时间：2024-01-13 16:17:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会政策的制定与实施，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、风险评估的主要内容
1 合法性评估
住房保障政策的合法性评估是住房保障政策制定过程中的一个重要阶段，也是住房保障政策得以顺利实施的前提。合法性评估是整个风险评估体系中最核心的内容，主要体现住房保障政策的合法化程度。不合法的决策，在实施过程中会面临很大的风险。在合法性评估时，主要通过决策主体合法性、决策程序合法性、决策内容合法性三项指标来确定。
――决策主体合法。主要评估决策者对于决策事项是否拥有法律或行政赋予的权限；是否严格在职权范围内进行决策。决策主体的合法性直接影响到政策的合法性，因此，在法定权限内制订住房保障政策是决策者的最基本要求。
――决策程序合法。制定住房保障政策过程符合法定程序既是依法行政的制度性要求，也是决策民主化、科学化的必备要件。住房保障政策风险评估时要评估政策制定的立项与起草、审查、决定是否符合法律规定的程序。
――决策内容合法。政策的制定主要是为了满足实施的需要，必须有法律、法规或规章的依据。评估中要分析主要条款有无上位法依据，分析具体内容是否与法律已有之规定相悖，以避免政策与政策之间、政策与法律之间相冲突的局面出现。
2 合理性评估
住房保障政策的合理性评估就是要评估政策内容的设定是否符合本地区近期和长远发展规划，是否兼顾了各方利益群体的不同需求，是否超越了大多数群众的承受能力，是否考虑了地区的平衡性、社会的稳定性、发展的持续性。
住房保障政策制定是一项系统性的工作，涉及到政府财政承受能力、居民收入水平和住房状况、群众保障方式意愿等多方面，必须在综合考虑各方面因素的情况下，根据当地的实际情况，选取最为合理的政策，在确保财政支付能力的前提下，满足最多数群众的住房保障需求。
具体操作上，可以将每种住房保障政策实施可能带来的社会效益、经济效益，是否符合群众的当前利益、长远利益，是否符合政府的近期规划、长远规划等细化为各项指标，对每个指标逐一评分。通过科学、系统地分析利弊，每项指标中利大于弊的计正分，弊大于利的计负分，最后按加权平均的方式计算总分，参照分值对照表进行评估，得出拟决策事项是否具有合理性及合理性程度的结论。
3 可行性评估
住房保障政策的可行性评估是指要评估政策内容是否经过充分研究论证，是否具有可操作性，是否符合大多数群众的意愿，所需的人力、财力、物力是否在可承受的范围内并具有保障，是否能确保连续性和稳定性，时机是否成熟。
住房保障工作是一项政府重大公共事务，涉及大规模的财政资金使用，进行可行性评估，可以确保财政资金使用的有效性、安全性，防止出现政策“叫好不叫座”的现象。
评估中要多途径、多渠道充分听取住房困难群众和社会各界的意见，特别是征求直接利益群体的意见和建议。对群众提出的意见、建议及时收集、归纳和整理，依据实际的数据回馈情况，进行数据的分析和各项指标分值的计算、汇总，得出是否可行的结论。
4 安全性评估
住房保障政策的安全性评估是指要评估政策内容对所涉区域、群众利益和生产生活的影响，群众对该影响的承受能力，引发矛盾纠纷、的可能性，是否有相应的风险规避、防范、处置措施和应急预案。
涉及群众利益的重大决策事项，是最有可能影响社会稳定的风险源，对这些决策事项必须进行社会稳定风险评估。特别是住房保障政策的制定中，由于政策的新老衔接过程中存在保障方式和保障标准不一致，可能会引起已经保障群体的不满，引发。
在评估过程中，一方面要对某项决策拟实施地区承受风险的最大能力进行评估。通过分析决策事项将要实施的地区、范围内的政治、经济、社会形势，与特定的标准或最佳惯例进行对照，得出该地区最高能承受哪个等级风险的结论。另一方面要分析政策制定后的社会稳定风险概率及可能带来的负面影响，据此评定安全性等级。评定的安全性等级在当地风险承受能力范围之内的，对决策事项先试行，在试行期间运用风险消减对策做好稳定工作，经试行决策运行良好、未出现安全性风险的，可以正式施行；评定的安全性风险等级超出当地风险承受能力的，决策暂缓出台，按风险消减对策改进决策内容，消减安全性风险，取得群众支持后，重新进行评估。
在进行安全性评估的同时，要按照风险消减对策做好预防和消减措施，加强社会稳定风险的防范。风险消减对策就是将风险降到最低程度的措施。通过安全性评估的实施，对影响稳定的问题的风险源加以客观分析，对症下药提出控制风险和消减风险的对策。
二、风险评估的基本方法
在进行住房保障政策制定前，南通市坚持按照“五步工作法”开展风险评估，取得了较好的成效。
第一步，全面掌握情况，制定评估方案。
对于确定开展风险评估的项目，要充分了解掌握评估对象的基本情况，为预测评估提供准确可靠的第一手资料。同时要逐一制定评估方案。评估方案的主要内容包括评估事项、评估重点内容、评估牵头部门和协助部门、评估小组成员、评估实施方法和步骤等。评估重点内容包括：政策的出台是否合法，是否符合相关法律、政策、规定；政策是否符合地方经济社会发展水平；政策是否为绝大多数群众接受和支持，是否兼顾了群众的现实利益和长远利益；项目实施后可能会带来哪些影响社会稳定的问题。
第二步，收集社情民意，实施重点论证。
政策制定过程中，可以采取召开座谈会、听证会、问卷调查、重点走访等多种形式，广泛征求社会各界特别是利益群体的意见和建议，准确把握群众对政策的反应和心理动态。对争议较大、专业性强的评估事项，还应按照有关法律法规和有关规定要求，组织相关代表和群众进行听证和论证，提高评估工作的科学性、合理性和民意性。
第三步，汇总分析论证，形成评估报告。
结合各方面掌握情况，对政策实施的前提、实际及后续社会影响、配套措施等进行科学预测和论证分析，特别要对实施政策可能引发的矛盾冲突及所涉及的人员数量、范围和激烈程度作出评估预测，并制定相应的防范、应急预案，形成评估报告，得出评估结论。
第四步，运用评估结论，落实维稳措施。
在充分调研、科学预测的基础上，按照民主
集中制的原则，对制定的政策作出实施、暂缓实施或暂不实施的决定。对虽存在一些矛盾和问题，经评估认定可以实施的事项，要落实解决矛盾、维护稳定的具体措施；对存在较大矛盾和稳定隐患，经评估认定暂缓实施、暂不实施的事项，及时研究对策，化解矛盾，等待时机成熟后再行实施；对容易引发重大矛盾冲突的，经评估认定符合有关法律法规规定、亟需实施的事项，要提前制定防范处置工作预案，有针对性地做好群众工作，严防涉稳重大事件的发生。防范处置工作预案的主要内容包括：组织领导、职责分工及其联络方式；预防和处置工作的具体措施；维稳工作考评细则和对重视不够、工作不力而发生影响稳定重大问题的责任查究办法。
第五步，实时关注过程，做好全程监督。
对经过评估已经付诸实施的政策，评估工作班子要坚持全程跟踪并做好后续评估，建立评估档案，及时发现和化解实施过程中的各类矛盾和问题，完善相应措施，确保政策的正确贯彻执行。
三、风险评估的保证措施
为确保风险评估进行的科学性、公正性，防止风险评估流于形式，必须采取一些措施来予以保证。
1 用评估者与决策者分离来保证风险评估的独立性
为避免风险评估流于形式，确保风险评估机制落到实处，评估的实施者与决策的制定者不能合二为一，应成立专门的风险评估机构，负责对一定区域和范围内的住房保障决策事项进行事前的风险评估。这个专门的评估机构既可以是不承担行政职能的社会中介组织，也可以由政府从监察、、法制等部门抽调人员组成。评估者与决策者分离的最大好处就是以评估的系统化、专业化水平来保证决策的科学性，防止公共权力通过决策环节侵蚀公共利益进而影响改革发展稳定的大局。
2 用考核监督和责任追究来保证评估人员的责任心
1 科技政策制定的政策场域
科技政策的制定往往牵涉多个部门和多个利益主体，不同的政策主体基于不同的利益诉求，遵循一定的规则进行互动并相互影响，都试图将政策引向自己所期望的方向。中国科学院科技政策与管理科学研究所的周华东博士从政策主体、互动模式以及政策目标三个维度，将科技政策划分为经济商业、公共行政、公民社会、以及道德伦理四个不同的政策场域。[2]
在经济商业场域中，企业、政府、大学和科研机构、消费者构成了主要的政策主体，企业是这个场域中的主角。大学和科研机构通过知识创新和技术研发为企业提供科技支持；政府提供科技政策的辅助和指导；消费者通过与生产者的需求互动触发企业的创新灵感，督促企业的创新效能；而企业则是通过科技与管理创新的融合，将科技成果转化为现实的经济价值。
在公共行政场域中，政府和科学共同体是政策的主体，政府是政策的主导者和实施者，而科学共同体则是为政策提供科学建议、论证和评估，以此保障科技政策的科学性和有效性。
在公民社会场域中，政府、科学共同体以及代表纳税人的公众是政策的主体。由于科学研究得益于纳税人的资助，所以终极资助人应是科技决策的主角。另外，科技发展到今天，对于人类社会的影响，已经超出了科学家所能把握和掌控的范围，科技精英基于自身领域专业知识的判断，已经不足以为政策提供全面的指引，需要将与科技相关的议题向全社会开放，听取和收集各方意见和建议，保障科技政策的民主化与科学化。
道德伦理场域中的政策主体与公民社会场域一致，政策目标主要是防范科技发展中的道德风险。如生物技术、原子能技术等现代科学技术的发展既可造福人类，也能毁灭人类。如何保持科学的正直和道德，是一个重要的社会问题，同时也是一个紧迫的政策议题。
上述不同政策场域并非孤立存在，而是从不同角度对科技政策制定模式所作的环境细分。理想的科技政策应该是以全体公众、科技共同体及整个社会的共同利益为目标并在完全信息的基础上制定和实施。[3]
2 我国科技政策制定模式的弊端
由于我国科技政策研究起步较晚，加上经济、科技发展水平和民主化决策进程等因素，我国科技政策的制定和实施在不同的政策场域还存在诸多弊端，主要反映在以下几个方面。
2.1 以精英的垄断模式为主
突出表现为许多科研基金、项目的申请和评审往往是一些权力精英和科技精英之间的利益博弈。按照国家自然科学基金文员会官方网站查到的统计数据显示，每年获得国家自然科学基金的项目负责人大部分是各自领域的精英，他们一般都是担任着一定的学术或行政职务，有着一定的权利资源。这种科技资源分配的精英垄断模式会导致科技领域公平维度缺失，影响科技工作者的积极性和创造力。一方面，有些科技精英承担的国家或地方经费资助的课题非常多，出现疲于应付的情况；而另一方面，大量的科技工作者因无法得到科研资助，开展科研工作举步维艰。
2.2 科技投入结构不尽合理
目前我国科技经费投入大多集中在交通、石油、电力等垄断性行业，对基础性科教领域以及市场竞争性行业的科技投入明显不足，造成社会经济发展失衡，一些科技成果有量无质。
从国家知识产权局的《2013年全国知识产权发展状况报告》来看，虽然2013年，国家知识产权局受理发明专利申请82.5万件，居世界第一，但目前我国知识产权创造仍然以数量效率型为主，各地区知识产权创造质量指数远低于创造数量、效率指数。如知识产权创造发展指数最高的北京，创造数量指数为89.72，创造效率指数为98.86，而创造质量指数仅为75.36。
2.3 科技政策评估缺乏科学的评价标准
目前我国科技政策的评价标准相对单一，评价过程往往注重短期效果、轻视未来结果；注重直接效果、轻视间接效果或负面影响；注重事后评价、缺乏事前的科学评估和事中监测手段。如此造成创新动力不足，科技发展不平衡，科技成果转换率低等不良后果。部分科技成果在项目投资过程中变成了企业、机构、甚至个人眼中的“唐僧肉”，相当一部分企业将科技资助单纯看作一种解决资金问题的途径，还不能从企业创新战略的层面来考虑。[4]
3 解决对策
建议从理论研究与应用研究的实际需要出发，加快科技政策制定模式的转型，改革科技资源分配方式，创新科技政策制定机制，建立和完善科学的科技政策评价体系。
3.1 加速科技政策制定主体的转型
通过转变科技政策制定主体，将更多的社会主体纳入到科技政策制定过程中来，听取更多政策目标群体的意见，体现最广大公众和科技工作者的利益，接受最广泛社会民众和舆论的监督。
3.2 大力提高社会公众的科技素养
要加大对科普教育的投入比例，通过广泛的科普宣传，使公众了解科技知识、理解科研方法、树立科学精神，以此提高社会公众参与科技政策制定的能力和意识。
3.3 改革创新科技政策制定机制
通过建立科学、合理、多元化的考评机制，保持科技效率和科技公平之间适度的价值张力，实现两者的动态统一、均衡发展，体现科技政策深层次的伦理价值关怀。建议综合采用同行评议法、自我评定法、对比分析法、成本-效益分析法、统计抽样分析法等各种科技政策评估方法，以增强考评与评估结论的可信度。[5]
3.4 建立和完善定量分析模型
加强与国际经合与发展组织（OECD）的联系，利用OECD推动的创新统计和计量方法，对科技政策进行科学的定量分析，使科技政策的事前、事中、和事后评价均建立在完整、准确的科学数据之上，形成准确、高效、完善的科技政策评价体系。
公共政策的本质是政府对社会公共利益在社会成员之间的协调。政府通过制定和实施公共政策，协调社会主体之间的利益关系，化解社会矛盾、解决社会问题，保证社会和谐发展和不断进步。从公共政策的角度看，构建和谐社会的关键是利益和资源在社会利益主体之间得到公平、合理、有效的协调和配置。因此，政府通过公共政策
对全社会进行有效的利益协调，使各利益主体各尽其能、各享其成、各得其所。
其一，公平有效的公共政策是构建和谐社会的重要前提。公共政策的“公共性”决定了它与私人决策和市场决策的根本不同在于，它的目标是公共利益的最大化，是在全体社会成员之间公平地协调和分配利益，并公正地保障每个公民的合法权益。由于公共政策对社会成员和各利益主体具有引导、规范、调控、分配的功能，因此公平有效的公共政策是构建和谐社会的重要前提。公共政策首先要坚持以人为本、公共利益最大化的公平政策价值观，要始终以公众利益为导向，以最广大人民群众的共同要求和根本利益为旨归，以能否使公众满意、能否增进社会福利和公共利益、能否切实维护和保障公民权益为政策标准。公共政策是协调各方面利益的重要途径。由政府代表公共权威和公众意志制定并实施的公共政策，要站在全社会的高度，从全体公民的整体利益出发，协调个人、集体与国家之间的利益，通过适当的政策措施和政策资源，公平分配利益，有效化解社会矛盾，最大限度地满足公众愿望与要求，使社会达到协调平衡、健康向上、充满活力、良性互动的和谐状态。
其二，公平合理的公共政策可以为构建和谐社会创造良好的环境。政策环境是社会环境的重要组成部分。良好的政策环境，既是政策质量和政策有效性的保证，也是构建和谐社会的保证。通过公共政策的规范、协调，可以引导社会走向经济发展、民主法治、公众参与、诚信友爱、互信合作的良性循环，也有助于形成民主法治、诚信合作的政策习惯、道德意识和社会风尚，为构建社会和谐创造必要环境条件。民主法治和诚信合作既是和谐社会的外部环境，也是和谐社会的基础和保证。政府政策制定者和执行者良好的道德、素质、信用和能力，政策制定和执行的公开透明、公平合理和连续稳定，对于民主法治和诚信合作具有巨大的社会示范作用，它可以推动公众形成良好的道德素质和互信合作的公共精神与公共意识，养成遵纪守法、互信互利、合作参与的公共生活习惯，这些都是构建和谐社会必不可少的环境条件。公平合理的公共政策既需要政府科学合理、公平有效地制定政策和执行政策，也需要社会公众理解、支持、配合公共政策的制定和实施，需要公众的积极配合和广泛参与。政府与公众良性互动、和谐相处，政策系统健康运行，是社会和谐的重要内容。政府在公共政策系统中具有主导和核心地位，是影响公共政策质量和有效性的关键。政府要时刻代表公众利益，认真倾听公众意见，积极回应公众诉求，尽力满足公众需要，公平有效地配置资源和分配利益。政府要把广大人民的根本利益作为制定政策和执行政策的出发点和落脚点，坚持以人为本的科学发展观和政绩观，使公共政策有效服务于建设和谐社会。同时，作为政策客体的公众能否理解、支持公共政策，直接影响公共政策的有效性，决定政策效果和政策成败。公共政策只有及时回应公众要求，公平合理地配置和协调政策资源与政策利益，才能得到公众的理解、支持，才能顺利实施，政策目标才能实现。
其三，科学民主的公共政策过程是构建和谐社会的基本保证。科学民主的政策过程，能够大大提高和改善政策质量和水平，为构建和谐社会提供坚实的政策保障。科学民主的公共政策过程包括以下内容:在制定政策时，要体现民本原则和回应原则，及时发现问题；在制定政策目标时，要坚持合理、可行、公平、有效的原则，政策目标既要公平合理，也要切实可行，切忌急功近利；在政策规划时，要全面计量政策成本与政策收益，综合考虑政策环境和政策因素，将政策的合理性、可行性与社会公众的可承受性结合起来；在政策决策时，要排除私人利益、部门利益和集团利益的干扰，以公众需求和公共利益为出发点，遵循民主、合法的决策规则与程序，选择符合公众利益要求的政策方案；政策执行中，坚持原则性与灵活性相结合，做好充分深入的政策宣传解释和说服教育工作；在政策的监控和评估时，坚持客观、公正和实事求是的原则，保证政策执行不偏离既定目标。目前，我国社会中还存在种种不和谐的现象，社会矛盾和社会问题还很多，有些矛盾和问题还比较突出。这就需要公共政策进行有效调节，以解决社会问题和社会矛盾，从而促进社会和谐。
关键词：公共政策 公民参与 偏差
一、公共政策的偏差
公共政策执行偏差是指政策没有按照原定的计划执行。政策的执行与政策的目标发生了偏离。这主要是由于各种主客观因素和政策执行环境造成的，概括起来有以下几点：
1 照搬政策
政策的制定是为政策的有效执行做出原则和方向性的规划。因此，政策执行主体在执行政策时应该把握政策的原则性和方向性，根据具体政策执行的现实情况在政策的战略框架下执行。如果一味的对政策进行复制照搬，在政策实施过程中机械式的执行，不本着实事求是的精神，不将实际情况与政策原则相结合，不做有效的政策调研，就会导致政策执行偏离目标，无法取得良好的政策效果。
2 敷衍政策
政策敷衍也是公共政策的象征式执行。主要指在实施政策过程中，执行主体做表面文章，走马观花，只做政策宣传而不解决具体问题。阳奉阴违，敷衍塞责，欺上瞒下，把政策作为形象工程，面子工程，喊口号打标语，既违背政策目标、浪费大量的政策资源，欺骗上级领导；又损害人民群众的根本利益，造成严重的社会影响。
3 改动政策
改动政策包括违背政策制定的初衷，对政策进行改动，附加政策执行主体的“土政策“，对政策的选择性执行。政策执行主体择利而为，使原有政策偏离轨道。改动政策具体包括附加式政策执行和选择式政策执行。附加政策执行主要是指政策在执行过程中附加了不恰当的政策内容，使原有政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求。这些内容是执行主体为自己的私利而设置的，是为决策者所不允许的。选择式政策执行是指一个完整的政策在执行时断章取义，只有部分被贯彻落实 ，使政策内容残损不全，不能有效地、全面的达到原定政策目标。
4 替代政策
代替政策是指政策执行主体在实施政策过程中替换掉原有的政策。原有政策被另一种完全不同的“新”政策所取代。这种情况往往发生在政策执行主体与所需实施的政策出现严重利益偏差和冲突的时候。代替政策是一种极为严重的政策执行偏差，其政策内容、目标、性质都发生了改变。
5 抵制政策
抵制政策包括政策执行主体和政策执行对象对政策的抵制。因为政策制定是对社会利益的安排或调整。政策执行主体出于自身的利益考虑和政策认识的偏差对政策执行进行抵制。而部分政策执行对象因为受到某些利益的驱使或担心自己的利益遭受损失，也会产生对政策的抵制情绪。
二、公共政策偏差的原因
公共政策执行偏差产生的原因包括主观方面原因和客观方面的原因。主观原因是指政策执行主体造成公共政策偏差；客观原因是指包括环境在内的非政策执行主体造成公共政策的偏差。
1 主观原因
主观原因包括：政策执行主体的素质、政策执行主体的利益动机和政策执行机制的不完善。
政策执行主体的素质是指政策执行人员的知识水平和解决实际问题的能力。如果执行主体的素质和能力较低，对政策的理解不到位，就会主观片面地理解和执行政策，使执行不能正确地体现决策的意图。由于理解错误而导致的对政策的错误执行，这种现象在一些能力素质较低的执行主体中很常见。较低的文化、理论及政策水平以及由此产生的对政策的错误理解往往直接造成了政策的错误执行。
执行者的利益驱动。公共政策是对社会利益的规范，政策执行的最终结果就是对社会总体利益的调整与稳定。政策通过对社会利益结构的确立与调整来解决政策问题，促使社会健康发展。因此政策的实施必然以加强社会的整体利益为最终目的，正因为此，在推进社会整体利益时，公共政策就会影响到执行主体和执行对象的局部乃至个人利益，如果政策执行主体不顾大局，把自己所代表的局部或个人利益的损益作为政策执行的参数，势必会使政策执行出现偏差。
政策执行机制的不完善。政策执行机构组织不合理，沟通协调不畅都会导致政策执行发生偏差。不合理的组织结构直接影响组织功能的运行、效用的发挥， 组织内部及组织间的权力划分和责任锁定不明，会影响政策实施的效力从而使政策在执行中发生偏差。
2 客观原因
客观原因包括：公共政策的科学性，政策执行的监督机制、政策执行信息的反馈机制和公共政策的环境影响。
公共政策的制定是国家机关，政府组织和政党为实现一定的政治、经济、文化和社会目标所采取的包括法规，措施、方法和手段在内的行为准则，是对社会资源、公共利益和价值的分配行为。因此制定出的政策具有很强的科学性。但是，政策目标的模糊不清、政策内容的混乱及其实施标准的不合理都会导致执行主体面对政策执行时，犹豫不定、裹足不前，产生巨大的行政资源浪费，进而影响政策的效果。
[关键词]理性选择 教育政策伦理 利益公平
中国教育政策是国家为实现战略目标而制定的符合社会公众教育发展需求的方针和措施。在当前法治社会环境下,中国的教育面临着资源分配不均衡、地区教育水平差距大、高端师资力量薄弱、教育高收费等一系列问题。教育政策所暴露出来的种种弊端充分说明了当前社会缺少相应的伦理道德的约束,使得众多的社会公众难以接受目前我国的教育政策。由此可见,教育政策问题不光是政策主体的制定问题,它关系到社会方方面面的利益问题,是社会伦理道德的建设问题。要使教育政策合理有效,就应该顾及社会伦理道德,维护社会公众基本权益。
1 理性选择与教育政策伦理理论概述
1.1理论来源
教育政策伦理是政策科学与伦理学的有效结合,它的理性选择是适应时代潮流的一种规范,是教育政策制定和执行的参考标准。“现代政策科学创立者”哈罗德・拉斯韦尔曾说,“政策研究不应该披上科学客观性的外衣,而应具有明确的规范性,即在对政府行为的研究中,应该将目标与手段或价值与技术结合起来。”[1]这表明政策研究应具有规范性,在外部环境影响下,规范性就体现为适应时代环境的标准,对于教育政策研究显得尤为重要。
我国的政策研究要晚于西方,20世纪80年代以来,随着社会经济体制的变革,教育系统也发生了相应的改变,教育政策牵涉到价值选择、利益资源合理、公正分配等问题,这需要相应的伦理道德作为衡量标准。再者,随着家庭经济收入的提高,全国各地居民的文化支出比例不断上升,优质与特色教育资源的需求不断增加,这使得教育政策制定要具有高质量和突出性的特征,要能满足大多数公民的根本利益,这就需要相应的伦理道德约束。而付出尽可能少的成本来获取最优秀的教育资源则是多数人心中的期盼,在现有政策的规范下获取最大效益是理想的个人目标。由此,理性选择应运而生。
1.2教育政策伦理的特点
教育政策是指国家在一定历史时期内为实现国家的战略性教育目标,根据国家发展的基本规划、方针而制定的相应政策。它是公共权力机关为了解决公共教育问题,实现共同目标及维护公共利益而制定的相关措施。
而伦理是指处理人们相互之间关系及人与社会之间关系依据的道德标准,是指导行为的观念,是依据原则规范行为的道理,是做人的准则。它包含情感、价值取向、理性分析及人生观等因素,是人与自然和谐相处的行为规范。教育政策伦理是指教育政策从制定到执行的一系列过程所要遵循的道德规范,它具有以下特点:
1.2.1公平性
公平是教育政策伦理中的核心词,公平即公正,是人们从既定概念出发对某种现象的评价,亦指一种被认为是应有的社会状况。反映社会生活中人们的权利和义务、作用和地位、行为和报应之间的某种相适应关系[2]。因此,公平代表了合理,不偏袒任何一方,以客观公正的态度对待事物,这正是教育政策伦理所提倡的精神。在公平的教育政策指导下,个人与社会公众都能分享良好的教育资源,个人需求和社会需求都能及时得到满足。
1.2.2道德性
教育政策伦理体现的是符合国家教育发展的道德规范,良好的道德规范是政策伦理的精神准则。从理性选择角度出发,个人树立崇高的道德标准有助于获得良好的教育素质,而对国家而言,崇高的道德风尚是中国特色社会主义建设的精神食粮,是维护社会秩序,提升民众精神修养的重要标准。因此,道德建设在教育政策伦理中的重要性不言而喻。
1.2.3利益性
理性选择的根本出发点是个人利益最大化,而教育政策伦理的最终目的也在于维护公众基本利益。政策伦理是用于维护社会公众的基本权益,而教育政策伦理正是用于保护我国公民的教育权益。从个人角度出发,在既定政策范围内,依托教育政策的影响力,花费尽量少的成本,最大程度地提升自身教育水平是理性选择者的初衷。
1.2.4政治性
教育政策的制定与实施是为了实现国家发展与规划的战略目标,在社会公认的伦理道德指引下,教育政策既要符合国家既定发展目标,又要受到社会舆论的广泛关注及认可。它是国家实现自身政治抱负的必要手段。而从理性角度分析,教育政策的制定与实施不可避免的带有政治色彩,它从服务个人教育出发,进而实现全社会及国家的政治目标。
1.2.5主观性
我国教育政策活动的执行受到决策主体及行为选择偏好的影响,作为教育政策的决策主体,在评定政策时,个人主观的行为偏好是首要判断依据。决策主体是在衡量利弊的基础上选择尽可能满意的方案执行。由此可见,教育政策主体在政策制定及实施过程中不可避免的加入自身的主观判断,这也使得政策具有公共权力机关的主观臆断性。
2 当前中国教育政策伦理的主要问题
2.1公共权力的推崇
在我国当前社会,教育政策与公共权力密不可分,作为一项治理措施,教育政策具有相应的政治性,而政治活动的实施正是以公共权力为依托的。因此,教育政策的执行必然要借助于公共权力,公共权力的实施也正是为维护社会公众的既得利益。但是,教育部门在使用公共权力贯彻教育政策的同时存在过分追求公共权力的现象,由于没有深刻认清自身的行政责任、政治责任及道德责任,公共权力的过分追求已经成为维护有关人员自身利益的重要工具。
2.2民主科学的滞后
戴维・米勒曾说,“教育政策的形式或程序是指一个机构、一个人或一种制度向若干其他人分配利益的规则或途径”[3]。由此可见,教育政策的形成过程或程序即是向他人分配利益的过程,而这个过程合理与否则是由它的民主性和科学性来决定的。就中国的教育政策而言,民主性是在政策执行之后开始逐渐获得社会的认可,而科学性也是经过社会实践反复检验之后才认定为政策本身科学合理。相对于政策程序的整个过程,民主性与科学性存在严重的滞后,即便是从个人的理性选择角度分析,个人的民主意见也无法与教育政策形成相关联。
2.3价值理性的偏离
价值理性是指一种纯粹的价值信仰,不论面对的是何种行为、伦理、宗教及美学等等,它是对一个事物价值的绝对认可。对于我国的教育政策,价值理性应当体现在政策制定的预期目标与政策执行的实际结果基本一致,政策实施的整体效用与外部环境相适应,然而现实并非如此。就个人而言,由于缺乏社会伦理约束,公共权力机关甚至无法维护某些公民的基本受教育权利。就国家而言,各地教育水平的差异分布直接决定了教育政策的不合理。这些问题都与教育政策的制定初衷相违背,与价值理性的寓意相偏离。
2.4公平效益的缺失
中国教育政策的公益性应体现在用最少的成本支出来实现较大范围和较高质量的教育普及,而不是当前存在的收费过高、违规操作等现象。教育政策公益性的缺失正是体现在教育腐败和资源不均两个方面。
2.4.1教育腐败现象泛滥。广东省化州市教育局自2002年以来挪用经费2561万元用于办公楼建设及招待费支出等,动用中小学生订阅报刊回扣1356万元用于吃喝玩乐;吴川市教育主管部门在2002年至2003年间私自动用公款600万元用于招待费用和奖金补贴。
2.4.2教育资源分布不均。2009年中国教育统计年鉴表明,我国当前地区教育水平差距较大。小学方面,黑龙江的师生比为12.59%,而贵州的师生比为23.49%;初中方面,湖南的师生比为12.34%,而广东的师生比为20.13%;普通高中方面,北京的师生比为11.04%,而安徽的师生比为21.14%;普通高等院校方面,青海的师生比为13.76%,海南的师生比为19.56%,宁夏的师生比为16.18%,湖北的师生比为17.15%,河南的师生比为18.01%。由此可见,我国各地区师资力量差异较大,分布不均。
2.5人本意识的薄弱
现代教育注重科技手段的应用,教育管理逐渐转为数字管理模式,而教育政策也更多关注经济前景、政治意图及发展战略等方面,作为教育核心的人格教育逐渐淡出社会的视野,虽然教育的宗旨是以人为本,但人本意识的削弱在如今的教育政策制度下已显得尤为明显。
2.5.1精神层面关注较少。健康的精神是坚定人的理性信念、使人不断勇往直前的不竭动力。而我国的教育政策主要关注是否完成上级领导下达的教学指标,各个中学的升学率及各大院校学生毕业的就业率等等。有关部门在注重培养学生专业素养的同时很少关注他们精神层面的发展状况。
2.5.2生存发展关注较少。我国教育政策对人的生存发展方面缺乏应有的人性化及足够的灵活度。以北京为例,户籍在外省的考生无法参加北京高考,而海南则是要在当地读完3年高中并且有小学和中学的毕业证才允许参加高考,这些限制对于某些户籍在外,又不在当地完成初等教育的学子无疑是巨大的门槛。
3 中国教育政策伦理问题的解决途径
3.1完善监督,加强问责
公共权力的过分运用是由于缺乏有效的监督网络,个人利益的不断追求是由于缺少严厉的问责机制。根据理性选择理论,当权者认为个人利益最大化的程度远高于行动成本时,该行为所产生的社会危害往往被其忽略。美国学者特里・L・库珀认为,为了有效预防教育政策执行主体,应该采用内部控制与外部控制相结合的方法。针对我国教育现状,即是加强机关内部问责制,追究责任方;在外部构建完善的监督网络,使教育政策受到社会舆论及公众的监督。
3.2 扩大范围,公众参与
我国教育政策的形成覆盖范围小,民主性不够。建立有效的公共对话机制,扩大民众参与度,这才是符合社会伦理的政策形成方式。
公民个人的意愿能在新形成的教育政策中得到满足,这是符合社会公众利益的,而当前的信息通讯技术如此发达,公众可以通过多种方式进行相互交流、交换双方意见,最后通过政府建立的公共信息交流平台,使民众的意见得以反馈到有关部门手中。
3.3 追求理性,服务社会
把理性运用到教育政策之中,是指政策形成的主管部门收集完善的信息,进行客观分析,制定多项备选方案,评估各自的优缺点、方案成本及预测结果等因素,权衡利弊,最终选择具有广阔经济前景的方案。由此可见,经济效益最大化是理性教育政策的目标。对于社会公众而言,教育政策经济效益最大化对公民个人利益和群体利益都是有益无害,在如今社会的发展趋势下,符合广大人民利益的教育政策才是服务社会的最佳方案。
3.4 构建平等,保障公正
平等、公正是我国教育政策伦理的精髓,针对我国教育公平效益缺失的现象,提倡平等、公正原则,是贫困家庭的学生不会因为学费过高而放弃继续深造的重要保障,是实现各地教育资源均衡化、合理化分配,运用均衡性与差别性相结合的方式,将特色教育资源与特色当地民情相结合的重要前提。公平、公正不只是教育政策伦理的重要特质,它更是构建社会主义和谐社会、弘扬社会主义新风尚的根本原则。
3.5 以人为本,价值标准
教育政策重在育人,人本化的价值标准不仅仅是培育学生的基础理论水平与社会实践能力,以人为本意味着在教育政策的形成与实施过程中,要时刻关注受教育者的生理健康、心理健康、精神面貌等方面,要维护其尊严和基本权利,要以帮助受教育者实现自身生存发展为宗旨,要平等对待每一位受教育者。在教育政策执行期间,应当充分给予受教育者自由选择的权力,从理性选择角度分析,尊重个人自由选择即是维护个人基本利益。因此,人本意识不可忽略,教育政策的实施还是应以人本化价值为基础。
4 结语
伦理应用于教育政策的目的是为了解决实际教育问题。从理性选择角度分析,教育政策的实施更多地关系到公民的基本利益,在社会认可的伦理道德规范下,使教育政策惠及大多数人民的根本利益,实现公平教育,这才是教育政策伦理的宗旨。教育政策的颁布和实施是为了更好地实现教育管理,从理性选择角度分析,富有社会伦理的教育政策将使社会公众较易接受,公民在享受教育资源的同时会更加关注自身道德修养。因此,在合理政策的指引下,新道德观的良好氛围将成为教育管理的新标志。
参考文献:
[1] 刘世清.教育政策伦理:一个新的研究领域[J].湖南师范大学教育科学学报,2009,(6):13-16.
中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2013)09-027-02
一、日本行政评价制度产生的社会背景
进入20世纪90年代以来,曾经一度给日本经济带来繁荣的“政—官—财共生体制”暴露出种种弊端,破产、失业、通货紧缩困扰着整个社会。①这些连续事件不断冲击着日本民众对现行行政体制的信心。在他们看来,日本在战后形成和确立的“赶超型”经济体制已经无法适应新时期发展的需要。②因此,日本开展了从官僚主导到政治主导为目的的行政机构改革。
在这次改革中,日本将中央省厅按照行政目的进行重组,确保行政的必要性、战略性和综合性。为了顺利推行行政体制改革,日本政府采取了“议会”形式、设立了“行政改革推进本部”以及行政改革特命大臣、制定了一系列法律,使所有改革措施有法可依,强力推行。同时,在改革的过程中,公开行政信息并向国民解释清楚,强化了政策评价职能,以实现透明行政。设立独立的行政法人制度,以此简化行政手续、提高行政效率。日本建立了各种性质的审议会,各类审议会均吸收专家、学者参与,主要任务是为政府制定政策进行调查和论证,全方位、多角度地提供咨询并参与决策的制定。③在上述综合推进措施的配合下,日本政府比较顺利地完成了行政体制改革,提高了政府运作的效率和质量,对日本社会产生了深远的影响。④
二、日本行政评价的法律依据——《关于行政机关实施政策评价的法律》
日本《关于行政机关实施政策评价的法律》(简称《行政政策评价法》)⑤,于2001年6月29日作为平成13年第86号法律公布,自2002年4月1日起施行。
(一)《行政政策评价法》的概念范畴
行政政策评价法评价的对象是行政行为。行政行为包括法定的行政主体的行政行为以及其他主体通过授权或者委托而作出的行为。其中,法定的行政主体包括内阁府、宫内厅、各省及其政府部门、公害等调整委员会。作为行政评价本身的行政行为还可以细分为将要实施的行为、未着手实施的行为以及处在实施中的某一阶段的行为等。行政政策评价法中的政策,是指行政机关在其职责或者职权范围内,为实现特定的行政目的,所采取的有关规划或立案等一系列方针政策以及其他相关事项的活动。
(二)《行政政策评价法》的基本原则
1.坚持必要性、效率性和有效性相结合原则。⑥行政机关对其掌握的政策,适时把握政策的效果(指基于该政策实施或者即将实施的一系列行政行为对社会经济或国民生活产生或将要产生的影响),在此基础上,以必要性、效率性、有效性为标准,评价其工作计划和目标是否符合国民的需要,是否达到了预期效果,是否获得了最大效益、是否在公平负担费用的同时公平享受了成果。
2.坚持手段合理与目标可量化相结合的原则。依据政策评价法的规定,在进行政策评价时,要依据政策的特殊性,选择适当的方式,尽量通过定量的方式来把握政策的实施效果。政策评价也是一种思维活动过程,其更多的是带有科学理性色彩的。但是,在政策评价的实施过程中,还要从政策的特殊性上做充分的考虑,更多的考虑到与政策特性相关的内容。
3.采纳学者见解的原则。在政策评价法中,多次出现要采纳和吸收专家学者的见解,无论是在事前政策评价还是在事中政策评价中,根据政策的特性,要充分听取和采纳有关学者见解,这不仅是确保政策有效性的前提,也是发挥民主的有效形式。
(三)《行政政策评价法》的基本方针
政策评价的基本方针,可以有计划地推进政策评价的顺利实施。政策评价法规定了三种方针,即政策评价的基本方针、补充方针以及内阁以法案的形式通过的基本方针。政策评价实施方针、政策评价观点相关事项、把握政策效果基本事项、事前评价实施基本事项、事后评价实施基本事项、关于采纳有关学者见解的基本事项、对于政策评价结果反映政策基本事项、关于利用网络以及其他方法进行政策评价时公开相关信息的基本事项和其他关于政策评价实施的重要事项是基本方针的具体内容。补充方针是指基于政策评价方法调查研究的推进,针对政策评价信息活用所实施或者即将实施的措施以及其他使政策评价顺利进行的必要措施。议会通过的基本方针是指总务大臣须听取审议会等以政令方式作出决定时的意见,制定基本方针法案,请求内阁会议作出决定,当内阁会议作出决定时,总务大臣须及时公布该方针。
三、日本《行政政策评价法》的的经验借鉴与我国的路径选择
日本政府的政策评价制度在经历了近十年的实践积累之后,为我们提供了丰富的经验。然而,日本《政策评价法》的经验有着鲜明的日本特性,不能简单的生搬硬套到中国来。我们必须在内源发展观的指导下,以自身的社会、文化特性为基础,选择适合我国的路径来吸收和借鉴日本行政评价制度。
(一)确立信息公开制度推进透明政府建设
公开透明原则是日本政策评价法始终坚持的原则,让群众公开监督政府政策评价的运行。明确以因特网或其他方法来政策评价的相关信息,要求将信息公开的规定纳入计划方案作为制定具体政策评价计划的一部分,同时也作为执行评价计划时的重要内容。此外,每年至少一次由政府部门负责人向总务大臣报告并公开公布本政府部门的政策制定与实施的评价结果。通过立法的形式规定了政策评价的过程和结果双公开,使政策评价的过程在透明状态中运行。
在我国也可以利用网络或其他方式,及时公布评价的结果和过程,这既能让公众第一时间了解政府行为,也可以让政府行为第一时间置于公众的监督下,由内而外的促使政府权力的有效行使。其实,无论哪种名称的评价,都只是一种监督和管理政府行为的方式,通过这种方式使政府权力行使过程和结果能得到科学公正的评价,将成为改善和发展政府行为的动力源泉。
(二)行政政策评价坚持事前评价与事后评价相结合
事前评价是指在实施政策制定之前就要对政策进行评价,这些政策具体包括:研究开发项目、公共事务项目、政府开发援助项目。如果预先对政策是否可行以及政策的目标进行评价,有利于政策的科学制定
和有效执行,也有利于事后对政策实施评价。事前评价的评价方案、标准、程序、结果可以作为事后评价的参照,有利于事后评价的针对性和有效性。因而,在日本政府部门实施事前评价时,要同时提供事前评价的计划和事后评价的计划,来保障政策评价的高效运行。⑨
我国目前开展的评价主要以事后评价为主,事前评价尚未纳入到评价范围。因此,应当重视事前评价的作用,明确事前评价的范围,对国民生活有重大影响的政策、关系国计民生的重要政策、政府投入的公益性事业政策实施之前,应当对其必要性、可行性进行事前评价。事前评价能够让公众了解该项目的可行性与实施的具体计划,也可以让行政主体对政策实施的整个过程有个宏观的把握,并合理的预测政策的未来发展趋势与动向。在事前评价之后,继续组织事中评价和事后评价,让评价贯彻该项目的始终,在提高政府行为的效率性和有效性的同时,也提高公众对政府行为的满意度。
(三)充分发挥专家学者的功能
政策评价具有一定的专业性,对评价主体的要求很高,因此,要充分发挥相关学者与专家的功能。日本的政府部门或者总务省在实施政策评价时,要求在评价计划及评价报告中列出具体的学者或专家的建议内容。我国在注重政府内部进行评价的同时,也要充分发挥学者和专家的应有功能,发挥他们的理论优势和专业特长,提高政策评价的专业水平和评价质量。
(四)建立统一的行政评价主管部门增强行政评价的组织保障
在日本政策评价制度建设中,总务省的行政评价局成了政策评价的核心主体。⑩行政评价局下设总务课、行政相谈、政策评价局和评价监视室四个部门。在全国设有北海道等八个辖区的行政评价局,在各都道府县设立42个行政评价事务所或行政评价分室。行政评价部门实行垂直领导,总务省行政评价局负责人由首相任命,地方负责人由总务省行政评价局任命。
我国目前对政府行为的评价多是自发组织的评价方式,多见于上级政府对下级政府行为的评估或者本部门领导对工作人员的评估,既没有领导机构也没有完善的监督体制。我们可以借鉴日本的经验,在中央政府设立绩效评估委员会,组织各级政府的绩效评估工作。有了这样一个专门的主管部门,为绩效评估工作开展提供了坚实的组织保障,可避免绩效评估成了政府部门的阶段式或运动式的工作。
(五)完善责任追究与奖惩制度
对日本政策评价制度的分析可知,总务省的政策评价的实质是对政策运行过程的一种监督。通过对政策运行的监督和控制,强化政策主体的责任意识,保障政策体现人民的需求和公众的意志。在我国的政府评价制度建设中,不仅要实行严格的责任追制度,也要进行及时的奖励。将评估结果与公务员个人的职位升迁与薪酬体系相连,进一步促进我国政府评价制度的发展。
此外,在选择政策评价的方法时,应将定量评价与定性评价相结合,注重定量评价在政策评价中的作用,充分发挥量化指标体系在政策评价中的功能,提高政策评价的科学性和准确性。根据评价结果,进一步优化政策的制定与执行,推进政策过程的良性循环,切实提高政府制定和实施政策的能力。
注释:
辻清明.日本管理制研究.商务印书馆.2008年版.第1页.
池元吉,田中景.20世纪末日本行政改革评价.国家行政学院学报.2001(2).第89页.
关键词：日本；住宅政策；制定方向
中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0256-03
战后日本开始了一系列的复兴计划，在百废待举中相当重视住宅的建设问题。战后日本出现住宅严重短缺现象，严重缺房户数达到420万户。日本的战后住宅计划是从当时山内阁从1950年制定的住宅建设十年计划开始的。为配合这一计划的实行，从1951年开始相继制定颁布了《公营住宅法》和《住宅金融公库法》、1960年对出台了《住宅地区改良法》、1963年制定《新住宅市街区开发法》及1966年出台的《住宅建设计划法》后，虽然到1968年基本上已经可以达到每户一套住宅。
一、住宅建设计划法阶段
（一）住宅建设计划法的出台
根据1963年住宅统计调查，每世代的住宅数也不过只有0.97而已。由此，作为1960年成立的池田内阁为实现其国民收入增倍计划的一环，出台了一世代一住宅为目标的住宅政策，住宅建设计划法就此诞生。以前大多数公共事业的长期计划都以特别措施法为依据，每次修定计划时针对所修改的内容，依据法律第4条第1项中规定“为保持国民住生活在适当水平的基础上，昭和41（1966）年度以后的每五年为一期，制订住宅建设相关计划的方案，需要内阁的决议”。旧的住宅建设计划的制定都需要内阁审议决定，而且必须同财政计划捆在一起方可实行。但住宅建设计划法同以往的计划不同，同财政完全分开，使每五年制订一次计划成为了可能。
住宅建设计划法中确立了不单是由公营资金出资的住宅建设（包括公营住宅、公租住宅、由住宅金融公库支持的融资住宅），还包括由民间机构出资的住宅建设的目标。也对虽然对于民间建设的住宅国家没有资金上的援助，但是在金融和税收上采取了各种各样的措施进行了说明，并以让各都道府县计划等的地方也制订住宅建设五年计划为特征。总之，作为公营住宅等各种各样住宅法的高水准法规发挥调节的机能。
（二）住宅建设计划法的基本内容
1966年日本制定颁布的住宅建设计划法中，决定实施每五年的住宅建设计划，主要由政府主体完成。从1966所开始的第一个五年计划，到2006―2010年为第九个五年计划。计划中制定了住宅的发展目标、人均住宅居住标准、公营住宅、公团住宅建设数量、建筑中新技术的应用等内容。
住宅建设计划法全部有十条法规。其主要内容如下 ：
第一，住宅建设计划法的目的规定，以“住宅的建设，必须根据所制定的综合计划，进行合理的实施，增进社会福利以保证国民生活的稳定”为目的。强调在国家行政干预之下，合理实施建设计划，从社会福利的角度保证国民的住宅。但并没有从居住权方面解释国民的权益问题。
第二，在这一时期强调实施责任的主体是国家和地方公共团体。具体表述为“国家及地方公共团体必须按照住宅的需要及供给的长期目标，根据住宅的实际情况，努力制定出与住宅相关的实施政策”。中央政府组建住宅都市整备公团，通过财政金融拨款、开发融资手段，加强综合开发的模式，提供利于租借的公营住宅、整备公团的住宅、地方住宅供给住宅，旧地区的改造和新城区的开发并行，住宅建设作为城市有机体的构成部分，必须同城市发展协调发展。
二、住生活基本法的阶段
（一）住生活基本法产生的背景
在施行住宅建设法第八个五年计划之时，2001年的小泉内阁作为行政机构改革的一环开始推进特殊法人的改革。在住宅建设计划法阶段发挥重大作用的都市整备公团被废除，但还是作为都市开发部门被保留下来，成为独立行政法人的都市再生机构从租赁住宅供给上撤离出来。1950年成立的隶属于国土交通省的住宅金融公库也停止了工作。被称为住宅金融公库模式的公库通过国家财政的资金、放贷的利息及国家给予的相当于利率的差额补助的资金，向普通居民提供长期低息的住宅资金，在住生活基本法前被称为日本住宅经济三大支柱之一，对居民住房的解决、金融市场的利率和资金的稳定起了关键的作用。特定证券支援化业务的独立行政法人住宅支援机构也被缩小。2005年又制定和修改了对公营住宅法进行实质性改变的租赁住宅特措法（在地方为适应多种需要对公营租赁住宅等进行整备的特别措施法）等住宅相关三法，公营住宅的性质发生了变化，供给量也同过去相比无可争议地在大幅度缩小。在这种情况下，住宅建设计划法存在的意义也无处可循了。
2003年6月，日本经团连发表了“对以‘宜居’来建立世界上引为自豪国家的住宅政策的建议”。建议中提到从由民间主导的“狭小住宅”向“有活动空间住宅”发展，由“寿命短的住宅”向“可传多世代的重要住宅”发展，可由“适应生活舞台的循环型住宅市场的构建”来实现这一目标。为此，还提案制定不仅指住宅建设还包括住宅环境的整备目标，体现国家、地方公共团体、民间等各自所承担的责任的“住宅、街道小区建设基本法”。
将国家、经济界动向汇总的是2006年9月出台的社会资本整备审议会中题为“关于适应新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科会会长八田达夫担当）。在回答中主要提议在显示住宅政策方向性制度框架的构建中，作为住宅政策基本法则的必要性制定基本法。其内容主要包括，第一，确立国民、事业、行政共同拥有必须实现的住宅政策的基本理念；第二，为实现这一理念必须明确各主体的责任；第三，基于这一基本理念，同其他行政部门的合作应持续紧密进行，为使各种实施政策能够全面有计划进行的制度框架，即住宅政策相关的基本法则及必须完善以此为基础的新计划体系”。根据其回答中的意思，基本理念的含义是指为实现国民人人切实感受到宽敞明亮的住生活，国民、企事业者、行政共同拥有必须实现的住生活的普遍观点。具体表述主要有“优质的性能、住环境及居住服务住宅股的形成”、“市场中多元化居住需要的适时贴切的实现”、“住宅资产价值的评估、活用”、“住宅困难者稳定居住的确保”等方面的内容。
至此，国土交通省开始制定法案，关于法案名称的确定还有一定的过程。国土交通省住宅政策课有进行省内检讨中暂时定名为“住宅基本法”，但在内阁法制局的审查中则修正为“住生活基本法”。将住宅修改为住生活的理由，也是强调为根据其法律政策对象不只包括住宅本身，还包括是否能同居住环境协调一体化。在政策的实施推进中同社会保障、医疗服务从业人员等住生活相关的合作也是必不可少的。从住生活基本法的名字当中也体现了日本政府扩大住宅相关市场化的意图，2006年住生活基本法的同时，住宅建设计划法也被废除。
（二）住生活基本法的分析和评价
住基本生活法全部有二十条所组成。在住生活基本法中二个内容最为引人关注。其一是否将如何实现国民居住权的问题写入到基本法中；其二是如何明确为保障国民居住权的住宅政策中的基本原则。
1.宪法中所规定的作为人权的居住权的体现
日本宪法第25条中有这样的表述，“所有国民都有过上健康的、文明的最低限度生活的权利”、“国家必须在生活的各个领域，努力增进社会福祉、社会保障以及公共卫生的改善”。明确作为国民基本人权的生存权和国家对生存权的保障义务。居住权正因为在这一条中是实现“健康的、文明的最低限度生活”的必要条件，才能够解释居住权是国民的基本人权之一。这一条中所说的社会福利是指尽量丰富国民的生活，社会保障是指从公共扶助和社会保险的角度确保国民的生存，公共卫生是指必须保证和增进国民的生命与健康。日本宪法第25条的最大看点是强调国家必须确保全体国民在社会中能够获得作为人生存尊严的最低限度生活的保障，而这一点国家则必须通过社会福利、社会保障和公共卫生来实现。国家从政策上也有将其实现的责任。主要强调，为了实现根据国家社会经济水平相符合的目标，国家有责任从政策上保证能够实现其目标的方法。从这个意义上说，从公营住宅法开始的其终旨都是为了实现宪法第25条的这一理念。
但是，住生活基本法中虽然没有明确显示其相关的内容，但在第6条中对于国民居住权有相近的解释：“鉴于住宅作为国民健康文明生活中不可缺少的基础，作为确保低收入者、受灾者、高龄者、育儿家庭的住宅，特别要确保需要照顾者居住稳定为目标的宗旨，必须推进有关促进确保及提高住生活稳定的实施政策”。在2005年的社会资本整备审议会报告中指出，对居住权所涵盖的权利决定住生活基本法的人类居住权中的内容与伊斯坦布尔宣言的宗旨是相一致的。
2.住生活基本法的基本特征
住生活基本法由4章22条组成。其主要特征可以有以下三个方面的内容。第一，从第1条（目的）开始就已符合日本经团连的提议为特征，根据国土交通省的法案说明文书的描述，住生活基本法的目的规定主要有四点：（1）确定基本理念；（2）明确国家、地方公共团体、住宅相关企事业者的责任；（3）确定基本的实施政策；（4）确定住生活基本计划等基本事项。住生活基本法的法则是“以关于确保住生活的稳定及促进提高质量的实施政策，确定基本理念，明确国家及各地方公共团体包括住宅相关企事业任务的同时，根据为实现基本理念的基本实施政策，确定成为住生活基本计划的基本事项，全面并有计划地推进确保住生活的稳定及促进提高质量相关的实施政策，在追求提高国民生活稳定及增进社会福利的同时，寄与国民经济健康的发展为目的”。在住生活基本法的目的中，将基本理念放入与住宅相关联的企事业者的企业活动，即住宅市场的视野中，期望由此带动经济的发展的地方可以说是其法的特征之一。
第二，关于作为住宅政策实施主体的国家与地方公共团体的“责任”，针对计划法第2条中指出的“国家及地方公共团体必须按照住宅的需要及供给的长期目标，并且，根据住宅的实际情况，努力制定出与住宅相关的实施政策”的内容，基本法第7条第三项也有表述。即（1）“国家及地方公共团体应该遵守从第3条开始到上1条所制定的基本理念，确保住生活的稳定及促进质量的提高等相关实施政策的制定及有实施的责任。（2）国家应该遵守基本理念，在促进维持与提高住宅的品质及性能所需技术相关研究与开发的同时，为实现住宅建设中木材使用相关传统技术的继承与提高，必须具备其相关技术的信息收集及提供其他必要的措施。（3）国家及地方公共团体通过教育活动、广告活动及其他活动，针对确保住生活的稳定及促进提高质量的问题，必须加深国民的理解，并且，应该努力得到他们的支持”，正因为如此，包括国家及地方公共团体的责任，还涉及到住宅相关企事业单位（住宅产业）的工作，也被认为是基本法的特色。
从日本政府推行住宅产业的主要政策与措施的发展状况，主要以法律法规比较健全，政府职责比较清楚，基本形成了适应日本经济发展，相对完善的住宅产业管理体制与机制为特点。在中国要大力发展“节能省地型住宅”之时，参考日本的住宅发展过程，正确分析中国目前住宅市场的建设和发展，制定有效目标，以实现中国住宅建设的可持续健康发展。
参考文献：
[关键词]开放存取 开放存取政策 政策博弈
[分类号]G203
1 引言
近年来,随着开放存取运动的发展,世界各国纷纷出台了开放存取政策。合理的开放存取政策能提高公众对开放存取运动的认识,鼓励公众参与开放存取运动,减少开放存取运动所面对的阻力,推动学术信息资源的开放存取。美国是开放存取运动的发源地,有着丰富的政策实践,对推动我国的开放存取运动具有重要的借鉴意义。
2 美国开放存取运动政策博弈的参与者
开放存取运动不是由科研机构或者少数部门来推动的,它受到社会各方的广泛影响,每一个参与者都有自己的利益和政策内容上的要求,并在法律、习惯与传统等框架或规则范围内进行激烈的竞争,反映在政策上就表现为复杂多变的政策博弈。
2.1 美国联邦政府及其科研资助部门
美国联邦政府每年用于基础和应用研究的资金高达数百亿美元,这些资金主要集中在美国的十一个科研部门(NIH美国国家卫生研究院、NSF美国国家自然科学基金会等),然后由这些部门来进行管理。因此,美国的科研资助机构绝大多数具有官方背景,它们是开放存取政策最重要的实施者,代表着美国政府的利益。其中NIH是全世界最大的综合类科研资助机构,今年财政预算为312亿美元,其资助的各类研究所产生的论文每年达80000余篇。
2.2 研究机构和研究人员
对于研究机构和研究人员来说,开放存取意味着他们可以得到以前接触不到的文献,所发表的文献可以有更多的引用和更多的认可,所以他们往往支持开放存取运动。但这并不意味着研究机构和研究人员对开放存取政策没有自身的利益诉求,著作权、开放存取政策的时滞期等仍然是影响他们对开放存取政策的态度的重要因素。
2.3 出版商
开放存取运动的起源是因为出版商日益垄断期刊市场,大幅度地提高期刊价格,从而导致了所谓的“学术交流危机”。出版商是传统出版模式最大的受益者,开放存取运动无疑触动了他们赢利模式的根基,可以认为出版商对开放存取运动有着直接利益冲突,构成了美国开放存取政策博弈中的主要矛盾。
2.4 支持团体、专业组织和社会公众
支持团体和专业组织是推动开放存取运动的重要力量,如美国民间自由联盟、纳税者获取联盟(ATA)、美国学术团体理事会、学术出版与学术资源联盟、美国图书馆协会等,他们的意见在国会对开放存取政策的讨论上起到了重要作用。此外,这些专业组织还建立了许多开放存取期刊或机构库(例如SPARC),成为政府开放存取体系的有力补充。
3 美国开放存取运动政策博弈的具体内容
3.1 政策必要性
在开放存取运动萌芽的时期,开放存取本身就遭遇了出版商甚至社会公众许多的质疑。有人认为研究人员对所需学术资源的访问不成问题,无需开放存取;有人则认为社会公众可以通过馆际互借从图书馆获取所需要的文献,开放存取没有意义;还有观点认为对社会公众免费开放经同行评议的专业文献会因理解问题使他们更困惑。这些观点并不能说没有一点道理,但以偏概全、管豹窥斑的思维模式无疑是存在的。
3.2 实施范围
公共资金资助的研究成果应实现开放存取在国际社会已成为一种共识,早在2004年就有30多个国家签署了OECD公共资助研究数据开放存取宣言。从美国的政策实践来看,其开放存取政策集中在受公共资金资助的研究机构上,重点是规范NIH、NSF等大型科研资助机构的开放存取行为。从政策的发展来看,涉及的机构范围是逐渐扩大的,从不涉及具体机构到NIH,从NIH到美国卫生部所有机构,而目前最新的FRPAA法案更是把政策适用对象扩大到所有由政府资助并每年为非本机构科研投资1亿美元以上的机构。
3.3 执行形式
开放存取政策的执行形式包括以下几个方面的内容:①开放存取政策的执行是强制性的还是自愿性的。②研究成果是提交给受资助机构,还是自行在出版商的网站上开放;是存储到机构知识库中,还是在开放存取期刊发表。③对论文的质量要求。美国大多数法案是把经过同行评议的期刊论文和会议论文实施开放存取。
3.4 时间要求
开放存取政策的时间要求,也称开放存取政策的时滞期,是指从论文在正式刊物公开发表到实施开放存取的时间限制。开放存取政策的时间要求对学术期刊发行影响巨大,是开放存取政策的焦点之一,目前主要受两个方面的影响。一个是文献的半衰期。对于文献半衰期较长的专业的学者来说,即使是12个月的时滞期仍然是远远不够的。美国人类学协会执行主任威廉・戴维斯指出,在社会科学领域中,强制性公布“将导致期刊的死亡……”。此外,对于社会公众而言,较长的延滞期会对他们的利益造成损害,尤其是医学等与社会公众利益紧密相关的学科领域。
4 美国开放存取运动的政策博弈
纵观美国近几年来的开放存取运动的政策博弈,是在反复和妥协中前进的,而其博弈结果最直接的表现就是美国开放存取的各种法案。
4.1 美国的开放存取法案
2003年以来美国支持开改存取的法案如表1所示:
在以上法案中,目前唯有NIH法案成为现实法律,打破了出版商和相关利益方的封锁,使美国的开放存取运动取得了法律依据。但NIH法案也做出了许多让步:在版权方面,NIH强调与美国版权法的一致性和对版权的合理使用,而不是去修改它;时滞期从6个月调整到12个月;强制性由最初的“要求”变成“请求并强烈鼓励”再变成“强制要求”。
4.2 博弈参与者在政策博弈中的策略与行为
4.2.1 美国联邦政府及其科研资助部门 美国联邦政府及其科研资助部门博弈策略的核心是不断提高相关科研成果开放存取的水平,使其科研资助基金产生的科研成果能够得到更有效的利用。在Sabo法案、NIH法案等法案的制定过程中,可以清晰地看出,随着时间的推移,各个法案的内容所涉及的范围不断扩大,在执行方式上也日益严格,整个开放存取政策的体系也在博弈中逐步完善,并带来更好的政策实施效果。具体来说,美国联邦政府及其科研资助部门的政策利益可以用下面这个公式进行表述,这也是他们所努力的方向。美国联邦政府及其科研资助部门的政策利益V1=政策实施效果R=开放存取文献利用情况U*(实施范围S*参与人数N*论文质量Q)/时滞期T。
4.2.2 出版商 作为开放存取运动的直接利益受损方,出版商对美国的开放存取政策一直持强烈抵制的
态度,认为这将削弱版权,并对同行评议系统造成不良影响,使出版商的投资得不到应有的回报。因此,出版商的博弈策略主旨是阻碍开放存取运动的发展,大体来说,又分为以下两种:①以美国版权法等现行法律为手段,对获取版权资料加以限制,否定开放存取政策的合理性,并企图以立法的形式全面否定开放存取政策,例如Conyers法案(研究中的公平版权法案)。该法案将修订美国的版权法,颠覆NIH公共获取政策,并规定其他美国机构制定采取类似政策是违法的。美国出版商协会和美国版权联盟对此表示支持。②积极投身开放存取运动,参与开放存取标准和协议的制定,限制开放存取政策的范围和力度,以此来最大程度的维护自身利益。在NIH法案的讨论中,美国出版商协会宣称:①出版商和NIH之间应建立正式和持续的协商机制;②NIH必须制定出具体的措施以保证NIH公共获取政策的日常执行能尊重版权的基本原则,并保证出版商的投入能获得相应的回报;③NIH必须采取一些措施,以确保政策能够符合并坚持其既定目标。
如果设出版商的政策利益V2,那么V2∝1/R。即是说,不管出版商采取哪种策略,总体而言,开放存取政策的实施效果越好,那么出版商所得的政策利益就必然越小。但是通过政策博弈,从美国联邦政府获得一定形式的补偿,在某种程度上达成共识。
4.2.3 研究机构和研究人员 研究机构和研究人员在自身利益得到保障的前提下,对美国的开放存取政策,总体上是持支持态度的。但出于保护自身利益的需要,研究机构和研究人员的博弈策略有两类:①在满足自身利益的前提下,支持开放存取政策;②自身利益没有得到保障,反对开放存取政策。例如Sabo法案对作者的精神权利没有保护,所以遭到了研究机构和研究人员的反对。而对于NIH法案、CURES法案和FRPAA法案,研究机构和研究人员都表示了强烈的支持。对于目前尚在讨论中的FRPAA法案,41位诺贝尔奖获得者联名表示强烈支持,美国27家主要的私人和公共研究机构也在公开信中宣布支持,截止2010年5月21日,已经有116个机构宣布支持FRPAA法案。
研究机构和研究人员的政策利益可以表述为:研究机构和研究人员的政策利益V3=因开放存取政策带来的得益V31-实施开放存取所需成本C+因开放存取政策而带来的权利变化E。
在历次的开放存取法案的讨论中,在面对出版商对开放存取政策的非难时,都对开放存取政策给予了大力支持。例如Conyers法案提出后,著名学者Peter Suber称该议案的前提和两家出版集团的理由是“虚假和多疑的”,此外,33位美国诺贝尔科学奖获得者则在公开信中反对Conyers法案。但是从NIH法案的实施效果来看,研究机构和研究人员主动实施开放存取的积极性并不高,自NIH法案正式实施至当年12月31日,收到的文章数量仅占应提交文章总数的3.8%。因此,2007年的NIH法案明确地强制要求作者提交文章。自此NIH法案的实施效果才得以大幅度改善。截止今年6月23日,收录文章已经达到200万份。
4.2.4 支持团体、专业组织和社会公众 开放存取政策增强了公众获取已存档论文的能力,从而提高人们的生活水平和福利水平,所以支持团体、专业组织和社会公众的利益与美国联邦政府及其科研资助部门的政策利益在很大程度上具有一致性,不过他们更重视对开放存取的参与和成效。
其利益具体来说可以表述如下:支持团体、专业组织和社会公众的政策利益V4=(实施范围S*参与人数N*论文质量Q)*对开放存取的参与度E。
在美国开放存取政策的制定过程中,受社会舆论的影响很大。在相关法案进入国会投票之前,往往会大肆宣传,以争取公众的支持。因此,支持团体、专业组织和社会公众在美国开放存取政策的制定中,是一个活跃的因素。值得一提的是纳税人获取联盟(ATA),ATA不仅负责执行和监督NIH的公共获取政策,而且在NIH法案和FRPAA法案的推行中,不遗余力地加以支持,是美国开放存取政策发展的重要保障之一。但不可否认的是,即使在美国,开放存取运动的影响仍然是不够的,社会公众对开放存取的认识不足,对开放存取运动的参与还不够深入。
5 结论与建议
通过以上研究,可以得出以下结论:①美国的开放存取运动仍然处于发展阶段,政策博弈仍未达到均衡状态,可以预见,在不久的将来,美国开放存取运动的政策博弈将会更加激烈;②只要对研究机构和研究人员的合法权利做出相应的保护,他们一般会支持开放存取政策;社会公众和专业团体组织对开放存取运动大体上也是持支持态度;③积极宣传,争取社会公众、专业团体和研究机构、研究人员的支持是一项法案能否成功的重要因素;④出版商与开放存取政策有着最为激烈的利益冲突,可以说是不遗余力的阻碍开放存取运动的发展,甚至彻底否定开放存取政策的合理性,但对于出版商,也不能采取简单对抗的方式来制定政策。具体到我国来看,我国出版商与美国的同行们大不相同,行业垄断并不明显,与开放存取运动之间的矛盾也不像美国那么尖锐。我国在开放存取政策的制定中,应当对出版商的利益给予充分考虑,引导出版商向开放存取运动靠拢,使开放存取运动能够和谐发展。
从美国的经验来看,我国开放存取的发展应当注重以下几点:
5.1 政策制定循序渐进
美国的开放存取政策经历了多年的斗争,在曲折中艰难前进,涵盖面越来越广,政策设定越来越合情合理。我国的开放存取政策的制定也应该分阶段进行,在实践的基础上逐步完善,而不是强制性的一步到位。
5.2 加强宣传,培养开放存取文化
即便是在美国,开放存取运动的影响也是有限的。我国大多数人并不了解开放存取运动,更谈不上支持,而开放存取运动的发展,其社会环境是至关重要的。只有社会公众认可了开放存取,消除抵抗情绪,才能从根本上推动开放存取运动的发展。
5.3 制定完善的开放存取政策
从美国的政策实践来看,一项完善的开放存取政策至少应包括:①保护研究人员的合法权利不受侵害,例如帮助作者支付某些期刊收取的“开放获取”的额外费用、作者在开放存取期刊上发表文章计人科研成果等;②开放存取政策的适用范围;③合理地划分公开与保密的界限,使信息开放存取政策与保密制度和法律协调一致;④开放存取的文献质量要求、时间要求和执行形式。时间要求上要注意学科差异,不能一刀切,而应根据学科特点设置相应的存取期限;⑤处理好与现行知识产权法、专利法等法律的关系;⑥开放存取政策各方利益的平衡。
5.4 建立开放存取体系
一个完善的开放存取体系应当包括:国家和地方两级的开放存取机构知识库、开放存取期刊体系。按照我国的科研体系,首先进行自然科学基金和社会科学基金机构知识库的建设,此外还应要求大学、科研机构、研究所、公共图书馆独自或合作建立机构知识库,
存储本机构或本地区的科研成果。对于开放存取期刊,我国应当鼓励传统的期刊出版商实行开放存取,并做出相应的补偿。
关键词： 公共政策； 执行； 偏差
中图分类号： D035 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）01-0069-03
Discussion about the Reasons for Deviation of Public Policy Implementation and Countermeasures
LI Xiao-yong
（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）
Abstract： In the course of implementing policy， policy issues， as for the policy itself， human factors and policy outer factors ， some controversial problems arise in the implementation of the policy， due to the policy implementation deviation. Therefore， public servants must analyze complex policy problems， implement step-by-step； formulate scientific and reasonable public policy； strengthen the supervision on the implementation of public policies； improve policy implementation levels and other measures .
Key words： public policy； implementation； deviation
美国著名政策学家艾利斯认为：“政策执行很重要，实现政策目标，政策方案因素只占10%；政策的有效执行因素占90%”。公共政策执行是实现政策目标的根本途径，只有政策得到有效执行，政策问题才能够得以解决，否则，再好的政策也无济于事，只能是画饼充饥和纸上谈兵。公共政策执行是检验政策质量与效果的唯一环节，公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验，实践是检验真理的唯一标准。公共政策执行是政策调整或制定后继政策的基本依据，根据执行过程中反馈信息，如果是执行的问题，对执行进行纠正，进行政策执行再决策；如果是政策本身的问题，对政策进行调整，这些都成为制定后继政策的基本依据和重要参考。
政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。所谓的政策执行就是政策执行主体为实现一定的公共政策目标，通过一定的组织形式，运用各种资源、措施和手段，将公共政策观念形态的内容转化为现实效果的一种动态活动过程。
一、公共政策执行偏差原因分析
在公共政策执行过程中，由于主客观因素的作用，政策执行行为或效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象时有发生，即政策执行出现偏差。在现实中，有些政策执行人员对执行偏差视而不见，还诡辩说是“创造性执行政策”，政策执行偏差与政策执行的创造性不是同一范畴。政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。
（一）政策问题的影响因素
政策问题是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。政策问题对执行的影响主要由问题的复杂性造成的，政策目标越大或政策目标越模糊，政策执行涉及的机构和人员越多，执行中触动的权利关系越多即需要调整的利益关系越大，对人们长期形成的传统行为习惯调整幅度越大，政策问题就越复杂。解决该政策问题的政策执行难度就越大，最终政策问题会导致执行出现偏差。
（二）政策本身影响因素
1. 政策的合理性。政策的合理性是政策有效执行的根本前提，政策如果不能反映客观存在着的实际，不符合大多数公众的利益、愿望和要求，这项政策就不合理，就无法得到有效的执行，往往会在政策执行者、政策对象的消极应付和抵制中被搁置。
2. 政策的稳定一致性。任何一个政策的执行，都需要有一个“反应过程”。在政策多变的情况下，甚至还没等完全“反应”过来，政策的变化又一次发生，这样当然无法使政策得到有效的实施。稳定一致性还包括另一层含义，即中央政策与地方政策在基本精神上的统一和一致。中央制定了某项政策之后，还需要由地方根据中央精神，制定相应的地方性配套政策，才能收到既执行中央政策，又能因地制宜的效果。因此，地方政策必须在基本精神上与中央政策保持一致，否则不仅无法使中央政策得到贯彻，而且也破坏了地方与中央的一致性。
（三）人的影响因素
政策执行整个过程都是依靠人去完成，政策制定者、政策组织机构、政策执行者、政策目标团体都是由人组成的。人力资源是政策执行的第一资源，因此人的因素对政策过程和政策执行起决定因素。具体来说人的影响因素有：一是政策执行者素质不高，“德”和“才”出现问题，影响政策执行；二是政策组织机构越不合理，指令和信息传递出现偏差的几率就越高，政策目标和执行方案被淡化和扭曲的可能性就越大；三是政策目标团体不顺从、拒不接受政策，政策执行就会失败或目标团体部分接受政策，政策执行难度加大。
（四）政策以外影响因素
1. 自然环境。自然环境是与政策执行系统进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。[1]政策执行依赖于自然环境，政策制定和执行要因地制宜，否则就会影响政策的有效执行。如生态危机是当今世界人类面临的共同危机，臭氧层破坏、温室效应加剧、水资源污染、土地荒漠化等已逐渐成为全球性的难题，这些问题都是我们在制定和执行政策中必须考虑的。
2. 经济环境。一般情况下，某一国家的经济环境越是富有朝气，公众对政府认可度越高，政策执行的资源所宽裕，就越有助于各项政策的有效执行；反之，不佳的经济环境则会降低人们对政策认知度、认同度和评价度，也会导致政策执行资源匮乏，必然对政策执行产生妨碍作用。
3. 文化环境。不同的人因其所处的生活环境和所接受的文化教育不同，常常形成不同的价值取向，价值取向直接影响人们对政策的接受程度。公平、自由、民主的文化环境能使政策执行更多地反映民意、更注重公民的参与程度，更多体现公平与公正，从而促进政策执行。人情——面子——关系网是我国特有文化现象，其最基本的特点就是把人情、面子、关系看得特别重要，人们讲人情、顾面子、凭关系，而不讲是非、不顾原则、不凭才识。在这种文化环境中，政策执行很可能成为利益交换的工具。
二、提高公共政策执行力的对策
（一）对复杂政策问题分解，分步实施
当政策问题内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，分解是一种有效的办法。既有利于执行者明确政策目标，又有利于提高政策执行效率。例如：社会保障涵盖范围很广，包括医疗保险、社会福利、社会救济、就业保险、工伤保险、养老保险等，对于社会保障这么复杂的政策问题，不可能出台一部政策能予以解决，而必须对社会保障政策问题进行分解，分别出台医疗保险、社会福利、养老保险等政策。
当政策问题内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，还可采用政策目标分步实施的办法。开水是煮不死青蛙的，受强烈刺激，它会一下跳出来。而采用冷水的方式，逐渐加高温度，就很容易煮死青蛙。受此启发，有时政策目标实现可以不要一步到位，采取分步实施，逐步到位的方法，逐渐转变人们的思想观念，这样执行起来阻力会小很多。例如：前几年全国很多地方出台烟花爆竹“禁放令”，可是却难以实施。究其原因，全面禁放所涉及目标团体人数众多，另燃放烟花爆竹是中国几千年形成的传统文化和传统行为习惯，很难说改就改，最终很多地方“禁放令”被废除。如果政策目标采用分步实施的办法，先不出台“禁放令”，而是出台“限放令”，等人们思想观念逐步转变后，再出台“禁放令”，政策执行效果会好很多。
（二）科学合理制定公共政策
政策制定和政策执行是政策过程相邻的两个环节，政策制定和政策执行相互作用，相互影响。政策制定要符合社会发展的客观规律，符合客观规律才能有效解决社会问题，达成政策目标；政策制定要能够促进社会发展，给大多数人带来利益，这样才能被执行者所认同，被政策对象所拥护，从而得到有效执行。如果政策无法得到有效执行，一是对政策的权威性造成影响；二是对后续政策的制定造成影响。因此制定科学合理的公共政策是保障政策执行的第一步。
制定科学合理公共政策，政策目标的“妥协”是必不可少的，没有哪一项政策能给所有人都带来正收益。政策制定过程是利益博弈的过程，利益集团之间博弈，政策制定者与政策对象之间的博弈，博弈过程是相互“妥协”的过程。在充分考虑民意的情况下，“妥协”不是软弱可欺、无立场、无原则，“妥协”也是一种艺术，“妥协”是制定科学合理公共政策的重要保障。
制定科学合理公共政策，要充分考虑当前和今后一段时间经济状况。很多和经济相关的政策，要根据当时经济环境或经济走向来制定，这样才能对经济发展起到调节、促进作用。和民生相关的政策，同样也必须考虑经济发展状况，这样实施起来才能有保障。太过于超前，政策成为一纸空文，无法落到实处；过于滞后，就无法给公众带来实惠。其他许多政策，也必须根据经济环境状况来制定，因为经济环境还制约着政策执行所需的财力、物力等因素。政策执行者需要正确认识和分析政策执行所依赖的外部环境，因地制宜，趋利避害，做到政策的针对性、协调性，以保证政策执行的顺畅。
（三）加强对公共政策执行的监管
1. 建立公民参与公共政策过程机制。[2]公民是政策目标作用的对象，公民对政策的接受程度直接影响政策的成败。公民在参与公共政策过程中，可以较好表达自己的利益诉求，还能增进公民对政策认知水平和政策的认同感，从而更好地配合政策的执行。另外，公民参与公共政策过程，也有利于制定出科学合理，符合大多数人利益的公共政策。
2. 严格政策执行程序。程序是看得见的正义，从某种角度上说，程序正义比实体正义来得更重要。程序是有效预防政策执行“漏洞”的手段，在政策执行过程中，要严格政策执行程序，为此要建立相应保障及监督执行程序的制度。
3. 完善政策执行社会监督制度。要建立健全政策执行的社会监督制度，充分发挥新闻媒体和社会的监督作用，让媒体和社会大众对政策执行程序的每一个环节进行监控，让政策执行运行在阳光下，让政策执行变得更加公开、透明，这对政策执行具有十分积极的作用。
4. 推行政策执行问责制。对没有做好自己工作、没有尽到自己应尽职责和义务的政策执行人员，要进行问责。并对其进行政治、道德、行政和法律处分和处罚，如果触犯刑法的，还要启动法律程序，追究责任人的刑事责任，保障政策执行不出现偏差。
（四）提高政策执行水平
1. 提高政策执行者素质。政策执行要依靠人去完成，人员的要求不仅要有一定的数量，更关键的是要求有较高的质量，即要求政策执行人员德才兼备。从“德”的方面要求政策执行者要有高尚的思想品质、忠于职守、脚踏实地的作风；从“才”的方面要求政策执行者要有与执行政策相匹配的业务知识和业务能力，包括组织、管理、沟通、协调能力等。提高政策执行者素质必须从德才入手，通过教育、引导的方法，逐步提高。
2. 综合灵活应用各种政策执行手段。政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行手段通常包括：行政手段、经济手段、法律手段、思想诱导手段等。每一种手段都有其优缺点和一定适用范围，在政策执行时，大多数情况并不是单纯动用一种手段，而是多种手段综合使用，或者是以一种手段为主，其它手段为辅来执行公共政策。各种手段相辅相成，共同促进公共政策的执行。
3. 合理配置政策执行权力。从纵向上看，执行权在上下级组织中配置要合理，过度集中不利于调动下级组织的积极性，过度下放，又不利于对下级组织的监控，因此必须在有利于调动下级组织积极性和有利于对公共政策执行实行监控寻找一个平衡点。从横向上看，执行权要避免配置出现空白和交叉重叠的现象，这种现象在食品安全监管政策执行上时有发生。
4. 健全政策执行信息沟通机制。信息资源是政策执行不可或缺的资源，否则政策执行计划无法开展，也无法对政策执行进行必要的监控。[3]健全沟通机制就是要保障政策执行者有足够的信息来源和顺畅的信息渠道。实践证明，政策执行中出现偏差，经常是因为政策执行者对情况缺乏了解所导致。[4]从纵向沟通看，信息下行顺畅，才能政令通行，信息上行顺畅，才能使信息反馈及时而准确，有利于对政策执行进行有效的控制。横向沟通机制顺畅，有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的范围。
参考文献：
[1]肖乾.影响公共政策有效执行的主要因素及对策[J].重庆职业 技术学院学报，2007，（3）.
[2]朱忠泽，唐俊辉.浅论公共政策执行的影响因素[J].湘潭大学 学报（哲学社会科学版），2005，（S1）.
关键词：澳大利亚 科技政策 政策研究 科技战略 ARC
Abstract: As a Commonwealth R&D funding agency， Australian Research Council (ARC) play an important role in giving advice on national S&T policy and its coordination while it makes an effort to policy research and strategic planning for its own development. The paper examines policy research and strategic planning in ARC and their effects in-depth in the context of Australian innovation system， in order to learn lessons for R&D management of our government， especially during this socio-economic transition time of China.
Keywords: Australian S&T Policy; Policy Research; Strategic Planning; ARC
科技政策与战略是科学技术事业的重要组成部分，在科技发展中占有举足轻重的地位，不同的国家或机构从不同时期国家社会经济和科技发展的需求出发，制定与其总体发展目标相适应的政策与战略，构成了各具特色的科技体制的基石。20世纪下半叶以来，特别是冷战结束后，随着国际政治经济格局的新变化、全球化进程的加剧以及知识经济的崛起，许多国家的科技政策与战略发生了很大的变化，对各国的科技、经济、社会等方面产生了深远影响，科技政策与战略的重要性也被提升到前所未有的战略高度，其制定过程也逐步规范化与制度化。了解这些制度与方法，对于我国制定科技政策与战略、特别是国家中长期科技发展规划和“十一五”科技发展战略具有积极的现实意义。
与美国、英国、日本等国相比，澳大利亚的研究与发展（R&D）规模相对较小，但其研究领域又呈现出往往是科技大国才会具有的多样性，更接近于如我国等发展中大国可能达到的状况，因此，其R&D管理应当是我们关注的研究对象，而国内现有的研究多以美国、日本等科技大国为主，对澳大利亚的研究相对较少。而且，近年来面对知识经济时代的到来，澳联邦政府在推动科技为解决国家社会经济重大问题服务以及在科技管理部门推行绩效管理等方面的改革，和我国转型时期科技体制改革也有相似之处，其科技政策研究和战略制定中的许多方法和经验值得我们借鉴，但国内关于澳大利亚的研究多针对其政策战略的具体内容，缺乏对其制定过程及方法的分析。本文试图以澳大利亚研究理事会（Australian Research Council，ARC）作为政策研究与战略制定的范例，把对ARC的分析置于澳国家科技政策与战略演变的背景下，深入考察其政策研究与战略制定过程及其产生的作用与影响，提示对我国R&D管理的借鉴与启示意义。
1 ARC的改革与发展
1.1 澳大利亚的科技政策与R&D管理体制
澳大利亚具有较强大的科学基础，在科学发现与技术创新的世界舞台上表现活跃。迄今为止，已有7位澳大利亚科学家获得诺贝尔科学奖，SCI统计数据表明，1993-1997年澳研究人员发表科学论文的数量占世界论文总数的2.7%，平均每百万人每年发表的论文数高于美国、德国和法国等科研规模更大的国家。[ ]“澳大利亚的科学基础比许多国家更具多样性，……在地球和环境科学、生物学和医药研究方面特别具有优势”[ ]，这与澳大利亚独特的自然资源状况有关。在一定程度上用以说明科学研究与技术创新间关系的指标——专利对科学论文的引证——显示，在如生物技术和信息技术等知识密集的高技术行业，澳大利亚专利对化学、物理学、工程学和生物学等学科的高质量论文有很高的引用率，而且，这些专利所引用的澳大利亚论文中有95%产生于公共资金资助的研究。[ ]
澳大利亚政府从20世纪20年代后期开始资助科学研究，但直到70年代初以前，联邦政府没有统一的R&D或科技预算，没有全国性的科学咨询机构，没有一个负责制定科技政策或协调全国研究工作的政府部门。[ ]进入70年代后尤其是80年代以来，联邦政府的科技政策理念发生了根本性变化，认为创新对国家的繁荣至关重要，科技政策逐步从对科学研究的自由放任转变为强调科技为国家的经济社会发展作贡献，与此同时，政府也加大了R&D的投入和支出水平。澳大利亚的R&D支出从20世纪80年代起保持快速增长，到90年代中期R&D占GDP的比例已接近经济与合作发展组织（OECD）国家的平均水平，1996-1997澳大利亚R&D的总支出为87亿澳元，约占GDP的1.65%，其中公共部门的R&D支出占GDP的0.85%，在OECD国家中排第四位。[ ]近年来，随着政府进一步鼓励公共部门R&D成果的商业化和私人部门向R&D投资，产业界的R&D支出占GDP的比例持续上升，政府及公共部门对R&D的支持也在加大，但公共资金支持的主要领域仍然是基础研究。
澳大利亚的R&D管理体制呈现由联邦政府起主导作用的多元化格局，政府通过投资和政策引导等方式，在推动科学发展的同时促进技术创新和经济繁荣，其活动范围覆盖了从基础研究、应用研究到实验开发乃至商业化等R&D的各种类型。目前，澳联邦政府资助R&D活动的主要部门和机构有联邦教育、科学与培训部（DEST）、国防科学技术组织（DSTO）、联邦科学与工业研究组织（CSIRO）、国家健康与医学研究理事会（NHMRC）、澳大利亚研究理事会（ARC）、澳大利亚核科学技术组织(ANSTO)等，其中只有ARC是以支持医学研究之外的所有学科的科学研究和研究培训为主的资助机构。
1.2 ARC的成立与发展
ARC的前身是成立于1965年的澳大利亚研究拨款委员会（Australian Research Grants Committee，缩写为ARGC），负责资助大学的高水平科研，澳全国范围的同行评议系统就是自那时起建立和发展起来的。如前所述，70年代、特别是80年代以来，澳大利亚的科技政策发生了很大变化，政府开始质疑使用公共资金的科学研究到底为纳税人贡献了什么，要求研究人员走出“象牙塔”，参与更广泛的竞争，为解决国家社会经济发展中的重大问题服务。[ ]ARC于1988年依据《就业、教育与培训法（1988）》成立，取代ARGC，成为国家就业、教育与培训委员会（National Board of Employment，Education and Training，缩写为NBEET）的组成部分，与原机构相比其职能也得到了拓展，负责资助与管理大学和大学以外的科学研究及其教育计划及项目，完成NBEET和联邦就业、教育与培训部交付的任务，以及就国家优先研究领域或研究政策的协调等问题向NBEET提供咨询。
然而，在ARC成立近10年后，对其整体运行状况开展的评估发现，ARC在履行资助管理和政策咨询这两项职能时不能很好地协调——ARC本身更多地关注资助活动的管理，而负责听取其政策建议的直接主管和决策部门NBEET又对高等教育部门之外的研究政策兴趣不大。[ ]因此，为了使ARC更好地履行职责，同时也是借鉴其他发达国家（特别是美国）的经验，联邦国会于2001年3月通过了《澳大利亚研究理事会法案（2001）》（简称为ARC法案），决定同年7月起，ARC成为联邦就业、教育与培训部（2001年11月26日更名为教育、科学与培训部）下一个法定的独立机构，拥有自己独立的决策部门——ARC委员会，在资助活动及其管理中享有更大的自主权，在国家政策和战略制定中也将发挥更为积极的作用。
1.3 ARC法案及其影响
根据ARC法案，ARC的作用是对联邦政府的研究资助和科学政策提出建议，并推动开展最高水平的、有益于澳大利亚全社会的科学研究与研究培训。在研究资助方面，ARC继续支持除了临床医学和牙医研究以外所有学科领域内具有高度竞争性的科学研究和研究培训；在政策与战略方面，除了ARC原有的就国家优先研究领域和研究政策协调提出建议之外，政府于1999年12月的白皮书《知识与创新：研究与研究培训的政策声明》，向ARC提出的3项重点要求也仍然适用于作为独立机构的ARC：帮助形成与保持学术界和产业界、政府组织和国际社会的有效联系；促进公众理解科学及其对社会的贡献；比较澳大利亚与其他研究活跃的国家的科研绩效，并评估国家对科研投资的回报。[ ]
新法案实施后，ARC最大的变化是在其组织结构、资助框架和管理模式等几方面。在组织结构方面，作为独立法定机构的ARC有着自己的决策部门ARC委员会，成员由14位来自有关政府部门、联邦研究资助机构、学术界、产业界和相关社会各界代表组成，ARC的日常工作由具有卓越科研水平和突出研究管理能力的首席执行官（CEO）负责。ARC下设三个部门，即：学科与项目管理、政策与计划协调以及合作部门。其中最大的是学科与项目管理部门，分为6个学科群（生物科学与生物技术；工程学与环境科学；人文学科与创造性艺术；数学、信息与通讯科学；物理学、化学与地球科学；社会、行为与经济科学），每个学科与项目管理机构都有一个专家咨询委员会，负责对研究申请进行同行评议。[ ]
在资助框架的变化方面，新的ARC将原有支持项目、人员、设备和机构的资助类型进行重新整合，避免资助活动中的分散与重复。新的资助框架称为“国家竞争性资助计划”（NCGP），分为两种资助类型“发现”和“合作”——“发现”旨在发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有国际水准的高水平的科学基础，而“合作”则是试图通过加强澳大利亚国家创新系统内部以及澳大利亚与国外创新系统的联系，鼓励和拓展各种合作方式，以使科学研究更好地为社会经济发展服务。[ ]
在管理模式方面，《知识与创新》白皮书提出，新的ARC必须建立计划透明、重在绩效的管理体制。因此，ARC声明每年将提交一份覆盖未来三年的战略计划，设立拟达到的目标，并提出战略实施行动的时间表以及结果形式，以实现真正的绩效管理。[ ]事实上，从2000年到目前为止，ARC共制定两份战略计划，即2000-2002年战略计划和2002-2004年战略行动计划，是ARC资助及管理工作的政策与战略指南。
2 ARC的政策研究与战略制定
ARC不仅在国家科技政策与战略的制定、协调和实施中发挥重要作用，与此同时，ARC也十分重视针对自身资助和管理工作而开展的政策研究和战略制定，以下将分别进行分析。
2.1 国家科技政策研究与战略制定
由于ARC负有向联邦政府提出有关科技活动及其资助政策建议的责任，从成立之日起，ARC就开始了一系列国家科技政策研究和战略制定工作，其中有些是由ARC主持的，有些是ARC参与的工作。
由ARC支持的国家科技政策研究包括政策分析、政策评估和政策建议等多种形式，政策分析重在理论研究，为政策制定奠定理论基础；政策评估重在对已有政策进行评估，为政策调整提供实际依据；而政策建议则针对具体问题，提出可操作的政策措施建议。其政策研究多是利用其与学术界（特别是科技政策研究专家）的广泛联系，以委托研究课题方式或由ARC人员牵头、政策专家参与的方式进行，课题或研究任务完成后形成的专题研究报告、评估报告或政策建议由ARC提交有关部门，其内容涉及国家创新体系的发展、产学研结合、科学研究的资助模式、学科交叉研究、科学研究的评估指标、科学研究及其教育活动的国际化等国际科技政策界也普遍关注的问题。特别是近年来，关于科学研究的商业化问题、知识产权管理问题、科学研究的评估问题等在ARC的政策研究中占到相当的比重，如《将科学研究的效益最大化：ARC和高等教育理事会关于知识产权的联合建议》（1995）、《评估大学的研究：英国和澳大利亚的研究评估实践之比较》（1997）、《学科交叉研究》（1999）、《向未来投资：澳大利亚专利与基础研究的关系》（2000）、《为了国家利益的研究：澳大利亚大学研究的商业化》（2000）、《多样性与集中性：澳大利亚大学的研究资助与研究活动模式》（2000）等。这些政策研究为国家科技政策制定奠定了科学的基础。
ARC主持的国家科技战略制定主要围绕资助战略展开，如90年代制定若干前沿学科的国家资助战略，2000年主办基因组学与基因技术国家战略研讨会，2002年制定国家的优先研究领域等。而ARC参与制定的国家科技战略议题广泛，形式多样。以1999-2000年度为例，1999年针对其参与起草的联邦政府关于21世纪发展高等教育部门研究与研究培训的政策性文件《新知识、新机遇》讨论稿，ARC向学术界和产业界广泛征询意见，以完善这一国家科技发展战略；1999年ARC还参与了国家科学技术普及战略和产学合作战略的讨论和制定；2000年3月ARC主席参加了国家创新峰会，负责主持《向思想投资》主题的讨论；同年3月，ARC主席赴欧洲参加欧盟政策研讨会和出席澳大利亚与欧盟科学技术合作联合委员会会议，推动双方的科技合作；2000年6月ARC主席参与主持了在巴黎举行的OECD全球科学论坛，代表澳大利亚政府提出建立全球创新平台，促进科学研究的国际合作，等等。[ ]可以说，这些战略制定大多是以ARC开展的政策研究为基础的。
转贴于 2.2 ARC政策的评估与研究
在开展国家科技政策研究和战略制定的同时，ARC也十分重视自身决策与管理水平的提高。由于评估是提高决策与管理水平的重要手段乃至前提条件之一，尤其是随着近十多年来OECD国家科研评估之风兴起和澳大利亚本国政府对绩效评估的重视，因此ARC的政策研究常常伴随有评估。ARC政策领域的研究和评估主要对象有其学科政策、资助政策和管理政策等。
第一类是学科评估与学科发展战略研究。1990-1997年ARC对其在自然科学、工程学、社会科学和人文学科几大领域中发挥重要作用的24个学科的5年资助结果进行了评估，以说明其“分配资源的管理工作”是否有效。[ ]评估由3-4位专家（包括聘请的国外专家）组成的评估专家组独立进行，内容涉及资助结果和资助过程及管理，如：资助项目的产出和影响如何？受资助方向和人员是否合适？资助强度是否足够？项目遴选和评议工作如何？等等。专家组根据评估结果对ARC所资助的学科研究水平做出判断，并就相关管理问题提出建议。ARC有义务回答评估专家的问题，针对接受的建议提出解决设想，对不接受的建议则需说明理由。因此，评估过程既是ARC了解其资助绩效的过程，也是改进其政策和管理工作的过程。在开展学科评估的同时，ARC也结合评估结果开展学科资助政策研究工作，为制定学科发展战略提供依据。
第二类可称为资助类型的评估与研究。在1992-1998年间，ARC还针对其项目类型的运行情况进行了评估，包括研究项目类型、教育项目类型、研究设施资助计划和研究中心资助计划等。以小额项目类型评估和研究为例，其内容主要有：小额项目类型作为一个整体是否合适？与大额项目的关系是否协调、在实现其近期和长期目标方面有效性怎样？该项目类型的整体性（项目人员、规模和用途等）如何？经费分配的机制和准则是否需要改进以及其他与项目运行有关的问题。[ ]
第三类是管理政策的评估与研究，通常委托专业的政策研究专家进行，对象包括ARC的同行评议过程、对学科交叉研究的资助政策、任命学科评审组成员的程序、ARC的组织结构，等等。专家开展这类评估和研究，往往是基于较为深入的理论研究，并进行国际比较，分析ARC存在的问题，提出改进意见。以评估ARC的同行评议为例，评估报告分析了同行评议的定义和起源、开展有效的项目申请同行评议所需条件、同行评议的局限与受到的批评等，同时还介绍了美国国家科学基金会（NSF）和国立卫生研究院（NIH）等相关机构的同行评议，研究了ARC大额项目申请同行评议的情况，最后提出政策建议。[ ]
上述三类政策评估与研究工作在ARC的政策制定和改进管理工作中发挥了重要作用，受到ARC的高度重视。而且，多数评估与研究报告都可从ARC网站获得，从而使得ARC的工作与澳大利亚更多的政府部门、更广泛的科学界和更广大的社会各界公众构成了公开、透明、活跃的互动关系，推动了科学的社会化，也提高了ARC自身的影响力。
2.3 ARC战略的制定
ARC自身战略可分为学科战略和总体战略两个层次，关于学科战略的制定前面已经提及，主要结合学科评估进行，而总体战略的制定如前所述，在《知识与创新》白皮书对ARC提出绩效管理的要求以来已成为ARC工作必不可少的内容。ARC的战略制定从机构的使命出发，首先明确制定战略的指导原则，然后设立主要发展目标，再将总体战略分解为几个主要领域，结合经费预算，形成战略实施的行动时间表，并提出衡量其结果的绩效指标。
以ARC的2002-2004年战略行动计划为例。[ ]其制定战略计划的指导原则为卓越性、集中性、灵活性、战略性、伙伴关系、桥梁作用和绩效管理，与7个主要发展目标相对应的7个战略行动领域是：发现、合作、研究培训与职业发展、研究设施、优先领域制定、公众理解科学和绩效管理。限于篇幅，不可能对这些领域的战略逐一介绍，仅以“发现”领域为例。“发现”的战略目标是“发展和保持澳大利亚在广泛的学科领域范围内具有很高国际水准的科学基础”，这一目标又可分为3个子目标：卓越性、灵活性和创造性，在每个子目标下制定不同的投资战略，采取不同的实施措施。（1）在“卓越性”目标下的投资战略是通过同行评议遴选具有高国际水准的研究，确保澳大利亚拥有实现研究卓越性的广泛基础。正在采取的行动包括：继续改进ARC的同行评议，并在保证研究质量的基础上，对学科间的资助经费进行调整；通过提供研究的直接成本，确保ARC的资助达到可与国际竞争的水平。（2）在“灵活性”目标下的投资战略是保持与加强反应迅速的灵活资助机制，以满足不同研究的需求，抓住新出现的研究机会。正在采取的行动是在NCGP框架下保持“发现”领域的资助灵活性，并在广泛的研究领域内保证都有资助活动；从2003年开始的行动是在不同的计划间实现灵活资助，以满足不同学科群的需求；2004年开始的行动是缩短项目申请处理周期，每年实行多轮受理与批准。（3）在“创造性”目标下的投资战略是支持多学科研究和早期研究人员提出的创新性方法，正在采取的行动是，向最优秀和最具创造力的研究人员提供长期项目支持，保留对早期研究人员的资助计划，向创新性研究提供约100万澳元的种子资金资助。
在制定发展目标、投资战略和具体行动的同时，ARC还提出了“发现”领域的预期结果——即促进知识进步以推动新发现与创新产生——以及衡量结果是否成功的指标：（1）“卓越性”的绩效指标有两项：通过国际同行和终端用户的评估显示，并辅以投入-产出定量分析的支持，表明“发现”在广泛的学科范围内产生了国内外具有竞争力的产出与结果；澳大利亚具有竞争优势的研究领域其实力得到加强。（2）“灵活性”的绩效指标也有两项：对ARC受资助者所来自的国别进行调查和分析显示，“发现”吸引国际水平的研究人员来到并留在澳大利亚；对“发现”领域ARC资助计划的灵活性和敏捷性进行调查，人们表示满意。（3）“创造性”的绩效指标为一项：评议报告和国际同行的评估显示，ARC通过申请书评议和项目遴选过程而支持的研究具有新颖性特征，采用了创新方法。
从上述指标的具体化程度可以看出，ARC的战略绝非“大而无当”或“空洞无物”，每个战略目标都有可测度的绩效指标，真正能够发挥“宏观指导、微观操作”之功效。需要强调的是，ARC从2000-2001年度报告起，每年在年度报告中根据战略计划提出的绩效指标，列出本年度采取的措施和取得的进展，以检验其实现战略目标的绩效情况，使得战略计划最终能够落到实处。
3 结论与借鉴
制定科技政策与战略是政府R&D管理部门和机构的主要职责之一，其公开性、科学性、合理性、可行性是国家R&D管理水平的重要体现。从ARC的政策研究和战略制定可以看到，作为一个政府机构不仅要积极参与国家相关政策的制定，而且要重视自身的政策研究与战略制定，以此提高决策的科学性，并提升自身的影响力；科学合理的评估是制定政策与战略的重要依据，也是检验政策与战略实施结果及效果的手段之一；政策和战略制定的过程可看作是实施的基础，因为政策与战略制定过程中的公开讨论与磋商能够使相关各方的思想进行充分的交流与协调，以求达成必要的共识，并产生广泛的社会影响，而这正是政策与战略得以顺利实施的重要保障。对比我国的科技政策与战略制定工作，我国存在重制定、轻实施的现象，在战略制定中又存在重设想、轻论证的问题，在公开性、科学性和可行性等方面也有许多可改进之处。考察ARC的状况，有以下几方面的经验可以借鉴。
3.1 战略制定是绩效管理的重要组成部分
实行绩效管理是近年来发达国家政府公共管理改革的一大趋势。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），率先通过法律在联邦政府部门和机构实行绩效管理，要求各部门和机构制定5年战略规划（且每3年修订一次），并每年提交年度绩效规划和绩效报告，年度经费预算的批准与绩效报告的审议直接相关。[ ]澳大利亚也于1997年通过了《财政管理和绩效法案（1997）》，1999年通过了《公共服务法案（1999）》，规定了要对政府的工作实行绩效管理。ARC法案的第6章对“规划和报告”制度作了详细规定，明确指出制定战略计划在其整个工作中的重要地位，要求年度报告中必须包括根据战略计划中设立的目标对ARC当年的实施情况进行绩效评估的内容。因此，对于ARC来说，战略制定不是一种姿态的展示，更不是争取经费的手段，而是法律所要求的实行绩效管理的重要组成部分。这种制度将其工作置于政府和社会的公开监督之下，结果恰恰是增强了政府和公众对ARC工作的信心，政府对ARC的投资在2001-2005年间将增加一倍！
我国近几年也在公共管理中引入了绩效管理的概念，但实施中只是在局部有所试点，没有明确的法律依据和制度安排。在战略制定中往往仍然沿用计划经济时期的做法，偏爱制定宏大的中长期规划，缺乏包括具体绩效指标的实施方案、特别是年度绩效规划，而且，在规划或计划覆盖的时期结束时也不要求开展评估，易造成“虎头蛇尾”的现象。
3.2 评估是制定科技政策与战略的重要依据
ARC凡有重大的政策变动或战略出台，必评估先行，评估已成为政策与战略制定的重要依据乃至必要前提。ARC在2001年转变为独立机构前，对其组织结构、资助计划、评议过程等开展了一系列评估，包括对国外职能类似的组织进行比较研究。在专门针对机构改革而开展的评估中，政策研究专家从科学研究与技术创新对澳大利亚的重要性出发，就ARC的组织机构、运行机制和管理成本等与美国、英国、加拿大、荷兰等国的类似机构进行比较，充分讨论现有体制的利弊，探讨组建新机构的可能性，并提出具体建议。无独有偶，日本国会于2002年秋通过法案，决定从2003年10起将日本学术振兴会（JSPS）转变为一个独立机构。此前，JSPS也委托包括国外专家在内的外部评估委员会，于2002年2月开始对JSPS的组织结构及运行状况等进行评估，充分考虑将来作为独立机构的JSPS的地位、组织、功能与作用等方方面面，以此为依据提出政策建议。通过这样的严格评估过程制定出来的政策与战略，自然很有针对性，而缺乏评估的政策与战略制定则如同“盲人摸象”。近年来我国科技界也开展了广泛的评估活动，但评估对象还多限于研究人员、研究机构和研究项目等，以科技政策为对象的评估还不多见。随着我国科技体制改革的不断深化，评估活动也将逐步成为政策与战略制定工作的重要组成部分。
3.3 公开的政策与战略制定过程是实施的重要保障
现代政治的特征之一就是其公开性，从问题的提出到公众参与的各方讨论，再到政策制定与实施，都要求公开进行。ARC的经验表明，公开的政策与战略制定过程不仅是民主政治的内在要求，也是政策战略得以顺利实施的重要保障。制定优先资助领域战略以及在不同的学科间分配经费一直是政府科研资助机构工作的重点和难点，因为每个学科都有其要求增加资助的理由。ARC的策略是，让本机构以外的其他相关政府机构、澳大利亚科学界以外的国外科学家、科学界以外的产业界以及更广泛的公众参与这一过程，通过对其他机构资助活动及重点的了解，对与国家经济社会发展密切相关的关键技术和科学问题的把握，以及听取国外科学家的咨询意见，制定的优先领域具有广泛的代表性与可行性，不仅得到科学界的理解，也得到公众的支持，保证了优先领域资助战略的顺利实施。而我国以往在科技政策与战略实施中多有不到位的情况，除了政策与战略目标不够明确、内容不够具体等原因，也和制定过程缺乏公开性和相关各方的广泛参与有一定的关系，这也应是今后改革的一个重点。显然，ARC的策略值得借鉴。
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关键词：政府绿色采购，国际经验，启示
随着世界各国和地区社会经济发展过程中面临的资源环境问题越来越突出，政府绿色采购已经引起了各国的普遍重视。所谓“政府绿色采购”，就是在政府采购中着意选择那些符合国家绿色标准的产品和服务。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且要按照产品生命周期标准使产品从设计开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程均符合环保要求。
政府绿色采购的市场效应分析
（一）政府采购的规模扩大
随着社会经济的发展，政府采购的范围和采购规模日益扩大，政府采购已经成为当前各个国家和地区乃至全球贸易的最大消费者。据有关资料统计，目前各国政府采购消费大约相当于各国GDP的10%左右，发达国家的这个比例要更高一些。如欧盟各成员国政府采购每年约1万亿欧元，占其GDP的14%左右（还不包括公共事业部门的采购）。日本中央政府每年采购额达到14万亿日元。联合国每年支出约30亿美元。
由于我国经济的持续增长，公共事业的不断加强，政府采购不仅价值大，数量多，而且涉及的产品范围广。据初步统计，2005年全国政府采购规模达到了2500亿元以上，占当年财政支出的7%，比上年同期增长了17%.2004年全国政府采购货物类规模为1048.7亿元，占采购总规模的49%，比上年增长了17%.工程类采购规模为948.3亿元，占采购总规模的44%，增长了44%.服务类采购规模为138.4亿元，占采购总规模的7%，增长了33%.
（二）政府绿色采购的市场效应
实施政府绿色采购可以成为引领绿色消费的重要手段。由于政府采购具有消费规模大，资金量多，涉及面广和市场带动作用明显等特点，是我国建立可持续消费模式的突破口。因此只要政府将环境要求纳入其采购模式，增加绿色产品的购买力度，对市场中环境友好产品和服务的供给必然产生重大影响。
实施政府绿色采购对供应商产生积极影响。政府行为代表社会公共利益，通过政府采购，优先考虑绿色产品、绿色服务和有利于环境的工程项目，必然会促进企业向绿色方向发展。供应商为了赢得政府这个市场上最大的客户，必会积极采取措施增强其产品的绿色度，提高企业管理水平和技术创新，节约资源能源，减少污染物排放，提高产品质量，降低对环境和人体的负面影响程度。
实施政府绿色采购有助于提高我国企业产品和服务在国际市场上的竞争力。作为一个世界制造大国，我国主要的加工制造行业中，高耗能、高耗材、高污染技术及其产品还占很大比重，我国企业在国际市场上经常遭遇绿色贸易壁垒和其他市场准入问题，一些产品由于达不到环保标准而无法进入国际市场或者无法长久立足。实施政府绿色采购能够通过绿色标准、绿色认证和绿色清单等措施的引入，将国际最新绿色产品信息和动向及时传到国内相关企业，引导企业加速产品的升级换代，提升国内企业在国际市场的竞争力。
实施政府绿色采购可以促进绿色产业和技术的发展，有利于形成可持续生产体系。政府绿色采购因其量大面广，可以引导和培养一大批绿色产品和绿色产业，带动和促进绿色清洁技术的发展。具体地讲，就是政府要通过绿色采购，进一步引导企业调整生产和技术结构推行清洁生产技术，促进电子设备、交通设备等轻污染产业的发展；加快对化工、造纸、冶炼、电力等重污染产业的技术改造，减少自然资源消费和污染排放量；促进环保产业发展等。如美国有近1/3的家用电器是在“绿色旗帜”下推出的。
实施政府绿色采购可以促进绿色消费市场的形成，提高公众环境意识。政府绿色采购对普通消费者有强烈的引导和示范作用。消费者的绿色取向促进了绿色消费市场的形成，提高了公众的环境意识。尽管这些国家公众绿色消费行为是多种因素综合作用的结果，但政府绿色采购无疑发挥了重要的表率和示范作用。
国外政府绿色采购的实践
许多国家和地区为提高资源的利用效率、促进环境保护目标的实现，纷纷对政府采购制度进行修正和完善，并通过政策和法律逐步使政府绿色采购理念制度化。目前已有50多个国家积极推行绿色采购，以联合国、世界银行等为代表的一些国际组织也组成了绿色采购联合会、很多国际知名大公司以及一些著名的非政府组织自愿实施绿色采购，绿色采购已经成为世界性趋势。
在实践中，各国纷纷推出各项推动政府绿色采购的政策和措施，主要包括：推出鼓励和推动绿色采购的法律与行政命令；制订和出版各种指导纲要与手册；列出绿色采购产品清单等。各国推动政府绿色采购的方式大致可分为两种模式：一种是由国家政府确立政策方向，指导下一级政府进行采购。如法国由中央管理机关制定采购计划并向基层部门贯彻；丹麦、日本由国家推出可持续采购国家政策，指导地方政府与民间的组织与团体推动绿色采购；另一种是以地方团体先自发的绿色采购行动为主导，政府仅属于辅导协助的地位。如瑞士联邦建筑物组织会议作为民间行业组织负责协调建筑业采购。
（一）美国
目前，美国政府主要以联邦法令与总统行政命令作为推动政府绿色采购的法律基础，如美国总统第13101号行政命令“通过废弃物减量、资源回收及联邦采购来绿化政府行动”与美国资源保护与回收法（RCRA）。美国政府尽管还没有制定绿色采购法，但政府采购法第23章专门做了规定，该章的名称是“环境、自然保护、劳动安全和无毒的工作场所”，主要内容就是绿色采购规定，如23？904款明确指出，采购那些对人民健康和环境影响最小的产品和服务是政府的采购政策。美国从上世纪90年代初以来已经先后制定并实施了采购循环产品计划、能源之星计划、生态农产品法案、环境友好产品采购计划等一系列绿色采购计划。
（二）日本
1994年日本制定实施了政府绿化行动计划，拟定了绿色采购的基本原则，鼓励所有中央政府管理机构采购绿色产品。1996年日本政府与各产业团体组成了日本绿色采购网络组织（GPN），参与该组织的会员团体承诺将通过购买环境友善物品及服务，减少采购活动对环境的不良影响。GPN的活动主要包括颁布绿色采购指导原则、拟定采购指导纲要、出版环境信息手册、进行绿色采购推广活动等。2000年日本颁布了绿色采购法，这是日本为建立循环型社会颁布的六个核心法案之一。绿色采购法规定，所有中央政府所属的机构都必须制定和实施年度绿色采购计划，并向环境部长提交报告；地方政府要尽可能地制定和实施年度绿色采购计划。目前全日本有83%的公共和私人组织实施了绿色采购。
（三）加拿大
加拿大政府的绿色采购属于联邦政府“政府绿色行动”的一部分，该行动计划由联邦环境部主导，并于1992年后开始制定许多供各部门参考的实施纲要。加拿大政府的环境管理准则叙述了各部门可持续发展的政策，以及实施各项措施绿化政府的目的，其政府绿化作业实务则将采购品是否具有环境标志列入考核对象，指导各部门如何就绿色采购、废弃物管理、水资源使用、建筑物能源使用、公务车辆使用、土地使用管理、人力资源管理等7个项目采取最佳作业来达成环境目标。1995年，加拿大政府颁布了《绿色政府指南》，要求各个政府部门制定自己的可持续发展战略以及具体计划，并将其纳入政府的日常事务和决策中，其中就包括政府采购。此外，环境部拟定的“办公室家具之环境规格”详细列举了采购承办人员对采购品的投标资格、产品设计、产品使用材料、制造过程、产品包装与行销、产品使用、产品废弃处置等各个生命周期阶段中应予以考核的事项。
（四）德国
德国自1979年起推行环保标志制度，国家规定政府机构优先采购环保标志产品，规定绿色采购的原则包括禁止浪费、产品必须具有耐久性、可回收、可维修、容易弃置处理等条件。在1994年9月27日通过的循环经济法第37章中对政府采购循环经济产品作出了原则规定，明确规定联邦政府有关机关应拟定工作计划，进行采购、使用有关物品；拟定建设计划，采购和使用满足一定的耐用性、维修保证、可再利用性等规定的环境友好型产品和服务。
（五）欧盟
许多欧盟国家的政府开展主动性环境采购计划已经近10年了，各国之间的绿色采购合作也日益密切。为了避免混乱、进一步协调各国的行动，2004年8月，欧盟委员会了“政府绿色采购手册”。该手册主要指导欧盟各成员国如何在其采购决策中考虑环境问题，为此欧盟委员会还建立了一个采购信息数据库，目前信息库中已有100多类产品的信息，包括产品说明书、生态标签信息等，还提出了一般采购建议。
完善我国政府绿色采购制度的启示
（一）进一步制定和完善法律法规和政策措施
根据2003年通过的《中华人民共和国政府采购法》第九条明确规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，为在我国政府采购活动中追求环境保护社会公共政策目标奠定了法律基础。除此之外，我国还制定了一系列涉及推进政府绿色采购的政策文件，如2004年4月国务院办公厅的《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》提出，政府机构要在资源节约活动中发挥表率作用，制订节能实施方案和能耗水耗定额、支出标准，深化政府采购制度改革，降低费用支出，带头节约资源。2004年12月《节能产品政府采购实施意见》，对节能产品实施政府采购制度作出了明确规定，要求各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购时，在技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购。
虽然以上这些政策和法律文件为我国推行政府绿色采购制度提供了一定的政策和法律基础，但在整体上还存在结构性和功能性的欠缺，具体表现为政策法律协调性差、操作性不强。例如《政府采购法》第九条只是笼统地将“保护环境”作为政府采购的公共政策目标，在原则上规定了政府采购应当符合环境保护的要求，而对如何在政府采购中保护环境、促进政府绿色采购，则没有明确的法律规定和具体措施。又如，《实施意见》从政府带头节约能源的政策目的出发，仅仅规定了政府对于节能产品的优先采购措施。因此，我国应借鉴国外经验，以可持续发展原则为指导，在全面建设小康目标和落实科学发展观的大目标下，结合推进行循环经济和促进可持续生产与消费，制定促进政府绿色采购的相关法律、制度及配套措施。目前具体来说，就在现有法律政策的框架下，进一步修订和颁布适合我国国情的政府绿色采购法律和政策措施，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单进行细化和完善，为促进推行政府绿色采购提供强有力的法律制度保障。
（二）进一步实施和完善环境标志计划
环境标志与政府绿色采购都具有市场特征，同时两者都是促进可持续发展的重要手段，因此两者之间存在着必然的内在联系，两者可以有机地联系在一起，相互促进、相互发展。特别值得一提的是：许多国家在推动其政府绿色采购时是以环境标志计划（或称生态标志计划）为基础的，例如加拿大在采购产品时把产品是否有环境标志作为选择标准之一；日本政府机关是采用第三方认证体系或绿色产品信息系统作为采购绿色产品的参考标准。挪威也是通过环境标志认证体系来推动绿色采购的。环境标志认证标准以及环境标志认证产品正在成为许多国家绿色产品标准的依据和绿色产品清单中最优先考虑的产品。
我国环境标志计划始于1994年，是由国家环境保护总局联合国家11个部委共同发起的。12年来，我国环境标志建立了较完善的标准体系和审核体系，由国家环境保护总局颁布的56项标准，覆盖了绿色采购的主要产品，已有1100多家企业的21000多种产品获得了中国环境标志。目前，已获认证的产品中大多都与政府采购密切相关，如环境友好型办公设备和用品、环保建材、资源综合利用产品等。环境标志对于提高全社会的环境保护意识，节约能源，促进资源循环利用，减少污染，保护人体健康做出了重要贡献，是我国推进绿色消费，实现经济社会可持续发展的重要保障措施。
环境标志产品的特性主要从环境友好角度充分考虑减少环境污染、对人体健康安全、资源能源节约、再生资源利用以及产品的可回收和再循环。我国环境标志产品认证范围不断扩大、种类不断增加，环境标志产品认证制度基本涵盖了政府采购的产品内容，是下一步我国制定政府绿色采购标准、清单和指南的重要基础。
虽然我国目前正在实施的环保、节能标志共有四种，分别是十环标志、环境标志II型、节能标志和能效标识。但在政府绿色采购具体实施过程中，到底依据什么标准采购环保、节能产品，却表现得无所适从、手足无措。这些清单和标志，既各自独立各有侧重，又互有重叠互不相属。为确保环保、节能产品政府绿色采购能真正落到实处而不是仅仅停留在口号和概念上，国家权威部门应尽快作出明确的决定。
（三）建立绿色采购标准
绿色采购标准的制定是实施政府绿色采购的核心。可以根据目前的环境标志产品认证等制度，选择政府采购所涉及的优先领域，分行业、分产品制定绿色采购标准和清单。从国际经验看，实施政府绿色采购的大多数国家是将环境标志产品作为绿色采购的主要对象。环境标志产品是各国制定绿色采购产品标准和指南的重要基础。为了核查和审计的方便，许多国家都将环境标志产品与政府绿色采购产品挂钩，政府绿色采购产品指南的制定都以环境标志产品为依据和基础，要求政府采购环境标志产品。因此，要尽快制定各类绿色产品的绿色环保标准；加快行业内绿色标准的推广工作；加快对绿色产品的“环境标准的认证”步伐，使绿色产品生产企业有章可循，有规可矩，为绿色产品和绿色产业的发展提供一个良好的发展环境。
当然，政府绿色采购制度的建立和完善还可以通过经济手段的价格优惠和财税补贴来扶持政府绿色采购发展；通过规范和公开相关绿色采购信息，公布政府绿色采购的执行情况，建立起对政府绿色采购的监督机制，以促进政府绿色采购的健康发展；通过密切关注WTO《政府采购协议》及与环境相关协议谈判进展，来推进我国政府绿色采购更加符合国际绿色规则的要求等等。
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关键词：公共政策；有效执行；影响因素；对策
“政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。”[1]公共政策执行是公共政策目标得以实现的重要途径，政策执行的好坏决定了政策实施的程度和范围。同时，公共政策执行是检验质量好坏的重要途径和进行再决策的重要依据。公共政策的实现有赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策的有效执行。美国著名行政学者G·艾利森指出：“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”。[2]但是,公共政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到某些因素的影响，使得公共政策付诸实施后，并不尽然取得预期的政策效果，反而造成政策执行走样，甚至导致政策执行失败，因而，只有找出并分析影响公共政策有效执行的因素，才能克服其不利影响，促进政策有效执行。
1.影响公共政策有效执行的因素分析
1.1公共政策本身的因素
1.1.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性“政策合法，就能直接获得合法地位和权威”。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。
1.1.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策制定者必须是科学理性的，而非主观武断地进行决策。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。否则，政策执行无论如何科学合理，其结果将事与愿违，甚至同初衷背道而驰，可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。
1.1.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。否则，执行者就可能被限定于原定政策目标框架之中，只能照本宣科，无法结合具体情况灵活执行政策,导致政策执行的低效。然而，公共政策作为社会行动的规范，具有原则性和刚性，所以公共政策的弹性必须有个度，以防止政策目标弹性空间过大和目标模糊多变，避免执行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所导致的政策执行低效。
1.2政策执行者的因素
1.2.1政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人（主要是官僚机构及其工作人员）去执行和实施。“一项政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚对它的解释以及取决于他们实施各项政策的兴致和效率”。[3]然而，政府机构及其人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾向，政策执行者在政策执行过程中进行着成本和收益预期，如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对剥夺感，这种利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生。他们当然不会漠视任何决策对自己的实质损害，特别是当政策执行者身兼政策执行主体和目标群体双重身份,自身利益被其执行的政策所调整时,他们就处于整体利益和局部利益的二难选择之中，这时要让执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的价值中立，事实上是难以做到的。因为“当官僚的职业（目的）与他们自身目的相矛盾时，官僚自身利益就可能在某种因素的刺激下，恶性的膨胀发展起来，出现了官僚的腐败行为”。[4]同样，对于行政机构来说，如果决策与它所期望的东西不相符或在它看来是无法实施时,它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向时,就可能使原有的决策达不到既定的目标,直接影响政策的有效执行。
1.2.2执行者的素质高低程度。任何一项公共政策最终总是要由一定的执行人员去贯彻实施，公共政策执行者的政策水平、行为意向、工作态度、知识结构、和组织能力等构成了影响和制约公共政策执行的重要因素。在科技与信息量突飞猛进的现代社会，公共政策系统所要处理的社会事务迅速增多，公共政策执行的专业和技术化要求朝不断细化深化的方向发展，给公共政策执行者提出了更高的素质要求。因此，公共政策执行者的素质要是低下，必然影响和阻碍公共政策的执行。公共政策执行的素质障碍主要表现为：一是对政策精神理解不透，学习不够，领会不准，因知识水平有限，对中央和上级的有关政策浅尝辄止，不求甚解，要么凭经验主观片面理解和执行政策，使政策执行不能正确的体现政策目标；要么对上级政策作僵化的教条式的理解，使政策执行不能与实际情况相适应；二是对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命，思想道德素质低下，，弄虚作假，地方保护主义思想严重；三是业务素质低下，对专业性、技术性很强的公共政策不能有效的贯彻执行，从而产生公共政策执行者的行为近视，思维滞后，执行僵化。
1.3政策目标群体的影响力因素
政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为的个人或群体，是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公共政策在态度和行为上是否服从和接受，是政策能否得以有效执行的关键。一般而言，目标群体在公共政策实施中，有两种选择：接受政策或不接受政策。目标群体服从和接受公共政策，政策执行就会顺利进行，取得预期政策效果。反之，该项公共政策执行会遭遇极大的阻力,执行过程困难重重，执行的有效性必然降低。
2.相应对策
2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必须合法化。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证，公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，公共政策制定过程公开化（不过公开是相对的，涉及国家安全和国家特殊利益的公共政策不能公开或只能在一定范围公开）。这是政策制定规范化的内在要求。公共选择决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样,既不会更好，也不会更坏，都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的特权，建立内外部约束和监督机制,实现公共政策的透明制定，杜绝“黑箱操作”现象。第三，增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化，它追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智，从而避免决策权力滥用和寡头决策，减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后，要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。如果一项公共政策制定和执行的难度很大，那么其预期障碍就大。
2.2调整政策执行者的利益倾向。公共政策执行者的利益倾向是客观存在的，因此，政策制定者制定政策方案时，起码要有如下的考虑。首先，要充分利用政策执行者的积极性和主动性全力推动对其自身有利的政策执行。其次，要尽量避免依靠那些受到政策不利影响的执行者去执行政策。事实上，由于公共政策的执行者常常是无法选择的，就特别需要用思想教育和纪律约束两种手段来调整他们的利益倾向，但根本上应完善社会主义市场经济体制和深化政治体制改革。一方面，通过转变政府职能，使政府从原来的复杂利益关系中脱离出来，真正置身于社会公共事务管理者的位置。另一方面，不断完善国家公务员制度，建立公务员管理机制，形成有关公共政策执行者的独立完整的管理体制，避免他们受到某些不当利益因素的干扰。
2.3加强对公共政策执行的监督。公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，所以在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制。首先，增强政策执行活动的透明度。政策执行活动应依据法律和规章制度，在一定范围内公布于众，置于公众的关注和监督之下，为政策执行过程中公共权力接受监督提供前提条件，防治因权力错位而导致政策执行低效。其次，强化国家权力机关的监督职能。当前，要通过健全体制，从制度上保证作为国家权力机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三，保证专门监督机构的独立地位。为此，必须将监督机构现行的所谓双重领导体制真正变为垂直领导体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门的状况，使监督机构真正获得超然地位，从根本上建立独立运行的监督机制，独立行使监督权。第四，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式，必须加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。
2.4提高公共政策执行者的素质。公共政策执行是一项涉及广泛的行为，其行为后果即政策效果与公共政策执行水平密切相关，而公共政策执行水平的高低在一定程度上是由公共政策执行者的素质所决定的。公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着能动性发挥的大小。这就要求提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭；这就要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力；这就要求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。
2.5从多角度调节目标群体。目标群体也是利益群体，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目标群体，就容易被他们接受，因此，要想让目标群体接受政策，顺畅执行政策，一方面加大进行适当补偿和强制之外，更重要的是进行政策宣传、解释，使合法化的、科学化的政策的可接受性高。同时，强化目标群体的政治社会化程度。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传媒等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程。成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。
参考文献：
[1]陈振明.公共政策分析中国人民大学出版社,P74.
[2]王福生.政策学研究四川人民出版社,1991P167.
