时间：2023-02-19 10:51:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇民通意见，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为了贯彻国务院有关部、委关于加强工资基金及消费基金管理的要求，我市于1990年第一季度进行了全市企业工资基金大检查。现将大检查中发现问题的处理意见通知如下：
一、处理意见
1.企业违反规定多提的工资增长基金或多列支的包干总额，要冲减1990年应提挂钩工资总额或包干工资总额，并相应核减1990年挂钩工资基数，依照税法规定补交工资调节税。
2.按政策规定应在挂钩工资或工资总额以内发放而在以外提取发放工资的，应改由历年工资基金或奖励基金结余中支付，并在1990年相应冲减成本（费用），没有结余的要从1990年应提的挂钩工资总额中支付。并依照税法规定补交工资调节税。
3.挂钩（或包干）企业按规定成建制划出职工而未按规定核减挂钩（或包干）工资基数的，应申报核减挂钩（或包干）工资基数，并相应核减计征工资调节税的计税工资基数及合理调整效益基数。
4.工资基金超支的企业，在1990年要相应减少工资总额的实发数，以实现年末累计收支平衡。
5.企业少交的工资调节税，要依照税法规定如数补交。
6.工资基金大检查中发现的工资总额实发数额与上报统计部门劳动工资年报数字不一致的，市属企业的问题由各局、总公司就数额差数、产生原因及问题处理意见报市统计局备案。区县属企业的问题报区县统计局备案。
7.工资基金大检查中查出的具体问题应按照京劳资发字〔1990〕20号文件《关于企业工资基金大检查中若干问题的处理意见》中的有关规定进行处理，并从1990年元月1日起执行，20号文件中未包括的问题报市工资基金大检查办公室研究处理。
二、处理程序
1.一般企业的问题由主管区、县、局、总公司进行处理。
各区、县、局、总公司对所属企业要根据问题的不同情况和有关处理意见分户下达“企业工资基金大检查问题处理意见通知单”（附后），企业据此进行处理，并将处理结果上报主管区、县、局、总公司和有关财政、税务分局，同时由区、县、局、总公司汇总后上报市工资基金大检查办公室备案。其中调整工资基数的数额，市劳动局将在调整1990年挂钩工资基数时以区、县、局、总公司为单位进行调整，再由区、县局总公司分别落实到应调整的企业需要在企业财务帐目上进行调整或补交各种税款的由有关财政、税务分局审核，监督处理。
2.市企业工资基金大检查办公室重点抽查的企业，由大检查办公室直接处理。
市企业工资基金大检查办公室将直接向各重点抽查企业下达“北京市企业工资基金大检查问题处理意见通知单”，企业据此进行处理，并将结果上报市企业工资基金大检查办公室。
3.处理工作要在1990年8月31日前结束，9月15日前各主管区、县局总公司要将所属企业（包括大检查办公室重点抽查的企业）问题的处理结果汇总，上报市企业工资基金大检查办公室。
附件一：
北京市企业工资基金大检查
问题处理意见通知单
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿：
经研究，同意检查小组对你单位重点检查后提出的处理意见。
一、你单位纠正违纪问题应补交各种税＿＿＿＿＿元，由监察机关负责限期交库。
二、其它有关问题的处理意见，见《北京市工资基金大检查问题处理意见报告》。
北京市企业工资基金大检查办公室（代 章）
1990年 月 日
附件二：
北京市工资基金大检查
问题处理意见报告
被检查单位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
所在区县：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
检查起止时间：＿＿＿＿＿＿＿＿＿
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｜ ｜ 单位名称 ｜ ｜主管部门 ｜ ｜
｜被｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜检｜所有制性质 ｜ ｜单位负责人｜ ｜
｜查｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜单｜ 地 址 ｜ ｜劳资负责人｜ ｜
｜位｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜基｜ 电 话 ｜ ｜财务负责人｜ ｜
｜本｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜情｜ 开户银行 ｜ ｜ ｜ ｜
｜况｜ 及帐号 ｜ ｜ ｜ ｜
｜ ｜－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－｜－－－－－－｜
｜ ｜工资制度形式｜ ｜ ｜ ｜
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｜ 检查查出的违纪事实和处理意见 ｜
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｜检查小组成员： ｜
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｜检查联络员签字： 检查组组长签字： ｜
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｜被查单位意见： ｜
｜ 单位负责人签字： 单位盖章 ｜
｜ 年 月 日 ｜
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｜大检查办公室审定意见 ｜
关键词：政府立法意见征集管理信息系统电子政务
一、政府立法网上征求意见工作开展的现实背景
随着我国依法治国进程的推进，国务院每年都要制定几十件行政法规。关于立法，于2002年1月1日开始实施的《行政法规制定程序条例》规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”“重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”2004年3月22日国务院的《全面推进依法行政实施纲要》进一步明确要求：“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度”。
我国正处于社会转型的重要阶段，随着社会利益主体的多元化，社会利益急剧分化。利益的差异导致人们迫切要求参与制定利益分配规则，最大程度地保护和满足自己的利益需求。因此，公众参与政府立法以充分表达利益诉求的要求越来越强烈。
网络接入的开放性和参与的低成本性，促使其成为公众表达意见的最佳渠道。2008年1月17日中国互联网络信息中心（CNNIC）在京的《第21次中国互联网络发展状况统计报告》的数据表明，截止2007年12月31日，我国网民总人数已达2.1亿人，中国网民数量仅以500万人之差次于美国，居世界第二。CNNIC预计，在2008年初中国将成为全球网民规模最大的国家。这说明，网络已经逐步成为人们表达意见和获取信息的重要渠道。通过互联网征求公众立法意见已经成为政府法制工作的重要内容。
国务院除了涉及国家秘密、国家安全的文件外，原则上都要在官方网站上公布草案，向社会公开征求意见。由于公众意见数量较大，需要花费大量的人力进行整理、分析，对社会公众意见的处理能力和效率直接关系到行政立法草案公开征集意见工作的可行性和质量。因此，开发一套行政立法草案意见征集管理信息系统（以下简称“系
统”），充分利用信息技术来提高行政立法草案公开征集意见的效率和质量，就显得非常必要。
二、行政立法草案意见征集工作的特点
具体来说，行政立法草案意见征集工作具有以下四个特点：
⑴需要征求意见的行政立法 草案数量多。国务院法制办每年需要征求意见的草案数量就达四五十件，完全依靠传统方式收集公众意见，难以满足行政立法草案意见征集工作的需要。应用信息技术手段征求公众立法意见成为提高立法效率和质量的有效方式之一。
⑵行政立法草案征求意见的范围广。国务院征求意见的对象既有国内的机构、组织和公民，也包括国外的相关利益群体，具体包括：国务院各部委、地方政府法制机构、专家学者、社会团体组织机构和公民，以及国外的团体组织机构和公民五大类。
⑶行政立法草案条文大多涉及公众的实际利益，其内容往往成为公众关心的焦点。因而，公众针对这些条文提出的意见也相对较为集中。
⑷对意见整理分析的要求高。为了在立法时能充分考虑各方面的意见，平衡社会不同利益主体之间的利益关系，保证行政法规制定的科学性和合理性，要求对意见进行及时、有效的统计和分析，力求从广度和深度上充分挖掘意见中所包含的各类信息。
三、系统建设的目标、任务及其设计重点
充分利用计算机和互联网技术，根据行政立法草案意见征集工作流程，建立一个科学、有效、便捷的行政立法草案意见收集、处理和反馈平台，在政府立法工作人员和社会公众之间架起一座信息桥梁是系统建设的主要目标。系统建设的主要任务是实现对行政立法草案网上征求意见的收集、存储和管理，其服务对象有2个方面：一是为社会公众服务，为大家发表意见提供一个方便、快捷、有效的途径和方式；二是为政府立法机构和立法工作人员服务，方便立法工作人员收集、处理公众意见，从而提高工作效率和立法质量，有利于立法工作人员准确收集公众意见，科学分析公众诉求。
针对行政立法草案意见征集工作的特点，系统设计要着重考虑以下五个方面：
⑴提供多种提交意见的方式。既可以对草案全文发表意见，也可以对草案中的某个章节发表意见，还可以针对具体某一项条款发表意见，使网民提交的意见更具针对性和较强的可操作性。
⑵提供导向性问题定制功能。针对草案条文中那些较明确、可量化的内容增设一些导向性问题，以使征求的意见更为集中，便于分类管理。
⑶提供法律法规信息检索功能。该功能的实现，可以使网民在提交意见时，能够方便、快捷、准确地获取相关法律法规信息；同时提供了法律知识宣传和学习的平台，极大地促进了法律知识在全社会的普及和推广。
⑷提供公众意见的统计分析功能。不同行政法规涉及的利益主体不同，因此有必要对提交意见者的相关信息进行分析，科学评价网民提交意见的参考价值。系统既能对意见内容和来源进行分类统计，也可以对草案整体意见和章节条款意见进行分类统计。
⑸提供对信息的安全管理功能。一是要保证网民在网上提交的意见不会被他人所修改；二是要保证网民的个人信息不会被盗取和泄露；三是系统对不健康信息要能够进行有效处理，从而保证信息的完整、准确、安全和有效。
四、系统的业务流程和功能结构
行政立法草案网上征求社会公众意见的业务工作流程主要划分为三个阶段：第一，草案信息。立法工作人员要进行征求意见前的准备工作，即在整理规范草案全文的格式，准备好草案说明等立法依据和相关参考资料后，将其上传到系统中。第二，征集公众意见。网民在登录系统后，在线发表自己的意见。第三，公众意见的整理分析。立法工作人员根据工作的实际需要，对公众意见进行查询、统计、分析与汇总，选出其中有价值的意见内容作为立法决策参考的依据。
系统主要实现以下三方面功能：
⑴立法草案。主要完成草案网上和在线征集意见前的准备工作。具体功能是：实现对草案全文和相关资料的上载；草案征集状态和征集起止时间的设定；对意见提交人信息填写项的设置；针对某一条文设置问题项，装配导向性问题。同时，还可以实现对草案全文按章、节、条进行自动拆分，显示生成的目录。
⑵立法意见征集。主要实现网民对在线征集的草案进行网上提交意见的过程。具体功能是：实现新网民的注册和网民对注册信息的修改；网民对征求意见草案的选择和相关个人信息的填写；查看和下载草案全文和相关资料；针对整部草案或分章节条款提交意见（可分为无意见、反对和修改三类）。网民如果不填写意见，就表示无意见；如果选择反对，则必须填写详细意见；如果选择修改，在该条文装配有导向性问题的情况下，则将出现问题项，网民需要对每一个问题项填写详细意见。
⑶意见统计分析。主要完成对征集的意见的查询、分类统计和分析工作。具体功能是：实现对无效意见的过滤；根据检索条件实现对意见数量、意见详细内容、意见来源、意见的具体提交者等信息的查询；对整部草案和章节的意见按无意见、反对和修改进行分类统计；对条文的意见则可实现二维组合统计分析，即在按无意见、反对、修改及各问题项进行分类统计的同时，也按意见提交者填写的信息项进行分类统计；可自由选择统计结果的输出方式，既可显示为数字，也可表现为图形，详细内容还可看文字部分；可选择按全文或章节条款输出详细意见，并将这些意见汇总生成报表导出到Word中供查看、下载和打印。
五、系统应用效果和应用优势
经过一年半的问题研究、软件开发和试点，系统达到了预期的目标。从2007年下半年，先后有13部草案通过该系统向社会征集意见，共有12000多人次参与，提出了45000多条意见。尤其是2007年11月6日－16日，《职工带薪年休假条例（草案）》通过该系统向社会公开征集意见，共有8387人次参与，征集了14000多条意见，对完善该条例发挥了很好的作用。
系统的应用优势主要体现在以下五个方面：
⑴公众提交意见更加便利。在开通系统征集意见后，大量公众意见是通过系统提交的，书面意见和电子邮件明显减少。这表明通过系统提交意见的方式已逐渐被社会公众所接受，系统为社会公众参与立法提供了便利的渠道。
⑵收集意见更加快捷。负责收集意见的立法工作人员可以通过系统适时查询、统计公众意见，相比纸质征集意见方式具有很强的时效性。
⑶统计分析更加科学。系统可实现对各种意见的自动分类，并具有一定的统计分析功能，便于立法工作人员对意见进行汇总和整理，为科学决策提供依据，提高工作效率和立法质量。对意见的自动分类有如下几种：按照意见来源分为部门意见、地方意见、专家意见和网民意见；按照意见类型分为整体意见和条文意见；按照意见性质分为修改意见、不同意意见。
⑷处理意见更加灵活。通过系统中设置的检索条件，立法工作人员可以快速检索出相关的意见，增强了对意见处理的自由度和灵活性。此外，系统可将征集来的意见直接导入到word中进行编辑，而且提供了多种意见导出的格式，可以满足立法工作人员不同的编辑和处理需求。
⑸意见内容更加有效。以往公开征集意见的电子邮箱收到的邮件中常常有85%以上的垃圾邮件，而由于该系统具有对垃圾信息的过滤和处理功能，因此基本不存在垃圾信息的问题。
六、进一步完善系统的几点思考
从现阶段来看，该系统功能实用，操作简单，基本能够满足行政立法草案征集意见工作的需要。但随着政府法制工作的要求越来越高，信息技术的不断发展，必然要求提供功能更加全面、信息更为有效、管理更具智能化、与公众交互性更强的行政立法草案意见征集与管理服务。为此，笔者特提出进一步完善系统功能的以下几点意见：
⑴增强公众与立法工作人员之间的互动功能。在系统中增加信息反馈服务功能，即通过手机短信，将意见接收和采纳情况及时反馈给那些提出有效意见的公众。有了这种交流和互动，公众参与政府立法的热情将大大提高。
⑵增强统计分析功能。一方面，要在统计分析对象上多做思考，开阔思路，不断丰富加工处理信息的内容；另一方面，还可考虑应用先进的人工智能分析处理技术提高信息处理效率和信息挖掘的深度，从而更加有效地辅助立法决策。
⑶增强法规公布后的评论收集功能。今后不仅要对草案征求意见，还要对行政法规公布实施后公众反馈的评论意见进行收集、存储和分类管理，将信息处理范围逐步扩大。
作者简介：
侯婷，女，1980年生，国务院法制办公室信息中心应用开发处副主任科员，两篇。
孔祥清，男，1957年生，国务院发展办公室信息中心主任（正司局级）、研究员，曾组织世界银行贷款项目“中国政府法制信息网络系统”的建设工作和政府法制信息系统的建设工作。
闫光永，男，1969年生，国务院法制办公室信息中心应用开发处处长（正处级），发表《公众网络参与政府立法的研究》等多篇文章。
〔关键词〕开放式决策；公民意见；公民参与；公民
〔中图分类号〕D621.5〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0060-04
所谓开放式决策，即政府在进行重大行政决策时，应当充分听取、吸收公众意见，并将公众意见作为行政决策做出的重要参考，使行政决策公开、透明，实现政府和公众有机互动的一种决策模式。〔1〕继2009年杭州开放式决策提出之后，各地逐步兴起了以开放式决策为主题创新的行政决策改革探索，以期促进地方民主政治的发展。推行开放式决策不仅是对现代“阳光政府”转型的推崇，而且是对科学发展观、政府决策实质民主的遵从。其要求扩大公民对政府决策的有序参与，增强决策的民主化和科学化，以促进政府决策法治化的实现。从杭州开放式决策的实践经验来看，其在进行行政决策创新改革的进程中，坚持以民主促进民生，将传统“自上而下”的“精英决策”模式同“自下而上”的“平民决策”模式相结合，以实现政府决策的科学化和民主化，从而促进现代民主政治的发展。然而，基于开放式决策模式的转变，公民直接参与行政决策必然会面临以下两个问题：其一，公民意见的合理性和正当性；其二，政府决策对公民意见的择取性。可见，出于政府转型中公众参与的需要，开放式决策模式的运行还应该处理好公民意见的抉择问题，即政府决策该如何甄别和吸收公民意见，从而发挥“开放式决策”的制度功能，实现制度效率。
一、开放式决策中公民意见择取的应然性
（一）决策体制改革之使然
自2004年《全面推进依法行政实施纲要》以来，各级政府决策致力于科学民主行政决策机制的建立与行政决策法治化的实现，以促进我国法治政府的实现。政府决策的科学化、民主化和法治化成为我国行政决策体制改革的总体目标和现代法治政府建设的基本目标与任务。〔2〕就决策科学化、民主化和法治化的实现而言，我们可看到其是一个多层次、多目标的过程，不仅要求决策方式本身的制度化，而且要求广泛的民主参与和先进的科学技术论证，从而使决策在具有充分民主性的基础上实现决策的精准度，以促进决策的顺利实施。其中，决策民主化是说政府决策应该具有广泛的民主性，保障人民群众对政府决策的充分参与，充分听取和尊重人民意见，使决策能够代表人民的根本利益；决策科学化则是政府决策应当在现代科学管理理论的指导下，按照科学的决策程序与方法进行决策，保障决策做出的合理性；〔3〕决策法治化则是政府决策的做出应当严格按照宪法和法律法规的规定做出，保障决策行为、过程与结果符合现代法治的要求。就三者关系而言，其是政府决策相互联系、相互配合的三个方面，决策民主化是基础，决策科学化是主导，决策法治化是保障。〔4〕
开放式决策作为现代政府决策模式的创新，是以公开、透明、参与、互动为典型特征。其不仅要求群众对行政决策的广泛参与，而且要求政府对公民意见进行参考，从而做出相关政府决策。以杭州开放式决策为例，决策动议阶段，公民、法人或其他组织可以通过建议的形式向政府相关部门提出决策事项，并经相关部门审核是否启动开放式决策程序；决策做出阶段，公众可以通过市民代表的形式直接参与到政府决策常务会议中，或者通过网络视频直播与网络论坛等形式对政府决策提出意见和建议，政府常务会议对相关意见或建议进行审议之后做行政决策，从而保障公民对决策事项的参与性。可见，开放式决策过程中，不管是决策动议阶段还是决策做出阶段，公民都有基于决策事项而提出自己意见或建议的权利，而政府部门则有义务对其进行审查和参考，甚至采纳，从而充分保障开放式决策中公民的参与权，以实现政府决策的民主化。这样一来，开放式决策中公民意见择取则成为政府决策民主化的要求，符合现代政府决策体制改革的需要，具有体制改革的正当性。
（二）决策主体理性之补充
根据决策科学化的要求，政府决策在科学的理论、程序和方法的保障下，应该具有自身的合理性，从而达到决策预期的目标。实践中，在传统“精英决策”模式的主导下，决策部门大多倾向于通过专家咨询制度等方式来提高决策的科学性，促使决策具备正当性和合理性。但根据美国管理学家赫伯特・A・西蒙的“有限理性理论”，〔5〕决策主体的理性是有限的，不仅要受到自身知识文化道德水平的制约，还要受到决策环境等因素的影响。基于此，决策主体在自身有限理性因素的影响下，往往难以做出科学、合理的决策事项，导致决策理性的不完整性。开放式决策中公民意见的择取将在一定程度上弥补政府决策的理性，从而促进决策科学化的实现，即开放式决策中，公民基于自身利益要求提出的意见或建议具有内在的相关性和外在的广泛性，有助于防止政府决策主体因自身认知水平或环境因素的限制而做出不合理决策的情形，从而弥补决策主体的有限理性。同时，从公民提出的意见或建议中，我们也可以看到公民对决策的偏好和需求，从而充分把握决策影响的各种变量，以为科学、合理的决策提供依据。由此，开放式决策中，公民意见的择取是一定程度上对决策主体有限理性的弥补，具有决策需求的正当性。
（三）现代民主政治之必然
开放式决策中，公民通过有序的决策参与，与行政机关建立平等的对话机制就决策事项进行沟通，并表达自身的意见和建议，充分体现了现代民主政治中公民的参与权，彰显公民自身的主体地位。〔6〕而行政机关对公民意见或建议的择取是对公民意志的反应和认同，将在一定程度上增强公众对行政机关的信任感，对政府决策的认同感，从而促使双方开展进一步的合作。这就直接导致了公民对行政决策做出的认同和接受，减少决策执行过程中的阻力，促进决策预期目标的实现。可见，开放式决策中公民意见的择取将有助于政府决策的实施，具有决策实施的正当性。
二、开放式决策中公民意见抉择的困惑性
根据决策民主化、科学化与法治化之间的关系，决策科学化始终是现代行政决策改革的最终目标，即政府决策的目标始终导向决策是否能够被有效地执行，是否能够得到切实有效的遵循，是否能够实现决策既定的目标，是否能够对社会经济的发展的起到促进作用？根据决策科学化的要求，政府决策实施必须具有自身的合理性和正当性，从而促进决策既定目标的实现。开放式决策过程中，公民意见作为政府决策的影响因素之一，应然层面上，也应该具有自身的正当性与合理性，从而保障政府决策最终的科学性；但实然层面上，囿于公众的有限理性、公民意见数量巨大等因素的影响，公众意见并不具有必然的正当性与合理性。再加上政府决策成本和效率等因素的考虑，公民意见的抉择则成为开放式决策模式运行的难题。
（一）公民意见的合理性怀疑
公众参与作为开放式决策的核心，不仅要求公众对政府决策的参与，而且要求政府对公民提出的意见和建议进行审议，从而做出相关的行政决策。但基于公民自身的科学文化素质、社会环境等因素的影响，公民不一定能对政府决策做出正当的判断，导致开放式决策中公民意见抉择的困难。例如，2013年9月，国家以房养老的消息发出之后，大部分公民对此不予认同，认为以房养老的政策同传统养老保险的政策相冲突，或者自己辛辛苦苦供的房贷到最后却还抵押给银行等类似的观点。对此，假设“以房养老”政策适用于开放式决策模式，政府在对林林总总的公民意见进行择取之后，必然得出“以房养老”政策不能施行的可能。当然，这在形式上确实实现了决策民主化的最大化发挥，但却使政府决策偏离了科学化的轨道，因为从当前西方发达国家对“以房养老”的政策实施来看，该政策确实具有实践的合理性和正当性。可见，囿于公民自身知识文化水平、道德观念、社会环境等因素的影响，公民意见具有有限理性，特别是在特别事物的认知上，从而导致决策出现科学化失真的期待可能性。由此，政府决策在吸收公民意见对决策主体有限理性进行补充的同时，还应该充分谨慎公民意见自身的非理性，以促进决策科学化的实现。
（二）公民意见的繁杂性阻碍
开放式决策作为公民广泛参与的决策体制，要求对公民意见进行最大可能的审议和吸收，从而促使决策科学化和民主化的实现。然而，除公民意见的合理性存疑之外，开放式决策中公民意见的择取还存在另外一个问题――公民意见的繁杂性，即公民踊跃参与到开放式决策过程，提出成千上万条意见或建议，这些意见不仅数量繁多，而且观点各异，造成政府决策的困境。例如，2008年11月26日，杭州市人民政府第38次常务会议就《关于切实加强地铁建设安全工作的意见》、《杭州市交通质量和安全生产监督管理办法》的开放式决策中，有110位市民参加报名，网络视频直播页面累计浏览量达到1833人次，直播论坛累计点击量达到10786次，市民发帖提出意见或建议达到345条。这就在一定程度上增加了政府决策做出的困难性，阻碍政府决策科学化的实现，即政府部门面对公民提出的种种意见，需要对众多公民意见进行归类、汇总、分析等，从而保障决策做出的民主化和科学化，具有繁杂性。由此，基于开放式决策中公民意见的繁杂性，政府决策过程中将会面临来自公民意见形式上的困境，阻碍决策科学化的实现。
（三）政府决策成本和效率的考虑
决策成本作为行政决策过程中所必须考虑的问题，是政府决策自身所需耗掉的人力、物力和财力。〔7〕按照亚当・斯密“理性经济人”假设的观点，政府作为一个理性主体，在决策过程中，自然追求收益与成本之差的最大化，从而有效发挥其功能。继前文公民意见繁杂性的分析，政府在对众多意见进行抉择的过程中，必然面临决策成本增加的问题，即决策主体需要安排相关的工作人员对公民意见进行审理，从而做出是否采纳公民意见的决定。此时，作为“理性经济人”的决策主体便会在公民意见抉择的成本和收益之间进行权衡，如果对公民意见进行择取能够产生更好的效益，那么决策主体便会对公民意见进行采纳；相反，如果不能产生更多的效益，则会放弃对公民意见的择取。同时，决策效率也是政府决策过程中所必须考虑的因素，以保证决策做出的合理性。例如，受时间、空间等环境因素的制约，一些突发性事件便不能通过群众参与而做出相应决策，只能依靠传统的“精英决策”做出，以保障决策的科学性。由此，开放式决策中公民意见的择取不仅要受到公民决策自身正当性的影响，还要受到政府决策成本和效率的影响，阻碍政府决策科学化的实现。
三、开放式决策中公民意见抉择的制度建设
基于现代行政决策体制改革、决策主体理性补充、决策的顺利实施等因素的考虑，开放式决策中公民意见的择取具有正当性；但受公民意见自身正当性、繁杂性、行政成本等因素的影响，公民意见的抉择又存在困惑性。概言之，开放式决策中公民意见的择取是对决策民主化的保障，但并不能保障决策科学化的实现。对此，基于决策法治化、民主化和科学化之间的关系，笔者提出以公民意见抉择的法治化来保障决策科学化的实现，从而实现开放式决策所需要的精准度。而对于公民意见抉择法治化的实现，我们应该从实体和程序两个方面出发，促进决策科学化的实现。其中，实体制度的建立着重于解决公民意见本身正当性缺失的问题，程序制度的建立旨在解决公民意见的繁杂性和决策成本的问题。质言之，实体上，我们应该回答好公民意见如何才能正当合理，即如何正当？程序上，我们应该回答好公民意见如何抉择才能实现制度价值，即如何抉择？只有有效回答好了上述两个问题，决策主体才能对公民意见进行有效抉择，从而促进决策科学化的实现，实现开放式决策的制度价值。
（一）如何正当？――建立公民意见的表达前提与修正制度
囿于公民主观认知、价值观念、决策环境等因素的影响，开放式决策中公民意见存在自身正当性缺失的问题，导致决策科学化的难以实现。而公民意见作为公民个人情感和内心意志的真实反映，并不能通过外在的强制干预来使其改变，从而做出符合决策目标的意见或建议；但我们可以通过外在的制度来尽可能促进公民意见的理性。对此，基于开放式决策的决策流程――方案设立、方案规划、方案抉择与政策合法化，〔8〕我们可以通过把握好公民意见的表达前提和建立相应的专家团体审查制度来促进公民意见的理性化，从而促进决策科学化的实现。
1.公民意见表达前提制度的建立
根据开放式决策的抉择程序，公民意见的最终表达是在方案抉择阶段，而在这之前的方案设立阶段和方案规划阶段，都处于公民意见的形成阶段。这就是说我们在公民的形成阶段，可以通过相关制度的建立把握好公民意见表达前提，从而尽可能树立公民意见的理性。具体制度则可以从以下几方面出发：其一，健全开放式决策的事前公开制度，实现公民对决策信息的最大化了解，从而促使公民意见的理性塑造。开放式决策作为一种创新的行政决策管理模式，不仅要求对决策结果进行公开，而且要求对决策的整个过程进行公开。事前公开阶段，我们可以通过区域广播、电视、媒体、公告、网络等方式，使决策信息进入公民的视野。其二，建立决策中市民代表的事前培训制度，保证代表所应该具备的能力。从杭州开放式决策的实践经验可以看到：决策中市民代表作为开放式决策群众参与的重要保障，在2008年7月之后，每次政务常务会议进行决策都有市民代表进行参加。此时，我们便可以通过建立决策前代表培训制度的方式，使代表对决策议题充分了解，从而做出理性的公民意见。其三，建立开放式决策市民代表标准制度，使其具有充分的代表性。开放式决策中，政府将市民意见表达纳入到决策做出环节，应该充分保障所选市民的代表性，从而促进决策科学化的实现。而就具体标准上，笔者认为市民代表应该满足相关性或者关心性。其中，相关性即参会市民应该与决策事项存在利益相关；关心性则是说参会市民应该对决策具有十足的热情，从而保障决策抉择过程中充分发表公民意见，促进决策科学化的实现。
2.专家团体审查制度的建立
基于传统“精英决策”理论的发展，地方政府决策体制改革过程中逐步确立了专家咨询制度，以提高决策的科学性。所谓专家咨询制度是指为提高政府决策的质量，保证决策科学化和民主化的实现，由政府制定的关于依靠专家群体进行行政决策的咨询、论证活动的规则体系。〔9〕可见，传统上，专家咨询制度的出现是为了保障决策科学化的实现。根据杭州开放式决策的实践，虽然将专家咨询审查制度融入其中，但并未对要求对公民意见的合理性进行审查或咨询。基于此，笔者提出我们应该建立公民意见的专家团体审查制度，从而保障公民意见的理性构建，以促进决策科学化的实现。具体制度设计上，我们可以在决策抉择环节增加对公民意见或建议的专家审查，从而再进入相关程序进行抉择。
（二）如何抉择？――建立公民意见决策信息管理制度与决策成本制度
信息时代下，开放式决策作为一种具有广泛群众参与的政府决策制度，必然会通过网络视频或网络论坛的形式对公民意见进行收集，从而促进决策民主化的实现。而面对数目繁多且观点各异的公民意见，决策主体该如何对其进行有效筛选，从而提高工作效率？对此，依托于现代网络技术的发展，笔者提出我们可以通过建立公民意见决策信息管理制度的方式来实现对公民意见的有效筛选。具体制度设计上，我们可以在政府门户网或者专门的开放式决策网设立公民意见或建议入口，并在进入之后进行基本问题的管理，即可以通过“同意决策”、“不同意”、“其他”等方式对公民意见或建议进行基本分类，从而提高后期决策主体信息筛选的效率；在公民进行基本回答之后，则可以通过具体的意见提出或建议资源的方式进行意见收集。这就在一定程度上解决了因公民意见的繁杂而带来的决策困境，从而促进决策科学化的实现。当然，此制度主要针对不能直接参与决策会议的公民，对于直接参与决策会议的公民则还是通过现场的交流与沟通来进行公民意见收集。
同时，囿于开放式决策中公民的广泛参与性，笔者提出我们应该建立相应的决策成本制度，防止过多地耗费决策成本。继前文公民意见决策信息管理制度的建立，在各类信息数量巨大时，我们可以通过比例筛选或者其他方式对公民意见进行预先选择，从而提高行政机关的工作效率，实现开放式决策的民主化和科学化。
〔参考文献〕
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正如预见的一样，方案一面世，各方评价和议论就蜂拥而来。
医改意见将医疗卫生事业定位为一项公益事业，明确政府在医疗卫生事业发展中的责任和职能。
医改的《征求意见稿》确实体现了我国医疗卫生体制改革的一个价值取向，那就是强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，维护公共医疗卫生的公益性，这是医改的基本点。
医改意见明确了我们不搞免费医疗，同时又通过对公共卫生和公立医疗机构的投入以及建立多层次的医疗保障，形成有别于国外以免费医疗或者商业保险为主的医疗模式，明确了制度框架，勾画了体制模式的雏形。
关键词二：全民医保
意见中提出：“随着经济发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保障水平差距，最终实现制度框架的基本统一”。意见中提出了建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。将农民和居民、城镇和乡村合一，为医保体系建设指出了方向。
在医改意见中，把农民工看作了职工，他们的医保有了两个选择：一是在原先的居住地，一是务工所在地。对农民工来说，一般都是从相对落后地进入经济相对发达的地区去打工，他们在务工地参加医疗保险，能够获得比较高的医疗保障水平。专家认为，如果真正能解决好流动人口的医保问题，异地医保的问题也就随之解决。
意见明确地提出，落实公立医院独立法人地位。它的核心是：推进政事分开、管办分离、属地化管理。目前，我国的大多数公立医院主办人是国家，大部分是卫生部门办的。公立医院法人地位的提出，要求公立医院成为独立的法人，和行政单位脱钩，不再是行政单位的下属单位。真正的管办分离，是公立医院成为独立的法人，成立自己的理事会，独立地承担民事和刑事责任。
行政部门不再既当裁判员又当运动员，就不会存在监管不严的问题。行政部门和医院之间以前一直有隶属关系，两者有千丝万缕的联系，所以如何监管都不可能到位。
关键词四：公共卫生服务均等化
强调基本公共卫生服务的均等化，这是医改意见的最大亮点。要实现“公共卫生服务均等化”，就必须加强农村地区、不发达地区的公共卫生服务，并向困难群众提供基本的医疗保障。
建立公共卫生服务体系，为居民提供公共卫生保障是国际通行做法。我国城乡人均卫生费用的差距现在不断拉大，城乡二元经济结构导致了城乡二元卫生结构，农民难以享受到与城市居民大致同等的医疗卫生服务。要从根本上建立新的统筹城乡的卫生筹资和投入模式，做到城乡卫生均衡发展，保证城乡医疗卫生机构提供同等服务、获得同等补偿。
关键词五：建立了基本药物制度
发改委先后进行了20多次的药品降价，一直没有从根本上解决药价虚高的问题。意见规定建立国家基本药物制度，这是个转折点。
中央政府统一制定和国家基本药物目录，基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价。城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。
关键词六：医药分家
意见指出，医疗机构要实行“医药分家”，通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。
这一规定被专家视为意见的“兴奋点”，是降低药费的一种努力，也是老百姓最为关心的话题之一。药品价格应实行“天花板”定价，有一个最高限价，保证一个适当的利润空间。现在的加成政策，只能让廉价经典药越来越没市场。
专家们认为，医疗卫生体制是一个十分复杂的综合体系，由于我国地区间的巨大差异，最佳方案可能因地而异。总之，意见稿为医疗卫生体制的改革开了一个好头，希望通过听取更多的公众意见，通过医疗卫生改革的实践，最终建立具有中国特色、高效率、公平公正、人人享有的基本医疗卫生服务体系。
网民对新医改意见已提出万余条建议和意见。医改方案的落实、医药分开、全民医保、基层医疗机构建设、医务人员待遇等是网民们关注度比较集中的问题。
网民指出，新医改意见稿应有操作性和可行性。有网民说，改革要本着为人民服务的思想，要切实提高人民群众的医疗卫生条件，不要走形式，方案的要点在于执行。
网民指出，医改首先要解决药价高的问题，而医药不分家、以药养医是造成老百姓看病贵的一个重要原因，要解决这一问题就要采用医药分家的办法。
应该将诊断治疗和药品彻底分开，医院只是负责诊断治疗疾病，不销售药品，在治疗过程中所需要的药品由医生开出清单，病人到外面的药店自己买。在药品的销售方面，每个销售环节的利润要有一个具体的规定。
网民指出，医药分开可避免医生为了自己收入提成多开药，造成浪费，即医生认真看病，治病救人，药店根据医生处方给卖药。
新医改要保证医生的工资，让医生能全心全意地看好病，而不是看好病人的钱。
网民反映，医保中过度检查、过度治疗的现象严重。建议成立一个“治疗评估机构”来评估那些医疗保险定点医疗机构治疗病人的治疗方法是否合理，是否在采用小病大治或者做没有必要的检查等手段来骗取国家财产等。
网民提出，全国实行医疗费用一卡通很好，可以说是与时俱进的举措，适应全国人员流动性大的普遍性，希望能够早日实现。
网民们还高度关注医疗保障问题，支持实行全民医保。政府出台的医保，的确是老百姓的一大福音，能给患者看病减少负担，但是政策到了各地落实是否到位?
近些年来，在各级人大的立法活动中，“民主立法”逐渐成为最重要的关键词之一。从你的立法工作实践来看，应该如何理解民主立法。
■长期以来，有一种认识，认为民主立法就是立法过程中多听群众意见，如召开座谈会、法规草案公开征求意见等等。而我们经过多年的立法实践，逐渐认识到，民主立法不仅要在立法过程中充分听取群众意见，更为重要的是要在立法过程中充分体现人民的意志。
那么，怎样才能使立法充分体现人民意志？
■第一，坚持立法为民的目标。具体来说要把握两点：其一，法为民所谋。就是在立法选题、制度设计和规范设定时，真正想为民所想，急为民所急。其二，法为民所用。所立之法，要能解决问题，要管用，同时，还要求条文简洁明了，人民群众能看得懂、用得上。
第二，扩大人民群众的有序参与。立法机关要制定一些刚性的制度。一是公开制度。所有立法活动都要向社会公开，切实保证人民群众的知情权。二是参与制度。建立健全立法论证、听证、评估机制，切实保证每一次立法都能广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议。三是意见处理反馈制度。要建立健全立法参与的反馈和评估制度，对于征集的公众意见和建议要有科学、客观的评估和处理标准，对采纳的公众意见和建议应当作出必要的反馈。
此外，还要发挥好立法机关利益表达的作用。要完善人大代表参与立法的工作机制，体现人大常委会在立法中的主导作用。从立法实践看，有不少常委会组成人员不重视立法工作，不认真研究法规草案，不深入开展调研，在审议时不发言，往往起不到人民群众利益表达的作用。
敬畏民意，慎重取舍
对《条例》修订草案征求而来的意见，你们是如何处理的？
■为了保证对征求到的意见都认真研究，在法制委和法工委环节设了三关：一是处室把关。处室负责人和责任人针对每一条意见进行分析研究，并拟定研究意见。二是法工委把关。处室把征求意见研究情况向分管领导逐条汇报，分管领导通过后，法工委召开会议逐条研究。三是法制委员会把关。法工委结合条例草案的修改情况向法制委员会汇报意见采纳情况，法制委员会也是逐条审议。对群众反映比较集中的意见的采纳情况还要向主任会议甚至常委会报告。通过这些关口，对《条例》修订草案征求到的意见不能说都得到了正确的处理，但可以肯定地说都得到了足够的重视和认真的研究。
为了发挥征集来的意见的使用效力，我们将听证会意见整理并形成听证报告提交常委会会议，将立法咨询委员会的论证报告提交常委会会议，还将征求的意见和建议整理后在会前送常委会组成人员参阅。
不怕麻烦、不怕矛盾
通过这次《条例》的立法实践，你们的体会是什么？
■最深的体会是，不怕麻烦。民主立法是件好事，但又确是件麻烦的事。一是听取意见麻烦。张三的意见要听，李四的意见也要听；领导的意见要听，群众的意见也要听；和颜悦色的意见要听，出口伤人的意见也要听；有道理的要听，没道理的也要听；修改法规的意见要听，物业管理纠纷上访的意见也要听。法工委热线电话公布后，电话、上访不断，有一段时间3个工作人员都忙不过来。二是讨论问题麻烦。有许多问题公说公有理，婆说婆有理，有时会议现场就要人大马上给个说法，其实这是很难的事情。三是修改法规麻烦。由于立法公开，特别是要公开法制委的修改稿，因此，每一条款的修改都可能招致不同的意见，为了充分反映各方意见，有些条款反复进行了多次修改。
有那么多的“麻烦”，你们是怎么应对的呢？
■坚持三个耐心：一是听取意见耐心。不管是谁的意见，不管是什么意见，不管以什么态度和方式提意见都耐心听取、认真记录。二是讨论问题耐心。怕麻烦的做法是不讨论或少讨论，不怕麻烦的做法是有利于立法工作人员和群众深化认识的问题要深入讨论，价值不大的问题要耐心解释或做好引导工作，要动之以情、晓之以理。三是修改法规要耐心。修改法规的过程实际上是个方案选择的过程，一遍遍修改的过程其实就是否定之否定，不断接近更完美境界的过程。整个法规草案修改达10稿之多，有些条款修改达十几遍之多。
有人讲，立法就是利益格局的调整，必然会带来诸多的矛盾和问题。
■就是要不怕矛盾。每个法规的立法过程中都会遇到矛盾，但像物业管理这类与市民利益密切相关的法规立法过程中面临的矛盾之多却是出乎预料的。各类主体之间的矛盾，可谓五花八门，不胜枚举。对这些矛盾是绕着走，还是迎着上？这是对立法人立法智慧和立法勇气的考验。如群租问题。一部分业主坚决要求杜绝群租，但也有一些业主，特别是新杭州人认为，群租节省了新杭州人的生活成本，有利于他们创业，不宜一刀切，要疏不要堵。有关部门认为，群租现象有两面性，一方面影响了小区环境和原居民的生活，另一方面也减轻了年轻人和外来务工人员的生活成本。对这样的问题，市人大常委会经过深入调查研究后，一方面建议另行制定专门规定规范群租行为。另一方面在修改稿中规定：“业主可以在临时管理规约、管理规约或者业主大会议事规则中规定物业管理区域内单套住房出租的人数限制及人均面积标准。”
我们知道，《条例》在修订过程中遭遇了不少的批评，对某些条款，民众提出了不少疑义。听到一般的批评或许可以接受，但是听到带有质问、威胁、恐吓的批评应该怎样面对呢？
■批评实际上也是一种提意见的方式，只不过在提意见过程中带有否定的倾向。在立法之初，就有人对《条例》修订草案提出的批评十分尖锐，甚至用指责的、威胁的语言要求有关部门按照他们的意见作出修改。面对这种情况，市人大常委会有关部门的态度是，不能因为他们批评得尖锐就对他们有成见，对他们的意见不加理会；但也不能因为他们批评得尖锐而轻易采纳他们的意见，正确的态度就是不在乎批评，而在乎批评的价值。
对本市各方面工作提出书面意见，是市人大代表的一项重要法定权利，是依法执行代表职务的一条重要法定途径。今年是市十四届人大代表履职的第一年，年初举办的人代会上，共收到代表书面意见732件，广泛、真实地反映了社情，表达了民意，相当程度上汇聚了民智。
2月26日上午，市委、市人大常委会、市政府、市政协四家办公厅联合召开2013年度代表书面意见和政协提案办理工作会议，对做好今年的办理工作进行部署、提出要求。为明确任务分工，3月4日市人大机关召开会议协调部署办理工作。
根据大会秘书处的分办情况，732件书面意见中，由市人大有关专门委员会、市人大常委会有关工作委员会和工作部门主办的有10件，会办的有3件。从数量上看，仅占全市书面意见的1.4%，但这些书面意见针对性都很强，对于人大发挥好法定职能作用具有积极意义。据统计，13件书面意见中，涉及立法工作方面2件，监督工作方面5件，代表工作方面3件，自身建设方面3件。而从内容上看，连任代表、新任代表关注的问题各有侧重。
一些连任代表对人大工作有较多的体认，思考也比较深入。他们从完善相关制度机制的角度，对人大监督工作、代表工作的一些重要问题，如预算审查、代表书面意见办理等提出建议。比如曹兆麟代表提出对区县人大常委会设立预算工作委员会进行专题调研的建议和进一步完善代表书面意见办理机制的建议。人大工作在代表们眼中是大有可为的，有些工作当前尚未作为重要工作来抓，而一些连任的代表在长期的工作“接触”中了解、发现有关情况和问题，不约而同地提出相关书面意见。例如，史秋琴代表就人民陪审员的相关工作提出了书面意见，建议落实人民陪审员应由同级人大任命；而柏万青代表提出的书面意见标题则更加不留情面、一针见血：切实改变人民陪审员“陪而不审”的现象。这两件书面意见都针对目前人民陪审员的名单产生机制提出意见，希望人大能够在任命人民陪审员这一环节上不仅是“走程序”，更要“关口前移”，将“人民陪审”落到实处。有的连任代表再接再厉，针对一些多年提出的问题继续要求市人大专门委员会跟踪调研推进相关工作，并提出了针对性较强的意见。比如，曹兆麟代表就多层住宅加装电梯工作建议市人大专门委员会继续开展专项工作调研。四年来，曹代表已经就多层住宅加装电梯开展试点工作提出10多件书面意见，问题分析日益深入，建议针对性也越来越强。目前这项工作也得到了市领导的关心，本市相关试点工作正在推进之中，取得的点滴进展可以说是与代表们的执着、智慧与韧劲分不开的。
新任代表看人大工作有新眼光新视野，对人大工作有新要求新期待。林晶代表提出加快人代会电子化、无纸化进程的建议，要求减少人代会上纸质文件的使用量，推广应用信息技术，鼓励使用电子媒介。建议从简报无纸化着手，同时相关部门要组织代表开展使用信息技术的学习培训。李小丽代表提出关于开设上海人大官方微博的书面意见。她认为，这将进一步畅通人大与群众的沟通交流渠道，增加人大工作的群众知晓度和透明度，鼓励更广泛的群众通过有序的渠道参政议政，逐步提高人大的影响力。该微博具有人大信息、收集群众意见、动员群众一同调研、征求群众建议等功能，不定期开展与群众实时沟通的“微对话”活动，也可和“上海”微博联动，解答群众关心的问题。同时代表着眼于实际操作，提出该微博账号要实现专人管理，并建立内容内部审核流程。这些建议既有助于市人大机关加强自身建设、提高工作效率，又契合人大机关密切联系人民群众的要求，也是节能降耗、信息化等新形势对人大工作提出的新要求。
出席会议的市人大相关专门委员会、工作委员会办公室负责人和工作部门负责人表示，办好本届第一年的代表书面意见，使代表提出的建议得到及时采纳，反映的问题得到切实解决，有益于进一步激励代表们的履职积极性，依法行使职权，使市人大及其常委会的立法、监督、决定重大事项等各项工作能够更好地体现人民的意志，具备更为深厚的民意基础。“领受”承办任务的各委员会和工作部门都表示将按照有关规定认真办理好书面意见，同时交流了一些工作思路和打算。大家感到有些书面意见的综合性要求较高，需要市人大各个委员会和多个部门协作办理。从分办情况看，关于开设上海人大官方微博的书面意见就涉及到人事代表工委、办公厅、研究室，微博的内容内部审核流程则与机关各委员会、各工作部门都有关联，相关工作部门都表示将在办理过程中加强沟通协调。有的代表提出书面意见，希望市人大相关专门委员会推进历年多次提出的有关工作。对此相关专门委员会办公室负责人表示，将认真研究代表的建议，对于代表提出专门委员会开展相关调研的建议予以采纳，在研究委员会今年工作时把书面意见办理与委员会调研工作结合开展，督促相关政府部门认真办理代表的意见建议。同时也将同代表加强沟通，对于该项试点工作的进展以及制度建设、财力支持等工作的解决落实，能够从试点工作的实际出发稳步推进，不急于求成。
【链 接】
市人大机关办理代表书面意见进行时
推进立法工作的制度化。针对庄振文代表提出的《关于加强人大立法后评估制度化建设的建议》，市人大常委会法工委会同有关部门进一步总结实践经验和立法后评估工作的内在规律，牵头起草有关后评估工作的制度性规范，完成了《关于完善地方性法规立法后评估制度的研究》。
促进提高预算审查监督的水平。预算工委针对徐伟梧代表提出的《关于进一步加强政府预算工作的建议》，督促政府财政主管部门进一步规范和细化预算编制，充实提请大会审查的相关材料；进一步加大代表培训力度，并做好有关内容的解读；确保市人代会各代表团（代表小组）会议专门审查预算的时间不少于半天，组织政府财政部门和人大常委会预算工作部门人员到代表团（代表小组）现场答疑解惑；在办理厉明、朱如安等代表提出的《关于进一步增加政府财政预算透明度的建议》等书面意见时，提出了进一步扩大报送市人代会审查的部门预算范围，逐步建立完整的预算体系，加强预算审查专题培训等多项措施。
据中国互联网络信息中心的报告统计，截至2010年6月底，中国网民数量达到4.2亿人，突破了4亿人大关，使用互联网已经成为中国百姓日常生活的重要组成部分。同时，互联网由于具有不受时间、地域限制，开放性强的鲜明特点，越来越成为人民群众表达心声、提出意见和建议的重要渠道。而工商机关肩负市场监管和行政执法重任，工商行政管理工作与经济社会发展、百姓日常生活有着广泛而密切的联系，一直受到社会各界的广泛关注。随着网络技术的不断进步及上网设施的日渐改善，网民数量不断增多，互联网中关于工商行政管理工作的评论、意见及建议也迅速增多。显然，工商机关加强网络舆情的收集、分析工作，并积极主动地开展舆论引导工作，是在新形势下坚持执法为民、积极履行职责、树立良好形象的必要手段。
网络舆情既具有一般社会舆论的共同属性，也具有自身独有的一些特点
网络舆情既然属于社会舆论的一种表现形式，便具有一般社会舆论的共同属性。比如，它以某个涉及人们共同利益的问题或事件为讨论对象，有大量的公民对这个问题或事件发表意见，并且形成一种具有共同倾向性的意见，这种共同意见会直接或者间接地对社会产生重要影响。
同时，基于互联网的跨时空、开放性特点，网络舆情在传播方式及舆论主体等方面与社会舆论有所不同。社会舆论往往通过人们的街谈巷议、口传心授来传递信息和表达观点，并以一定的意见、情绪、态度甚至行动倾向表现出来。而网络舆情的产生、形成并发挥作用是通过互联网，社会公众通过互联网中的新闻跟帖、论坛跟帖、博客、播客以及QQ等即时通信工具、搜索聚合等途径，来表达自己的情绪、态度和意见等。值得注意的是，作为网络舆情主体的网民只是社会人群的一部分，网络舆情只是反映了以网民为主的某些社会群体的意愿。因此在许多情况下，不宜简单地将网络舆情直接等同于社会整体的意见与情绪。
与传统的社会舆论相比，网络舆情还具有直接、突发、互动以及内容丰富等特点。
互联网是完全开放的，它拓展了社会公众的公共空间，给了所有人发表意见和讨论时事的便利，使每个人都有机会成为网络信息的者，使每个人都有选择网络信息的自由。这样，民众发表意见的渠道就更加通畅，往往在一个事件发生几小时甚至几分钟之后，就会有相关的意见和情绪等在互联网中发表和表现出来，从而使网络舆情能够直接表达民意并发挥作用。
在突发性方面，传统的社会舆论往往需要经过一个时期的酝酿和准备才能形成，因为街谈巷议等形式的局限，从事件信息传播、公众关注并参与讨论，一直到社会舆论的形成一般需要数天甚至数十天的时间。而网络舆情的形成则非常迅速，一个热点事件的出现加上大量情绪化的意见表达，在当事人不经意间，就可能迅速成为激发网络人群共同关注甚至共同谴责的导火索，使当事人在猝不及防的时候成为众矢之的。
一般来说，网上舆情的讨论主题极为宽泛，话题的选择往往是自发、随意的，任何人都有选择主题、话题和选择写什么、怎么写的自由，而网民又分布于社会各阶层和各个领域，因此，政治、经济、文化、军事、外交以及社会生活的方方面面都可能随时成为网络舆情焦点，而且各种各样的文化诉求、思想意识、价值观念、生活准则、道德标准都可以充分体现。
在互联网中，网民普遍表现出强烈的参与意识，这就使网络舆情具有较强的互动性。在互联网中，只要某一问题或事件被报道或者被发现，就会引发大量网民自觉参与讨论、发表意见、进行评论，并且很容易在众多网民之间形成互动，赞成方的观点和反对方的观点同时出现，相互探讨、争论，相互交汇、碰撞。这种网民之间的互动、实时交流，使各种观点和意见能够快速地表达出来，使讨论更广泛、更深入。
当然，网络舆情的局限性也是显而易见的。比如，许多网民受素质、学识方面的限制，或者受现实生活压力的影响，在发表意见时，容易缺乏理性，比较感性化和情绪化，甚至有些人把互联网作为发泄情绪的场所，很容易出现庸俗、灰色的言论。如果不加以及时引导，可能引发更多情绪化的议论甚至形成有害的社会舆论。
工商机关网络舆情收集、分析及引导工作的现状
从工商机关的网络舆情收集、分析及引导工作看，还存在不足，需要认真研究相关问题。
1.缺乏快速、有效的网络舆情收集及日常监测机制。
目前，各地工商机关还只是停留在人工收集、筛选阶段，难以形成日常性收集能力和持续性跟踪能力，往往只能依靠个人的感觉、经验等收集网络舆情信息，判断是否出现与工商行政管理相关的网络舆情热点问题，使网络舆情监测面较窄，反应速度较慢。当特定事件发生后，难以从互联网的海量信息中及时、有效地获取深层次、高质量的网络舆情准确信息，给科学决策以及应急处置造成困难。
2.缺乏全面、科学的网络舆情分析机制。
网络舆情分析是通过对网络舆情信息的定性分析与定量分析，得出一种趋向判断和价值判断的过程。网络舆情分析工作是一项系统工程，必须在平时打好基础。但从实际情况看，各地工商机关在网络舆情分析方面还存在随意性强、方法不科学、缺乏系统性等不足，难以及时提交准确、严谨的分析报告。
3.缺乏引导网络舆情的管理机制。
把握正确的舆论导向，是构建和谐社会的重要前提。建立网络舆情收集及日常监测机制，加强网络舆情分析工作，都是为了让工商机关在把握正确的舆论导向方面掌握主动，让网民的意见、情绪等朝着有利于维护市场秩序、有利于保护消费者合法权益、有利于推动科学发展的方向转变，及时化解矛盾，解决问题，从而变被动为主动。但从目前情况看，各地工商机关还普遍缺乏引导网络舆情的管理机制。
工商机关应当积极采取措施，深入研究网络舆情课题，力争在营造良好执法环境、正确引导社会舆论方面掌握主动
网络舆情成为社会舆论的重要组成部分，是近几年才出现的新情况。由于网络舆情课题的理论研究刚刚起步，关于网络舆情的产生、传播、处置、引导等，人们还缺乏全面的认识。但着眼于适应新形势的需要，工商机关应当积极采取措施，加强网络舆情研究，在营造良好执法环境、正确引导社会舆论方面争取主动。
1.设立专门岗位和人员，切实加强网络舆情的日常监测、信息收集及引导工作。
如果条件允许，工商机关应当设立专门岗位，配备有专业素质的人员，负责对网络舆情的日常监测、信息收集工作。在网络舆情分析方面，由于涉及范围较广，可以根据实际需要，成立领导小组，由相关内设机构分别派代表参加监测组、调查组、信息反馈组，具体开展网络舆情的监测、评估、预警工作，并及时向本机关领导提交网络舆情分析报告。当出现某种特殊情况，需要针对某一阶段的网络舆情实施引导时，应当由本机关领导进行集体研究决策，确定引导原则及实施方案。
2.实行分层管理，建立网络舆情的信息收集和日常监测机制。
如今，互联网中已经按地域或者行业的不同细化出了不同的网民群体，形成大量的城市论坛、社区论坛、行业论坛等。网民根据自己所处的行政区域或者爱好等，选择不同的论坛登载信息、发表意见。这样，各级工商机关应当根据自己的需要，在网络舆情的信息收集和日常监测方面实行分层管理，分别针对本机关辖区情况开展工作。应当根据网络论坛或者网站的活跃程度、网民参与程度等，将网络论坛或者网站划分为不同的日常监测等级，确保对重点网络论坛或者网站实施重点监测。
工商机关应努力建立和完善网络舆情收集一体化平台，加强网络舆情分析及预警工作，切实做到反应迅速，方法科学
工商机关应努力建立和完善网络舆情收集一体化平台，充分运用网络技术及信息技术手段，建立网络舆情信息自动收集系统，对重点网络论坛和重点网站进行实时监测，对海量信息自动筛选、过滤，缩短网络舆情信息的收集和整理时间，切实做到反应迅速，方法科学。
在加强网络舆情分析方面，设立网络舆情评论员是一个好办法。应对评论员进行专门培训，使其熟悉网络知识，掌握统计学、心理学、新闻学以及危机公关方面的知识。评论员主要负责对涉及工商行政管理的网络舆情进行日常分析，预判其中的发展走向、舆论热点、媒体关注焦点，确定网络舆情级别和重要程度，对网络舆情走向作出正确判断。对一些影响面大、可能导致事件升级的网络舆情信息，应密切关注事态发展，保证第一时间获知事态信息。相关分析报告应当做到及时、准确、全面，对重要的网络舆情做到早发现、早报告、早处置。
在建立网络舆情应急预警系统方面，应当将网络舆情管理纳入工商机关的应急处置方案。可以根据网络舆情的性质、影响程度、影响范围等方面的不同，将应急响应等级划分为特大级、重大级、较大级和一般级，实行红、黄、橙、蓝的“四色预警”，并建立相应的应急处置机制。
关键词：网络舆论；引导；方法
中图分类号：G21 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2012）-06-0-02
一、何谓网络舆论
所谓网络舆论，也称网上舆论，有学者将其定义为：“在互联网上流行的对社会问题的看法或言论”也有人这样定义网络时代的舆论——“舆论是一种事实或意见通过公共论坛传播与运动并被广泛接受的状态，公共论坛是各种形式的开放的言论管道或集散地，可以是广播、电视、报报纸等传统媒体，也可以是新兴的互联网”笔者认为，舆论按照不同的标准可以分成不同类型，所谓网络舆论主要是一起传播形式来区分的一种舆论形式，实为社会舆论的一种，指公众通过网络媒介所传播的信息而形成的舆论。套用陈力丹先生关于舆论的定义“所谓舆论，是指公众关于现实社会以及社会中各种现象、问题表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和”我们可以将网络舆论定义为：公众通过网络传播，对现实社会以及社会中各种现象、问题表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和，是网络中的公众所表达的意见的总和。
二、网络舆论中存在的问题
网络传播主体的多元及其匿名性等特征使得舆论的客体异常丰富，现实生活中的任何事件都可能成为网络舆论关注的对象；舆论主体的积极性的空前提高，使众多舆论场交错存在进而导致了网络舆论环境的复杂。这一方面为公众舆论提供了更为广阔的空间，有助于加快社会民主化进程；但另一方面也带来了诸多的舆论问题。
（一）负向舆论的影响增大
传统大众媒介的一项主要功能是反映并引导舆论，营造健康的舆论环境，以发挥舆论的积极作用。负向舆论一般不会得到大众传播媒介的过分关注，因此也不能得到大规模传播。但是在网络环境下，公众言论的自主性已大大提高，每一位网络用户都可以利用网络媒介来组织和制造舆论。这一方面使民意能借助网络传播优势迅速转化为强势舆论；另一方面也为谣言、流言等形态的负向舆论的形成与传播提供了温床。
（二）舆论质量不高
舆论的质量是指舆论所表达的价值观、具体观念及情绪的理智程度。传统媒介中的舆论多是社会中多数群体舆论的反应，这些舆论一般都会经过一定时间的谈论与过滤，因此此类舆论理性成分较多，舆论质量较高；网络的传播的去中心化特征，使得每个网民都有了公开意见的机会，个人的意见并不需要与他人的讨论、交流，只要网民愿意就可以，另外匿名的特征也使得网民可以摆脱现实因素的制约，随心所欲地宣泄个人意见，甚至是谩骂和人身攻击。当然网络舆论中也有一些冷静客观的意见，但是还是被众多的非理性的意见所掩盖。
三、网络舆论引导的方法
（一）新闻报道引导
1、加强信息把关，增强新闻的可靠性
对于网络新闻把关，学者们还存在着争议。有人认为，网络高度的表达自由，导致了把关已经失去名存实亡了。其实，把关可以从两个方面来理解：一个层面是微观的，即个体网站的内容把关；另外一个层次是宏观的，整个网络传播环境中的把关。作为新闻网站的新闻把关属于前一种。这种微观的把关不会因网络的自由开放而削弱，反而对随之加强。
人人都获得在网络上进行传播的可能，并不意味着任何在网上传播的信息都是有价值的，相反信息太多太滥，更会唤起人们对高质量的可靠信息的要求。“因此人们对信息传播的要求会经过一个很有意思的循环。当传统媒介传播的信息不足时，人们对网络传播的大量信息抱以希望，而当网络传播的信息量大大超过需求时，人们又会渴望用经济的方式获得最有价值的少量信息。这是一个从少到多，又从多到少的过程”[4]这也恰恰说明一个问题：尽管互联网存在着近乎无穷尽的网站，但网民经常登录的往往是少数的几个网站，这其中大部分会有传统媒体背景，因为这些网站依靠其传统媒介的背景延伸的可信度拥有了比一般网站更高的权威性。
2、快速反应，把握主动权
传统媒体往往具有某些信息的优先权和控制权，从而有效地引导公众舆论。但是在网络传播中，拥有这种特权对于绝大多数新闻网站来说已经不再可能。一条重要的新闻信息，网站稍一迟疑，就很可能失去制造舆论的先机，在引导舆论的过程中导致被动。同时，存在的大量商业网站，往往将时效性作为彼此竞争的利器。网络新闻竞争不在于看你有没有报道这则新闻，而是能否比竞争对手更快的速度报道。优秀的新闻网站应该具有极高的新闻敏感，能够及时探查到竞争对手的当前动向，抢在竞争对手之前做出正确的反应，才能有效引导舆论，成为社会的守望者和泄压阀。
3、加强信息整合，增强舆论力度
由于目前的商业网站没有自己的新闻采访权，所以很难有自己的独家新闻。一些专业性新闻网站常依附于传统媒体，缺乏独立性，也缺少独家报道。同时，在网络上推出独家新闻的难度也越来越大，一旦有好的选题，几分钟之内就会被人复制。但是，网络的突出特点在于对众多信息的整合，当然这种整合也并不是信息的简单堆砌，而是通过信息的有机重构，将意见巧妙蕴涵于信息之中。新闻网站必须在新闻报道中选择新闻角度，学会在日常题材中找到新意与深度，从而在自己的新闻报道中多增加自己原创的东西，最终扭转自己在新闻报道中的附属地位，增强自己的舆论影响力。
（二）评论引导
复旦大学李良荣教授认为现代新闻媒介对舆论的引导，主要体现在两点：一是通过持续不断的信息流，构筑现代信息环境，作用于人们的认识，引导舆论；而是通过直接或间接的意见表达引导公众意见。[5]传统媒体如报纸、电视都拥有自己的评论栏目及舆论专家，每当发生重大事件，都会第一时间发出评论。人们往往也首先看这些媒介的言论，从中获知个人意见及行为的指南。传统媒介正式通过占据此类言论占据意见的中枢，左右着公众舆论。
网络新闻媒体要想占据意见的中枢地位，达到引导舆论的目的，也必须拥有自己的专业评论员和评论栏目。尽管网民的自主意识强烈，但是并不影响其接受网络中的某些观点。相反，由于网络高度的开放性和信息的海量性，使得网民认为网络中的意见或评论更加符合现实情况，进而接受其意见。加上很多新闻网站都拥有传统媒体背景，其传统媒体的公信力也会自然地移植到新闻网站，这样，网络中的评论在获得公众认可的可能性大大提高了。针对突发事件或敏感事件，网络应充分发挥自己时效性强的特点，第一时间关注时间的发展；然后根据受众的需求，及时给出有见地的言论，吸引网民的广泛参与，形成舆论场，促使舆论的理性化，从而形成健康的主流舆论。
（三）利用网络互动进行引导
互动是网络媒体相对于传统媒体的优势，新闻网站应该充分利用这一优势进行舆论引导。网络中，如果一味灌输自己的观点，忽略网民的个性存在，只能使一部分网民转而利用其他方式表达个人意见。因而，要想在网络世界中成功引导舆论，必须充分调动网民的积极性，使他们参与到问题的讨论中来，让他们表达出自己的心声，倾听他人的意见。
现在很多新闻网站在每条新闻末尾，都提供就此新闻发表评论或到BBS参与讨论，或者策划各种网络舆论调查等方式，方面网民及时表达意见，为网站编辑了解社会舆论及有效引导舆论打下了良好的基础。总之，在网络传播中，网站既要尊重网民发表意见的自主性，又要适时地对舆论进行引导，发挥自己的舆论主导地位。
参考文献：
[1]谭伟.网络舆论与大学生“三观”的形成[J].湖南商学院学报,2002,(1).
[2]陈彤旭,邓理峰.BBS议题的形成与衰变——对人民网强国论坛的个案研究[J].新闻与传播研究,2002,(1).
[3]陈力丹.舆论学——舆论导向研究[M].北京:中国广播电视出版社,1999:11.
重拾动力
第三季度内地经济增长再次进入上升轨道，这主要是因为环球经济形势的好转为外贸提供了支持，以及中央政府推行“微刺激”经济措施，包括加快基建投资、维持公共住房开支及对小型企业减税等。
实质国内生产总值增长，由第一季度的7.7%及第二季度的7.5%，回升至第三季度的7.8%，为今年以来的最大升幅。受惠于环球经济形势的好转，第三季度内地对外贸易增长略见回升，。出口及进口增长，分别由第二季度的3.7%及5.0%，升至第三季度的4.0%及 8.4%。由于进口升幅高于相对疲弱的出口，贸易顺差由657亿美元，收窄至615亿美元。
内需方面也较为理想。消费品零售继第二季度增长13.0%后，第三季度再升13.3%，城镇固定资产投资增长，由19.7%加快至20.3%。生产方面，工业产出实质增长由9.1%升至10.1%。
细观国内生产总值各组成部分，内需为前三季度的主要增长动力，而外贸则较为疲弱。消费及投资分别为前三季度整体经济增长贡献3.5 及4.3个百分点，而货品及服务净出口，则导致整体经济增长减慢0.1个百分点。
市场普遍担忧内地经济复苏步伐不稳，但鉴于外贸前景改善及中央政府致力促进经济增长，我们对内地经济表现相对乐观，认为经济可望于第四季度及2014年保持复苏。预期第四季度国内生产总值增长7.6%，并维持2013年全年增长7.7%的预测不变，即增长与去年一致。这亦意味今年中央政府可实现经济增长7.5%的目标。至于2014年，本行相信经济增长保持平稳，为7.6%。
收入增加，但通胀同告上升
第三季度家庭收入增长回升。城镇人均实质可支配收入，在第一季度及第二季度分别上升6.7%及6.4%后，第三季度上升7.3%；农村人均可支配收入增长，由8.9%及9.3%加快至10.3%。
不过，第三季度通胀亦上升。消费物价升幅达2.8%，高于前两季平均数2.4%。值得一提的是，消费物价通胀由8月份的2.6%跃升至9月份的3.1%，为2月份以来最高水平，主要原因为中秋节及国庆假期前食品通胀上升，以及南方气候欠佳。
展望未来，由于比较基数较低、猪肉及家禽供应转趋紧张，以及经济复苏和房屋价格上涨引发通胀预期上升，数月内消费物价通胀或继续温和上升，但仍会保持于3.5%水平或以下。预期平均通胀由第三季度的2.8%，升至第4季度的大约3.0%。就2013年全年而言，预期消费物价通胀维持于2.6%不变，与2012年一致但远低于中央政府全年目标的3.5%。
内地房地产市场数据显示，9月份房价升幅再度加快，尤以一线城市为甚。当月房价按年上升的城市数目，与8月份同样为69个。值得注意的是，四个一线城市包括北京、上海、广州及深圳的房价升幅，已远高于家庭收入增长。以广州为例，9月份一手房价格较去年同期上升20%，但人均名义可支配收入增长仅为9.3%。
人民币升值步伐将放缓
6月至8月期间，人民币升值步伐放缓，人民币汇率中间价徘徊于6.16至6.18之间。不过，央行自9月中旬起加快人民币升值步伐，美元兑人民币汇率中间价于10月23日升至6.1330的纪录高位，较2012年底升值2.5%。去年全年人民币兑美元汇率仅升0.25%。随着人民币汇率中间价上升，近日人民币即期汇率升幅亦显著加快，并突破6.10的心理关口。
近期人民币升势为何如此强劲？首先，内地经济增长重拾动力吸引资金流入。外汇储备由第两季度的3.50万亿美元，增至第二季度的3.66万亿美元。相对同期贸易顺差仅为615亿美元，外汇储备增加1，660亿美元，意味资金净流入显著上升。此外，9月份新增外汇占款增加1.264亿元人民币，为近五个月以来最大升幅。其次，过去数周美元一蹶不振，主要反映市场普遍预期，美联储将押后至2014年第一季度才减少购买资产，以及美国政府暂时关闭，将导致当地第四季度经济增长放缓。
我们相信今年第四季度人民币升值步伐将会放缓。首先，未来数月内地贸易顺差或进一步收窄。其次，美国政府恢复运作及其短期债务违约风险减退。本行预计今年底人民币汇率中间价贴近6.10水平，意味全年人民币升幅为3%。
当局拟微调收紧货币政策
之前，央行暂停通过公开市场操作向银行系统注资，致使内地银行同业拆息持续上升。10月24日为期一周的上海银行同业拆息，升至近4.67%的两个月高位。当局暂停逆回购或出于对冲资金流入的需要，因为如上文所述，9月份新增外汇占款增加1264亿元人民币，导致信贷增长较快。
我们认为，6月份资金紧绌的情况不会重现，亦不应将近期市况视为央行开始收紧银根的依据。央行在10月16日发表声明，承诺维持银行同业拆息稳定及保持适当的流动性水平。因此本行预期未来数月货币政策维持中性，不会再行放宽或收紧。不过，鉴于房价上涨及通胀压力加大，央行或会微调政策，采取措施防止信贷增长过快及控制影子银行的贷款增长。
此外，央行于10月25日推出一年期贷款基础利率，被视为取消商业银行的贷款利率限制后进一步迈向利率市场化的举措。这贷款基础利率是商业银行对其最优质客户所提供的贷款利率，由包括内地四大银行在内的九家银行共同制定，首次报价息率为5.71%，低于央行所订定的一年期贷款基准利率6%。
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一、社会评议是民意表达的直通渠道
评议满意和不满意单位是由社会各界代表组成的，包括党代表、人大代表、政协委员及派人士、领导干部、离退休老干部及专家学者、企业代表、市民代表等七个层面的评议人，被评对象涵盖了市直机关、依照公务员管理的市直事业单位和省(部)属在温单位，由七个层面组成的评议人对被评单位给出一个满意度的直观评价，在各评议人独立评价的基础上，综合计算出被评单位的满意度。评议人的组成非常广泛，共一万多人。在评议中不仅仅是对被评单位一个满意度的测评，更重要的是评议人可以对各部门的工作提出批评意见和建议。在前两年的评议中，共收集到3289份意见表，意见和建议共计7100余条。
从对所提意见建议内容分析来看，社会各界突出对以下四大问题的关注：一是突出对社会公平的关注，主要集中在生产资源分配、教育资源分配、一次分配公平等问题上。如对中小企业的税收是否做到平公赋税；一些垄断行业部门工资奖金过高，一次分配显失公平；教育资源配置是否合理，各学校收取高额捐资费、择校费等教育乱收费的关心。二是突出对社会发展的关注，主要集中在城市建设、企业后续发展上。如城市规划滞后，前瞻性差，随意性大；城乡违法用地与违章建设的现象多；工业用地批拨不规范，对被征土地缺乏跟踪管理；全民健身活动的设施和场所少，市民健身活动场所设施不完善，管理不到位。三是突出对生存环境的关注，主要集中在环境保护、城市管理、平安*建设方面的意见。如批评固体废物泛滥成灾、垃圾围城现象严重；对油烟排污、噪声扰民等现象治理力度不大；对重污染企业处罚不及时，环境污染日益严重；市容市貌较差,占道经营、无证小贩太多；交通管理重罚轻管；对外来人口、出租房管理不严，街头行乞人员较多。四是突出对民生民计的关注，主要集中在安置房建设、医疗卫生、食品质量、社会保障、关心弱势群体等方面。旧城危房改造力度不够，城市拆迁范围大，但拆迁安置建房的进度十分缓慢，房价节节攀升，加大了居民和企业生活生产成本的压力；看病难、看病烦、看病贵，对医疗单位监管不严，对某些医生收受红包、拿药品回扣的违规行为处罚不严，公立医院的公益性淡化，医托、虚假医疗广告泛滥；对百姓密切关注的食品质量问题不能及时公告，在生活中经常发生食品质量问题；医保普及面不广，看不起病仍是低收入群众的心头大患，各项优惠政策、措施落实不到位。
可以说，评议中收集到的意见建议是全方位的，涉及社会生活的方方面面，意见的表达是直观的，反映了社会矛盾的客观现状和人民群众的真实需求。而且市民代表和中小企业代表非常积极地提出意见建议并献计献策，市民代表与企业代表分别是评议活动中回收意见表数和提意见率最高的，这充分说明了广大市民和中小企业主是很重视和珍惜在评议中表达自己意志与利益的机会的，社会评议为市民和企业开通了表达意见建议的又一个很好的平台，成为民意表达的直通渠道。
二、社会评议是民主监督的有效途径
在民主监督方面我们过去曾采取过多种措施，如设立各种投诉信箱、投诉电话、意见征求信等，这些措施也曾取得过一定的作用，但相比于社会评议，它的范围、力度和作用等都不及社会评议这么广泛和深刻。“对干部实行监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”这是党的十七大报告对干部监督所作的一段重要论述。作为文明古国尧舜之治，曾有如此之说：“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”，这欲谏之鼓、诽谤之木类似于现在的意见簿、投诉箱之类。投诉也好，意见箱也好，总之是广开言路的一种方式。相比于举报、投诉之类，社会评议要光明正大得多、广泛得多、深刻得多。评议不仅具有广开言路、下情上达的功效，而且在目前民主制度正在不断完善的过程中，评议活动起到了民主监督的作用。在民主制度还不完备的体制下，行政主管往往乐于接受歌功颂德之辞，难于接受批评意见，甚至于拒谏饰非，往往因个别意见的不太准确而成了诋毁的口实，扣上诽谤污蔑的帽子。在社会评议中各界群众所提的意见建议就无此顾虑，真正做到畅所欲言，言之所想，想之由衷。意见只有在充分的宽松环境下表达，才是最真实最可靠的信息，也才谈得上真正的民主监督。
目前对县以上领导干部民主选举还处于间接选举阶段，在这个历史阶段，让社会各界来评议机关部门与机关干部的好与差，说说好在哪里，差在哪里，与群众的要求有哪些距离，最需要从哪些方面开始做起，未尝不是民主监督的有力举措。因为有了下一年度再次评议的监督机制，评议过后市直机关各参评单位都非常重视社会各界的意见建议，针对评议活动中提出的意见建议，制定整改措施，狠抓突出问题的整改落实，并着力从解决事关群众利益的民生问题做起，提升群众满意度，这充分反映了民主监督的力量和作用。那些群众意见相对较多、满意度相对较低、评议排位比较靠后的单位，更加重视对存在问题的整改，通过整改取得实效，以实际成效取信于民。正因为群众切切实实看到了整改的成效，这些单位在第二年社会评议中群众满意度都有了不同程度的提升。如果没有下一年度再次评议的压力，整改的力度不可能这么大，整改的成效也不可能这么明显，这正是社会评议发挥民主监督的威力之所在。
那么整改又从哪里开始入手呢？从分析前两年评议中产生这些问题的原因来看，既与群众更加注重民生问题解决有关，也与主管部门的工作业绩有关，既有历史累积的原因，也有主管部门之间职能交叉重叠难以协调的原因。为此，各被评单位更加重视对民计民生问题的解决。为了寻找对这些问题解决的方案，一些职能交叉的相关部门主动地加强了联系、协调与沟通,变部门外部运转为部门内部运转。对反映在我市社会公共事业的发展滞后于我市的经济发展，政府在运用公共资源为社会群众提供公共产品与公共服务的不足等方面，采取积极措施,引导职能部门集中大量的公共资源注入到公共服务事业的发展中去，变生产投资型政府向公共服务型政府转变。这也是因为有了社会评议的民主监督制约机制，加强了对意见建议回应的有效性。
三、社会评议是民主决策的有利依据
党的十七大报告高度概括了民主决策的基本要求：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”强调决策过程要增强透明度和公众参与度。虽然作为个体的评议人所提的意见是个例和个案，但是由七千多条意见汇集起来的建议，就不是只解决个别的问题了，而是要解决带有普遍性意义的问题了。因此，对评议中社会各界提出的意见建议，市委、市政府非常重视，责成社会评议的组织牵头单位对群众提出的意见建议进行全方位地梳理、归类和分析，既要忠实于原意见，又要有所提练和归纳。对整理出我市在经济发展、城市建设、教育文化、医疗卫生、社会保障、组织人事和平安*等七个方面存在的、群众反映强烈的热难点问题，分析产生问题的原因，提出参考对策和建议，并形成书面报告呈市四套班子领导和有关单位，为市委、市政府决策提供依据。
首先，建立解决民生热、难点问题协调机制。在当前政府机构职能划分过细的情况下，部门之间的协调比较困难，在继续优化组织机构、减少管理层级、理顺职责分工、提高行政效率的前提下，积极探索由市政府分管领导牵头、一个部门主管、相关部门配合、部门职责明确的解决群众反映突出问题新机制，为建立公共服务型政府探索新的路子。
其次，提出以“结果倒逼过程”的理念，要求各职能部门由过程导向的管理方式向结果导向、顾客导向、绩效导向的管理方式转变。对民众所提的意见建议要求列出解决问题时间表，曝光那些不实际解决民众意见的部门，对没有解决民众意见问题的部门要给出具体原因的解释和交待，并督促其再次解决，促使部门为解决群众意见工作列入年度工作计划。为此，各单位围绕民声认真研究，寻找症结所在，采取对症下药，制订制度实措。对一些热、难点问题和历史遗留问题，纷纷重拳出击，狠抓工作落实，取得良好的社会反响。
与传统的财务审计、经济责任审计等审计模式相比，绩效审计在审计目标、范围、内容和作用等方面都具有独特的特点。
（一）审计目标更高远在审计目标上，第十二届最高审计机关国际组织会议发表的“关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明”提出了绩效审计的四个目标：“①为公营部门改善一切资源的管理打好基础；②使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；③促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；④确定更适当的经济责任。”因而审计目标显得更为高远。
（二）审计目的更宏观在审计目的上，传统的财务审计主要是查错纠弊，保证财务收支的真实性和合法性；而绩效审计则是为了评估所投入各项资源的经济程度与有效程度，并以此找出进一步提升组织绩效的路径，实现由查错纠弊上升到控制提高的目的。
（三）审计内容更宽泛在审计内容上，传统的财务审计主要是审查组织的财务收支及其有关的经济活动；而绩效审计除传统的财务审计内容外，还包括组织非经济领域的各项管理活动和业务活动
（四）审计方法更多样在审计方法上，传统的财务审计通常采取对会计资料进行检查的方法，如审查、查看、计算、分析，以及顺查法、逆查法、详查法、抽查法、核对法、盘点法等；而绩效审计不仅要采用上述方法，而且还要运用调查研究、统计分析和经济分析技术，并借助计算机和网络技术进行辅助审计，采用业务测试、分析法、系统法、论证评价甚至模糊预测与评估等方法。
（五）审计作用更显著在审计作用上，传统的财务审计主要是保障会计信息的真实、正确和合法，保护组织资产的安全完整，其功能是保护性的，作用有限；而绩效审计不仅要监督组织的财务收支及其有关经济活动的真实性与合法性，更重要的是要从全局的角度，评估组织经营管理活动的经济程度和有效程度，探寻影响组织绩效高低的原因，并提出改进意见与建议，指出进一步提高绩效的路径与方法，其建设性和控制性作用尤为突出，由于这种审计活动已拓展到经济、社会、政治等诸多方面，因而作用是无限的。
二、人民银行开展绩效审计的必要性
（一）顺应审计发展趋势的需要国家审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”要“着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。”可见《规划》已为全面推行绩效审计明确了时间表，其发展趋势将难以阻挡。
（二）提高人民银行履职水平的需要绩效审计通过评估人民银行对公共资金和资源的管理效率与效果，揭示人民银行在履行职责中存在的问题，同时对人民银行资金和资源的管理情况进行全面综合评价，并与预期目标进行对比，分析差距产生的原因，提出改进意见和建议，使各级人民银行能正确、高效地履行职责，充分发挥宏观调控作用，促进国民经济持续、快速、健康地发展。
（三）完善人民银行内控管理的需要绩效审计的一大优势是将审计监督的关口前移，能有效改变目前人民银行内审以事后监督为主的局面，将审计监督的关口前移到事前和事中，使人民银行内审实现从查错纠弊向预防和控制转变，从而促进人民银行不断健全和完善各项内控管理制度，加强内控管理，完善内部控制和监督体系，有利于各级人民银行依法、合规、科学、高效地行使人民银行职能，实现人民银行工作目标。
（四）建设节约型人民银行的需要绩效审计的主要内容是对资源的经济性、管理的效率性和工作的效果性进行审计监督和评价。为响应建设节约型社会的号召，人民银行总行提出了建设节约型人民银行的要求，各级人民银行卓有成效地开展了创建活动。并且从2006年开始，人民银行已实行部门预算管理模式，中央财政削减人民银行系统的经费预算，特别是基层人民银行的经费预算大幅度缩减。因此，适时开展人民银行绩效审计，实现支出节约、支出合理、支出得当的绩效管理目标，既是各级人民银行领导和员工关心关注的热点问题，也是建设节约型人民银行的客观需求。
三、人民银行绩效审计的模式探索
（一）人民银行绩效审计的目标和立项原则
1.人民银行绩效审计的目标。通过审计，对被审计单位履行职责时资源使用的经济性、业务管理的效率性和职责履行的效果性进行审核评价，确定其资源使用是否得当，是否进行了有效管理，是否实现了人民银行的职责目标。
2.人民银行绩效审计的立项原则。在绩效审计立项时，应坚持重要性、时效性和周期性的立项原则。重要性是指选择的项目是否举足轻重，是否与人民银行职责履行息息相关，并且是上级行关注和员工关心的。时效性是指项目的选择时机是否恰当，过早则可能问题尚未显露出来，不利于作出客观评价；过晚则可能时过境迁积重难返，不利于问题的纠正和绩效改进。周期性是指在一定的期间内，对所有应审计的单位进行持续关注，周期性的有计划随机选择绩效审计项目，从而保证审计的覆盖面。
（二）人民银行绩效审计的任务和范围
1.人民银行绩效审计的任务。主要是对各分支机构及其部门财力、人力、物力及其他资源使用的经济性、效率性和效果性进行审计评价，从而促进人民银行持续改进提高履职绩效。
2.人民银行绩效审计的范围。包括对各分支机构履行职责或开展某一专项业务时的经济性、效率性、效果性进行客观、系统的检查和评价。所谓经济性，是指以最低的资源投入取得一定质量履职效果，即资源投入是否节约；效率性，是指以一定的资源投入取得最大的履职效果，即资源投入是否讲究效率；效果性，是指在一定程度上达到预期履职结果，即资源投入是否得当。
（三）人民银行绩效审计方法和技术
1.调查研究法。调查研究也是传统财务审计方法，只不过财务审计中处于从属地位；而在绩效审计中，由于需要大量了解和掌握被审计单位的绩效信息，以及相关的行业资料等，因而调查研究法是绩效审计的主要方法之一。调查研究的方式主要有问卷调查、绩效面谈、电话调查、函证调查等，在绩效审计过程中，上述调查方式通常需要综合运用，单独只运用其中的一种方法不利于全面了解被审计单位的情况。此外，由于调查结果受人为因素的干扰较大，所以抽样调查时一般要保证足够的样本量。
2.统计分析法。统计分析是绩效审计中主要和常用方法，在进行经济性、效率性、效果性评价时，常用的统计分析方法有线性分析、回归分析、相关性分析、假设检验等，用以找出因果关系、目标差距及影响原因。统计分析方法准确性较高，结论相对科学可靠，但相应地要求审计人员必须具备一定的数理统计知识和数学分析能力。
3.经济分析法。除了调查研究和统计分析以外，绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评，通过分析财务信息和非财务信息，建立其评价指标和评价标准体系，并进行对比分析和总体评价。评价指标和评价标准可以是定性的，也可以是定量的，并且把定性分析和定量评价结合起来，以保证审计结果的客观性和审计评价评价的公正性。
（四）人民银行绩效审计程序
1.准备阶段。一是制定内部审计年度计划时要明确绩效审计项目；二是在开展绩效审计项目前进行审前调查，对被审计单位的基本情况和有关人员、要素指标等进行初步调查，为针对性地制定绩效审计方案打好基础；三是制定绩效审计方案时，要对审计项目的组织架构和业务管理进行审查，确定审计评价指标、评价标准和审计目标。
2.实施阶段。一是制定绩效审计实施方案；二是与被审计单位进行交流；三是收集信息和数据；四是进行分析和评价并得出绩效审计结论。在这一阶段中，审计人员必须依据绩效审计目标，充分收集相关的审计证据，并对其进行归并、汇总、分析和评价，从而得出相应的绩效审计结论。
3.报告阶段。一是撰写绩效审计的内审初步意见并向被审计单位征求意见；二是对被审计单位的反馈意见和审计证据进行综合分析，提出审计结论和加强与改进管理的意见建议，撰写绩效审计报告并向派出行或上级行报告；三是根据相关制度和保密规定在一定范围内实行审计公告；四是跟踪绩效审计报告，及时根据领导的批示意见搞好信息反馈，督促绩效审计报告意见与建议的有效落实。
（五）人民银行绩效审计报告人民银行绩效审计报告应包括引言、主体、附录三个部分。
1.引言。应写明审计依据、审计目标、审计期限、审计内容和范围、审计方法等事项。
2.主体。由5部分内容组成，一是基本情况。主要介绍与绩效相关的基本情况，如被审计单位的机构人员状况、职责履行情况、审计活动的目的或总体目标等。二是主要问题。问题反映应从绩效角度进行定性，详细陈述问题事实、数据及相关分析等，问题排序一般按对绩效的影响程度大小排列。三是反馈意见。陈述被审计单位对审计初步意见的反馈意见。四是审计评价。围绕审计目标，运用相关的绩效评价指标体系，通过定量和定性分析，对被审计单位履行职责时资源使用的绩效进行评价，评价要客观、公正、准确、清楚、易懂。五是审计建议。围绕完善制度、加强管理、解决问题、提升绩效提出审计意见建议，所提意见建议要有针对性、控制性和可操作性。
3.附录。与审计项目有关的资料、数据、文件和具体分析过程与评价结果，如绩效评价分析图表、计算数据等。
（六）人民银行绩效审计注意事项
1.坚持实事求是原则。对于审计发现的问题，审计人员一定要具体问题具体分析，实事求是，要排除一切干扰因素，找准问题的根本原因，以便对症下药。做到事实认定清楚，问题定性准确，原因分析透彻，审计建议可行。
2.坚持独立审慎原则。由于绩效审计较多采用调查、分析、测算、评估等方法，所以审计证据大多数是间接性的，这将导致审计误差难以避免，存在着审计风险。因此，绩效审计应当坚持独立审慎原则，判断不准、把握不稳、关系不清的问题不能轻易作出结论，更不能轻易发表意见和建议。
关键词：新刑事诉讼法；诉讼监督；完善；不足
中图分类号：D925.2 文献标识码：A文章编号：1033-2738（2012）04-0173-01
刑事诉讼监督是指检察机关按照法律规定对刑事诉讼活动的法律监督，包括立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督。全面加强人民检察院对刑事诉讼活动的法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的神圣职责，是人民群众的迫切愿望，同时也是保障司法制度公正高效权威运行、推进依法治国方略、建设社会主义法治国家的根本需要。这次新修改的刑事诉讼法亮点之一就是完善了人民检察院的诉讼监督，同时也可以看到，新刑事诉讼法对诉讼监督的规定仍有不足之处，有待进一步完善。
一、新刑事诉讼法对诉讼监督的完善
我国96年的刑事诉讼法规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，但是，对诉讼的各个环节如何进行监督，监督职能与诉讼职能的关系如何，却规定得原则、粗糙，实践当中问题很多，被批判得非常多。这次刑事诉讼法的修改，针对诉讼中法律监督存在的问题和司法改革的要求，运用了大量的条款规定了法律监督的内容，使我国1996年以来刑事诉讼的法律监督从抽象步入具体，把诉讼中权力的配置、组合提高到一个更高的层次，使之更加民主，更加科学。
新刑事诉讼法关于诉讼中的法律监督的具体内容包括:(1)新刑诉法第47条规定:“辩护人、诉讼人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”(2)新刑事诉讼法第55条规定:“人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”(3)新刑诉法第73条规定:“人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。”(4)新刑诉法第86条规定，“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：(一)对是否符合逮捕条件有疑问的;(二)犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；(三)侦查活动可能有重大违法行为的。人民检察院审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见;辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。”(5)新刑事诉讼法第93条规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”(6)新刑诉法第115条规定，“当事人和辩护人、诉讼人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：(一)采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；(二)应当退还取保候审保证金不退还的;(三)对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的;(四)应当解除查封、扣押、冻结不解除的；(五)贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉;人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”(7)新刑诉法第171条规定:“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。”（8）新刑诉法第173条规定，“人民检察院决定不的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移动有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”（9）新刑诉法第210条规定，“适用简易程序审理公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭。”（10）新刑诉法第224条规定，“人民检察院提出抗诉的案件或者第二审人民法院开庭审理的公诉案件，同级人民检察院应当派员出席法庭。第二审人民法院应当在决定开庭审理后及时通知人民检察院审阅案卷。人民检察院应当在一个月以内审阅完毕。人民检察院审阅案卷的时间不计入审限。”(11)新刑诉法第240条规定，“在复核死刑案件过程中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见。最高人民法院应当将死刑复核结果通报最高人民检察院。”(12)新刑诉法第245条规定:“人民法院开庭审理的再审案件，同级人民检察院应当派员出席法庭。”(13)新刑诉法第255条规定，“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。”（14）新刑诉法第256条规定，“决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”(15)新刑诉法第262条规定，执行机关提出的减刑、假释建议书，副本要抄送人民检察院，人民检察院可以向人民法院提出书面意见。(16)新刑诉法第五编关于特别程序的规定中，关于未成年人刑事案件诉讼程序，赋予检察机关对未成年人案件依法作出附条件不的决定，关于当事人和解的公诉案件诉讼程序，赋予检察机关对和解的自愿性、合法性进行审查并主持制作和解协议书的权力，关于犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序中，赋予检察机关申请提起的权力；关于对实行暴力行为但依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，赋予检察机关对决定和执行活动是否合法实行监督的权力。
上述列出的14个方面，涉及到18个条款的规定，可以看出新刑诉法把1996年刑诉法关于人民检察院法律监督的抽象规定，已经基本上实现了具体化和法典化，它贯穿于刑诉法的全过程，充分发挥了立法者对诉讼监督的高度重视。
二、新刑事诉讼法对诉讼监督规定的不足之处
新修改的刑诉法较96年刑诉法在诉完善了诉讼监督的很多方面，但是仍有一些亟待解决的问题没有加以规定和明确。
