时间：2022-08-25 20:43:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地储备制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1.土地储备制度的定义
土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。
2.我国土地储备法律制度的特点
（1）政策先行
由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。
（2）地方立法先行
地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。
3.我国土地储备法律制度所存在问题
第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。
第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。
第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。
4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议
第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。
第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。
第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。
第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。
第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。
第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）
参考文献
[1]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编.土地储备及土地一级开发法律制度[M].中国法制出版社.2009年
[2]楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京.中国法制出版社.2009年
[3]郑兴隆.我国城市土地储备制度研究[D].重庆.重庆大学.2009年
实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起实施的《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。该法首次明确了房屋的拆迁必须基于公共利益方可实施。
然而，房屋拆迁所依据的《城市房屋拆迁管理条例》却规定，只要符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹，便可在合法程序下实施拆迁。显然，规划项目的建设导向，背离了物权法所强调的公共利益原则的导向。
更让人困惑的是，依据物权法，土地储备中心储备土地，除了完全市场化收购土地或行使优先购买权取得土地外，不论是征收集体土地还是收回国有建设用地，都必须基于公共利益的原则。而2007年12月7日推出的由国土资源部、财政部、中国人民银行联手的《土地储备管理办法》中，土地储备办法不仅没有明确，且在第十二条“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”这与征收不动产的“公共利益”导向，存在明显偏差。
何谓公共利益？那是在与私人利益的相互比较中展开，是排除了偏私或私利的公共权利和正义，是让多数人享有的共同利益。其外延在不同国家和不同发展阶段都有不同的诠释。如美国联邦宪法对土地征收有3个要件：合法程序、公平补偿和公共使用。其中，公共使用是由法院通过4项要件判定：①该目的影响的是与个人相对应的共同体；②法律左右征收后的财产使用；③公共组织拥有财产所有权；④公众获取占有收益。
目前，通过我国土地储备中心储备的土地，更多的是用于经营性用地开发。
土地储备机构对储备土地进行前期开发、保护、管理或临时利用。完成前期开发整理的储备土地， 纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。经营性用地供地方式，按照2007年11月起实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定实施：对工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
显然，这里的经营性用地并不具备《物权法》公共利益的基本特征，实施土地储备征收的要件缺乏。
经营性用地开发以商业利益为目标，土地收回及其房屋的动迁补偿，应以民事协商方式为主。所以，土地储备中心储存经营性土地，已经不能简单延续原有模式，即统一由政府根据城市规划方案，颁布拆迁许可证，由政府实施动拆迁补偿，收回土地，完成土地熟化，再通过招拍挂方式进入土地一级市场。面对《物权法》，我国继续有效实施土地储备与招拍挂供应制度的基础已经受到严重动摇，面临很大困境。
要解决一系列接踵而来的问题，首先需要明确何谓公共利益。公共利益的界定是个复杂而严肃的问题，随着《物权法》的出台，我国急需对公共利益的内涵和外延以及法律认定程序进行研究。同时，实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。所以，如何切实从理论和实践层面解决我国土地储备供应制度在面对《物权法》时所陷入的困境，已经迫在眉睫。
关键词：土地储备制度；问题；对策
一、我国城市土地储备制度的建立
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1 土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2 土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3 土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
1 建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土地收购、储备和供应计划，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。
第一条为加强对土地收购储备资金的管理，保障和促进土地收购储备事业健康发展，根据国家有关法律、法规和《**市土地储备管理办法》，结合**市实际，制定本办法。
第二条土地收购储备资金是指财政拨款、银行贷款等专项用于土地收购补偿、土地开发整理、支付借款利息、土地交易支出等方面的资金。
第三条土地收购储备资金管理是依照国家财政政策、法律、法规，对资金的筹集、使用和结算进行全过程管理，其目的是保证资金安全、满足资金需要、提高使用效益。
第四条市土地储备委员会办公室设置财务机构，负责土地收购储备资金的筹集、使用、分配等日常管理，接受市国土资源管理、财政、审计等部门的领导、管理和监督。土地收购储备业务具有公益性、经营性、垄断性的显著特点，在国有土地实行资本运作的过程中，财政部门应按土地收购储备业务的特殊性质，提供必要的保障。
第五条土地收购储备资金的存款、贷款等金融服务工作，择优委托专业银行负责办理。在授信银行建立基本帐户，专户管理，封闭运行。
第六条市财政局对储备土地出让取得的收入实行收支两条线管理，即：储备土地出让取得的收入由市土地储备委员会办公室直接缴入市财政专户；土地收购补偿、开发整理、支付利息和费用等方面的支出，经财政部门审核后另行下拨。
第七条市土地储备中心根据市土地储备委员会办公室提供的土地收购资金计划和委托，代市土地储备委员会办公室具体办理银行贷款业务。所筹集资金纳入市土地储备委员会办公室账户，按照本办法进行管理和使用。
第二章计划管理
第八条市土地储备委员会办公室根据年度土地储备计划编制年度资金收支计划，并按拟储地块编制分项资金收支计划，实行项目资金计划管理。
第九条土地收购储备资金年度收支计划，经市国土资源管理、财政部门审核后，报市土地储备委员会批准执行；分项收支计划报市国土资源管理、财政部门备案。
第十条土地储备计划发生变动，须相应调整土地收购储备资金的年度收支计划和分项收支计划。
第十一条市土地储备委员会办公室要严格执行资金收支计划，严禁随意突破计划范围，防止资金积压和资金超支。
第三章资金筹集
第十二条市土地储备委员会办公室(土地储备中心)应当多渠道筹集土地收购储备资金，优化筹资方案，降低筹资成本和费用。
第十三条土地收购储备资金来源包括财政拨款、银行贷款、其他借款、预收定金、土地储备风险资金、社会融资和其他收入。
第十四条财政拨款指市财政部门拨入市土地储备委员会办公室的资金，以及安排返还的土地收益金(此收益金主要用于扩充土地收购储备周转金)。
第十五条银行贷款指为实施土地收购储备向金融单位融资借入的资金。在申请办理借款时应向委托银行提交年度土地储备计划、年度资金收支计划、会计报表以及委托银行需要提交的文件、资料，申请和取得年度贷款授信额度。在授信额度内，根据土地收购储备业务的资金需要，向银行提交储备地块的收购合同、储备方案、分项资金收支计划和贷款所需的文件、资料，按规定申请和取得授信贷款。
第十六条其他借款指为实施土地收购储备向其他单位借入的资金。
第十七条预收定金指以预出让方式向意向用地者收取的预购用地定金。
第十八条土地储备风险资金指经市财政部门审核批准，从上缴财政专
户的土地收益金中，按一定比例计算拨付建立的风险资金。土地储备风险资金只能用于弥补土地收购储备业务中出现的市场风险、自然风险和市政府调剂土地收不抵支的差额。
第十九条社会融资指按国家规定向单位、个人发行土地储备债券、募集土地储备股份获得的收入。
第二十条其他收入指储备土地及地面建筑物、构筑物在出让前通过出租、抵押等开发利用获得的收入，存款和贷款相抵后的利息净收入。
第四章资金使用
第二十一条市土地储备委员会办公室要根据年度和分项资金收支计划、地块收购合同和方案，按对象、进度合理调配、使用资金，市财政部门派员监督资金的使用情况。
第二十二条土地收购、前期开发整理、储备过程中发生的各项费用，要以每一地块为核算单位，分别计入土地收购、储备和开发成本，实行成本核算。
第二十三条市土地储备委员会办公室要依据储备计划、市场状况和地块质量，合理确定土地储备总量和储备周期，加快资金周转，降低储备成本，减少运营风险。
第二十四条土地收购储备资金的使用范围包括土地收购补偿费、土地开发整理费、土地储备管理费。除此以外的费用严禁在成本开支范围列支。
第二十五条土地收购补偿费指用于土地征用、收回、收购和安置补偿的费用及置换土地的价差支出。补偿标准须按《**市土地储备管理办法》和土地估价机构的评估结果确定并严格执行。特殊情况需超标准补偿的，须由市国土资源管理、财政部门审核后，报市土地储备委员会审批。
第二十六条土地开发整理费是指在储备土地出让前，以提升土地的经济价值为目的，对土地进行平整和基础设施建设而发生的工程费用。
土地开发整理要通过招标方式确定具有相应资质的施工企业承担。土地开发整理的开支标准
要根据国家和省统一的工程预算定额、取费标准、地区单位估价表确定，并按经确认的实际工程量，据实结算工程价款。
第二十七条土地储备管理费指用于土地收购、储备、开发、整理和出让全过程的直接和间接费用，包括以地块为核算对象的土地管理费、土地交易费和存款、贷款利息收支相抵后的利息净支出。
第二十八条土地储备风险金的使用，必须报市财政部门审核、市土地储备委员会批准。
第二十九条未经市政府批准，土地收购储备资金不得用于非土地储备事项的质押、担保、对外借款。
土地收购储备资金必须专款专用，不得用于非收购储备事项的支出。
第五章收益分配
第三十条市土地储备委员会办公室要按照国家财务会计制度的要求，按期(月、季、年)按进度分项目进行结算，并编制年终决算报表。
第三十一条市土地储备委员会办公室要依据国家有关法规、制度严格收支管理，认真核算成本，及时、足额缴纳有关税费，按时退还各类借款本息。
第三十二条土地收益金专项用于扩充土地收购储备周转金时，其资金总规模由市土地储备中心报市财政部门审核后，经市土地储备委员会批准确定。
原按2％返还土地行政主管部门的土地出让金，仍按云财综字［92］172号和云财综字［95］66号文件的规定，以2000年为基数执行。
第三十三条市土地储备中心日常工作经费由市财政按业务工作需要核拨，实行总量包干、单独核算。单独编报会计决算报表。工资标准按昆人劳通［2000］119号文件的有关规定执行，并接受市财政部门的监督。
市土地储备中心的财务收支，不得与市土地储备委员会办公室的土地储备资金相混淆，必须严格区分。
第六章监督检查
第三十四条市土地储备委员会办公室的会计核算执行事业单位会计制度，对储备土地出让业务收入和支出实行收支两条线管理。
第三十五条市土地储备委员会办公室要根据土地储备业务的发展需要，建立健全财务机构、财务制度，合理配置财务人员，加强会计核算和财务管理，定期向市国土资源管理、财政部门报送会计报表和财务状况报告，并接受市财政、审计部门的监督。
第三十六条市国土资源管理、财政部门要对土地储备资金的使用情况定期分析，不断加强对资金运作过程的指导、监督和检查。
第三十七条市审计部门依据审计法规，对土地收购储备资金的收支、使用、管理进行日常和定期的审计监督。
第三十八条土地收购储备资金和上缴市财政的土地收益金，要按市政府批准的用途专款专用，严禁截留、挤占和挪用。对违反法律、法规的，按有关规定，视情节轻重给予严肃处理。
第七章附则
[关键词]土地储备制度；耕地保护；关系
中图分类号：TM461 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）12-0287-01
我国经济的发展、人口的增多、人民生活水平的进一步提高带来的直接影响是对粮食的需求量大幅度上升。但城市化和工业化的不断推进，占用了大量的农用耕地，使耕地保护、粮食安全和经济发展之间的矛盾日益激化。所以土地储备问题成为了城市土地利用管理中的热点问题，虽然已有不少学者从各个不同的方面对此进行了探讨，但收效甚微，耕地保护、粮食安全和经济发展之间的矛盾仍旧愈演愈烈。
1.我国土地储备制度含义以及意义
土地制度最早起源于西方，是西方市场经济发达的国家城市化过程中发展起来的一项以促进社会保障、增进公民福利为目的的制度。这时的土地储备有利于改善城市的居住环境、促进城市和谐有序的发展；有利于抑制土地的投机倒把行为，更能在一定程度起到降低住房价格的作用。而我国正式表明土地储备制度成为法律制度是在2001年4月30日国务院颁布的《关于加强国有土地资源管理的通知》中，首次在国家层面对土地储备的概念进行界定是在2007年的11月19日，国土资源局、财政部、中国人民银行三部门联合颁布的《土地储备管理办法》中。《土地储备管理办法》提出土地储备是市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。相对应的土地储备制度则是政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划对城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。是城市土地使用制度的一项创新。
和国外的土地管理储备制度建立在土地市场建立后，用来弥补市场缺陷，限制地价上涨、投机不同，我国的土地储备制度建立土地市场建立起前，是在地价受到了抑制的情况下，希望能通过这么一套制度来晚上市场，促进市场定型的。所以我国的土地储备制度又具有着一些不同的意义。首先，它的建立和推广使得土地交易逐步走向了市场化，打击了土地交易的隐形市场，有利于调整和规范土地市场；其次它盘活了城市的存量用地，尤其是对国企改革发挥了重要的作用；最后它还帮助了地方政府增加收益，以加快城市基础设施的建设[1]。
2.我国土地储备现状分析
1996年我国第一家土地储备机构成立于上海；2001年，国土资源部真实全面推广城市土地储备制度。十多年来遍布全国的城市土地储备机构一有几千家，这是我国城市土地储备制度从初生到探索再到成长的过程。虽然在政府主导程度、机构职责权限等方面各地的具体操作模式不尽相同。但纵观整个国家政策的发展方向，土地储备制度的发展趋势正在逐渐清晰，即以市场导向的市场化运行方向来完成土地一级市场的主要职能，达到土地利用可持续发展。可即便已经取得了这样的成效，但就只诞生了不过十几年的“毛头小儿”来说，存在的问题也不在少数。首先，虽然我国占有全世界百分之七的土地，但要养活的确是全世界百分之二十二的人口，所以我国的基本国情就有人多地少、耕地后备资源严重不足这一条，另外人口的剧增引致生产生活对土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我国正处于经济社会多方面发展时期，此时期的经济活动多以企业化、集团化生产为主，人口向城镇集中，城市规模扩大，社会生产和人民生活对土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保护形势日益严峻。另外，耕地的减少甚至会成为影响粮食安全的直接原因，长此以往，更会影响到社会经济的稳定和可持续发展。最后，工业化和城市化的迅速发展，使得土地的质量严重受损，土地的承载力下降，水土流失、土地荒漠化、盐碱化的现象接踵而至，造成了生态环境被破坏和土地资源被污染的严重后果。
3.土地储备制度和耕地保护的关系探讨
《土地储备管理办法》中总结了土地储备的四个功能，包括服务于土地调控，促进土地节约集约利用，提高建设用地的保障能力与规范土地市场的运行。这其中的一个重要功能――促进土地节约集约利用就与用地观念和报货耕地息息相关。
另外，土地储备有存量储备和增量储备两种。存量储备土地往大了讲是城乡建设中已经占有或者使用了的土地，实则就是城乡建设用地范围内的闲置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨头开发利用潜力的土地。增量土地这是新增建设中所占用的，主要来源于城市周边的农用土地。如果增加存量土地的储备，减少增量土地的储备就能在一定程度上节约集约利用率。从而起到保护耕地的目的。
当然，也不能一味地去增加存量土地的储备与减少增量土地的储备，因为城市经济的发展也是至关重要的，所以在进行具体控制的过程中要注意结合实际情况，可以再发觉城市内部的用地潜力上面多下功夫，使其技能帮助保护耕地，又能促进城市经济的发展[2]。
4.有关如何通过土地储备制度来促进耕地保护的建议
具体来说，保护耕地、促进集约用地是我国当前关乎民生的一大目标。一项制度的实施本身不是目的，其运行和完善要围绕其使命来进行才是根本。除了要根据调控目标和市场制定合理的征地、供地计划外，还需要充分把握各个环节的运行策略，努力通过土地储备制度来实现耕地保护。
4.1 地方政府提高耕地保护的认识
政府垄断着土地一级市觯控制着储备土地的来源，所以政府在土地储备与耕地保护中扮演着重要的角色。比如说在存量土地和增量土地的储备问题上，如果当地政府为了追求利益的最大化来减少土地储备的成本，偏离国家严格控制增量用地的基本要求，利用调整土地利用总体规划改变地类性质，规避国家相关的法律法规，影响到了储备中对于增量土地储备数量的要求就会直接影响到耕地数量，从而挫伤国家耕地保护目标的实现。所以提高政府的耕地保护意识至关重要。除了上级政府加大对于耕地保护的宣传力度外，建议可以在设置土地储备目标时加入耕地保护的相关内容，通过把耕地保护融合在土地储备中来保障耕地保护政策的严格执行。最后针对政府盲目储备土地、让出土地来增加短期的财政收入的问题，要及时剔除当地政府以地生财的观念，让他们意识到这样不仅达不到调控土地市场的目的，更会带来耕地的大量流失，由此危及粮食安全、阻碍可持续发展。
4.2 健全和规范土地储备制度
《土地储备管理办法》等有关土地储备制度的法律虽然有明确土地储备的性质定位、范围、程序，确立了土地储备机构的法律地位，规范了土地储备的资金管理以及促进了土地储备制度的健康发展。但作为一部新生法律，并未十分健全，建议可以在今后的有关土地储备法律制度建设过程中，增加有关耕地保护的内容，不仅让土地储备管理制度能调控土地市场、增加财政收入，获得经济效益，还能切实实现耕地保护，取得民生和环境效应，从而健全自身发展[3]。
5.结语
综上所述，作为行政手段与市场手段相结合的土地储备制度，依中国国情而成长，并将在将来的土地调控中发挥重要作用。地方政府和土地机构都需要以长远发展的眼光处理好国家政策和地方发展间的关系，以求进入到相互支持并相互融合的良性循环之中。因为只有这样，土地储备制度才能发挥好自身的特有优势，以国家政策、调控目标和科学的供地计划为导向，充分把握好各个环节的运行策略，达到耕地保护、集约用地的高效统一，实现整个土地一级市场的健康发展。
参考文献
[1] 曹飞.土地储备制度中买方与卖方垄断的联动市场模型研究――兼对耕地保护和征地补偿问题的思考[J].中国人口.资源与环境，2013，（06）：155-159.
第二条**市城市规划区范围内的土地储备供应管理工作，适用本办法。
第三条本办法所称土地储备供应是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的存量土地以收回、收购、置换方式予以储备，通过前期开发整理，向土地使用者公开提供土地的行为。
第四条市政府成立土地储备管理委员会，具体领导本市的土地储备工作。**市土地储备中心（市国土资源局下属事业单位，以下简称储备中心）在**市土地储备管理委员会的领导下，负责市规划区范围内的土地储备和出让前期工作。
第五条市国土、财政、规划、监察、发改委、国资委、审计、建设、房管、环保、物价等部门应按照各自职责，做好土地储备供应的相关工作。
第六条市国土资源部门应根据城市规划、产业政策和土地利用年度计划，会同有关部门制定年度土地储备和供应计划，经市土地储备管理委员会审核后报市政府批准实施。
第七条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：
（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；
（二）依法收回的闲置土地；
（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；
（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；
（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；
（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；
（七）市政府为公共利益或实施城市规划进行旧城改造和土地整理指定收回、收购、置换的土地；
（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；
（九）市规划区内按规划要求需改造的村庄用地；
（十）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；
（十一）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；
（十二）土地使用权人申请收购的土地；
（十三）其他需要储备的土地。
第八条凡本办法规定应当储备的土地，土地使用权人应当申请市储备中心收购，不得擅自转让或开发。
第九条储备土地前，规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收购储备的依据。
储备土地出让应当附规划部门出具的规划指标及附图，并且完成前期开发整理工作。
第十条储备中心拟定的土地储备和供地方案，应当在地价评估的基础上由国土资源部门研究，报市政府批准后实施。
土地储备方案应当包括补偿安置方案。
第十一条储备土地的供应一律实行有偿使用，并遵循土地审批程序。除法律法规要求行政划拨的以外，经营性用地应采取招标拍卖挂牌方式出让供应土地。
第十二条招标拍卖挂牌出让土地的起始价、保证金由国土资源部门研究确定后报市政府批准；招标拍卖挂牌出让土地的底价由土地使用权出让协调决策机构确定。
第十三条储备土地信息以及招标拍卖挂牌出让公告应当遵循出让计划公开、供地信息公开、集体决策公开、程序公开、竞价公开、出让结果公开的原则。
第十四条土地储备资金来源主要有以下几种方式：
（一）从土地出让收益中提取10%充实周转金；
（二）银行抵押贷款；
（三）其他借款；
第十五条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。
第十六条土地储备工作人员、、利用职务便利索取或收受贿赂的，给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十七条凡本办法规定应当进行储备的土地，土地使用权人未申请储备非法转让、出租、买卖或改变用途的，由国土、规划部门按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》的规定实施处罚。
第十八条当事人对行政处罚不服的，可依法向同级人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议，也可向人民法院提起行政诉讼。
由于土地储备是一种新型的城市土地管理制度，在中国的土地上诞生的时间很短还很不成熟，基本处在不断探索不断修正阶段。而且土地储备的地域性很强，各地的情况也不尽相同，没有统一的标准尺度，工作上各个环节都存在问题和风险有待进一步探讨解决。
1土地储备制度存在问题
土地储备制度在实际运作中存在各种问题和难点，有些是客观的，需要时间、经验解决克服；有些是政策配套的问题，需要制定相应的政策、改变管理体制；更多的是部门的协调问题，需要市政府高屋建瓴、通盘考虑。
1.1 储备资金运作渠道单一
土地收储的投入资金量大，周期长，资金是土地储备的根本，筹措资金是储备中心最重要的日常工作之一。1999年6月温州市土地储备中心成立，系全额拨款的事业单位，当时政府拨款的土地储备启动资金只有3000万元，至今唯一的融资渠道就是银行抵押贷款。
1.2 收储土地类型单一
温州市土地储备中心最主要的工作就是收储本市的国有企业改制收回的国有划拨工业用地，企业改制重组、人员分流，支付了改制实际需要的费用后，原有的划拨工业用地以无偿收回。目前市本级的改制工作已基本结束，因此2008-2010年的收储的土地量总量才3.38亩。依据《储备办法》可以纳入土地储备范围的其他几类土地特别是收购的土地和优先购买权取得的土地等开展收储的难度很大，收购土地的补偿标准由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认，完成收购程序。但这种“收购关系”既不同于储备中心依靠行政权力“强制收回补偿”，又不用于根据市场化运作的买卖双方处于平等经济主体，价格在自愿、平等的基础上协商，实际操作性不强。而且土地补偿标准由土地储备机构与土地使用权人协商，缺乏相应的配套措施和规定，容易导致权力寻租、腐败的产生。
虽然历年来储备中心统一征地的面积达6395.18亩，但这并不是真正意义上的储备土地，这些征地项目在报批时已确定供地对象，储备中心承担的“角色”只是在项目报批初根据需要垫付部分征地费用的“名义”储备而已。
因此如果储备土地的源头没有拓展，储备土地的长远和持续发展堪忧。
1.3 现行做法与《储备办法》相悖（多头储备）
为更好的推进城市发展建设，多年来温州先后有旧城改造指挥部、中心区指挥部、瓯江口开发建设指挥部、市政开发指挥部、安居工程指挥部、瓯海大道指挥部等十余家单位，储备中心不仅调拨大量的土地以满足指挥部工程建设需要，同时还为个别指挥部解决建设资金的短缺问题，允许指挥部暂缓支付收储成本，根据自身资金到位情况逐步支付，甚至为个别指挥部提供土地担保对商业银行进行融资解决建设资金等。但2007年11月19日颁布实施的《储备办法》第二十七条规定：“土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。”各大指挥部在法律上不具备土地储备的主体资格，无权进行土地储备，但如果指挥部没有土地就无法进行融资开发建设，储备中心具备土地储备的主体资格但却不得以任何形式为第三方提供担保，这造成的两难局面的解决方式值得探讨。或者政府委托指挥部直接从事土地储备，具体是指挥部下面成立国有公司进行操作，但这种操作模式在法律上有滥用行政职权之嫌，同时也分流了土地储备资源无法做到“一个池子蓄水”的初衷。
2 土地储备制度运行风险
由于温州市土地储备制度在实际运作时间才10多年，就全国的土地储备制度而言也是处于初级摸索阶段，没有现成的成熟的经验可以借鉴，存在诸多风险，但在实际运行中所面临的最主要的风险有金融风险、法律政策风险、市场风险等。
2.1 金融风险
由于地块储备的周期长，资金需求庞大，而且目前温州土地储备的融资渠道单一，存在融资风险；对贷款的依赖性高，相应的贷款利息负担十分沉重，存在利率风险。从储备中心1999成立至2010年底，国家的宏观调控政策特别是存款准备金率和贷款利率的调整直接影响储备中心的资金运作，使整个土地储备工作的运行风险不断加剧。特别是当为了应对流动性过剩局面国家实行宏观调控银根紧缩的局面时，贷款利率的不断上升使利息负担更加沉重，储备中心的资金链就存在断裂的危险。
同时由于地方政府这几年的快速发展，对社会公共基础设施建设项目资金投入力度不断加大，资金需求量大，容易出现挪用的情况，各大指挥部应返还而未返还的收储成本及利息达十几亿元。储备中心和财政成为市政府的“左口袋”和“右口袋”，都是市政府的“口袋”，缺乏有效的监督机制。
2.2 法律风险
从2001年4月30日的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）中明确指出“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。……为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”，各地响应纷纷建立土地储备机构到2007年11月19日由国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发了《土地储备管理办法》，各地的储备中心终于有了国家层面的法律依据。这其间的几年由于各地没有统一的法律依据，法规不健全，各地各自为政。因为法律的缺失，政策往往成为主导依据。但政府关于土地储备的政策变动性大、不连贯对土地储备机构的运作带来了极大的不确定性。大到国家的金融政策、房地产及相关政策，小到地方政府的各种政策都直接影响土地储备的实际工作顺利进行，导致多渠道收购和对外供应土地，使代表政府负责土地收购储备的中心并不能真正垄断土地一级市场。
地方政府过多的政策干预，使土地储备机构成为政府的一个融资工具，号称“第二财政”，许多非土地储备业务由于政府财政的资金困难而指定储备机构承担，存在一定风险。
同时城市土地收购储备是一个牵涉面很广的庞大工程，需要规划、土管、城建等众多职能部门的配合，但是土地储备制度作为一个创新的制度出台后，很多新的东西和原来的相关职能部门的政策相抵触或者根本就是原有政策中的盲点，却没有及时出台相应的配套政策来规范使储备工作的开展困难重重、效率低下。
由于储备实践在前，法律出台在后，造成目前在实践工作中的很多具体做法有悖于《储备办法》，面临“违法”风险。同时法律规定的很多方面在具体实践中很难实现，但又要做到有法必依，使储备工作处于两难境地。
2.3 市场风险
（1）供求风险
由于市场的不确定因素带来的影响，使土地储备的实际收益与预期收益发生一定偏差，从而有蒙受损失的机会。从引发市场风险的主要原因，城市发展、房地产市场、社会稳定等因素，其中和土地储备关联度最大的是房地产市场的波动。
房地产市场的周期可以划分为恢复期、繁荣期、衰退期和萧条期四个阶段。在房地产市场周期性波动过程中，一方面，土地储备机构要成为政府有形手，来调控市场，加大或减少土地一级市场的供应量，减少房地产市场波动的振幅；另一方面，土地储备机构也要善于利用房地产市场的周期性波动，适时的进行土地储备，调整储备的周期，尽量降低市场波动带来的风险。
（2）价格风险
根据2000－2010年温州市地价动态监测，见下图，温州的地价随着全国楼市乃至全球经济的跌宕起伏而共振。地价上涨有很多客观因素，而房价上涨是地价、建筑成本、社会需求、人们心理预期等多方面因素共同引起的。政府通过前期低价储备土地，再通过土地招牌挂等公开方式，将土地收益最大化，储备制度的扮演着“举足轻重”的作用，土地储备已然成为各地方政府以地生财的重要工具。地方政府或许“迫于无奈”，“卖地”成为地方政府增加预算外和非预算资金收入的重要途径。而地方政府过度依赖土地财政，通过土地抵押融资等手段“负债”经营的可持续性却必须提高警惕，但土地储备制度的建立不仅使原来流失到个人和组织手中的那部分收益重归政府，而且政府所得的出让金收益用于公园、道路等城市基础设施建设，受益广大的老百姓。
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图 2001―2010年温州市城市地价增长率
资料来源：温州市地价动态监测报告。
地价的上涨反映了市场供求状况，有利于土地这种稀缺资源的优化配置。另外较高的地价有利于筹集更多的城市建设资金，城市的发展与地价之间会形成一种良性互动。但同时不断上涨的地价催生房价上涨，一方面形成房地产泡沫，另一方面也提高城市居住和土地资源利用成本，不利于吸引像资金、技术这样一类可移动生产要素，最终将削弱城市可持续发展的潜力。由于温州的地理位置、自然环境等原因，土地后备资源短缺，土地资源稀缺，同时温州的民营资本雄厚，土地价格逐年上升是长期的一种趋势。但土地的取得成本日益增高，各类用地的地价居高不下又将制约温州的城市经济发展。
3 小结
通过对温州的土地储备制度实际存在的问题和风险研究，发现储备工作的问题和难点是由于温州的实际情况而导致的个体性的实际困难，储备制度的运行风险更多的是源自土地储备制度本身所自带的共性风险。但在很大程度上目前的储备制度所面临的问题是由于在储备制度诞生前国家性的政策法规的缺失及《土地储备办法》出台后相配套的政策法规的出台及与现行政策法规的修改适应等后续工作的滞后。目前温州的土地储备制度发展已经到了瓶颈阶段，亟待突破。
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关键字：土地储备；土地一级开发
一、土地储备的概念及内涵
我国政府在实施土地储备制度的过程中经历了一个不断深化认识的过程，从各省市政府印发的相关政策文件中也可窥见一斑。1996年，上海市政府为实现“盘活闲置土地、帮助国企改革”等目标，成立了我国第一家土地储备机构――上海市土地发展中心；1997 年3月，上海市印发了《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，办法中规定“收购，是指由市房地局依法征收土地、置换土地、收回国有土地使用权的行为；储备，是指市政府对收购、收回的土地进行前期开发，并予以储存的行为。”此文件中，土地收购主体与土地储备主体不同，土地收购主体是市房地局，土地储备主体是市政府。土地收购、储备主要环节包括土地取得、整治和储存。
2002 年4月，北京市人民政府批转市国土房管局《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》（京政发[2002]4 号）中规定，土地收购储备制度是“指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。”土地储备主体是市政府，储备环节主要包括土地取得、整治储存和出让。
2007 年12月，国土部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007] 277 号），该办法认为“土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”该办法是国内目前最具权威性的部门规章，也是我国各级政府实施土地储备的主要法律依据。
综合国土资源部门以及各个地方政府关于土地储备的定义，其内涵集中体现在以下几个方面。一是制度及目的。土地储备制度是政府土地利用制度的基本制度，其间接目的盘活存量土地资产，优化土地资源配置，保障土地合理利用；最终目的是提高建设用地保障能力，加强土地市场调控，高效、有序、集约进行土地利用和供应。二是相关主体职能。土地储备主体是政府授权成立的土地储备中心，负责对各类用地进行统一收购或收回；由土地储备中心或土地储备中心委托的市场化机构，负责土地整理和前期开发（主要指市政基础设施和配套设施建设）；土地储备中心再通过国土资源局等部门，以招拍挂的方式将土地进行出让和供给。三是环节及内容。土地储备包括土地征购（或取得）、土地整理和前期开发、土地存储和出让三大环节。土地征购（或取得）指通过征收、收购、收回、置换等方式取得，如集体土地征收，国有土地收购（回），国有土地上房屋征收等内容；土地整理和前期开发包括拆迁、安置、市政基础及配套设施建设等内容，其主要目的是将“生地”或“毛地”变为“熟地”，达到土地招拍挂出让条件；土地存储和出让，是指土地根据用地计划有序地实现出让和市场供应的过程。
二、土地一级开发的概念及内涵
2000年12月，北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》中首次提到“土地一级开发”一词，但并未对土地一级开发的涵义做出明确界定。2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局印发了《北京市土地一级开发管理暂行办法》（京国土房管出[2002]1100号），第一次从立法角度对土地一级开发做了较为详尽权威的界定。2005年印发了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市[2005]540号），该文与前文相比，土地一级开发概念有所变化，前文提出的“一级开发”概念变为后文提出的“土地储备和一级开发”。后文中规定：“本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。”土地储备和一级开发主体是政府，主要环节包括土地征购、拆迁、基础设施建设。
2006年5月，北京市国土资源局印发了《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》（京国土市〔2006〕290号），其中第七条规定“土地储备机构作为土地一级开发项目的招标人，负责组织编制土地一级开发项目实施方案、组织实施项目招标投标活动、与中标人签订土地一级开发委托协议，以及对中标人在土地一级开发过程中实施监督管理。”，且第十条中规定“拟实施土地一级开发的工作内容，包括前期手续办理、征地拆迁组织和市政基础设施建设等。”该办法表明，土地一级开发主体为土地储备机构通过招标方式确定的中标人，开发内容主要是指土地平整及前期开发。
综合有关政府部门及研究学者关于土地一级开发的定义，其内涵集中体现在以下几个方面。从一级开发目的来看，是使“毛地”或“生地”变为“熟地”，达到土地出让的条件和标准，是为土地出让所做的前期准备，即为土地储备中的土地整理及前期开发环节；从一级开发的内容来看，主要包括前期手续办理、征地拆迁组织、市政基础设施和市政配套设施建设；从土地开发市场分类来看，土地一级市场是土地一级开发存在的前提和条件，它是以土地使用权出让为主的市场，并且土地一级开发主体仅仅是获得了一级土地的开发权，而非使用权或其他权项；从土地出让方式的变迁来看，土地一级开发是在土地储备制度建立后逐步提出的，土地储备制度的核心是由改变由传统的“生地出让”、“毛地出让”向“熟地出让”，改变由传统的房地产开发商一级、二级联动开发的模式政府主导一级开发模式，改变传统的协议出让为招拍挂出让。从土地储备制度对土地一级开发的影响来看，我国土地储备制度的产生及存在，意味着土地一级市场从开发主体、开发模式上发生了根本性变化，也体现出了土地一级开发主体的专业性和市场地位；土地储备内容包含土地一级开发内容。
三、土地储备与土地一级开发的联系及区别
结合上述理论分析，土地储备与土地一级开发在实施主体、实施目的、土地权属等方面具有一定的互相联系，但实施内容内容方面具有包含与被包含的相互关系，详见表1。
参考文献：
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[2]刘明皓.土地储备经济分析[D].西南大学，2008.
1土地储备机制概要
我国为了调整传统的土地管理模式，提出了土地储备这一重要举措。土地储备制度正是为了宏观调控土地市场，而专门设立机构，按照法律并结合市场运作体制，借助征用、收购、收回、置换等形式集中储备原来分散的土地，在重新开发和整合后，按照市场供需情况和城市统一规划把土地使用权以招拍挂的形式转让给用地单位的制度。本世纪初，许多地方在国务院颁布了加强国有土地资产管理的通知后，按照建立土地收购储备制度的要求，深化了土地使用管理制度，并取得了卓有成效的进展。
2我国城市土地储备制度建立与发展
我国宪法规定国家拥有城市土地，制度本身没有认定土地的商品属性，这就导致了我国对土地所有权和基础设施建设方面的投资得不到足够的补偿落实。第二个是严重浪费了城市用地，有土地资源配置不当的情况。有些土地使用者片面地考虑土地使用的无偿性和无限性，无视土地利用率，恣意扩张圈地，导致了土地紧缺的情况，但同时许多城市用地荒芜闲置。虽然我国适当改革了建立社会主义市场经济体制目标后的土地制度，但仍有不少新问题。第一，法律规定国家拥有城市土地的所有权，所有权是国家的，土地相关的占有权、收益权也应该是国家的，况且国家是以赎买等多种措施把土地从资本家、大买办等手里归置到国家的，然而，事实上土地国有没有在经济上得到实现。第二，长期以来，许多单位和个人无偿地使用土地。现在，虽然政府建立了土地收购制度，但参考了其他国家进行适度经济补偿的方式。换句话说，无偿使用土地的单位和个人仍得到了额外的经济补偿利益。第三，土地储备制度建立的初期土地价格会有增长，土地需求持续攀升，但从长远看，城市政府就要进行有效的土地价格调控，来确保大多数人的利益。
现实生活中，政府收购的土地不能等同于供给的土地。政府投入资金收购土地后，要进行改造，要拆迁平整，要进一步完善配套设施等。土地经过政府收购整合后，实际是增加了资金和物化劳动的投入升值了。因此，政府把土地出售给用地单位和个人的价格要高于收购的价格，这是理所当然的。至于其价格是否合理，要看价格与其价值是否匹配，需求与供给的矛盾，还有政府有没有垄断性质的牟取暴利行为。此外，政府供给的土地和用地单位对土地的需求有一定差距。企业用地要经过一定的特殊处理，这是政府不会参与的；房地产开发所需要的土地也不同于政府提供的土地。为满足这一要求，就产生了房地产开发公司。通过房地产开发公司资金的投入和物化劳动投入，土地又进一步升值，我们虽然无法知晓房地产公司真实的获利情况，但从其中，我们感受到了高昂的房价。
3土地储备效益最大化的思考
过去一定时期，我国土地储备要同时实现两个目标：一是实现国有土地资产价值最大化，通过土地市场手段和政府垄断经营，不仅保证收回土地储备成本，而且要实现土地资产价值的最大化，即价高者得；二是借助土地储备实现土地利用总体规划对城市发展的总体要求。地方政府在两个目标的实现过程中，最终演变成了土地价格的不断攀升，“地王”频出，地方政府严重依赖土地财政，应该说城市土地的过度资产化是近期我国土地利用过程中值得思考的问题。
土地作为不可再生的稀缺资源，同时人类对土地有无限制的需求。有限的土地资源和人类无限的土地需求，这种矛盾造就了经济社会中的土地利用矛盾问题。土地是城市的最大资源属性，而非资产属性，所以要实现可持续发展，要使土地储备中土地利用价值最大化，利用土地储备调控好城市用地与发展的关系，最大程度发挥城市土地的社会、经济和生态效益。
3.1控制城市土地储备收购和供应工作。
事实证明，政府经营土地的最佳选择是土地储备。政府可以利用土地储备达到调控经济和社会发展的双重目的。在收购和供给的过程中，要掌握好供需情况，把握好“多与少”、“蓄与放”的问题。土地储备库存数量不能偏少，不能过多。少了满足不了市场的需要；多了容易造成土地和资金的双重积压，增加土地储备成本，产生巨大的筹资风险，超额的土地储备没有巨额的资金支撑是无法平稳过渡的。按照相应城市发展规划和经济发展的态势，收储中要有目的、有选择、有顺序地进行，根据城市发展需要，考虑民生需求，制订城市用地综合指标，适时、适量、适价供应土地。不能看到市场膨胀就大量征用和投放，过量供应就会造成过分刺激投资，地产开发盲目膨胀，城市规划结构错位，无法集约利用土地资源和基础设施。制定土地供应计划要从引导城市产业升级上下手，结合供应量和供应结构来进行，通过土地的供给和控制，平衡社会经济发展。
3.2引入公开公平的竞争机制，发挥土地的有效价值，最大化土地资源效用。
在经济活动中土地必然会产生地租，地价就是地租的资本化。在市场的竞争中，扣除全部成本后的预期净收益决定市场租金，土地的资源租值就是预期净收益。借助土地储备机制，规范国有土地使用权招标、拍卖制度，在制订城市用地综合指标的前提下，充分发挥国有土地使用权招标、拍卖竞争机制作用，使资本与土地直接见面，使土地的资源价值充分发挥，有利于促进土地价值的最大化，有效防止土地获取环节的竞争机制失衡。
3.3土地储备与城市发展规划的关系要协调好。土地储备工作是市场经济行为，必须显化城市土地资产。土地储备工作要正确运用经济学原理，把握好土地储备与城市发展用地规划的关系，要注意以下几点：
3.3.1土地储备要与城市发展规划相衔接，注重级差土地收益的同时，兼顾城市社会经济和生态发展需要，满足城市多种功能性需求，注重城市环境和民生。
3.3.2对于公益性土地储备，可以国家或地方政府投资开展土地储备；对于商业性土地储备，适度考虑赢利目的，把握好执行规划要求的前提，开展土地储备。用商业性土地储备收益反哺公益性土地储备，使土地储备和城市社会发展步入良性循环轨道。
3.3.3土地同时具备资源与资产特性，投放市场的过程要把握好国有土地的集约、高效利用，根据产业政策和城市发展需要，实行供应总量宏观控制。应用地租地价原理、区位原理、供需平衡等土地经济模式，把握好土地储备的收购与供应环节，强调土地社会资源共享性的同时，实现土地资产价值最大化。
4土地储备机制的创新
城市土地储备制度的创新，要注重政府对土地市场调控的目标，要实现国有土地资产的保值增值，要结合行政指导和市场运行来创新土地储备机制。
土地储备的目标要进一步优化。土地储备不是简单地以地生财，以地聚财，解决地方财政收入问题，而是要充分发挥政府主导作用，解决公益性、民生性需求，用城市土地的级差收益，完善城市基础设施，完善城市功能，推进保障性住房建设。与此同时，要想方设法完善财税制度，解决地方政府土地财政依赖问题。
土地储备制度经过了简单的以土地经营为主的模式后，随着社会经济的发展和进步，土地储备制度迎来了新的改革契机。首先，土地储备目标的多样化和综合化，决定了土地储备被赋予更重要的职能，除完成经济目标外，更重要的是要肩负更大的社会目标责任，完成土地的宏观调控，促进产业结构调整和产业升级，解决居民保障性住房用地，促进民生发展。其次，通过土地储备机制的政府经营型向政府公益和经营并重型的过渡，土地储备作用将从政府职能更多地走向社会职能，得到社会的关注和认可，得到城市居民的大力支持，减少强征强拆，从而大大加快土地储备制度的改革和发展，为以政府主导的城市土地的统一储备、统一规划、统一开发、统一建设、统一发展奠定坚实基础，为我国经济建设和民生发展注入新的活力。
关键词：土地储备；土地管理；土地融资；风险防范；防范措施 文献标识码：A
中图分类号：D922 文章编号：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.13.091
土地储备制度不仅是国家在土地利用方面重要的制度创新，更是近年来社会上重要的热点问题之一。在社会主义市场经济不断完善发展的大背景下，各大土地储备机构综合使用计划与市场两种手段实现了对土地的有效管理，在这一过程中，城市土地的效益也不断上升。客观来看，在市场经济大杠杆的推动下，土地储备制度不仅实现了对土地资源的优化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率与经济价值。但是任何事物都不可避免地存在着两面性，城市土地储备中还存在着很多的问题迫切需要得到解决。
1 土地储备制度概述
城市土地储备制度简单来说，就是以市场经济为基础，以土地储备机构为主导，综合利用征用、置换、专制、收回等方式将原本分散的土地集中起来。土地储备机构再根据相应的城市规划或其他方案要求，有计划有组织地在市场中投入土地。当然，在这一过程中，土地储备机构将会负责居民安置、房屋拆迁、土地平整等一系列问题。但是近年来，在土地储备制度的贯彻落实过程中，因为受到资金因素的限制，实际的土地储备业务也受到了较大的阻碍。为了进一步实现土地储备制度在提升土地价值，提高土地利用率，实现土地合理配置的重要作用，就需要认真审视资金短缺问题，拓宽融资渠道，防范融资风险。
2 城市土地储备融资中存在的问题
2.1 融资能力较差
一般来说，土地储备机构手中所持有的很大一部分比例土地都将用于城市基础建设，作为国家重要的公益性项目，项目所产生的社会效益将会远远大过其经济效益，获得收益较少。因此，土地储备融资一般在政府融资平台上进行。虽然很多银行与政府签订了相关的协定，银行贷款作为土地储备融资的主要渠道。但是一般来说，很多的项目其建设周期较长、投放资金较多，加上为了保护土地融资机构的资金来源和政府融资的信誉度而按时还款，土地储备资金的周转与利用水平往往不尽如人意，这极大地限制了其融资能力，而现在融资能力较差也成为现阶段土地储备融资中的突出问题。
2.2 融资主体单一
融资主体单一造成的直接后果便是土地储备机构的资金来源较少，融资压力巨大。城市土地储备一方面要承担大量的基础设施建设，城市改造与扩建项目资金筹集工作；另一方面也受着相关制度的约束，在现行的《土地储备管理办法》中明确指出土地储备机构没有贷款担保的权限，财政资金也不得用于土地储备融资担保。在城市建设速度不断加快的今天，仅仅依靠政府融资平台来获取资金，融资主体极为单一，这大大加重了土地储备融资的压力。
2.3 融资渠道单一
银行贷款与财政拨款是现阶段城市土地储备中最为主要的资金来源，其中财政拨款只占土地储备融资结构中的极小部分，主要用于土地储备机构项目的启动。但是因为财政拨款受当地经济发展情况，政府收支情况等因素影响，财政拨款很难满足土地储备机构的正常运行资金所需。另外，银行贷款作为土地收购储备资金的重要支撑，是当前土地储备机构主要的融资渠道。在实际操作时，因为土地为政府所有，商业银行借出的大量资金一般不会出现坏账或呆账的情况。很多银行看准这一“商机”，纷纷违反规定向土地储备机构低息发放贷款，虽然这在一定程度上缓解了土地储备机构资金短缺的问题，但从长远来看，银行方面向土地储备机构大量投放贷款会使得土地储备机构无节制地进行贷款。加上在单一融资渠道的大前提下，因为缺少有效的资产组合，融资的风险也被大大加大。银行方面，因为受到国家经济政策的影响巨大，一旦国家对经济政策做出大的调整，那么贷款银行便置身于极大的风险之中。因此，融资渠道单一带来的负面影响不仅限于城市土地储备机构方面，它对整个银行金融安全也会带来一定的影响，而风险的双重性也阻碍了城市土地储备业务的进一步
发展。
3 融资风险的表现
3.1 土地储备机构的融资规模较大
很多地方政府为了推动城市的建设，获得更多的土地财政资金，不得不向银行抵押大量的土地并以较高的利息向银行借款。但是地方政府的财政能力受到当地经济发展情况、当年财政收支情况等多方面因素所影响，如果盲目贷款，而不考虑地方政府的实际财政能力、偿还能力，那么财政就极有可能出现赤字，资金风险大大增加。
3.2 抵押手续不规范或不符合相关法律要求
因为土地融资的借贷关系建立在土地为政府所有的基础上并以地方财政为担保，出现呆账、坏账的几率极低。这就使得很多商业银行置《担保法》于不顾，抵押手续极不规范，或者直接以与政府和土地储备机构协商签订的协议作为贷款依据。客观来看，这种不符合我国《担保法》的担保文书并不具有法律效力，一旦遭遇融资风险，带来的影响也将极为恶劣。
3.3 投资与收益并不成比例，财政亏损严重
《土地储备管理办法》中对储备贷款的使用虽然进行了明确的限定，只能用于土地的征收、收购和收回或土地开发前期费用的支出，但是仍然有一些地方政府将这一部分资金挪用于城市公益设施配套建设，投入与支出完全不成正比，政府和土地储备机构也因此陷入投资大收入小的困境，债务包袱十分沉重。
4 防范城市土地融资风险的具体措施
如今，我国土地储备事业已经进入利润瓶颈阶段，为了推动我国土地储备事业的科学可持续发展，就需要积极解决现阶段我国城市土地融资中出现的融资渠道较少、主体较为单一、融资能力较弱等一系列问题，下面将从三个方面对防范我国城市土地风险进行探究：
4.1 拓宽融资渠道
银行贷款是我国城市土地融资中的主要渠道，但是银行贷款不可避免地存在着贷款利率较高且还款期限较短等弊端，这就使得土地储备资金的利用与周转受到较大的影响。加上融资渠道的单一性也使得融资风险很难得到分解，因此需要进一步完善土地储备融资体系，拓宽融资渠道。
首先，可以实行土地债券，以债券的形式筹集大量的闲散资金。因为土地债券属于地方公债的范畴，能够实现资源有效整合的同时，促进当地经济的发展。因此可以以发放公债的形式来缓解地方政府所面临的财政压力，同时这也是对只有中央政府才能发放国债进行基础设施建设的有力补充。在发行土地债券时，地方政府要以国债为标准，参照国债的利率、年限或贷款协议，提高土地债券运行的稳定性，吸收社会闲置资金。
其次，争取国家开发银行的贷款。国家开发银行的贷款具有借出时间长、借款利率低等突出优势。土地储备本身就属于社会公益性的行为，具备向国家开发银行贷款的资格。土地储备机构需要创造条件，完善相关手续，获取国家开发银行的贷款。
再次，实施保险基金投资。近年来，我国的保险行业已经形成了较为完善的体系，具有保障投资效益的能力。土地储备投资金额巨大，由政府担保，可靠性较强且具有一定的投资收益，因此，土地储备机构可以购买一定的保险基金投资，并从中获取一定的收益。
最后，加强土地储备机构的自身财力积累。城市储备机构的主要收入来源在于土地储备项目所产生的一定增值收益，而为了加强土地储备机构的财力积累，就需要土地储备机构不断优化土地储备项目，提高经济收益，壮大机构自身经济实力。除此以外，也可以向外国学习先进经验，发行股票，与土地使用者共同开发土地拓宽融资渠道。
4.2 有效抵押减少贷款风险
当前土地融资风险问题的产生很大一部分原因在于银行无节制地提供贷款，在土地储备项目发展的重要时期，需要对这一问题进行解决。作为借款的主体，银行方面需要严格遵循相关法律规定，规范借款程序，认真审核每一笔贷款下的抵押储备土地。抵押储备地的评估应该做到公平公正，坚持略低于同地段地价的原则，评估结果及时向社会进行公开，接受舆论的监督。
4.3 合理使用贷款
土地储备机构要对贷款进行专款专用，将资金用于土地收购、储备、整理与出让的前期开发。贷款与日常经费分开管理，任何人、任何项目都没有理由挪用储备项目资金。严格规范储备资金流入与流出管理程序，定期审查，并对贷款的收支情况进行跟踪调查。
5 结语
随着城市化进程的不断加快，土地储备问题也受到了越来越多人的关注。而我国的土地储备制度在推动我国的城市规划与发展，优化土地资源配置，提高土地效益与利用率方面起着极为重要的作用。在新的时期，需要积极探究我国土地储备中存在的问题，并提出相应的解决措施，拓宽融资渠道，防范融资风险，实现我国国土资源的有效管理。
参考文献
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[4] 谢朝廷.城市土地储备融资中的问题及风险防范机制
【关键词】土地收购储备；土地融资；土地调控
1 土地收购储备工作现状
土地储备制度源于国外，最早起源于荷兰的阿姆斯特丹，最初是为解决城市人口问题，后来欧洲国家相继开展了该项工作。我国于上世界九十年代末开始实施土地储备制度，以上海土地发展中心的成立为发轫，许多城市纷纷开始实施土地储备制度。
近年来，随着宜昌市城市化建设的推进，土地收购储备工作也得到了长足发展。通过积极主动服务，严格规范管理，强化政府调控，垄断土地一级市场，充分发挥了市场再配置土地上的基础性作用，合理有效显化了土地资产价值，支持了企业改制及职工安置，支撑了招商引资重点项目建设，促进了城区基础设施建设，改善了城市面貌，发挥了政府融资平台的巨大作用，为城区经济社会发展提供了有效的保障。
但当前的土地储备工作也存在一些问题和不足，表现在：一是工作“守”多“攻”少，“大储备”及“主动储备”意识不强。二是收购储备资金来源渠道需完善。三是未实现“应收尽收”，储备土地“熟化”程度不够。四是现有土地储备内设机构、级别和人员编制难以适应日益繁重的土地收购储备任务的需要。
2 解决问题应当采取的针对性措施
2.1 更新理念，显化资产价值
经营土地是经营城市的核心。城市土地是城市经济发展的最基本要素，是城市各种资源配置的载体，是城市最大、最具活力、最有增值潜力、最容易被政府控制的重要资产。无论城市规模的变动还是经济总量的增长，最终都要通过城市土地利用的规模、密度和结构来显示。城市竞争力的衡量也是最直接反映在城市土地总体价值的高低之上。当前，在宜昌市建设省域副中心城市、长江中上游区域性中心城市、世界水电旅游名城的重要战略机遇期。创新土地储备机制，实施“经营城市、经营土地”战略，推进土地资产资本化，更好地为城市经济发展服务，是当前国土资源管理工作面临的重大课题。
城市土地储备经营包括土地资本的投入、土地的储备、土地的供应、资金的融入、土地的收益分配。土地储备是龙头，依法取得土地实施收购储备，并进行房屋拆迁、土地平整、配套设施建设等土地，根据城市经济发展对土地的需求，有计划地将土地投放市场；土地融资是支撑，城市土地经营离不开金融的支持，由于土地储备和开发需要大量的流动资金，政府投入专项资金用于土地经营数量有限，因此，须借助土地抵押寻求银行贷款等金融支撑；充实财政是目标，土地是宜昌市城市建设的“聚宝盆”，做活土地经营的根本目的是抓好财源建设，从经营土地中找城市发展的原动力，提高土地资源的配置效率和增值收益，扩大土地收益在财政收入中的比重，募集更多的建设资金，用于城市基础设施建设和土地开发，调节社会分配，从而推进宜昌市的省域副中心城市建设。
2.2 制定相应规章制度，增强指导作用，规范土地收储行为
土地储备机构扮演着双重角色，既是国土资源法律法规的执行者，又是资产经营单位。土地储备运行实践涉及土地征收、征地拆迁、开发整理、城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作。宜昌市目前执行的是2000年的《宜昌市土地储备管理暂行办法》，迫切需要对其进行修改和完善，出台新的《宜昌市城区土地储备管理办法》，以进一步明确土地储备制度的功能定位，统一运作模式，界定土地储备范围，保护土地权利人权益，加大财政资金支持，规范融资行为等。
修订出台《宜昌市城区土地储备管理办法》，作为宜昌市城区土地储备的纲领性文件：一是有利于进一步增强政府调控土地市场的能力，能够根据宜昌市城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序。二是有利于进一步促进土地节约集约利用，从而促进产业升级和结构调整。三是有利于进一步支持企业改革，盘活和显化改制企业的土地资产，解决下岗职工安置问题。四是有利于进一步保证规划的实施，以实现城市经济布局和产业结构的优化，使土地利用总体规划和城市规划得到落实。五是有利于进一步增加政府土地收益。
2.3 构建良好的工作“机制”，体现公正高效，推行决策、执行、监督三位一体
土地储备是一项综合性工作，工作量大、任务重、责任大，涉及部门多。要推动这项工作顺利进行，取得实效，应构建决策、执行、监督三位一体的各部门联动协调机制。
2.3.1 构建“土地储备四层工作机制”。决策层：成立土地资产经营管理委员会，是市人民政府实施土地储备工作的领导和决策机构，建议由市长任委员会主任，分管副市长任副主任，土地资产经营管理委员会设办公室，设在市国土资源局。执行层：市城区国有土地储备实行统一规划、统一储备、统一整理、统一供应，市土地储备中心隶属于国土资源管理部门，负责土地储备的具体工作。监督层：纪检监察、财政、审计部门应加强对土地储备工作的监督检查。联动层：国土资源、发展改革、财政、规划、住建、人力资源和社会保障、房管等相关部门及各区人民政府（管委会）应当按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。
2.3.2 实行“土地储备三类会议制度”。土地资产经营委员会年会每年召开1―2次，由市长主持召开，研究制订土地储备的相关政策和制度，审议和批准土地规划储备范围、年度土地储备计划和土地储备实施方案等，负责对重大土地储备事项进行决策部署；市政府每月召开土地储备例会，由分管副市长主持，专题研究具体的土地收购储备和出让事项，土地储备例会成员由纪检监察、国土、规划、建设、财政、房管等部门的负责人组成；市国土资源局和市土地储备中心分层次适时召开土地收购储备集体会审会，集体研究土地收购储备的具体业务事项。
2.4 把住土地收储“关口”，实现应收尽收，高度垄断土地一级市场
构建“政府主导型”的土地收购储备机制。强化政府对土地一级市场的垄断，牢牢抓住收购储备和供应两个核心环节，切实做到从收购、收回土地、储备土地到出让土地，做到一个渠道“进水”,一个池子“蓄水”，一个龙头“出水”向市场供地。
推行“应收尽收”。政府掌握土地的“统一收购储备权”，对于城区内所有需盘活的存量建设用地，原则上都由政府收储，在这一点上应赋予市土地储备中心代表政府依法收储的强制性；对于增量经营性用地也须纳入到收储范围，先行统征，形成集聚效应，通过招拍挂等形式有序投放市场，最大限度地提高政府从土地上的直接收益。同时，应积极规范二级土地市场的土地交易行为，当前，宜昌市原划拨土地使用权转让已经土地收储机制规范到位，但出让土地使用权市场的隐易时有发生，由于交易的隐蔽性较强，监管难以到位。
2.5 实现工作方式的转变，化被动为主动，增强储备土地调控效果
坚持土地经营与城市规划、经济发展的有机结合，化被动为主动，充分挖掘土地资产的增值潜力，切实增强土地收益在财政收入中的比重。
2.5.1 土地储备实行规划、计划管理。主要结合道路交通网规划、重大工程、重点项目和重点地区、重点区域的发展，做好中长期土地储备规划。如：结合城区南展和跨江发展，应着手编制市城区江南片区的土地储备规划。根据土地利用总体规划、城市总体规划、城市近期建设规划、土地利用年度计划和市场供需状况编制年度土地储备计划，报市人民政府批准后组织实施。年度土地储备计划包括储备土地规模、储备土地前期开发规模、储备土地供应规模、储备土地临时利用计划、计划年度末储备土地规模等。
2.5.2 做好城市规划与土地储备规划、计划的衔接。根据实施城市规划的需要，市土地储备中心可会同规划、国土、发改、住建等相关部门拟定规划储备土地范围。经市土地资产经营管理委员会批准后，规划部门负责组织划定储备土地红线，明确土地用途等基本规划建设条件；国土部门负责核发规划储备土地的批准文件。纳入规划储备范围内的土地，暂停规划选址定点、暂停发放建设用地规划许可证、严控户籍迁入和土地用途变更等。
2.5.3 加强“土地熟化”整理。对储备土地特别是规划储备土地实行统一规划，分期开发，对储备土地进行开发整理，包装扮靓土地，将“生”地做“熟”地，“荒”地变“宝”地，市土地储备中心根据城市规划、年度土地储备计划和开发实施方案组织对储备土地进行前期开发，增加土地附加值，实行土地收益最大化。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，可委托市城司组织实施，也可通过公开招标方式选择实施单位。对前期开发涉及国有土地上房屋拆迁补偿安置的，由市土地储备中心委托市房产管理部门组织实施。
2.5.4 理顺征地拆迁机制体制。发挥区级政府在征地拆迁中的主体作用和积极性，调动区级政府参加房屋拆迁安置的主观积极性，使区级政府真正成为房屋拆迁安置的主体。仅靠行政手段来协调远远不能满足房屋拆迁的需要，需要通过调整土地出让收益的分配机制等经济利益来加以调整。
2.5.5 结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的贯彻实施，市政府应尽快明确组织实施国有土地上房屋征收的主体单位及实施办法。同时，明确储备土地供应涉及规划红线范围内的居民住宅原则上应实行原地或就近地段安置。
2.5.6 科学供地，充分挖掘土地升值潜力。把握供地的批量、时序和投放时机。着力盘活城市中心地区、繁华地段等重要区位的存量土地，使黄金地段“溢出黄金地价”；通过“土地熟化”过程，完善基础设施配套，使生地“溢出成熟价”。
2.6 打造融资“平台”，加大融资力度，助推城区经济发展
土地收购储备，为城市建设提供有效的资金支持，是重要的融资平台。市土地储备中心集中了城区优质土地资产，通过垄断经营，集中供应，具有了较强的融资能力和偿债能力，为银行等金融部门所认可。为进一步打造该融资“平台”，需做好以下几点：
2.6.1 市人民政府建立市级国有土地储备专项资金。市财政按照国有土地使用权出让纯收益的10%提取土地储备专项资金。土地储备专项资金实行专户储存、独立核算，专项用于国有土地的储备。同时，为满足“应收尽收”的需要，市财政应加大对土地收储周转金的投入支持力度。
2.6.2 继续加大融资力度，增强融资的主动性、统筹性，减少资金风险。履行土地储备的贷款主体资格，结合职教园、旧城改造等项目建设，科学编制融资规划与计划，确定年度土地收购储备资金收支预算和贷款融资规模，保持时间的连贯性和融资环节的顺畅性，保持土地收储政府融资平台的良好信誉，有效应对“还贷峰值年”的各项工作。
2.6.3 财政部门应当根据土地储备的需要以及概算安排，及时核拨用于土地储备的各项资金。对土地储备中心垫付的储备成本，财政部门在收到土地价款后，及时拨付给市土地储备中心。
2.6.4 认真核定储备土地成本。储备土地成本由国土、财政、房产、审计部门审定。其中国有土地上房屋拆迁补偿费由房产管理部门核定，基础设施配套费和其它需要专门部门审查的费用由审计部门审定，其它成本和总成本由国土资源管理部门和财政部门共同审定。
2.7 完善组织机构，加强队伍建设，提高土地收储的执行力
当前土地收储工作要求高、任务繁杂、资金流量大，现有人员编制数量、内设科室级别，以及未设置财务科的现状已极不适应日益复杂、繁多的工作需要。为了土地储备事业的长远发展，建议：一是根据资金管理需要，增设财务科。二是为更好地履行土地储备职能职责，建议储备中心内设科室级别由副科级调整为正科级。三是适当增加人员编制，以满足日益繁重的土地收购储备工作需要。从而形成一支有本事、肯干事、于成事的干部队伍，为土地储备事业的发展提供人才保障。
参考文献：
关键词：国土部门；土地储备；贷款；监管
中图分类号：F061.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-02
一、引言
近年来随着城市建设的快速发展，土地储备整理所需资金不断增加，阜新市面临土地储备资金不足、资金来源面较窄、融资方式不够丰富等问题，市土地储备交易中心不断探索适合自身实际的融资模式，逐渐形成了以土地为中心的贷款模式。通过这一模式筹集到大量资金，为城市建设发挥巨大作用。但在贷款资金使用监管过程中存在许多问题，影响了资金的使用效力。本文将对其进行简要分析，旨在发现问题，研究对策，以期高效安全的利用贷款资金，在城市建设中发挥最大作用。
二、土地储备资金使用状况及存在问题
土地储备贷款资金是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地，提升土地出让价值的短期周转贷款。其主要用途包括支付征地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、场地平整费、缴纳土地出让金等。向借款人发放的用于土地收购及土地前期开发、整理的贷款。
现阶段土地储备交易中心作为承贷主体，负责银行贷款资金的借入、使用和偿还，各区政府作为项目实施主体，负责项目区拆迁改造工作实施。由于项目涉及的资金额度大、环节多、链条长，在资金使用、监管过程中暴露出若干问题。
1.资金使用方面的问题
土地储备交易中心作为承贷主体，负责银行贷款资金的借入、使用和偿还，在项目实施过程中根据各用款单位申请额度及银行放款进度，申请并拨付资金。项目用款单位为区政府，负责项目范围内的征地拆迁及补偿款发放工作。
由于拨款单位及项目实施单位不统一，市土地储备交易中心负责拨款，只能通过报表形式了解项目进展基本情况，不能及时准确掌握项目实施单位的用款情况、银行余款情况，更不了解资金的使用效益。用款单位的资金使用范围广、额度大，如办公人员补助等费用没有明确限定。在资金紧缺的情况下，现有资金管理方式不利于高效利用资金，很难适应大规模征地拆迁补偿费管理需要。
用款单位资金使用计划不周密，时效性不强。
2.资金监管方面的问题
该笔贷款资金按照《土地储备资金财务管理暂行办法》的有关规定进行核算，资金管理内控制度基本健全。资金审批过程严密，用款单位向市土地储备交易中心提交申请材料，包括资金用途、金额、事由、支付依据，经市储备中心审核并经相关领导审批后报送银行及局财务科，银行同意用款申请后方可划款，但在资金监管中仍有以下不足。
（1）资金使用单位上报材料不规范
由于项目实施单位为区政府，部门之间缺乏一套可操作的协调、沟通程序，各单位按照自己的方法整理、存档材料，没有统一、规范的存档模式。个别存档资料不完整，部分材料没有电子版，不利于统计数据、汇总资料，影响全面了解整体情况。
（2）土地储备资金综合管理不到位
与土地储备巨额贷款资金相比，监督人员不够、力度不足，监督方式和措施不到位。专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和具体环节检查多，全方位跟踪监督少。市土地储备交易中心只掌握下拨资金进度，未能及时了解各地块征地拆迁进度及拆迁补偿费发放进度明细，不利于全面掌控征地拆迁补偿的整体情况。
（3）监查工作缺乏法律约束与制度保障
目前没有各部门统一遵循的规章制度及法律法规，使监查工作缺乏法律约束与制度保障，造成管理上只管拨款，部门和单位只管要钱、只管建设、不讲效益。在检查审计过程中，只要求违规单位“下不为例”，而没有作出相应的解决办法和措施，使得监查往往流于形式，缺乏应有的监管力度，直接影响了监查的权威性和有效性，导致资金使用效益低。
三、储备贷款资金还贷风险分析
由于土地储备贷款具有政府垄断强、贷款需求量大、经营风险小、投资收益高的特点，已成为各家商业银行贷款营销的新热点。随着土地资本运营的深入开展，土地储备贷款发展前景十分广阔。但是由于土地收购储备制度是一项新的制度，对于还款风险也是不容忽视的，可能出现的风险因素主要体现在政府因素、房地产市场影响因素、金融政策影响因素等方面，亟待研究解决。
1.政府因素
目前，市政府城市基础设施建设资金匮乏、将土地储备机构当作财政融资渠道，市土地储备交易中心从银行借入资金以收购土地，但是出让土地所取得的收入不及时返回给土地储备交易中心用以还贷，而是将收入挪用搞其他建设项目，使得土地储备交易中心无法按期还本付息。由于出让金进的财政专户，对借款人的约束性不是很强，银行很难监管。
2.储备中心自身因素
土地储备具有运作周期长、资金投入多、受宏观经济环境影响程度明显特点，目前，作为借款主体的土地储备交易中心自有资金较少，资金来源渠道单一，自身抗风险能力差，从而导致其过度依靠银行贷款，这既不利于银行分散信贷风险，也不利于土地储备交易中心自身实力的增强。
土地储备交易中心对还贷来源没有支配权。目前，储备中心实行财政收支两条线管理，对出让土地所得的土地出让金收入没有支配权。现有模式通常是土地储备交易中心投入资金，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地后，直接或间接进行前期开发后出让，但出让收入必须直接上缴财政专户。这就形成了借款人土地储备交易中心对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源，使得中心在运作初期承担债务的能力较弱，可能会影响借款的及时归还。
3.房地产市场影响因素
土地储备交易中心的运作具有一定的房地产开发企业的经营特征，计划收购储备的土地市场价格走向存在较大的不确定性。土地拍卖和挂牌交易过程中可能存在土地流拍或中标人违约导致土地收入没有实现的风险。在实际运作中有动迁进度慢、净地不净等问题使地块拆迁成本过高，土地出让金上缴缓慢，出现收购土地的成本高于出让收入，导致土地储备交易中心收不抵支，形成还贷的风险。
4.金融政策影响因素
在项目运作过程中，银行的金融政策也在不断调整，由于行业不同，银行对土地储备业务不够了解，导致部分要求难以实现。如银行要求用地指标与放款规模一致，但在国土部门实际工作中只能保障项目范围内用地指标在贷款期限内完成。在用款范围上，要求严格按照项目实施方案执行，对于实属项目范围内地块只是名称不符的没有灵活的解决方案。
四、应对措施
1.增强风险防范意识
土地储备项目的资金额度大、支付种类复杂，如此多的资金，如此复杂的过程，即使是1%的问题，国家就是数亿元的损失。从国土部门到实施单位根据所承担的工作，要全面梳理每一项业务和工作流程，制定个人和部门风险识别、防控一览表和重点工作廉政风险防控管理流程表，防范风险、降低风险。
2.围绕关键环节建章立制
土地储备的过程投资额度大、环节多、链条长，涉及的利益主体方方面面。我们要抓住主要矛盾，让关键环节有法可依。要坚持制度先行，紧紧围绕土地储备资金拨付使用、征地拆迁、农民补偿及还款等关键环节，建立完善的规章制度，为加强土地储备项目监管提供依据和保障。
3.发挥政府职能，加强各部门协调合作
政府要发挥其综合协调作用，加大国土部门的牵头作用。土地储备交易中心应该在政府的特别授权下按照市场化的原则进行规范运作，完成从贷款、用款到还款的整套操作，充分发挥其带头作用。审计部门、财政部门发挥其职能，加强对土地储备交易中心运作情况的监督与合作，相互协商制定出统一的贷款政策和制度，按项目进度定期审计，使风险控制真正得以实现。
4.探索建立多渠道筹资机制，合理分散信贷风险
实现资金的良性循环是土地储备工作可持续发展的重要基础。为了解决土地储备交易中心融资单一、缺乏资本金补充机制的问题，可以借鉴各地的经验，充分发挥土地储备基金的作用。在土地储备基金形成一定规模且经营业务走上良性循环轨道后，还可以开辟新的筹资渠道，如发行企业债券、股票和开发公司入股等。这样可以改变过分依赖银行贷款筹集资金的做法，合理分散银行的信贷风险。也使土地储备交易中心有财力对收购储备的土地进行规划，使得土地的收购、整理、储备、出售“一条龙”完成。
5.加强贷前调查评估，强化贷后监管措施
在贷款前期做好调查评估工作，真实掌握项目预计用款情况。对于项目的经济效益作出合理估计，为到期还款作保障。在土地储备贷款发过后对土地出让金账户实行封闭管理，加强账户监控，严格监控每块土地储备资金的支出、回收、上缴、返还，做到专款专用，达到到期还本付息。还要加强对已发放的存量贷款的管理和监控。
