
在新版《城乡规划法》第一章“城乡规划的制定”中的第一十一条提出“城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。”在第二章“城乡规划的实施”中提出“申清办理建设工程规划许可证……需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”较以前的相关法律法规，《城乡规划法》对由不同编制主体编制的修建性详细规划进行了区别对待，在“城市规划的制定”章节中提及的城市规划编制主体均为政府，而将由建设单位编制的修建性详细规划作为城市规划实施的一个环节。
2、编制主体与建设主体的不一致
修建性详细规划作为指导工程建设规划，其核心内容是对规划范围内的建筑物布局、道路、工程管线等具体的建设内容作出布局。而往往由政府组织编制的城市重点地段的修建性详细规划并不需要上述内容。
需要由政府组织编制修建性详细规划的地区一般均为城市的重点地段(如城市中心区、历史地段)，这些地段在规划编制时往往尚未明确的建设主体。在市场化运作的条件下，一个修建性详细规划编制单元内的建设项目往往会有多家建设主体进行建设。因此，在实际修建性详细规划的编制中，大量由政府组织编制的修建性详细规划仅仅是对未来城市空间的研究，甚至仅仅是作为未来地块进行招商的宣传材料。许多修建性详细规划仅有修建性详细规划之名，并无修建性详细规划之实。
3、在详细规划管理层面的尴尬地位
按照现行的法律法规，控制性详细规划是详细规划层面必不可少的规划内容，也是城市范围内一切建设活动的规划管理依据。修建性详细规划的编制必须依据控制性详细规划。而在城市规划管理中，对地块的规划各项管理要求(如容积率、建筑高度、建筑密度等)在控制性详细规划中均己经包含。
根据《城市规划强制性内容暂行规定（2002年)》，仅规定了详细规划的强制性内容，并未区分控制性详细规划与修建性详细规划。也就是说修建性详细规划与控制性详细的强制性内容是一致的。而根据《城乡规划法》关于城乡规划的修改的相关内容，对控制性详细规划的修改启动程序、修改后审批程序均作了明确要求，但对于修建性详细规划的修改后是否需要重新由原审批机关同意非作明确要求。
由此可见，在详细规划层面，修建性详细规划在规划管理中所起的作用与地位不明确，修建性详细规划在城市规划管理中的地位正在减弱。
综上所述，修建性详细规划己经难以适应市场经济条件下规划管理的需要，修建性详细规划在引导城市建设活动中所起的作用有限。
二、分析
1、经济体制的转型
1984年颁布实施的《城市规划条例》是我国城市规划走上法制化道路的标志性文件。《城市规划条例》将城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段，提出“城市详细规划应当对城市近期建设区域内，新建或改建地段的各项建设作出具体布置和安排，作为修建设计的依据。”当时的详细规划其实质内容便是现在所称的修建性详细规划。在计划经济条件下，城市政府便是城市建设的主要主体，修建性详细规划是落实政府各项城市建设计划的依据。
在1991年《城市规划编制办法》中首次提出“修建性详细规划”一词。此时正是我国城市土地市场初步建立之时，也是控制性详细规划孕育而生之时。“修建性详细规划”一词很大程度上是用来区分同属于详细规划层面的控制性详细规划。控制性详细规划是针对城市土地市场化运作进行控制与管理的详细规划类型，它能适应市场经济条件下建设主体多元化的需要。1993年《城市国有土地出让转让规划管理办法》中提出“出让城市国有土地使用权之前应当制定控制性详细规划。”控制性详细规划在城市详细规划中的地位逐步凸现，成为城市建设活动必不可少的规划类型。
修建性详细规划是计划经济体制下的产物。随着市场经济体制的建立，修建性详细规划己经不能时代的需求。控制性详细规划作为我国计划经济向市场经济转型的必然产物，应当取代修建性详细规划，成为详细规划的规划类型。
2、城市规划向公共政策转变
纵观世界各国城市规划的发展历程，城市规划由关注物质空间机械式规划逐步向关注社会经济公共政策转变。在我国2006新版《城市规划编制办法》中提出“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”作为公共政策的城市规划应当是一种公共管理的活动过程，其制定主体是政府或权威机构，核心作用与功能在于解决公共问题，协调与处理各利益主体的行为，其性质是一种准则、指南、策略、计划。
修建性详细规划作为“蓝图式”的规划，着眼于建筑物、工程管线等静态的城市物质空间的具体安排与落实。修建性详细规划方案往往只是地块众多规划方案的某一种可能，以此为依据进行城市规划管理，有悖于政府公共事务管理的原则。
此外，许多修建性详细规划(如小区规划、校园规划等)仅仅是某个企业或社会团体的行为，这些编制主体并不代表城市公众利益的主体，同时规划本身内容也不涉及城市公共利益，因此这类修建性详细规划仅仅是控制性详细规划管理实施的阶段性结果，显然并不具备公共政策的特征。
由此可见，从城市规划作为城市公共政策的角度出发，修建性详细规划作为一项法定规划内容是不妥的。
3、规划体系的完善
计划经济时代形成的以总体规划一一详细规划为主要规划层面的城市规划体系主要源自苏联模式，体系内的规划类型和内容针对的是计划经济条件下城市建设和管理的需要。在经济、社会等层面己经历半个多世纪的深刻变革之后，当前我国的城市建设机制、规划管理方式也己经发生了根本的转变。在此背景下，城市规划的内容也必将发生本质的变化。为适应市场经济的需要，上世纪90年代将控制性详细规划引入我国法定规划层面，2008年出台的《城乡规划法》中己经从人大法律的层面确立了控制性详细规划的地位和作用，成为详细规划层面必不可少的规划类型。随着控制性详细规划地位的日益提高，同属于详细规划层面的修建性详细规划的作用和地位正在日益降低。按照《城乡规划法》，是否需要编制修建性详细规划己经在规划主管部门的自由裁量权范围内。修建性详细规划己成为可有可无的规划类型。
因此，随着控制性详细规划在我国法定规划体系中地位的稳固，我国的城市规划体系应当进行调整，修建性详细规划应当适时淡出法定规划层面。
三、建议
由于划编制主体、编制对象的不同，修建性详细规划退出我国法定规划体系之后，应根据不同情况对当前各类修建性详细规划分解，落实到不同层面的规划或设计中。
1、城市设计代替重点地段修建性详细规划
城市重点地段(如城市中心区等)的修建性详细规划，一般由政府或规划行政主管部门组织编制。但由于规划区内的建设主体通过市场方式引入，建设主体是多元化的。从而必然导致规划的编制主体与建设主体的不一致。因此，这类规划并非用于直接指导工程建设，而是弥补控制性详细规划在空间形态管控方面的不足，其实质内容为城市设计。
因此，笔者认为城市重点地段的修建性详细规划应当由城市设计代替。从近年各城市的城市设计编制情况也能反映这一点。但由于城市设计内容中涉及大量空间美学方面内容，是否需要立法，是否应当纳入法定规划层面应当慎重决定。
2、建设主体编制具体地块场地设计
由城市政府作为建设主体的城市公共地段(如城市公园、行政中心等)的修建性详细规划一般由规划行政主管部门组织编制，由建设主管部门负责具体建设。虽然同属政府职能部门，但编制主体与实施主体的不一致必然会带来不必要的协调成本。因此，这类规划应当由地方建设主管部门组织编制，由规划主管部门审查。
对于建设主体明确的具体地块的修建性详细规划，应当视为规划实施的一个环节，纳入建设工程方案总平面管理程序。
由明确建设主体编制的修建性详细规划，不管是由政府部门还是一般建设主体，其内容应视为设计层面的工作。因此笔者认为这类规划的名称改为“场地设计”较为合适。
参考文献：
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【关键词】控制性详细规划；规划编制；优化创新
控制性详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。 根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。在我国城市化高速发展的现状下，控制性详细规划在编制和管理方面都存在不能适应时展的问题。控制性详细规划在城市建设中直接影响城市形态，但是在实际执行过程中往往受到很多因素的影响，使得难以达到规划预期的目标。
1当前控制性详细规划中存在的问题分析
1.1 控规的编制缺乏科学依据
控制性详细规划的编制是以总体规划为依据，再落实到了每一个地块的规划。因此，规划设计人员必须充分理解总体规划对所在区域的规划意图，否则提出的规划方案将缺少对于总量的控制以及逐渐分解的环节，难以兼顾城市整体发展的需求。然而在现实实践中《城乡规划法》条款中取消了对大中城市分区规划的编制要求，使控规编制主要依靠规划师的资料丰富程度和主观分析，控规的科学性大打折扣。另一方面，控规的编制都是根据每一块地的实际情况进行规划。由于受到分析工具的限制，只是简单的通过对城市进行形体设计、三维模拟以及开发评估或者是凭主观经验而不是客观分析的方法对区块的各项指标进行确定时，往往使规划结论没有依据，难以得到决策者和城市生活者的肯定，规划的科学性受到人们的质疑。
1.2控规的可操作性不强
现行控制性详细规划编制技术与市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性相脱节，市场经济条件下要求控制性详细规划的控制内容更具弹性、可操作性更强，使之控而不死，变而不乱。但实际情况却是，现有编制的控制性详细规划要求主要侧重于对控制性详细规划需包括哪些内容、哪些图纸等等的成果要求，对如何分析、如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够。有时控规在对建筑色彩、体型、体量和城市建设中可能遇到问题的研究深度不够的情况下，又规定的过多过细，在实际执行过程中，由于缺乏对各地块控制指标数值的确定缺乏科学性，使得规划成果与管理脱节，某些要求和技术指标被人为的有意识的屏蔽掉，最终难以达到控制城市建设质量的初衷。
1.3公众参与方式简单，易流于形式
当前，我国规划领域公众参与的方式仍较简单、流于形式，究其原因主要是政府干预思想突出、法制建设落后和市民社会尚未形成，而产生这些现象的根源是近代以来我国自上而下的现代化过程。公众参与是市民主动参与城市发展决策的体现，是民主化、法制化社会的反映，而不是自上而下赋予的一种权力。目前，对促进公众参与的研究，在宣传教育、机构设置、制度保障等方面的认识，还是一种自上而下的表现，这显然不利于公众参与城市规划目标的真正实现。
2控制性详细规划编制的优化创新
2.1明确控规编制主体，计划周密地安排控规的组织编制工作
据控规的编制计划，对需要编制控规的地区进行前期研究与可实施性研究，明确实施主体，确定具体的控规编制区域。在控规编制任务书中落实总体规划对本区的定位，落实发展单元的控制要求，延续总体规划的要求，保障总体规划在控规层面的分解与落实，实现不同规划层次的一盘棋格局。
2.2强化现状调研，制定技术标准
首先，保障控规编制依据的准确性，加强现状调研力度，制定控规现状调研的技术标准，要求编制单位首先完成现状调研的分析报告并通过评审，在此基础上再开展控规的编制。其次，落实上层次法定规划的要求，合理分解总体规划的土地使用功能、人口容量、用地规模、开发强度、配套设施等。
2.3合运用多种方法确定控制指标，力求科学
控规指标的确定必须有科学的根据，特别是容积率，可综合运用形体布局模拟法、经验归纳统计法、调查分析对比法等3 种现有的控制指标确定方法，相互校验，以避免使用单一的方法造成偏颇。同时运用微观经济学原理，加强对经济效益的分析，协调业主利益最大化和公共利益最大化之间的关系，确保土地价值得到充分实现和公共设施得以有效利用。规划只有综合考虑多种因素，并结合实际，才能制订出符合地方发展要求的控制指标。
2.4因地制宜、合理选择控制要素，区分出强制性和指导性
城市不同地段、不同功能区的控规控制的力度应有所区别，控制要素也应有所侧重。如城市建成区应以刚性控制为主，而城市新发展区则应保留较大弹性；在城市中心区，为创造舒适宜人的环境，应严格控制建设量，重点是对建筑密度和建筑高度进行控制；在工业生产区，为了提高土地的使用效率，应重点控制工业用地建筑密度的下限，同时对绿地率采用上限控制，避免出现“花园式工厂”。
2.5积极运用城市设计理念，增强规划的直观性
增加一些对开发活动的原则性引导和人性化考虑，如建筑体量、形式、色彩、空间组合等，这样才能有利于创造宜人的城市空间，进一步修正控制指标，协调整个规划范围的景观控制。但在城市设计引导规定中应避免只定大原则、过于笼统的问题，必须将控制原则真正落实到各个地块的具体要求中。
2.6加快控规的审批进程，提高审批效率
编制控规是为了指导地块的开发实施，属于实施层面的规划，因此，为了保障实施的时效性，应加快控规的审批进程。在控规编制完成后，首先经控规技术审查委员会审查通过，设计单位根据会议意见修改成果后经规划局报城市规划委员会的发展策略委员会审议通过，由市政府审批。
2.7强化全过程的公众参与
公众参与需结合具体项目，在项目办理过程中，充分征求利益相关人的意见，进行公示和召开听证会等，让公众参与控规的实施管理过程。规划公开内容主要包括：一是规划相关资料的公开，二是议事过程的公开，三是规划成果与决策的公开，这样公众可以了解到该决策是否会对自己的合法利益造成影响。
3结束语
控规作为实施城市总体规划与战略规划的工具，是落实城市近期发展重点的手段，是保护城市生态系统、维护城市运营、保障民生的依据，是日常规划管理工作依法行政的重要依据与工具。控规编制要采用创新性思维，遵循“总规―控规联动”、“市―区联动”、“编制―管理联动”的工作模式，坚持“生态优先 、民生为本、城乡一体、远近结合”的规划理念，完成控规全覆盖的任务。
参考文献：
[1]鲍维科.控制性详细规划编制方法的新探索[J].规划广角，2009，10：97-100.
