时间：2024-01-31 16:37:20
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国土空间规划编制理念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、总体目标
（一）指导思想。践行绿水青山就是金山银山理念，落实最严格的耕地保护制度，紧密结合乡村实际，聚焦高质量发展和高效能治理，坚持以人民为中心，以片区（经济区）为单元编制乡村级规划，引领国土空间布局、生产力布局、基础设施和公共服务设施布局，着力提升乡村级（以下简称“乡村”）规划建设的科学性、实用性和前瞻性，强化规划实施管理，建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽乡村，促进乡村振兴和县域经济高质量发展。
（二）主要目标。指导全县乡镇形成一批乡村规划编制示范样本，以先行试点编制的示范村镇为基础，根据省市目标要求及县域发展，应编尽编乡村规划，实现乡镇国土空间总体规划全覆盖。建立健全规划建设管理机制，完善乡村规划法规政策体系。
二、重点任务
（三）加强试点示范
结合我县实际，以片区（经济区）为单元编制乡村规划。2021年5月底前选择镇开展乡镇国土空间规划编制试点，选择7个产业发展试点村，6个乡镇振兴示范村。2021年6月底前完成试点乡镇、村规划编制需求摸排。2021年前完成13个试点村和1个试点乡镇的乡村规划编制初稿，力争12月底前完成审批；2022年，全面启动乡镇国土空间规划编制和村规划编制工作；至2025年，根据省市目标要求及县域发展，逐步推进编制余下村的村庄规划和乡镇的国土空间总体规划，力争做到应编尽编。
（四）强化规划管理
一是完善乡村建设规划管理机制，每个乡镇建立乡镇国土空间规划委员会，按区域设置自然资源所，配备专职乡村规划师，2021年底前率先在已实施的镇和13个示范村所在镇先行各设置一名专职乡村规划师，所在村设置一名兼职乡村规划员。2023年底前，实现乡镇国土空间规划委员会全覆盖，制定乡镇国土空间管理机构制度。2025年底前实现每个乡镇或片区配备专职乡村规划师，制定完善的乡村规划师管理制度。二是健全乡村规划法规政策体系。2022年前按照先规划、后许可、再建设的原则构建乡村规划法规政策文件初稿，完善审批、项目监督、验收等相关政策文件，2023年前完成乡村规划法规政策文件的宣传及试落实工作。2025年确定乡村规划法规政策体系，建立全县国土空间规划“一张图”监督信息系统。
（五）把握规划重点
鼓励人才下乡，因地制宜编制规划，产业用地复合高效利用，科学避让自然灾害风险，推动乡村居民点适度集聚。
突出耕地保护。建立完善耕地保护责任目标考核评价机制。安排专人落实新增耕地核实认定和入库监管工作，2025年底前实现对全县13个乡镇的耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”情况全覆盖动态监测。
三、保障措施
（六）加大统筹推进力度。成立自然资源局乡村规划工作领导小组，以自然资源局党组书记、局长为组长、分管规划领导为副组长、各股室及下属事业单位负责人任成员统筹力量开展工作。领导小组下设办公室在县规划设计中心，由分管规划领导兼任办公室主任。县自然资源局加强日常评估和监督检查，研究规划实施中的新情况，及时提供技术咨询、业务培训和技术指导等服务，做好规划的动态完善。同时鼓励乡镇探索研究村民民主监督机制，实施村民对规划编制、审批、实施全过程监督。
（七）多渠道强化资金保障。按照财政事权和支出责任相匹配原则，建立乡村规划编制和实施的财政保障机制，以县级财政为主，通过纳入预算、财政奖补、整合上级有关资金等方式提供必要保障，支持乡村规划建设管理工作。一是规划编制费用。目前我县2021年镇国土空间规划和13个规划编制试点村费用约405万元，其中编制村庄规划费约25万元/村，乡镇国土空间总体规划费80万元/镇（乡），如连片建设，经费可适当降低，预计剩余乡镇和村还需投入资金约3000万元。二是培训学习费用，2025年前预计投入50万元规划培训费用，每年投入约10万元。
【关键词】市场经济；城乡规划制度；
1.市场经济下的城乡规划制度资源配置角色
1.1作为土地市场运行规则的城乡规划
在物质层面，城乡规划是以土地用途管制为中心的土地资源配置及其利益再分配的过程。由于土地利用和开发存在广泛的负外部性，在任何国家，土地私有者都不可能拥有土地的全部产权。在划定规则内，土地资源由市场支配，在实现土地资源最优配置的同时，促进私人利益和公共利益的共同演进。
1.2作为公平配置空间资源的城乡规划
土地不仅是“财富之母”，是一切经济活动赖以存在的基础，还是人类赖以生存的栖居场所，任何人都不能脱离土地而生存。因此，土地不仅是重要的生产要素，还具有很强的社会性及由此延伸而来的政治性。在土地多重属性下，以土地资源配置及其利益再分配为核心的城乡规划，必然涉及社会利益的调节以及效率和公平的权衡。为了解决土地开发领域的市场失灵，具有社会和政治属性的城乡规划，需要在利益分配上体现社会所期盼的公平性。
2.市场经济下城乡规划制度创新的探索
2.1规划决策制度：完善规划编制相关制度和机制，提高规划的可实施性
2.1.1建立统一的空间规划体系、“三规合一”和“多规融合”的规划协调机制
笔者建议，在现的空间规划编制体系下，积极探索“三规合一”，开展“多规融合”统筹发展研究，积极在编制主体、技术标准、编制方法和编制目标等方面实现“三规”更好的融合，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面理顺“多规”关系，创新搭建“多规融合”工作平台。同时，整合现有的各类空间规划编制体系，基于城乡规划、社会经济发展规划、国土资源规划和生态环境规划等不同规划，建立统一的空间规划体系。
2.1.2建立年度实施计划和年度实施评估制度
基于事权、有效性等城乡总体规划的工作内容进行合理增减，增加管理性、统筹性和协调性内容，删减无效、琐碎且可以通过其他途径落实的内容。通过建立年度实施计划制度和年度实施评估制度，保障城乡总体规划的实施。在近期建设规划的基础上，每年滚动编制年度实施评估及下年度实施计划，通过年度实施评估，充分了解城乡发展现状，监测、总结、分析和评价上年度规划实施情况，在实施的过程中反馈、检讨城乡总体规划；通过年度实施计划制度将城乡总体规划的要求分解到各个实施阶段，保障规划的有效实施。
2.1.3创新规划编制形式，作为控制性详细规划的补充形式
规划编制单位和规划管理者在为使规划成果更加科学合理方面作出的努力有目共睹，但部分规划编制成果严重脱离实际，规划管理随意性较大、工作效率低等问题，从根本上看是编制管理理念落后的原因，应转变规划管理理念，进一步强化规划编制工作。首先，合理把握规划指标的刚性和弹性，对于建筑退线等要素的控制要硬，对高度、密度、开发强度的控制要因地制宜，可控制性详细规划应加强用地功能控制、建筑建造控制、交通组织控制和景观环境控制，以及城市开发中“公共产品”控制等内容。在规划编制过程中，改为可以根据效果、地块所处位置的不同而通过走程序作规划动态更新，体现规划的灵活性。其次，要加强规划编制研究，在思想层面把以人为本、尊重自然、道法自然、低影响开发等理念融入规划，在编制技术层面投入充足的人力和时间，进行深入细
致的现状调查和经济分析，重视并保障规划编制成果转化为规划设计条件，确保应用于规划管理的科学性和可操作性，通过公众参与制度、专家制度、听证制度增加规划审批的技术含量。采用“城市发展单元规划”等新的规划编制形式，作为控制性详细规划的补充形式，实现综合统筹、多方参与、富有弹性及经济可行等目标。
2.2规划决策制度：完善城乡规划委员会制度，推进规划决策的民主化和法制化
进一步明确城乡规划委员会的法律地位，提升其决策的独立性，限制城乡规划行政主管部门的职权范围，提高城乡规划和建设决策的科学化与民主化水平，使城乡规划委员会成为由人大授权的、独立于行政机构的规划决策组织，甚至作为人大的派出机构；完善城乡规划委员会的体制架构和运作程序，实行城乡规划委员会的公开听证制度，促进公众参与程序的制度化、法制化，使决策程序进一步公开透明；设立规划上诉委员会，听取并满足公众的合理诉求，起到监督规划委员会的作用。
2.3规划执行制度：统筹机构和合理划分事权，改革行政审批制度
2.3.1统筹机构和合理划分事权
笔者建议将城乡规划与土地利用规划相关机构统一起来，配合“三规合一”和“多规融合”的规划协调机制，实现城乡规划与土地利用总体规划等规划的协调和整合。整体性治理理论和制度变迁理论为“大部制改革”奠定了深厚的理论基础.此外，应合理划分事权，实行“一级政府、一级事权、一级规划”的城乡规划实施管理体系，强化规划业务的垂直管理，建立一种有效的纵向制约与反馈关系。
2.3.2改革行政审批制度
借鉴国内外经验，将开发项目分为一般开发项目和特别开发项目，一般开发项目不需审查许可，特别开发项目需要审查许可；优化审批流程，减少审批事项和审批环节，缩短审批周期；在已有“一书三证”的基础上，加强批后监管工作，抓好放线验线、竣工验收的环节，重视对建设工程竣工验收制度及加大对违法建设查处的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方机构进行技术审查和竣工验收，同时重视基础数据信息平台的建设，真正做到“一张图规划、一张图实施、一张图管理”，提高规划审批和验收效率。
2.3.3创新规划管理行政责任追究制度
建立有效的规划决策责任追究制度对于保障规划决策者采取负责的规划决策态度有着重要意义。首先，建立城市规划决策责任档案可为决策责任追究提供事实依据。记录决策的每一个环节，会议记录或者文件签发单记录每一个环节的经办人，在局务会等集体决策时应将各领导的反对或赞成的意见记录在会议纪要里，会后应让与会领导审查会议记录的内容并签名，将记录归档，以备查询，这样的集体决策机制，为决策责任追究提供全面、真实的基础材料，在很多地方已经取得明显效果。其次，分解落实规划管理的行政责任，明确规划执行和规划实施的监管等城乡规划管理的各项任务，明确各项任务的各级责任主体，明确责任主体的失职或过失应承担的处分，并应对城乡规划管理工作中
的各种违法违规行为造成后果的，或造成严重影响和重大损失的，或对违法建设不依法查处的，视情节轻重追究各级负责人的责任。
3.结束语
目前我国的城乡规划制度正处于从计划经济时期的均衡状态到转型时期的不均衡状态，再向市场经济体制下的均衡状态发展的过程。市场经济体制下城乡规划制度的建设是一个系统工程，以制度变迁和创新的理论为指导，以政府为制度创新的主体，采取以渐进式和强制性变迁为主的变迁方式，不断完善城乡规划决策制度、执行制度、监督检查制度及保障制度等城乡规划制度。
参考文献
关键词：区域城镇化协调整合管治制度保障新区域主义
一、我国区域规划的发展历程
我国区域规划工作始于20世纪50年代，早期的区域规划目的是为了搞好工业的合理布局，落实国民经济的长远计划，使城市规划有充分的依据。80年代，国家相继开展了全国性、跨省区和地区性的规划工作，如完成了《全国国土总体规划纲要》；完成了攀西六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区、乌江干流沿岸地区、金沙江下游地区等跨省区区域规划工作；在京津唐地区、吉林省松花湖地区、湖北省宜昌地区、浙江省宁波地区、内蒙古呼伦贝尔盟、黑龙江省、安徽省皖北地区、福建省湄州湾地区等开展了区域规划工作。自1992年起，我国计划体制的一项重要改革，就是以经济的自然联系和资源、区位优势互补为主导的、跨省区的区域经济工作开始起步，跨省区的区域经济逐步发育、发展成为国民经济体系中的一个重要层次。 在进入新世纪后，在经济全球化和新经济背景下，区域规划又涌现出一些新的规划思想和理念，例如在协调不同利益集团时倡导的管治理念，以及在全球经济整合背景下区域规划中涌现出的新区域主义思想、可持续发展的思想。
二、我国区域规划的发展态势
20世纪90年代初，在全国范围内出现了编制多层次区域规划的，但是由于国土规划尚未通过立法取得应有的法定地位，不具有权威性和约束力，因此难以发挥其应有作用。
1989年通过的《中华人民共和国城市规划法》规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。由于确立了城镇体系规划的法律地位，使得在国土规划衰变后，城镇体系规划仍然在区域规划中发挥着重要作用。
在我国加速城市化进、提升大城市竞争力的背景下，以都市区规划、都市圈规划和城镇密集区规划为代表的新型区域规划正在不断兴起。
经济全球化所造成的竞争给每个地域单元带来了机遇与挑战并存的发展空间。为了确保各自的竞争优势，强化区域的联合就成为各级政治权力机构和经济发展机构的主动要求。新背景下的区域规划已不仅仅局限于解决区域内部的具体问题，而更加具有增强区域自身竞争力以获取更多发展机会的内容。
经济的网络化及迅速发展的交通、技术体系支撑，城镇发展的日益区域化、区域发展的日益城镇化、城乡一体化已经成为世界各国、各地区空间演变的主导趋势，由此带来了对区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共生、设施共享共建等多方面的需求，因此，区域规划日益凸现出其在区域资源整合和配置方面巨大的价值和优势。
三、现阶段我国区域规划编制和实施中存在的问题
在经济全球化和新经济以及我国城市化进程日益深入的背景下，我国区域规划应如何应对的关键在于对现有区域规划编制和实施过程中存在的问题进行研究和探讨。当前我国区域规划面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其更能适应我国区域和城市的经济发展需要。
在我国城市规划编制体系中，区域规划位于城市总体规划范围之上，对城市总体规划的编制和实施提供指导和依据。在全球竞争的背景下，城市竞争已经不是单一的城市间的竞争，而是以中心城市为核心的与其周边城镇共同构成的城市区域或城市集团的竞争。近年来，我国也涌现出各种城市区域的规划，例如广州、南京等城市相继编制了都市区规划，在江苏省城镇体系规划中提出了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划，浙江城镇体系规划中提出了杭嘉湖绍、温台、宁舟等城市群规划。
但是，目前开展的各类城市区域规划和城市总体规划之间存在许多矛盾和衔接上的错位。首先，城市区域规划的区域范围和城市总体规划的范围是有区别的，这就成为区域规划可操作性的一大障碍。其次，各类城市区域规划与城市总体规划的关系不清，各类城市区域规划的任务和重点不够明晰，有的重在提供城市的宏观战略，有的侧重于城市的空间结构框架，有的强调中心城市的发展，有的则侧重各城镇之间的关系。
四、区域规划改革的几点思路
(一)以立法为突破，确立区域规划的法律地位
在今后我国区域规划的改革中，首要任务不是编制规划，而是通过立法，明确区域规划与现有各类规划之间的关系，确立区域规划的权威性和法律地位，确保区域规划的实施，发挥其对下一层次规划的指导意义。
(二)以城镇密集区、城镇群、都市圈发展规划为依托，以各部门的行业规划、专项规划为基础，建构区域规划体系
在我国，区域规划被分割成各种类型的规划，在体制上实行的是多重管理。我国目前的规划编制体系中，城镇密集地区规划、城市群规划、都市圈发展规划作为综合性规划，在其编制目的、内容和管理上，最接近于区域规划。因此，依托城镇密集区规划、城镇群规划以及都市圈规划，充分吸纳各行业和部门规划的成果并进行提升和补充、完善，从而建立起由区域总体规划和相关专项规划构成的区域规划体系。
(三)规划理念的创新
1．比较与竞争
在传统规划中比较重视对城市和区域发展中比较优势的分析，但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因此更加关注竞争优势。能否形成竞争优势，关键是人的因素。而以往在分析比较优势时多侧重于静态的物质资源，对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源往往分析不够。
2．弹性和刚性
在计划经济下形成的区域规划多属指令性，刚性的规划，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，都是刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡社会经济发展的空间安排需要有一定的弹性。但是，为了克服市场经济的不理性并保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，也必须对区域内严格划定的禁止开发区域和限制开发区域进行刚性的约束。同时，可以确定有选择的引导开发和重点开发区域，这两种区域可留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。
3．协调与整合
区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，同时还包括不同行政区域之间、区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利
益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益之间的矛盾，此外，不少区域规划在协调方面还存在明显的不足，没有充分地与利益冲突各方进行协调商议，由此导致规划在实施过程中困难重重，得不到充分的实施。
4．沟通与管治要使区域规划真正成为指导地区开发建设的行动纲领，必须重视公共参与。在规划的过程中，应广泛吸取代表各种R6北方经济・2008年第2期利益的政府有关部门、非政府组织(社团、公司)以及企业家、专家学者等各方面的意见，加强彼此间的沟通和联系，共同寻求解决区域规划中各种利益冲突的有效途径。新的区域规划要求由在自上而下和自下而上的力量之间进行磨合、平衡，转向双向互求互动、协商型规划。在西方国家被称为“非正式规划”，即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施，在正式的规划途径之外，开辟出一种不完全是官方意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程。这种重视非政府组织作用的协调方法和途径也被称为“管治”。这一点对于我国传统区域规划编制思维的改造是有重要意义的，虽然这个过程可能意味着大量时间和精力的耗费，但却是使区域规划从图纸走向现实的重要保障，这种协商型规划可以处理包括经济结构的调整、就业市场的开拓、环境污染的治理以及土地资源的需求、开敞空间的建设和区域基础设施共享等问题。
5．虚调控和实调控
传统区域规划的效果低下而难以对区域发展起到真正调控和引导作用。区域规划是一种以空间资源的分配为主要调控手段的地域空间规划，即制定“空间准入”法则，实施“空间管制”，是实现区域规划由虚调控型规划向实调控型规划的关键砝码。
关键词： 城乡规划 问题 发展 城乡一体化
Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.
Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems
中图分类号： TU98 文献标识码：A 文章编号：
(一) 当前城乡规划建设存在的突出问题
我国在城乡规划建设进程中主要存在以下几个较为突出的问题。
（1） 城乡规划建设发展不够平衡
虽然近年各级政府加大了对乡村各项建设的力度，但大多数政府把精力主要放在了调整城市产业结构、改善城市投资环境以及建设城市基础设施等方面，对乡村建设改善较小、忽视了广大乡村的统一协调发展，从而导致了城市与乡村之间的规划建设、经济水平以及产业结构出现了严重的失衡，以至于城市与乡村的贫富差距急剧加大。
（2） 城乡规划建设不够科学合理
由于受到短期利益的驱使，我国城乡规划建设普遍缺乏长远的发展计划，规划建设功利性较强、不够科学合理，功能不强，空间布局也不尽合理，产业和人口等集聚程度比较低，且过于分散。
（3） 城乡规划建设整体协调不足
城乡规划建设包括了城乡经济社会发展的诸多方面，这就需要我们把它们有机地组合起来统筹协调发展。但是，由于城市与乡村之间无论是发展水平还是进步速度都有很大的差距，因此导致了我国城乡之间发展的严重失衡和整体步调的极为不协调。
（4） 城乡规划建设体制不够健全
由于城乡建设体制的不够完善，已经严重地影响着我国城乡规划建设的协调稳定发展。因此，我们必须进一步健全完善相应的体制机制，用适当的制度规范来约束城乡规划建设， 促进我国城乡规划建设的顺利推进。
（二）城乡规划建设的对策建议
（1） 加大《城乡规划法》的宣传力度
站在贯彻落实科学发展观的高度，充分认识城乡规划建设的重要意义，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣传贯彻《城乡规划法》，此外，还应向广大城乡居民宣传城乡规划建设的相关制度、宅基地审批、申请条件以及报批等程序，提高广大城乡居民的规划建设意识，并尽量做到家喻户晓，人人皆知。同时认真总结城乡规划建设方面的经验，并对之加以大力推广和交流，以行之有效的方式引导人们认识并支持城乡规划建设，逐步形成依法规划、科学规划、人人参与规划的良好环境与氛围。
（2） 进一步完善城乡规划建设体系
要在逐步健全完善城乡规划建设体系的同时，按照城乡统筹和先规后建的原则，综合考虑城乡之间、局部与全局、近期与远期、发展与保护等各种利益的关系，统筹兼顾，促进城乡规划建设工作协调稳步的推进。要坚持以人为本的科学发展理念，争取更多的人们参与到城乡规划中来，增强城乡规划建设的凝聚力，不断提高城乡规划编制水平，高标准、严要求地做好城乡统筹规划。此外，要结合土地利用总体规划，进一步完善城乡规划建设，保持城乡规划建设与土地利用总体规划的协调一致，进一步增强城乡规划建设的实用性和可操作性。
（3） 积极探索城乡规划建设新机制
探索城乡规划建设新机制，不仅对搞好城乡规划建设至关重要，同时也是促进城乡规划健全发展的先决条件。探索并建立新机制，做到科学发展、与时俱进，充分发挥城乡规划建设对于城乡统筹发展的重要意义与作用；健全责任追究机制，把所有城乡建设活动纳入城乡规划范畴，并对其进行全方位管理和全过程监督，切实维护城乡规划的权威性和指导性；坚持科学利用土地，合理确定用地规划与开发强度，促进资源的持续可协调发展。完善目标考核体系，将城乡规划建设执行情况纳入目标考核内容，严格奖惩，充分激发和调动和加强人们参与城乡规划建设的积极性和责任感。
（4） 加大城乡规划建设的资金投入
各级各部门要高度重视，切实加大城乡规划建设的资金投入，不断夯实和完善城乡基础设施以及配套设施的建设。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的筹资体系，积极争取和引进有关项目与资金，以弥补城乡基础设施建设以及配套设施建设中资金严重不足的问题，同时要着力解决城乡规划建设过程中的土地置换、资金补偿等突出问题，促进城乡规划建设稳步有序推进。此外，要结合城乡环境整治工作，加大对违法违章建筑的清查执法力度，不断规范城乡规划的建设与管理，形成独特的城乡建设新风貌。
（三）城乡一体化
城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。而在当前时期，每个人对于城乡一体化的概念并不陌生，只是认识的深度不一样。总的来说，城乡一体化是城市化过程中的高级阶段，在这一进程中城乡规划的作用必不可少。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别，而是实现城乡资源的优化配置及城乡之间的持续协调发展。
但是，长期“重城市、轻农村，重城区、轻郊区，重工业、轻农业，先市民、后农民” 的城市偏向政策，使得城乡之间的差距日益加大。城市的规划与建设需要土地，在中国最大的国情是“农村包围城市”，也就是农村集体土地包围城市国有土地，城市扩展必然要征收农民土地。《土地管理法》 规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但被征地的农村集体或农民个体只能对征地补偿的数额提出异议，但不能改变土地被国家征用这一行为的发生，因此随着城市发展范围的不断扩大，农村的土地被占用的越来越多，这不但影响着农民的生产生活，拉大了城乡之间的贫富差距，同时对于农村的发展前景起到了制约，进一步阻碍了城乡一体化的发展。
从深层次的制度层面来讲，城乡二元结构的形成，不是仅靠城市规划所能解决的。城市和乡村在规划建设之间的矛盾有着深刻的社会、经济、政治上的根源。城乡之间因缺乏相互间的信任而不合作， 因此， 如要达到城乡一体化的目标， 城市规划必须符合如下要求：（1） 加强经济发展的整体性，即向城乡融合型的经济发展，完善合作型的经济体质；（2）强调区域空间上的整体性，即在一定地域内的特大城市、大城市和中小城市与乡村之间在保持密集分布的条件下，加强相互间的资源分配和规划布局上的协调，使土地得到合理的使用并保持最大的节约；（3）强调城乡发展的整体性，即城市与村镇的有机结合，使建设地区和农业、 林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合；（4）力求阶段发展上的整体性，也就是时空系统的整体性，强调分片发展及建立在开敞空间系统基础上的远近结合，而不是一哄而起，时序不清；（5）既要发挥市场经济的活力，又要实现宏观调控，以达到市场经济与城乡发展进程的整体协调。
（四） 未来规划
这里的规划当然是指空间规划，从人类对空间认识和改造的过程看，空间规划是从小的建筑聚落空间逐步走向跨国界的洲际空间规划，未来有可能走向整个生物圈的空间规划。空间规划发展到今天，作为包含区域、国土、国家联盟的综合性的规划，已经成为国家、超国家和全球层次上的规划问题。今天，空间规划具有明显的特征。它强调可持续发展的观念， 用长远和广阔的视野看发展；强调综合性的观念，综合考虑社会、政治、经济、历史、文化和生态环境等因素的影响，强调以人为本。与传统的国土和区域规划不同，空间规划更强调地域或地理的观念，用空间发展远景协调行业规划，承认地域差别和发展的不平衡，采取相应的政策、措施共同发展，。
空间规划的目的是保证合理规划社会利益，着眼未来空间结构和土地利用，保护国家的自然和环境，使人们的生活条件和社会可持续发展得以保证。很明显，规划过程是高度政治的，在公共辩论和平衡不同利益的基础上，空间规划努力塑造未来的人类环境。空间规划要考虑建立在共同价值、文化和利益上的跨地域的区域概念之上，同时要考虑不同地方、国家行政体制的异同。空间规划要分析和考虑经济、社会、文化、生态和环境方面长期的发展趋势。空间规划确保各部门、各行业规划和政策的协调，并将其整合为一个统一的整体。与传统规划不同，空间规划不仅是一个共同的目标、纲领，更是一个行动计划，彰显出一种制度能力。
（五） 结语
总之，随着改革开放政策的深入，市场经济不断的发育，特别是城市流通职能的进一步突出，城市多功能作用日益加强。这些给城市市经济社会发展带来了新的活力，但同时也加大了城市与乡村之间的差距。现如今，城市规划的内容和范围也变得更加广泛，城市规划的依据不能再完全靠国民经济计划，因此我们必须改变静态的计划经济观念，树立动态的市场经济观念；城市规划的内容，不能只局限于物质空间布局，而是要树立全面研究城市经济发展、社会发展的综合观念；城市规划的实践，不能光靠集中在市区本身，更要树立从一定地区范围来研究城市发展的区域观念。
参考资料：
[1]谭纵波. 《城市规划》 .清华大学出版社.2005.11
[2]霍兵. 《中国战略空间规划理论与实践》 .博士论文
一、我国城市开发边界设定与管理的现状
1.管理手段滞后，界线严肃性不足
一是城市开发边界在当前我国的城市建设与管理中具有多种形式。2006 年新版的《城市规划编制办法》明确提出在城市总体规划纲要及中心城区规划中要“研究城市增长边界”，用以限制城市的发展规模和划定城市的建设范围。但目前国内各大城市的规划中， 实际上没有完全引入“城市增长边界”的概念， 有的只是限建区方面的研究。如香港在《香港2030年规划远景与策略》中提出“我们会划出一些发展”。实际的城市规划方案中，中心城区的规划范围、研究范围具备城市开发边界的空间形态特征，但缺乏政策限制手段。真正起到强制性作用的，是规划划定的“四线三区”，用以限定建设用地的具体规模和范围。由于缺乏技术和管理上的弹性机制，实际中因为建设项目规模及选址的不确定性而调整规划地块边线的情形频频发生，导致规划权威性不够、刚性体现不足。
2.新增建设无序扩张，低密度开发普遍
由于城市开发边界设定模糊，加之近年来工业园区大上快上的跨越式发展思路，城市贴边发展严重，新增建设用地呈现井喷式增长，且工矿用地占比较高。而实际上这些工矿用地多位于地方政府设立的各类工业园区内，产业低端、厂房空置、低密度开发等现象普遍存在，城市规划区的范围边线形同虚设，生态开放空间破坏严重。
3.边界类型多样，但引导开发作用较弱
当前大部分城市总体规划中可以体现城市开发边界限制作用的“四线三区”，其本质是基于生态安全底线的防御性措施。限建区、禁建区多包含相对或绝对不可占用的基本农田、生态林带、自然保护区、水源地等区域，规划设定的蓝线、绿线、紫线实际具有城市开发边界的强制。然而城市开发边界的设定，应综合考虑城市未来空间增长的形态、人口与就业的发展趋势、基础设施的扩展格局来确定，是对城市合理规模的科学预测，仅仅依靠限制性的“四线三区”，不足以体现城市开发边界对城市范围内开发活动的精细谋划，也无从实现城市内部的紧凑式、集约式发展。
4.规划体系多元，边界范围设定不一
作为我国最重要的两个执行性的法定空间规划，土地利用总体规划与城市规划关于中心城区规划范围的定义不一致，增加了地方政府实施规划过程中的各项行政协调成本。截至2012年底，全国各地区的市、县、乡级土地利用总体规划基本完成报批。本轮土地利用总体规划的编制办法要求，地市级土地利用总体规划应划定中心城区规划控制范围，即中心城区的蓝线范围。纳入中心城区规划控制范围的建设项目，需报原批准规划的一级人民政府审批；中心城区规划控制范围以外的建设项目，可由原批准规划部门的下一级人民政府审批。这在客观上将蓝线范围内的开发行为置于更高层级的监管体系之下，加强了上级政府对下级政府城市开发活动的限制和引导，但同时也增加了行政成本。根据国土资源部《市级土地利用总体规划编制技术规程》，中心城区规划控制范围以乡镇为单元划定，位于蓝线范围以外2000米以内的集中连片建设用地需纳入蓝线范围。对于大部分城市而言，由于城市贴边发展，这一规定使得“摊大饼”式的城市空间产生连锁反应，只要没有明显生态阻隔的集中建设区域均纳入中心城区的蓝线控制范围，最终划定的蓝线范围远大于城市总体规划的中心城区规划范围。本轮土地利用总体规划编制审批过程，充分体现了地方政府与上一级政府、中央政府关于城市开发权限的博弈。
二、我国设定城市开发边界需要明确的几个前提
1.明确城市开发边界与其他界线的关系
如前文所述，我国当前城市规划编制与实施、土地利用规划编制与实施过程中对于城市的空间增长边界、空间开发边界均有涉及，且类型不同、范围不同、管理方式不同。2006年出台的《城市规划编制办法》中出现了几个空间地域概念： 中心城区、空间增长边界、城市规划区、建设用地范围。业内至今对这几个概念仍看法不一。
在本文中，讨论以下几种与城市开发边界相关的界线：城市行政辖区、城市建设用地范围、城市规划区、中心城区、土地利用规划中的中心城区规划控制范围。
第一，城市开发边界必然不等同于城市行政辖区。否则，城市开发边界的存在将失去其应有的政策作用。但是，在区域统筹发展的导向下，城市开发边界不一定小于城市行政辖区，可以考虑两个相邻城市划归同一个城市开发边界。
第二，城市开发边界不能简单地认同为是城市建设用地范围。城市建设用地范围内只有建设用地，随着建设需求的改变，城市区域的控制性详细规划将在总体规划基础上改变地块规模、形状、范围，在现有的规划管理体制下，城市建设用地范围调整长官意志强，科学决策弱，更难以体现城市开发边界的强制性。而且西方规划界的实践经验表明，城市开发边界需要包含农用地和非农用地，以保证城市区域的生态开放空间供给充足。
第三，城市开发边界与城市规划区的关系。在当前实施的《城乡规划法》中，“规划区法定”是一个重要概念，明确了城乡规划管理的权力空间范围和责任范围，即城乡规划的权力范围是“规划区”，规划区以内的建设活动必须符合规划，规划区以外的任何建设活动不被允许。一个城市的总体规划，其规划区是市域，但真正对建成区以及近期发展起到空间范围划定作用的是中心城区。由于规划区法定，中心城区之外且不位于乡、村庄规划区内的建设活动也不被允许，因此中心城区在空间范围上起到城市开发边界的作用。在土地利用总体规划中，地级市的中心城区规划控制范围与城市规划的中心城区概念同质、范围同质，但最大的问题是范围界线不一致。
综上所述，城市开发边界与中心城区（城市规划）、中心城区规划控制范围（土地利用规划）具有空间范围的同质性。但城市开发边界需要附着许多配套管理措施，如边界内外的强制性开发限制规定、生态空间保护规定、边界调整的规定等，因此，城市开发边界的设定存在两种情形：
一是将城市规划区即中心城区等同于城市开发边界的情形。这需要赋予城市规划区更多的附加政策条件，甚至是法律层次的支持，并且要协调与土地利用总体规划的边界关系。
二是单独划定城市开发边界的情形。这就需要明确城市开发边界与城市规划区的范围包含关系或交叉关系，以及与土地利用总体规划中中心城区规划控制范围的同类关系。作为限制性和引导性边界，城市开发边界需要赋予更高层次的法律地位，方能有效协调“两规”，使其符合城市开发边界的管理意图。
2.识别新型城镇化的战略导向
结合2013年12月中央城镇化工作会议的要求，在新型城镇化背景下，对城市开发边界的设定与管理应遵从以下导向：
一是促外延式扩张向理性增长转变。新型城镇化导向下的城市理性增长，就要“精于算计”，充分利用好每一寸城市土地。变增量扩张为增量控制，设定城市开发边界限制规模无序蔓延；变低效利用为集约高效，优化存量土地资产，加强基础设施建设投入，提升土地价值；变结构单一为科学规划，精细利用城市土地及地上地下空间，发挥最大城市功能。
二是促破坏性开发向保护性建设转变。新型城镇化导向下，城市开发建设的核心目的是形成良好的生产、生活、生态空间结构，提升人居环境质量。因此要严控生态红线、延续城市历史文脉。城市开发建设活动必须有刚性底线，开发建设以坚守各类红线为基，以提升综合质量为本。理性的开发建设与生态空间、历史文化保护不应是矛盾的，而应是相辅相成的，是不断改善城市环境的两个方面。
三是促城乡一样化向城乡一体化转变。新型城镇化中城乡发展统筹考虑的思路，其内涵不是城乡建设趋同，应是破除流转壁垒，给予和发挥农民、农地应有的权利与价值。城市开发边界是对城市空间的有效控制和引导，不应对居民身份、土地权属进行管制。因此，城市开发边界的设定，应警惕“农民”与“市民”的符号化、极化，相反，应在有效限制和引导城市空间增长前提下，弱化居民身份管制、消除边界内外土地的流转和置换壁垒。
3.城市开发边界在我国推广的社会和制度条件
根据西方城市增长边界的理论和实践经验，我国城市开发边界推广应用需要以下有力条件：一是强势的地方政府。波特兰市政府统一规划城市发展是避免城市发展地方竞争的前提之一。二是自上而下的土地管理模式有利于统一规划城市发展。三是高效的地理信息服务。中国有的城市数字化程度比较高，通过近几年的发展，许多数据库都已建立起来，许多数据也都纳入地理信息系统。四是人才和科学储备。例如，城市交通模型和城市交通需求分析都有一定的基础，城市开发边界的划定才有足够的技术支撑。
三、科学设定城市开发边界的几点建议
1.科学研判城市特点，区分城市发展模式
发挥城市开发边界效能涉及两个关键要素：一是规模，即决定发展容量；二是形状，即决定发展区位。基于增长导向的发展模式和基于生态保护的发展模式，体现了截然不同的两种发展理念，因此划定结果也是明显不同的。城市空间增长的合理规模及形态，受城市所处区位、地形、产业布局、人口结构影响，并非所有的城市开发边界均适用一种统一标准，“不是每个城市都要成长为巨人”。城市的边界形式，具有来自经济、政策、环境的推动力，同时也存在对应约束，因此，划定城市开发边界，要预测城市增长规模，分析城市发展的空间阻力，识别城市发展的空间动力源。
平原城市的自然增长过程必然产生摊大饼式的贴边发展，需要严格设定城市开发边界，形成生态空间阻隔带。山地城市受地形影响，空间形态多呈单向发展或跳跃式发展，需要在严控生态红线基础上，突出城市开发边界的空间引导作用。已形成或基本形成一体化格局的连片城市群或城市带，如珠三角、长三角城市群，开发边界的设定需要考虑城际经济产业联络方向，在区域一体化的培育和优化过程中也要防止城际空间的低效填充。特大型城市由于增量空间极为有限，城市开发边界设定思路应以严控增量、盘活存量、提升质量为主，在极限规模边界基础上，按设定条件进行微调，对城市内部空间进行优化调整，对城市开发效率进行精细化管控。中小城镇的开发边界设定，应以科学精准预测城市规模为前提，分阶段设定开发边界，合理安排发展时序，以稳定的节奏提升增量空间开发质量。
2.刚性弹性有机结合，保持规划效力连续
城市开发边界一经设定，应具有强制性效力，不得随意修改，这体现规划的刚性。但实际上，根据当前情形、使用当前的思路方法对未来十年甚至二十年的发展状况进行预测，由于信息不可能完备而精确，其结果总会存在不确定性。
划定“刚性”城市增长边界的意义在于将城市的发展更好地与周边区域的发展协调起来，保护耕地及城市周边自然生态环境，试图缓解城市给所在区域的土地、环境及社会等方面带来的压力，是城市发展所能达到的最终合理规模。但是，过于刚性管理机制一旦出现对经济社会发展的不适应性，将带来规划方案的频繁调整，反而破坏了规划连续性。
因此，城市开发边界的设定应充分识别不同的管理目的和类型，需要严控的部分应适用严格刚性的办法；存在模糊边界或不可预期的部分，应设定弹性的解决方案。目前可结合城市规划中“四线三区”的限制性办法和土地利用总体规划中“有条件建设区”的办法，设定城市开发的刚性边界与弹性边界。即：需要严格保护的自然生态空间，可作为城市开发的刚性边界；同时根据多元化的预测结果设定弹性边界，并为弹性边界附加各种情形的变更条件。土地利用总体规划的“有条件建设区”本质上是建设用地指标的空间位移，弹性边界可借鉴类似思路，在满足一系列变更条件时可以调整。这些条件可以是时间驱动，如每满五年可进行边界的评估调整；可以是事件驱动，如满足一定要求的独立选址项目或基础设施项目需要调整弹性边界的；可以是条件驱动，如在城市开发边界内用地总规模不变的前提下，某一弹性边界的扩张需对应另一弹性边界的收缩。
3.理顺空间规划关系，统筹区域发展格局
出于城市自身的考虑，地方政府在城市开发建设过程中往往只重视本城市的发展，导致城市功能重复、园区遍地开花、产业集聚偏弱。理顺空间规划关系，包括部门间规划的横向关联关系、上下位规划的纵向指导关系。部门规划的横向衔接，体现在主体功能区划的开发导向、城镇体系规划的城市定位与功能分解、土地利用总体规划的城市用地规模三者之间应互相匹配；上下位规划的纵向指导，体现在下级城镇政府在设定城市开发边界时应服从上位规划的要求和安排，同时也对上位规划提出了统筹区域发展格局、设定区域内各级城镇空间开发方向的管理要求。这也顺应了城镇化工作会议提出的“建立空间规划体系，推进规划体制改革”任务。
4.构建政策保障体系，切实加大执行力度
2006 年新版的《城市规划编制办法》提出“研究城市增长边界”，并未将其列入规划强制性内容。新型城镇化导向下，应落实城市开发边界的划定任务，使之由浮于形态研究的技术手段实现空间增长管理的政策功能。一方面要有相对完备的顶层设计，保障有效制度供应；另一方面要创新一系列配套政策工具，有效释放城市开发边界的限制和引导效应。
（1）研究城市开发边界设定管理的立法工作。选择有条件的城市或区域，试点推出地方法规、管理条例，使之具备法律层级的强制性效力，统领各项规划、开发、建设活动。
（2）创新税收调节手段。如调节城市开发边界内外税率，加大边界外部的开发成本，以经济手段限制边界外部的城市开发、农地占用，将高效的开发活动引导至边界内部。
（3）创新城市市政基础设施投资运营市场化模式。通过特许经营等手段，在具有竞争性的城市公用事业引入市场化机制，扩大市政基础设施覆盖面、提高服务质量，改善城市环境，提升边界内土地价值。
序是编制主体功能区规划的主要部分之一。本文从服务于主体功能区编制的角度，综合运用GIS空间分析、信息熵等方法，刻画北京市城市空间、农业空间、生态空间和其他空间结构间均衡和稳定程度，并运用空间转换矩阵分析了国土空间结构变化，揭示了国土空间利用中存在的问题，提出调整空间结构和规范空间秩序的原则和建议。研究结果表明，北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生态空间、农业空间日渐萎缩，发展重心向西、北部偏移，国土开发趋于无序。未来北京市国土利用应充分体现首都的功能和特色，严格管制生态人文关键区域、构建生态安全网络，开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘，按照生活、生态、生产的顺序进行国土空间结构调整；而四类功能区则应分别按照疏解、控制、集聚、保护的原则发展，共同构建北京市城乡协调、疏密有度、协调清晰的国土利用总格局。
键词 主体功能区规划；国土空间结构；空间秩序；人居环境；北京
中图分类号 F0622 献标识码 A
文章编号 1002-2104（2011）01-0020-08
doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.004
城市国土空间结构是指在一定区域内城市国土空间及其功能之间的相互作用与相互联系，以及反映这种关系的空间和现象的区位关系、分布形式、集聚规模程度0，是城市结构图谱中的基础结构［1］。合理的区域空间结构是区域发展的“助推器”和“调节器”，调整和优化国土空间利用已成为现代政府经济管理和社会管理的重要内容［2］，对于经济转型和今后的运行效率有着巨大而长远的影响。
改革开放以来，我国城市空间演化表现出令人惊异的速度，随之人口、经济与资源环境不协调和国土开发失衡等问题也日益突出。据此国家“十一五”规划纲要提出了推进主体功能区建设的战略任务，这是我国加强国土空间管理的重大创新［3,4］。其中分析国土空间结构现状，规范国土开发空间秩序是编制主体功能区规划的最重要组成部分之一。当前，关于主体功能区构建的研究主要集中在主体功能区的理论基础与战略选择、国外空间规划的借鉴、基本思路、分区政策与其实施等方面［5,6］，服务于主体功能区规划编制的国土空间结构与开发秩序研究尚未见报道。另外，北京市正处于社会经济快速发展的新阶段，未来几十年也是北京市建设宜居城市的历史时期，科学地国土空间利用导向十分重要。因此，本文以北京市为例，从服务于主体功能区规划编制的角度，全面分析其国土空间及
其变化，揭示国土空间利用中存在的问题，进而以北京市未来空间发展战略为目标导向，提出调整北京市国土空间结构和规范国土开发空间秩序的原则和建议，为编制主体功能区规划提供依据。这有利于形成合理的区域空间结构，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，推进社会经济环境等方面的空间整合，实现国土利用的空间均衡和开发效益最大化。
1 研究区概况
北京位于华北平原西北边缘，东南距渤海约150 km。地理坐标为北纬39°26′-41°03′，东经115°25′-117°30′。是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和国际大都市，也是全国的重要经济中心之一。全市土地面积16 410 km2，其中，山区面积占62%，分布于西部和北部地区，平原面积占38%，分布于东南部。现辖16区、2县。作为全国政治、文化和国际交往中心，北京市经济发展水平高、人口数量大。2007年，北京全市常住人口达到1 633万人，比上年增长3.3%，人口密度995人/km2；地区生产总值9 006亿元，比上年增长14.6%，人均GDP 55 151元。
当前，北京城市空间发展受诸多资源条件的制约，有限的水土条件和人口与建设规模之间产生巨大矛盾，而北京市城市空间结构的调整对缓解这些矛盾具有重要意义。按照《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》将18个区县划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区（图1），四类功能区的划分是未来北京进行主体功能区空间管理的基本单元［7］，为在总体上调整和优化城市功能空间布局，解决区域协调、城乡统筹发展问题，避免盲目发展、无序竞争所造成的资源浪费和效能抵消提供了基础2 研究方法与数据来源
2.1 研究方法
本文在主体功能区规划的大框架下，对国土空间结构以及未来的国土空间开发秩序进行了分析。此处所定义的国土空间结构是指北京市不同国土空间的构成及其分布关系，包括国土空间的数量结构、组合关系、空间转换及国土开发匹配程度等四方面。北京市及四类功能区内部国土空间结构组合关系、变化过程以及转换特点运用转移矩阵与信息熵的方法进行分析；空间匹配程度则从国土开发强度的区域分布及发展态势与国土空间承载资源本底相互关系角度进行阐述；据此提出未来国土空间秩序。
@2.1.1 国土空间类型划分根据主体功能区规划的要求，从推进主体功能区的形成和服务于城市生产生活、农村生产生活及生态需求的角度，通过Arcview 3.3软件对不同地类进行重新组合，将北京市国土空间划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四类。其中城市空间又包括了城市建设空间、工矿建设空间，农业空间包括了农业生产空间和农村生活空间。具体分类方法见相关参考文献［8］。
2.1.2 信息熵信息熵是系统有序化程度的一个度量，可反映国土空间结构的均衡程度和稳定程度［9］；信息熵值越高，说明系统越不稳定，反之越稳定。信息熵计算公式为：＝-∑ni=lPi•LnPi，其中，Pi=Ai/A,A为区域国土总面积，Ai(i=1，2，…n)为每种空间类型的国土面积。
2.1.3 空间转换矩阵国土空间转换矩阵的提取使用了GIS空间分析的方法，通过对2001与2007年两期土地利用现状图进行栅格运算，获取国土空间结构变化过程编码图，整理得到空间转换矩阵。
2.2 数据来源
本文所使用数据包括了2001、2007年北京市两期1∶10万土地利用现状图、2001-2007年土地利用变更数据以及相关社会经济统计数据。相关社会经济统计数据来自于2001-2007年北京市社会经济统计年鉴。
3 北京市国土空间结构分析
3.1 北京市总体国土空间结构分析
2001-2007年北京市四类国土空间及其变化情况见表1。可以看到2007年城市、农业、生态、其他空间的面积比例为9.6∶29.3∶57.2∶3.9。从城四区向近郊区、远郊区，北京市建设用地空间逐渐呈现明显的递减趋势，四类功能区中所占比例从100%减少为36%、12%和3%；生态空间则主要分布在以燕山、太行山山系为依托的山区，四类功能区中生态空间所占比例依次从0%增加为23%、40%和75%。空间结构呈现出明显的圈层结构特点
。农业生产空间与城市建设空间交错分布，主要分布在北京湾的平原地带以及延庆平原地区的九片基本农田重点保护区内，农业生活空间则在市区范围内散布。由于城市和道路的辐射作用，国土开发强度区域差异明显，各区县国土开发强度最高的是主城四区，已达到100%，最低的怀柔区只有5.46%，不及最高的十分之一；首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区的国土开发强度依次从100%减少为60.99%、25.75%和6.8%，由城区向郊区、远郊区呈现中心城区―主城区―郊区平原区―郊区半山区、山区逐级递减的圈层结构。
同时，目前北京市生产空间占土地总面积的29.3%，独立工矿空间占建设空间总量的1/3，生活空间占土地总面积的8.5%，其中农村居住空间目前为城市居住空间的1.68倍。2005年，北京市城八区工业用地比例达18.3%，远远高于国际4%-8%的一般水平。因此，北京市国土空间结构中表现出三多三少现象，即“生产空间偏多、生态空间偏少；工业空间偏多、生活空间偏少；农村居住空间偏多、城市居住空间偏少”。并且，北京市国土开发强度较大，由2001年的16.41%增长到2007年的18.83%，处于稳步上升阶段，具有大城市特性；这在全国范围内排在上海市和天津市之后，位于第三位，但远超德国近年13%，日本7.9%的国土开发强度。这与北京市作为国家首都的政治文化中心的责职不匹配现象严重，也与北京市宜居城市的建设目标不相符。应逐步将低国土开发强度，调整空间结构比例。另外，国土开发随主要交通环线和放射线呈蔓延与带状相结合的分布态势，使城市发展形成更大范围的圈层式蔓延，造成城乡空间的分割破碎、混杂交错，用地功能零乱。北京市国土空间发展协调程度有待提高，空间格局需要整合。
3.2 北京市国土空间结构变化分析
由表1还可以看出，2001年至2007年，北京市处于快速的城市化进程中，城市空间面积扩大11.2%，其中城市建设空间面积增加了10.2%；工矿建设空间面积年增加了11.7%。而农业空间面积减小了7.3%，生态空间面积减少了0.49%，其中绿色生态空间增加了0.71%；其他生态空间减少了5.37%。2001年-2007年四类空间的转换矩阵见表2，在各类空间的转换关系中，农业空间是最大的转出空间，共有57 482.88公顷转为其他三类空间，其中24 645.09公顷转为生态空间，25 855.75公顷转为城市空间，6 982.04公顷转为其他空间。生态空间共有21 69517公顷转为其他三类空间，其中6 365.25公顷转为城市空间，12 865.98公顷转为农业空间，2 463.94公顷转为其他空间。总体而言，2001年-2007年期间北京市主要表现为城市化过程侵占了大量农用地，农业空间向生态空间的转换量也较大。而北京适于建设的空间仅占市域总面积的42％，且集中分布于现状建设用地、耕地、生态用地地区；因此，国土开发与国土空间的本底状况和耕地保护间存在突出矛盾。过度重视国土空间支撑经济增长的功能，生产空间不断拓展，将导致国土空间结构演变的失衡。应严格控制开发强度的增长，减缓农业空间的不断流出。
从开发强度的扩展方向来看，扩展最大的仍是城市功能拓展区，2001-2007年间开发强度共增长6.21%，增长量是城市发展新区的1.53倍，生态涵养发展区的8.63倍。其中尤其以海淀和朝阳的扩展最大，空间扩展重心逐渐向北部、西部移动；而西北地区多是山区、半山区，是北京的生态屏障和水源保护地、自然人文景观荟萃的旅游集中地，适宜低密度发展。因此，需调整北京城市扩展方向，缓解生态矛盾，避免不良生态环境问题的产生［10］。
同时，从各个区县的经济发展情况来看，经济发展的重心由城区渐次向郊区转
移。郊区县地区生产总值占全市的份额实现了较快增长。通州、顺义、大兴、昌平、房山等五个区以及亦庄开发区将成为未来北京经济发展的重点地区，2001-2007年期间城市发展新区人口年平均增长率达到3.55%，地均固定资产投资额由2001年的4.4万元/公顷上升为2007年的15.4万元/公顷，增长率是四个功能区中最高的，年平均增长率为3.12%。并且受北京市发展政策的影响，未来该区将是开发强度主要的增长区。但同时，14个卫星城各自为政，在边缘地区分散、盲目建设，城市空间布局混杂，区位组合效益偏低，城乡用地分割严重。也尚未起到其应达到的产业和人口疏导的功能，也没有成为足以抗衡中心城市的发展极点，城市发展失衡，趋于无序。
此外，借助信息熵概念，分析了北京市国土空间结构组合关系及功能特点，对以上观点进行印证，2001年-2007年北京市四类空间结构信息熵见表3。可知，2001年至2007年北京市国土空间信息熵由0.425增加到0.438，呈不断增加态势。其中北京市农业空间、生态空间信息熵有所降低，城市空间与其他空间信息熵则持续变大；工矿建设空间、城市建设空间信息熵均呈持续上升态势。因此，总体上看北京市国土空间结构正趋于不稳定，这不仅与近年来城市建设与改造占用耕地和生态空间有很大关系，也与北京市空间结构的不合理及其开发建设的无序状态密切相关。而农村生活、农业生产、绿色生态和其他生态空间则呈持续下降态势，说明了北京市持续的农村与农业的整治和生态建设活动具有一定的成效。
4 北京市国土利用未来空间秩序
4.1 总体国土利用空间秩序
4.1.1 未来国土空间秩序的构建思路
合理的国土开发秩序是形成北京市未来科学国土利用格局的根本途径。规范其空间开发秩序，需转变开发理念，调整开发内容，创新开发方式，使国土利用由外延式为主转向优化空间结构和调整各类空间分布为主。即以北京市“两轴两带多中心”的未来空间发展战略为目标导向，以国土空间结构现存问题为问题导向，从北京市整体以及四类功能区两个层次上构建未来国土空间秩序，主要包括国土利用的空间方向、建设用地的投放秩序、重点管控区域等内容。首先，充分考虑首都土地独有的战略价值，根据自然条件适宜性以及资源环境承载能力，通过重点管控关键区域、矫正国土空间发展方向，控制总体国土开发格局，形成国土空间结构的控制性骨架；其次，统筹考虑各个功能区域的经济布局、人口分布以及城镇化格局，注重各类空间之间的协调，引导各类空间内部之间相互转化，确定不同功能区的国土空间发展方向，通过合理的建设用地投放数量和时序逐步对现有空间结构进行调整，形成科学国土开发秩序，构筑最终形成北京市城乡协调、疏密有度、边界清晰的国土空间结构。
4.1.2 总体秩序
严格管制生态人文关键区域，形成北京市国土开发框架性控制。从形成合理空间结构角度出发，应严格管制区域包括：“三道生态圈、禁止与限制开发区域、城市边缘区”等区域。三道生态圈主要包括环城绿化隔离圈、平原农田生态圈和山区生态屏障圈。禁止开发地区主要包括河流湿地、地下水保护与涵养区、自然保护区的核心区等，是禁止任何开发和建设行为的区域；限制开发区包括基本农田保护区、地表水源二级保护区、风景名胜区、以及中心城外地下水严重超采区等建设空间选择应尽可能避让的区域。对这些区域进行保护，可形成城市扩展的缓冲区域和维护城市生态的关键控制点，保证城市生态系统的生态服务功能。在城市边缘应明确划定建设区和非建设区边界，作为开发建设的刚性控制，抑制城市建设空间无序蔓延和盲目扩张，积极促进城镇用地理性增长。如此可营造良好城市生态空间网络系统，以山脉、水系为骨架，组合、串联多元自然生态资源和绿色开敞空间［11］，把城市建设置于绿色空间保护的框架内，塑造城市生态安全格局，并阻止城市蛙跳式的无序发展和蔓延，共同构筑和谐宜居城市空间形态。
以“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”为空间发展方向。北京西部、北部多山区，空间较局促；而东部、南部平原广阔，向东南发展，将会提供新的城市发展极点，给城市宽裕的发展空间，也有利于京津城市群的建设；西、北部区域是整个北京城市的生态屏障，是未来可持续发展的根基。由于地处上风上水，风景和环境较好，城市向西北发展的速度过快；控制西北，制止城市过度向西北部地区发展，促进北京市城市发展空间构想的实现以及防止城市摊大饼式的无限蔓延［12］。保护西部则是保护了北京市的生态屏障，保护了北京市宝贵的水源地。而城市边缘不仅指通常意义上的近远郊区县，也涵盖
了北京市所有城镇建设用地的发展边缘，是相对发展最无序和混乱的区域，是能否保障城市发展预期的关键区域，也是塑造清晰国土空间格局的关键。
合理投放建设用地，有序调整空间结构。按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调，制定城乡空间协同发展策略［13］，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间。还要明确土地供应总量和经济供需总量与结构的关系，“管住总量，严控增量，盘活存量”，有计划、有步骤地投放建设用地。目前，在经济社会快速发展和中心城区功能疏散等复合作用下，对建设空间需求增长强劲。在土地供应指标分配上，应在严格控制总量和坚持集约利用的条件下，根据不同功能区产业发展与人口疏散和集中的目标，适当调整不同区域内产业用地供应结构的比例和住宅用地结构比例，适当压缩工业用地，增加民生用地。并优化房地产市场土地供应结构，支持区域的交通市政等基础设施建设和公共服务能力的提升。
此外，还要加快中心城调整优化，积极开拓新城和重点中心镇等新的城市增长空间，形成新的城市发展引力极点，加快推动城市空间结构调整，构筑协调城市发展网络。全面启动实施通州、顺义、亦庄等重点新城的建设，引导城市有序紧凑发展和村镇整合。近期要加大对发展新区的投入力度，调整优化中心城区建设，并在发展新区预留远期建设用地；远期加快新城和重点镇的发展，优化存量空间，促进北京市城乡一体化进程和“两轴两带多中心”城市空间结构的形成。
4.2 不同功能区国土开发秩序
.2.1 首都功能核心区――疏解
目前，北京市首都功能核心区土地开发强度达到100%，属于人口超载区域，已没有可利用的国土空间。该区域处于后工业化阶段，作为政治、文化、国际交往、教育科研和金融管理中心，要进一步优化产业结构，促进产业升级，推进区内产业与人口外迁，引导城市建设向调整改造转变。未来，应转变国土空间开发的着力点，调整土地利用结构，完善空间布局，将美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境作为该区国土开发的首要任务。
积极供应交通和基础设施建设用地，加大绿化投入，改善交通状况、美化环境。设定较高的产业用地门槛，对于要实施功能疏导和人口转移的建设用地要禁止土地供应，并结合土地价格、税收等政策，促进疏导功能的产业用地和人口用地外迁，实施核心区的用地秩序优化。土地供应上，优先保障首都文化保护用地的需求，适当提高商服类用地比例，主要供应星级酒店以及高档商业中心等；住宅用地供应以供应酒店式公寓等高档商品住宅为主，尽量不供应经济适用房和限价房用地，鼓励核心区内居民向城市功能拓展区和城市发展新区疏散。有序推进旧城改造和存量建设用地的整理，大力开发地下空间，减少用地重复配置和土地浪费。在保护旧城区文化传承的前提下进行渐进式有机更新和有限度的现代化。
4.2.2 城市功能拓展区――控制
2001-2007年间城市功能拓展区因其区位条件承接了大量首都功能核心区的转移人口，人口数和人口密度均显著增加。同时该区域是国家高新技术产业基地，经济发展速度加快，区域国土开发强度已达60.99%，土地利用效率提高显著。2001-2007年，该区是农业空间减少率最高的，达28.6%；同时也是唯一生态空间有所增长的区域，为4.1%。因其较好的区条件，且经济发展基本处于后工业化阶段，因此未来一段时间内，本区域城市空间仍将持续扩展，国土开发强度仍将在一定程度上持续增加。然而由于本区部分区县人口过于集聚，受土地承载能力的限制，开发强度进一步提升的空间不大，要严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。应当重点发展高新技术产业，推进第二产业向转移，初步形成以服务业为主体，高新技术产业占有较大比重的产业格局。
要在充分利用自身已有优势的基础上，积极承接中心城区的人口和职能，整合各类产业发展园区，推进传统工业区的改造再利用和用地功能转换，控制中心城边缘区域的各类开发力度，改善城市空间环境品质；推进城市边界的划定，加强对城乡结合部土地利用的管理，防止建成区的进一步蔓延；加强对存量土地的挖潜与集约利用，继续大力整治“城中村”，有序实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度。
还要根据其主体功能定位对不同供地类型的土地供应进行调整。新增建设用地和存量建设用地优先满足承接核心区内功能疏导的高新技术、科学、教育和文化用地；通过建立高新技术园区的产业用地标准，促进区域内的产业用地效率的提升。建立鼓励性、引导性产业用地的产业用地标准，优先供应基础设施用地和特殊用地的同时，适当压缩产业用地，优先支持高新技术产业的发展，限制独立工矿和对土地利用粗放的工业产业的供应比例，禁止供应对环境有污染的企业和工业用地；适当提高住宅用地的供应比例，特别是经济适用房和限价房的供应比例。@@@@@@@@4.2.3 城市发展新区――集聚
城市发展新区近年来发展迅速，2001-2007年期间总人口增加幅度和地均固定资产投资额增加幅度为四类功能区中最大，期间城市空间增长率最高，达21.5%，成为承接中心城人口、职能疏解和产业集聚的主要地区。并且，发展新区的土地承载力处于相对较高水平，现状开发强度为25.75%，五个区县均有很大的人口承载潜力，区域总体处于工业化高级阶段，在未来的一段时间内，该区城市空间仍将持续扩展，区域国土开发强度仍将持续增加。
今后应继续提高土地投入水平，加强该区基础设施建设，全力推进新农村建设和加快工业化进程，强化边缘集团的居住和产业功能，提高区域的产业和人口的集聚能力，建设功能完备、环境优美的新城，使之发展成为交通便捷、公共服务设施发达的首都次中心。
应严格控制浅山区的开发建设，控制平原地区建设空间的盲目拓展，保护一定数量的耕地及基本农田。依托现有的卫星城和工业园区，采取比较宽松的土地政策，在对现有建设空间进行挖潜改造的基础上适当扩大建设用地供给，适当提高产业用地的供应比例。依据产业发展导向确定供地结构，淘汰、搬迁不适合发展的产业，以产业集群的建设推动空间开发的秩序化。优先满足基础设施用地、高新技术产业和现代制造业用地需求；优先满足核心区和功能拓展区产业和人口疏导的产业用地需求；优先满足保障性用房和两限房用地需求，降低中高档商品房的供应比例，适当提高商服用地供应比例，提高区域内中心城和主要住宅周边的商业服务和公共服务能力。
4.2.4 生态涵养发展区――保护
生态涵养发展区近年来城市空间、生态空间、农业空间和其他空间的面积变化不大，其国土开发、人口、经济与投资承载均是四类功能区中最低的。由于其目前总体处于工业化高间减少0.7%。未来该区的国土开发强度及开发效率也将呈现出较缓慢增长态势。生态涵养发
展区是保障北京市可持续发展的关键区域，大部分属于限制、禁止开发区域，因此要确保承接的产业不会造成生态环境质量的下降，构建以“绿色农业”、“生态工业”、“休闲旅游业”等为特色的环境友好型生态经济体系，“保护”应成为该区域国土利用的关键词。
应加强对土地利用的用途管制和环境整治，在扩大生态环境空间方面开展联动和统一规划，保护好现有的林地、湿地等生态空间的规模和质量，严禁生态用地改变用途，同时加强耕地和园地保护；鼓励发展绿色服务业，给予一定的绿色产业发展的相关附属配套设施用地的供应；加大财政转移支付力度，建立完善生态补偿支付制度，稳步推进生态移民，引导人口向卫星城和中心镇相对集聚，改善城乡居民的居住条件和居住环境。
严格控制新增建设空间总量，控制一般工业项目的建设和房地产开发，降低以资源开采为主要生产模式的产业用地，并逐步减少山区建设空间。新增建设用地优先保障区域内基础设施建设和公益性用地的供应，加强对农村基础建设的用地安排，适当增加都市型现代农业的附属设施用地比例和旅游休闲产业用地的支持力度，支持山区发展都市型现代观光休闲农业，促进区域经济发展和农民增收。
5 结论与讨论
当前北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生产空间不与北京市宜居城市的建设目标不相符。城市空间发展缺乏长远考虑，国土开发无序拓展
，与耕地保护和区域生态环境背景存在矛盾，城乡空间的分割破碎、混杂交错，将导致国土空间结构演变的失衡和不稳定。未来几十年是北京市国土空间结构深刻变动的历史时期，科学的国土空间利用导向极为重要。应对国土空间开发秩序进行规范，整合国土空间格局。未来北京市国土空间结构调整应充分体现首都的功能、地位、水平和特色，根据自然条
件适宜性以及资源环境承载能力进行国土开发；按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间；同时，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调。并严格管制开发关键区域，“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”，并有计划、有步骤地投放建设用地。
同时，不同功能区的开发秩序应有所区别、有所侧重，相互协调，共同构建疏密有度、调清晰的国土利用总格局。未来首都功能区内应以疏解为主，美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境。而城市功能拓展区要采取各种措施严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。城市发展新区则侧重于增加投入，强化边缘集团的居住和产业功能，使之发展成为较强产业和人口的集聚能力的首都副中心和新的城市发展极点。生态涵养发展区则以生态保育为核心，加强对土地利用的用途管制和环境整治。
本文从推进主体功能区的形成和服务于生产、生活及生态需求的角度将北京市国土空间进行分类，此种空间结构分类体系较好的考虑了与相关规划的衔接，具有较好的实施可行性，然而对其中某些地类的多功能性考虑不足，比如耕地、园地所拥有的生态功能，如何更科学的划定空间结构分类是应深入研究的。
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同志们：
刚才，X个县(市、区)政府(管委会)主要负责同志简要汇报了上半年经济运行情况和下半年重点工作安排情况，结合自身实际提出了有关意见建议。
从汇报情况看，上半年各县(市、区)都能围绕市委市政府中心工作，扎实推动工作落实，主要经济指标增速大都实现了由负转正，经济发展呈现出良好回升态势。一是在脱贫攻坚方面，各县(市、区)以扶贫项目为载体，有力推动扶贫资金拨付，加快扶贫项目建设，取得了较好成绩。
二是在复工复产方面，各县(市、区)积极抓好疫情防控下的复工复产工作，取得的成效比较明显。三是在破解发展难题方面，各县(市、区)都能动脑筋、想办法，研究出台了一系列务实管用的措施，尤其是一些县(市、区)在拓展发展空间、促进转型发展方面取得了明显成效。四是在谋划争取项目和资金方面，各县(市、区)都做了大量工作，都取得了一定成效。
总体上讲，各县(市、区)在谋划推进工作中能够贯彻新发展理念，坚持高质量发展根本方向，不断提升发展思路，着力推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展，在发展改革中不只追求发展速度，更加重视发展质量，保持了经济社会又好又快高质量发展的良好态势。
但各县(市、区)在谋划下半年工作上还存在思路不够清晰、问题找得不够准、重点不够突出、措施不够具体、提的建议针对性不强等问题。会前，我们就会议汇报内容专门下发了通知，这些内容都是当前市委市政府着力推动的中心工作、重点工作，也是需要我们下大力气必须解决好的重点问题和主要矛盾。希望大家进一步深入研究、深入思考，抓住重点、突出亮点，强化措施、加快落实。下面，就做好下半年工作，我再讲以下两点意见。
一方面，要着力补齐短板
做好下半年工作，要坚持问题导向，明确发展目标，抓住主要矛盾，加快制定措施，尽快补齐短板。
一是高度重视上半年各县(市、区)发展不均衡的问题。上半年我市生产总值增速-X%，低于全省平均增速，居全省倒数第三。其中原因之一是我市建筑业增加值增速下降较快，尤其是三区建筑业增加值增速下降较多。如果这项指标增速达到全省平均水平，我市生产总值增速就能增加X%。这是经济发展中的结构性问题，必须引起我们的重视。从统计数据看，上半年生产总值增速低于全市平均增速的有示范区-X%、X县-X%、X县-X%、X县-X%;
高于全市平均增速的有X市X%、X阳区X%、X县X%、X县-X%、X区-X%、X县-X%。全市规上工业增加值同比增长X%，其中增长最慢的是示范区-X%。固定资产投资唯一一个负增长的是X县-X%。工业用电量下降幅度较大的是X市-X%、X县-X%、X县-X%、X县-X%。X市工业用电量降幅较大，主要是神火电解铝停产导致的，但工业用电量下降并没有给X市带来较大影响，上半年X市生产总值和规上工业增加值增速都实现了较快增长。
这里我们要明确一个目标：建筑业、农业、规上工业增加值增长较慢的县(市、区)要确保第三季度高于全省平均水平或由负转正，确保实现年初确定的主要经济指标增速高于全省平均水平的目标。相关县(市、区)要开展专题研究，制定相应措施，确保完成目标任务。三区要对建筑业增长较慢问题进行专题研究，尤其是示范区要拿出具体举措，力争建筑业增速第三季度不低于全省平均水平。
目前，农业的主要问题是畜牧业项目很多，但增加值增速较低。工业的主要问题是规上工业企业入库项目数较少，上半年我市入库规上工业企业X家，在全省排位靠后。其中，X市X家，X县X家，其他县(区)新增企业数是零。如果这个问题得不到解决，将直接影响全市下半年规上工业增加值和生产总值增速。希望这几个县(区)要高度重视，坚持问题导向，认真查找原因，主动适应统计方式新变化，组织工作人员深入企业，引导企业做好直报工作。
二是高度重视创新中心建设。我们要充分认识到，今后的发展一定是创新引领的发展。如果我们现在不重视创新引领，就一定会影响到未来的发展质量。近年来，郑州和武汉的快速发展，主要就得益于创新载体的打造和创新能力的提升。当然，创新发展不是一蹴而就的事情，不可能立马见效。因此，我们一定要落实好市里制定的“创新十条”，加快创新中心建设，加快引进弹性创新团队，真正实现创新引领发展。
三是做好产业集聚区规划编制工作。一要促进产业集聚区集约发展，破解发展方式粗放的问题。我们要充分认识到，这次产业集聚区规划修编，不是简单增加产业集聚区的面积，而是要转变过去粗放式的发展方式，着力提升产业发展质量。要学习借鉴外地经验做法，对产业集聚区内的企业进行全面梳理，明确哪些是激励发展的、哪些是保护发展的、哪些是限制发展的、哪些是应该淘汰的。
二要坚持主导产业发展方向。各县(市、区)要围绕X-X个主导产业，进一步细化产业发展方向、明确产业发展目标。同时，要结合自身产业基础和资源禀赋，培育X个战略新兴产业。市商务局要抓紧研究“飞地经济”等招商引资激励办法，在主导产业布局、招商引资绩效考核、收益分配等方面拿出具体措施，鼓励引导各县(市、区)遇到与自身主导产业不符的好项目、大项目，积极推动项目在其他县(市、区)落地发展。三要推进产业集聚区管理体制改革，制定具体措施，明确改革时间表和路线图，切实通过改革释放活力。
四是做好“十四五”规划编制工作。目前，各县(市、区)在编制“十四五”规划过程中都面临着人才紧缺等难题。市发改委要加强业务指导。希望各县(市、区)进一步找到发展短板、分析影响因素，明确发展目标、找准发展定位，谋划推进重大项目建设，切实积蓄发展基础。在昨天的全市招商引资工作电视电话会议上，我列举了X市发展煤化工产业的例子。我以前提出让X市沿着煤化工资源往产业链上下游发展，力争尽早实现X-X亿元的主营业务收入。X市认真研究，狠抓落实，目前煤化工产业发展效果已经显现。希望各县(市、区)都要静下心来研究“十四五”规划编制工作。同时要统筹做好国土空间规划等相关规划编制工作。
另一方面，要做好几项具体工作
一要加大政策落地和企业帮扶力度，切实保住市场主体。一是解决好企业融资难问题。希望市金融工作局持续在金融政策落地方面创造条件，创新工作机制，确保各项金融政策落到实处。市工业和信息化局要引导企业规范经营管理。市政务服务和大数据局要做好企业信息平台对接工作，多管齐下，务求实效。二是发挥好风险抵押金和贷款周转金的作用。目前，市级资金已经到位，但各县(市、区)风险抵押金和贷款周转金都没有到位，希望各县(市、区)抓紧推动资金到位。
三是加大对外贸外资企业支持力度。在疫情冲击下，X健峰帽业、大洋纱线等外贸型企业转得很好，实现了逆势上扬。但有些外贸外资企业仍面临很多困难，有些困难还不是一时能够解决的。市商务局要围绕外贸外资企业退税、国家政策落地以及外贸外资企业供应链金融等问题抓紧组织开展调研，研究制定针对性措施。要加大对外贸外资企业扶持力度，对面临的问题不回避，实事求是，全面客观看待，真正把问题症结找出来，认真加以解决。
二要加快项目建设，增强发展后劲。一是加快推进在建项目建设。二是紧盯竣工项目，力争早日建成投产。三是加快推进重点项目开工。四是加大招商引资力度。三要抓住发展机遇，争取更多项目资金。工作中，各县(市、区)围绕XG产业发展，谋划了一批项目，但整体上来讲比较乱、比较杂。希望各县(市、区)抢抓发展机遇，立足自身资源优势，把握主导产业发展规律，坚持高质量发展根本方向，落实智能化、绿色化、高端化、融合化发展要求，对XG产业等项目再研究、再谋划，尽最大努力争取更多项目资金。
四要加大补短板、强弱项力度，确保实现发展目标。当前，正在进行脱贫攻坚普查工作，大家一定要高度重视，注重质量，抓住机遇，把所有补短板的项目实施好。要做好金融扶贫工作。从X月份通报的扶贫项目实施情况看，我市大部分工作都位居全省前列，但金融扶贫工作在全省排名靠后。希望各县(市、区)高度重视金融扶贫存在的问题，用好金融扶贫政策，把金融贷款利好政策用好，认真谋划推进好项目建设。五要做好违法占用耕地整治工作。各(市、区)要高度重视，按照省、市会议要求，认真抓好落实。
六要做好全市加油站税控机安装工作。各县(市、区)要按照省市部署要求，抓紧将有关资金拨付到位，由市税务局统一招标，按要求加快推进，坚决打击“黑加油站”和劣质油销售等，切实通过税收杠杆控制油价、提升油质，防止税收跑冒滴漏。七要做好三区老旧小区改造工作。三区老旧小区改造中存在的突出问题是资金支出慢。目前，已经到位老旧小区改造资金X亿元，除X区支出X万元外，其他两个区都还没有支出。希望大家认真研究，找准问题症结所在，采取有效措施，确保把国家专项资金尽快拨付到位，确保如期完成老旧小区改造任务。
一、总体目标
以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以让城市更有序、更安全、更干净为目标，综合运用标准化、智能化、法治化、社会化手段，努力实现城市全方位、全过程、全天候管理，逐步建立管理目标科学、责任分工明确、管理流程清晰、工作要求具体、运作机制高效、考核评价有力的城市管理长效机制，扎实推进城市管理精细化，实现城市环境更洁美、交通更畅通、治理更智慧，进一步提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。
二、工作原则
（一）坚持科学规划。注重人与自然、人与社会的协调发展，遵循城市发展的客观规律，重视城市设计，结合“城市双修”彰显城市特色风貌。
（二）坚持建管并重。强化与管理并重的思想理念，加大城市基础设施的与管养投入，搭建数字化城市管理平台，创新管理体制，实施科学化、规范化、精细化管理。
（三）坚持条块结合。突出政府在城市管理中的主体职能，强化部门的保障职责，充分发挥各个职能部门工作作用，形成“重心下移、属地管理、以块为主、条块结合”的城市管理格局。
（四）坚持齐抓共管。广泛发动社会力量，形成政府、社会、公众等多方参与、形成齐抓共管的城市管理新局面。
三、主要任务
（一）市城管大队
1.继续完善数字化城市监督管理平台。按照城市管理的静态与动态两方面属性，完善数字化城市监督管理平台，整合或共享社会治安和道路交通监控及12319服务热线和市长公开电话等公共管理服务系统资源，综合应用现代信息技术，高效能、全覆盖的数字化城市管理监督指挥系统。构建城市管理问题的发现、处置、评价闭环系统，增强城市管理问题快速反应、快速处置、快速解决的能力，从而有效支撑城市精细化管理模式的运行。
2.提升市容环境卫生管理水平。一是落实“门前三包”制度。由城管大队制定“门前三包”责任书，明确“门前三包”的区域和责任内容，并与责任人签订“门前三包”责任书。二是持续开展市容环境秩序专项整治行动。采取“错时上岗”执法，加大对占道经营、摆摊设点、乱堆乱放等行为的巡查管理力度，进一步巩固专项整治成果，在专项整治工作中边治理边规范边总结，探索形成“疏堵结合”的长效管理机制。三是开展市城区内破损建筑物外立面及设施修缮和维护工作。城管大队负责督促街路两侧有产权的营业房对破损的建筑物外立面及设施自行修缮和维护。四是做好对沿街商户及各包保责任单位清除冰雪情况的监督检查工作。
3.提升户外广告、牌匾设施（含电子屏）的管理水平。一是持续开展户外广告、牌匾设施（含电子屏）的专项整治工作。城管大队采取实地调查摸底，分类整理，建立台账、集中整治等方式，对城区主次干道两侧户外广告、牌匾设施（含电子屏）进行规范，提高城区主次干道两侧户外广告、牌匾设施的亮化率，实现城区户外广告、牌匾设施（含电子屏）特色鲜明、简约有序、整齐美观。二是定期开展朝鲜语言文字市面用语物的专项整治工作。城管大队会同市民宗局按照《朝鲜语言文字工作条例》规定对户外广告、牌匾设施使用规范的朝鲜语言文字和国家通用语言文字情况进行联合检查，对违反规定的责令限期改正。
4.提升乱停乱放管理水平。一是规范大型工程机械车辆乱停放行为。城管大队联合公安部门（交警大队）查处大型工程机械车辆乱停乱放行为，防止公共基础设施损坏情况发生。二是开展废弃机动车排查整治工作。城管大队负责对城区主要街路人行道、背街小巷废弃机动车的排查，并建立台账，报送公安部门（交警大队）。由公安部门（交警大队）或者城市管理部门将废弃机动车拖移至不妨碍交通的地点或者本部门指定的地点。三是开展占用城市道路行为整治工作。城管大队加大日常巡查频次，加强宣传和治理力度，联合公安和交通部门对占用城市道路停车、修车、洗车等行为坚决予以查处，促使城市修车、洗车行业规范有序，打造干净整洁、文明有序的城市环境。
5.强化建筑垃圾运输车辆的监管。进一步加强建筑垃圾运输车辆监管工作，持续开展建筑垃圾运输和处置专项整治行动，有效预防建筑垃圾运输车辆擅自倾倒、运输扬尘、运输撒漏、带泥上路等污染城市环境违规行为的发生。
6.加强餐饮油烟监管工作。加强对从事排放油烟的餐饮服务业经营户的监管，加大宣传力度，在规范、审核门头牌匾的同时要求餐饮经营者必须安装油烟净化设施并保持正常使用,减少污染和扰民现象。
（二）市住建局
1.抓好市政设施管理，全面提升管养水平。一是加大主干道路综合整治力度。科学谋划设计我市道路方案，提高主干路通达性，计划翻建口岸大街(大路-南出口）道路、街道路工程(-国境路）、（口岸大街-）道路工程、道路工程（光明街-）通过合理安排资金投入，完善道路附属地下管网的配套，确保综合整治任务的完成，完善我市中心城区路网，计划新建沥青路面5.3公里，排水管网5.1公里，雨水管道5公里，人行道铺装面积5.8万平米；二是联动推进支路。为解决欣荣胡同铁轨占道道路狭窄，通车困难问题，已协调各部门对西起口岸街，东至曙光胡同的铁轨迁改，目前已完成车行道加宽，拓宽沥青道路面积1万平米，该工程人行道铺装部分计划今年6月份完成。实现打通“微循环”、优化“微环境”，完善我市交通网络。
2.统筹推进老旧小区改造，切实提升居住品质。一是统筹推进老旧小区改造工作。充分发挥其在改善民生、提升城市功能品质方面的重要作用，纳入2021年中央补助支持城镇老旧小区改造计划的兴平社区、富民社区、新兴社区、兴城社区、兴边社区等5个社区内的广乐园小区等11个片区、42个老旧小区进行改造、提升及完善，共计涉及48栋楼、户数1725户，总建筑面积16.83万m²。包括雨水排水管线、污水排水管线、供水管线、供热管线、通信管线、道路硬化、绿化、停车位、景观铺装、健身器材、垃圾桶、凉亭、充电桩等。通过基础类及完善类两部分改造，提高小区的软环境水平，改善居住环境，为小区居民的日常生活提供保障；二是完善老旧小区管理体系。为了改造老旧小区脏乱差、墙面斑驳老旧等方面的问题，经过前期的调查摸排，确定了改造方案，开展老旧小区临街墙面改造及恢复亮化民生工程,对全市已改造完成的老旧小区房屋临街外墙面进行统一改造，计划改造房屋建筑面积3.4万平米，涉及栋数83栋，涉及居民3980户。对不确定产权人的破损建筑物外立面及设施(台阶）进行修缮。
（三）市林业局
1.按照园林绿化养护操作规程及园林绿化养护质量标准，合理组织，精心养护，并派出专业人员组织指导安排管护工作，并根据各个季节天气及植物生长情况灵活派出不少于3位有经验的工人，保质保量完成养护管理任务。
2.光明街绿化改造工程：紫叶稠李：342株。地接红叶李球：228株。桧柏球：228株。金叶榆球：228株。榆叶梅球：456株。地接红叶李球模纹：3326㎡。金山绣线菊模纹：4415㎡。沙地柏模纹：1343㎡。水蜡模纹：200㎡。金娃娃萱草：1204㎡；光明北街绿化改造工程：清杄云杉：263株。地接金叶榆球：263株。地接红叶李球模纹：1459㎡。金山绣线菊模纹：324㎡。常夏石竹：4917㎡。
（四）市自然资源局
1.国土空间总体规划编制方面。建立我市空间规划管理体系，按照总体发展思路科学编制规划、优化空间布局，确定与铁路的边界，发挥国土空间规划的战略引领作用、治理体系和自然资源管控的科学化提供依据。
2.违法治理方面。国土空间规划主管部门负责依法对疑似违法建（构）筑物进行认定，并联合城管大队依法定程序开展违法建筑物的拆除。
3.地下管网普查工作方面。重点解决城区内各类管线密集、管理不统一的现象，采用传统手工管理已经不能满足实际的需要，必须采取更有效的机制和方法来进行管理。
（五）市生态环境分局
1.高度重视，完善机制。精细化分析环境质量数据，并向相关部门提供技术指导和监测数据。
2.强化监管，确保各项措施落实到位。不间断开展执法检查，实行夜间执法常态化，加强对全市建筑施工噪声的日常监管工作。规范办理建筑工地夜间施工许可，并及时与城市管理部门沟通对接。
3.做好商业、文化娱乐经营单位产生超过国家规定的环境噪声排放标准的边界噪声的行政处罚工作。
（六）市民宗局
1.认真履行行政职能，严把审批关，做好户外广告、牌匾效果图审核工作，确保新制作使用的户外广告、牌匾上的语言文字符合《州朝鲜语言文字工作条例》规定的规范化要求。
2.加强联合执法力度，及时发现和整改不规范现象。定期同市城管大队联合开展专项整治行动，全面排查和整治户外广告、牌匾中不同时使用朝汉两种语言文字、翻译错误、格式不规范等现象，使我市户外广告、牌匾的语言文字规范化程度整体上持续保持高水平。
3.拓宽服务渠道、提高服务效率，向户外广告、牌匾制作单位提供高效优质的翻译服务。继续利用好全市美术社QQ群、微信群，做好翻译指导服务和效果图预审，从源头上保证户外广告、牌匾语言文字的规范性。加强同街道办事处、机关单位的沟通联系，指导各单位制作宣传广告时规范使用语言文字。
（七）市财政局
建立健全城市管理经费财政保障机制，统筹安排城市管理日常运行经费、环境综合整治等经费，并对经费的使用情况实施监督、管理。
（八）市公安局
负责依法打击以暴力、威胁方法阻碍城市管理执法人员依法执行职务行为，及时查处阻碍城管执法的违法行为；做好社会生活噪声监管处罚工作；做好对饲养犬只干扰他人正常生活，放任犬只恐吓他人，或者驱使犬只伤害他人行为的处罚工作；负责加强对侵占城市道路、违法停放车辆、损坏城市道路交通设施等行为的监管；清理整治市城区、居民小区范围内长期占道停放的“僵尸”车辆；负责市城区内停车泊位的施划工作，有效解决我市停车难、停车乱的难题。
（九）消防大队
1.开展全市消防车通道专项治理行动，以全市各小区内外、楼道内外，高层住宅小区、封闭管理的物业小区为重点，协调住建局物业管理单位督促各物业加强小区内消防车通道管理，按照标准在消防车通道和消防救援场所地面上设置标线，设立警示牌，并加强对小区内停放车辆的管理，确保消防车通道畅通。
2.以高层住宅建筑为重点，督促各物业管理单位履行消防安全职责，加强对居民楼消防设施器材、疏散通道的管理喝阻碍疏散通道行为的处罚工作，确保疏散通道畅通，消防设施器材完好。
（十）市交通局
负责做好高速公路入口（302国道）公路两侧建筑垃圾清理和大型擎天柱广告的管理工作；做好站前广场、公交站点的秩序、卫生管理工作；配合城管部门督促机动车、摩托车维修行业入室经营，无外溢油污。
（十一）市水利局
负责依法履行日常监管职责，负责对城市河道控制区内的违法、违规取土、倾倒垃圾等违法违规行为进行查处。负责依法履行日常监管职责，负责对城市河道控制区内的违法、违规取土、倾倒垃圾等违法违规行为进行查处。
（十二）市文广旅局
负责做好全市景区范围内环境卫生清扫保洁工作；做好江公园的环境卫生清扫保洁督导、协调工作。负责做好全市景区范围内环境卫生清扫保洁工作；做好江公园的环境卫生清扫保洁督导、协调工作。
（十三）市商务局
负责做好再生资源回收站点监督管理工作。
（十四）市民政局
负责对殡葬活动的监督管理，督促殡葬用品店遵守殡葬管理的各项法规和有关规定；负责做好流浪、乞讨人员救助管理工作。
（十五）市卫健局
负责做好全市爱国卫生工作，协同物业、社区做好小区内乱贴乱画清理工作；组织相关部门开展环境卫生专项整治活动。
（十六）市残联
负责对残疾人违法占道经营行为进行教育指导；做好街路、建筑物的“小广告”和“牛皮癣”的清理工作。
（十七）市融媒体中心
充分发挥新闻媒体的舆论宣传、监督作用，全面反映城市管理工作动态和成效，不断提升宣传效果，营造良好的舆论氛围。
（十八）市月宫、向上、新华街道办事处
负责组织落实辖区内城市管理的具体工作。
（十九）供电公司、各通信运营商、吉视传媒、长春燃气、吉热集团
加强对架空线缆、线杆、线箱、电箱、井盖等基础设施进行改造。新建小区、楼盘应当将各类管线入地纳入规划验收，地面基础设施的设置规划应当符合安全、便民、整洁的要求；纳入老旧小区改造计划的小区、楼盘，应当将通信、通讯、电力、燃气等基础设施设备纳入改造规划，确保改造完的小区、楼盘各类管线和地面基础设施与新建小区楼盘要求一致；其他小区、楼盘能纳入老旧小区改造计划的纳入改造计划，不能纳入改造计划的由产权单位共同制定技改计划，本着安全、便民、整洁、共建共享的原则逐步进行改造。
四、实施步骤
从2021年1月开始到2021年12月，分三个阶段实施：
（一）动员部署阶段（2021年1月底前）。制定具体实施方案，召开动员部署会议，明确总体目标和年度实施计划，落实责任主体，建立保障机制，全面启动实施。
（二）组织实施阶段（2021年2月至2021年9月）。各相关部门按照分解的工作任务，全面展开城市精细化管理各项工作，并按照总体时间安排，结合工作实际，自行确定阶段性工作目标，报领导小组办公室。全面落实三项重点任务，做到建（见）机制、建（见）标准，建（见）平台，实现由粗放管理向精细化管理的转变，进一步提高城市管理效能。
（三）巩固提升阶段（2021年10月至2021年12月）。在取得阶段性成果的基础上，总结经验，全面提升城市精细化管理水平，实现城市常态化精细化管理；完善管理制度，建立长效机制，使城市精细化管理进入可持续发展轨道。
五、保障措施
（一）精心组织实施。各相关部门要充分认识城市精细化管理工作的重要性和必要性，切实加强组织领导，统筹开展各项工作，探索创新解决疑难问题的新方法，宣传推广工作中的好经验、好做法，不断提高城市精细化管理水平。
（二）严格考核奖惩。依托数字化监督管理平台，建立与精细化管理相配套的考核办法，将考核结果纳入各部门年度绩效评价，并与绩效奖金发放挂勾。对在精细化管理的过程中有突出表现、成效显著、反映良好的部门及个人，大力宣传表扬；对工作敷衍塞责、落实不力的，进行问责，切实形成奖优惩劣的鲜明导向。
（三）落实管理经费。加大资金投入，建立数字化城市监督管理平台，健全城市管理经费保障机制，将城市管理经费列入财政预算，建立与经济社会发展相适应的稳定投入增长机制，逐步加大城市管理的投资力度。适当调整基础设施投放方向，重点解决市民身边基础设施不足问题，进一步提高基础设施完好率。
