时间：2024-01-02 15:03:34
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村养老保险的计算方式，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【摘要】 我国新农保自2009年开展试点工作，在试点初期得到了全面迅速的展开。但是，随着新农保工作的不断推进，新农保制度在实施过程中也存在不少问题，这些问题如不能有效的解决将影响新农保制度的可持续发展。本文在归纳新农保主要内容的基础上分析影响新农保可持续发展的问题，并从改进基金筹集方式、分类设定基金筹集方式等途径探讨相应的对策，以推进新农保的可持续发展。
【关键词】 新农保 保障水平 基金保值增值 可持续发展
农村社会养老保险是社会保障体系一个重要组成部分，是国家保障全体农民老年基本生活的制度。我国在1986年以后，为了适应农村经济社会发展，在一些地方进行了农村社会养老保险试点工作。1992年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针，即“旧农保”。旧农保在方案设计上从我国农村当时的实际情况出发，立足当时的国情，但方案实施以来，开展并不理想，很多地方陷入停滞状态。随着我国60岁以上老年人口占全国总人口比重的不断上升，养老问题特别是占我国人口大多数比重农民的养老问题正成为中国社会发展中的重要问题。为解决农村居民的养老问题，国务院决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。新农保工作在试点初期得到了全面迅速的展开。但是，随着新农保工作的不断推进，新农保制度在实施过程中也存在不少问题，这些问题如不能有效的解决将影响新农保制度的可持续发展。本文在归纳新农保主要内容的基础上分析影响新农保可持续发展的主要问题，并探讨相应的对策，以推进新农保的持续发展。
一、新型农村社会养老保险的主要内容
新型农村社会养老保险，（简称“新农保”）是根据国发〔2009〕32号《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，为保障农村居民老年基本生活，逐步解决农村居民老有所养问题而建立的一种社会保险制度。其主要内容整理如表1。
二、影响新农保可持续发展的主要问题及分析
由表1可知，新农保与老农保相比，在资金的筹集方式、缴费、支付的待遇调整机制、组织管理上有很大的改进。但是随着新农保工作的不断推进，新农保制度在实施过程中也存在不少问题，这些问题如不能有效的解决将影响新农保制度的可持续发展。这些问题主要表现如下。
1、保障水平偏低。我国旧农保的不足之处同时也是新农保可借鉴的教训之一是：旧农保制度在资金筹集缴费标准设计上存在制度缺陷。旧农保缴费标准的设计只是考虑了大多数社会成员与少数低收入社会成员之间的负担公平问题；希望通过低缴费标准达到广覆盖，通过广覆盖建立农村养老保险制度。这样设计的缺陷在于：低缴费标准会导致养老金待遇保障水平过低，低保障水平会挫伤农民长缴多缴的积极性，会反作用于基金的筹集，影响制度的可持续发展。如我国海南省便出现了“三元养老”的可笑局面。目前，高覆盖率下的新农保试点也隐藏着同样的问题：现行缴费标准下替代率偏低。按照国发32号文规定：目前新农保年缴费标准折算成月缴费标准为8.33元、16.67元、25元、33.33元、41.67元五个档次。我国旧农保缴费标准为2、4、6、8、10、12、14、16、18、20十个档次。国家统计年鉴数据显示：2005—2009年近5年农民收入扣除价格上涨因素后平均增长率为7.92%。按照现行缴费标准，有关学者根据保险精算原理构建了新农保目标替代率的精算模型。该模型构建以我国新农保制度内容为基础，充分考虑了参保人长期内的收入变动、资金的未来收益及折现、基金的积累规模。计算方法科学合理，可信度较高。根据该公式测算，我国新农保的实际替代率处于14.95—42.75之间，当缴费标准为100时，从16—59参保年龄段的替代率均低于21%；当缴费标准为300时，从16—59参保年龄段的替代率均低于32%；仅仅当缴费标准为500时，从16—23参保年龄段的替代率达到40%。在我国农村，要保障我国农民养老基本需求的替代率应该为多少呢？根据有关研究：实现我国农村农民基本养老需求的收入替代率均值应为49.47%。该研究以扩展线性支出系统模型为计算方法，选取2000—2010年《中国统计年鉴》中各年农村居民人均收入、农村居民生活消费支出、支出结构数据为计算依据进行计算，计算过程严谨、数据可信度较高。我国新农保的实际替代率与理想替代率的差距表明：现行缴费标准下替代率偏低，替代率偏低仍然会与旧农保一样导致低保障水平，低保障水平会反作用于农民的长缴多缴、影响农民续保的积极性、影响新农保的持续发展。
2、基金保值增值困难。基金是否能保值增值将直接影响养老保险的支付，影响新农保保基本原则的实现，影响新农保的可持续发展。按照国发32号文件规定：新农保的基金管理按有关规定实现保值增值，个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，基金暂实行县级管理。这种基金保值增值管理方式沿袭了旧农保基金的管理方式，很难保证基金的保值增值。新农保要持续发展，必须解决基金的保值增值问题。主要原因为：第一，我国农村居民收入不均衡的现实迫切要求解决基金的保值增值问题。我国农村农民人均收入区域差距大，以国家统计局公布的2009年数据为例：北京11668.59元、上海12482.94元、云南3369.34元、甘肃2980.1元。这种国情下，高收入区域可调整缴费标准，通过农民多缴提高保障水平；低收入区域，提高农民的缴费标准会直接影响农民的参保覆盖率。基金的保值增值是提高新农保保障水平、保障新农保可持续发展的另一有效途径。第二，高覆盖率下基金长期负担过重迫切要求解决基金保值增值问题。目前我国新农保基金的筹集实行社会统筹与个人账户相结合方式，基金个人账户基金的收支采取完全积累制。个人账户基金完全积累制是一种以“纵向收支平衡”为原则的筹资模式。这种模式下，高覆盖率对基金账户收支平衡的影响为：一方面，高覆盖率可以增加基金收入、解决基金账户短期收支平衡；另一方面，从长期角度分析：高覆盖率会导致基金的长期支出负担偏重。新农保现有的基金管理方式下、个人账户易受通货膨胀的影响、金融风险较高，基金难以增值保值、难以应对未来的支付风险，因此必须在安全性原则指导下、通过适当的投资运营解决基金的保值增值问题，为新农保可持续发展提供稳定的经济来源。
关键词：城乡居民；社会养老保险制度；衔接
中图分类号：F840.67 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）030-000-01
我国社会养老保险制度的推行已经有多年，以往传统城乡二元次的社保管理模式备受诟病，不能有效的适应当下城乡居民实际社保需求状态，因此要依据时展需求，打破传统城乡居民社会养老保U制度的隔阂，建立能够覆盖城乡居民双重需求的社会养老保障体系。但是当下城乡居民社会养老保险制度在具体的衔接工作上存在一定难度，需要突破一定障碍来促成衔接工作的完成。
一、城乡居民社会养老保险制度衔接中的常见问题
（一）制度本身缺乏成熟性
当下城乡社会养老保险已经有了数十年的发展历程与摸索，然而制度仍旧存在一定不成熟性问题。首先社会养老保险金的发放存在一定差异性，统筹区之间保持相互独立性状态，在实际管理中缺乏统一性管理。过去新农保基金主要是在县市级单位做操作，但是县市级单位实际数量较多，导致基金管理存在较大的风险性。其次，城市化的推进日益变快，农村失地的农民数量逐步增多，但是在农村的养老保险体系还没有有效的覆盖到相关群体，进而导致城乡养老保险制度在衔接上难以达到有效融合处理。其三，在保险制度的具体执行上无法达到有效统一效果。企业与事业单位的工作者可以有效的确定劳动关系，而后参与到社保体系中享受应有的社保待遇，然而对于农村居民而言，其中低收入人员与进城农民工缺乏对应的劳动关系合同签订，工作流动性大，灵活性就业情况较多，从而没有固定的劳动关系存在，农民自身与企业都不愿意参与到社会养老保险体系中，从而导致该群体参保率较低。
（二）城乡居民社会养老保险待遇
最初城乡居民在社会养老保险的缴纳、待遇标准上都有较大的差异，然而随着社会的发展，当下的城乡居民社会养老保险制度所存在的缺陷问题逐步凸显，同时也激化了城乡社会矛盾，其中城乡养老保险在待遇上的巨大差异是人们所诟病的重点，缺乏应有的公平性。
（三）商业保险占据了社会养老保险份额
与社会养老保险的公益性不同，商业养老保险属于一定营利性属性，但是两者均可以在被保人遭遇损害时提供对应的经济补助，从而保证人们生活的有序进行，同时两者都需要在专业的保险基金技术运作与原则下开展，要确保保险基金呈现增殖状态才能有效的确保保险基金的正常运作。同时在风险的处理上，多属于不可知的偶然性的风险承担。近年来我国社会养老保险的运作需要采用一定的商业化管理方式来达到管理效率的提升，同时也降低国家在此方面的财政压力，因此成为了国家所鼓励的保险类型。而商业保险可在一定积累之后发挥出其应有的社会功能性，有效的弥补社会养老保险无法顾及的群体以及不能满足的养老保险缺口。部分农民工或者农村人口当下甚至愿意使用商业保险来替代国家开展的社会养老保险，因此在一定程度上也导致农村养老保险无法快速发展。
二、城乡居民社会养老保险制度衔接有效对策
（一）提升农民参保率
要促成城乡居民社会养老保险制度衔接，避免保证农民较广范围的参保率，这样才能有效的将农村居民纳入到社会养老保险体系中。需要积极的维护农民工进城务工权益，督促各企事业单位对农民工的参保费用缴纳，采用更为弹性灵活的参保机制，可延长补缴时间，允许继续补缴，采用参保累计计算方式，减少因为季节性与工作流动性而产生的保险缴费中断问题。还可以依据农民工实际情况允许其年度、季度性的保费缴纳，这样可以有效的吸引农民群体参保，提升参保的便捷灵活性。对于失地农民，需要政府进行一次性补偿等措施来达到农民有经济能力参保，同时可以通过政府补贴政策来弥补无力承担社保参保费用的农民。部分土地承包可以有基层村级单位为农民缴纳一定的参保费用，从而达到城乡社保制度衔接。此外，要做好农民观念上的提升，让其明白参与社保的远期价值，改变传统单一的“养儿防老”等滞后养老观念。
（二）发挥政府统筹与财政措施
发挥政府应有的职能作用，依据现存情况适宜的调整保险基金统筹情况，通过县级转为省级而发挥出全国统筹的效果，从而改善当下社保资金所承受的支付压力与风险，可以有效促进社会统筹资金所发挥的作用与实际应用范围提升。同时，可以运用政府财政收入来有效的调整弥补社保资金缺口，有效的拉近城乡之间所存在的保险待遇差距，改善以往农村社保所存在的局限性。此外，可以运用社保制度来达到城乡居民收入分配的有效协调。
（三）完善社保制度宣传
社会养老保险制度的优越性、稳定性等特点需要做好必要的宣传，要针对当下城乡居民信息接收渠道做多方面广泛覆盖性的宣传，无论是电视、网络还是其他媒体，需要做好参保价值的广泛宣教，尤其是农村人口的参保价值要更好的突出说明，同时要说明城乡居民社会养老保险制度衔接后所带来的利好价值，避免农民工群体参保率低、退保率高等问题的持续严重化，改善全民对社保参保的价值认识状态。
三、结束语
城乡居民社会养老保险制度衔接工作存在多种问题，甚至部分属于历史遗漏性问题所致。政府需要发挥自身智能作用，做好财政与管理制度层面的改善与投入，做好应有的社保宣教工作，让社会民众对社保制度有更高的信任度与依赖性，积极改善农民社保参保问题，及时的做好社会保险制度的改革进程，有助于稳定和谐社会的持续发展，对于城乡居民生活改善有更好的促进作用。
参考文献：
[1]王伟俊.城乡居民社会养老保险制度实施存在的问题及对策――以安化县为例[J].湖南行政学院学报，2015，（2）：16-19.
关键词：养老保险；公平性；基尼系数；变异系数
中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1002-3291（2016）01-0099-07
一、问题背景
自1978年改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就。国内生产总值由1978年3645.2万元迅速增加到568,845亿元，生产力飞速提升，人民生活条件得到极大改善。然而，伴随着这一成就，我国的贫富差距却在逐步拉大，其中全国居民收入的基尼系数在2012年为0.474，已经连续十年超过国际公认警戒线〔1〕。此外，北京大学中国社会科学调查中心的《中国民生发展报告2014》指出，1995年我国财产的基尼系数为0.45，到2002年增加为0.55，2012年家庭净财产的基尼系数则达到0.73，财产最多的1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，而最底端的25%的家庭则仅拥有财产总量的1%。在城乡居民之间、在不同行业职工之间的收入和财富持有量差距持续扩大的情况既不利于维持社会的稳定，也不利于扩大居民消费需求以促进经济增长。另外一方面，中国正在面临愈发严峻的老龄化挑战。截至2014年，中国60岁以上老年人数量已超过2亿，占总人口的14.9%，明显高于10%的老龄社会国际标准。中国老龄委办公室消息称，到2050年，老年人口将达到全国人口的三分之一，重度人口老龄化和高龄化将日益突出〔2〕。众所周知，社会保障制度是国家第二次分配来调节收入差距的重要手段之一，是一项覆盖广泛并体现出公平性的重要公共政策。而作为调节收入差距、保障劳动者安度晚年的社会养老保险更加需要良好的顶层设计来发挥其自身作用。然而我国目前的社会养老保险制度按照参保缴纳和待遇享受等要求的不同，基本上可分为面对四大类社会养老保险制度：城镇事业单位职工养老保险、城镇企业单位职工养老保险、城乡居民基本养老保险制度（包括城镇居民社会养老保险、新型农村居民社会养老保险）、公务员养老保险。其中公务员和全额事业单位由财政直接负担养老金，不纳入社保基金，其保障的水平大致低于在职工资的90%；差额拨款和自收自支的事业单位职工则参加城镇事业单位职工养老保险。根据城市情况不同，城镇事业单位养老保险的情况各不相同，城乡养老保险的基础养老金数额也有所不同。由此可知，养老保险体系的双轨制由于将参保群体划分为不同种类参保对象，实行区别对待的方案，不仅不利于劳动力市场流动，而且人为地制造了更为严重的不公平。2013年事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工的1.8倍，而机关退休人员月均养老金水平是企业退休职工的2.1倍。各方学者都在研究双轨制并行方案，以望打破利益固化的制度，更大程度上实现社会公平。然而，有关社会养老保险不公平性的研究更多侧重于理论推演和定性描述，即使是定量考察公平性的研究也仅仅限于某一特定群体的养老保险范围内，比如对某省城镇职工基本养老保险制度的考察又或对农民工群体养老保险制度公平性的考察，缺乏基于全局的动态衡量养老金制度公平性程度及变化情况的整体性研究，也就因而无法客观准确地评价政策改革过程中的效果，无法为养老金双轨制并行方案的论证与实行提供反馈。另外，由于目前养老保险尚未实现全国统筹，各地方还止步于省市一级，而具体到不同地方相应的制度规定又有所不同，因此缺少基于某一固定地区社会养老保险公平性情况的研究。本文基于学术界前期研究的缺憾，对相关问题加以进一步研究。东北老工业基地曾在共和国的建设中发挥巨大作用，制造业企业的大量员工均已步入老年，使得东北地区的养老保险制度一直受到较多的挑战和关注。也是基于此种考虑，中央的做实个人账户重要试点也曾选址东北地区。本文则基于辽宁省省会城市沈阳的社会养老保险近年数据统计情况进行定量分析并展开讨论。
二、沈阳市社会养老保险基本情况
沈阳市社会养老保险制度主要由企业养老保险、事业养老保险、个体养老保险、城乡居民养老保险四大部分组成。公务员和一部分退出养老保险的事业单位作为单独门类的退休金制度，与以上四个部分共同构成了沈阳市养老金收缴支付的组合。沈阳市企业基本养老保险自2002年10月1日后，当月缴纳养老保险费，由地税部门核定征收；补缴由社会养老和工伤保险管理局核定，地税征收。凡纳入养老保险统筹范围的企业，按照本单位上月工资总额的20%按月缴纳，作为统筹部分；从业人员按本人上月工资收入的8%按月缴纳，划入个人账户。沈阳市事业单位养老保险收缴方式是沈阳市社会养老和工伤保险管理局核定缴费，地税部门征缴。其覆盖群体为独立核算的自收自支事业单位和差额拨款的事业单位职工，而全额拨款事业单位从2005年2月22日起退出事业养老保险参保范围。事业单位养老保险制度国家没有统一的政策，由各地根据实际情况制定缴费比例。目前沈阳市事业单位养老保险费实行“双基数、双比例”征缴政策，即：个人按在职职工应发工资总额的8%，单位统筹部分按18%和离退休统筹项目养老金总额的40%缴纳养老保险费，退休人员实行“即缴即拨”政策。沈阳市个体养老保险由银行部门带扣交，个体工商户及其从业人员、未与用人单位建立劳动关系或聘用关系的城市居民、外埠在沈从业人员、符合条件的被征地农民等均可以按照意愿选择参加。缴费基数为上一年度在岗职工月平均工资的60%、70%、80%、90%、100%五个不同档次，按20%缴纳养老保险费，其中12%纳入社会统筹、8%计入个人账户。这里由于实际上企业养老保险和个体养老保险存在相互兼容的地方，很多人在企业工作时由企业缴纳部分，不在企业时自己继续交，并且个人账户都是8%，到了退休的时候企业和个人养老保险就混淆了。因此，本文将企业和个体养老保险合并考虑。城乡居民养老保险是新型农村养老保险和城镇居民养老保险的统称，各地情况基本相同，其参保范围为未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和城镇不符合职工基本养老保险的非从业居民。也就是说，对于部分不符合城镇职工养老保险的居民，可以在个体养老保险和城乡居民养老保险中选择一个参加。城乡居民养老保险有两个主要特点：一是资金来源除了个人缴费外，还有政府对参保人缴费给予的补贴，个人缴费越多，政府补贴越多，且个人缴费和政府补贴全部计入参保人的个人账户；二是养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，个人账户养老金水平由账户储存额决定，基础养老金由政府全额支付。具体来说，缴费方面：城乡居民基本养老保险制度（简称为“城乡保制度”，在本文中为分析方便，又具体分为城居保、新农保两项制度）个人缴费标准为100元~1000元不等的十个档次外，另加1500元、2000元，共十二个档次。按年缴纳。现行政府补贴标准农村每人每年70元，城市每人每年90元。其次，待遇计发方面：新农保和城居保待遇由个人账户养老金和基础养老金两项构成，个人账户养老金等于个人账户全部储存额除以计发月数139，基础养老金则目前为农村每月70元，城市每月90元。公务员退休金制度全部由国家财政拨付，不走养老保险共济基金。按照国发文件规定，在考虑到职务工资、界别工资和各种福利补贴在退休前后差距的基础上，公务员的退休金领取在80%-90%退休前工资总额的范围内变化。划入公务员退休金养老体系的全额拨款事业单位计发标准基本相同，但享受的待遇水平稍低。2014年则是养老金双轨制的破题之年，人力资源和社会保障部养老金并轨方案已经进入论证阶段，几年后将进入具体实施阶段。并轨方案的核心内容之一是根据公务员现有工龄，经过计算补齐相应的养老保险和职业年金，以便成功并入到社会养老保险中。
三、养老金公平性研究的理论维度与方法
（一）目前我国养老金公平性研究现状
目前，我国关于养老金制度公平性的研究大体上可分为三种思路：第一种思路从制度不公平的现状入手进行论述，对于城乡间、区域间、不同覆盖群体间的不公平，结合伦理学对起点、过程、结果的公平性进行了总体上的定性论述。由于在现状和影响因素上相对缺乏定量的研究，因此谈及的解决对策大部分止步于打破碎片化的总体原则，对于在碎片化分割化状态结束之前的过渡阶段可以采取的政策微调却没有研究。第二种思路是基于现行养老保险制度覆盖群体不同的子项目选择特定一种进行深入研究。由于不同覆盖群体的子项目都处于改革之中，而收入再分配效应是体现公平性的重要方面，公平性是衡量改革效果的重要方面，因而这一类型的研究通常可以评估特定子项目的现状、改革前后的效果以及可改革的发展方向。然而能够做到既深入到子项目中明晰其公平性现状及发展方向，又不忘结合养老保险的整体衔接打破碎片化方针战略的研究不多。大部分研究就单一制度论单一制度，甚至会提出长期以来可能加重整体制度碎片化的建议。比如申曙光、呙玉红（2009）提出，尽快为农民工单独设立一个养老保险制度，将其纳入社会养老保险体系，是实现我国养老保险公平的一个重要方面。第三种思路是基于养老保险的收入再分配效应的实证研究，主要由部分有精算或数理背景的学者进行研究，存在较大的空白领域。其中养老保险制度不同覆盖群体之间、同一覆盖群体的不同个体之间、同一覆盖群体的不同区域之间的收入分配效应的量化衡量是比较制度公平性的一个重要方向。利用经济学指标和计量经济学模型对制度运行中的保费补偿、缴纳、参保群体需求等实证数据进行计算，纵向上可以比对制度改革前后的公平性变化趋势，横向上可以比对制度的不同子项目间、区域间、乃至于国家间的公平性程度。
（二）养老金公平性的评价维度
公平性是现代社会和公共政策领域的重要概念和原则，按照Brockner和Wiesenfeld（2009）的定义，收入分配的公平性则主要由收入差距、个体权利、收入分配设计体系等一系列项目来考量〔3〕。本文中，我们将公平定义为个体享有一种公正无歧视的社会地位，其反应在养老金制度中即养老金的缴纳与享受情况的公正合理。在这里我们不局限于某一类型群体社会养老保险制度内部彼此间的不公平程度，来改善具体制度方案的细节；而是集中精力，将城镇企业职工、城镇失业单位、个体、城乡居民四部分养老保险制度与公务员退休金制度共同放在一起比较，来考察不同类型群体之间的养老金公平性情况。此外，退休前后的收入水平（收入替代率）不应差距过大也是本文考量制度公平性的标准之一。本文分析的指标包括，养老金待遇给付、养老金费用缴纳，以及养老金水平退休前后差异。1.养老金待遇给付（P）。享受社会养老保险金或退休金的老年群体每月收入的钱数（不包括来自于家庭成员或者其他渠道的收入），其中企事业单位和个体社会养老保险金由个人账户和社会统筹两部分计发、城乡保制度由个人账户和基础养老金两部分计发、公务员等退休金由国家财政专门拨款支付。2.养老金费用缴纳（F）。可以衡量参保人对于社会养老保险制度的贡献水平。考虑到“老人”和“中人”虽然曾经并未缴纳社会保险费用，但是其为国家所做出的贡献已经以固定资产等形式凝结进国有资产里，而现行的社会养老保险制度的实际支付机制仍然依靠现收现付，我们用目前缴费群体对于社会养老保险制度的缴费情况衡量相同群体老年人口对于养老保险的贡献水平。而公务员群体由于隶属社会养老保险制度之外，无须在职人员缴纳费用来实际支付老年人口的待遇，因此认为其贡献水平为0。3.养老金水平退休前后差异（G）。由于通货膨胀等系列原因，以及养老保险的现收现付实际计况，本文用缴费群体的工资等收入与领取群体的养老金收入的差距来衡量养老金水平退休前后差异，具体来说养老金的替代比率即为养老金水平退休前后差异〔4〕。
（三）养老金公平性的衡量方法
1.基于养老金待遇给付的衡量。收入不公的一个较为常见的衡量方式是基尼系数的大小。本文依照洛仑兹曲线和基尼系数理论衡量我国现有的面向不同群体的养老金制度的基尼系数。Pe、Pp、Pu、Pr、Pc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的人均年待遇领取金额；Le、Lp、Lu、Lr、Lc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的领取待遇人数。我们首先计算Le、Lp、Lu、Lr、Lc各自在领取待遇总人数中所占比例，以及PexLe、PpxLp、PuxLu、PrxLr及PcxLc各自在其总和中所占的比例。然后，通过计算得出洛仑兹曲线的形状和基尼系数Sp。2.基于养老金待遇给付和缴纳两方面的衡量。方差、标准差和平均数都可以用作为反映数据分布情况的标准，但本文考虑到其受原始变量数量和单位的影响较大并未选用。而标准差与平均数的比值，即变异系数，则能够更好地衡量不同单位下变量的分布情况。本文中我们通过计算养老金缴纳与养老金待遇给付比例的变异系数SF，来从待遇给付和费用缴纳两方面综合衡量不同群体养老金公平性差异。其中Fe、Fp、Fu、Fr、Fc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位退休金的人均年费用交纳金额〔5-6〕。3.基于养老金待遇给付和退休前后养老金代际际差两方面衡量。本文用Ge、Gp、Gu、Gr、Gc分别代表沈阳市企业养老保险、事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险、公务员及全额拨款事业单位群体的平均在岗收入，则养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG可作为衡量养老金公平性的一个指标。具体计算公式同SF。
四、数据搜集与计算结果
表1中的基本数据来源于沈阳市统计年鉴、沈阳市社会养老和工伤保险局网站、沈阳市社会养老和工伤保险局内部财务资料。部分难以获得的数据采用相关估算方法加以确定，均在说明中加以了标注。说明：1.事业单位年领取金额与人数来源于社会养老和工伤保险局网站数据；2.鉴于参保者在工作过程中出现的在企业工作时企业负责缴费，不在企业时自己全权缴费，且个人账户比例均为8%，退休后两类群体无法区分等现实情况，一般将两类群体合并考虑；3.城镇居民和农村居民可选择参加的养老保险目前除具体细节有所区别外其余基本相同，且2014年底辽宁省预计实现全省范围内的城乡保统一。这里由于本文无法获得待遇领取方面的全市数据，因此采用的是城乡参保人数最多的沈北新区的领取水平对全市水平进行估算；4.公务员由于部分信息无法获得，因此采用2013年年鉴中对2012年沈阳市公务员系统人数和在岗工资的数据，并按照已有研究中指出替代率在80%~90%的情况，选取在岗工资的80%作为其年平均领取退休金的数值；5.人均年收入即特定群体整体的平均每人每年收入金额，由沈阳市2013年统计年鉴整理而得，由于2014年年鉴尚无法获得，因此这一数据整体上可能略存偏差。
（一）养老金待遇给付基尼系数S
养老金领取基尼系数为0.214138，范围介于0.2到0.3之间，远低于0.4的警戒线，因此仅从待遇领取金额这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是相对公平的。
（二）养老金缴纳与养老金待遇给付的比例的变异系数SF首先，由于公务员系统退休金的领取不以缴纳为前提，而是划归为社会养老保险基金之外由国家财政负责支付，因此社会养老保险制度从理论上讲是绝对不公平的。这里我们将公务员相关的数据剔除，进一步探讨其他四种子类型的公平程度。利用公式（1）、（2）计算，可得如下结论：养老金缴纳与养老金待遇给付的比例的变异系数SF为0.502，从这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是相当不公平的。然而这里需要注意的是，就剩余4小类养老保险来说，这个不公平的程度是由于目前对城乡保的政府补贴而引起的，也就是说仅从收入缴纳比来看，新型农村养老保险将近6倍，城镇居民养老保险超过4倍，企事业单位则均不足2倍。考虑到曾经农业与工业的剪刀差和农村地区欠发达的实际情况，政府对城乡居民养老保险予以补贴是合情合理的，甚至于考虑到享受待遇群体的基本生活需要，补贴的力度还应当继续增加。
（三）养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG沈阳市社会养老保险待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例可以很好地衡量养老金替代率，因此用来判定养老金的给付水平是否能够满足待遇享受者退休后的基本生活，以及多大程度能够避免达到退休前后生活质量的落差。就养老保险制度的公平性而言，本文主要关注不同群体其替代率的差别到底有多大。这里由于难以找到城镇居民和农村居民群体在领取养老金之前的人均年收入，因此用城市家庭总收入中人均工资性收入和农村人均全年总收入代替，数据可能存在一定程度的偏差。经计算可得结论为：企事业单位的比例大致为0.3，城镇居民和农村居民比例在0.06上下，公务员相关则高达0.8。因此，基本上可以初步推测，最大的不公平性来自于公务员群体，其次则源于城乡居民过低的比例。基于公式（1）、（2），可得如下结论：养老金待遇领取年平均金额与平均在岗收入的比例的变异系数SG为0.86，从这一角度来说，沈阳市的社会养老保险制度是绝对不公平的。五、沈阳市养老金制度公平性评估结果在衡量养老金制度公平性的三个维度中，第一个维度的养老金领取额基尼系数为0.214，可以认为沈阳市养老金制度相对公平，这主要是由于领取水平位于平均档的企业单位领取待遇者占总数的超过70%；第二个维度的养老金领取额与养老金待遇比例的变异系数为0.502，可以认为养老金制度相当不公平，但是单纯变异系数较大并不能说明制度的不公平性，因为这一不公平性是由于政府对于城乡保的补贴造成的。鉴于公务员无须缴纳保费因而被计算排除在外，因此从这一维度出发本身就已经表明了制度的不公平性；第三个维度的养老金待遇领取额与在岗收入比例的变异系数为0.86，可以认为养老金制度绝对不公平。造成这一结果的原因主要有公务员的收入替代率远高于其他群组以及城乡保制度的替代率过低两方面。由以上分析可知，在细分不同群体的碎片化社会养老保险制度中，造成严重不公平性的原因主要在于公务员相关群体脱离于社会养老保险基金之外，并且在退休后得到保障程度远高于其他群体。此外，城乡保制度的参保者在开始领取待遇后得到的保障程度远远低于其他群组也是目前公平性亟待解决的另一个重大问题。
参考文献
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[关键词] 养老社会保险； 公平性
老年风险是每一个社会成员都会遇到的社会风险，建立覆盖全体居民的、能够保障基本生活水平的、公平合理的养老社会保险制度是社会保障体系的首要任务。城乡养老保险公平性就是要对全体社会成员在养老资源配置及利益分配方面进行合理规划，用制度化形式来保障人们平等参与养老保险制度的机会。包括起点公平（权利公平、机会公平）、过程的公平（规则公平）及分配结果的公平。具体而言，当前养老保险的公平性就是要建立与经济社会发展水平相适应、城乡统筹、项目齐全、覆盖全面、机制健全、公平公正和可持续的城乡一体化养老社会保险，达成社会保障普惠和公平之目标。
衡量养老保险公平的指标主要包括养老保险的覆盖率、缴费率、待遇水平、替代率等。
一 河南省城乡养老社会保险公平性现状
（一）城乡养老社会保障覆盖水平得到快速提升
截至2012年，全省城镇职工养老保险参保人数达到1167.6万人，全省城乡居民社会养老保险参保人数已达4719万人，参保率92%，年满60岁开始领取养老金待遇的人数为1100万人，覆盖面71%。河南省开展试点的县（市、区），达到122个，占全省县（市、区）总数的77%，覆盖城乡居民达到80%。
（二）建立多层次的城乡养老保险制度，待遇水平不断上升
1、城镇职工基本养老保险制度
从表中可以看到，从2005年到2013年，城镇职工基本养老保险待遇水平基本上每年都保持10%以上的递增率。
2、城乡居民基本养老保险
数据来源：河南省统计年鉴
河南省在2011年8月份出台了《河南省人民政府关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的实施意见》， 将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施。参保对象为年满16周岁（不含在校学生）、未参加职工基本养老保险的农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民。实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助、社会福利等其他社会保障政策措施相配套，保障城乡居民老年基本生活。截至2012年，全省各级财政补助、个人缴费收入合计达到90.62亿元，已发放养老金63.68亿元。2009至2012年各级财政累计拨付城乡居民养老保险补助资金69.6亿元，其中中央财政补助河南省48.1亿元，省级财政补助8.4亿元。60岁以上农村居民和城镇非就业居民普遍享受政府提供的基础养老金待遇。
二 当前河南省城乡养老保险公平化存在的主要问题
（一）城乡养老社会保障待遇水平普遍较低，保基本目标难以实现
1、城镇职工基本养老保险替代率持续下降
2、城乡居民养老保险水平低，难以保障基本生活
（二）城乡养老社会保障缴费率差异较大
城镇职工基本养老保险，职工本人需要承担缴费的养老保险缴费比例总计为职工工资的8%，企业缴费比例为职工工资总额的20%，缴费依据及上下限为当地上年职工平均工资的60%-300%。以郑州市为例，2013年7月1日至2014年6月30日期间，全市企业基本养老保险参保职工个人月缴费基数上限为10370元，下限为2074元。
城乡居民社会养老保险基金主要由个人缴费、政府补贴、集体补助或其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助构成。参加城乡居民社会养老保险的城乡居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城乡居民社会养老保险基础养老金。基础养老金分别由中央财政和试点县（市、区）财政按确定的标准给予补助。省、省辖市两级财政对参保人缴费给予补贴，省财政每人每年补贴20元，省辖市财政每人每年补贴不低于10元。
（三）养老社会保险城乡待遇水平城乡差异大
城镇职工基本养老保险与城乡居民养老金待遇计算方法均为基础养老金加个人账户养老金除139。城镇职工养老保险基金养老=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%。城乡居民养老保险基础养老金由中央与地方财政补贴。中央确定的补贴标准为每人每月55元；县（市、区）确定的补贴标准每人每月不低于5元。
由于二者在个人缴费及基础金来源方面的不同，导致未来养老待遇存在巨大差异。从表4可以看出，2013年城镇职工基本养老保险全省平均为1893元/月，城乡居民养老保险全省平均为每月150元，两者存在差异明显。
三 河南省城乡养老社会保险公平性差异化的原因分析
（一）城乡二元经济结构格局是决定城乡养老社会保险公平性差异的决定因素
近年来，在河南城乡、地区之间仍然存在着较大的收入差距。虽然 2005-2011 年河南城乡收入之比有轻微下降，但两者绝对收入差距却有增无减。现阶段城乡经济发展水平的巨大差距严重制约了城乡养老社会保险的公平统一。农村经济落后，农村居民人均收入普遍较低，使得不少农民因收入水平较低而不愿意或者选择较低的缴费档次，最终导致养老保险待遇水平的低下，这又进一步加剧了城乡养老保险待遇水平的差距。
（二）城乡养老社会保险建立基础和管理体制存在城乡差异
农村居民养老社会保险制度于2009年开始在河南省二十个县进行试点，2011年城乡居民养老保险全面推开。由于制度实施时间短，还不成熟，存在立法实践不足、立法层次较低等立法滞后和制度缺失问题，许多问题无法可依、无章可循，存在“政出多门，多头管理”的现象。各部门之间缺乏协调配合，运行效率低下，农村社会保险资金被挪用的情况也时有发生。
（三）财政投入的巨大差异
（一）改善农村经济条件和社会环境，为实现城乡养老社会保险的公平性提供经济和社会基础
一是通过农村内驱模式， 增强农村经济社会发展的内生动力。二是通过工业反哺农业模式，公共财政适当向农村倾斜，促进农业现代化、特色化、规模化和产业化。三是通过政府外推型模式，促进农业经济转型和合理布局。四是创新城镇化的方式和内涵，以城镇化带动农业人口的合理流动，平衡城乡人口结构
（二）强化政府责任，提高管理水平，为实现城乡养老社会保险的公平性提供制度基础
1、完善多渠道筹资机制，加大对城乡养老社会保险的财力支持
一是要进一步明确中央政府的出资责任，建立健全规范的预算体制中的社会保障预算。二是要明确各级地方政府的责任。以省级财政为主体，实行省、市、县、乡四级政府共同承担，确保资金到位、保障落实、运作规范。三是通过发行彩票、接受社会捐赠等方式引导非政府组织参与中国的城乡养老社会保险建设工作。
2、加强法制化建设，实现城乡养老社会保险制度的连贯性和稳定性
完善城乡居民养老保险的相关法律制度，确立养老保险制度的权威性，从而使政策制定更具连贯性和稳定性，确保社会保障的各项工作都能以法律为依据规范开展，保证基金的良好运作，实现资金保值增值。
3、健全城乡养老保险管理体制，加强政府的监管职能
建立统一机构，对城乡居民养老保险各项工作实施集中协调管理。要建立由管理机构、经办机构和监督机构共同作用的管理体制，三者相互监督互相制衡。
4、加强城乡居民养老保险组织建设，提高农村社会保障机构的执行能力
一要增强管理机构工作人员的能力。二要建立
和完善劳动与社会保障部门、财政部门、卫生部门、民政部门以及企业和银行等部门之间统一规范的网络信息管理系统。
（三）建立城乡居民养老保险待遇与经济发展和通货膨胀挂钩的机制
当前影响城乡居民参与养老保险的关键问题是待遇过低的问题。按照目前的设计，假设一位居民16岁参加居民养老保险，每年选择最高标准缴费1000元，到60岁共缴费44年。到时每月也只领取381.04元的养老金。按照当前我国通货膨胀和货币贬值的速度，44年后的2058年381元能否养老令人担忧。这直接影响了城乡居民参保的信心和积极性。由于当前经济发展水平的限制，提高个人缴费标准不可行，只有加大中央财政与地方财政支持的力度，建立养老金与经济发展和通货膨胀速度相挂钩的机制，才能真正吸引广大居民参与到城乡居民养老保险之中来。
关键词：保险制度 转移衔接完善
中图分类号：F84文献标识码： A
目前，我国已建立了包括城镇企业职工养老保险（简称“企保”）、新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）三种制度在内的城乡基本养老保险制度，可以覆盖我国大部分人口。随着城镇化进程的加快，三种保险重复参保率有所增加。据了解，在参保人员中，有些是先参加企保，失业后参加城居保，或者农村进城务工人员打工时参加企保，回乡务农后参加新农保，或者企保、新农保、城居保三种制度重复参保，造成转移接续困难。为解决重复参保及统一保险账户，南京市近期出台了《市政府关于印发的通知》（宁政规字[2011]2号）规定新农保参保人员全部并入城居保，其缴费年限和个人账户储存额转入城居保，按城居保规定的标准缴费并享受相应的养老待遇。就我市城居保与企保衔接有关问题的处理口径进一步明确，规定参加企保、新农保、城居保，参保两种或两种以上人员，可衔接转换养老保险。同一保险制度转换没有问题，跨保险制度转换如何衔接，值得商榷。该《通知》的出台有利于保护流动参保人的劳动权益，解决了一些问题，但仍有一些问题尚待完善。
一、跨保险制度衔接转换，有利于保护参保人员权益，需解决的问题。
1、明确了转移资金。政策规定城乡居民可以自主选择参加城居保或企保，但不得在同一时间内同时参加两险。参保人员在与原险种保险关系中止之后，才可以参加另一险种。对不同时期分别参加两险的人员，经办机构为其建立相应的城居保和企保个人账户，并对其缴费年限、个人账户储存额分别予以记载。
2、明确了转接时点。城居保转接企保可根据自身情况适时转接，转接后即终止城居保关系，不能再参保缴费；企保转接城居保统一为其到达企保法定退休年龄前一个月。
3、明确了待遇享受。到达法定退休年龄，参保人员不得同时享受两险的养老保险待遇。符合企保按月领取养老金条件的：其城居保个人账户储存额由区县农保经办机构一次性退还本人，终止居民养老保险关系。不符合企保按月领取养老金条件的：本人可办理企保一次性退休处理，也可于到达养老年龄前一个月向社会保险征缴经办机构提出申请，将企保个人账户储存额转入城居保个人账户，办理企保转接城居保手续，按城居保规定领取养老待遇。选择企保延长缴费年限的：在其企保正常缴费期间，不可办理城居保待遇申领手续，城居保参保关系可保留。符合企保按月领取养老金条件时，其城居保个人账户储存额由区县农保经办机构一次性退还本人，终止城居保参保关系。
现在流动劳动力在城乡之间很多，尤其是农民工，他的权益的保护就涉及到权益的转接问题。该政策出台有利于保护流动劳动者的劳动权益，有利于城乡劳动力市场的建立。当然，企保的待遇水平相对较高。因此，只要满足企保缴费年限，无论在新农保或城居保缴费多长时间，都可转入企保合并计算待遇，有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费；而对由于各种原因在企保缴费不足15年的，按照《社会保险法》的规定从企保转入新农保或城居保，由后者发挥“兜底”功能，也避免因企保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。
二、企保统筹基金被忽略，与企保转移接续办法相抵触，需完善之处。
1、企保转移统筹基金被忽略。养老保险基金由个人账户资金和统筹基金构成，其中后者占比高，主要由单位缴纳。而政策规定参保人员无论是从新农保或城居保转入企保，还是从企保转入新农保或城居保，都将个人账户全部储存额随同转移。没有规定转移企保统筹基金。显然，这与企保跨地区的接续既转移个人账户又划转12%的统筹基金相抵触。
虽然，统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有。在企保制度内跨地区转移规定要划转12%的统筹基金，是为了适当平衡不同地区之间企保基金的负担，并不直接体现为参保人员的个人权益；参保人员从企保转入新农保或城居保，不转移统筹基金，也不影响其个人权益。但是，势必造成大量统筹基金暂时仍将沉淀在劳动力集中流入的发达城市，将负担打工者退休养老金发放重任的劳动力输出地统筹基金却捉襟见肘。接收地为了地方政府利益可能会抬高门槛，造成转接不畅，笔者认为，农民工在城里参保断断续续，多数人无法达到15年的企保参保要求，在转移时，企保统筹基金被忽略，就相当于他们为城里人做了贡献，年老返乡，地方政府承担基础养老金的支付，越富的地方越富，越穷的地方越穷。在企保缴费年限不足15年，申请从企保转入新农保或城居保时，企保统筹基金的部分应该考虑进去，这在测算和技术操作上并没有难点，也就是说按照企保转移接续社保关系办法同等处理，既平衡不同地区之间财政负担，又与企保转移接续计算办法一致，不会因不同转出原因，转移资金计算方法不一样，节约了社会管理成本，顺畅跨保险制度衔接转换通道。2、折算年限统筹基金被忽略。政策规定城居保转接企保衔接方式及标准，根据参保人员城居保个人账户储存额，统一按我市企保相应结算年度同期公布的缴费基数基准数，以历年同期个人账户记账比例计算出的个人账户储存额，从本人企保参保之月起向前折算企保缴费年限，折算精确到月。折算的缴费年限起始时间不得早于本人年满16周岁的时间。企保转接城居保是将企保个人账户储存额转入城居保个人账户，企保缴费年限视同城居保缴费年限。
企保基本养老金=基础养老金+个人账户养老金+过渡性养老金
其中：基础养老金=（参保人员退休时全省上一年度在岗职工月平均工资×最低缴费系数+本人指数化月平均缴费工资）÷2×个人累计缴费年限×1%
最低缴费系数与本人指数化月平均缴费工资计算均与本人各年度缴费基数相关，折算企保缴费年限按对应年度缴费基数折算对于养老金计算方法来讲是合理的，按个人账户折算年限与企保个人实际缴费年限合并计算，导致基础养老金增高，统筹基金支付增加。而城居保转接企保统一按参保人员城居保个人账户储存额转换折算出企保个人账户储存额，实际只能增加个人账户养老金。因此，笔者认为，城居保转接企保不仅转移个人账户储存额，也应按折算企保缴费年限、对应年度缴费基数12%的统筹基金划转，实现跨保险制度衔接转换，不增加企保基金负担。另因城居保转接企保可根据自身情况适时转接，转接后此类参保人员最终企保待遇确认地若不在此地，转移社保关系时，势必此地社保经办机构需转出个人账户和12%的统筹基金，折算企保缴费年限部分的统筹基金出自何处，从企保统筹基金划转不符合社保基金管理规定，权利与义务不对等。
3、缴费年限双方认可不对等。在缴费年限计算上，政策规定参保人员从企保转入城居保，其参加企保的缴费年限，可合并累加计算为城居保的缴费年限。而参加城居保的参保人员，在转入企保时，过去的缴费年限只能折算，没有选择地不能全部被认可，有损部分参保人员权益。
关键词：农民工；养老保险；政策评估；制度创新
中图分类号：F842.4 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2008)03-0047-07
一、现行农民工养老保险政策的比较分析和评估
现行农民工社会保险政策大致可分为四种，即将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系(简称“统一城保”)，采取“双低”办法将农民工纳入城镇职工社会保险(简称“双低城保”)，对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险(简称“综合保险”)，部分乡镇企业职工参加农村社会养老保险(简称“农保”)(赵殿国，2007)。
(一)现行农民工养老保险政策的比较分析
农民工社会保险政策主要包括五大内容：覆盖范围、筹资标准、统筹层次、统筹基金和个人账户、基金管理。由于社会保险项目不同，其内容各异，因而同一社会保险项目在不同地区的政策规定也会有一定差异。为增强横向可比性，本文以相对复杂的农民工养老保险为例，选择四种类型中探索较早、制度运行时间较长且有一定经验积累的省、直辖市为样本，如“统一城保”选取广东省、“双低城保”选取浙江省、“综合保险”选取上海市、“农保”选取山西省，并按农民工社会保险政策对不同类型农民工养老保险进行比较分析，得到不同农民工养老保险类型在五大内容上的差别(见表1)。
从表1中不难看出，现有农民工养老保险政策就覆盖范围而言，“综合保险”由于将无单位外来从业人员包括在内，所以其覆盖范围要广于“统一城保”和“双低城保”。“农保”覆盖的是本地乡镇企业及其使用的农民工，一般来说，是四种类型中覆盖范围相对最小的。无论何种类型的农民工养老保险，基本都遵循了企业和职工共同缴费的原则。只是在具体的缴费比例确定和企业、农民工责任分担上有所区别。比较特殊的是，上海市“综合保险”采取单方缴费的方式，即有单位的单位缴，无单位的个人缴，故统筹层次和“统一城保”与“双低城保”相同；“农保”属于农村社会养老保险的一部分，而农村社会养老保险未全面铺开，所以统筹层次不是特别清晰，统筹基金和个人账户的管理和使用、基金管理基本沿袭了“统一城保”和“双低城保”的做法。上海市“综合保险”由于实行行政部门主管、委托商业保险公司理赔的运作方式，所以与其他三种类型的农民工社会保险差异很明显。
(二)现行农民工养老保险主要政策的评估
为全面、客观、准确把握现行农民工养老保险制度，有必要对业已实行的主要政策作系统评估。郑功成(2002)提出，用制度价值取向与建制理念、同时代和国情的适应性、制度有效性和发展的可持续性等四个指标对社会保障制度进行评估。按照这样的观点，考虑到农民工养老保险的特殊性，对现行主要政策作评估可选取以下五个指标：目标明确性、适应性、可持续性、有效性和可及性。现有农民工养老保险将为农民工解除年老时的后顾之忧作为其政策目标具有较好的明确性；制度安排的多样性是适应各省、直辖市实际情况的结果；企业和农民工责任共担机制的形成和保障水平的适度偏低，为制度的可持续发展提供了较好的基础；政策实践确实为部分农民工提供了一定的养老“保险”，反映了政策基本上是有效的；政策惠及了不少农民工，使越来越多的农民工能够得到养老保险的“保险”，体现出政策可及性较好。
农民工养老保险主要政策实践至今，取得了不少成就：“双低城保”有利于基本养老保险扩大覆盖面，从而缓解因老龄化带来的养老金支付危机；“统一城保”用一种制度解决城镇企业职工和农民工两类人员养老问题，从而方便管理，节约费用；“综合保险”借助市场手段来提高政府养老保险管理效率，同时社会保险和商业保险的互补性优势得到发挥；“农保”基金储备积累的模式，迎合了农民工的特点，使其能够尽快在乡镇企业中得到推广。这些都在一定程度上表明：现行农民工养老保险主要政策目标较明确、适应性、有效性、可及性和可持续性均较好。与此同时，现行农民工社会保险还存在不少问题。何平(2006)认为，有些地方政府政策目标本质上是“借农民工参保之机，汲取大量资金，充实本地城镇社会保险基金。”制度的有效性、可及性、适应性和可持续性离理想状态还有一定的差距。据不完全统计，截止2003年底，广东省参加“统一城保”养老保险的农民工有411万人，占劳动保障部门掌握的922万农民工人数的45％，占广东省实际2500万农民工人数的16％。同期，浙江省实际参加“双低城保”养老保险模式的农民工约150万人，不到其总数的20％；全国约有85000个乡镇企业，约1400万农民工参保“农保”，约占乡镇企业总数的10％(劳动和社会保障部，2005)。设想一下，如果政策适应性足够强，有效性足够高，可及性足够好，可持续性足够优，就会使更多农民工乐意参保，使制度处于一种良性运行状态。
二、农民工养老保险制度设计的两个重要影响因素
城镇养老保险制度、劳动就业政策的发展现状和趋势，对这两个影响现有农民工养老保险因素的分析还相对缺乏；而这两个因素恰恰是农民工养老保险制度设计所必须考虑的。城镇社会保险制度的发展现状和趋势，将直接决定未来农民工养老保险制度设计中与城镇有效对接部分能否实现预期目标；劳动就业与养老保险综合效能若要发挥最佳水平，就得关注劳动就业政策对养老保险功能的互补作用。
(一)城镇养老保险制度的发展现状和趋势
20世纪90年代，随着中国人口老龄化进程的加快和国有企业改革的深化，养老保险已从微观的经济问题转为宏观的社会经济问题。变现收现付制为社会统筹和个人账户相结合的改革，已取得了显著的成效。时至今日，中国实现养老保险制度基本定型发展的同时，一些问题也逐渐暴露出来，如各省、直辖市(自治区)历史负担轻重不一、养老保险压力大小不等等，导致统筹层次一直停留在市、县级；离退休人员的增长，大多数省、直辖市(自治区)养老保险基金收支倒挂，使得养老保险资金支付缺口越来越大；劳动力流动的加快，个人养老保险关系转移频繁，产
生了落后的管理手段与先进的管理目标之间的矛盾。
中国城镇职工养老保险制度自1997年确立以来，一直处于不断地调整和完善当中。在经历了2001年、2005年的调整和完善后，制度逐渐定型，最终走向统一成为必然。由现行的市、县级统筹转为全国统筹不可能一蹴而就，但如果先做到有一定的收入再分配的省级统筹，再在不损害部分省辖市既得利益的基础上，所有省辖市按照“统一制度、统一管理、统一标准、统一调剂使用基金”的要求，实现真正的省级统筹和省内养老关系的自由接续以及全国统筹是完全有可能的。为了保障城保安全运行，国家在辽、吉、黑三省进行了完善城保体系试点，通过缩减个人账户规模得以逐步做实个人账户。如果空账做实规模和做实速度合适，以今后几十年全国GDP年增量的一定比例来补贴个人账户，辅之以从其他渠道筹集资金、严格控制退休条件等措施，做实个人账户是可以实现的目标(劳动和社会保障部，2007)。
(二)劳动就业政策的发展现状和趋势
为了与中国经济发展水平不断提高、经济体制改革不断深化相适应，劳动就业政策的改革与发展步伐也不断加快。到目前为止，已初步形成与中国市场经济体制相适应的劳动就业制度；通过实行促进就业的长期战略和政策，取得了显著成就。但就业压力在未来相当长时期内依然是一个突出矛盾。今后几年，供大于求缺口基本维持在1200万人；中西部地区和老工业基地的就业问题更加严峻；下岗失业人员再就业难度加大；新成长劳动力就业问题突出；农村剩余劳动力转移和职业培训任务相当繁重(田成平，2007)。如果考虑经济增长方式的转变以及经济结构的调整，就业压力会更大(许经勇，2002)。
长期以来，国家把扩大就业置于经济社会发展的突出位置，实施积极就业政策。一方面，奋力解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题；另一方面，努力做好城镇新增劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作。所以在未来相当长一段时期内，就业将持续增长。农村剩余劳动力就业问题的突出使国家不得不重视并积极推进城乡统筹就业，力图建立起城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。通过面向市场、运行有序、管理高效、覆盖城乡的职业培训和技能人才评价制度与政策体系的形成、对各类劳动者培训力度的加大，将不断提高劳动者的素质。劳动关系调整机制的进一步完善、劳动关系调整法制化的逐步实现、劳动合同制度的普遍实行、集体合同制度的继续推进、劳动关系三方协调机制的逐步健全、劳动争议处理体制改革的明显进展，将有利于劳动关系的和谐与稳定(劳动和社会保障部，2007)。
三、农民工养老保险的实际需求与政策供给分析
(一)农民工养老保险的实际需求：来自农民工的需求
1、即期收入
对农民工来说，缴纳保险费必然会对当期收入产生影响。养老保险的高基数、高费率使得原本收入水平就较低的农民工即期收入递减效应非常明显。目前农民工主要由青壮年劳动力构成，迫切需要的是挣钱养家、子女教育及赡养老人等，对自身养老问题考虑不多。对农民工“最迫切需要参加的保险”调查充分反映了这一点，养老保险排在工伤、医疗、失业险之后，列第四位。
2、强流动
由对农民工的调查得知：被调查对象变动过工作的占47.7％、劳动合同在3年以下的为90.2％。这说明农民工签订的合同往往是短期劳动合同，受教育程度比较低，以从事体力和技术含量较低的职业为主，所获得的劳动报酬远低于大中城市生活成本。所以农民工就业的短期性和支付能力的低下，决定了其难以在城市定居。
3、低收入
农民工工资收入较低构成了解决农民工养老保险问题的最大障碍。据国务院研究室《中国农民工调研报告》显示：农民工的月工资多数在500至800元之间。如果要求农民工按照城镇职工的办法参保，农民工得到的当期工资会更少，农民工很难愿意参保。
4、间断缴费
农民工频繁的流动性决定了其很难累计缴满享受城保所规定的15年最低年限。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4-6年；从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2-3年(梁庆朝等，2006)。因此，对他们来说，15年缴费年限成了难以逾越的门槛。
5、构成多样性
农民工的构成具有多样性。第一类是已经城市化的农民工，大约占15％-20％，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所等；第二类是以农业为主、以务工为辅的类型，这部分农民工打一个月、两个月工的目的就是把所挣的每一分钱带回去；第三类是处于流动状态的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回去再做农民(周运清，2003)。构成的多样性需要养老保险制度能够作出调整与其相适应。
(二)农民工养老保险的政策供给：来自政府的供给
1、长远保障
养老保险作为一种长期性投资，解决的是农民工若干年以后的问题。虽然农民工自身积极性不高，但在政府看来，为其提供一定的养老保险是着眼于长期的选择。国家有责任让农民工处于养老保险的制度覆盖范围内，通过让农民工自行分担其养老责任可以减轻国家在农民工年老时所付出的养老成本。
2、弱统筹
现阶段养老保险各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通。当农民工在同一个城市频繁变动工作岗位，或跨地域流动，或阶段性转入非农领域就业时，养老保险关系无法转移接续(华迎放、何平。2006)。由于未实现全国统筹，在转入地承担的责任与转入地权益存在不对等的情况下，各地普遍设置转移制度壁垒就是一种“理性”选择；并且现行管理手段亦不适应农民工频繁流动的需要。所以，即便是参加养老保险的农民工也只能作出退保的无奈选择。
3、高费率
据我国现行社会保障政策，职工个人缴纳的养老保险相对于做实个人账户以前有所提高。个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资的8％比例。对于多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，实在不愿再花钱办理一份希望“渺茫”的养老保险。
4、长期缴费
缴费年限一直是困扰农民工养老保险的主要问题之一。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，才可按规定领取基本养老保险金。有些地方还作出了这样的规定：退休前5年必须到该地参保。这些不合理的规定对劳动合同以短期为主、打工具有很强流动性的农民工而言，是遥不可及的事情，实际上把农民工的养老问题排除在外。
5、政策单一性
现行的农民工养老保险政策单一，与农民工构成的多样性矛盾尖锐。现行的“统一城保”、“双低城保”、“综合保险”和“农保”模式都是在未对农民工分层分类的基础上，“一刀切”地将所有与用人单位形成事实劳动关系或建立劳动合同的农民工纳入制
度覆盖范围。这种过于激进且宏观的制度设计，有违于农民工的构成多样性特征，在政策实践中必将遇到不小的阻力。
四、农民工养老保险：政策选择
由于对制度安排的偏好比起对制度结果的偏好更重要，制度设计优于技术方案的选择(丹尼尔，2006)，所以，农民工养老保险制度设计成了最为关键的问题。农民工群体特有的复杂性决定了其养老保险问题不可能一蹴而就地解决。我国农民工总数大约2亿人，其中本地乡镇企业农民工有0.8亿、外出农民工有1.2亿左右(国务院研究室课题组，2006)。相比本地乡镇企业农民工简单的构成，外出农民工按照其在城市职业分布、生活状况、经济生活中地位和作用的不同，可分为四类：第一类，从事建筑业农民工(约14.5％)；第二类，从事零工自主就业者(约4％)；第三类，在外资、国有和民营企业从事制造业农民工(约46.6％)；第四类，从事商业批发零售、餐饮、配送、物业、治安、环卫、运输、仓储和家政等城市基础服务行业工作人员，以及在政府机关和社会团体、房地产业，甚至教育、卫生、金融等行业从事各类业务人员(约35％) (杨冬民等，2006)。
(一)制度设计原则：渐进和公平
将农民工群体纳入养老保险制度是一个先易后难、先快后慢的过程。因为现有的城保制度是比较适合正规部门就业人员的，只有本地乡镇企业农民工、外出农民工第四类的大部分、第一类和第三类的一部分可直接比照参加，但前提是城保部分内容作相应调整。即使是这样。就业于非正规部门农民工养老保险还有待进一步拓展。可行的选择是：首先，将第四类中剩余非正规就业农民工转换成正规就业；其次，实现第一类、第三类部分农民工向正规就业转化；再次，把第二类中尽可能多的农民工向其他类别转移；最后，基本实现所有类别农民工在正规就业岗位工作。受农民工就业部门正规与否的限制，农民工养老保险制度推广将呈现出明显的先后和快慢。于是，渐进就成为第一个应坚持的原则。
第二个应坚持的原则是公平，主要有三层含义：一是要公平地对待本地乡镇企业农民工和外出农民工。现有关于农民工养老保险进城、回乡还是单列的讨论，基本集中在外出农民工养老保险的模式选择上；多数学者和政府人士倾向于进城，但对本地乡镇企业农民工的关注相对缺乏，已有的实践是选择将其纳入农村养老保险。然而，将本地乡镇企业农民工自身的需求、所面临的社会风险、拥有的生存技能和中国特定的工业化、城市化、现代化背景考虑在内，不难得出本地乡镇企业农民工亦应该纳入城保体系。二是对外出农民工中的四类人群要公平对待。将外出农民工分为四大类并不是要求养老保险制度设计上作出有差别的调整，而是为了便于养老保险制度在尽可能短的时间内覆盖尽可能多的农民工，这种次序的先后与进程的快慢恰恰是出于统筹考虑的结果。有步骤的将四类农民工纳入制度内的过程。同时也是公平逐渐增进的过程；在农民工与城镇企业职工之间、农民工各类别之间的互济性得到提高的同时，实现了养老保险保障公平的目标。三是农民工和本地居民要得到政府的公平对待。政府应该在本地居民和农民工权利平等的基础上，确定养老保险对象的标准由户籍制度变为正规就业制度，构建统一的社会保障体系，逐步消除城市养老保险制度中对农民工不合理的制度性排斥(关信平，2007)，尤其是不能利用向农民工扩大覆盖来解城镇企业职工养老金支付之“急”。
(二)制度设计内容：立体式解决方案
那么，农民工养老保险制度究竟应该怎么设计才最为合适?目前学术界和政府倾向于这样一种路径：分类分层解决农民工的养老保险问题(郑功成，2002)。以农民工就业的稳定性和居住的长期性作为标准。有稳定的就业和在城市定居达3年或者以上的农民工，当地政府应给予其享受本地居民权益的资格，并将其直接纳入城保；没有稳定的就业或者就业稳定性较差。且在城市定居少于3年的农民工，应根据其正规就业的程度来分层，先建立一个适合该特点的养老保险制度作为过渡，待其符合条件后，再将其逐步纳入城保。
鉴于此，本文提出以立体式解决方案来解开农民工养老保险“难”这个结。该方案由横向推进和纵向深入两部分构成。横向推进和纵向深入形成纵横交错的立体式农民工养老保险覆盖网，根据农民工所处类别和层次，符合条件的直接纳入城保；未符合条件的先参加过渡性养老保险制度，同时采取措施来提高其正规就业程度，使其符合条件。而这个过程必然是一个先易后难、先快后慢的渐进过程，最终将基本覆盖到全体农民工，约1.98亿人(计算公式为：1.14+0.48+0.27+0.09=1.98)。具体来说，有以下四个阶段。
第一阶段，2007-2010年。由于本地乡镇企业农民工和外出农民工第四类的大部分(假定为80％，以下相关数据均为假定。具体数字根据该类农民工的就业稳定状态进行测算后才能确定)基本符合条件，换句话说，这部分农民工在参保参考线(拟定于签订有3年或以上劳动合同)以上，可直接将其纳入城保。与此同时，要采取措施提高外出农民工第四类剩余部分(20％)、第三类和第一类的正规就业程度。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。在这一阶段，共可将1.14亿左右(计算方法为：0.8+1.2×35％×80％=1.14，以下计算方法同)的农民工纳入养老保障安全网内。
第二阶段，2010-2015年。随着外出农民工第四类剩余部分(20％)和第三类大部分(70％)正规就业在参保参考线以上，故将其直接纳入城保。同时，要做好外出农民工第三类剩余部分(30％)和第一类的正规就业提高工作。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。这个阶段可以促进近0.48亿农民工参加城镇企业职工养老保险。
第三阶段，2015-2025年。待外出农民工第三类剩余部分(30％)和第一类大部分(60％)的正规就业达到参保参考线，就用城保将这部分农民工覆盖进去。此外，要继续推进外出农民工第一类剩余部分(40％)和第二类一部分(50％)的正规就业提高工作。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。这个阶段在扩大覆盖面上取得的成果就是约有0.27亿农民工参保。
第四阶段，2025-2040年。基本可以将处于参保参考线以上的外出农民工第一类剩余部分(40％)和第二类一部分(50％)纳入城保制度内。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度，届时将有约0.09亿农民工参加城保。
(三)制度设计相关配套措施
1、发挥政府的扶持者角色和推动、规范作用
农民工养老保险缺失的主要根源与其说是户籍制度，倒不如说是非正规就业。不同于正规就业，非正规就业有几个显著特征：与劳动单位没有签订完整的
劳动合同，没有稳定的社会保障，没有固定收入。附属于正规就业的稳定的社会保障、固定的收入和长期的定居，往往是以完整的、长期的劳动合同为前提的。因此，政府应该在促进农民工就业而且是正规就业中扮演扶持者角色，起到推动和规范作用。以往政府的劳动就业政策是希望提高非正规就业率来提高社会整体就业水平，虽然取得了不少成就，但对于社会保险制度而言并不可取。正是由于非正规就业现象在农民工中极其普遍，才导致农民工社会保险制度迟迟无法铺开。2004-2007年的中央文件已多次强调，政府应承担帮助进城农民工就业的责任。那么，政府如何来承担?首先，取消现有制度中外来人员就业证、外出人员就业卡等对农民工进城就业的所有不合理规定，向农民工开放已有劳动力市场并提供与城镇居民平等的就业服务。其次，参照国家对招收下岗职工企业进行补贴的做法。对各类企业新增岗位吸纳农民工并与之签定3年以上劳动合同的，给予其养老保险；补贴标准以当年使用的月社会平均工资的60％作为基数，以增强企业为所招农民工缴纳保险的积极性，农民工也因此成为该项政策的间接受益者。再次，国家鼓励劳务输出的省市积极开拓外地劳务市场，引导其与劳务输入省市签订劳务合作协议，建立劳务信息协作关系，有组织地开展劳务输出和输入。最后，国家要适应农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的需要，积极推动农村劳动力转移培训。
法律法规不完善、执法不严和劳动监察不力也是农民工正规就业贫乏的重要原因。政府要积极完善法律法规，尽早出台一部综合性的关于农民工的专门法律法规，而不是仅以暂行法规、条例、办法等形式出现；要努力提高法律效力，加强其应有的权威性和稳定性；要严格执法，监管到位，加大对司法和劳动检查的投入，培养高素质的执法监察队伍，形成长效的监督机制。
2、发挥工会的组织者角色和维权作用
要使广大农民工从散漫状态走向联合、统一，就必须积极在农民工中建立工会组织。通过发挥工会的组织者角色和维权作用，可以变农民工与用人单位的个别劳动关系为工会与用人单位的集体劳动关系，变散漫无序为组织有力，变非市场行为为市场行为，变个别劳动关系的不均衡状态为集体劳动关系的市场均衡(丁胜如，2005)。实际情况亦表明，建立工会的企业用工情况要远远好于未建立工会的企业，劳动合同签订率要高出近40％、参加城镇养老保险的比例高出近33％。由此看来，农民工加入工会可以促进其进入正规就业者行列。
在全国来看，把农民工纳入工会组织的进展却不顺利。据全国总工会统计，截至2005年底，全国基层单位中参加工会的农民工有2100万(陶志勇，2007)，占2亿农民工的比例约1/10。因此，一方面要积极发展农民工进入工会，另一方面要积极发展工会本身。全国总工会最近提出，2007年全国新增农民工会员要达到1500万人以上，并根据农民工流动分散、离土离乡、异地就业的特点，建立农民工源头入会机制，使农民工在进城打工前就加入工会组织(中国社会保障网，2007)。但工会的积极组织和推动能否取得预期效果，还得看各级政府和有关部门的支持程度。各级政府和有关部门应积极转变观念，不能因为招商引资而反对工会的组建，不能因为发展非公有制经济而疏于对工会的关注，不能以人员编制、干部配备、办公条件等为由而制约工会的进一步发展。如果政府观念能够转变，通过对企业的指导和规范，工会就可在各地区、各所有制企业中发展、壮大。只有工会发展起来了，且农民工愿意加入工会，农民工依托工会来维护自己的就业和养老保险权益才能有可靠保障。
(四)制度设计相关问题探讨
通过提高农民工正规就业使其逐渐符合条件，进而被纳入城保的制度，是否会使下岗职工就业困难的情况“雪上加霜”呢?是否会出现城保制度中农民工福利向城镇居民福利的“逆向流动”呢?是否有合适的过渡期农民工养老保险制度?通过合理的制度安排，完全可以解决上述问题。
首先，农民工就业结构和城镇居民就业结构有很大区别，只有在非正规就业领域，二者才表现出较强的替代性。与城镇居民相比，农民工人力资本和社会资本处于明显的弱势，企业也不会仅仅考虑劳动力成本低而不顾劳动者的素质。北欧国家实行充分就业政策所取得的良好效果揭示出：在国家的引导和规范下，几乎每个公民都能有一份正规就业工作是完全有可能的(R・米什拉，2003)。
其次，为避免福利的“逆向流动”，可将农民工社会统筹部分和城镇企业职工社会统筹部分实行分账管理，待城保统筹层次提高至国家、社会保险关系能够自由接续和转移、个账按8％做实时，再将二者打通。农民工的最终养老地负责用农民工社会统筹部分支付其基础养老金，个人账户养老金从其个账领取。这样城镇企业职工社会统筹的支付危机和做实个人账户资金缺口的责任才不会转嫁到农民工身上。
关键词：社区居家养老；全民社保；收入保障；服务支持
中图分类号：C916;F840.67 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.01.024
一、人口老龄化与社区居家养老
（一）我国人口老龄化状况
我国第六次人口普查的最新数据显示，2010年底，全国总人口已达到13.7亿人，其中60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口的13.26%；65岁及以上人口为1.19亿人，占8.87%[1]。已远远超过联合国公布的老龄化社会标准[2]，我国进入老龄化社会已是不争的事实。
从老年人口抚养比[3]来看，2009年我国已达到11.6%，比1990年上升了3.3个百分点，这就意味着如今9个劳动人口要抚养1个老年人口。根据联合国的预测，从2010年开始，我国老年抚养比加速上升，20多年后将是3个劳动人口对应1个老年人口，40年后将是2个劳动人口对应1个老年人口[4]。
更为重要的是，我国是在经济尚不发达，现代化尚未成熟的情况下步入老龄社会的，属于典型的未富先老。因此，在应对老龄化危机的过程中，我国面临着更加严峻的考验：老年人口规模庞大，老龄化发展迅速，劳动人口赡养负担沉重，以及区域、城乡发展不平衡。
（二）社区居家养老的使命与困境
随着我国的经济体制转轨和社会转型，传统养老方式在人口老龄化危机加剧的情况下困难重重。一方面，家庭结构的小型化、核心化，以及大批青壮年离乡进城的人口流动趋势，使得无论在城市还是农村，传统家庭养老的功能逐渐衰弱。另一方面，机构养老发展滞后也无法满足老年人日益增长的养老需求。截止2009年底，我国养老机构的总床位数是266万张，平均每100位老人拥有1.5张的床位[5]，这与发达国家每100位老人拥有5~7张的标准相比，是比较低的。在此背景下，以“星光计划”为开端，社区居家养老模式应运而生。在新的时代条件下，它不仅承担着应付老龄化危机的重任，更肩负着实现健康老龄化的历史使命。
“社区居家养老”模式是将西方“社区照顾”理念与我国老年人福利相融合的一种制度创新。它整合了社会和家庭的养老功能，即劳务养老由社会承担，精神生活养老由家庭承担，物质方面养老由国家、集体和个人共同承担[6]。社区通过整合社区资源，联系基层政府组织，协调家庭与社区之间的关系，为社区内居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等系列养老服务。
随着社区居家养老模式的发展，一些新的问题迅速涌现，其中资金和服务已成为制约该模式进一步发展的主要障碍。首先，社区居家养老保障资金不足。在过去相当长的一段时间里，由于社会养老保险制度尚未实现全覆盖，许多独居、孤寡老年人的基本生活来源都得不到保障，更不用谈去购买居家养老服务。另外，社区资金来源有限（主要来自政府财政拨款），投入不足，一定程度上影响了社区老年福利服务的供给质量。其次，社区居家养老服务发展滞后。目前服务项目偏重于日常生活护理和家政服务，医疗保健服务设施较少，精神慰藉服务尚未引起足够的重视[7]。
二、全民社保体系的构建与社区居家养老的发展
随着我国以改善民生为重点的社会建设的加快，全民普惠型的社会保障体系正在逐步成型，这为需要依托广泛社会资源的社区居家养老模式的发展带来了契机。
（一）社会保障与社区居家养老的关系
社区居家养老以满足老年人的需求为宗旨。老年人的需求可概括为两个层次和三大板块，即物质层面的需求和精神层面的需求，经济保障（主要是收入保障）、生活照顾和精神慰藉三大板块[8]。社区居家养老通过收入流、服务流和精神流的输出来满足老年人的需求。在精神流方面，家庭具有不可替代的作用，它在很大程度上决定了社区居家养老的地点和方式；在收入流和服务流方面，既有政府正式的制度安排，也有个人、家庭、市场、社会等非正式的制度安排。
社会保障是以国家作为坚强后盾，向全体公民提供的以应对年老、疾病、失业等各种社会风险，免除人们生活后顾之忧的制度安排。社会保障制度通常包涵三个方面的内容：体现政府保护社会弱势群体责任的社会救助制度，强调风险分担与权利义务对等的社会保险制度，以及侧重为某一类特殊群体（老年人、儿童、妇女、精神病人等）提供服务的社会福利制度。其中社会救助和社会保险是社区居家养老的收入保障计划，各种养老保险计划是大多数老年人主要的经济来源，是社区居家养老收入流的主体。老年人福利是服务流的一个主要源流，作为强制性实物转移计划的医疗保险则是服务流的另一个主要源流。因此，从收入保障和生活照顾两个方面来看，社会保障是社区居家养老模式发展的基础和保证。
社会保障的产生是工业化背景下家庭保障功能衰退的结果，社会保障的发展又进一步削弱了家庭保障的功能。但社会保障毕竟难以取代传统的家庭保障，特别是在像中国这样的发展中国家，社会保障体系尚不健全，家庭养老观念根深蒂固，而实际的保障功能却丧失殆尽。因而回归家庭，发展社区居家养老有其内在的必然性和合理性。在此背景下，社会保障是强化家庭养老功能，发展社区居家养老的重要资源。
改革开放30多年来，我国的社会保障制度经历了从“国家-单位保障制”到“国家-社会保障制”的全面而深刻的制度变革[9]，逐渐形成了覆盖城乡居民的多层次社会保障体系框架。
（二）全民社保对社区居家养老的支撑
作为一种长期项目，养老是一项对资源（资金和服务）依赖性很强的系统工程。要想维持社区居家养老服务持续而有效的运行，稳定的资金保障和服务供给至关重要。而这些资源的获取，仅仅靠社区或志愿者的努力是难以为继的，需要从制度层面予以确认。我国目前正致力于建设覆盖城乡居民的社会保障体系，这就为社区居家养老的持续发展，提供了非常有力的制度保证和物质支撑。
在资金支持方面，我国基本养老保险制度在保障老年人基本经济生活来源方面发挥着重要作用。目前，城镇职工基本养老保险已实现了省级统筹，覆盖范围扩至城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，养老保险关系能够跨省转移接续。新型农村社会养老保险自2009年推行以来，全国已有838个县和4个直辖市的大部分区县纳入国家试点，12个省份的298个县自费开展试点，已有3 500多万农村老年人领取待遇，2010年末，参加新型农村社会养老保险人数达到1亿人[10]。对于不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，国家决定自2011年7月1日起，启动城镇居民社会养老保险试点工作。今年试点范围覆盖全国60%的地区，明年基本实现全覆盖[11]。社会救助各项制度逐步完善，供养和补助标准持续提高，救助惠民范围不断扩大。截至2009年底，全国共有1 141.8万户2 347.7万城市居民，2 290.6万户4 759.3万农村低保对象得到了最低生活保障。其中，城市平均低保标准为每人每月227.8元，低保对象月人均补助为165元，农村平均低保标准为每人每月100.8元，月人均补助为64元[10]。农村五保供养制度逐步落实，供养水平也随物价上涨而相应提高。临时救助制度正在建立健全，部分农村人口和生活特别困难的城市低保边缘家庭亦能得到政府给予的临时救助。我国基本养老保险制度和最低生活保障制度筑牢了城乡老年人社区居家养老的经济基础，为老年人购买社区服务，享受医疗保健提供了可能。
老与病相生，医与养相连。我国日臻完善的医疗保健制度为社区居家养老提供了费用与服务上的双重支撑。首先，医疗保险水平不断提高，覆盖范围不断扩大。2009年各级政府对新农合和城镇居民医保补助标准为每人每年120元，2011年政府对新农合补助标准提高到了每人每年200元。所有统筹地区城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的统筹基金最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资、居民可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍以上。截止2010年底，我国城镇职工和城镇居民参加基本医疗保险的人数超过4亿人[12]，加上参加新型农村合作医疗的8.36亿人（参保率为96%），享有基本医疗保障的城乡居民已超过12亿人。其次，城乡医疗救助制度通过资助城乡低保家庭成员、五保户及其他经济困难家庭人员参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗，并开展医疗救助服务，帮助本没有能力参加城乡医疗保险的居民享有基本医疗保健。截至2009年底，城市医疗救助共救助417.2万人次，全年累计支出城市医疗救助资金35.3亿元；农村医疗救助共救助688.4万人次，民政部门资助参加合作医疗3 689.8万人次，全年累计支出农村医疗救助资金58.6亿元[13]。最后是医疗卫生服务的有效提供。在新医改推进的过程中，医疗卫生服务下沉越来越受到关注。在基层卫生人才队伍建设方面，国家计划实施农村订单定向医学生免费培养项目，为农村基层培养和输送合格的医学毕业生，同时做好1.5万名基层医生转岗培训工作，力争到2012年实现每个乡镇卫生院，每个城市社区卫生服务机构都有合格的全科医生。 在基层医疗卫生机构运行机制上，国家自新医改以来便加大公立医院对基层医疗卫生机构在人才、技术、管理、服务等方面的支持力度，推进基层首诊、分级医疗、双向转诊制度建设，这就为老年人在社区即可享有便捷和低成本的基本医疗卫生服务创造了条件。
（三）社区居家养老面临的问题与挑战
全民社保只是一项制度，一种资源，对社区居家养老起必要的支撑作用，但它不能也不可能替代或囊括其他制度和资源，而需要同其他制度和资源一道共同支撑社区居家养老。而且全民社保本身有着明显的局限性。一方面，我国全民社保体系正处于构建阶段，制度设计和政策实施尚有许多不完善之处；另一方面，全民社保不是明确的责任主体，它只是社区居家养老所必需的一种资源。社区作为社区居家养老模式中主要的责任主体，其动员、组织、协调和利用资源，提供服务的能力显得尤为重要。因此，全民社保为社区居家养老的发展带来机遇的同时，我们也必须看到这一养老方式所面临的问题和挑战。
第一，收入保障水平较低。
城乡社会救助，基本养老保险以及老年津贴的补助水平偏低，保障老年人基本生活的功能有限。近年来，虽然城市低保对象的绝对收入在提高，但其相对收入（即救助金标准相对于人均可支配收入的比例）在不断下降[14]。2009年，全国城市低保平均标准仅占城镇居民人均可支配收入的15.91%①，农村低保平均标准占农村居民人均纯收入的23.48%②，保障标准均较低。2005年至今，企业退休人员基本养老金虽已连续6年进行上调，但养老金的替代率却在持续下降，目前已降至50%以下[15]。这就意味着，退休人员的生活较退休前会有较大退步③。老年津贴制度虽已在多个省份试点推行，但无论是覆盖范围还是保障水平，都处于比较低的层次，并且受益对象多倾向于高龄老人，因而它对于支持老年人享受优质的社区照顾是远远不够的。
第二，制度衔接有问题。
全民社保是一个内容庞杂且碎片化的体系，并通过收入保障与服务支持两方面嵌入到社区居家养老的内容之中来提供支撑，因而各项制度间的整合衔接将是推动社区居家养老资源有效配置和发挥养老保障之最大功效的关键。目前，医疗救助通过对城乡低保家庭、五保户在个人缴费方面进行补助，资助其加入城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗，从而享有基本医疗保障待遇。农村五保供养与城乡最低生活保障制度也应在促进城乡贫困老年人参与新型农村社会养老保险或城镇居民社会养老保险，从而有资格享有基本老年收入保障上起到联动作用。然而，制度间的有效衔接对相关配套设施提出了一定挑战，对各项保障制度在经办管理、结算方法、人员信息、就医信息、费用核算等方面提出了更高的信息共享与平台管理的要求。
第三，城乡社区发展不平衡。
其一，政策、法规明显向城镇社区倾斜。如《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号），就为城市社区的建设和发展提供了有利的政策环境。而国家层面上的关于农村社区服务工作的综合法规，至今仍然缺失。其二，城乡社保在资源配置和保障水平上的差距也会加剧城乡社区发展的不平衡。这在医疗卫生服务提供方面表现得最为突出。疾病预防、健康保健以及社区服务提供是农村基层卫生的薄弱环节，发展远滞后于城市社区。另外，城乡老年人在收入保障方面的差距也会影响到他们在社区享有的居家养老的服务水平。 第四，社区服务功能有限。
首先，在支撑整个社区服务正常运作的经费方面，存在经费来源单一和资金投入不足的问题。其次，从服务设施上看，许多社区没有专门的社区托老中心，没有老年公寓；从服务内容上看，社区服务多集中于简单的生活照料和家政服务，而涉及到心理咨询、精神慰藉、文化娱乐、老年人社会参与、法律维权、全面康复等更高层次的需要却缺乏相应的服务。再次，志愿者队伍发展不充分，主要表现在志愿者人数少，对志愿者缺乏规范化和专业化管理，导致志愿者服务无法满足社区发展的需要。
第五，老年人的长期护理问题。
老年人的长期护理既包括健康老年人的长期护理，更包括失能老年人的长期护理。我国全民社保的制度设计中并没有老年人长期护理的内容，但老年人长期护理的需求却非常巨大。根据2011年全国老龄办的《全国城乡失能老年人状况研究》，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人大约为3 300万，占总体老年人口的19.0%。其中完全失能老年人1 080万，占总体老年人口6.23%。到2015年，即“十二五”期末，我国部分失能和完全失能老年人将达4 000万人，比2010年增加700万人，占总体老年人口的19.5%，失能老年人占总人口的比重进一步提高[15]。不同于能够自理的老年人对医疗保健的一般需求，这部分庞大的老年失能群体对长期性专业护理，如专业人士的上门护理，居家康复疗养，痴呆性老年人生活护理，提出了迫切需求。在全民社保体系的构建过程中，一个与专业护理服务提供相关联的新险种“长期护理保险”呼之欲出。如何整合现有制度资源，实现对社区失能老人的有效照料，是社区居家养老面临的巨大挑战。
三、实现社区居家养老模式可持续发展之路径
全民社保体系的建设为社区居家养老模式的发展带来了机遇和挑战。社区居家养老模式的可持续发展，我们认为要从以下两个方面入手。
（一）责任分担的理念建构
社区居家养老作为老年福利体系中的一项重要内容，涉及到国家（政府）、家庭（个人）、社会等多元的责任主体。因而养老保障责任在各主体间的合理分担是社区居家养老可持续发展的前提和动力。
政府作为社会福利事业的规划者，其责任应定位于宏观政策的制定、配套制度的支持及协调城乡社区的统筹发展上。政府应首先制定相关法律法规，从政策和资金上支持社区居家养老事业的发展。其次，应继续完善全民社保体系的构建，做好收入保障与服务支持制度内部的有效衔接，适时探索建立新的护理保险制度，以共同配套支撑社区居家养老。政府还应坚持城乡统筹，缩小城乡老年人在享有居家养老服务方面的差距。城镇社区服务体系和农村社区服务体系的建设和发展要遵循相同的制度理念，采用协调的制度标准，保证城乡社区服务软件和硬件的均衡投入，确保老年人享受社会服务的公平性。
家庭对于老年人来说，承载着他们毕生的经历与回忆，是个人情感的重要寄托。特别是在有着“养儿防老”传统文化观念的中国，家庭往往能给人们带来真切的安全感和归属感。就其在养老保障中的功能而言，家庭作为非正式照顾的主要形式，在老年人的情感交流、精神慰藉和应对突发事件方面有着不可替代的优越性。
社区作为联系政府、家庭与老人和各种社会资源的纽带，是社区居家养老的核心。社区居家养老模式的发展，应凸显社区的主体责任。
（二）凸显社区的主体责任
西方学者早在20世纪60年代就对社区功能进行了定位。Litwak和Meyer基于适当的社会控制与社会目标的达成，认为正规组织与初级群体（非正式组织）这两种常见的社会形式需要沟通与结合，而维持二者的平衡需要一种沟通协调机制。社区基层组织无疑就在其中充当了倡导和组织社区居民，协调社区与正规组织间关系的重要角色。具体到老年福利领域，服务老年人的社区工作从强调潜能，激发主动性，鼓励社区参与，促进社会意识等方面，全面增强服务老年人的能力。可见，社区居家养老模式中社区的地位举足轻重。
第一要整合各种制度资源。
社区应抓住全民社保构建的有利契机，发挥其在落实社会救助、社会保险、老年津贴以及基层卫生服务中的平台作用，真正做到从收入保障与服务提供两方面支撑社区居家养老的发展。在条件成熟的情况下，探索在社区建立以护理救助制度为兜底，以社会护理保险为主体，以商业护理保险为补充的长期护理保险体系，满足失能、半失能及高龄老年人就近的专业化照顾的需要。另外，社区还须动员社会各方力量，让企业、民间组织、社会团体、慈善机构广泛参与到社区居家养老的资金筹集、产业建设和监督管理中来。对于依靠社会力量举办的养老服务，可以适当引入竞争机制，向所有有需要的老年人提供低收费的，又与其经济承受能力相适应的上门服务和护理。
第二要加强社区自身建设。
人员队伍与基础设施是社区功能发挥的重要保障。一方面，社区亟需打造一支技术人员与志愿者相结合的专业服务队伍。另一方面，建立和完善具备信息化、人性化功能的基础设施，包括信息互通和资源共享的网络化信息平台、社区网络呼叫、电话求助等人性化服务系统。
第三要支持家庭养老功能。
“社区居家养老”的落脚点在“居家”，体现了对家庭养老功能的重视。社区可通过开展针对老年人家属的“一对一”的专业咨询、培训讲座、免费上门服务等公益项目，提高社区居家养老的质量和水平，使老年人在健康养老的过程中找到幸福感与归属感。
总之，在新的历史条件下，社区居家养老模式应抓住普惠型全民社保体系构建的机遇，充分利用制度建构与整合过程中的各种资源优势，在责任合理分担的基础上凸显社区的主体作用，最大程度地满足老年人不同层次的养老需求，最终实现我国的健康老龄化。
注释：
① 这一数据是根据《2009年民政事业发展统计报告》提供的“2009年全国城市低保平均标准227.75元/人/月”相关数据，以及《中国统计年鉴2010》公布的“城镇居民人均可支配收入17 175元/人/年”计算而得。
② 这一数据根据《2009年民政事业发展统计报告》提供的“2009年全国农村低保平均标准100.84元/人/月”，以及《中国统计年鉴2010》公布的“农村居民人均纯收入5 153元/人/年”计算而得。
③ 根据国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前的生活水平；在60%~70%之间，可维持基本生活水平；低于50%，生活水平较退休前会有大幅度的下降。
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Universal Social Security System and the Development of the Model of Home-based Caring in Community for the Elderly
ZHANG Qi-lin1,ZHAO Qing2
(1.Research Centre for Social Security,Wuhan University，Wuhan 430072,Hubei，China；
2. School of Public Management,Renmin University of China,Beijing 100872,China )
关键词： 企业职工保险工作 存在的问题 对策
中图分类号：C29 文献标识码： A
一、我国职工医疗保险工作的现状
虽然目前我国正在不断地完善医疗保险制度，但是，在实际的日常生活中，基本的医疗保险制度却将在传统职工劳保医疗制度下和在享受半费医疗保险待遇的职工及其亲属都排除在外了，乡镇的职工和城镇的个体经济人及其从业人员基本上都无法参与到国家的基本医疗保险中，普通职工和老人孩子的医疗问题无法解决，这些人群都脱离了基本的医疗保险制度的管辖范围，而最为重要的是，这些人群基本上都是经济条件困难，家庭负担重，根本承担不了基本医疗保障的人群。因此，产生了在医疗保险报销工作中诸多问题
二、职工的医疗保险工作现在所面临的难题
1、我国目前的医疗保险制度中存在着资源分配不合理的难题
现行的医疗保障体系，存在着行政垄断的倾向，缺乏公正平等的医疗保障环境。而且，医疗保险工作的覆盖面不够广泛，城镇职工的基本医疗保险人数虽然在逐年的增加，覆盖面也在不断的扩大，但是与其他国家相比，我国的职工医疗保险工作覆盖面还是不够广，保险效率还是存在着很大的差距。其次，仍然有很多的企业和个体经济组织的职工没有医疗保险，一些中小型企业更是以经济效益低为理由，不给职工办理基本的医疗保险，除此之外更有一些进城务工的农村劳动力也没有被纳入到职工的医疗保险范围内。
2、我国的医疗保险法律体系不够健全
到目前为止，我国从中央到地方，还没有一套系统的法律条文来保障职工的医疗问题，中央只对城镇的职工的医疗保险工作制定基本原则和管理框架，对城镇职工的医疗保险问题没有从根本上重视起来，缺乏对中央和地方的公平管理对待，导致不同地区有不同的医疗保险政策，各个地区的医疗保险政策差别又很大，全国的医疗保险事业发展不均衡。许多退休后的职工居住在外地就会发生就诊、看病的局限性。
3、我国职工的医疗保险覆盖面低，医疗保险水平仍不高
在面对职工的医疗保险问题时，我国的医疗保险水平仍然不高，人民群众的个人负担重。近几年来，我国职工的医疗保险覆盖面很低，尤其是城镇职工的医疗覆盖面，而且医疗保险的水平也不高，国家给予的基本医疗保险金额不足以支付起标准的医疗保险金额和最高的医疗支付金额。很多人还是很担心资金问题。尤其是医院为追求利益进行的不合理收费，加大了职工个人的经济负担。
4、社保管理团队的素质明显偏低
当前我国很多单位包括社区的社保管理工作者能力过低，管理队伍的专业素质也不高。常常给报销者带来很大的心理障碍。 通常有些单位甚至还没有成立社保专管组织，仅仅由企业财务组织或人事组织代为管理，缺乏对政策的理解与贯彻性。致使新出台的社保管理体制不能有效传达到基层。
5、职工个人意识并未改变
受传统的管理思想制约，许多职工到现在仍没有从传统观念中解放出来，没有自主意识和主人翁意识。尤其是基层工作者，其被动依赖于企业的思想十分严重，与此同时，因为我国社保事业开展的时间较短，其宣传幅度和力度都较为疲软，很多企业员工对社保行业关注的力度不足，包括用工制度的差异。这些人对社保概念模糊不清，主动要求参加企业社保的整体覆盖范围十分有限，社保人群也并不广泛，社保管理工作的局限性十分大。
三、解决职工医疗保险问题的对策
1、要扩大我国的医疗保险覆盖的范围
我国的基本医疗保险制度从无到有，从不完善到逐渐完善都是建立在经济发展的根本基础上的，如果没有市场经济的健康快速发展和改革开放基本国策的实施，我国的医疗保险制度无法实现更无从谈起。因此只有大力发展经济，增强经济实力作为医疗保险的根本来开展医疗保险，根据我国的经济发展状况来制定合理科学的医疗保险范围，逐步加强医疗保险的覆盖范围，才能从根本上解决这个问题。同时应该加强医疗保险的公平性，对职工人群的医疗保险，对中小型企业及个体经济组织从业人员的医疗保险应该制定明确的法律规范。
2、要建立合理的财政补贴机制
建立起城镇居民职工自己的医疗保险制度，从根本上解决职工的医疗保险问题，应落实到人民群众的实际生活中去，不能只做空框架的实行。国家应加强对医疗保险立法的研究，应根据我国近几十年来的医疗发展经验，总结出符合我国基本国情的医疗保险制度。对参加医疗保险的职工实行可享受相应国家基本医疗保险政策的措施。建立补充医疗保险和企业商业保险，分散资金风险和健康风险。
3、要同步其他的相关措施进行医疗保障
要协调推进医疗卫生管理体制和药品价格管理体制的改革，推进城镇职工的医疗保险制度与医疗药品的改革关系，相关部门做好深化改革，合理分配利用医疗药品资源，整改医疗设备的配置方式，大力发展社区卫生资源，推进公共防疫事业的进行。充分发挥医疗保险的作用，推进医疗保险事业的改革，从老百姓的实际生活入手，解决看病难、看病贵的问题，提高看病效率，简化看病流程。
4、加强社保法规的宣传教育力度
各用人单位应重视国家社保的最新法律法规和政策，加强管理部门对社保管理工作的力度。认真完成和履行社保规定，自主自觉的将企业社保宣传工作和贯彻工作落实到基层。对企业的管理人员进行社保法律知识讲座，提升其法规意识，使企业管理人员懂得社保在企业乃至国家发展中的重要作用。除此之外，我国相关宣传组织以及媒体组织也应运用各种方式宣传社保管理的法规法令，营造落实贯彻遵守社保体制的良好氛围。建立企业员工对社保工作的认识和应用。
5、提升和改进社保管理手段与方管理方式
逐步建立规范透明、功能齐全和覆盖范围广的社保信息传播体系，从而真正使社保工作实现科技管理，增强国家基金抗风险的能力，确保离退休职工的养老保险和基本生活能够得到有效的保障，加强对基金的管理力度，完善企业养老保险体制，规范管理体制中有漏洞的条例，真正使我国社保体制无懈可击。与此同时，社保资金的核算、交纳、支付、记录以及查询等服务都应该纳入互联网管理系统中，并且使社保体制逐渐实现网络互联。
6、全面提升管理人员的综合素质，建设一支管理能力过硬的管理团队
系统全面的社保工作一定要有技术过硬的综合型人才和团队来完成相应的操作。管理人员的综合素质高低，决定了这支统筹队伍的稳定性，一个管理经验充足的管理团队能够为企业做出更大的贡献。因此，要想使企业社保的管理工作更加有序的开展，就必须提升管理人员的综合能力，将技术水平过硬、团队意识较强和经验丰富的管理团队建立起来。
四、我国企业职工基本养老保险存在的问题
1、覆盖面较窄
从目前企业职工基本养老保险的覆盖面来看，覆盖面较窄是一个突出的问题，按照国家法律的规定，任何类型的企业都应为企业员工缴纳养老保险。然而实际情况是目前很多劳动者的合法权益都没有得到有效的保障，一些民营企业、个体工商户所雇佣的员工都没有为企业员工办理养老保险，尤其是农民工这一就业群体的参保率始终维持在一个低位。
2、缴费率偏高
国家规定企业职工养老保险由企业以及劳动者共同缴纳，其中企业缴纳比例为20%，个人缴纳8%。从有关资料看，我国是世界上社会保险费率最高的国家之一。缴费率偏高对于企业职工基本养老保险的负面影响有两个，一是导致很多企业因为成本压力不愿意为员工缴纳保险；另一方面是影响到了企业的发展壮大，使得企业不能招聘到更多的职工，也会影响到养老保险覆盖面的扩大。
3、基金增值难
目前我国企业职工养老保险基金投资渠道狭窄、基金增值比较困难，加上基金管理的不规范，很多地区的养老保险基金都出现了一定亏空。很多地区的养老保险资金结余都是存在银行，在人民币通货膨胀严重的背景条件下，基金甚至面临着贬值的风险，基金增值难度大对于越来越大的基金缺口而言是雪上加霜。
4、老龄化冲击。我国这些年已经进入了老龄化社会阶段，老龄人口的不断膨胀给我国职工养老保险体系带来了巨大的冲击，按照目前的企业职工基本养老保险的运行情况来看，养老保险资金缺口巨大，如果不进行养老保险体系的变革，根本就不能应付老龄化的冲击。从笔者所在企业看，企业职工和退休人员的赡养比为2.18：1。
五、完善企业职工养老保险制度的良好对策
1、通过合理的方式及时弥补养老保险的空缺
我国企业的职工养老保险制度要想得到可持续性的发展，就要考虑通过合理的方式逐步解决历史遗留性问题，提高养老保险制度的工作成效。首先，我国现行的基本性的养老保险制度从一定意义上来说仅仅适用于企业职工，对于阶段性的和灵活性的就业人员，却缺乏一套比较合理的办法，这类就业人员收入低、工作稳定性不高，如果也让他们按照相关费率去纳税，这明显是不够合理的，所以相关部门可以根据实际情况，逐步地降低养老保险的准入原则，建立大多数劳动者都能够参与的低门槛、多形式以及可持续的养老保险制度。其次，可以尝试进一步建立和完善企业年金，作为养老保险的补充基金，企业年金是在国家政策的鼓励和指导下，在参加养老保险制度的前提下，企业自愿为职工所建立的一种养老保险计划，能够为基本养老保险基金提供补充，为职工谋取更多的福利，因此，做好企业年金的相关工作，不仅为养老保险基金空缺的补充提供了保障，而且也有利于减轻政府的负担；再者，要逐步将社会保障增值渠道进行拓宽，强化社会保险基金的管理，在增值投资的进程中，要践行安全第一的原则，可以尝试通过委托国家指定的专门银行或者金融机构负责基金的回收和管理、进行证煌蹲实群侠淼姆绞剑尽可能地在更大的程度上扩大养老保险的基金数额，如此一来不仅保障了企业职工对养老保险的需求，而且也为社会保障体系的进一步完善提供了不可多得活力源泉。
2、强化个人账户基金的监管和运营
根据相关资料和数据显示，我国的养老保险参保的人数呈现出持续增长的状态，在此背景下个人账户也会以很快的速度得以增长，做好个人账户的监管和运行工作，既有利于补充和完善我国企业职工养老保险制度的相关工作，而且也在一定程度上调动职工的工作热情和主动积极性，获得良好的工作成效。详细一点来讲，其一，为了保证个人账户基金的效益性和安全性，就需要在《企业年金管理办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等文件的基础上，进一步完善各项工作，为个人账户基金的发展提供强而有力的保障。要逐步将涵盖个人账户基金在内的社会保证基金的投资限制进行放宽，既要允许社保基金进行境内投资，也要允许其参与境外投资，既要允许其进行相关实业性的投资，也要放宽政策让相关基金进行安全的金融投资，以扩大基金的数额，为养老保险基金制度的完善奠定扎实的资金基础；其二，要进一步通过各项工作的完善强化对个人账户基金的管理，我国相关部门应当结合实际情况，建立一个相对独立的、完善的监管机构，要严化市场准入制度，所监管的内容包含资产管理者的投资比例和投资组合、资金的内控机制以及相关的信息披露机制等，让个人账户基金的运营和投资等工作都能够在合理的监管情况下，获得更加广阔的发展空间；其三，为了防止个人账户投资和运营权利的出现垄断现象，并且逐步获取规模化的运营效益，就要结合实际将投资主体进行明确说明，可以尝试借助信托的手段，由养老保险省级经办机构对个人账户基金进行管理，以保证相关工作的顺利开展。
3、强化养老保险基金的管理以及保险待遇计算方法的完善
就强化养老保险基金的管理工作上，各级社会保险管理机构要结合实际建立和完善相应的有关养老保险基金的审计、财务管理以及会计等制度，并且积极的接受和配合诸如审计、工会、银行和财政等部门的监督工作，同时在养老保险基金的管理方面，为了减少直至杜绝基金的肆意挥霍和随意挪用，要尝试实行收支两条线的管理模式，除了将一段时期内必须用于支付费用的基金数额预留之外，其他的要全部用于购买国债或者是存入专门账户，以保证养老保险基金的安全性。就做好社会保险待遇的计算方法上，可以从两个方面出发：一是要逐渐改革以标准工资为基数计发养老保险金的传统意义上的方式，实行结构养老保险金的机制。在国家基本的养老保险金部分，要结合社会的平均工资水平以及一定的比率进行发放，并且要随着时代的进步以及社会平均工资水平的提升而对其进行调整和完善；在企业补充养老保险金的部分，要结合职工在职期间的贡献大小、职工在退休前一定时期内的月平均工资为基数，进行养老保险金的发放，从而不仅能够满足企业职工的需求，也满足了企业进步的发展需要。还有，随着物价的逐渐上涨，一些退休职工的基本生活受到了不小的影响，要想从根本上为职工的生活带来更多的福利，就要促使物价与养老保险金的发放等工作合理的结合起来，依据物价的变动去调整养老保险金的幅度，以保证养老保险金的合理、有效性。
结束语：我国社会主义市场经济的飞速发展以及经济体制改革的进一步深化，原有的企业职工保险制度已经很难适应最新形势的发展要求，我们要不断地总结实践经验和借鉴精华，探索更多的利于企业职工养老保险制度得以进步的良好对策与方式，促使其更好的为社会保障体系的完善而服务，为人民生活的更加安康、幸福而服务，为国家的长治久安、繁荣昌盛而服务。
参考文献
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关键词：耕地资源社会价值；市场替代法；沈阳
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-06-0069-2
耕地是人类食物的重要生产基地，在农业乃至经济社会发展中具有不可替代的基础作用。但由于耕地种植效益低，许多农民都选择弃耕外出打工，同时一些地方政府片面追求政绩，过量征用集体土地，导致耕地大量流失。长期以来人们对耕地资源社会价值的认知较为单薄，我国现行的征地补偿制度在征地补偿上一直以粮食价格为主要依据，没有或很少考虑耕地存在的其他作用，导致失地农民补偿过低，引发了一系列社会矛盾，失地农民的生存保障也无法落实，增加了社会的不稳定因素。因此，对耕地资源的社会价值进行分析测算，对耕地利用保护、切实保障农民利益提供了一个重要的基础。
1 耕地资源社会价值的含义
耕地资源本身具有的自然经济和社会属性决定了耕地的基本功能。从我国目前的现状来看，耕地资源本身所具有的增值与保值功能、信用担保功能、承载功能养育功能等对我国广大农民来说，仍然是他们最基本的养老、生活等可靠的物质基础的重要来源。所以，耕地资源社会价值即是耕地资源社会保障价值与社会稳定价值之和。
耕地资源的社会保障价值，是耕地资源替代政府的社会资金而承担的保障农民个人生存生活和延续后代的价值，是农民生存安全价值的体现；耕地的社会稳定价值，主要是指耕地具有的保障国家粮食安全的功能，国家的粮食安全价格是指国务院从国家的粮食安全战略角度出发，通过采用土地利用规划、土地利用用途管制等方式，强制性地确保国家所需要的耕地数量和质量而投入的价值。
2 耕地资源社会价值测算方法
2.1 社会保障价值测算方法
考虑到研究区域的实际情况，在沈阳市耕地社会保障价值测算研究中，其社会保障价值的确定取决于政府对城镇居民和农村人口的社会保险费用支出的差额，运用分解求和、替代法、收益还原法等对其社会保障价值量进行测算。用公式表示如下：
式中：VSB为社会保障价值；V1城镇社会保险价值；V2为农村社会保险价值；r为还原利率。
式中：V1为城镇社会保障价值；R1为基本医疗保险缴费比例；R2为养老保险缴费比例；R3为失业保险缴费比例；R4为工伤保险缴费比例；K为沈阳市社会保险最低缴费基数。
基本医疗保险费由用人单位和职工个人共同缴纳，用人单位按在职职工缴费基数的8.6%（含生育保险0.6%），在职职工按缴费基数的2%比例缴纳基本医疗保险费，R1为10.6%。
养老保险费由用人单位和职工个人共同缴纳，用人单位按在职职工缴费基数的19%，在职职工按缴费基数的8%比例缴纳基本医疗保险费，R2为27%。
失业保险费由用人单位和职工个人共同负担。用人单位按在职职工缴费基数的2%缴纳失业保险费，在职职工按缴费基数的1% 缴纳失业保险费，R3为3%。
工伤保险费由用人单位负担。一类行业用人单位按在职职工缴费基数的0.5%缴纳工伤保险费，二类行业用人单位按在职职工缴费基数的1%缴纳工伤保险费，三类行业用人单位按在职职工缴费基数的2%缴纳工伤保险费。本论文中，由于二类行业在社会中更具有代表性，故R4为1%。
式中：V2为农村社会保险价值，Y1为新农合价值，Y2为新农保价值。
辽宁省政府于2009年11月25日下发了《辽宁省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，按规定新农保的个人缴费标准分为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档，市、县政府对正常参保人员在个人缴费的基础上实行补贴，目前沈阳市标准为每人每年30元。本文中采用中间档为计算依据，故Y1为330元。
目前，沈阳市的新型农村合作医疗（新农合）工作已经全面铺开，新型农村合作医疗制度也实行个人缴费，集体和政府补助相结合的筹资办法。依据沈阳新农合“1号文件”（沈新农合字［2010］1号），农民个人缴费为每人每年30元，各级财政补助为每年135元，故Y2为165元。
2.2 社会稳定价值
耕地的国家粮食安全战略纯收益可以通过国家对占用耕地所收取的费用、保护现有耕地所必要的耗费以国家对耕地利用的补贴来计算。
式中：VSW为社会稳定价值，R为国家对占用耕地收取的费用，CP为国家因保护耕地支出的费用。
国家对占用耕地收取的费用主要包括耕地占用税、耕地开垦费。
国家因保护耕地支出的费用主要有灾毁耕地的复垦费用、对改善耕地生产条件的土地整理资金、农业综合开发资金、基本农田保护资金等。
3 实证测算――以沈阳市为例
3.1 沈阳市概况
沈阳市是辽宁省的省会，东北地区最大的中心城市，下辖9区1市3县，市域面积12880.88km2，市区面积3471km2。市域常住人口734万人，城镇人口541.7万人，城镇化率为73.8%。非农人口为446.3万人，占户籍总人口的64.3%，农业人口247.6万人，占户籍总人口的35.7%。2009年全市农用地面积989964hm2，占土地总面积的76.86%；耕地面积682492.06hm2，占农用地面积的68.94%。
3.2 耕地资源社会价值测算
3.2.1 耕地资源社会保障价值 沈阳市2009年城镇居民社会保险最低缴费基数为246260×60%=1477元，根据上述公式，可以计算出城镇居民一年的社会保险费用：
依据辽宁省2010年统计年鉴，沈阳市2009年农业户口人数为252.3万人，1990年到2009年间沈阳市职工平均工资增长速度为15.16%，还原利率参考现行银行一年期存款利率2.25%，进行修正后得出r=2.25%/(1+15.16%)=1.96%
故耕地资源社会保障价值：
3.2.2 耕地资源社会稳定价值 依据沈阳市规划和国土资源局和沈阳市财政局有关资料统计，2008年以来平均每年因耕地保护投入的费用在5亿元，按照现行沈阳市土地开发整理项目投资标准，亩均投资1000元，估计需投入95亿元。沈阳市耕地占用税以沈北新区、辽中县的征收税额28元/平方米为标准进行计算，耕地开垦费按10元/平米进行计算：
计算得出沈阳市耕地资源社会价值：
4 讨论
通过对沈阳市的实证研究，测算出沈阳市的耕地资源社会价值为11274.0377亿元，按照现状682492.06hm2的耕地面积， 可以折算出沈阳市的耕地资源社会价值单价为165.1892万元/hm2。目前，沈阳市执行的征地补偿平均价格远远低于这个数值，失地农民得到的补偿根本不够维持长远生计，这既是严重损害了农民的利益，也造成了大量的低效利用的耕地资源。耕地资源的社会价值虽然对耕地所有者作用不明显，但却对整个社会发展产生重要影响。
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一、指导思想
以国家金融改革的相关政策为指导，兼顾国家、集体、个人三者利益，切实维护债权人、企业职工的合法权益，实现企业顺利退市、职工妥善安置，确保本区域的金融稳定。
二、工作的原则
（一）合法合规的原则。员工安置工作必须严格按照国家有关人事、劳资的相关法律、法规规定执行，在合法合规的前提下，操作运行。
（二）公平公正的原则。严格规范操作流程，防止暗箱操作、行为发生，切实保证退市工作平稳有序进行，员工安置公平、公正。
（三）积极稳妥的原则。做好人员的思想工作，在保持稳定的前提下，积极稳妥地安置好退市企业员工。
（四）一次性补偿的原则。职工一次性领取安置费后，按有关政策不再具有任何要求补偿的权利，可以自谋职业或自行再就业。
三、工作步骤
1、召开职工大会，宣传有关政策，征求职工的意见。
2、召开退市领导小组工作会议，研究职工安置的方式、原则，确定各项补偿的标准和计算方法。
3、做好各项基础数据的统计。
4、起草职工安置工作初步方案，进一步征求职工和有关部门意见。
5、签订职工安置协议。
6、职工安置费兑付。
职工安置费用包括：企业所欠职工工资、基本养老保险、基本医疗保险、失业保险金、工伤保险、生育保险、一次性安置费用、经济补偿金。
职工补偿顺序是留足五险后按下列顺序分配：企业所欠职工工资，一次性安置费用，经济补偿金。
职工安置项目的计算标准和依据：关于基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的缴纳保费期限，严格依据最高人民法院[1996]17号批复执行；关于职工一次性安置费用标准
依据原劳动部办公厅《关于对破产企业职工安置问题的复函》（劳力函[1997]159号）及《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工在就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）规定职工安置费标准是企业所在地企业职工上年平均工资收入的三倍，各地根据安置工作的不同情况，确定不同安置费标准，但最高不超过此标准。
经济性补偿补助计算标准：解除合同前12个月的月平均工资×实际工作年限（不满一年按一年计算）。
缴费时限：依据最高人民法院[1996]17号《关于实行社会保险的企业破产后，各种社会保险统筹费用应缴纳至何时的请示》的批复，欠缴的社会保险统筹费用应当缴纳至人民法院裁定宣告破产之日。依据省银监局《退市决定》的生效之日，确定保险统筹缴纳至退市生效日的当月，即缴纳至2007年10月30日。
优抚政策：转业军人在服兵役期间、下乡知青上山下乡期间，依据国家相关政策应计算工龄。
7、作好退市企业职工档案的归档、寄存和保管工作。
四、组织领导
为切实保证兴通城市信用社顺利退市，职工安置工作的有序进行，特成立通河县兴通城市信用社退市职工安置工作领导小组：
领导小组下设办公室，办公室设在县农村信用联社，负责执行退市安置工作领导小组的决定、决议和职工安置方案的实施。
主任：郝爱武（兼任）
五、工作要求
一是各成员单位要高度重视县兴通城市信用社退市职工安置工作，切实把次项工作纳入工作日程，抽调精干人员参与此项工作，确保退市企业职工安置工作有序进行。
失地失业农民不断增多，对我国城乡社会稳定产生了不良影响，其原因在于征地补偿理论与制度设计上的缺陷。本文提出，解决这一问题的思路，在于适应市场经济发展要求，着力构建失地农民权益的长效保障机制。
一、失地失业农民增多对城乡社会的影响
最近，笔者对西部地区一些城市进行了调查，有的地方在解决失地农民安置问题上进行了一些探索，取得了一些成效，但总体情况令人堪忧。据调查，目前被征地农民对以下三个方面的问题反映较为强烈：一是普遍反映补偿标准偏低，难以维持长远生计。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿）。与城镇居民收入相比，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。而相对于土地预期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将1.8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。据报道，浙江省农村土地征用补偿采用一次性现金补偿的额度约为每亩3—12万元；南京市按市政和非市政项目类别补偿，安置标准为2.8—4.0万元。总体上看，东部地区补偿标准要高于西部地区，加上东部地区市场经济相对发达，东部地区失地农民重新就业的渠道相对较多，而西部地区失地农民维持长远生计的压力则相当大，矛盾也尤为突出。
二是对征地安置方式和平调村民集体资产的行为不满。西部地区一些城市从2000年开始，统一征地时不再留部分土地给农民。在人员安置上，对男性50—60岁、女性40—50岁人员实行自谋职业安置或退养安置，1.6—1.8万元补偿费直接支付给个人。同时规定对农村集体经济组织的土地被依法全部征用、农业人口全部安置的，原农村集体经济组织的财产由上一级组织或乡（镇）人民政府负责处理。部分农民认为，这种处理方式侵害了他们的利益，因而对此不满。
三是对土地增值收益分配方式不满。政府对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中得到较为可观的收益。农民希望能分享这些增值收益。加上有些农民征地补偿费被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。据调查，2002年，西部地区某省的农民因土地问题上访人次比1998年增长了5.8倍。
在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，已影响到城乡社会稳定和农村经济发展。
二、征地补偿理论和制度设计上的缺陷
有关专家认为，造成农民失地失业的真正原因不是城市化进程，而是现行的征地制度。
由于我国现行征地制度是在建立土地国家所有和集体所有两种公有制基础上，根据当时的实际形成并沿用至今，其征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在市场经济逐步完善的条件下，仍按计划经济的思路进行，必然引发重重矛盾。究其原因，主要是：
（一）法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。
（二）现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。
农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。
（三）土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是因为在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。
因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。
（四）与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。马克思在《资本论》中引用培根的话说：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。
三、着力构建失地农民权益的长效保障机制
（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是研究实施分类征占补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益：①对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；②对准公益性项目用地（如有收益权的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买断式”征占；③对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。四是为集体经济组织保留部分财产。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。五是加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。
（二）建立医疗、养老社会保障机制。为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡。
建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。政府应规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。
（三）建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时，还应对其他农民进行培训，因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
（四）建立再就业创新机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。
三是建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。打破城乡“藩篱”和所有制界限，取消对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”。
（一）从理论上讲，对机关和由财政拨款的事业单位征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并没有意义
从国外的情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保障制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部负责。美国则对政府公务人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作系统，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本是由国家支付养老和公费医疗费用的。但正是这种“国家统包”型办法是我国实行社会保障制度改革的重要动因之一，而且在市场经济下，上述人员也会面临失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保障制度改革，保持税制的规范性和公平性角度出发，应该把机关事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款可以从预算经费中列支，划拨给社会保障机构。
（二）当今国际上通行的做法是雇主和雇员均为社会保障税的纳税人
为了更好地与国际接轨，应使我国城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业的中方人员、私营企业、股份制企业、个体工商户等）、事业单位、社会团体、民办非企业单位以及其职工都成为社会保障税的纳税人。
（三）我国与西方国家国情存在的一个重大差异就在于，农业人口占我国总人口的80%以上
使广大农民享受到社会保障是新世纪我国社会保障制度建设的基本目标之一，社会保障税的开征不可不考虑到农村居民。但是由于历史和现实原因，我国经济发展呈现出极不均匀的状态，二元性特征突出，城乡差异较大，因此，城镇和农村的社会保障在筹资和支付水平上应体现出一定的差异。目前，我国农村的经济发展水平仍然非常低，多数农村居民收入偏低，承受能力弱，相对于城镇社会保障改革的进度而言，农村社会保障仅局限于部分富裕地区试点阶段，家庭保障仍是农村社会保障的主体。要在广大的农村地区建立起统一的社会保障筹资制度还需要很长的时间。
二、关于计税依据的确定
国际上通行的社会保障税的计税依据是在职职工的工资、薪金收入额和自营人员的事业纯收益额。其基本特点是：工薪收入是否包括各类奖金和补贴，视不同国情而定；工薪收入通常有最高应税限额的规定，也有的国家规定有最低免税限额；不允许有费用扣除，不包括资本利得、股息、利息所得等；个体自营者的计税依据的核定方法灵活。
我国的社会保障税计税依据的确定既应当参照国际通行做法，又应体现我国自己的特点。
首先，社会保障税是一种具有返还性质的目的税，每个人的税金缴纳应与其享受的社会保障利益相匹配，同时考虑相对公平税负的要求。从社会保障的收益来说，高收入者的自我保障能力较强，从社会保障中获得的收益少或者根本无需收益。而低收入者则可能更多地依赖社会保障。因此，高收入者往往是社会保障的奉献者，根据公平性原则，我国的社会保障税应对高收入者设置免征上限，而对于收入较低者，只要其收入额超过最低生活标准一定限度，都应征税（但需要注意税后所得与最低生活费标准的衔接）。
其次，为了便于社会保障税的征缴与现行社会保障费的征缴相衔接，具体计税依据的制定基本可以参照现行社会保险缴费所规定的单位和职工个人的工资总额。职工工资总额应包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。企事业单位应以职工工资总额作为社会保障税课税对象。但是应对缴税工资基数进行调整，因为目前企事业单位通过瞒报、漏报工资基数逃缴社会保障资金的情况比较严重。据统计，1999年缴纳社会保障资金的工资与1998年相比降低了5.7%（下降54.5元），而1999年的平均工资增长了11.6%.为了保证社会保障税的收入来源，应把工资外收入规范化、货币化，列入缴税工资基数。
在开征社会保障税时，对国家公务员、由财政全额拨款事业单位工作人员的工资应相应调整，因为这一部分人员原来的工资总额没有包含社会保障支出。这一类人员的工资总额应为：计时工资、奖金、津贴和补贴、其他工资等，其中计时工资包括职务工资、级别工资和基础工资等。
对于自由职业者而言，由于确定全部劳动报酬的难度较大，根据专款专用和收益对等的原则，应以他们获得的毛收入作为征税对象，以扣除规定的标准、照顾项目后的余额作为社会保障税的计税依据。
私营业主和个体工商户等非工薪收入者的计税依据，原则上应按一定时期内的营业额扣除一定的费用据实核定。但由于确定他们的全部劳动所得难度较大，可授权征收部门在当地上年度职工月平均工资一定限度以内确定，或者根据国际上的通行做法，以他们缴纳个人所得税的计税所得额作为课税对象。
三、关于税目的确定
目前，关于职工基本养老、医疗和失业保险费的征收方法，国务院已经下发了统一性文件，这三项保险对社会经济影响最大，其改革在各地进行得也最为广泛和深入。工伤保险、女工生育保险仍仅限于部门出台的试行办法，多数地方尚处于试点阶段，加之这些保险行业性特点较强，覆盖面远没有上述三种保险广泛，故暂时不应将其作为税目的待选项目。
鉴于上述情况，有人主张社会保障税应按照不同的社会保障项目，分别设置基本养老、医疗和失业等不同项目。应当说，这种意见考虑了社会保障资金的收入和支出相对应，有一定的道理。但是，如果近期内开征若干个社会保障税目，每个纳税人势必都要根据不同的税目分别申报缴税，税务机关也要根据不同的税目分别征收入库，缴税手续和征收程序都比较复杂，从方便纳税和简便征收原则出发，建议开征社会保障税之初只设置一个税目，即“城镇社会保障税”，这样有利于税务机关将应征税款及时、足额地征收上来。
但是，考虑到征收社会保障税应与现行社会保障制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法，可以在“城镇社会保障税”税目下设立“城镇职工基本养老保障税”、“基本医疗保障税”、“失业保障税”和“其他”四个子税目，其中“其他”子税目为预留子税目。这样在税务机关征收税款时，可以统一征收“城镇社会保障税”，简化征税手续；而纳税人在填写纳税申报表时，分别填写三项子税目的金额，以便于做到专款专用，提高社会保障税使用效率，避免因各类基金搅在一起不好控制管理和产生挤占、挪用等问题，而且也为以后不断完善社会保障税的征收体制打下基础。
四、关于积累模式的选择
在确定了以开征社会保障税方式为我国社会保障筹资模式后，还应考虑社会保障基金的运行方式是现收现付式、完全积累式还是部分积累式，以便进一步确定具体税率。但是，实际上，在社会保障税的几个子税目中，只有城镇基本养老税目涉及累计模式的选择问题。因为不论从理论上还是从世界各国的实践上来看，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡原则”，一般不需要实行积累模式，实行现收现付制即可。而养老保险由于会面临未来人口老龄化的支付高峰，因而，往往强调实现一定程度的积累。西方一些发达国家养老保险长期奉行现收现付制，但从其发展历程看，随着这些国家逐步进入老龄化，则不得不依靠缴费率的屡屡提高来支付不断增长的养老金支出，从而使养老保险陷入一种恶性循环之中。英、美等国家早就注意到这一问题，从政策上积极鼓励各种补充保险，甚至不惜实行强制性补充养老保险，其实质就是从现收现付制逐步向积累制过渡。
我国目前在养老保障方面面临着极为严峻的形势：一方面，由于体制的原因，国家对“老人”和“中人”欠下的巨额养老金负债需要偿还，而财政根本拿不出这么多钱，只好依靠目前的在职职工负担一部分；另一方面，我国正在进入老龄化国家之列，据世界银行预测，到2010年我国60岁以上人口的比重将达到12%，而老龄化社会的临界点是60岁以上人口比重为10%.面对这种形势，如果养老保障实行完全积累制，在职职工将难以承受过重的双重养老负担（据劳动部养老保障课题组测算，社会保障税税率要达到工资总额的33%以上才能提供必要的资金支持）。因此，我国的养老保险税目实行部分积累制将是比较明智的选择。
五、关于税率的确定
（一）从世界各国实行的社会保障税制情况来看，有两种税率制度可供借鉴
1.均一制，即均等税额制。均一制是指不论被保险人收入的高低，一律缴纳同样数额的社会保障税。社会保障税采取均一制的国家只有英国、爱尔兰、马耳他等少数国家。如英国，对参加“老年、伤残、死亡社会保险”的独立劳动者，每周一律按3.4英镑征收社会保障缴费；对参加社会保险的非工作人员，每周一律按3.3英镑征收。这种办法计算方便，征集简便，但是由于低收入者和高收入者负担同样的保险缴款，低收入者的负担就要比高收入者的负担重，有违社会保障互助合作的原则，而且违保障保证低收入者基本生活的原则。有鉴于此，英国自20世纪70年代中期开始，对年利润在3150～10000英镑之间的独立劳动者，除每周征收固定缴款外，还要加上利润的5%；对一切工薪劳动者负担的比率均改为按薪资比例制计算。
①就是采用这种方法。由于当时保险范围不大，被保险人的收入差别不大，所以当时没有作别的限制性规定。但后来随着保险范围的扩大，被保险人的薪资收入相差悬殊，又产生了累进费率制。薪资比例制主要包括以下几种：
（1）固定比例制：不论被保险人的收入高低，一律征收统一比率的保险费。如意大利的老年、伤残、死亡保险，被保人一律按收入的7.5%缴纳保障缴款，雇主按薪资总额的16.95%缴纳。
（2）等级比例制：先将被保险人的收入划分为若干等级，然后再就每一等级规定一个标准收入，最后以每一等级的标准收入为基础，按规定的统一比率计算保险缴费。如印度的疾病与生育保险，被保险人的工资分9个等级，均按每一等级标准工资的2.25%缴款；雇主的薪资也分9个等级，按薪资总额的5%缴纳。菲律宾的疾病生育保险也是采用这种方式。（3）累进费率制：对保险税的收取比率将随着被保险人的收入水平的提高而逐渐提高，亦即对低收入者按较低的比率收取缴款，而对高收入者则按较高的比率收取。如匈牙利的老年残废死亡保障，对每月工资在1800元以下者，税率为3%；每月工资在1800元～3000元者，税率为4%；每月工资在3000元以上者，税率为5%，以后每超过1000元加提1%，至10%为止。
（4）累退税率制：对个人收入规定一个限额，对收入中超过限额的部分不征收社会保障税。这样，从缴纳的保障税与个人收入的比例来说，收入越多，缴纳的保障税在个人收入中所占的比重越小，形成个人税款的累退制。世界上有许多国家采用了这种方法。如法国的年金保险及失业保险、美国的年金保险、疾病与生育保险等。一般在对征收保险费的计算基数规定最高限额的同时，对给付津贴的计算基数也规定一个限额，而且往往是相同的。如美国在1981年对老年、伤残和遗属年金保险的交费和给付都规定了同一个计算基数的限额——19700美元。
（二）从我国的实际情况考虑，社会保障税制应采用累退税率制
1.城镇职工基本养老保障税税率。虽然我国目前的养老保障适宜采用部分积累模式，但随着改革的进行，将逐步向完全积累模式转变。为了保证养老保障税目的税率稳定性和给完全积累模式做准备，可以根据完全积累模型计算这一税目的税率。但可以从这一税收收入中取用一部分资金，而将另一部分资金纳入积累基金中，当然取用资金的比例应逐渐减少。
完全积累模式的基本原理是：根据纵向平衡原则，在对人口、工资、物价、利息等社会经济指标进行宏观测算后，将被保险人在享受保障期间的总费用按一定的提取比例分摊到整个投保期间。
现假定：m为投保人的投保年限或工作年限；
n为投保人退休后养老金的支付年限；
W为投保人开始工作时的年工资总额；
Q为投保人开始年度的养老金给付额；
C为投保人投保期间不变的养老保险费提取率；
K为投保人工资的年平均增长率；
I为已提取基金的年平均增值率；
M为投保人退休时已积累的基金总额。
再假定：支付的费用中只包括养老费用，不包括管理费、医疗费等其他费用；不考虑支付期间年金的调整因素。
这样，基金的提取过程及计算公式将是：
基金的支付过程及公式是：
按假定，投保人领取n年养老金后即死亡，故有：
现假定我国居民参加工作时的平均年龄为20岁，60岁退休，参加工作时的年收入为W，年平均工资增长率为7%，退休时按其最后一年的工资水平的60%发给退休金，再假定平均寿命为80岁，基金的年平均增值率为8%，则城镇基本养老保障税的税率应为：
由解可知养老保障税税率应为该职工同期工资的12%.
以上是假定投保人退休后在领了养老金的年份里，都一直按退休时确定的同一绝对金额水平给付，但实际上做不到。随着物价水平的不断上升及全社会收入水平的提高，给付水平需要不断进行调整，所以费率会相应发生较大变化。
现假定给付期间每年的物价指数为P，且假定养老金给付额随物价指数变动自动调整，那么年金的支付过程及公式为：
按假设，上式应等于0，故：
这就是完全积累筹资模式费率的计算公式。现根据这一公式来计算城镇基本养老保障税的税率。
假定前面所给的原有各项已知条件不变，即给付年限n为20年，投保年限m为40年，投保人开始工作时的年工资为W，年均工资增长率K为7%，退休时的工资水平Q为0.6W（1+K）m，1，养老金的年均增值率i为8%.现假定给付期间年均物价增长指数P为5%且养老金随物价水平自动调整，则养老保障税税率应为：
由解可知城镇基本养老保障税税率应为投保人工资的18%.
可见，由于考虑了年金调整因素，在其他条件相同的情况下，养老保障税的税率要高得多。
②可见，8%的缴费率基本可以满足社会统筹的需要。关键问题是要制定一个有效的管理机制，来解决统筹账户与个人账户之间的矛盾。如果这一问题能够合理解决，这一税目的税率甚至可以定得更低。因为，医疗保障的收益原则与养老保障有很大差异，养老保障的未来收益主要取决于现时个人的积累和贡献，而医疗保障的未来收益并不与其现时的积累和贡献挂钩。从这层意义来说，医疗保险的统筹账户具有较强的公共物品的性质，对其的消费更是具有浪费性和无效性特征。因此，不宜将基本医疗保障税的税率定得过高。但是为了与现行医疗保障制度相衔接，这一税目的税率定为5%为宜，并应尽量减少统筹账户所占的比重。
③在目前我国失业者的最低生活费用标准相当于平均工资的50%，实际用于发放失业金的比例为失业保障基金的60%条件下，失业保障税税目的税率应为：
由于：
失业金发放规模=失业率×职工总人数×人均失业金=失业率×职工总人数×人均工资
可用于发放的失业金规模=失业保障税收入×60%=税率×职工总数×人均工资×60%
可知：
根据以上分析，失业保障税税率宜定在6%左右。因此，将城镇基本养老保障税、基本医疗保障税和失业保障税三项子税目的税率加总，可得出社会保障税的税率应定为29%.
六、关于起征点和财务规定
为了照顾困难职工的基本生活，可以根据各地区居民最低生活费标准设立起征点，凡是工资超过最低生活费标准1倍以上的职工都应按照规定的税率缴纳税款。但是对于社会保障税覆盖范围内的个人，其收入确实低于政府规定的最低生活标准线，而且经有关征税部门查实的，可免予征收社会保障税。
对于企业而言，社会保障税没有减免税。即使企业破产后，在进行资产清理时，仍应补缴社会保障税。对临时有不可克服的特殊困难（如自然灾害等）的企事业单位，经过申请，可在税法中明确规定的缓缴条件下和缓缴期限内暂缓缴纳税款。
在进行财务处理时，企业缴纳的社会保障税视同工资成本进入管理费用，计入企业产品成本；行政事业单位缴纳的社会保障税款列入经费预算，按财政财务体制和隶属关系分别列支；个人缴纳的社会保障税允许从个人所得税应税所得额中扣除，以免重复缴税。
七、关于税款的征收管理
社会保障税应按属地原则由税务部门按月计征，可以采用“企业自行申报”和“源泉扣缴”两种方法。企业缴纳社会保障税时，可按其他税收征缴办法办理入库；职工个人应缴纳的部分由企业在发放劳务报酬时代扣代缴，由企业连同企业应负担的部分一起向税务机关申报；自由职业者可按规定的限期自行申报纳税，也可考虑同个人所得税一起缴纳。
八、关于税种归属选择
根据国际经验，基本的社会保障项目应由中央政府统一管理，因此，对应的税种也应作为中央税收或中央地方共享税。而补充保障项目应由地方负责。我国是典型的中央集权型国家，建立健全独立的社会保障预算对基本社会保障的收、支和结余进行统一管理应该作为中央政府的基本功能之一。为实现在全国范围的调节，社会保障税宜设置为中央税或中央地方共享税，可由国税机关统一征收，并按不同的保险税目比例在各级政府间划分收入。
与此同时，各地经济发展水平的差异可以通过发展补充保障项目来平衡。因此，从发展方向来看，为基本社会保障筹资而开征的社会保障税应作为中央税。但是鉴于目前我国管理水平、统筹层次、体制以及利益分配格局等一系列因素的制约，在一段时间内可暂时将社会保障税作为地方税管理，但应当把税收收入纳入财政专户或建立财政预算管理。
参考文献
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（3）阎坤《国际养老保障模式及其对我国的启示》，《财政研究》1998年第7期。
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（6）李连友著《社会保险基金运行论》，西南财经大学出版社2000年版。
①最先颁布的疾病保险法，费率为被保险人薪资的5%.
②资料来源：转引自刘小兵《中国社会保障税的制度设计及其释义》，《财政与税务》2002年第1期，第67页。
③资料来源：胡鞍钢《中国国情分析研究报告》.
摘要：20世纪80年代中期以来，我国陆续建立了养老、失业、医疗、救济等社会保障制度，初步形成了以养老保障为主、其他保障相配合的社会保障体系。社会保障体系的建立，为保障职工的利益，维护社会稳定，促进我国的经济体制改革发挥了重要作用。但是，现行的社会保障制度还不健全，管理还不规范，尤其是社会保障收费制度越来越难以满足社会保障对资金的庞大需求，大量的单位和个人欠缴社会保障费，使得现行社会保障制度难以为继。因此，为了使社会保障有必要的资金，国家应尽早开征社会保障税，这样就可以将社会保障“费”改成“税”，强化社会保障基金的收缴。本文对我国社会保障税制的设计提出了一些新的构想：有关税目的划分、税率的确定等，为我国社会保障税制模式的建立提供参考。
