时间：2024-01-12 14:36:44
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇人口老龄化调研，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词] 宿州；人口老龄化农地流转；原因；政策
[中图分类号] F740 [文献标识码] A
在人口老龄化趋势加快的大背景下，农村人口老龄化相对于城市更为严重，必须未雨绸缪，应对农村人口老龄化带来的各种挑战，从而更好地实现农业和农村的可持续发展。宿州作为农业大市，农村人口老龄化对于宿州农业农村发展的影响日益明显。
一、农村人口老龄化下的农地流转
（一）宿州基本状况
宿州位于安徽省最北部，全市总面积9787平方公里，耕地面积773万亩。2012年，全市生产总值914.95亿元，其中第一产业增加值237.35亿元，第二产业增加值378.95亿元，第三产业增加值298.65亿元，增长13.1%；三次产业结构比25.9：41.5：32.6；人均GDP17038元（折合2709美元）。根据宿州市2012年统计公报：2012年全市总人口651.66万人。18岁以下人口139.17万人，占总人口的21.4%；18-35岁人口193.39万人，占总人口的29.7%；35-60周岁人口221.09万人，占总人口的33.9%；60岁以上人口98.02万人，占总人口的15.0%。
农业劳动力老龄化是全国人口老龄化趋势下的必然结果。2012年我国60周岁及以上人口为19390万人，占全国人口比例为14.3%，已超过了10%的国际平均水平。安徽2012年常住人口中，60岁以上的为973.6万人，所占比例为16.3%。就人口结构而言，宿州显已经进入深度老龄化社会。
（二）宿州农村人口老龄化对农地流转的影响
农村人口老龄化程度具有地域性特点，经济较发达地区的农村人口老龄化程度略低，经济欠发达地区的农村人口老龄化程度略高。合肥周边的肥西县和长丰县60岁以上农村人口所占比例分别为33.5%和34.2%，地处皖北的萧县和桥区这一比例分别达到48%和48.1%。按照国际劳工组织（ILO）划定的45岁及以上即为老年劳动力的标准，萧县老年劳动力所占比例则达到75.2%，桥区甚至达到了84.5%！这表明：在较长一段时期内我国农村人口平均年龄将不断上升，农村劳动力数量将逐渐下降，甚至可能出现后继乏人的局面！
由于老年人口相对文化素质较低，这使得他们对于农地流转相关政策了解不够。根据我们课题组针对宿州市桥区和萧县557位转出农民所做的调研，对于农地流转相关政策非常了解的为54人、有所了解的为160人、不大了解的为343人，所占比例为9.7%、28.7%和61.6%，这表明农民对于农地流转政策了解程度不高，这在一定程度上制约了其农地权利的维护。农民放弃耕地的意愿与其年龄、文化程度都存在着显著的关系。年龄越大，则农民愿意放弃耕地的意愿越强。农民文化程度越高，则农民愿意放弃耕地的意愿便会越强。
不仅如此，我们还注意到农地流转过程中，公共权力介入程度也比较高。根据调研，在农地流转谈判过程中，有13人和亲戚谈的，有418人和村干部谈的，有26人和乡镇干部谈的，有124人和转入企业谈的，相当于总样本的2.3%、75.04%、4.7%和22.26%。这表明村两委在农地流转中介入过程较深。这种较深的介入一方面有助于推动流转的顺利进行，但也有可能使得本应处于矛盾调解者位置的村委会或者乡镇政府成为相关矛盾的当事方，从而在农地流转纠纷中处于尴尬地位
二、宿州农村人口老龄化问题突出的原因
（一）宿州城市化进程快速推进有关
在城市化推进过程中，一部分农村青壮年劳动力不断进入城市寻求各种就业机会，有的甚至在城市定居下来。与之相对照，农村中老年群体由于体力、文化水平等进入城市难度相对较大，因而不得不留在农村从事农业劳动。随着城乡一体化发展的迅速推进和农村青壮年劳动力大量流出，农村人口老龄化将是不可逆转的长期趋势。
（二）与计划生育政策的长期实施有关
随着计划生育政策的实施，加之抚养孩子的各种成本不断攀升，安徽人口出生率和净增长率均出现了长期下降的趋势。安徽2012年全年人口出生率为13‰，0-14岁人口1073万，占总人口的比例为17.9%，已经进入严重少子化社会。这一状态如果长期持续下去，不仅人口难以恢复到人口的代际均衡的水平，还将会引发严重的社会经济灾难。
三、宿州市农村人口老龄化的消极作用
（一）给农业生产带来更大压力
一方面，农村人口老龄化是在农业现代化未完全实现的背景下出现的，当前农业发展仍主要靠劳动大量投入的家庭耕作方式。一些老龄劳动力将水稻、小麦、油菜、玉米等种植规模缩小至满足自用水平，无力耕种的土地或撂荒或临时送给乡邻耕种，农业生产又回归到改革开放前低投入、低产出的小农模式。从家庭副业看，一些农户因缺乏劳动力而主动缩减了养殖业规模，有的即便养猪也主要用于自食。另一方面，随着城市化进程推进和人们生活水平的提高，城乡居民对于农产品的数量和质量提出了更高要求。农业生产供给方面以及来自于农产品需求方面的双重因素作用使得农业生产面临更大的压力。
（二）使得农村发展后继乏人
2012年我国城镇人口所占比重已达52.6%。安徽2012年城镇人口已达2784.4万人，占常住人口比重的46.5%。另据国研中心一项调查：新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85%，即便不放开户口，80%农民工也表示将长期留在城镇，他们进城选择与户籍制度是否改革关系不大；外出务工农民工愿意回农村定居的仅占8.9%。因此，如果对农村人口老龄化的现实视而不见，那么新农村建设也必将失去其应有之义。
（三）将导致区域农村发展差异更加明显
农村农村青壮年劳动力大多前往城市或沿海地区外出务工。留在农村的人们年龄较大，文化素质相对偏低，就业机会有限，因而难以获得较高收入。对于安徽这样的欠发达省份来说，在政府财力有限的情况下，给予农村发展的支持力度也必然是极其有限的。如此必将导致农村发展的区域差异进一步拉大。2000-2012年间安徽农民人均纯收入净增长270%，比浙江、江苏、山东等周边省份略快，但就绝对而言，安徽与浙江、江苏、山东的差距却在不断拉大中。
四、应对宿州市农村人口老龄化，完善土地流转政策
（一）培育职业农民，发展现代农业
现代农业投入集约化和生产规模化的特点决定了今后农业发展不能靠分散式的小农经营，而必须靠那些具有较高人力资本素质和较强经营能力的新型职业农民。就当前而言，首先，应制定惠农政策，吸引优秀人才回乡务农创业，扭转农村人才净流失的局面；其次，应通过农业组织化建设，为现代农业发展构建制度平台；最后，可结合人口老龄化趋势，考虑构建职业农民资格准入制度，并对于职业农民给予强有力的政策支持。
（二）推进土地流转，提高种粮效益
中国人均耕地仅为0.1公顷，不仅与美国、加拿大等农业强国相去甚远，即便与日本、韩国、越南相比也有较大差距。土地规模小、细碎化现象十分突出，并造成了粮食生产成本提高，农民或因年老体衰，或因耕作成本太高而撂荒或者低效率使用。我们在调研中曾多次遇到稻作区农民水稻改旱稻，甚至改种小麦等现象。这显然不能靠行政命令解决，更不能靠私有化解决。更现实的是在确保农民土地权益的前提下，加快农地流转，促进农地集中，提高农业生产规模化程度，鼓励农业产业化龙头企业从事粮食生产经营，支持农民兴办土地流转合作社，提高农村土地使用效率，使农村土地对于农民的价值切实体现出来。
（三）推动土地流转制度创新，改善农业经营
针对农村人口老龄化的现实，一些地方开展探索并取得了良好效果，并深受农民欢迎。如宿州市意利达农业科技专业合作社在确保集体土地所有权性质不变，土地用途不变，农产品归属权不变的前提下，为宿州农户提供“产前、产中、产后”的全程“保姆”式农地托管服务，目前已经累计成功托管农民承包地16000多亩，不仅大大降低了农民农业生产劳动强度，规避了农业经营风险。而且还降低了农业生产成本，增加了农民收入。据笔者调查，被托管农户每亩地每年可净增加收入200元。
（四）调整人口政策，鼓励人口回流
计划生育政策在一定时期内曾对我国社会经济发展发挥了积极作用，但当前消极作用日益明显。它不仅造成了人口老龄化，还带来了沉重的社会保障压力，已到了非改不可的地步了，改的越晚压力越大，因此也就显得越被动！另一方面，城乡一体化发展不是单向的城镇化进程，而应是城乡居民和生产要素有序流动的必然结果。当前不仅农民进城受到诸多限制，城市居民前往农村定居并从事农业也困难重重。在确保农民土地承包经营权利的前提下，应采取各项政策措施鼓励那些有志于三农，又有经营能力的年轻人前往农村从事农业经营，以解决农业生产后继乏人的局面。
[参 考 文 献]
[1]党国英.“十二五”规划时期农村改革的基本任务[J].中国农村经济，2010（8）
[2]胡霞.日本农业扩大经营规模的经验与启示[J].经济理论与经济管理，2009（3）
[3]马晓春，宋莉莉，李先德.韩国农业补贴政策及启示[J].农业技术经济，2010（7）
关键词 草原牧区；可持续发展；劳动力；老龄化
中图分类号 F323.6 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）12-0280-04
1 典型牧区人口数量现状
根据统计年鉴数据可知，福海县土地面积为33 250.74 km2，阿克陶县土地面积为24 539.86 km2，2015年福海县人口户数2.47万户，人口数为7.55万人，平均每户人口3.06人；而阿克陶县人口户数为5.83万户，人口数为22.15万人，平均每户人口为3.80人（表1）。
2015年福海县人口死亡率较高，为6.09‰，阿克陶县人口死亡率为5.88‰，福海县人口自然增长率远远低于阿克陶县（表2）。
2 牧区劳动力老龄化的特点
通过典型县调研，了解典型县牧区人口老龄化现状及形成原因，总结出以下几个特点。一是牧区人口老龄化出现早、发展快、程度较严重、绝对数量大。牧区已进入老龄化社会，早于新疆整体甚至我国整体，且老龄人口数量持续增长。二是牧区老龄人口高龄化。老龄化通常划分为低龄老年人口（60～69岁）、中龄老年人口（70～79岁）、高龄老年人口（80岁及以上）。随着人们生活水平及医疗保健条件的改善，人口平均寿命越来越高，高龄老人的数量也逐渐增多。三是牧区人口老龄化程度与当地经济发展水平不匹配，呈现出人均收入偏低、老龄化程度偏高的特点。牧区在人均收入远远落后的状况下提早进入人口老龄化阶段，给牧区经济和畜牧业的发展，甚至社会各方面都带来了巨大的压力[1-2]。
3 牧区劳动力老龄化对畜牧业发展的影响分析
将被调查牧户分为老龄型牧户（主要由60岁及以上家庭成员常年从事牧业生产的农户）和非老龄型牧户（主要由60岁以下的家庭成员常年从事牧业生产的牧户）2个类型。同时，运用对比分析法比较2种类型牧户对牧业活动的不同影响，以此来反映牧区劳动力老龄化给牧业生产带来的影响。
3.1 对牧区劳动力供给数量及质量的影响
近年来，牧区青壮年劳动力大量向农区、城镇等经济较发达地区迁移，导致牧区人口老龄化问题日益严重[3]。牧区人口老龄化对牧业生产劳动力的影响是数量和质量上的双重影响。一方面，牧区青壮年劳动力转移直接影响畜牧业生产劳动力数量，留守老人再次参与畜牧业生产，但其在体力、体质、受教育水平、对事物的反映程度、先进技术使用水平等方面与青壮年有较大差距，而且中高龄老年人无法参与畜牧业生产，老年人主导的畜牧业生产远不及青壮年。另一方面，牧区人口老龄化对劳动力质量的影响集中体现在劳动力素质方面。本文中劳动力素质主要指身体素质、文化素质等方面。牧区留守老年人口在体力、精力、反应速度上远不及青壮年劳动力，致使牧区整体劳动力素质下降。
3.2 对牲畜拥有量的影响
因调研区牧户的牧业生产来源结构不一，本文主要通过对比典型牧户养殖羊、牛等牲畜的数量，并采用转化比例，即“1头2岁以上（包括2岁）的成年牛相当于5头2岁以上（包括2岁）的成年羊”，分析选取的福海县、阿克陶县108户牧户的养殖情况，以60岁的劳动力年龄为区分老龄型与非老龄型牧户的标准，统计不同类型牧户的牲畜拥有量情况（表3）。
由表3可知，在牲畜占有量方面，老龄型牧户均比非老龄型牧户少。由此说明，非老龄型牧户在牲畜产出方面表现出一定的优势，牧业劳动力老龄化在一定程度上限制了生产。原因在于一方面由于身体生理方面原因，老龄劳动力难以投入更多的时间和精力从事牧业生产，导致农业生产要素劳动力投入不足，进而导致其牧业产出普遍低于非老龄型牧户；另一方面由于老年人文化水平普遍较低、思想观念保守、创新意识不强、对新事物的接受能力较弱，导致了“老年牧业”的低产量[4-5]。
3.3 对牧业生产投入情况的影响
牧区的牧业生产资本投入大致可分为不变资本和可变资本。本文以机械租赁费用作为衡量牧业不变资本的指标，以饲料、草种、运输支出总额等牧业物资费用作为衡量牧业可变资本的指标，对比2种类型牧户生产资本投入情况（表4）。
老龄型牧户在机械租赁费上投入比非老龄型牧户略高，说明劳动力老龄化需要更多的资本要素替代劳动要素，但对牧业固定资本投入的影响力度有限，原因在于牧区活动区域主要在山地及部分平原，不利于大规模农牧业机械的使用，2种类型的牧户在此方面投入差别不大。老龄型牧户和非老龄型牧户在牧业物资费用方面的投入基本相同，说明老龄化对牧业可变资本影响不大。原因在于近年来从事牧业生产收益较少，牧户的生产积极性不高，即便是拥有大量青壮年劳动力的牧户也不愿意对土地进行大规模投资，与老龄型牧户在对待土地上的偏好基本一致，即跟随主流活动方向。
3.4 对畜牧业产值的影响
牧民年龄与生产率关系非常密切。与年轻劳动力相比，高龄劳动力技术熟练、养殖经验丰富，但智力、体力、反应速度均随年龄增长而下降，从而导致生产率下降。高龄劳动力一方面受自身条件限制，对新科技接受程度不高、对市场信息捕捉敏捷度不够，使畜牧业生产始终处于依靠经验生产的粗放式经营状态，劳动生产率上升空间不大；另一方面，高龄劳动力身体素质下降，导致医疗需求增加、家庭经济负担加重，在一定程度上制约着畜牧业劳动生产率，影响畜牧业生产总值。
3.5 对牧区畜牧业生产方式的影响
随着牧区老龄化程度的加大，牧区畜牧业的生产方式主要以散养为主，养殖规模有限，很难形成规模优势效应。目前，牧区畜牧业的生产方式主要为放牧和放牧+舍饲2种，随着草原保护政策的实施，畜牧业生产方式逐渐转变为放牧+舍饲。因此，草业发展是畜牧业生产方式转型升级的物质保障。福海县近年来树立“以农促牧、农牧结合、优势互补、协调发展”的发展理念，积极探索草业发展模式。2016年全县拥有人工饲草料地19 126.67 hm2，2016年新增苜蓿2 386.67 hm2、青贮玉米4 633.33 hm2、饲料玉米3 773.33 hm2。同时探索并出台饲草料奖补政策，逐步将草料交易市场发展成应急饲草料储备点，更好地平抑饲草料交易价格，提高饲草料交易配送能力。这都需要先进的思想及观念，否则牧区人口的老龄化将会制约牧区经济的发展。
3.6 对畜牧业先进技术进步的影响
提高牧区生产力必须推广使用现代科学技术，现代畜牧业是畜牧业的发展方向与标志，通过应用信息技术、防疫技术等各种高新技术，促使畜牧业成为技术密集型产业，提升现代畜牧业发展动力。长期来看，劳动力转移带来的牧区老龄化问题对提高畜牧业科技应用水平有积极的促进作用。牧区劳动力转移增加了牧民的收入来源，提高了其风险承受能力。牧民从而更愿接受新技术并投入更多的资金到畜牧业生产中，这在一定程度上促进了畜牧业科技的应用。
3.7 对加入组织化程度的影响
牧区人口老龄化必然带来传统的以家庭为单位的小农生产模式的改变，使规模化生产成为可能。牧区劳动力的非牧转移，减少了牧区有效劳动力供给，间接提高了老年劳动力从事畜牧业生产的比例[6]。但是老年劳动力由于自身各种因素而无法从事繁重的生产活动等，若继续从事体力劳动，只能增加整个家庭的负担。而对于外出务工的牧民家庭，宜将草场承包和牲畜入股给留在牧区的其他青壮年牧民劳动力，以入股分红或定期收取租金的形式获取收益。同时，牧区劳动力的转移相对提高了牧民的人均草场占有面积，为畜牧业规模化生产提供可能。专业合作社、产业化经营龙头企业等很多新的畜牧业经营主体印证了这一点。
4 牧区劳动力老龄化对畜牧业生产影响的计量分析
运用计量经济学方法，综合考虑自然资源、地理区位、政策制度环境等因素，进一步定量分析畜牧业劳动力老龄化对畜牧业生产的影响。通过比较老龄型牧户和非老龄型牧户的畜牧业生产行为模式，得出牧业劳动力老龄化对牧业生产的影响。本部分着重研究劳动力老龄化对土地耕种面积和种植结构行为选择模式的影响。
4.1 研究方法的选择和模型设定
畜牧业劳动力老龄化对草场的影响可以分为2种情况，一是会减少牧户的草场拥有量；二是不会减少牧户的草场拥有量。此因变量是一个分类变量而非连续变量，可以采用计量经济学中Logit模型进行回归分析。此模型中因变量只取2个值，即草场面积减少的取值为1，草场面积不会减少的取值为0。模型的回归方程：
4.3 数据来源
本研究的数据主要是实地调研所得，根据牧民定居的具体情况，按照地理位置及定居状况的不同，选择调查的县（市）分别是北疆的福海县、南疆的阿克陶县。通过课题组人员的实地调研和调研数据共享，调查的定居牧民户数为108户，总人数467人；其中劳动力207人，劳动力人数占总人数的44.33%。采用面对面的访谈形式，随机抽样对108户进行了现场调查问卷及访谈，收回有效问卷102份。
4.4 回归结果与分析
建立牧户草场面积模型后，必须对设定的模型进行检验。运用逐步筛选方法进行自变量的筛选，将相关性不强的自变量剔除。最终通过整体性检验，模型预测总体准确率达 92%，表明建立的模型整体性拟合良好，较适合用于分析牧户草场面积的生产行为。在逐步回归分析中，畜牧业劳动力总数、牲畜产仔量和土地等级3个自变量被剔除。最后，5 个自变量通过了回归系数检验，进入了回归方程，包括外出务工劳动力比重、家庭年畜牧业总收入、非畜牧业收入比重、劳动力性别结构和牧户类型。基于设定的模型和调查数据，运用SPSS17.0软件对模型进行回归分析，回归结果如表6 所示。
（1）外出务工劳动力比重系数为-0.386，说明其与牧户草场面积呈负相关关系，牧户家庭中外出务工人员越多，草场拥有量越少，与本文假设吻合，资本要素对劳动要素的替代效应明显。
（2）畜牧业总收入的回归系数为0.003，说明牧户年畜牧业总收入和草场面积呈正相关关系，牧户年畜牧业总收入越多，其草场拥有面积越多，与本文假设一致，但是影响不显著。分析认为，虽然牧户年畜牧业收入越多，其从事牧业活动的积极性就越高，草场面积也会扩大越多。但是相比而言，通过外出务工获得的工资性收入的比较收益要高于单纯的牧业收入，牧户认为开展牧业的机会成本很高，畜牧业总收入对牧户草场面积扩大的影响不明显。
（3）非畜牧业收入比重的系数为-0.123，说明其与牧户草场面积呈负相关关系，牧户非畜牧业收入越多，草场拥有面积越少，与本文假设相符。畜牧业收入在牧户家庭总收入中作用不凸显，非畜牧性收入（或工资性收入）重要性较大。牧户非畜牧业收入比重越大，则畜牧业在家庭中的地位就越不重要，牧户所拥有的草场面积就会越少。
关键词：人口老龄化；对策
在由中国社会科学院人口与劳动经济研究所、美国战略与国际研究中心(CSIS)主办的“21世纪中国养老政策的人口与经济分析”国际研讨会上，一份CSIS提交的最新调研报告《银发中国》引起了与会者的极大关注。该报告称：“35年前，中国儿童人口与老年人口的比例是6：1，而往后的35年，这个比例将颠倒过来，老年人口将是儿童人口的2倍。人口预期寿命由1949年的41岁延长到了现在的70岁。另一方面劳动人口的数量也急剧下降，到2050年左右，中国的劳动力人口总数将比目前减少18％－35％。人口出生率下降和寿命延长是推动中国老龄化和劳动人口相对数量下滑的两股基本力量。”并且它还严肃指出：“中国即将经历一次惊人的人口转变，一个原本年轻的国家即将老龄化。”
所谓人口老龄化，是指老年人在总人口中的相对比例上升，按国际通行的标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，即可看作是达到了人口老龄化。我国2003年，60岁以上的老年人口占总人口的比重就已经达到了11%，人口的老龄化问题将很快成为中国面临的前所未有的新挑战。
中国政府高度重视和解决人口老龄化问题，积极发展老龄事业，初步形成了政府主导、社会参与、全民关怀的发展老龄事业的工作格局。国家成立了全国老龄工作委员会，确定了老龄工作的目标、任务和基本政策；颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，制定了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，把老龄事业明确纳入了经济社会发展的总体规划和可持续发展战略。老年人的基本生活得到了保障，城市初步建立了养老保险制度和包括老年人在内的医疗保险制度，以及居民最低生活保障制度；农村实行以土地保障为基础的“家庭养老为主与社会扶持相结合”的养老保障制度。许多地方还对救助贫困老年人和高龄老年人采取了特殊的措施。老年服务事业发展迅速。中国政府修订了《老年人建筑设计规范》、《城市道路和建筑物障碍设计规范》等相关条例，方便老年人的居住与出行。社区卫生站、托老所、老年活动中心、老年学校、老年休闲广场等老年服务设施逐渐增加，服务老年人的志愿者队伍不断壮大。
一、未来趋势预测——我国未来面临人口增长三大高峰
根据中国国情研究小组近年研究成果显示，我国已相继面临总人口、劳动年龄人口和老年人口增长的“三线交叠增长”的非常时期：总人口继续直升，估计到2050年将达16亿左右；与此同时，我国劳动年龄人口绝对量将持续增长到2020年，达94100万人，所占比重将增长至2010年，大约占67%左右，届时从属年龄人口比下降至50%以下，社会赡养负担最轻，即从现在至2020年是有利于我国经济发展的人口年龄结构变动的最佳时期，随后从属比上升伴随着劳动人口比重的下降，预示着经济发展的不利因素开始显现。另一方面，未来一二十年我们在面临劳动人口比重和绝对量增长的同时，还将面对失业人口继续上升的趋势。这就是说，如果我们不能作出劳动就业战略决策的合理选择，从根本上解决失业问题，丧失的不仅仅是难得的发展机遇，我们很有可能会因此而失去国家财力和自身养老金积累的“黄金时代”；更为严峻的是，我们还面对着人口年龄加速老化的挑战。如下表所示，未来16年我国将进入老龄化加速发展阶段，届时老年人口将逐年递增到2.43亿，占总人口的19.96%；此后30年间将进入快速人口老化阶段，老年人口比例将上升到32.73%,并在相当长时期内保持在这一高水平上。
二、综观我国人口老龄化的发展趋势，呈现以下五个特征。
1.老龄人口绝对值为世界之最
由于我国人口基数大，加上20多年改革开放，人民生活水平日益提高，医疗卫生条件得到明显改善，人口预期寿命日益延长，老年人口逐年增加，到目前已接近1.41亿，我国成为全世界老年人口最多的国家，占世界老年人总数的1/5，占亚洲老年人口的1/2。2004年，中国的老年人口仅占总人口的11％。但到2040年，中国老年人总数将达到4.11亿，占到总人口的29％，它将超过法国、德国、意大利、日本和英国目前的人口总和。解决好我国老年人口问题，对亚洲和世界都具有举足轻重的作用。
2.人口老龄化发展速度快，来势猛
老龄化可能是由于年龄金字塔底部少儿人口增长减慢所造成，也可能是顶部的老年人口增长加速所导致，人口学中称之为底部老龄化和顶部老龄化。发达国家经历了由底部老龄化到顶部老龄化的漫长演变过程。而我国，由于计划生育政策和人口预期寿命的延长，底部老龄化与顶部老龄化同时“夹击”，人口老龄化的速度发展很快，我国人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了18年左右的时间，与发达国家相比，速度十分惊人。法国完成这一过程用了115年，瑞典用了85年，美国用了60年，英国用了45年，最短的日本也用了25年。由于我国人口政策的作用，改变了世界老龄人口的发展格局，即人口老龄化不仅成为发达国家的问题，而且也已经开始成为发展中国家的问题。
3.人口未富先老，对经济压力很大
发达国家人口老龄化伴随着城市化和工业化，呈渐进的步伐。当它们的60岁以上老龄人口达到10%时，人均国内生产总值一般在1万美元以上。发达国家的人口是先富后老，我国是未富先老。我国在2000年时人均国内生产总值才达856美元，属于刚刚迈过最低收入门槛的中等收入国家。中国妇女的平均生育率已由1949年的6.1变为2002年的1.8，其中北京和上海两地的婴儿出生率甚至已经降到了1.0；而人口预期寿命则由1949年的41岁延长到了70岁，使得中国成为世界上人均寿命最长的低收入国家之一，人口老龄化对经济的压力很大。
4.老年人口在区域分布上不均衡
在东部经济发达地区和大中城市，人口已经进入老龄化阶段。如上海市老年人口2000年已达238万，占总人口的18.5%，到2025年将达到最高峰468.8万，占总人口的32.7%；北京2000年老年人口为188万，占总人口的14.6%，到2025年将会猛增到416万，老年人口的比例接近30%，大大超过现在发达国家人口老龄化的程度。而在中西部地区，人口老龄化的程度低于东部。
另外，人口老龄化的趋势，就静态而言，由于农村婴儿出生率高于城市，因此老龄化程度城市高于农村；但就动态而言，随着现代化、城市化进程的加快，农村的年轻人越来越多地从乡下涌到城市，农村老人因此经常无人照护，因此城乡老龄化的程度正在接近。
5.老龄人口高龄化趋势十分明显
人口学中认定，60-69岁为低龄老年人口，70-79岁为中龄老年人口，80岁以上为高龄老年人口。过去说“人活70古来稀”，现在说“活到70不稀奇”。我国高龄老年人口以每年5.4%的速度增长，高龄人口已从1990年的800万增长到2000年的1100万，到2020年将达到2780万。高龄人口丧偶和患病的机率高，高龄女性多于男性，高龄老人生活自理能力差。因此他们不仅需要经济上的供养，而且需要生活上的照料。
三、人口老龄化对经济和社会的影响
人口老龄化是经济发展水平和社会人口发展达到一定阶段后的产物，它反映了人类社会的进步和美好的愿望，标志着经济、文化、卫生和社会安定的水平。当然，我们也应当以辩证的观点全面看待这个问题，人口老龄化对经济和社会都带来了重大影响，这些影响有积极的一面，也有消极的一面。对此我们必须未雨绸缪，认真对待。
1.人口老龄化使劳动年龄人口比重下降，对老人赡养比上升
如上图所示，人口年龄结构预测表明，1990年我国劳动年龄人口对老人赡养比为13.7%，2000年上升为15.6%，预计到2025年上升为29.46%，2050年上升为48.49%。如果再加上对幼年子女的抚养，劳动年龄人口的总抚养比上升得更为迅速，2025年达到59.5%，2050年达到76.8%。人口老龄化将使劳动年龄人口的经济负担日益沉重。
2.人口老龄化对投资、消费、储蓄和税收都带来相关影响
国民收入经过初次分配和再分配后，最终形成积累基金和消费基金，二者此消彼长。一般来说，未成年人口无力储蓄，老年人口减少投资并开始动用储蓄，人口老龄化会使人口从劳动状态转移到退休状态，使未成年人口和老年人口都成为单纯消费人口，成为劳动力人口提供税收的享受者，这样无疑形成税基缩小，税收减少，储蓄率下降，投资率比例降低，单纯消费增加。当然从近期看，消费增长可以刺激消费，扩大内需，但从长期看，我国是发展中国家，为使经济发展产生强大的后劲，必须继续扩大积累，持续增加投资。
3.人口老龄化使政府用于老人的财政支出增加，财政负担加重
养老保险基金源于人们的工薪收入，因此劳动年龄人口的富匮与否，决定了基金筹集的可能规模。由于人口老龄化的程度不断发展，财政中用于社会保险、社会福利、社会救济、社会服务的支出不断增加。据统计，从1985年至1997年12年间，我国用于社会保障的资金从327亿元增加到3043亿元，增长近10倍，其中用于支付离退休职工的各种费用从149亿元增加到2068亿元，增长了12倍以上，高于同期经济增长速度。近几年来，由于完成“两个确保”的任务，全国各地区普遍调整了财政预算结构，为确保“两金”发放，实行财政兜底，使各地的财政负担十分沉重。
我国目前的养老方式：一是由政府承办的社会基本养老；二是传统的家庭养老；三是以个人储蓄为主的自身养老。随着独生子女政策的实施和人口老龄化的来临，老年人对社会养老的需求和意愿必将进一步扩张和强烈。事实上，年轻的一代也已缺乏为长辈提供各种养老资源的能力，传统的家庭养老面临着严峻的挑战。但老年人口超速增长，又进一步表明社会养老负担的日益加重和基金积累难度更为加大，从而对养老保险基金的增长产生强列的掣肘作用和后续影响。
4.人口老龄化、高龄化影响家庭结构和赡养功能
随着人口老龄化，高龄老人日益增多，三世健在的家庭比例很大，加上我国厉行计划生育政策，家庭的代际人口结构呈“四二一”和“四二二”型。家庭“少子化”使家庭赡养老人的功能弱化，急需社会养老功能极大发挥，以弥补家庭养老功能的不足。
据从中国老龄人协会和劳动保障部获得的最新人口统计数据显示，目前65岁的老人中，有64％与自己的子女住在一起，这一比例在农村显得更高；而在老年妇女中，65岁至79岁的有67％与子女生活在一起，相比之下，80岁以上的则有80％与自己的子女同住一个屋檐下，他们对自己后代的经济依赖也更强。
5.人口老龄化使完成脱贫任务更加艰巨
中国在经济欠发达的条件下进入老龄社会，老年人口增长速度快、绝对数量大，社会供养矛盾突出。中国城市老年人的绝大多数享有退休金，但其经济收入受所在企业的经营状况和物价等因素影响较大，生活水平难以提高；农村老年人则主要依赖家庭成员资助生活养老，其生活水平不仅受农村经济发展水平制约，而且受子女实际供养能力的制约。老年人尤其农村老年人的医疗需求还难以满足。在社会经济转型时期的利益调整过程中，老年人贫困风险增大。
据统计，50%以上的城镇老年人口和80%左右的农村老人在银行中基本上没有存款，只能依靠子女或社会供养。老年人口的储蓄水平低于全国人均储蓄水平。随着人口老龄化程度的加深和生活方式的演变，核心家庭比例上升，世代同堂比例下降。由于经济发展不平衡，至今我国尚有500万贫困老年人口，他们有的处于老少边穷地区，有的身为孤寡，有的染病在身，有的身患残疾。在人生的晚年仍忍受着生活的艰辛和病痛的折磨，他们成为社会最需要帮扶的贫困对象和脆弱群体。
6.人口老龄化带来老年人口的心理变化，需要全社会的共同参与和帮助
中国的老龄工作刚刚起步，基层服务网络薄弱，专业工作人员缺乏，老龄工作资源不足。城乡社区针对老年人的服务项目少，服务水平低，服务对象覆盖面窄，老年人的参与率和收益率不高，侵害老年人合法权益的现象还时有发生。这都将给老年人的心理带来极大的伤害。
随着老年人口高龄化、高龄老人丧偶率上升、生活不能自理人数增加，家庭养老的经济负担和生活照料负担日益加重，但生活节奏越来越紧张的中青年夫妇常常难以兼顾对老人的赡养与对子女的抚养。对于逐渐增加的独居老年人来说，生活照料和精神慰籍问题就更为突出。目前，完全需要由社会供养和照料的老年人约有200万，预计到2040年将超过1千万。所以我们不仅要给予老人经济上的赡养，而且还要有精神上的慰藉，要格外给予他们安慰、体贴、照料、尊重和帮助。
四、面对人口老龄化的挑战，我们应该采取的对策
人口老龄化是经济、社会、科技发展的产物。发达国家大部分早在50年前就已进入了老年型国家的行列，因此我们也不必“谈虎色变”。正因为人口老龄化是一个波及许多领域的重要趋势，因此迎接人口老龄化的挑战也必须在更加广泛的领域内综合考虑，协调运筹，把它作为一个战略性的大问题全面策划，及早部署。
1、做实“个人帐户”，逐步增强养老保险基金的支付能力
城镇职工养老保险制度由现收现付制改为“统账结合”的部分积累制，目的就是为了迎接下世纪人口老龄化高峰时养老金支付的危机。基金累积制养老金拥有许多优势，它可以帮助正在走向老龄化的中国维持充足的存款率和良好的投资与生活水准的不断提升，它能让劳动者分享经济改革成功的果实，并且拓宽和拓深中国的资本市场。但是由于当前国企处于战略重组阶段，经济效益不佳，养老金替代率又不断提高，因此现在的“个人帐户”实际上起不到积累的作用，存入的基金甚至不能满足当期的支付，“个人帐户”只起到了支付退休金的作用，基本是“空帐”。
为了实现养老保险制度从现收现付向部分积累模式顺利转变，为制度转换成本寻找积极有效的支付手段已经迫在眉睫。据统计，从1952年到1978年，职工实际工资每年只递增0.38%，到1978年职工的货币工资平均才615元，1978年居民人均储蓄额仅有21.88元。而国民收入的积累率却由1952年的21.4%增长到1978年的36.5%，其中有的年份高达43.8%，工资总额占国民收入的比重仅为18.9%。所以国有资产的存量是政府过去长期实行“低工资、低消费、高积累”的政策条件下实现的。因此，从理论上说，通过国有资产的存量和增量支付社会保障的转制成本，将“老人”和“中人”的空帐填实是可行的，也是合理的。
关于这笔转制成本的估算，国内外专家的测算不尽相同。据世行1994年测算，大约有19170亿元，只占当年GDP的40%多一点。据国务院体改办课题组1997年的测算，大约在27628亿元—108260亿元之间。笔者认为，如果剔除1997年提前退休者集中以及投资回报率不高等因素，这个成本大约相当于当年GDP的水平。另外，这个转制过程将经历30年，因此分摊到每一年大约只占GDP的3%左右。尤其是在2000年至2020年之间，是劳动年龄人口持续增长而总抚养率相对较低的时期，应当抓住这个黄金时段，增加积累，将空账填空，顺利完成转制的历史性任务。
2、建立老年医疗健康保险制度，逐步实现健康老龄化
按照人的生理演变，人的一生80%的医疗费用在60岁以后，但目前大部分老龄人存在看病难的问题。主要因为经济拮据，无钱看病，有了病也只能“硬撑着”。以武汉市汉阳区为例，老年人中享受公费医疗的只占全区老年人的38%，大部分老人患病时，医疗费全要自己出，那些退休金少而又不能按时足额拿到手的老人显然是难以看病的。至于农村，合作医疗未能普及，许多地方缺医少药，农村老人看病更难。
首先我们要建立和健全老年医疗保险制度。与总人口相比，老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特点。位于前五位的慢性病依次是：循环系统疾病、呼吸系统疾病、肌肉骨骼结缔组织疾病、消化系统疾病、眼及其附属器官疾病。身体机制的退行性改变以及疾病导致了老年期伤残及日常生活自理能力下降。76、7%的60岁以上老年人存在不同程度的视、听、语言、智力、肢体等功能方面的残疾，是总人口平均水平的3、6倍。因此，为老年人提供基本医疗保险，满足他们的基本医疗需求，使老年人及其家庭不致因为疾病导致个人及家庭经济危机。在建立面向整个人群的医疗保险制度的同时，有必要对老年人制定有关政策（可根据情况先从高龄老人开始逐步进行），以保障老年人医疗的基本需求。开展面向老龄化社会的教育，医学教育要兼顾人口老龄化有其对医疗保健需求的特殊性，在医学院校、护士学校的课程中增加有关内容，使医务工作者系统掌握老年人身心健康和疾病特点。同时要培养一批适合社区初级卫生保健工作的全科卫生工作者，为包括老年人在内的社区成员提供初级医疗保健服务。另一方面，要注意面向社会、家庭和老年人进行健康教育，包括保健常识，护理知识，紧急状况下的应急措施，提高人群对老年身心特点的认识和一般保健护理知识。努力满足老年人的基本医疗需求。城镇完善职工基本医疗保险制度，建立多层次的医疗保障体系；农村探索多种形式的健康保障方法。逐步建立城乡医疗救助制度，改善特困老年人的医疗条件。
其次要逐步实现健康老龄化。国际上的有关研究和经验均表明，疾病和伤残并不是老年期的必然产物，通过努力完全和可以把它们压缩到生命最后的较短时期内，即实现健康的老龄化，这是老年人及其家庭乃至老龄化社会的期望。在促进老龄人的全面健康对策中，要建立医院、家庭、社会（社区）和老年人个人组成的健康促进整体。特别要注意家庭小型化趋势下老年家庭看护照料的供需状况，及时提供相应的帮助措施。在逐步妥善解决老年人物质生活的同时，强调并重视老年人的文化养老，提高老年人的生活质量，促使老年福利、老年教育、老年文化、老年卫生、老年体育等事业有一定的发展，为广大老年人安度晚年创造条件。
3、实行弹性退休年龄制度，充分发挥老年人力资源优势
据报道，我国平均预期寿命已提高到68.9岁，高于世界平均63.2岁的水平①。健康寿命延长意味着工作年限的延长将成为可能，总的劳动力生产成本会下降。在德国从1972年起就已实行弹性退休年龄制度，凡年满63岁男性，可自行决定是继续工作，还是退休，并从2000年起，把退休年龄从目前的63岁提高到65岁；意大利已准备把退休年龄从男性60岁、女性55岁分别逐步提高到65岁和60岁；在瑞典，男女退休年龄均为65岁；我国实行性别、职业差异的退休年龄制，与那些预期寿命与我国同水准的国家相比，我国的退休年龄普遍较低。从而两种现象不可避免：一是退休人口大量隐性就业；二是退休时工龄越长养老待遇往往也就越优。前一现象使我们无法真实地了解、反映和掌握当前的就业状况；后一现①《中国经济和社会发展国际比较》，《上海证券报》1998年3月11日。
象也就意味着求学时间越长退休时比同龄人的养老金会更低，这既不公平也不合理。因此，我们建议考虑实行弹性退休年龄制度。其好处至少有五：一是老有所为，于健康有益，延年益寿是社会进步与发展的重要标志。二是能有效合理使用人力资源。根据社会需要和自愿量力的原则，鼓励和引导老年人从事教育传授、社会公益事业、社区服务和自我服务等活动。对于从事教育、科研、医务工作和有其他特殊专长的老年高级专业技术人才，按规定和需要适当延长退休年龄，为他们继续发挥作用创造条件。有条件的老龄工作机构可帮助把退休的专家学者、企业家组织起来，让他们为企业界充当顾问，提供咨询服务。三是变隐性就业为显性就业既不新增就业压力，又能客观反映我国从业人员结构及就业状况，实现提高劳动年龄人口就业率目标向提高总人口就业率目标的过渡，以促成整体国力水平的提高和社会福利的增进。四是有利于完善劳动力市场，根据人力资源合理配置和有效使用原则开拓新的就业渠道，发掘新费源，实现保费的潜在收入水平。
4、在农村实行家庭养老为主与社会扶持相结合的养老制度
据民政部组织专家学者对部分省份农户进行的调查表明，当前农村最迫切需要解决的问题，80.52%的农民选择了“养老”。因此推广实施社会基本养老不仅在城市，即使在农村也日显其重要与紧迫。未来的我国养老问题，难点在农村，重点也在农村。广大农村，由于家庭规模逐步萎缩，子女数量持续下降，青壮年劳动力大量流入城市，农村人口老龄化的动态速度也在加快。由于农村老人数量极大，农民本身又有土地使用权，因此从主体来说，农村养老应以家庭为主，社会为辅，提倡老人自养，树立自我养老意识。
对于农村“三无”老人（无生活来源、无劳动能力、无子女依靠），继续实行“五保”制度。对于遵守国家生育政策而形成的独子（女）户、双女户，继续推行计划生育养老保险。据不完全统计，这项保险在辽宁、福建等地试点以来，全国累计向商业保险公司投保超过4500万户，投保金额在40亿元以上，受到这些家庭的欢迎，他们由养儿防老走向投保养老，观念得到很大转变，今后还应继续加大推广商业养老保险的力度。从80年代兴办的农村社会养老保险，在整顿金融机构的过程中，已经停办了2年，现积累基金184亿元。对于这项制度下一步向何处去？移交现有商业保险公司，其不愿意受理；维持现状，则现有的管理人员继续消耗着管理成本，长此以住拖下去使基金的安全受到影响，因此应当抓紧决断。笔者建议，政府对农村社会养老保险应行使宏观调控职能，即制定政策起引导、宣传和监督的作用，不直接管理基金。同时建立中国农村保险公司，性质定为政策性保险机构，国家给予优惠政策，实行商业化经营，接管当前社会养老保险基金，将社会养老保险转化为商业养老保险，继续承保。另外，该公司还可以开展全国农作物财产保险业务，填补我国在这一业务中的空白。在组建完毕正常运营之后，现在劳动和社会保障部农村养老保险司的功能转移到保监会去。
5、积极推进社区养老建设，发挥社区养老功能
在计划经济体制下，退休人员的养老功能基本上由单位和家庭承担。随着我国“入世”之后，企业不仅面对国内竞争，而且面对国际竞争，企业中的“小社会”功能一定要向社区转移。老年人口中的大多数已从过去的劳动岗位上退下来，活动范围圈在缩小，因此社区成为老年社会活动的基本领域。社区养老服务包括提供家务劳动、家庭医疗保健、老人照料、护理等，还包括在社区兴办老年食堂、茶室、托老所、老年病防治站、法律咨询服务站、以及各种老年文体设施等等。面向老年人提供全方位、多功能、多形式的系列服务，努力做到老年人的小事不出家门，难事不出居委会，有些大事也不出街道。
社区养老服务是一项公益事业，要发挥社区助老功能，不以盈利为目的，有社会公益性质；但同时，又要遵循市场经济原则，实行合理收费，维护良性循环。一方面，开展邻里互助，组织低龄老人、健康老人参加力所能及的社区服务工作，动员社会各方义务为老人服务等等；另一方面，还有不少项目可以按保本微利原则提供有偿服务。这既可以补充街道、居委会的经费，又可以安置一批下岗职工就业。
在市场经济发达的国家，十分重视社区养老功能的发挥，社区组织和社团组织具体组织实施。他们在社区住宅设计中早就提出所谓“太阳系”的建筑格局。以老人住宅为中心，在周边建设为老人服务的医疗、娱乐、学习、健身的设施。有的国家还建立了“日托中心”(DayCenter)，白天把老人送到中心，晚上接回家与子女团聚。既解决了子女在白天工作无暇照料老人的困难，又满足了老人与子女经常在一起的精神需求。社区养老的独特优势，既适应了市场经济的要求，又补充了家庭结构变化后单纯由家庭养老的不足。
6、积极发展老龄产业，开拓老年消费市场
人口老龄化呼唤老龄产业。所谓老龄产业，就是指由老年消费市场需求增长带动而形成的产业，它包括所有有关满足老年人特殊需求的生产、经营、服务等设施和经济活动。与发达国家相比，我国老龄产业尚未完全开发，企业经营者对老年消费市场需求攀升反应比较迟缓，政府部门对此也还没有相应的扶持引导政策。但我们应对老龄产业的发展持乐观态度。首先，我国老年人口绝对数多，老年消费市场规模庞大。其次，我国人民生活水平逐步提高，城乡居民收入稳定增长。第三，我国地区间差异大，需求层次多，为发展老龄产业提供了多种选择。第四，社会化服务需求在增加。据1995年百分之一抽样调查显示，老年人的丧偶率为33、4%，独居户为25%，独生子女政策继续执行，“4—2—1”家庭结构普遍出现，独居户比例还会增大。众多的独居老人对服务需求会日益增大。第五，城市老人的消费能力不可低估。超级秘书网
老龄产业作为老年保障事业的重要组成部分，它的发展标志着一个国家文明和社会进步程度。人们通常说的老年事业，更多的是从社会发展的角度，作为社会公益性事业来对待的。随着市场经济的发展，老年事业中的政府负责供养“三无”老人等仍属于社会公益事业，还有一些为满足老年人物质、文化消费需求的事业，要转向从产业角度考虑生产、消费、就业等一系列经济问题，应该按市场规律办事。但是，在社会主义制度下，我们发展老龄产业的根本目的，是为了提高老年人的生活质量，而不仅仅是为经营者牟利，为此，政府从多方面创造条件支持老龄产业发展，包括给予政策扶持。如考虑到当前老年人口总体收入水平较低，对老年人生活服务市场政策中采取低税或免税优惠政策，使从事此类市场的经营者能有适当营利和拓展产业的能力。可见，经营老年产业，必须坚持社会效益与经济效益相结合。
市场专家指出，全国老龄消费者中每年有100亿的购买力没有实现，换句话说，老龄产业现今还无法满足老年人的需求。我们缺乏专门为老年人服务的专业医护和服务人员；缺乏足够的养老机构；缺乏上门服务的保健机构，而这些服务产业和岗位将创造许多新的工作机会，缓解社会就业压力。再看看老年消费市场：老年人很难买到合适的服装鞋帽，老年食品也很少研究开发，老年药品、老年保健护理用品以及其他各种老年商品都处于匮乏状态。
参考书目：
①田雪原：《21世纪中国人口发展趋势与决策选择问题研究》，《中国人口科学》1998年第1期。
一、我市面临的人口老龄化形势严峻
老年人口规模的不断扩大，而且老年人口的高龄化速度持续加快，势必对经济、社会、家庭等各方面产生深远影响。这些影响主要表现在：一是老年抚养比上升，加重了劳动年龄人口的负担，老年人养老金支出总额将不断增大;二是人口老龄化改变了消费人口和生产人口之间的比例关系，而消费结构的变化必然影响到产业结构、产品结构、就业结构、投资结构等的变化，从而引起整个经济结构的调整和变化，催生老龄产业的兴起与蓬勃发展;三是老年阶段慢性病取代了急性病和传染病，成为健康的主要威胁，医疗模式向侧重长期保健和疾病预防方面转变，高龄人口的增加将导致医疗保障资金的迅速增加;四是空巢老人、独居老人和高龄老人不断增加，传统的家庭养老功能逐步弱化，将引起代际关系在供养方式、居住方式、照料方式、交往和沟通方式等方面的变化，家庭养老功能部分向社区和社会养老转移已成为必然，导致社会化养老服务需求不断加大;五是在老年人占总人口比例不断攀升的情况下，老年人群体对社会稳定的影响越来越大。
二、我市老龄事业发展存在的问题
面对人口老龄化带来的一系列影响，市委、市政府以及民政、社保等职能部门未雨绸缪，积极应对，制定了一系列的老龄政策，在保障老年人基本生活、提高老年人社会福利等方面发挥了重要作用。特别是近几年，我市应对人口老龄化的各项政策不断得到调整、补充和规范，已渐成体系，在实践应用过程中得到了较大发展，也取得了较好成绩。但总的说来，该体系尚不完善，与人口老龄化的发展形势、老龄事业的总体要求和老年人的期盼与需求还不尽适应。主要表现在以下几个方面：
一是基本养老保险空账运行。我国基本养老保险试行的是现收现付加部分积累的统帐结合制度，由于养老保险制度改革之时，政府没有承担相应的转制成本，个人账户中的资金被挪用去发放当前退休人员的养老金，十几年来一直处于空帐运行状态，财政承受的现收现付运营方式的压力很大。
二是老年社保总体水平不高。我市老年社会保障体系已基本覆盖了城乡全体居民。尽管能够将没有社会养老保障的老年人全部纳入在内，但当前能够实行的只是广覆盖、保基本的低水平保障，与城镇居民收入水平相比，与退休人员基本养老金相比，城乡居民养老金基数太低，仅能起到最低生活保障的作用。
四是老年社会救助能力偏低。当前，严格的城乡低保准入制度，将部分处于贫困线边缘的老年人排除在外，且由于老年医疗保障整体水平较低，少数老年人家庭还存在因病致贫、因病返贫现象。而在社会慈善事业还没有完善的社会捐赠法规、未形成稳定的善款筹集和增值渠道，在老年社会救助方面的能力还偏低。
五是公共服务力度仍需加大。我市实行老年社会优待政策以来，受到了广大老年朋友的普遍欢迎。但由于受当前公共服务能力的制约，再有，由于部分服务场所属于非政府投资主办或控股，在对老年人提供免费、优惠服务方面，还缺少必要的财政资金支持，因此对老年人的优待力度还比较小。
三、应对人口老龄化趋势的几点建议
据专家分析预测，2020年2050年，我国将进入加速老年化阶段，预计到2050年，60岁及以上老年人口的比重将达到31%以上。我市老年化进程相对全国来得会更早，来势会更猛，必须引起高度重视。为实现老有所养、老有所为、老有所乐的民生目标，营造关心关爱老人的社会氛围，特提出以下建议。
一、高度重视老龄事业，促进老有所养制度化、常规化。白潮来势很猛。老龄问题不仅仅是老年人个人、老年人家庭的问题，而是一个综合性的社会问题。必须着眼于社会长期稳定发展，充分认识解决老龄问题的艰巨性、长远性，在现阶段老龄化形势相对缓和的条件下，未雨绸缪，做好各项基础性工作，以迎接人口老龄化高峰的到来。一是加强政策研究。吃透国家关于养老、医疗保险等相关政策的精神，制定符合我市实际的普惠政策，逐步完善养老金支撑体系。一方面，建立多层次的基金筹集模式。改革基本养老金计发办法，逐步做实养老保险个人账户，鼓励和指导有条件的单位建立企业和职业年金，鼓励个人参加商业养老保险、增加养老储蓄，构建多层次的养老保险体系。另一方面，加大政府对社会养老事业的投入，建立科学合理的城乡低保准入制度，将部分处在贫困线边缘的老年人纳入到保障范围中。加快医疗体制改革，建立国家基本药物制度，扩大基本医疗保险制度覆盖面，改革公费医疗制度，提高城镇居民大病医疗和新型农村合作医疗统筹水平，提高医疗费用报销比例。二是加快设施建设。建议市及各市区政府拿出部分资金，抓紧对现有养老设施进行升级改造，特别是对一些农村敬老院，要由市民政局制定统一的改造标准，统一进行资金调拨和改造验收，进一步强化养老服务机构承载能力。要有计划地投资兴建一批示范性老年设施，根据实际需要，修建集居住、休闲、文化、康复、旅游为一体的综合性颐养中心、养老院、敬老院等。对一些闲置的场地如空闲的托儿所、小学、培训中心等，可转办成为养老设施。三是加大扶助力度。完善社会敬老优待政策，适当扩展优待项目，适度扩大优待人群，以使更多的老年人享受到便捷、优惠的社会敬老优待服务。制定社会慈善事业发展和社会捐赠免税减税政策，增强社会参与慈善事业的责任感，建立稳定的善款筹集和增值渠道，拓展慈善资金劝募方式，拓宽老年社会救助面。建立贫困老人应急救助制度，对因突发事件陷入特殊困难(如因病致贫、因病返贫)的老年人给予应急救助。
二、扶持培育老龄产业，促进老有所养市场化、社会化。老年人群是夕阳人群，而老龄产业却是货真价实的朝阳产业。 不断壮大的老年群体已成为一支重要的消费大军，无论是对食品、饮品、保健品、医疗药品、保健器械还是娱乐用品，都存在不同程度的消费需求，形成了庞大的消费市场。从提高社会养老服务能力，推动老龄产业理性发展着眼，当前应抓好三个方面：一是制定发展规划。把老龄产业纳入经济社会发展长期规划，列入服务业整体发展中综合运筹，在制度规范、政策引导、计划协调、经费支持、宣传教育等方面，充分发挥好政府的主导作用。特别是在建设用地上早做打算，提前编制养老服务设施用地规划，将养老服务项目需要的土地指标落实到空间布局上。各级政府设立的服务业发展扶持资金中，应安排给养老服务业一定份额，主要用于扶持民办养老服务机构和政府购买养老服务。二是鼓励社会投资。启动社会投资机制，鼓励企事业单位、社会团体和个人参与，实行谁投资、谁管理，依法进行经营，调动各方面的积极性。要从多方面创造条件，包括给予政策扶持，支持老龄产业发展。如优先审批建设用地、享受减免税政策、优惠贷款、优惠用水用电等，鼓励养老社会福利事业发展。三是发展相关产业。随着老年人需求层次的提高，养老服务形式和内容将逐渐走向社会化、多样化。要顺应老年人物质、文化消费等需求，引导支持各医疗机构开展老年护理、医疗保健、临终关怀等服务，引导支持家政服务业，开展日间照料、文化娱乐、精神慰藉服务等等，切实提高老年人的生活质量。镇(街道)敬老院、老年公寓要努力扩大服务范围，向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等服务，开放老年文体活动场所;完善服务功能，建立和完善集供养、寄养、社区照料和居家养老服务等功能于一体的综合性养老服务体系，实现向区域性社会养老服务中心转型。
三、着力规范老龄行业，促进老有所养专业化、规范化。当前为老年服务的大市场尚未完全形成，落实各项老龄政策，满足老年人的养老服务需求，需要大力加强老龄行业的专业化、规范化建设。
一是制定行业规范。抓好养老服务机构的标准化工作和行政管理工作，扶持培育行业组织，加强养老服务机构的自我管理能力。发挥民间团体的作用，建立居民与行政机关沟通的有效桥梁，将老年人的需要及时反映到有关部门，再针对需要对实行中的政策和规范及时做出调整。充分发挥各级卫生资源作用，加强社区和农村基层医疗队伍建设，建立老年人健康档案，降低老年人慢性病患病率和生活活动的失能率。
【摘 要】在人口老龄化问题日趋尖锐的背景下，南昌市积极开展社区居家养老照护服务模式，虽成果显著，但仍存在诸多问题。文章
>> 城市居家养老服务体系建设研究 齐齐哈尔居家养老服务体系建设对策研究 南昌市小金台社区居家养老――“五全”养老模式实践探讨 构建机构、社区、居家养老全服务体系 社区居家养老服务体系探析 保定市社区居家养老服务体系的构建与完善 论政府在社区居家养老服务体系建设中的作用发挥 分级照护医养结合社区服务养老服务体系的研究及建设 西安市社区居家养老服务研究 我国城市社区居家养老服务体系的构建 政府引导下的农村社区居家养老服务体系构建探析 关于宁夏城市社区居家养老服务体系的调查 保定市居家养老服务体系构建策略 人口老龄化视域下对居家养老服务体系的研究 秦皇岛市社区居家养老服务调研 浅谈居家养老社区支持体系建设 泉州社区居家养老服务建设简析 浅谈城市社区居家养老服务建设 城市社区居家养老服务指标体系研究综述 呼和浩特市社区居家养老发展研究 常见问题解答 当前所在位置：l.2014-07-11.
[2]余红举，许卓.南昌60岁以上老人已 逾总人口15% 建成 205个居家养老服务站点[EB/OL].http：///2014/1125/545784.shtml.2014-11-25.
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尊敬的各位领导：
人口老龄化是当今社会各国面临的共性问题，发达国家已于上个世纪中后期步入老龄化社会。中国于xx年也进入老龄化社会，60岁以上老年人口占总人口比例已达10.18%。预计到2040年我国将达到人口老龄化的高峰。安义县目前60周岁以上的老年人口数为3.1672万，占总人口的11.73 %。各种养老需求正在悄然发生变化，养老事业正越来越受到社会的关注。因此，加强对养老模式等系列养老问题的研究，了解安义县社会化养老事业现状，分析目前养老事业发展中存在的问题及老年人对养老资源需求的影响因素，对于推动安义县未来养老产业的发展，从容应对人口老龄化高峰的到来，建设和谐社会具有重大的现实意义。
最近，我们对全县养老服务业发展现状进行了调研，结合外地的做法和经验，就进一步加快我县养老服务业发展提出了对策建议。
一、我县养老事业发展现状。
1、目前，我县养老的主要模式有四种：一是传统的子女、后代居家瞻养老人；二是五保老人（含城镇孤寡老人）的集中供养及分散供养，经费由财政负担；三是福利机养的自费代养；四是空巢老人的居家养老。近年来，我县老年福利服务机构发展较快。5年来，通过向省市争取资金及我局自筹资金，共投入了2500余万元，兴建了十所农村敬老院，一所老年公寓和一个现代化的福利中心。实现了每个乡镇都有一个敬老院，使全县上千名孤老老有所养。xx年建设了文峰社区居家养老服务中心，开创了我县社区居家养老先河，拓展了我县养老服务体系建设。目前，我县共有五保对象1580人，其中集中供养186人，供养标准每人每年3744元，实现了全县五保对象应保尽保。
2、城乡老年人文化生活丰富多彩。全县共有106个农村老年协会、158个基层老年体协。县老干部活动中心还设立的协会、学会、体育健身、文化娱乐等业余社团，基本能满足有参加集体活动意愿的老年人需要。全县老年社团发挥群众性组织优势，积极引导老年人发挥专长，培养兴趣和爱好，丰富和活跃了城乡老年人的精神文化生活。
二、我县养老方面需要研究和解决的问题。
虽然，我县老龄服务事业取得了长足发展，但是仍然存在一些不容忽视的困难和问题：一是基本养老保险覆盖范围不够大，个体私营企业参保率低。二是政府针对“五保”老人兴办的敬老院供养水平还比较低，公办的老年福利机构体制不活，入住率偏低。三是民营养老机构仍处在起步阶段，政府缺乏支持政策，全县仅有1所老年公寓，规模较小、设施简陋，而且护理人员队伍不够稳定，经营状况不佳。四是政府对社区养老服务设施缺乏系统规划，因地方投力限制，投入严重不足，全县只有一个社区设立了居家养老服务点，因处于起步阶段，效果还不明显。同时，居家养老还处在社区组织的自愿服务阶段，还没有建立系统化的低偿服务政府补贴机制。五是老年人文化娱乐场地严重不足，设施不够健全，资金普遍缺乏，影响了老年人参与文体活动的积极性。六是传统养老观念束缚养老事业发展。老年人家庭观念较强，不愿离开家人入住养老场所。比如我县的老年公寓设有床位160张，受传统观念及经济状况等因素影响，现入住老人只有54人，护理人员均是来自下岗职工和农村打工人员。
【关键词】老龄化；城乡居保；缴费比例；激励机制
随着经济的迅速发展、社会主义市场经济体制的不断完善，我国逐渐实现由经济大国到经济强国的转变。比起改革初期注重经济与效益的发展，如今更强调注重民生事业的问题。随着人口老龄化速度的加剧，如何解决社会养老保障问题已进入关键时期。为此，政府推出各项社会保险制度用来维护人民的基本权益，这些社会养老保险制度逐渐替代了传统的家庭养老，对促进社会经济的发展和维护社会的稳定方面产生了积极的现实意义。其中，城乡居民养老保险的推新与实施具有至关重要的作用。
一、研究的重要意义
人口老龄化是当今世界各国面临的一个共同话题，是人口发展的一个不可避免的规律性问题，不断与社会经济、环境资源等领域产生影响。生老病死是人类亘古不变的规律，老年期是人们必经的一个人生阶段，每个人都会因年老失去劳动能力而影响生活经济来源。因而，这既关系社会发展与建设，又关系每个人切身利益的问题越来越引起人们的广泛关注。为减缓人口老龄化的压力，促进社会保障公平，推进农村和城镇养老保险制度的统一，2014年我国建立城乡居民养老保险制度。制度实施至今已取得显著成效，但推行过程中仍存在不少问题，已经影响到社会保障养老方面的发展。在前期研究中，通过调研及数据分析得出城乡居民养老保险制度存在的问题，但在对策建议上仍有待深入研究。研究缴纳费用问题、成因及面临的困境，将养老保险补贴与实际状况相结合，完善城乡居民养老保险缴费激励机制的体系，给出相应对策建议对促进城乡居民养老保险缴费的发展有重要意义。
二、研究的现实状况
城乡居民基本养老保险制度因受经济收入水平及其它因素的影响，存在城乡居民缴费水平偏低、持续投保缴费积极性较低等问题。上海作为中国的经济发展中心，也是全国最早进入老龄化社会的城市，目前已进入到了深度老龄化阶段。因此，积极应对人口老龄化、加快发展养老服务业、不断满足持续增长的养老服务需求已成为不可懈怠的一件事。关于城乡居民养老保险缴费激励问题是很多研究者所感兴趣的，学术界有广泛的研究，却没有形成共识性的成果。比如最常见的问题是关于如何设置政府补贴更有效率，不同的学者给出了截然不同的两种意见。一种观点认为，应该增加政府补贴，健全“多缴多补、长缴长补”的多层次补贴机制。另一些学者则对这一观点提出质疑，认为受经济等因素的影响，难以合理分配补贴资源，并提出政府补贴应采取差异化策略，针对不同缴费档次设计出有差异的政府补贴标准，进而吸引参保居民选择投保高缴费的档次。综上所述，学术界对“城乡居保”的缴费激励方面有了很大关注，并提出优化缴费激励机制的建议和方案。但目前针对缴费激励机制的研究还有待延伸和深入，考虑到各地区经济发展水平和财政支持能力有所不同，本文认为应当根据各地区的具体情况构建一个针对不同年龄层次按不同比例缴费补贴的激励机制模型，并对目标模型进行相关的可行性分析，合理有效地针对存在的问题提出相应对策建议，以期对我国的实践提供借鉴。
三、研究过程概述
（一）调研地点
本文的研究是以上海市为研究对象，由于长宁区、宝山区及松江区60岁及以上的老年人口分别占整个区总人口的26.43%、26.65%和26.7%，与全市60岁及以上老年人口占全市人口比例的27.06%较为接近，可以较好地代表全市老年人口的结构情况。同时在上海市的18个区县中，长宁区、宝山区与松江区的各项数据排名在上海市的城郊区都是比较均衡的，基本可以代表这项制度在上海市的运行情况。又结合实际选取了上海市宝山区杨行镇街道、长宁区仙霞新村街道和松江区小昆山街道作为这次研究城乡居民养老保险制度缴费相关研究的地点。
（二）调研设计
在针对上海市宝山区、长宁区和松江区的城乡居民养老保险缴费激励机制开展研究的过程中，以自愿为原则，对街道内的居民进行了以调查问卷为主的调研，并分别派发了调查问卷，对被调查居民的个人基本情况、对城乡居民养老保险的了解情况、参与情况及满意程度等方面进行数据的了解、整合和统计。在本次调查中，前后共发放调查问卷300份，其中有效问卷279份。1.个人基本情况。被调查者中男女比例各占总人数的52.4%、47.6%；在年龄构成中，31-40岁占7.7%，41-50岁占15.7%，51-61岁占27.4%，61岁及以上的占49.2%；文化程度上，初中及以下学历、高中（含中专、职高）、大学、大学研究生及以上分别占样本总数的48.8%、36.1%、10.9%以及4.2%。2.了解情况调查。在279位调查对象中，有16人对上海市城乡居民基本养老保险十分了解，49人对其比较了解，71人表示了解较少，143人不了解。在了解渠道调查中，调查对象通过当地政府及村干部宣传、邻居及家人宣传、报纸电视等大众媒体宣传的方式分占58.7%、34.1%、4.5%，通过其他方式了解的总占2.7%。3.参与情况调查。参与调查的279位对象中，参保人数为229人，未参保人数为50人，分别占总人数的82.1%、17.9%。其中，不参保的原因有：子女赡养无需参保（33.9%）；不能维持基本的养老需求（26.8%）；担心政策有变（23.6%）；费用太高，缴费负担重（11.2%）；养老金少，作用不大（4.5%）；而在参保的人中，按占总数从高到低的百分比分配，参保原因有：年老后有生活保障（74.2%）；亲戚朋友建议（17.1%）；不清楚原因只是从众参加（8.7%）。从参保能力的数据来看，67.7%选择的调查对象选择500元的缴费档次；18.4%的对象选择700元的缴费档次；9.2%的对象选择900元的缴费档次；选择其余缴费档次人数为4.7%。4.满意情况调查。从居民对相关配套服务的满意度情况调查来看，59%的居民对经办人员感到十分满意；32%居民感到一般满意；9%的居民表示不满意。而对经办人员的工作效率以及办事程序的熟练程度上看，47.4%的居民表示不满意；感到十分满意的仅占6.7%。
四、缴费制度实施中存在的问题
（一）投保居民的缴费档次普遍偏低
“城乡居保”制度运行中存在的问题使得一部分人选择了较低的参保档次，这直接导致了低缴费档次扎堆的现象。居民没有意识到选择较低的缴费标准对其自身的利益有损失的同时，也会影响城乡居民养老保险制度的实施与发展。
（二）居民对政策制度持观望态度城乡居民养老保险处于缴费制度及程序操作还未成熟的阶段，参保人担心随着物价的上涨，补贴金额会出现贬值，进而影响参保养老的收益。同时政府的增发补贴力度不足，激励效果不明显，许多居民参保态度并不积极。
（三）相关配套服务欠合理
参加城乡居民养老保险的缴费手续经办困难，征缴方式单一，大多只能通过社保经办机构或指定银行现场来办理，缺少科学性。同时，基层社保经办服务人员的引导容易造成失当，大多数人员为了完成任务一般只会引导居民完成缴费，但不会将工作重心放在提高参保者的缴费档次上。
（四）居民缴费缺乏持久性
城乡居民养老保险属于自愿性参保的保险，受到传统思想的影响和周边环境的限制，大部分人通常留于眼前的利益，且长期参加缴纳城乡居民养老保险存在很大不确定性，许多居民并不敢轻易投保，也很难选择长期参保缴费。
五、对策建议
（一）按比例缴费提高不同年龄层次缴费的积极性
政府可以推行按比例缴费为前提的缴费方式，针对不同年龄层次以不同的标准激励居民缴费，在合意缴费水平下达到最大的补贴率，通过对资金转换进行预测和分析，确保安全性，从而使参保者可以从中获得更多的利益，进而激励其积极缴费。
（二）加大国家财政支持，完善补贴标准
政府应当结合本地区经济发展水平，在可以负担的情况下尽可能给予补贴。根据参保人的经济承受力，优化“城乡居保”制度缴费的设计，并保证有必要的财政投入，按照缴费档次划分进行更具有激励作用的补贴。
（三）多种方式结合，加大政策的宣传力度
政府和社保局需加强城乡居民养老保险的宣传力度，针对宣传渠道单一的情况，可以采取多种手段相结合的形式，提升关注度及认知度，提高制度的宣传效果，使更多城乡居民了解制度政策的参保条件及待遇水平。
（四）加强政府公信力建设，提升参保群众信任度
政府应该将经费的流动去向变得更加透明公开化，建立完善的信息系统，确保参保者的资金在缴费、入账以及管理运行的过程中受到实时监管，保障资金流动的安全，从而提高城乡居民对参加缴纳城乡居民养老保险的信任度。
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尊老、爱老、助老，是中华民族的传统美德。老龄问题的解决涉及一国百姓切身福祉，也是世界各国的长期共识。在各方面共同努力下，本市老龄事业的发展有目共睹。为了进一步推动本市老龄事业的发展，市人大常委会将这项工作列为今年重点监督项目之一，市人大内司委从5月起，组织开展了相关专题调研。
上海是全国第一个进入老龄化社会的城市。2012年底的数据显示，本市户籍人口中老年人367.32万，占总数25.7%，是全国最高的，并将在“十二五”末期达到30%。“区域人口老龄化、老龄人口高龄化、居住形式空巢化”的特点已经显现。今后新增老年人口8成以上为独生子女父母，传统家庭照料功能弱化，全社会涉老需求空前旺盛。不可否认的是，与目前上海大体量、多层次的涉老需求相比，老龄事业的发展水平还有较大差距，这是人口及社会结构变化带来的必然问题。
难点一：“9073”养老格局内涵偏弱
从“9073”的养老格局来看，结构上基本形成，但内涵偏弱。一是为老服务能力不能满足需求。随着老龄人口的增多，家庭高龄化、小型化趋势渐显，群众对上门照料、助餐服务、日托等社区基本生活照料服务需求更加旺盛，对社区老年活动设施、各类文化娱乐体育活动、老年教育等精神文化需求也更多样化。但在此背景下，“九龙治水”的现象比较普遍，政府、社会组织和为老服务企业间缺乏跨平台的协调机制，管理主体分散，宣传不到位，民众享受服务项目不便利。机构养老、社区养老或上门照料等不同层次需求没有充分一一对应，面向失智、失能、临终老人等的专业照料服务能力不足。二是现有养老床位资源没有充分利用。本市约有养老床位10.52万张，但入住老人数量只有6.8万名，总体入住率不到70%。尽管如此，但还有不少养老院人满为患，动辄需年余轮侯，不乏一些老人比已收住老人有更迫切的需求却苦等无门。而同时，也有一些养老机构大批床位空置。从入住率高达99%的老年护理机构来看，总数远不能满足需求的同时，床位周转慢，平均住院时间较长，服务对象与养老机构相互交叉，存在资源浪费。三是新建养老床位缺乏有效手段。按照“十二五”规划要求，至2015年本市养老床位要达到12.5万张。2013年5000张养老床位指标如期完成后，后两年每年指标7500张，其中三分之二必须公建，任务艰巨。据有关部门反映，没有有效的手段可保证完成。全市没有形成全面的养老设施建设专项规划，缺少机制保障，建设主体不确定，机构建设落地难，潜力挖掘空间有限。在新建床位的同时，甚至还有床位流失。
难点二：老龄事业扶持政策效能不足
老龄事业发展的目标明确，但基本保障水平还有提升空间，扶持政策效能亟待优化。一是老年社会保障和优待水平总体不高。老年人对分享社会发展成果的要求比较迫切，对提高保障水平和缩小城乡差距的要求比较强烈。本市养老和医疗保障体系已实现全覆盖，养老金水平的涨幅并不低，但与兄弟省市平均水准相比群众还不能认可，总体水平也不高。这影响了老年人生活水准，对老龄产业发展潜能也有制约。群众对于尽快建立完整有效的老年护理保险制度的呼声也较高。老年优待政策力度不大，涉老实事项目设计不细致。拿上海70岁以上户籍老人享受公交优惠的优惠政策看，相当一部分兄弟省市高于本市标准（如北京65岁以上，广州60岁以上），而且上海公交优惠政策仅针对户籍人口，这也与许多兄弟省市无户籍限制的政策差别较大。二是为老政策收效不明显。本市在老龄事业发展“十二五”规划中明确了具体的发展目标，也出台了一系列政策、做了一些工作实施推进，但与人口老龄化的进程相比，仍然显得零散、滞后，缺乏统筹。首先，为老服务事业的扶持政策有缺位。获得支持的项目零零散散，各部门有干劲，却停留在“头疼医头、脚疼医脚”的层次，没有稳定、全面的机制，缺乏制度性安排。比如，今年七、八月份上海出现了百年未遇的高温，但乘坐公共交通的老人反而大大增加。究其原因，竟然是实施阶梯电价之后，一些为老服务机构为减少运营成本，在开空调上搞节约，老人难以忍受，便凭着老人卡到公交车、地铁上“孵空调”，造成了一定的安全隐患。其次，一些政策初衷好，但设计不够周到，执行起来有问题。拿2012年实事项目“为10万名高龄老人提供家庭互助服务”（“老伙伴计划”）举例，低龄老年志愿者与高龄老人结对子，每天打一个电话聊聊天，或上门探望帮助。一年过去了，重新进入招投标程序后项目资金有了空缺，正在进行的项目造成了断档的现实问题。再次，一些地区建设规划阶段对涉老设施缺乏考量。社区配套或养老机构床位在规划初期就有所缺位，或为其他项目让位，后期补建难度颇高。
难点三：涉老行业经营困难承担风险高
从涉老行业的角度来看，经营困难、人员流动大，行业承担风险高。一是公办和民办养老机构发展水平差距较大，民办总体偏弱。总体而言，公办养老机构软硬件条件比较过硬，支撑也更有力度。而在民办养老机构方面，大多设施陈旧，居住条件差，护理服务能力弱，老人入住意愿不高。二是养老机构普遍经营压力大。营业成本飞涨，养老院收费提高却很难落实，主要原因在于老人家庭不理解以及收费指标难变动。三是用人问题突出。养老服务行业从业人员工作负担重，社会地位低，收入水平差。受事业单位工勤岗位招录冻结影响，在编护理员队伍严重老化，文化程度和专业技能都越来越弱。护理工作劳动强度大，压力大，收入低，导致人员流动极快。专技人员在养老机构中职业发展前景差，收入水平也与在卫生系统中工作有差距，更是“招聘难，留不住”。在社区和家庭养老的服务队伍中，类似现象也普遍存在。四是责任风险大。客观上讲，有一些养老机构安全责任落实不到位，需要加强监管。但从养老机构服务性质看，易出现意外也是实情，产生纠纷可能性高，在养老机构纠纷中往往处于舆论的下风，这一方面反映了养老机构良莠不齐的现状，另一方面也折射出养老行业风险高的事实。人大在调研中了解到的一个普遍现象令人深思：家属平时看望老人从不见身影，出现了意外情况，就三天一小闹，五天一大闹，直至得到经济补偿，又再不见踪影。另外，由于入院老人在进入养老机构之前生活情况各有不同，对于养老机构生活预期不同，导致满意度落差较大，增加了工作难度和成本投入。
难点四：传统养老观念受到冲击
从全社会角度来说，传统养老观念受到冲击。一是家庭小型化趋势显现，“养儿防老”的传统理念开始失效。现在独生子女家庭居多，倒金字塔型的人口结构，使得空巢老人变多。一些老人宠溺子女，不愿“打扰”子女，有的家庭则因子女孝观念淡漠，养老压力转由社区、居委会承担，照料缺位难以避免。二是舆论宣传导向不够正气。为了“博眼球”，一些媒体特别喜好报道社区和养老机构中的涉老纠纷，使用春秋笔法，强化负面印象，用少数事件掩盖了老龄工作从业者的真实现状。三是针对老年人的侵权现象多发，防范机制还不全面，老年人防不胜防，事后维权困难重重。
上海是全国第一个进入老龄化社会的城市。区域人口老龄化、老龄人口高龄化、居住形式空巢化的特点已经显现。
关键词：人口老龄化；养老服务业；供给侧改革；需求调查；推进措施
一、引言
21世纪作为我国两个百年目标实现的重要时期，却也是人口全面老龄化的艰难时代。
何谓老龄化？国际上的观点是指社会中超过10%的人口年龄超过60岁，或有超过7%的人口年龄超过65岁。随着世界人口数量的连年增长，人口的组成结构也发生了巨大转变。
以我国为例，在20世纪末21世纪初，我国就已成为较早踏入老龄化阶段的发展中国家。
图1表示我国已经逐渐进入老龄化社会，截止2014年，60岁以上老年人口已经达到2.1亿，在总人口占比15.5%。
而有关部门预测，到2040年老年人口将达4亿人，将有更多的老人失去自理能力。
老龄化下发酵的一系列社会问题，最直接的是养老课题，涉及到养老服务“怎么做”的两个侧面――由谁负担（支付养老金）和由谁提供（养老服务）两个问题，其实质是怎样解决好服务老年群体。
二、研究现状及评述
1.国内研究现状分析
国内部分学者对老龄化下的社会问题研究成果如下：
马楠（2013）：传统养老模式的问题――居家养老：服务不健全、覆盖面小；机构养老：入住率低、公立养老机构数量少等。马晖（2012）：传统养老模式问题重重：家庭养老功能日趋弱化、养老机构服务质量有待提高等。传统养老模式已跟不上人口老龄化的发展趋势，养老方式应愈加社会化。关今（2012）：现代社会多元化的趋向使老年人群对养老的期望值增高，传统的机构养老服务模式已不能满足老人对生活品质的需求。
国内学者研究对现状描述较多，便于得出一般性的解释框架。但对一定范围、角度的问题在整体上把握不够，对实践指导较为有限。
本课题在借鉴理论成果和实证分析结论的基础上，力求做出更全面的理论解释，提出实施性强的解决方案和对策。
2.国外研究现状分析
人口老龄化是社会经济发展和科学技术进步的必然。以下是国外养老服务研究现状：
（1）多功能服务计划澳大利亚农村居民养老服务实验中Neumayer Bob总结：农村社区养老院的舒适住宅，能提供超过标准传统养老服务体系的舒适程度和提高老年人生活质量。
（2）日本老年家庭服务形式化的日益扩展，源于日本的社会和政治力量创造的全面国家计划――“黄金计划”以家庭形式服务于老人。黄金计划立足于制度转变，将养老服务趋同为家庭服务，以扩大在家庭服务工人的数量为基本目标来切实改变养老服务体系。
（3）欧洲和其他世界国家正面临人口年龄结构变化。有研究结论：加速的人口老龄化是一个全球性现象。拉脱维亚引入的新三级养老保险制度，旨在降低人口风险的影响，并展示该国意图提供可行的公共和私人在养老方面的组合。
国外养老服务业发展大多基于本国较高的经济水平和先进的生产技术以夯实基础，针对养老服务业提出并逐步推行相对完善的政策，刺激和推动居家养老模式发展，同时注重产品和服务的标准化、人性化，重视其硬实力保持和软实力提升，彰显养老服务的人文关怀。
中国的经济欠发达，准备尚未充足就提前步入老龄化社会阶段。欠缺的经济发展水平，庞大的老年人口基数，过早步入高程度的人口老龄化进程，决定了我国不能照搬西方的养老服务模式。因此，中国特色社会主义的养老服务业供给侧改革势在必行。
三、成都市养老服务供给情况
四川是人口大省，更是老年人口大省。以成都市为例，老年人口逐年递增，60周岁及以上老人占总人口比例逐年上升，2013年至2015年，新增60周岁及以上老年人口24.30万人，其中2015年全市60周岁及以上老年人口已达259.89万人，占全市总人口的21.17%。据预测，到2020年，全市60周岁老年人将占比25.06%。成都正以加速度进入老龄化社会，养老形势十分紧迫，急需多样化、多层次的养老服务。
在养老机构和床位供给方面，据成都市民政局统计，市内社区养老服务设施c位分布零星，截至2014年底，成都市市域范围内共计886处现状社区养老服务设施，含672处已建及在建设施，214处待建设施，全市共有养老机构257所，床位70414张。
在财政投入方面，2014年，一是投入6318余万元加强养老机构建设，建成城市社区日间照料中心324个；二是投入9600余万元，率先抓好二圈层6个区公建民营养老机构建设，优先为低保及低保边缘家庭中的重点优抚对象、失独老年人、高龄老人等提供服务；三是投入资金1.3亿元，启动三圈层7个公建民营养老机构建设。
四、成都市养老服务需求调查――以锦江区与龙泉驿区为例
我们采取随机抽样问卷调查和上门拜访两种形式，以锦江区和龙泉驿区的社区及养老服务机构为调查点，针对60周岁以上的老年人进行调查。问卷发放共300份，有效问卷276份。调查统计结果如下：
1.基本情况
（1）文化程度不一。调查问卷显示，锦江区和龙泉驿区的老年人文化程度跨度较大。无教育经历的老人占比8.7%，小学文化程度的老人占比18.2%，初中、高中（中专）文化程度分别为33.6%、19.8%，而大学本科（专科）及以上的为19.7%。
（21“空巢”老人较多。在居住方式方面，独居和与配偶居住的老人占比分别为15.2%、40.1%，而与子女同住或与未成年孙辈同住的仅占36.3%，其他形式为8.4%。可见，老年人的“空巢”现象日趋严峻。
（3）经济收入及主要来源。在收入方面，仅有5.3%的老人月收入低于1000元，月收入在1000-2000元，2000-3000元，3000-3500元阶段的老人比例为10.5%、57.9%、10.5%，月收入在3500元及以上的老人占15.8%。在生活来源方面，大部分老年人的主要经济来源为离退休金和子女赡养，其次为养老保险和劳动所得。
（4）健康状况和自理能力。从健康状况和自理能力来看，身体健康的老年人占比56.2%，有慢性疾病或做过重大手术占比43.8%。在自理能力方面，能完全自理，能部分自理和不能自理的老年人比重分别为38.3%，44.9%和16.8%。
2.需求情况
（1）最重视精神需求。经调查，老年人对精神需求最强烈。随着社会发展和物质水平的提高，老年生活被基本保障，进而对精神关怀有更强的需求，子女关照和社会关注，都对老年人的情感需求有帮助，使其得到物质和精神上的双重满足。
f21医疗卫生服务需求。从具体养老服务项目来看，选择“医疗保健”的受访者占比最高：51.2%；其次是“锻炼身体”：41.3%；第三是“生活照料”：34.1%。调查显示，医疗卫生服务是老年人最直接、迫切的需求，多数老人都有不同程度的疾病，看病难，医药费高成为其难题。老年人需要的是有效、安全、方便、平价的医疗服务。
（3）日常生活的需求。家政服务对老年人至关重要。虽然大多数老人能够全部或部分自理，但对于日常生活的家政服务需求却日益增加，如打扫房间，洗衣做饭等。此外，送餐上门，家电维修等便利服务需求也逐日增大。
（4）休闲娱乐的需求。调查结果显示，老年人以看电视，逛公园，打牌，跳广场舞等为主要娱乐，但被调查者多希望所在社区或机构能经常举办集体活动，并着力于社区的娱乐设施建设。
（5）养老模式的选择。调查了解受访者对养老模式的选择，57.7%的受访者表示，倾向于自行居家养老；34.3%的受访者倾向于居家式社区，其中年轻人与受教育程度较高的人群对此模式接受度更高，表明养老服务模式的未来趋势。
五、基于成都市实地调研情况推断我国养老服务业供给现状及问题
1.养老服务有效供给不足，供给侧政策乏力
近年来，鼓励社会资本投资养老服务的政策指向性非常明确，比如优先保障用地供应、税费优惠、财政补贴供方等，都属于供给侧政策。然而公共政策的有效与否并不仅取决于决策者的良好意愿。现实反映，社会对供给侧政策的敏感度无预期高，政策性利好未得到有效回应。
一方面是政策红利不足以产生强烈的利益刺激共鸣，投资者举棋不定；另一方面，中国现阶段发展进程中人们对养老服务的有效需求匮乏。换言之，中国尚未形成一个具有规模的养老服务市场。
2.养老服务质量差，老年人得不到真正的精神慰藉
养老服务质量差，体现在养老设施硬件及养老服务体系软件两个方面。
养老设施硬件方面：以社区养老服务举例，基础设施在各社区之间差别较大，尚未形成制度化的统一规划与建设，硬件建设不完善。因资金、政策等限制，现有养老机构多存在设施简陋、管理制度不健全等问题；少数条件好的养老机构一位难求，大多条件较差的养老机构入住率不高。如我们项目所调研的部分老年公寓管理不严，老人和陌生人随便进出，所承诺的“老有所养”堪忧，老年人身体康健和出行安全等问题亟待保障。
养老服务体系软件方面：产业服务人员大多文化程度低，护工行业评判标准参差不齐，行业准入门槛不健全，使多数养老服务业人员仅能完成简单的家政服务和日常护理，对老年人的生理需求、心理需求敷衍应对，基本不能满足老年人的高级需求而只是停留在简单的低级需求层面（马斯洛需求层次理论）。
3.产业化结构单一，养老服务种类量少且趋同
对比国外发展较成熟的养老服务机构，我国养老服务产业问题表现为经营发展结构相对单一。国内的养老服务产业目前主要分两面：
（1）养老服务业是与居家养老合为一体的家政服务，能提供给老年人的服务项目一般水平较低、范较窄、价格自成一派，不规范合理，不能提供特殊性、个性化、专业性的服务；
（2）作为传统的养老机构，对老年人的服务只停留在衣食住行、简单医疗构成的统一模式服务，经营多样性匮乏，距实现个性化定制、专业化人才对口服务、医养合一等服务目标仍有较大距离。六、推进我国养老服务业供给侧改革的具体措施
经实地调研，各方取证，文献分析等，我们认为我国养老服务业供给侧改革需做到以下方面：
1.借鉴丹麦等国先进经验，建立以社区为基础的养老服务体系
实行分级管理，即中央政府起引导作用，负责制定养老社会保障方面的政策、标准、计划和实施转移支付等宏观调控；地方政府充分发挥群众优势，承担老年人社会保障的具体工作，推动社区落实养老具体服务。进一步，社区提供养老服务的主要内容有：（1）健全医疗护理和家庭服务制度。事先对老人评估并了解需求，据此配以专业护士和服务人员，按需提供医疗、清洁、护理等服务。（2）对老年病人进行复健护理、训练和日常评价，致力恢复老年患者的生活功能。（3）因地制宜地提供就餐饮服务，餐厅就餐，或按老人需求送餐。
2.充分有效利用社会公益资金
借助政府资金和社会公益资金，防患个人养老金收入影响养老服务质量，使老人能获得相同的基础服务。如阿姆斯特丹GGZ养老机构，兴建养老社区，政府批给建筑面积由私人投资，政府据安置人数给予补贴建设。
3.建立专业化服务团队
对养老服务行业的人力资源要求重量更重质――专业水准、服务爱心。整合社会服务资源，在人才培养、就业资格和机制、薪酬待遇等方面，建立实行更先进、合理的措施制度。可将养老服务产业模式企业化，运用“特色养老服务一企业年金”的激励效应，该制度的建立能在一定程度上缓解养老服务业去产能，去库存的后顾之忧，为再就业人员提供保障，帮助养老服务业吸引留住优秀人才，通过投资助推产业结构优化升级。此外养老金管理行业作为金融业重要组成部分，应借助市场化手段为供给侧结构性改革保驾护航。
4.推行发展居家养老模式
居家养老和构建社区养老服务体系是供给侧改革供需矛盾的一个问题的两个方面，应相辅相成，统一于养老服务业的新发展方向和模式，关键措施在于转居家养老。
文献标志码： A文章编号： 1009-4474（2017）02-0082-09
当前在人口老龄化与城市化交汇的背景下，城市化问题愈发显著，城市无法满足全年龄段居民的需求。欧美等发达国家城市化水平较高，老龄化问题更为突出；非洲、拉丁美洲的一些国家则城市化问题明显，老龄化问题尚未显现。而世界上大多数国家却面临着人口老龄化与城市化问题同时加剧的情况，且二者交汇趋势明显，相互影响：一方面，城市化的快速发展使得包含老年人在内的所有城市居民物质文化需求落后于城市发展，交通拥堵、环境污染、疾病等严重影响了城市居民的生活质量；另一方面，人口老龄化使得城市不得不将有限的社会资源投入到城市老年群体的医疗保健照护当中，影响了城市经济的发展和城市问题的解决。
当前的人口形势和经济社会状况决定了必须将城市化问题和人口老龄化问题综合考虑、共同应对，才能实现老龄化和城市化的协调发展。联合国、世界卫生组织（WHO，以下简称世卫组织 ）等国际组织较早的关注到了城市化与老龄化交汇的现象，希望通过建立基于“积极老龄化”理论的老年友好型城市来解决问题。自2007年起，全球的300多个城市在世卫组织的指导下依据本地区的社会经济现状参与了老年友好型城市建设。实践证明，将城市化问题与老龄化问题综合考虑的老年友好型城市建设行动取得了显著的效果，极大地提升了老年人的生产力，缓解了城市化问题，实现了城市的可持续发展。
本文在对加拿大、新加坡、韩国、美国、英国、澳大利亚等20多个国家和地区老年友好型城市建设方案进行研究的基础上，总结了各国老年友好型城市建设的路径和行动模型，介绍了其中具有代表性和可推广性的方案和计划，希望对我国解决老龄化和城市化问题提供有益的经验和启示。
一、老年友好型城市建设的理论基础――“积极老龄化”理论
如图1所示，“积极老龄化”的概念是1997年在西方七国丹佛会议上首次被提出的，该理念吸收了之前多个老龄化理论的积极意义，有着完整的发展脉络。2002年，世卫组织出版的《积极老龄化：从理论到行动》一书对“积极老龄化”的概念进行了准确表达，认为积极老龄化是指在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会能够发挥最大效用和收益的过程〔1〕。
关于这个概念，最早可以追溯到联合国提出的“独立、参与、尊严、照料和自我实现”的原则。1948年联合国通过的《世界人权宣言》中，虽然没有专门针对老年人权利的内容，但是在人权平等的基础上提出的各项基本条款特别是“人人都享有自由选择职业，享受公平待遇和失业保障”等内容为后来老年人权利保障的提出奠定了基础〔2〕。1982年，在维也纳召开的第一次老龄问题世界大会通过的《老龄问题国际行动计划》首次明确了各成员国在《国际人权公约》范围内为保障老龄人口权利而采取的各项措施〔2〕。
“积极老龄化”中“参与”的维度源于“产出性老龄化”，这是美国学者巴特勒于1982年首次提出的。他认为老龄化和生产力是人生命中的同一个阶段，老年人仍然具有生产力，可以为经济社会的发展做出贡献。产出性老龄化主要有两方面的含义：一是有报酬的经济产出，指老年人延迟退休或再就业，直接参与市场竞争，创造经济财富；二是无报酬的非经济产出，包括参与志愿活动、担当家庭照顾者以及自我学习、提升生活品质等等。产出性老龄化的两方面内涵为后来老年人的社会参与提供了有力的理论支持〔3〕。
成功老龄化是继产出性老龄化理论之后应对人口老龄化的重要理论。1987年，约翰和卡恩发表《人的老龄化：普通与成功》之后，“成功老龄化”的概念便被广泛传播，随后他们又将“成功老龄化”的概念表述扩展为低患病率、身心健康和广泛参与社会生活三个方面。不过此后围绕“成功老龄化”展开的大部分研究主要围绕“身心健康”这个新指标来进行〔2〕。
“积极老龄化”概念中的“健康”维度是1990年世卫组织在大会上首次提出的，这里的“健康”是指老年群体的健康长寿，即提高老年人的生活和生命质量，使老年人健康幸福地度过晚年。2001年，联合国大会对“健康老龄化”理论进行了扩展，在内容上更加全面，也与此前一些应对老龄化理论相契合。在我国，林卡教授等对“健康老龄化”理念进行了详细表述，认为健康老龄化的核心理念包含两个方面：一是为患有疾病的老年群体提供基本的医养结合服务；二是满足身体健康的老年群体对养老服务体系和政策的福利需求〔4〕，这为“积极老龄化”政策中“健康”维度的具体落实提供了方向。
二、老年友好型城市建设理论演进框架
2002年联合国在马德里召开第二次老龄问题世界大会，总结了维也纳会议后各国在老龄问题上的行动进展，通过了《老龄化马德里政治宣言》和《老龄问题国际行动计划》。积极老龄化的概念开始被纳入到各国的发展框架中，成员国可以根据建议优先制定执行事项、评估执行需要，并通过国际合作获得相关资源和帮助。
《老龄化马德里政治宣言》中规定的老年人及其?l展、促进老年人的健康和福利、老有所为的支持性环境建设三个优先方向以及239项具体行动建议，为国际上各个国家和地区提供了提高老年人福利和调整人口政策的方向和标准〔5〕。政策内容包括以下几个方面：充分的社会参与；提高生命质量，追求生理和精神健康享受最高标准的权利；重视老年人口生产力；采取协调的行动来改变老年人的工作机会和生活质量，并确保对老年人支持系统的可持续发展；将老龄问题纳入社会和经济发展的议程中；各国政府应当为社会基础服务承担主要责任并发挥主要作用〔2〕。
2007年，世卫组织在对全球22个国家的33个城市进行实地调研后编写出版了《全球老年友好型城市建设指南》，指出了在过去几年中一些先行城市在户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、公众参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务等八个方面的优势和不足，明确了老年友好型城市的建设框架，为各国建设老年友好型城市提供了基础的模板〔6〕。
2010年，世卫组织又启动了一项全球性行动――全球关爱老人城市和社区网络。加入该网络建设的城市位于世界不同地区，经济和社会文化背景迥异，且城市和社区的规模和所处环境各不相同，但网络中成员的共同点是，承诺并且积极出台相关计划，为各自城市的老年居民提供高质量的城市物质和社会环境以促进积极老龄化。通过该网络，世卫组织为全球各个国家和地区的城市提供了一个信息交流平台，各个城市可以通过分享经验以相互支持。
2015年，世卫组织出版了《衡量关爱老人的程度：核心指标使用指南》一书，书中提出了老年友好型城市指标集的挑选框架，通过对公平性指标、投入指标、产出指标、结果指标、影响指标五大指标的分析，确立了核心指标体现的三大原则：公平性、可及性和包容性〔7〕。这一指南提出了城市老年友好程度的衡量指标，为后来国际社会和城市制定关爱老人的相关政策提供了更加详细和广泛的战略指导。
在十多年的时间中，国际社会尤其是世卫组织出台的一系列政策形成了积极老龄化的理论框架（见图2），为各个国家和城市应对人口老龄化行动提供了指导。各个国家和城市在世卫组织的指导和支持下，各自进行了老年友好型城市的建?O实践，并取得了积极有效的成果。比如：中国于2016年10月由25个部委联合《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》。这些实践进一步丰富了积极老龄化理论的内涵，为老年友好型城市建设增加了新的内容。
三、国际老年友好型城市建设行动
基于上述理论支持和人口老龄化、城市化问题日益交汇的严峻现实，在过去的十多年间，全世界涌现出了许多建设老年友好型城市的相关项目和行动方案。总体来说，各国和城市的行动方案虽然在具体内容上存在较大差异，但都着眼长远，预期通过多种间接途径全方位改善老年人甚至社会全年龄段公民的福祉和健康〔8〕。通过对20多个城市的筛选，我们选取了具有推广建设经验的四个城市类型――大型超大型城市新加坡和韩国首尔、中小城市加拿大伦敦市和韩国原州市应对老龄化行动的建设方案进行介绍，希望能够给同类型的城市带来切实可用的经验。
（一）建设面向所有年龄段人口的全龄社会
如何建设全龄社会，实际上是回应各年龄段人口的需求。其中，老年人希望看到一个具有包容性的社会，希望年轻人尊重和爱护老年人，希望自家附近可以拥有更多的社会空间，在那里他们可以经常与儿童、年轻人、其他老年人互动，以减少寂寞并发挥自身作用，甚至可以与其他城市居民和政府官员探讨城市政策的可行性，推动城市的可持续发展。
韩国首尔市设立了面向全年龄段的市民生活广场、市民厅，包含声音艺廊、市民发言台、城市长廊、太平厅、演出厅和市民广场等，市民可以通过智能手机应用了解市民厅的展览演出、体验活动等；市民厅的日常活动包含沟通、演出、教育体验等各类活动，通过市民厅，政府机构可以倾听市民的想法，将市民日常生活中亲身体验的问题征集起来作为政策构思，通过政策发展研讨会对政策构思进行完善和发展并进一步具体化，由市民和市政相关部门探讨政策化的可能性；市民之间也可以共享想法与意见，从而加强不同年龄段的直接交流与沟通〔9〕。
新加坡制定了明确的措施，如利用移动互联网平台上的聊天组来建立社区内的支持网络；在学校中培育尊老文化；将社区中有关老年人和儿童的照护设施安装在一起，为代际互动创造更多的机会。房屋发展局引入了一系列政策，鼓励新加坡的年轻人住得离父母更近，还设计了针对老年人的两居室或三居室等户型；制定了已婚家庭优先计划，鼓励结了婚的人与父母住在一起，以便更好的关心老年人的精神健康，老年人的优先计划给老年人购买自身或者子女均可居住的灵活两居室的特权〔10〕。
（二）注重通用便捷的城市交通
城市的交通设施建设决定了城市居民的日常活动范围，是城市生活质量和生活水平高低的重要体现。老年人由于身体机能的不断下降，相比于城市中的其他人群更加依赖于公共交通，公共交通的路线设计、方便性和实用性就成为了政府建设老年友好型城市的重要考量。
韩国首尔市对公共交通体系进行了一系列完善：制定了首尔市交通设计标准；将站台普及率由26%提升至66%以上；扩充BIT（2784台）、新制路线图（57120张）、建设盲道等，这些措施为市民出行提供了便利。首尔也加强了对公共交通管理者和运营者的培训，弘扬公共交通中的敬老文化，提高公共交通服务水平〔11〕。
为了建设老年友好的公共交通体系，新加坡公共交通理事会和陆路交通管理局（LTA）推出了一些措施以让老年人负担得起交通费，方便老年人乘坐公共交通。例如：持卡的老年人享受优惠票价和较大折扣（高达60%），购买老年人月票可以单月无限制乘巴士和列车。自2015年7月起，老年人还可以选择购买非高峰出行卡（Off-Peak Pass），在非高峰时段无限制乘坐巴士和列车。陆地交通管理局还制定了一套措施确保老年人可以安全舒适地到达新加坡各地，如在捷运站、卫生机构和养老院之间的道路上安装栏杆，增加安全性；到2018年，在41个行人高架桥上安装电梯（现在是6个）；继续在医院或诊所附近的天桥加装电梯〔10〕。计划到2020年底，将所有普通巴士替换为可使用轮椅的巴士；在新的公交车上安装传感器记录驾驶模式，确保老年人旅途安全；在新建巴士交汇处和交通枢纽实施优先区域，老年人和残疾人可以优先乘车；增大巴士信息或海报的字体，让老年人更易于阅读。LTA还会把现有的公交休息站和的士站都替换成有扶手的座位，帮助老年人从座位上站起来；将非高峰时段捷运站列车停靠时间延长2到6秒，使老年人可以有更多时间上车。
（三）制定切实可行的城市发展规划
城市发展规划的制定是几乎所有老年友好型城市建设的共同点，在世卫组织《全球老年友好型城市建设指南》的指导下，每一座参与建设的城市都在前期充分调研的基础上出台了本城市的城市发展规划。
2015年，新加坡政府在老龄部门委员会的指导下，通过会议、专题小组以及图书馆、购物商场等公众场合的访谈和在线咨询等方式，倾听了包括学生、老年人、出租车司机、志愿者、学者、基层管理者等来自各行各业4000多人的心声和他们对于如何解决老龄化问题的建议，最终出台了70多项措施，包含健康和保健、学?、志愿服务、就业、住房、交通、公共场所、尊重和社会包容、充足而多样的退休金、医疗保健和老年护理、对弱势老年人的保护和研究等，为新加坡未来十年人口的迅速老龄化做准备。
2011年，加拿大伦敦市老年友好行动小组制定了《老年友好伦敦三年行动计划》，从户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、公众参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务等方面确立了伦敦市未来的城市建设目标〔12〕。韩国原州市健康城市小组制定了《健康原州2020五年行动计划》，从机构、基础设施、环境和健康企业四个方面来确立城市未来建设的目标。通过制定短期的发展规划和目标，伦敦和原州将老年友好型城市的建设逐步细化落实，节约了建设成本和费用，在计划实施过程中让市民加强对行动的监督，提高了建设效率，而且通过每年举办一次老年友好城市座谈会，不断发现与总结当前在老年友好城市建设过程中遇到的问题和取得的进展，为来年友好型城市的逐步建设提供建议。
（四）发展老龄科学，创新服务模式
新加坡老年友好型城市行动计划出台于2015年，覆盖了新加坡老年友好型城市建设的方方面面（见图3）。相较于其他国家的建设方案，新加坡创造性地提出了发展老龄科学的主张，认为老龄科学研究应该涉及当地的情况、不同学科的研究人员，研究成果也应适用于真实的生活场景。新加坡制定的研究重点如下：（1）扩大长期保健。加强疾病的预防研究以及制定有效的方案来减缓老年人大脑功能的衰退；（2）有效的延长寿命。进行关于延缓退休的研究或寻找帮助老年人重新就业的方式；进行关于激励老年人坚守岗位和从事终身学习、志愿服务的影响因素的研究。（3）城市设计要与老年人生活相关。研究城市的设计和随着老年人年龄的改变建筑将怎样影响他们的生活，并创建“生活实验室”来研究如何使建筑的设计概念更加适用并能被应用到解决老龄化社会不断变化的需求当中。（4）研究护理模式。更好、更有效地支持老年人和他们的照顾者，研究老年人的社会参与和抑郁症、孤独的关系〔10〕。
为了提高城市中老年人的健康水平，加拿大伦敦市建立了包括医院、保健提供者、照护者、家庭看护和社区组织在内的广泛的老年人保健―治疗―照护网络；宣传就地养老的优势，提高家庭成员的照护意识和职业照护者照护水平，使本地老年人能维持较高的健康水平。由于本地的照护水平较高，吸引了更多的外地老年人流入此地区，也为年轻人创造了更多的就业机会，从而促进了经济社会的可持续发展。伦敦市还推广了老年时间银行计划，支持老年人帮助老年人。该计划是以时间、个人或组织作为商品和服务时间交换的纽带，当老年人为其他老年人提供服务或帮助时会获得时间信用分数，老年人以此再从其他老年人那里换取所需要的帮助和服务。韩国原州市为了提高老年人的健康水平，积极与该市的延世大学进行合作，从城市计划的出台到计划的实施和参与，都有延世大学医学研究中心的参与。中心负责城市居民的健康检查、锻炼指导，健康教育等一系列活动〔13〕，使老龄人口得到更多实惠。高校科研机构参与政府各项政策的制定，大大提高了计划的可操作性、科学性和准确性，有效避免了城市建设过程中的某些决策失误，而在校地合作中，该大学医学研究中心实现了资源的转化。
四、对中国的启示
（一）转变观念，促进老年人的社会参与
在行动方案的设计上，东西方城市有着巨大的差异。西方社会的老年友好型城市建设方案将参与社会事务的权利赋予给老年人个人，给老年人参与社会事务创造条件；而东亚地区的老年人由于对自身的不认同，认为老年人参与到社会事务当中去会给社会和他人增加麻烦，所以老年人是不愿意参与到社会事务当中去的。
长期以来的教育和文化观念使中国的老年人不仅很少走出家门参与到社会当中，更有相当数量的老年人为了不给家庭和子女造成负担选择独自居住。当前社会上有很多年轻人认为老年人是社会的负担，他们在进行产品设计和文化活动时往往忽略老年人的需求，而只满足自身的需求，从而导致老年人生理机能和认识水平进一步下降，增加了老年人对社会的依赖性。其实老龄化的问题不在于老龄本身，而在于社会将老龄化视作问题，即使老年人仍然有生产力，我们仍强迫老年人从岗位上退休〔14〕。
要改变长期以来在观念上对老年人的歧视，首先就要转变老年群体自身的悲观心态，这对老年友好型城市建设尤为重要。2016年10月，全国老龄办出台了《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，明确提出营造老年社会参与支持环境，以积极的态度看待老年人；弘扬敬老、养老、助老社会风尚；倡导代际和谐社会文化等，为老年人创造良好的社会生活氛围，为他们更好地融入社会和获得认同，参与社会，实现自我价值提供条件〔15〕。《意见》的出台表明，中国政府已经开始认识到观念的转变在建设老年友好型城市中的关键作用，因此将转变观念作为促进老年人参与社会的重中之重。
（二）抓住机遇，加快推进建设覆盖全年龄段的老年友好型城市
与国际先老龄化城市相同，当前中国也面临人口老龄化和城市化交汇的现状，经济发展速度和质量降低，城市环境恶化和城市服务水平较低，当前的城市建设不能满足人口老龄化背景下城市居民的需求等城市问题日益凸显。年轻人为了寻求更多的工作机会而流入经济发展较好的地区，老年人则在医疗保健需求的促使下转向其他城市居住。这些因素促使城市政府必须综合应对、积极应对、科学应对，并站在全龄的视角来处理和解决问题。
梳理清楚国际老年友好型城市的运行机制是加快推进建设覆盖全年龄段的老年友好型城市的前提，所以将当前国际老年友好型城市建设的行动背景、行动方案制定、行动方案的实施和评估、资金募集方式、行动效果评估等一系列实际操作过程进行总结，可得到国际老年友好型城市建设运行模型（如图4所示）。模型展示了从城市化和老龄化问题的出现到解决问题实现城市可持续发展的全过程，在这过程中，政府是主导，是负责方案前期制定和实施的出资者和管理者，企业、个人、高校等多方共同参与，并结合国际组织的指导和其他先行城市的经验来出台本地的建设方案：方案实施阶段，根据国际组织和第三方?u价机构对方案实施效果的评估反馈意见进行方案的修正；行动实施期间，商业合作和开发与国际组织的支持是实施过程中的长期资金来源。随着方案的长期实施，经济得到了发展，城市环境和服务趋于改善，年轻人老年人重新流入到该地区当中，城市重新成为充满活力、凝聚力和创造力的和谐城市，发展步入良性循环。
将建设模型与当前新常态下中国的城市发展相联系，可以发现在中国进行老年友好型城市建设是最佳选择。在老年友好型城市建设过程中，城镇化水平相对较低成为优势，可以避免在适老性改造中对室外空间、建筑、住房和交通的大拆大建，从而减少资源浪费。吸纳全龄建设理念的新一轮城市建设将会成为城市经济增长的突破口，多年的经济高速增长使得政府拥有足够的财政资金支持城市建设，全龄城市的建成将会促进城市的全面协调可持续发展。传统的政府单核社会治理模式正在向政府为主导、多群体广泛参与的多中心治理转变，这为城市可持续发展政策的科学制定创造了条件。
（三）加强国际交流与合作
中国的老龄事业发展与国际老龄政策理念的提出和应用基本同步。2002年中国曾参加了马德里第二次老龄问题世界大会，且带回了当时较为先进的“积极老龄化”概念和政策建议；《积极老龄化：政策框架》一书也被翻译出版，成为积极老龄化研究的重要参考。中国上海市是2007年世卫组织《全球老年友好型城市建设指南》前的调研城市之一，当前中国已经有越来越多的城市加入到老年友好型城市的建设当中。上海市、山东省青岛市、新泰市，黑龙江齐齐哈尔市等13个城市都已经开始了老年友好型城市建设试点。但是，当前中国关于“积极老龄化”的各学科综合交叉研究较少，仅有西南交通大学等少数高校在进行相关的理论探索，包括出台中国城市居民退休生活质量报告和积极倡导康养城市建设等〔16〕，可见这方面的研究还需进一步加强。
当前已有300多个国际城市参与到老年友好型城市的建设当中，将国际社会多座城市的老年友好型城市行动方案的具体措施和中长期目标（见图5）进行总结可以发现：建设层次分为物理环境、社会环境和市政服务三个方向，户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、公众参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务八个领域〔17〕；建设成果分为近期、中期和远期成果；最终目标均是为了实现居家、独立、有能力参与到社会中，过有尊严有活力的老年生活。这一建设路径可以为中国老年友好型城市建设方案设计提供基本的模板。综合理论和实际经验，加强与国际社会的交流与合作成为了我国推进积极老龄化“中国化”的必然选择。
世界各地的老年友好型城市建设正如火如荼展开，中国的城市化水平、良好的经济社会环境决定了老年友好型城市建设是实现当前中国城市可持续发展的必然选择。只有通过对物理环境、社会环境以及市政服务的适老性改造，建设面向全年龄段的老年友好型城市，以保障老年人对社会的平等参与权，才能实现城市居民有尊严有活力的老年生活和城市的可持续性发展。中国应抓住机遇，在老年友好型城市建设的大潮中为国际社会起到表率和示范作用。
注释：
①作者根据相关资料整理。
②作者根据相关资料整理。
随着我国人口老龄化程度的加快，空巢老人的处境逐渐受到关注，如何让老人们度过一个生活有保障，精神上快乐充实的晚年，已经是摆在所有人面前的一个重要问题。
2030年，中国空巢老人将超过两亿
空巢老人是指没有子女照顾、单居或夫妻双居的老人，分为三种情况：一是无儿无女无老伴的孤寡老人，另一种是有子女但与其分开单住的老人，还有一种就是儿女远在外地，不得已寂守空巢的老人。
我国目前已经进入人口老龄化快速发展时期，已有老龄人口1.69亿，占总人口数的12%，据全国老龄办统计数据显示，有近一半的老人属于城乡空巢家庭或类空巢家庭。据北京老龄办目前公布的统计数据，北京老年人口达到250万人，占全市常住人口的15.2%，而空巢老人则会超过100万，占老年人口总数的40%。目前，我国老龄人口正以每年3.28%的速度增长，约为总人口增长率的5倍，老龄人口占总人口的比例将迅速扩大。专家预计，到2030年我国老龄人口将近3亿，而空巢老人家庭比例或将达到90%，这意味着届时将有超过两亿的空巢老人。
空巢老人养老难：独生子女70后没时间80后没钱
随着第一代独生子女的父母进入老年，家庭结构小型化、空巢老人养老难日益显现，人们对养老机构的需求在增大。住上和住不起的现状并存。而传统的家庭养老面临社会现实的挑战。三十多岁、四十岁刚出的70后，已经渐渐成为社会各行业的中坚力量。工作压力大、日常应酬多，是这一群体的真实写照。对他们来说，照顾老人变成一件十分奢侈的事情。对于刚刚步入社会开始打拼的80后，面对高高在上的房价和竞争激烈的工作，他们中的大多数要不沦为房奴，要不只能啃老。对于并不遥远的父母养老问题，囊中羞涩的他们感到十分困惑，甚至有人发出了十年后，我的父母谁来养的感慨。
无人照料，生活不易
据全国老龄办统计，我国生活部分自理或者完全不能自理的老年人约占老年人总数的1/3，其中不乏众多空巢老人。福建省老年学学会课题组进行了一次城乡空巢老人调研，通过抽样调查得出，近20%空巢老人感觉生活无人照 料是面临的最大困难。对他们来说，吃饭、洗澡、做简单家务已成为生活的最大困境。如果说，日常生活的不便自己尚且能够艰难克服，那么在遭遇突发状况甚至发生意外时，空巢老人常无招架之力，难免产生发生空巢老人孤独离世的悲剧。
经济收入普遍较低，农村空巢老人状况尤甚
相关资料显示，空巢老人经济收入普遍不高，尤其农村空巢老人，经济收入非常低。他们大多数没有社会养老保障，他们的经济收入来源主要是自己劳动所得和子女补贴。而老人劳动所得很有限，子女补贴缺乏稳定性且标准低，也没有有效的约束机制。总的来说，老人的经济保障普遍存在很大的不确定性，且收入偏低。这种状况一旦出现了额外的支出，比如，医疗费支出，而医疗费又占大多数老人生活开支的很大部分，这种矛盾造成了老人看病难托病怕看病等各种心理、生理问题。所以，部分空巢老人需要更多的社会的经济支持，尤其在医疗费用的支付上，需要更多的社会政策倾斜。
疾病困扰，就医困难
北京、厦门、延吉等多个地区关于空巢老人身体状况的调查显示，90%以上的老人都患有各种各样的疾病，其中超过一半的老人至少患有一种慢性疾病。据福建省城乡空巢老人调查报告显示：54.64%的老人表示，因为无人 照料，所以最怕的就是生病。空巢老人面对病痛常面临三大无助困境：急病突发无人知晓、慢性疾病无人照料、医疗费用过高无法承担。疾病问题在农村空巢老人身上表现尤为明显。以湖北省农村空巢老人为对象的一项调查显示，认为就医方便的仅占40.7%;面对疾病，有55.6%的受访老人选择简单治疗，16.2%的老人会选择间歇性治疗，仅21.8%的老人采用正规治疗，另有6.4%会放弃治疗。上海市老龄办对居家养老服务项目进行调研时发现，超过90%的空巢老人选择需要提供医疗保健服务，包括常规体检、定时上门护理、应急救助等等。
尊敬的领导：
您好！希望您能在白忙之中抽出宝贵的时间阅读我的这份申请报告。近年来，在市委，市政府真抓实干的精神带领下，全市工农业经济步入快速发展轨道，投资大力倾向于民生工程，社会福利保障体系日趋完善。虽然取得了一些成绩，但伴随着经济的快速发展，我市的基础实施建设仍然跟不上新时代经济发展的节奏，尤其是在我市的老年公寓建设方面，不仅数量小，而且现有的老年公寓容量小，设备、医疗、专业服务不配套。随着我市老龄化逐渐显现，老年人的养老保障、医疗保健、生活照料的压力进一步加大。
从我国目前情况看，我国是世界第一大人口国，人口以最快的速度进入老龄化，每年以3.3%的速度在增加，已经进入老年社会的国家，截至2011年底我国60岁以上人口已经到达1.85亿，占总人口13.7%.老有所依，老有所养，老有所乐，老无所忧，是每个老年人所面临的实际问题。
从我市目前情况看，城市养老保障制度还不够健全和完善，城市养老问题日益突出，贫困人口中老年人的比例仍在增加；老年福利服务基础设施短缺，老龄产业发展滞后，为老年人服务的社会中介机构发展缓慢，老年群众组织建设不够规范。延安虽有干休所、敬老院，但几乎完全接收有身份有地位的老年人，对于99%的普通老年人可望而不可及，远远满足不了我市老年人口的需要。总体上来说，我市人口老龄化趋势和实现全面小康社会的要求不相适应。
另外，由于老年人的生理功能的逐渐衰退，心理状态的逐渐颓变，退休后的失落感、孤独感、消沉感等等，严重影响到老人们的身心健康。服侍、照顾好老人，让他们安度晚年，已成为全社会关注的问题。
因此，作为延安市的普通市民，我有责任和义务为我市全面发展贡献自己的绵薄之力。经过我与同仁们一年多的考察、调研，资金的筹措，地址的选择，现愿申办一处现代化、专业化、高标准的老年公寓，解决我市老年人存在的问题，为我市实现全面小康做出自己应有的贡献，望政府给予关注支持批示。
附：《延安市***老年公寓建设项目规划方案》
特此申请
筹建申请人：__
二〇一二年五月九日
