时间：2024-02-01 15:31:09
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇养老金融生态，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
养老金制度是维系现代社会运转的基本制度之一，既是社会稳定的安全阀，也是经济增长的助推器。
1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，我国开始了社会化养老保障体系建设之路。26年来，企业职工基本养老保险的运作机制不断完善，覆盖面不断扩大，已经成为我国社会保障制度的中流砥柱，为深化国企改革、促进计划经济向市场经济转型做出了历史性贡献。
但是，基本养老金替代率不断降低和个人账户空账运行的挑战日益严峻。在基本养老保险、企业年金和职业年金之外，构建以个人自主养老为基础的第三支柱，对于完善我国养老体系具有重要意义，将为整个养老体系的重塑提供战略空间。
为了建设普惠、透明、高效的第三支柱养老金服务体系，基金业应当强化使命担当，大力发展固定收益类和具有稳健现金流的投资产品，积极推动养老金对接资产管理市场，同时努力推动完善资本市场税收制度。 提供足够有效保障
从养老体系自身看，需要建设一个与第一支柱互补的改善型第三支柱。
一般而言，第一支柱养老金的核心目标是为国民提供底线之上的基本保障，避免老无所养，其特点是保底和公平。为了达到保底和公平的效果，第一支柱养老金通常采取社会保障税等强制性缴费措施，通过不同程度的现收现付和账户统筹设计，实现相对公平的养老给付。
这一制度设计突出公平优先，并且带有明显的风险保障特征。其缺陷也同样显著：缴费激励不足，个体理性选择都是少缴费、多受益。从全社会而言，均衡费率水平很难确定。费率过高会导致企业人力成本上升，利润率和竞争力下降，对就业市场也会产生挤出效应，削弱经济发展动力。费率过低会导致缴费不足，跨期上很难维持与工资增长水平相一致的养老待遇，甚至出现账户亏空，体系运转难以为继。
基本养老的个人账户在目前的统筹层级上已经出现部分空账，这些个人账户资金本来应该实账积累，并用于缴费人自身的未来养老给付，实际上已经被当前的养老给付需求挪用。提高统筹层次也只能临时缓解统筹账户压力，除非通过公共财政转移支付或国有资产划转，否则，在当前的费率机制下，基本养老保险自身的可持续性已经成为问题，基本没有下调费率的空间。
第二支柱中的企业年金属自愿性缴费，缴费负担仍以企业为主，自2004年设立至今，覆盖面仅有2300万人。职业年金受益对象为事业单位职工等特定群体，缴费来源最终仍依靠公共财政。目前，在单位+个人分担的缴费机制下，无论是强制性的第一支柱，还是自愿性的第二支柱，都无法对全体国民提供足够有效的养老保障。因此，从养老体系建设的角度看，设立与第一支柱功能互补的第三支柱意义重大。 改善家庭资产配置
从居民储蓄与经济增长的关系看，建设第三支柱养老金是改善家庭资产配置、推动经济长期增长的重要途径。
长期以来，我国居民家庭持有金融资产以银行存款为主，2015年末占比为60%，持有银行理财产品占比为14.5%，直接持有股票和持有公募基金占比分别为17.7%和3.5%，剩余的4.3%为基本养老金累计结存产生的未来权益。可以看到，我国居民储蓄中，无风险资产即银行存款加银行理财的占比达到四分之三，投资性资产合计仅占五分之一，专门用于养老的资产占比不足5%。
上述资产结构带来两类金融配置扭曲，一是家庭部门缺少规范化、专业化养老资产配置渠道，以养老为目的的金融资产大量配置于无风险短期金融产品，获取低于社会平均回报率的固定收益，或者无序流入高风险的股票市场，博取低概率的风险价差，少数人甚至误入非理性投机陷阱，导致养老钱血本无归。
二是金融体系将居民储蓄向实体投资转化的功能严重不足，尤其缺少有效的长期资本形成机制。2008年全球金融危机以来，全球经济衰退、有效需求不足，同时量化宽松盛行，我国实体经济增长率下行，金融领域结构性矛盾突出。大量金融资产没有转化成支持实体经济发展的资本金，而是借助金融“新”之名，在不同金融部门之间空转套利。
整个金融体系在过剩资金的驱动下，从源头开始，向下寻求无风险收益，衍生出各种相互嵌套的结构化金融产品，这些结构化产品通过劣后级向优先级保本保收益，实质上是优先级向劣后级提供贷款，由劣后级运用高倍杠杆从资本市场中攫取风险收益。
由于缺少养老金在资金来源端的分流和资金运用端的长期理性，金融体系中真正触达实体经济的投资工具非常不发达，客观上加剧了金融资源配置的扭曲。发展第三支柱养老金能够有效改善上述扭曲现象，其价值已经为以美国为代表的个人账户养老金（IRA）所验证。 立足社会福利最大化
在第三支柱养老金的制度设计中，应当最大程度地追求社会公平正义，让每个人都享有公平参与并获取最大收益的机会。
第三支柱必须突出普适性、自主性和效率优先特征，为任何有自主养老意愿的个人提供零门槛进入的便利，理想做法是为每个人提供一个零成本的个人养老账户。同时，充分尊重个人对养老账户的支配权，所有的政策激励、资产配置方案及监管均以个人账户为载体，从最终受益人的角度做出制度设计，通过激励相容实现各方自主参与、公平竞争。
从政策制定者、金融产品提供者到具体监管部门，要排除部门利益的掣肘，从社会福利最大化出发推动养老第三支柱的发展。
具体来说，应当搭建一个无歧视的、有税收优惠激励的个人账户平台，充分尊重个人选择权，推动各类养老金融产品在公平的税优激励和个人选择权约束下充分竞争，最终通过具体的投资组合，让每个人的风险与收益得到恰当权衡，符合个体的生命周期需求。
在顶层机制层面，应当坚持以个人账户为核心，避免第三支柱沦为部分机构、部分金融产品寻求政策保护甚至政策垄断的工具。在养老金融产品供给方面，应当坚持生命周期和养老风险管理要求，避免短期理财产品混淆养老属性。在投资运作方面，应当坚持专业化分工、低成本运作和严格监管，针对产品设计、信息披露、估值核算和公平交易等建立统一标准，推动各类养老产品在风险控制、长期收益和管理成本上充分竞争，让投资人利益优先原则在个人养老账户上得到落实。
最后，还应当引入法律监督、审计监督和公众监督，避免个人养老资产脱离投资人利益，沦为投机者谋取个人不当利益的提款机。 基金业的探索方向
为了更好地发展包括个人账户第三支柱在内的养老金体系，基金业应当在制度环境方面做出更多探索。
首先是大力发展固定收益类和具有稳健现金流的投资产品。例如，发展以优质不动产为基础资产的公募REITs，鼓励具有持续稳定现金流的优质公共基础设施和服务项目实现资产证券化并上市交易，再通过公募REITs完成标的挑选和组合持有，让这些REITs成为养老金寻求稳健回报的可靠工具，既能满足养老资产的投资要求，同时也缩短了实体经济融资链条，切实降低实体部门的杠杆率。
其次，推动养老金对接资产管理市场，建设基础资产、组合投资工具、大类资产配置三层架构。
从基础资产到组合投资工具交给普通公募、私募基金以及公募REITs等专业化投资机构，由公、私募基金从投资人利益出发，充分发挥买方对卖方的约束作用，关注科技动向、产业发展趋势、公司战略、企业家精神，跟踪经营成效，发现具有低成本、技术领先和细分市场竞争优势的企业，或者寻找有长期稳健现金流的基础资产，建立特定投资组合，打造适合不同市场周期的投资工具。
从组合投资工具到大类资产配置，交给养老金FOF，比如目标日期基金（TDFs）和目标风险基金（TRFs）等配置型工具，专注于长周期资产配置和风险管理，开发满足不同人群生命周期需求的全面解决方案。
在@个有机生态中，通过投资工具的分散投资可以化解非系统性风险，通过大类资产配置可以化解系统性风险。
第三，推动完善资本市场税收制度。应加快研究有助于资本市场投融资效率和促进长期资本形成的税收体制，建立公平、中性税负机制，推动税收递延惠及个人账户养老金等长期资金。同时，推动《基金法》税收中性原则落地，避免基金产品带税运营，推动REITs等长期投资工具更好地对接养老金需求，服务实体经济转型。
关键词：老龄化；养老法律局限；养老法律对策
中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0137-02
一、目前我国面临的老龄化问题
1.我国养老保障制度的含义。我国养老保障制度分广义和狭义两种。从广义上讲是指关系各行各业的劳动者养老保障制度，在这方面，目前我国已经建立起个人账户和基本社会统筹账户。从狭义上讲特指我国60周岁以上老年人的养老保障制度。以下主要从狭义方面谈本人的一些看法。
2.我国的老龄化迅速加快。经过第六次全国人口普查，我们国家的60岁及以上的老龄人口占总人口的13.26%，达到1.79亿，65岁及以上的老年人占总人口的比例为8.87%，绝对数接近1.2亿。国际上以老年人超过10%作为老龄化标志，照此标准，我国已经进入老龄化国家。我国的老龄化呈现以下特点：第一，我们的老龄人口的绝对数多。据目前的增速估计到2013年底我国的60岁以上老人可能首次突破2个亿；第二，进入老龄化的人口还在继续增加，且可能一直持续到21世纪中期，届时我国60岁以上老人可能达到4个亿；第三，我们国家是发展中国家的老龄化，有人叫“未富先老”。如果我们国家人均GDP收入比较高，政府应对老龄化就有更大的财力。事实上我国现在是“未富先老”，意味我们国家在人均收入还不高情况下还需要发展经济、改善民生、保护生态环境。所以我们所面临的老龄化带来的压力是前所未有的，难度极大。
据国家统计局的《2011年我国农民工调查监测报告》显示，我国农民工总量达25 278万人，其中50岁以上的农民工占14.3%，首次突破3 600万。其中第一代农民工再过两三年即将面临退休，他们工作前二十年单位基本上没有给他们交养老金。除此之外在广大农村还有大量的60岁以上的在家务农的老人，在他们失去在土地上的劳动能力后便没有了固定收入。
我们国家目前的老龄化水平比发达国家还是略低一点。比如2010年我们65岁及以上老人占总人口比例为8.87%，而日本2008年的65岁及以上老人已经占总人口的22.6%，发达国家的平均水平65岁及以上为15.9%，世界平均水平7.6%。但是，我们和发达国家还不能完全相比，他们的人均GDP水平是几万美金，我们中国才4 000美金，差很多，所以人口老龄化对我们的挑战还是很大，我们要科学研究、统筹考虑、妥当应对。
二、我国现有的养老法律的局限
1.分散性。到目前为止，我国仅在2010年通过一部专门规范社会养老保险的立法，即《社会养老保险法》，但其他大量关于养老问题的法律都是做零散规定，如我国《劳动法》第9章对劳动者的社会保险和福利做了专门规定，再如我国《老年人权益保障法》第20条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活”。另外，由于具体实施社会养老保险是政府的行为，所以许多有关社会养老保险的具体规定都是通过行政法规和部委规章的颁发来实施的。前者如国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》等；后者如民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，财政部与劳动和社会保障部联合颁发的《社会保险基金财务制度》等。
2.差异性。由于目前存在城乡二元的社会结构，所以导致在养老立法这方面存在二元的结构，且广大农村的养老立法建设没有受到足够的重视[1]。城镇居民可以享受由国家和企业为主提供的养老保险，比如，1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度》的决定中更进一步明确，各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险职能保障退休人员基本生活的原则。而农村养老保险则主要由个人缴纳，我国宪法第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业”，享有社会保障是中华人民共和国公民的一项基本权利，既然同样是基本权利，为何在实施中却表现出如此巨大的反差呢？因此这种充满城乡二元特征的养老保险制度尽管在社会保障的初级阶段不得不存在，但决不能作为城乡不同养老差异政策的原因。
3.滞后性。法律作为上层建筑的一部分，归根结底由经济基础决定，它应随着社会经济发展而不断完善，但至今仅有一部从整体上专门规范社会养老保险的《社会保险法》，而诸如《劳动法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保护法》等法律对养老保险问题则更是轻描淡写，可操作性极差，普遍落后于社会发展。另外，各地在推行社会养老保险的过程中大多是自行摸索，各行其是，这种群龙无首的局面也不适于社会发展，使得现有的社会养老保险工作中出现的问题难于解决。
三、加强我国养老法制建设的对策
1.针对性。这主要从三个方面下功夫。首先，在国家立法层面要增强专业性建设，针对具体问题设立具体法律来解决。这方面我们要向英国学习，英国于1908年通过《养老金法》，1925年颁布了《养老和遗嘱保险法》，1975年还通过了《社会保障退休金法》，1993年颁布了《退休金计划法》[2]。所以英国的养老立法给我们的启示是：要密切关注养老的关键领域，比如在养老的文化建设、养老的场所建设、养老金的来源等具体方面建立一整套完善的法律制度。其次，要针对不同的养老主体设立不同的法律制度保障不同利益群体的权益。在这一点上德国是我们学习的典范，早在1889年颁布的《伤残及养老保险法》，一度成为各国效仿立法的楷模，该法规定：对工人和普通官员一律实行老年和残疾社会保险。接着1911年通过了《职员养老保险法》。二战后，随着经济的发展，当时的联邦德国于1957年颁布《农民老年救济法》[3]。在我们国家，养老的主体身份非常复杂，我们有公务员为主的机关企事业单位、农民工群体以及大量在家务农的农民，因而正确处理这些不同的利益群体的各自需求，并且做到公平公正，这就要求我们在专业立法方面充分考虑他们的利益诉求。最后，加强社会养老的规范管理，要按照需要与可能，尽快制定出台各级各类服务标准和评估监督办法等，加强服务队伍的专业技术管理人才引进和专业知识技能的培训，并积极探索试行专业社工制度。在这个方面，笔者强烈呼吁教育主管部门要跟上养老发展的形势，大学要抓紧设立养老专业学科，培养合格的为养老服务的技术人才，以便更好地服务于养老工作。
2.平等性。其一，首先打破城乡的二元养老格局，实现城乡统一的养老保障制度。英国于1908年通过《养老金法》，确立了养老保险制度，该法规定：凡年满70周岁且经调查证实生活确有困难者，可以得到国家税收提供的养老金，养老金额对所有的人数目相等。1925年颁布了《养老和遗嘱保险法》，该法律将1908年规定的需对领取人经济状况做过调查才能发放养老金的制度，改为强制性养老保障制度，从而使每一位达到退休年龄者均能领取数目相等的养老金。其二，逐步建立全民化养老制度，随着工业化和城市化，大量的农民工涌入城市，这就倒逼我们不得不进行户籍改革，把这些进城务工人员纳入城市保障的对象。目前，中国养老保障制度中首先需要解决的问题是构建和完善基本养老保险制度，在统账结合制度模式的基础上向更广覆盖的方向发展，过渡为普惠式的养老保障制度和差别性的职业养老保险制度，最终发展成为统一的全民社会保障制度。其三，养老金是养老制度的核心问题，所以要充分保障养老金在工资中的比例。假如一个人退休前工资为5 000元，退休后养老金为2 000元，那么养老金替代率（养老金占工资的百分比）就是40%。数据显示，我国养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。这样看来，我们国家的养老金替代率偏低，不利于养老事业的发展。
3.同步性。养老事业的法律建设要与社会发展同步进行，尤其针对社会发展中出现的热点问题，要及时修订养老法律，从而更好适应社会养老事业的发展。下面围绕当前两个养老的热点发表一点养老法律建设的看法。一方面，近来，“是否应该推迟退休年龄的话题”再度引发热议，由于现行养老金支付采用“现收现支”的方式[4]，即由年轻的在职人员支付的养老保险被直接用来支付已退休人员的养老金，随着中国人口红利期的消退，养老金缺口越来越大。据测算，如果延迟退休，本该拿养老金的人不仅不拿钱，还要继续缴纳养老金，这样一来，退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。对于填补社保基金缺口来说，延迟退休这一算盘打得不错。但是对于劳动者而言，要多交养老金才能享受到本该早就享受到的待遇，人们乐意吗？当然公务员和事业单位中的领导阶层希望能延迟退休。所以在退休年龄方面，十八届三中全会决定实行渐进式的退休制度。另一方面，针对以房养老问题[5]，存在以下四点障碍，观念之困：九成老人选择留房给子女，“靠儿不靠房”仍是主流观念；保障之困：养老机构“一床难求”，即便有钱会否无处养老；操作之困：金融保险业务割裂，老人“担心”机构“畏难”；政策之困：70年有限房屋产权，房屋权属变更怎么办？因而，我们应该从上面几点出发，加强养老法律建设，让以房养老有法可依，走上健康发展道路。
参考文献：
[1]陈方淑.完善我国农民养老保险法律制度的法律思考[J].法制与经济，2006（9）：149.
[2]丁建定，杨凤娟.英国社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004：155-156.
[3]姜向群.老年社会保障历史与变革[M].北京：中国人民大学出版社，2005：23.
[新规划]
贵阳5年内冲刺西部金融中心
11月30日，贵州省《“十二五”金融业发展专项规划》。《规划》提出，“十二五”期间，将贵阳建设成为带动全省经济发展及在西部地区有重要影响力的金融中心，把金融业打造成为新兴支柱产业和我省现代服务业的重要增长极。（来源：贵州先锋网）
[新突破]
“十二五”科技领域实现“五个突破”
“十二五”期间贵州科技领域将以“五个突破”为重点，大力推动科技创新、人才培养和产业发展，提高科技进步贡献率和群众科学素养。这五个突破分别是：第一，在科技人才支撑上实现突破，引进、培养重点产业学科带头人和科技创新创业领军人才100名、高层次创新创业人才1000名以上；第二，在产业技术创新上实现突破，建立省级以上产业技术创新战略联盟20家，突破230项产业关键共性技术；第三，在科技成果转化上实现突破，引进和转化重大科技成果300项；第四，在创新主体培育上实现突破，国家级创新型企业达到20家，省级创新型企业达到100家以上等；第五，在科技与金融结合上实现突破，科技投融资年服务能力从2010年的10亿元增加到100亿元。（来源：新华网）
[新举措]
16县市区纳入武陵山片区扶贫攻坚示范区
近日，国务院批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，贵州省铜仁地区10个县市区及遵义市道真、务川、正安、湄潭、凤冈、余庆16个县区列入武陵山区范围。规划提出要将武陵山片区建成扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、民族团结模范区、国际知名生态文化旅游区、长江流域重要生态安全屏障，到2020年，与全国基本同步实现全面建设小康社会目标。（来源：《贵州日报》）
国内速读
[新法]
事业单位新进人员需公开招聘
11月24日，国务院法制办在其官方网站全文公布《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》。征求意见稿规定，事业单位新进人员应当公开招聘，事业单位内部应当通过竞聘上岗产生岗位人选。（来源：中新网）
[申遗]
皮影戏入选世界“非遗”名录
11月27日，联合国教科文组织宣布把中国皮影戏列入“人类非物质文化遗产代表作名录”。中国皮影戏是一种以皮制或纸制的彩色影偶形象，伴随音乐和唱腔表演故事的戏剧形式。皮影艺人在幕后用木杆操控影偶，通过光线照射在半透明的幕布上创造出动态的形象。皮影艺人有许多绝技，诸如即兴演唱、假声扮演，一个人同时操纵数个影偶，以及能够演奏多种不同的乐器。相关皮影技艺经由家庭、戏班或师徒传承。（来源：新华网）
[新规]
用人单位故意延长劳动时间将遭罚
11月28日，海口市公布了《海口市人事劳动保障局行政处罚自由裁量权量化标准表》，对众多劳动者所格外关注的“用人单位违法延长劳动者工作时间”等违法行为做出了具体规定。用人单位故意延长劳动时间将吃罚单。（来源：新华网）
国际视线
[传媒]
美联社禁止员工自行新闻
对于很多人而言，微博已是获取突发新闻的重要途径，这在全球范围内给各大新闻机构增添了压力。近日，美联社作出严格规定，一切有新闻价值的消息、图片或视频都要首先提交给美联社，而不能自行在推特之类的社交媒体上。美联社执行总编辑卢・费拉拉告诫员工：“你们的首要任务是为美联社工作，而不是推特。”（来源：新华网）
[罢工]
英国爆发30年来最大规模全国罢工
11月30日，英国爆发了近30年以来规模最大的全国。当天，约200万公共服务部门的员工走上街头举行游行示威，抗议政府要求将公务员退休年龄延长6年至66岁，增加需要交纳的养老金额度，同时减少最终养老金的支付水平的养老金改革计划。此次罢工成为卡梅伦联合政府执政以来面临的最大考验。（来源：《北京日报》）
[榜单]
关键词：欧债危机；福利制度；养老金；经济发展
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）14-0057-03
债务危机，是指国家代表本国向国际或区域金融组织、外国金融机构或其他金融市场的投资者借贷或为他人的借贷提供担保而形成的，并以国家信用保证偿付本金和利息的特殊类型债务，而一旦该国家不能按照约定期限归还本金和利息，就会发生债务违约，爆发债务危机。
一、欧债危机的发展历程及诱因
（一）欧债危机的爆发及演变
欧债危机简单来说就是欧洲债务危机。2008年，全球金融危机后希腊出现债务危机，持续到2009年10月，疲软的经济发展和高额的财政支出终于将希腊拖入了债务危机的深渊；2010年11月爱尔兰债务危机爆发；2011年3月，葡萄牙债务危机爆发；2011年6月和10月，意大利和西班牙也先后被卷进了债务危机的漩涡。这场发端于希腊，最终席卷PIIGS五国并引发市场巨大恐慌的债务危机终于演变成了轰轰烈烈的欧洲债务危机。面对如此严重的债务危机，欧盟（EU）和国际货币基金组织（IMF）先后启动救援机制，分别出台了1100亿欧元和7500亿欧元的贷款支持；欧洲中央银行（ECB）也在二级市场上出手释放市场流动性；欧洲金融稳定基金（EFSF）规模扩容至约1万亿欧元后更是担当了危机处理的主角；各危机国家也不同程度的进行了“自救”并按照外部救援要求相应调整国内政策。对欧债危机的救助曾一度取得了阶段性成果。但是，综观欧债危机持续两年多以来的表现，期间出现了向核心国蔓延的趋势，发生危机的各国在债务泥潭中越陷越深，经济社会矛盾全面爆发。2012年底，德国总理默克尔还公开直言欧债危机“至少还要再持续5年”。欧债危机还远没有结束。
（二）欧洲的福利国家制度是欧债危机的深层制度原因
对于此次欧债危机的原因，市场上有多种说辞：政府部门与私人部门的长期过度负债行为，是造成这场危机的直接原因；PIIGS五国政府面对如此严重的危机，动作迟缓、不作为甚至在大选中的“愚民政策”等失职行为助推了欧债危机[1]；“欧洲货币联盟的建立使得各成员国失去了采取灵活措施来应对经济衰退和财政赤字等问题的能力”[2]；日益膨胀的财政支出对欧元区经济实力较弱国家的财政收入的压力；国际金融主导力量竭力“唱空”欧元以及对欧元区实力薄弱成员的狙击；某些国际信用评级机构恶意降低欧元区成员国的债务等级。
上述各种，固然都在一定程度上直接或间接地导致愈演愈烈的欧债危机。其中，有一个不可忽视的深层制度原因，那就是危机前备受青睐危机后却广受诟病地在欧洲各国盛行的社会生活方式――福利国家制度。
20世纪二战以后，随着很多欧洲国家经济快速增长、军费支出大幅下降和社会福利观念的发展，社会福利制度日益完善。欧洲国家的经济经过了50年代到70年代的高速增长，到70年代中期进入稳定发展时期。经济发展的丰硕成果使得欧洲国家积累了巨大的物质财富，为高额的福利支出提供了强大的财力支持。最终欧洲国家普遍建立了所谓“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，其最大特点就是制度完备、涵盖面广、福利优厚。几十年来，欧洲一直以“生活方式上的超级大国”自居，高福利也一直是欧洲社会的显要标志。
欧洲国家的福利水平到底有多高？从宏观的福利负担水平来看，欧盟人口占世界总人口的9%，国民生产总值占全球生产总值的25%，而福利开支却占到了世界福利总开支的50%。过去20年，欧洲的良好发展使得欧洲各国过度自信，过度消费，高消费的格局必须由高水平的社会福利和社会保障体系来支撑，欧洲国家一半以上的财政收入都用于转移支付，维持社会福利制度。
从横向比较来看，截至欧债危机爆发前夕，欧盟27个国家的社会保障支出占国内生产总值的比重平均达26.4%，欧元区国家的这一比重则高达27.5%[3]。另外，根据联合国欧洲经济委员会的统计，全球薪酬最高的三个国家都在欧洲，几乎全覆盖的免费医疗、福利支出平均占政府总支出的50%左右，其中法国甚至高达70%[4]。纵向地看，以2003―2005的三年为例，欧盟成员国的社会保障支出分别占据了国民生产总值的27.4%、27.3%和27.2%，多年来居高不下的社会保障支出一直持续到欧债危机爆发。
高福利至少从以下三个方面导致了欧洲债务危机的形成。
1.高福利制度拖累了经济发展，减少了财政收入
从本质上来说，福利制度属于二次分配的范畴，它是对国民经济初次分配的修正。但是，高福利制度忽视市场配置机制，过度地扭曲了个人的消费行为，片面地强调提高社会成员的保障水平，加重了欧洲企业的社会税费负担，提升了企业的生产成本，使其无法在激烈的国际竞争中胜出。高福利致使不少欧洲企业不得不将实业转移到世界的其他地方，也导致了欧洲产业空心化，经济增长乏力。而财政收入归根结底来源于经济发展，经济不振直接导致财政收入减少。
2.高福利对失业者形成经济激励，导致失业率居高不下，高失业率反过来又增加了福利开支
许多经济学家都指出，高福利制度对放弃较低工资的工作而选择福利产生了强有力的经济激励，并对那些离开福利进入劳动市场者产生了强有力的抑制作用。尤其是对于许多工作技能有限和即将进入劳动者行列的年轻人来说，每周工作32～40小时让他们感觉单调沉闷，并且这部分工作者的报酬一般相对较低，而因为工作又会失去健康保险以及承担交通费用。但是，高福利却能保证人们即使不工作也可以享受到并不算差的生活水平。在这种情况下，个人或者家庭工作时的经济状况还不如工作以前，工作就失去了意义。因此，欧洲一些国家的失业率一直居高不下。欧洲平均失业率为11%，即使是经济比较稳定的法国失业率也达到10%。政府要为那些本可以进入劳动者行列却因为高福利而放弃找工作的人支付较高的社会福利费，保障这些失业人员的基本生活。高福利使失业者失去寻找工作的动力，失业人口数量上升；失业人口数量上升又反过来要求更多的福利开支。如此恶性循环，其结果是失业率居高不下，政府福利支出节节攀升。
3.养老金过度慷慨使得社会保障支出一再攀升，福利国家不堪重负
欧洲国家的退休和养老制度为现收现付制，即工作的一代缴费来支付已退休一代的养老金。该模式的优势是具有较好的再分配功能，福利水平较高，覆盖面比较广；劣势则是难以应付老龄化趋势。在世界各地区中，欧洲的人口老龄化形势最为严峻。欧洲是世界上人口出生率最低、自然增长率最高的地区，经过二十多年的低出生率，欧洲老龄化问题严重。2010年，欧洲老年赡养率（65岁及以上占15～64岁劳动适龄人口）高达23.7%，是全球最高的地区，而美国仅为19.5%；到2060年欧洲赡养率将达49.0%，而美国仅为36.8%。人口寿命不断提高，意大利在2003年平均人口寿命就达到了76岁，而美国在2008年才达到这一水平。退休年龄宽松，一些国家最早52岁就可以享受到养老金福利。2010年，欧洲65岁以上的老人占总人口的比重为16.5%，远远超出了7%的老龄化社会国际警戒线。老年人口多、平均寿命长以及退休年龄宽松使得养老金支出不断攀升，在欧洲社会保障支出中，养老金支出占到了40%之高。
高福利拖累了经济的增长水平，欧洲疲软的增长一直持续到欧债危机爆发前夕。与此同时，由于高失业率和老龄化问题使得福利开支却不断上升。举例来说，2001―2010年间，PIIGS五国中的希腊、葡萄牙和爱尔兰的经济年平均增长速度分别只有5.6%、3.5%和5.3%。社会保障年平均增长速度却分别为9.4%、7.8%和11.1%之高。相对缓慢累积而来的经济成果难以支撑快速膨胀的支出要求，高额的福利开支不断地侵蚀经济发展的果实。最终，财政无力满足巨大的福利支出，政府不得不举债，财政赤字日益严重。
如果能够成功的削减赤字，问题尚不至发展成为债务危机。但遗憾的是，习惯了优厚福利的欧洲国家民众难以忍受削减福利的行为。在这种情况下，政府任何试图缩减民众福利的做法都要在政治上冒极大的风险，且会导致社会矛盾激化。为了能拉倒足够的选票和维持社会的稳定，历届政府不断地通过提高福利待遇来讨好选民。于是，官僚的政治考量和民众的刚性需求共同推高了福利水平，最终使得国家债务积重难返。2010年，希腊和意大利债务占国内生产总值的比重分别为124.9%和116.7%。而这一比重的欧洲平均水平为84%，马斯特里赫特条约的警戒水平为60%。如此大的反差下，PIIGS五国终于成为债务危机中最薄弱的一环。
此外，盲目攀比也是导致欧债危机的原因之一。近年来，欧洲各国福利水平盲目向德国和法国等老牌强国看齐，企图以低投资追求国内生产总值的较高增长，最终适得其反，债台高筑。随着欧元区区域一体化的日趋深入，以希腊和葡萄牙为代表的欧元区内一些经济发展水平较低的国家，不顾本国的实际情况，盲目的在工资、社会福利和失业救济等社会保障方面逐渐全力追赶核心国德法，由此导致了支出水平远远超过国内产出。支出超过国内生产的部分越来越大，政府不得不举债度日。然而，由于这些国家过去大多是长期的高负债，其进一步借贷的能力已不能令市场信服了，即使是以政府信誉担保的国债对投资者的吸引力也是有限的。当这些国家的债务占国内生产总值的比重长期远高于警戒水平时，危机的爆发便可想而知了。
二、高福利下的欧债危机对中国福利制度的启示
福利制度作为调节社会关系和社会矛盾的重要手段，在一定程度上能够矫正初次分配带来的问题，有利于缩小贫富差距、缓解社会矛盾，对于维护社会稳定和发展进步有着重要意义。但是，福利制度的优越性并不能掩盖高福利的弊端，欧债危机是对高福利制度的一次示警。福利制度是把双刃剑。福利制度一旦设立便再也难以降低或者废除；起初只是针对某一社会阶层和群体而设立的福利制度通常会引起其他社会阶层和群体也要求享受该福利，最终政府不得不将该福利的受益对象扩至后者。如此，福利水平会越来越高，福利覆盖面会越来越大，直至建立起覆盖全社会和社会需要的所有问题，发展成为欧洲式的应保尽保无所不包的“从摇篮到坟墓”式的福利制度，无形中加大了社会和经济发展的风险。
作为世界上最大的发展中国家，中国正在积极建设福利型社会，高福利制度所带来的欧债危机可以给中国什么样的启示？中国与欧洲的福利制度有着巨大的差别，可以肯定目前尚不存在类似于欧洲式福利的问题，但社会保障建设切不可掉以轻心，应认真研究并吸取欧洲在建设社会福利方面的经验教训，逐步建立和完善符合中国社会和经济发展水平的社会福利制度。
（一）福利水平建设要考虑社会经济承受能力，建立可持续发展的中国特色的福利制度
改革开放三十多年来，中国经济迅猛发展，取得了丰硕的物质成果，积累了大量的社会财富，为建立全面有效的社会保障体系奠定了一定的物质基础。但是，我国人口基数大，城乡结构具有二元性，社会不同阶层和群体对于社会保障的期望不同，社会福利建设面临很大的困难[5]。我国应在高度重视社会保障对经济社会协调发展积极作用的同时，充分考虑中国社会主义初级阶段的特殊性，既不能急功冒进的实行高水平的福利制度，也不能偏废福利保障的建设。要做到经济发展和福利建设协调进行，没有经济增长的福利制度是无本之木无法长久，片面追求高福利而不注重经济发展的做法更不可取。要依据我国现实的经济基础，我国现阶段进行社会保障建设就是要将覆盖面由城市扩大到农村、在保障层次上由基本保险扩大展到商业保险以及根据经济发展水平逐步提高的社会福利制度。
（二）着重建设好退休和养老金福利制度，防止养老金过多占用福利开支
人口老龄化是欧洲社会保障支出不断增长的最重要原因和最大压力。欧洲央行（ECB）和国际货币基金组织（IMF）对希腊的救助条件中就包括对法定退休年龄的限制和领取全额退休金的工龄年限要求。进入21世纪以来，中国已迈入老龄化社会，并呈现出老龄化人口发展速度快、老龄人口规模最大和高龄老年人口最多的特点。老龄人口、人口寿命和退休年龄这三个因素共同影响养老金支出和针对老年人福利的开支，其中前两项人类社会无法进行技术控制，唯有退休年龄可以人为调节。根据我国老龄化的特点，可以借鉴日本在这方面的做法，采取弹性退休制，鼓励延长工作时间。根据日本的有关法律规定，日本人可以选择最早到60岁开始领取养老金，也可以选择推迟到65岁之后70岁之前开始领取养老金。如果提早领取，养老金将打折给付；如果推迟领取，则增加领取金额以资奖励。根据法律规定，正常情况下我国目前退休年龄普遍为男满60周岁、女满55周岁。按照目前的状况，如果实行弹性退休制度，有相当大的可操作空间，是可行的。
（三）社会保障建设要坚持因地制宜原则，杜绝攀比，注重实效
部分欧元实力薄弱的国家盲目与核心国德、法等攀比，试图在脆弱的经济发展基础上实行优厚的社会福利制度，使得财政入不敷出借债度日。欧债危机证明了，福利制度要量力而行，针对当时当地的实际情况制定适度的社会保障才是可行之计。中国幅员辽阔，各地区经济发展水平各异，这在一定程度上与欧元成员国的经济发展水平参差不齐的情况非常类似，我国应该吸取欧债危机的教训，切不可搞一刀切式地社会保障建设。各地区宜根据本地的实际情况，参考全国和本地区的平均福利水平，因地制宜地进行社会保障规划。具体地讲，各地在制定养老保障、失业保障、医疗保障和对儿童保障等制度时，要与本地区的经济水平相适应。总体来说，社会保障水平要有宽覆盖、可持续，但是也只能是低水平的。我国的国情决定了现阶段的社会保障的性质只能是保持在低于社会平均水平上的名副其实的“基本保障”。当然，在此基础上，可以借鉴西方成功经验，以第三方保险支付做补充，更能体现各地区的差别。总之，中国的社会保障资源仍然相对紧张，要争取使得社会保障体系既不排除任何一个应享受社会保障的个人和家庭，也绝不养懒汉，尽力做到应保尽保、不应保不予保。
（四）充分考虑地方政府的负债能力，避免GDP的低效率增长
欧洲债务危机就是由于政府的债务负担大大超过了自身可承受的范围而引起的违约风险。据统计数字来看，中国目前的债务占GDP的比重低于20%，远低于国际警戒线水平的60%。表面上，中国的债务不存在债务危机的问题，短期内不会爆发债务危机。但是，这一统计只包含了中央债务，而未将地方债务考量在内。但中国真正的债务危机恰恰是在地方，自2009年国家放松了地方融资平台的管制后，地方政府疯狂发债，目前地方债务融资平台超过3000个，地方债务总额已超过十万亿元，约相当于GDP的82%[6]。更为严重的是，这些借贷资金大多被投资于偿还能力比较低的基础设施和其他公共建设项目上。一方面面对巨额债务的不断膨胀，另一方面却是收入在不断地萎缩，一旦不能按期还本付息，地方政府将背上沉重的债务负担。解决地方政府债务问题，国家应制定法律法规，从根源上控制发债权利的过分下移，公债发行权应严格掌握在省一级政府；在投资方向上，防止债务收入过多流向低效率的项目。总之，地方政府债务唯一正确的发展方向是透明化、法纪化的“阳光融资”。为了单纯的提高GDP的数字，盲目举债投入效率低下、没有科技含量和发展前景的产业只能带来无发展的增长。我们必须量力而行，在追求GDP增长的同时要注重科技的进步、效率的提高和生态的保护。
参考文献：
[1]谢世清.从欧债危机看“中国式债务危机”[J].亚太经济，2011，（5）.
[2]禄德安.欧债危机与福利制度的反思[J].改革与战略，2012，（6）.
[3]尚军.欧盟2005年社会保障支出占国内生产总值27.2%[EB/OL].新华网，[2008-05-10].
[4]李开盛，张冬林.欧债危机与西方福利制度的再审视[J].学习月刊，2012，（7）.
人口老龄化，是指总人口中年轻人数量减少，同时，年长人数量增加而出现老年人比例增长的动态过程。国际上基本上是将60岁及以上的人口占总人口的10%或者将65岁及以上的人口占总人口的7%作为某地区或某国家是否进入老龄化社会的标准。我国老龄化发展快速，根据中国社会科学院财政与贸易经济研究所的《中国财政政策报告2010/2011》透露：2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势；到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家；到2050年，我国将进入深度老龄化阶段，图1显示了1982年到2011年我国65岁及以上老龄化人口的增长状况。
从上图可以看出：自1982年到2011年，我国老龄化态势发展迅速。例如，在1982年，我国老龄化人口及比例分别为4991万人、4.9%，在2002年，我国老龄化人口及比例分别为9377万人、7.3%，然而，在2011年，我国老龄化人口及比例分别为12288万人、9.1%。在30年间，增长率约为146.20%，平均增长率约为4.873%，很明显，我国老龄总人口总体上呈现上升趋势。
一、农村与城市老龄化人口现状对比
首先，从老龄人口数量上看，在各个年龄段中，农村老龄人口比城市老龄人口多。例如，在60-64岁、65-69岁、70-74岁、75-79岁、80-84岁、85-89岁、90-94岁和95-99岁时，农村和城市的老龄人口分别为3309758人和1491823人、2365669人和1017491人、1851058人和868098人、1355747人和621766人、771285人和333147人、326641人和133128人、87601和36178人、18110人和7950人，农村老龄人口约为城市的2.2倍、2.36倍、2.13倍、2.18倍、2.32倍、2.45倍、2.42倍和2、28倍。从老龄人口占总人口的比例上看，在各个年龄段中，总体来说，农村老龄人口的比例要高于城市老龄人口比例。例如，70-74岁，农村和城市的老龄人口比例分别为18.35%和17.92%；85-89岁间，农村和城市的老龄人口比例分别为3.24%和2.95%。
二、农村与城市居民不同来源的收入对比
说明：劳动收入为居民劳动所得，养老金为离退休养老金，保险金为失业保险金，保障金为最低生活保障金，财产收入为财产性收入，家庭供养为家庭其他成员给予的资助。）
从图3可以得出：1.农村和城市老龄人口的劳动收入分别为4154038元、298361元，农村约为城市的14倍；2.农村与城市老龄人口的离退休养老金分别为463789元、2990182元，城市为农村的6.5倍；3.农村与城市老龄人口的最低生活保障金分别为452284元、105310元，农村约为城市的4.3倍；4.农村与城市老龄人口的财产性收入分别为18879元、30788元，农村约为城市的0.613倍；5.农村与城市老龄人口从其他家庭成员获得的收入分别为4816425元、1011831元，农村约为城市的4.76倍。虽然农村老龄人口的总收入现状比城市的好，但是，我国各地区经济发展的不均衡性、各地区农村社保体系建设的差异性以及经济全球化冲击等条件，我国农村老龄人口的收入潜力下降，所以，为加快建设和谐社会，社会各界应共同努力探索人口老龄化条件下增加农民收入的途径，特别是我国西北地区。
三、提高农村居民收入的措施
在老龄化背景下，影响农村居民收入的因素很多，主要有：经济不均衡发展所导致的各地区生活水平、农村老龄化人口的身体素质、农村社保体系的覆盖面和有效性、农村老龄化人口从其他家庭成员获得收入的持续性、环境风险和物价风险对农业收入的影响等。针对以上的问题，可能的解决措施有：
（1）加大制定与出台差异化的政策与措施。我国相关部门应依据不同地区农村老龄化现状，科学与合理的给农村社保体系建设强大的资金支持，并对农村社保体系建设情况进行定期审查、评估与修正，切实的将国家惠农政策落到实处。加大对农业的扶持力度，优化支农政策体系，提升农业综合效益。此外，加强对建设和执行农村社保体系的相关人员进行一定程度的监督与教育是非常必要的。（2）为地方金融机构提供优待政策，扩大地方投融资的范围。建立和培育多层次、多元化与综合性的农村金融体系，改善农村金融生态环境，调整金融机构的资金投向，提高金融资源配置效率，扩大地方金融机构对农业支持的覆盖面。我国政府应当鼓励地方金融机构加快自身改革和创新，以适应农村经济发展的需要，为农民提供更广阔的融资渠道。（3）加大对趋于老龄化和老龄化的农村居民进行相关技能培训的财政投入，建立农民就业和社会需求相衔接的体制与机制。加快农业科学技术成果的推广和应用，重视示范效应和改善农村生产的质量和效益，逐步建立与完善农村与市场互动的信息服务体系网络，加快农业信息化建设步伐。（4）加强农业保险的预防体制在农业收入方面的作用。地方政府应当积极的倡导和鼓励农民给自己的农作物买保险，当损失发生后，政府可以给已经买保的农户和保险机构一定程度的补贴。（5）当地政府适时的、适当的发行地方政府债券，农民可以将自己的储蓄投资于政府债券，地方政府应将融资合理的投资于当地的实体经济。另外，一方面，政府可以建立农产品期权与农业风险基金帮助农民多渠道的增加收入；另一方面，当地政府应当鼓励和引导农村老龄人将农忙过后的时间投入到当地民俗文化传播和民俗工艺品制作中去。例如，在农村建立手工艺品制作小团体，然后，定期集中收购与销售，这样，老人们可以通过闲暇获取一些额外收入。
关键词：农村人身保险保险产品创新
一、我国农村人身保险市场的现状
第一,农村人口老龄化对医疗、养老保险有极强的需求。目前,我国乡村人口的老龄化程度比城镇更严重。农村人口老龄化也会逐步改变人们消费及储蓄结构,提升人们养老的危机意识,为商业养老保险在农村的开展留下广阔空间。此外,老年人群体是一个各种慢性病高发的群体,这不仅对医疗保险提出了更高的要求,而且由于农村家庭保障功能的日趋弱化,老年人护理问题也日益突出,老年照料护理类的险种,将拥有广阔市场。
第二,农村家庭结构小型化增加了对养老保险的需求。随着农村经济社会结构的变迁,中国农村家庭结构小型化的趋势日益明显。农村家庭结构小型化改变了人们“养儿防老”的观念。农民养老观念的变化,为农村商业养老保险的发展提供了需求空间。第三,特殊农民群体的人身保险需求。城市化使得大量农民离开相依为命的土地。因此,失去土地后的农民对养老保险提出了高质量要求:希望既能解决当前人口的养老,又能惠及后代人。也就是要为有限土地补偿费用寻找一个资金经营者,它可保证资金高效运行,能实现本金的保值和增值,由团体不记名地分享经营利益。失地农民也急需健康保险,以满足医疗保障需求。第四,农户对保单质押贷款的需求。当前的正规金融安排不支持农户资金借贷需求,农户借贷资金中绝大部分来自民间金融。从实践层面的反映来看,多功能的养老金账户,尤其是能够对农民的生产生活急需提供灵活贷款支持的养老金账户,深受农民欢迎。新疆呼图壁“农村社会养老保险证”质押贷款经验为保险业提供了较好的启示。
二、我国农村人身保险发展中面临的问题
1.真正适合农村市场的人身保险产品的种类和数量均不足
在当前阶段,风险保障是农民购买保险的主要目的,但目前为农民设计的保险产品,一是产品未能充分考虑城乡差异,同质化现象严重。二是保险产品价格相对较高,超出多数农民的购买能力。
2.农村人身保险在营销体系和业务管理体系的建设与创新等方面仍有待加强
总体来看,农村营销网络的构筑还未成型,完整、有效的营销渠道体系的建立也尚需时日。同时我们也应看到,伴随着农村营销服务部的建设,教育培训工作没有及时跟上,营销人员整体素质仍有待提高,少数农村地区在客户回访、续期收费等方面存在着较为突出的问题,客户利益难以得到有效保障。此外,在业务管理体系方面,机构、人员、资金、单证等管理亟待加强,业务、财务和管理信息工作亟需改善,以进一步适应农村市场的内控机制和标准化业务流程的建立。
3.农村市场相对脆弱,如果开发不当,极有可能出现从众性投保、群体性退保等非理,严重破坏市场资源
由于我国广大农村地区民风纯朴,农民的自我保护意识和自我保护能力较弱,市场传染性强,销售误导和无理拒赔的后果可能相对城市来讲后果要严重得多。正如监管机构所讲:农村保险市场的开发就像生态一样需要保护,如果开发得好,潜力是巨大的,农村保险市场就像一个聚宝盆,挖掘不完;如果开发得不好,由于寿险产品的替代性很强,农民可能就不会再买保险产品,保险在这个地区就无法发展,甚至绝收。
4.外部政策环境还不能满足农村人身保险的业务发展要求
广大农村地区的自然条件和经济状况决定了发展农村人身保险业务的经营成本远远高于城市。同时,几乎空白的社会保障体系使农村人身保险市场承担的社会责任也远高于城市。因而,政府的有效推动是发展农村保险业务的关键因素之一,但目前关于财政、税收等方面的配套政策还不能满足业务的发展,部分地方政府主动利用保险和保险公司的意识亟需加强,对农村人身保险发展的政策支持力度也有待加强。
三、我国发展农村人身保险的相应对策
1.积极开发真正适合农民需求的保险产品,力求做到条款简单、保费低廉、保障适度
各家寿险公司应加大农村人身保险产品的创新力度,针对农民的收入状况和实际需要,重点开发医疗、养老、意外等保障险种。有条件的地区可适当发展投资分红型产品,但应尽量控制在较低的比例范围内。在产品设计与推广上,要调整好趸交、短期和长期业务的比例,保持合理的结构,将寿险小额期交业务放在优先发展的位置,以保护农村人身险业务的可持续性发展。需要注意的是,产品开发上要特别引导以劳动力为主要参保对象,而目前农村市场参保对象多为儿童。
2.加大农村人身保险的营销网络构建和业务管理体系等方面的创新力度
推进农村营销服务网点建设,加强营销人员培训和管理,不断探索适合农村人身险发展的组织形式创新,也成为推动农村人身保险市场发展的重要因素。另外,目前农村保险普遍存在重视开展业务而管理不足的情况,主要表现在客户服务工作不充分,在客户回访和续期收费方面存在的问题比较突出。因此,各家保险公司应健全客户服务体系,提高客户服务水平,尽快建立一套适合农村特点的行之有效的续期收费和客户回访制度,并尽快提高营销人员的素质。此外,有条件的保险公司应考虑设立专门的农村保险部门,由专人专岗负责,这样将大大提高工作效率。
3.针对农村市场的特殊情况,各家保险公司在业务发展过程中要明确城市与农村不同的社会问题,避免社会矛盾的出现
农村市场在开展保险业务时,一定要明确法律关系,明确保险公司所担当的角色;在客户服务中,绝不能有欺诈和误导行为,务必搞好售后服务。针对农村市场的脆弱性,保监会已于2006年10月出台了《促进农村人身保险健康规范发展的通知》,相信这必将对规范农村市场的机构准入和退出机制,规范公司经营行为,打击和防止误导行为,实行保护性地开发农村人身保险市场起到强大的指导作用。
【摘要】发展农村人身保险,必须积极开发真正适合农民需求的保险产品,力求做到条款简单、保费低廉、保障适度;加大农村人身保险的营销网络构建和业务管理体系等方面的创新力度;针对农村市场的特殊情况,要积极的因地制宜的发展农村保险事业,从而保障我国广大农村百姓的利益,促进和谐社会的发展。
【关键词】农村人身保险保险产品创新
一、我国农村人身保险市场的现状
第一,农村人口老龄化对医疗、养老保险有极强的需求。目前,我国乡村人口的老龄化程度比城镇更严重。农村人口老龄化也会逐步改变人们消费及储蓄结构,提升人们养老的危机意识,为商业养老保险在农村的开展留下广阔空间。此外,老年人群体是一个各种慢性病高发的群体,这不仅对医疗保险提出了更高的要求,而且由于农村家庭保障功能的日趋弱化,老年人护理问题也日益突出,老年照料护理类的险种,将拥有广阔市场。
第二,农村家庭结构小型化增加了对养老保险的需求。随着农村经济社会结构的变迁,中国农村家庭结构小型化的趋势日益明显。农村家庭结构小型化改变了人们“养儿防老”的观念。农民养老观念的变化,为农村商业养老保险的发展提供了需求空间。第三,特殊农民群体的人身保险需求。城市化使得大量农民离开相依为命的土地。因此,失去土地后的农民对养老保险提出了高质量要求:希望既能解决当前人口的养老,又能惠及后代人。也就是要为有限土地补偿费用寻找一个资金经营者,它可保证资金高效运行,能实现本金的保值和增值,由团体不记名地分享经营利益。失地农民也急需健康保险,以满足医疗保障需求。第四,农户对保单质押贷款的需求。当前的正规金融安排不支持农户资金借贷需求,农户借贷资金中绝大部分来自民间金融。从实践层面的反映来看,多功能的养老金账户,尤其是能够对农民的生产生活急需提供灵活贷款支持的养老金账户,深受农民欢迎。新疆呼图壁“农村社会养老保险证”质押贷款经验为保险业提供了较好的启示。
二、我国农村人身保险发展中面临的问题
1.真正适合农村市场的人身保险产品的种类和数量均不足
在当前阶段,风险保障是农民购买保险的主要目的,但目前为农民设计的保险产品,一是产品未能充分考虑城乡差异,同质化现象严重。二是保险产品价格相对较高,超出多数农民的购买能力。
2.农村人身保险在营销体系和业务管理体系的建设与创新等方面仍有待加强
总体来看,农村营销网络的构筑还未成型,完整、有效的营销渠道体系的建立也尚需时日。同时我们也应看到,伴随着农村营销服务部的建设,教育培训工作没有及时跟上,营销人员整体素质仍有待提高,少数农村地区在客户回访、续期收费等方面存在着较为突出的问题,客户利益难以得到有效保障。此外,在业务管理体系方面,机构、人员、资金、单证等管理亟待加强,业务、财务和管理信息工作亟需改善,以进一步适应农村市场的内控机制和标准化业务流程的建立。
3.农村市场相对脆弱,如果开发不当,极有可能出现从众性投保、群体性退保等非理,严重破坏市场资源
由于我国广大农村地区民风纯朴,农民的自我保护意识和自我保护能力较弱,市场传染性强,销售误导和无理拒赔的后果可能相对城市来讲后果要严重得多。正如监管机构所讲:农村保险市场的开发就像生态一样需要保护,如果开发得好,潜力是巨大的,农村保险市场就像一个聚宝盆,挖掘不完;如果开发得不好,由于寿险产品的替代性很强,农民可能就不会再买保险产品,保险在这个地区就无法发展,甚至绝收。
4.外部政策环境还不能满足农村人身保险的业务发展要求
广大农村地区的自然条件和经济状况决定了发展农村人身保险业务的经营成本远远高于城市。同时,几乎空白的社会保障体系使农村人身保险市场承担的社会责任也远高于城市。因而,政府的有效推动是发展农村保险业务的关键因素之一,但目前关于财政、税收等方面的配套政策还不能满足业务的发展,部分地方政府主动利用保险和保险公司的意识亟需加强,对农村人身保险发展的政策支持力度也有待加强。
三、我国发展农村人身保险的相应对策
1.积极开发真正适合农民需求的保险产品,力求做到条款简单、保费低廉、保障适度
各家寿险公司应加大农村人身保险产品的创新力度,针对农民的收入状况和实际需要,重点开发医疗、养老、意外等保障险种。有条件的地区可适当发展投资分红型产品,但应尽量控制在较低的比例范围内。在产品设计与推广上,要调整好趸交、短期和长期业务的比例,保持合理的结构,将寿险小额期交业务放在优先发展的位置,以保护农村人身险业务的可持续性发展。需要注意的是,产品开发上要特别引导以劳动力为主要参保对象,而目前农村市场参保对象多为儿童。
2.加大农村人身保险的营销网络构建和业务管理体系等方面的创新力度
推进农村营销服务网点建设,加强营销人员培训和管理,不断探索适合农村人身险发展的组织形式创新,也成为推动农村人身保险市场发展的重要因素。另外,目前农村保险普遍存在重视开展业务而管理不足的情况,主要表现在客户服务工作不充分,在客户回访和续期收费方面存在的问题比较突出。因此,各家保险公司应健全客户服务体系,提高客户服务水平,尽快建立一套适合农村特点的行之有效的续期收费和客户回访制度,并尽快提高营销人员的素质。此外,有条件的保险公司应考虑设立专门的农村保险部门,由专人专岗负责,这样将大大提高工作效率。
关键词：新型农村社会养老保险;农村家庭消费支出;家庭特征
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2015）01-0116-10
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.01.012
收稿日期：2014-07-17;修订日期：2014-12-07
基金项目：四川大学中央高校基本科研业务费项目“长江城市群生态文明协同创新体系研究”（skqy201419）。
作者简介：贺立龙，经济学博士，四川大学经济学院讲师;姜召花，四川大学经济学院本科生。
The Effect on Consumption Enhancement of the New Rural Social Pension Insurance：
Evidence from CHARLS
HE Lilong， JIANG Zhaohua
（School of Economics，Sichuan University， Chengdu 610065，China）
Abstract：What effect does the New Rural Social Pension Insurance（NRSPI） system bring on rural household consumption expenditures？ The empirical analysis using the data from China Health and Retirement Longitudinal Survey Questionnaire database （CHARLS） showed that daily household spending of the insured farmers was significantly higher than uninsured farmers; the impact of NRSPI on consumer expenditure differed due to different family characteristics. The farmer aged above 60 were more influenced than those aged under 60. The family in poorer health was more influenced. The NRSPI primarily influenced daily household consumption expenditure of farmers. The highgrade consumption expenditures on tourism， automobile， etc. were not much influenced.
Keywords：New Rural Social Pension Insurance; rural household consumption expenditures; family characteristic
一、引言
我国农村人口约有6亿，提升农民消费水平成为扩大内需的重要途径。农村家庭的巨大消费潜力一直未得到充分发挥，究其原因，除了农民增收缓慢外，农村社会保障制度不健全导致的养老顾虑，束缚了农民即期消费的积极性，他们对
未来收入不确定性的担忧使得其将收入用于预防性储蓄。新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成。新农保的实施不仅是为了应对我国农村养老问题，还承载着扩大内需、促进宏观经济稳定与可持续发展的政策任务。
在具体实施中，新农保产生了哪些政策效应？是否促进了农村居民的消费？本文将利用中国健康与养老追踪调查（CHARLS）数据库的截面数据，探讨新农保是否影响以及如何影响农村居民消费的相关问题，并将家庭特征纳入考虑的范围，以细分新农保的消费效应，寻求相应的政策启示。
《人口与经济》2015年第1期
贺立龙，等：新农保的消费增进效应
二、文献综述
国内关于养老保险对家庭消费和储蓄的实证研究还处于探索阶段。肖严华把影响扩大内需的因素归为三类，一是社会文化，二是国民收入分配体制，三是制度因素，而制度因素主要是社会保障制度[1]。杨河清、陈汪茫运用城镇居民的面板数据进行实证分析，发现社保投入对消费水平有较大的乘数效应[2]。刘子兰、陈梦真总结关于养老保险与居民消费关系的文献成果发现，基于总量数据与家计数据的实证分析大都得出了养老保险促进居民消费的结论[3]。刘远风选取了湖北省50个县域的2009年和2010年的经济数据，构建倍差法模型，采用固定效应估计，在控制GDP的情况下，通过比较试点地区和非试点地区之间的差异，发现新农保具有扩大内需的显著效果，但对全省整体消费的影响不具有显著性[4]。陈池波、张攀峰对新农保对农村家庭消费影响进行了入户调查，结果显示有一半以上的受访者表示新农保让生活更有保障，更愿意消费[5]。赵耀辉等人利用CHARLS数据，采用断点回归和双重差分识别的策略，发现新农保政策显著地促进了家庭总消费，但人均消费所受到的影响不具有统计显著性[6]。岳爱等人使用中国科学院农业政策研究中心和西北大学西北社会经济发展研究中心于2012年4月开展的公共投资和公共服务调查的数据，采用工具变量和倾向得分匹配法进行实证研究，发现农户参加新农保后，家庭日常费用支出有较为显著的增加[7]。有研究得到了不同的结论。于发现社保支出引起社会储蓄率的下降，抑制投资需求，使资本存量下降，影响经济增长，政府社会保障支出与产出显著负相关[8]。王晓霞和孙华臣使用多元回归模型进行格兰杰因果关系检验，发现社会保障对我国居民消费存在挤出效应，社会保障每增加1%，消费支出下降0.37%[9]。
国外关于社会保障制度对居民消费影响的研究较多，但很多是借助于储蓄的中间变量考察社会保障制度对消费的影响。费尔德斯坦（Feldstein）利用美国1927-1971年总量时间序列数据，通过对消费函数的分析，估计出美国社会保障计划导致私人储蓄降低了30%-50%，发现社会养老保障对居民消费的促进作用十分明显[10]。格伦（Glenn）等人将预防性储蓄中的不确定性因素扩展到收入的不确定性、生命长度及医疗支出的不确定性，发现社会保险、政府最低家庭消费保障等因素降低了未来收入及医疗支出的不确定性，有利于减少家庭储蓄，促进居民消费[11]。也有学者分析养老保障对不同人群的消费和储蓄决策影响的异质性，盖维（Gale）指出社会养老保险金对家庭储蓄的影响因不同家庭资产特征和教育程度的不同而存在差异[12]。但是也有不同的研究结论，菲利普・卡甘（Phillip Cagan） 发现参与养老金计划会增加储蓄，抑制消费[13]。莱默尔（Leimer）和莱斯诺依（Lesnoy ）使用1957-1977年美国时间序列数据进行分析，发现社会保障对储蓄基本没有产生作用[14]。
上述文献表明社会保障对居民消费的影响是一个重要的研究命题。但是，关于社会保障制度是否真正促进了消费还存在观点分歧，大多数文献持肯定意见，但也有相反的结论。我国新农保的实施是否对农村家庭消费产生了正面的促进作用？主要影响到哪种消费类型？这需要经验性的实证研究才能给出具体的结论。同时，我们观察发现，新农保对农村居民消费的影响可能因家庭特征如健康状况、收入水平、年龄等的不同而存在差异，但学术界对此关注较少，对这一问题的研究可以更好地验证新农保的政策传导效果，并提出相应的政策建议。
三、理论依据与现实分析
费尔德斯坦提出扩展的生命周期理论，认为居民社会养老保险体系会影响个体生命周期内的收入流，进而对个体的消费和储蓄决策产生影响，社会保障对消费和储蓄的净影响取决于财富替代效应与引致退休效应之间的权衡[10]。在一个不考虑借贷约束及不确定性的生命周期消费储蓄模型中，消费、储蓄和养老金之间存在三种不同的关系。当养老保险缴费和收益相当时，不影响当期消费;如果养老保险收益大于缴费，将会增加消费;当养老保险的收益小于缴费时，消费会下降[15]。上述理论为研究社会养老保险对储蓄和消费的影响提供了基本分析框架。但是，以之为理论起点，探讨新型农村社会养老保险对农村家庭的消费影响，还需要基于现实具体问题具体分析。
关于新农保影响农村家户消费的作用机理，本文分析如下：当前农民务农收入有了较大幅度的提升，但多数农民消费还是比较谨慎，这是由于农村的社会保障尚不健全，农民对未来收入不确定性以及老年生活比较担忧，他们把当前的收入进行跨时期的分配，以保障自己年老以后的生活，继而出现了储蓄率较高、农村消费动力不足的现象。新农保的实施可以解决农民的后顾之忧，降低农民的老年生活风险，增加消费信心，提高农村居民的消费倾向，增加其当期消费。对于年轻人，新农保相当于储蓄式的个人账户和政府补助的结合，增加了其未来预期收入，增强了其消费信心，促进其即期消费（当然缴费也可能挤占消费）;对60岁以上的参保老年人来说，参保除了增强他们消费倾向外，养老金发放也会直接增强其消费能力。再者，新农保通过财政补贴等方式改善收入分配，缩小城乡收入差距，从总体上提高了社会边际消费倾向，产生了扩大内需的效果。
但是，不能因此断定新农保一定会增加农民的消费。农民对新农保的保障功能的判断是一个实证性问题，只有在农民认为新农保的保障有效时，才能提升其消费倾向。新农保个人账户的缴费也可能会挤出部分的消费。新农保到底是挤出农民的消费还是挤出储蓄（即增加农民的消费支出）仍有待进一步的实证研究。
四、数据来源和统计性描述
1.数据来源
本文使用数据来源于中国健康与养老追踪调查（China Health and Retirement Longitudinal Study， CHARLS）于2011年开展的全国基线调查。本次调查覆盖了150个县级单位，450个村级单位，约1万户家庭中的1.7万人，收集了一套代表中国45岁及以上中老年人家庭和个人的微观数据，调查内容包括个人基本信息、家庭结构和经济支持、健康状况、体格测量、医疗服务利用和医疗保险、工作、退休和养老金、收入、消费、资产以及社区基本情况等，符合本文分析的需要。
考虑到新农保在农村开展，本文在基线调查的1万多户城乡家庭中，选择了其中的7700户农村家庭作为考察对象，经过进一步的数据处理，筛除了一些不适宜的农村家庭（如消费支出和收入为负的家庭），最后真正利用的农户样本有6860个。需要说明的是，CHARLS采集的是2011年的数据，当时全国进行新农保试点，有些县属于试点地区，有些县不属于试点地区。本文选择6860个农户样本，并未特意区分“是否属于试点区域”，因而，这一样本既涉及试点地区，也涉及未试点地区。本文着重研究参保行为（是否参保以及参保程度、受益状况等）对不同特征农村家庭的消费增进效应，因而未专门考察样本所受的试点政策的影响。
2.数据的统计性描述
CHARLS数据库关于消费支出的记载分为不同的种类，本文在设置因变量时也区分不同的消费支出类型。为了便于说明问题，本文将采用消费支出的自然对数形式。之所以有不同的消费种类，一是因为不同的消费支出有不同的支出周期，有的支出一般按月进行，因此，按月份来记载这些支出比较合适与方便，如水电费、通讯费等，而有的支出则按年进行记载比较方便，如保健产品、旅游、耐用消费品等;二是可以看出分类记载的消费支出有不同的消费特点，属于不同的消费层次，如有的消费属于满足基本生活需要的消费支出，而有的消费支出则属于层次较高的满足享受的消费支出。因此，同时构造、列示和考察不同层次的消费支出对参加新农保的反应，可以更具体地反映新农保对农民消费的影响。
本文研究的内容是新农保对农村家庭（也可以称为农村家户或农户）消费的影响。研究对象的单位是家庭，而家庭中参加新农保的情况又各不相同。有的家庭无人参加新农保，有的家庭至少一人参加了新农保。参加了新农保的家庭又有差异，其中大多数参保家庭是主要受访者夫妻二人（非城镇户口）都参加，但也存在仅一人参加的特殊情况，这是因为主要受访者的夫妻双方中有一人去世了。不同的参保情况对家庭消费的影响程度也不相同。表1和表2表明，在2011年的调查数据中，6860户人家中有1935户农户参加了新农保（判定标准是家庭中至少有一人参加新农保），参保的家庭占比为28.21%。在参加了新农保的1935户家庭中，非城镇户口的主要受访者夫妻二人都参加的农户有1231户，占比为63.62%，但也有704户家庭只有一人参加新农保（主要原因是夫妻一方去世），占比为36.38%。
表2初步表明，在家庭日常支出这一项目上，参保家庭一年的消费支出额大于未参保农户的消费额：参保农户家庭一年的总日常生活消费支出的均值为2639.37元，而未参保的农户家庭一年的日常消费支出均值为2488.81元。但是，影响家庭消费的因素有很多，如人口规模、经济状况等。因此，需要更进一步的实证分析才能得出新农保如何影响消费的结论。
五、模型设置、变量和回归说明
1.模型设置和变量说明
为了考察新农保对农民消费的影响，本研究的基本实证分析模型为：
lnYi=β0+β1newsi+（β2Xi1+…+βj+1Xij）+εi
Yi是因变量，代表农户一年的家庭消费总额，在后面的分析中该变量将会因不同类型的消费支出而取不同的数值，lnYi表示家庭总消费支出的自然对数形式。
news系列是主要考察的自变量，反映农户参加新农保的情况。该变量区分的是一家农户是否参加了新农保，它是一个虚拟变量：至少有一人参加了新农保时，其取值为1，无人参加新农保时，其取值为0;为了考察参保人数对消费的影响程度，后面还会继续区分家庭中的参保人数来进行回归分析。
Xi则是一组家庭层面上的外生控制变量，包括家庭人均纯收入（对数形式）、家庭人均财富持有量、家庭的人口规模、家庭受访者的平均年龄、家庭完成初中教育的比例、健康状况等。农村居民的家庭人均纯收入来源划分为主动性收入和转移性收入。主动性收入包括农业经营收入、非农业经营收入、工资性收入、财产性收入;转移性收入包括政府转移支付和其他家庭成员的转移支付。农民家庭财富包括家庭拥有的金融资产（数量很少）、固定资产（生产性的设备以及土地）等。农户家庭规模各不相同，有的家庭人数较多，比如受访者和子女一起居住，有的较少如只有受访者夫妻。家庭人口数会影响一个家庭的总消费支出，通常来说，人口数越多消费支出越高，本文要重点控制的一个变量就是家庭的人口数量。
εi是随机干扰项，表示无法观测到的影响农户消费的其他因素，如消费预期和既有的消费模式等。
本文研究的是新农保对农村家庭消费支出的影响，一些控制变量均采用家庭层面的数据，如年龄、教育等。本文将教育这个变量控制为家庭人口中完成初中教育的比例，年龄这个变量控制为家庭人口的平均年龄，即家庭主要受访者及其配偶的平均年龄。CHARLS数据库中报告的健康状况均是个人的数据，要把它转化为家庭层面的数据，还要做一番处理。本文根据原始的数据记载，将每个人的健康状况（自评健康状况）表示为三个不同的健康等级，即差、一般和好，再将一个家庭中不同人的健康状况综合考虑，得到了一个评价家庭健康状况的变量数据。CHARLS数据中主要反映的是家庭中的主要受访者及其配偶的健康状况，反映其他家庭成员健康状况的信息较少。但由于受访家庭绝大多数都是两口之家，我们将受访者及其配偶的健康状况作为评价家庭健康状况的主要依据。
2.回归分析的说明
本文先在整体上考察新农保实施给农民家庭消费带来的效应（是否增进农户消费），然后分析家庭特征因素对这种效应的影响，以观察不同特征的农户对新农保政策的反应程度。具体而言，是在回归中逐步加入新农保和家庭特征的交叉项，以研究不同家庭特征的农户在消费这个项目上所受新农保政策影响的大小。
参加了新农保的家庭，存在参保人数和缴费水平的差异，有些家庭主要受访者及其配偶都参保，有的只有1人参保，参保者自主选择的参保档次和缴费水平也不同。因此，本文考察参保与否、参保人数及缴费水平对家庭消费的影响。
不同年龄段的人可能对新农保有不同的反应。我们认为，相比城镇居民，农村居民收入水平低，缺乏固定工资收入，边际消费倾向较高，参保者年龄越大，因参保带来的保障性预期对其边际消费倾向的强化效应越明显。60周岁是领取养老金的分水线，年满60周岁的参保者可领取养老金，带来更大的消费增进效应。本文将考察对象划分为年满60周岁和未满60周岁两类人群，将新农保的待遇水平，即年满60周岁参保者领取的养老金水平纳入模型以考察其对消费的影响。
鉴于农村衣、食等温饱问题已获解决，本文考察的消费支出未涉及衣服和食品等项目，而是指邮电通讯支出、水电费、燃料费、交通费、日用品等稍高层次的消费项目。为了区分新农保在不同消费领域的效应，本文也尝试研究新农保对家庭旅游消费、家居和耐用消费品、美容、汽车消费等较高层次消费支出的影响。
模型（1）是在控制了家庭人口数量、完成初中教育的人口比例、家庭人均纯收入的对数、家庭人均财富、婚姻状况、家庭平均年龄、健康状况等变量之后，进行OLS回归以考察参加新农保对消费的影响;模型（2）加入了是否参加新农保（new）这个虚拟变量与健康状况的交叉乘积后，考察不同健康状况的家庭对新农保的反应程度;模型（3）、模型（4）是按照家庭参保者人均年龄分段进行的回归，模型（3）针对参保者平均年龄年满60周岁的家庭，模型（4）针对参保者平均年龄小于60岁的家庭。
从模型（1）的结果可知，参加新农保的农户消费支出比未参保的农户的消费支出增加了约10.2%，在1%的显著水平下显著，说明新农保政策的实施显著增加了农户的消费支出。其他控制变量对消费影响的方向均符合预期，均在1%的显著水平下显著：家庭人均收入越高的农户消费支出越高;健康状况好的家庭比健康状况差的家庭消费支出高7.84%;年龄对消费支出的影响为负，即平均年龄越大的家庭消费支出越低。有点意外的是家庭人均纯收入和家庭人均财富对消费的影响程度没有预期的那么大，这可能和农民收入的低起点有关。
从模型（2）来看，是否参加新农保与健康状况交叉项的系数为-0.134，健康状况的系数为0.120，健康状况差的参保家庭比健康状况好的参保家庭的消费高出1.4%，健康状况差的农户参保对消费的促进效应更明显。出现这种结果的解释是，健康状况差的农户消费水平低、边际消费倾向大，较差的健康状况导致其消费支出更为谨慎，新农保政策的实施正好在一定程度上解决了他们的这种顾虑，使之能更大程度地提升其边际消费倾向，增加其消费支出。
由模型（3）、模型（4）的回归结果可知，年龄这一变量在新农保的政策效果中有重要的影响，受访者及配偶平均年龄在60周岁及以上的家庭因参加新农保而使消费增加了14.0%，受访者及配偶平均年龄在60周岁以下的家庭其消费因参保增加了12.0%，两者差额为2.0%，这说明新农保政策对60周岁及以上的农户消费的影响程度大于60周岁以下的农户。原因可能有两点：一是60周岁及以上农民的可支配收入较低，边际消费倾向更高，消费对新农保的反应程度更大;二是即期收入增加，即60岁及以上的参保者可以领取养老金，直接增强其消费能力。综合来看，新农保政策具有维系农民持续消费支出的作用，在一定程度上避免了农民在年老时因收入的减少而出现消费水平大幅度降低的现象，保障了农民的生活水平。需要说明的一点是，受访者及配偶平均年龄在60周岁及以上的家庭的婚姻状况对消费的影响不再显著，这可能与60周岁及以上的受访者丧偶的比较多，单身状态时消费影响因素较为复杂有关。
2.进一步的分析
表4的结论反映参保人数对家庭消费的影响以及健康状况这一参数的作用。由模型（5）的分析结果可以看出，只有一人参加新农保的家庭的消费支出比没有人参加新农保的家庭的消费支出高出12.1%，有两人参加新农保的家庭的消费支出比没有人参加新农保的家庭的消费支出高出13.4%，并且均在1%的显著水平下显著。有两人参加新农保的农户的消费支出比只有一人参加新农保的农户的消费支出增加了1.3%，这说明家庭参保人数越多，新农保的政策效果越显著，即对家庭总的消费支出的促进作用就越大。同时，从参保人数与健康状况的交叉项的系数以及p值可知，新农保政策的消费效应因家庭健康状况不同而出现差别，这在两人参加新农保的家庭中表现尤为突出。有两人参加新农保且健康状况差的家庭因参加新农保消费增加了13.4%（两人参保的系数），而有两人参加新农保且健康状况好的家庭因参加新农保消费增加了8.2%（两人参保、健康状况与两人参保与健康状况
的交叉乘积三者系数的加总），差距大且在5%的显著水平下显著。但对仅一人参保的农户而言，其参保消费效应因健康状况不同而不同的结果未通过显著性检验。
根据相关政策，参保者可自愿选择缴费档次。除了参保人数，我们引入缴费水平这一变量，分析其对家庭消费支出的影响。从逻辑上讲，参保者缴费多少可能受收入等家庭特征因素影响，即使不考虑这些因素而将其视为外生变量，其带来的消费效应仍是复杂的，参保者缴费多可增加安全感而提升消费倾向，但过多缴费也可能损害当期消费能力而挤占消费支出。这些因素的综合效应要具体情况具体分析。表5是就新农保缴费水平对家庭消费支出的影响进行的回归分析，受限于CHARLS数据状况，统计范围限定为参保者为一人的家庭。针对仅一人参保家户中缴纳的保费进行回归，回归结果表明缴费水平与家庭消费支出存在正相关关系。年满60周岁的参保者可以享受新农保待遇，即领取养老金。享受新农保待遇意味着增强了即
期消费能力，对消费支出有促进作用，我们引入反映新农保待遇水平的养老金领取额这一变量，分析其对消费支出的影响。表6是就新农保待遇水平对家庭消费支出的影响进行的回归分析，统计范围限定在年满60周岁参保者的家庭。回归结果表明，参保者待遇水平与家庭消费支出也存在一定的正相关关系。
表7是区分家庭消费类型（一类是交通通讯等日常消费项目，另一类是旅游等高层次消费）对比分析的结果。模型（8）
分析的为是否参保变量对旅游等高层次消费的影响。由模型（2）和模型（8）对比可知，受新农保实施的影响比较显著的是邮电通讯、水电费、燃料费、交通费、日用品
等农户日常消费项目的支出。由模型（8）可知，在家庭旅游等较高层次消费项目上，参加新农保的农户的支出仅比未参加的农户高出3.8个百分点，这和模型（2）的结果相差很大，且没有通过显著性检验，可知新农保对旅游、家具和耐用消费品、美容、汽车等较高层次消费项目的支出影响不显著。出现这一结果的解释是，新农保政策是为了保障农民的基本生活，对较高层次的消费尤其是奢侈品消费的支持力度较弱，目前新农保的实施难以起到显著地提升农民消费结构和消费层次的作用。
七、结论与启示
本文利用全国层面的微观数据，以家庭特征为控制变量，对新农保政策实施产生的农户消费效应进行实证研究。由分析结果可知，新农保可以增强农民对未来生计安全的预期，提升其消费信心，具有激发农村消费潜力、保障民生、扩大内需的政策效应，有利于促进我国经济的持续增长。具体有以下结论与启示。
第一，农村家庭中参加新农保的成员越多，越有利于增加整个家庭的消费信心。此外，多缴费在一定程度上也能强化消费者未来生活安全感，促进其消费。因此，在有条件的地区，适当鼓励农户全家参保，有积极的消费提升效应。
第二，新农保对家庭健康状况较差的农户的消费支出影响更大。健康状况不佳的农村家庭成员工作机会较少、收入较低，用于医疗的不确定性支出较多，潜在的边际消费倾向较高，但同时又受到防疾养老等顾虑因素的束缚。新农保的实施可以减少这类家庭对未来生计的不确定性，起到更大的消费促进效应。因此，应通过补贴、帮扶、救济等手段支持这些农户参加新农保，稳定其生活预期，增加其消费支出。
第三，相比旅游、汽车等家庭高端消费，农户的家庭日常消费支出受新农保影响更为明显，新农保有显著的保障和改善民生的作用。但是，旅游、耐用消费品、汽车消费等方面的消费增长前景广阔，除了实行新农保等社会保障政策以解决农民养老的后顾之忧，促进农民增加日常消费外，更根本的扩大内需之路，仍然是促进农民增收，使农民消费由温饱型向发展型、享受型转变。
第四，新农保对受访者及配偶平均年龄为60周岁及以上家庭消费的影响，要比对平均年龄为60周岁以下家庭的影响更显著，新农保政策在维持中老年农民家庭消费上发挥了一定作用。因此，在一定条件下适当提高基础养老金发放水平，增加老年参保者及其家庭的即期收入，可以更好地应对老龄化社会消费力量衰退问题的挑战。
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关键词 养老地产 现状 融资
一、养老地产的发展背景
（一）养老地产的定义
养老地产是专为老年人打造的符合老年人的生理、心理特点的社区体系，以住宅为基础，配备医疗、餐饮、养生、娱乐多重服务，全方位地满足老年人的需要，实现“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所为”的一站式服务。
（二）国内的发展背景
1.养老地产的需求将进入井喷期。随着老龄化社会日趋严重，老年人的养老问题日益受到关注。一是老人数量快速增长。2015年60岁以上老人2.22亿，占总人口16.1%，预计2025年突破3亿，秒针每跳动3下就新增1位老人。二是空巢、高龄老人增多。空巢老人已超1亿，80岁以上老人2400万，尤以农村老人问题突出。三是老人健康状况堪忧。70%以上老人患有慢性病，失能半失能老人近4000万，老年痴呆患者约900万。四是人口结构失衡，老龄化与少子化交织。我国总和生育率约1.5，低于中等和高收入国家，养老问题已成为众多“四二一”家庭的隐忧。
随着经济的发展，中国居民收入迅速增加，商业性质的养老地产也具备了经济基础，中国的城市老年人具备一定的消费能力。据中国社科院老年研究所公布的测算数据显示，到2030年，中国养老市场的商机有望增至13万亿元。
2.养老机构鱼龙混杂，设施、服务不齐全。中国目前主流的养老机构分为两类：第一类是政府提供的福利性质的养老机构，主要形式为养老院。这类养老院往往“一床难求”，软硬件服务优秀，设备齐全、服务周到。因为只有老人去世才能有新的老人入住，所以人员流动小，服务范围窄。第二类是民营的养老机构，规模、服务参差不齐，往往价格相对公立养老院较高。报刊上常常爆出的虐待老人的新闻往往发生于民营养老机构，此类养老机构大多医护设备人员不足，没有达到医养结合。
近年来，养老地产也成为社会化养老的重要模式。成熟的养老地产是以住宅为基础，辅以医疗、餐饮、娱乐、养生等多重功能的社区。
但是，目前我国的养老地产与成熟形态的养老地产相距甚远。大多养老地产只是炒作概念，并没有真正实现养老地产的价值，主要以住宅建筑为主，辅之以少量的配套设施，后续的医疗、养生服务更是少之又少。养老地产本应起到带动养老产业发展的作用，但是因为自身的粗制滥造，没有贴合老年人需求而无法延伸带动供应链发展。
二、养老地产融资现状
房地产业属于资金密集型行业，资金是限制房地产企业发展的重要因素。国内养老地产融资方式分为内源性融资、外源性融资。内源性融资指开发商通过自己公司内部资金的滚存进行投资；外源性融资包括银行贷款、发行股票、债券融资、商业基金等。
内源性融资受到开发商自身实力影响极大。这也就给养老地产开发设立了隐形的门槛。目前，养老地产市场上基本形成了“房企系”“保险系”和“央企系”三足鼎立的局面。“房企系”以万科、绿城、保利地产为代表，目前已有20余家房企涉足养老地产；“保险系”则是以泰康人寿、平安人寿、中国人寿为代表的大型保险公司；另一个重要组成部分则是由大型企业主导的生态老年公寓，其典型代表就是央企。
外源性融资困难。目前养老地产处于初创期，运营模式尚未明朗、政策支持还未明确，并且养老地产投资量大、投资回收期长。大型的资金采取了谨慎态度，而小型资金犹如杯水车薪。养老地产在办理银行抵押贷款时常遇到问题，最常见的是划拨性质用地。虽然划拨用地可以做抵押，但是难以分割。此外，一些养老地产因为相对于一般地产，投资回收期长、投资量大，不容易获得贷款，而民间融资成本过高，远超出养老地产的承受范围。据中商情报网报道，2016年6月，温州地区民间借贷平均利率18.84%。近年来，房地产企业利润率已大幅下滑。据142家上市房企2015年中报显示，净利润率只有约9%。而养老地产更是地产中的新产物，运营模式还在探索阶段，盈利状况不佳。
三、养老地产融资困难解决方法
养老地产融资困难的原因来自三个方面，需要对症下药，一一突破才能解决问题。
（一）养老地产自身
养老地产融资困难的根本原因，是自身发展程度不足，不能提供合适的产品和服务，不能创造收益。提高养老地产自身服务能力和水平，寻找到合适的营运模式，既要积极借鉴国外的成功案例，也要进行本土化改造，打造适合中国老年人的养老地产服务。
（二）金融市场
金融市场上的解决办法，主要是拓展融资渠道、发展多元化融资方式，提倡创新型融资方式。基于我国金融市场的情况，养老地产的融资渠道拓展应该基于市场的发达程度来调整。
处于中低程度发展水平的金融市场下，养老地产应尝试合作模式、银团贷款、项目融资等方式。
1.合作模式。两个及以上的公司通过投入一定的资金、土地、管理等方式入股，通过联合的方式成立公司，共同完成养老地产的开发运营过程。通过这样方式可以更好地整合资源，延长供应链，也有利于形成专业化分工。
2.银团贷款。由于养老地产需要的资金量巨大且投资回收期长，一家银行单独完成贷款业务需要承担巨大的风险。由多家银行成立一个银团为养老地产完成贷款业务可以有效降低风险。
3.项目融资。BOT模式即建设―经营―转让，指政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收费或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。由于BOT项目具有有限追索的特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样，项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金。
处于中高程度发展水平的金融市场下，养老地产应大力推行资产证券化的融资方式。
ABS模式：ABS即资产证券化，它是以项目的资产为基础，以该项资产所能带来的未来收益流为保证，通过在资本市场上发行证券来募集资金的一种项目融资方式。资产证券化需要一个较发达的资本市场环境，而且信用评级、资信评级等配套机制都有待提高。
（三）第三方服务
1.政府支持与监管。政府应针对养老地产的特点给予政策支持。例如，养老地产投资回收期长、资金量大，导致投资养老地产的企业因为盈利能力差而不能上市融资。政府应给与养老地产开发商在开发、运营、融资上政策优惠和政务服务上的便利。
政府应该完善有关老人权益的立法，切实维护老人权益，呼吁社会关注老人的养老问题。可以借鉴日本介护保险制度，完善养老金制度和老人生活护理标准。
2.中介机构和专业中介机构。我国目前投资银行和会计师事务所的服务水平已经基本达到要求，但是，其他中介机构的服务水平尚不能满足养老地产这一新型地产的开发、运营、融资的需要，特别是资信调查评估服务、专业担保服务、管理咨询服务。这些专业中介机构在国内发展相对滞后，但这些中介机构应该认识到养老地产的广阔需求和光明未来，积极组织人员学习养老地产专业知识。
（作者单位为南京师范大学商学院）
参考文献
[1] 邹庆红.养老地产投资机会与风险探讨[J].行政事业资产与财务，2013（04）：7-9.
（一）社会保障体制改革的一般思路。
完善社会保障制度在“十五”计划中单独列项，表明未来5年中国建立独立于企业事业单位之外社会保障体系的步伐将比原来预期更快一些。正在建立的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。其核心是社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等各项制度。
社会保障的制度选择是一个很大的题目，国内学术界在这方面有不同的观点，概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行社会统筹和个人账户相结合的制度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老龄化的危机；对第二种主张的批评是其缺乏社会共济；对第三种主张赞同的较多，这种混合模式在理论上既要保存现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能，又要发挥完全积累制培养个人责任心，提高缴费积极性以及提高储蓄率等作用；同时还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的弱点。因此这是一种比较理想的模式，目前很多国家的社会保障制度都在朝这个方向改革，我国也最终选择了这种社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式。
建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。筹集社会保障资金的方式主要有两种类型：一是建立个人储蓄账户；二是征收社会保障税。前者实际上是一种强制性储蓄；后者常见于实行政府提供保障模式的国家，其特点是：社会保障税由专门的管理机构（如税务机关）负责征收和管理，其收支一般纳入国家预算，实行“专税专用”，超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐。经过慎重研究，我国拟将开征社会保障税以取代目前的收费办法。
（二）社会保障税税制要素的设想。
根据社会保障体制改革的一般思路，我国社会保障的筹资方式是以社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式为基础开征社会保障税。关于建立社会保障税税制的设想，有众多不同的观点，但经过争论之后逐渐形成了一些主流观点：（1）社会保障税的覆盖面，即纳税人的确定。社会保障的理想覆盖范围即理想的纳税人应当是全体社会成员，不应分城市和农村，不应分部门和行业，也不分企事业单位的所有制性质。然而，我国当前的基本国情决定了农民作为社会保障税的纳税义务人显然不现实；国家公务员的性质决定了其社会保障与其他从业人员有明显的差异，也暂不宜作为社会保障税的纳税义务人。所以，社会保障税的纳税人在现阶段应定位在包括城镇所有企业、事业单位的职工和个体工商户等。（2）社会保障税税基的确定。社会保障税应由企事业单位和职工个人共同缴纳，企事业单位按支付给职工的工资总额计征，职工个人则按其从企事业单位取得的工资收入计征，个体工商户原则上可按企事业单位及其职工个人缴纳的平均水平核定征收。（3）社会保障税的税目和税率的确定。可以先设养老保险、失业保险、医疗保险这三个项目，以后视情况再增加其他必需的税目。社会保障税按比例税率计征，可由国家规定弹性幅度比例税率，各省（市、区）按照当地经济发展水平、职工收入状况等，在规定的幅度内具体确定税率。如养老保险的综合税率可在25％——30％之间确定，个人负担部分可在5％——10％之间确定。（4）社会保障税的征收和运营管理。我国省级统筹的社会保障体系，决定了社会保障税至少在当前只能作为地方税税种，地税部门负责依率征收，同时向社会保障业务运营机构提供投保人纳税清单，以便于登记统筹账户和个人账户；社会保障业务运营部门主要负责基金日常经营管理和业务服务工作；财政部门负责编制社会保障预算，监督保障基金的运营使用。
二、社会保障费改税前景预测
（一）社会保障费改税将带来的积极变化。
1.社保基金的征缴率明显提高。过去社会保障资金由不同部门分别征收，缺乏资金筹集的强制性，且征缴制度、政策、标准不统一，征收方法多样，征收效果也不理想。以安徽省为例，1995——1997年，由安徽省劳动部门采用差额缴拨方式征收基本养老保险费，征缴率仅为87％、84％和78％。从1998年8月起，安徽省将基本养老保险费划归地税机关征收，由于征收刚性的加强，社保基金征缴率明显提高，1999年征收养老保险费30.2亿元，征缴率达95％，2000年上半年征收17亿元，征缴率达95％以上。同安徽省一样，全国各地凡由地税机关征收社保基金的省市，均有较高的征缴率，如武汉市是全国较早（1995年3月）将养老保险费纳入地税机关征收的地区，从1995年至2000年，其平均征缴率超过94％，明显高于其他未将养老保险费纳入地税机关征收的地区。
当前由地税机关征收社会保障费仅是开征社会保障税的一种准备，其实质仍然停留在“代征”的性质上，因此从以上数据还不能完全推测开征社会保障税后的征缴率情况。但毫无疑问的是，开征社会保障税后，地税机关征收社保基金的征收主体地位更明确，执法刚性更强，社保基金征缴率将超过当前“代征”社保费的情形。
2.社保基金的征收成本明显降低。开征社会保障税可以利用现有税务机构和人力、物力进行征管，不必另外组建征收队伍，将大大降低征收成本，提高社保基金的筹资效率。一是社会保障税的征缴范围、计税依据等与企业所得税、个人所得税等税收有较一致的方面，且税务机关对纳税人的生产经营情况有较深入的了解，除必要的票据印制和管理费用等成本外，可以大大削减人力、物力支出；二是税务机关有着严格的管理机制和较为完善和征管手段、方式、方法，便于规模化、集约化管理，而规模越大、集约化越高则相对成本越低，这是一条基本的成本管理法则。从当前地税机关征收社会保障费的征收成本来看，一方面可与过去社保部门的征收成本对比，另一方面也可推测将来开征社会保障税的征收成本。1999年，安徽省地税机关养老保险费征收成本大约在1500万元左右，而过去劳动部门从当年征收的养老保险费中按3％的比例提取管理费大约为6000万元，仅此一项，征收成本降低4500万元左右。可以预见的是，开征社会保障税全国范围降低的征收成本每年应该以数十亿元计。
3.社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。当前政府所采取的社会保障临时性措施尚构不成一种制度保证。据有关部门统计，1998年全国下岗职工已达1070万人，其中600万人需再就业，加上登记失业人数620万人，共有1220万人没有工作。对于如何维持这些人的生活和解决再就业，中国政府采取了有力的临时性措施，一是按企业、社会、财政各承担1／3的原则筹集资金，以国有企业为依托成立了下岗职工的“再就业服务中心”，来解决下岗职工的生活和再就业困难；二是当企业解决不了退休人员生活保障的时候，由政府来担任“最后出场人”。1998年以来，中央财政每年拿出100多亿元，用来保证下岗职工按时领到基本生活费，退休人员按时、足额领到养老金。国内许多学者对这种临时性措施持怀疑态度。其一，如果总是把失业问题放在企业的“再就业服务中心”，不仅国有企业的负担减不下来，劳动力的可流动性也无法解决，况且目前政府所拿出的资金，也就能支撑每年100多万人的保险金发放，再涌入大量下岗职工恐怕难以承受；其二，我们现在的养老措施说是一种“社会保障”，但大多数还是以企业为载体，缺乏社会共济的养老机制。
社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。首先，社会保障税的最大特点是社会化，它将“企业人，，转化成”社会人“，将职工保障责任由企业转向社会保障体系。所谓”社会保障“就是改变小团体保障，对于中国来说就是改变企业保障，保障体系只有独立于企业之外，才可能具有社会共济的性质。对国有经济实施战略性调整，所有制结构、产业结构和企业结构调整必须与劳动力结构调整相伴而行。社会保障的”社会化“调整的是国有企业与职工的关系，实质上也就是一种劳动力结构的调整。其次，社会保障税在经济上的可持续性，不仅仅是为了处理短期的支付危机，而且从制度设计上为解决经济体制改革和经济结构调整的长期资金平衡问题提供了保证。
4.社会保障税作为社会经济生活的利好消息将刺激消费需求。社会保障基金的征收形式，由收费改为征税，不仅仅是简单的形式转移，对整个社会经济生活都是一个巨大的利好消息。人们的消费需求有着天然的层次性，安全需要是最低层次的需要，如果这个层次的需要得不到满足，其他需求只能是奢谈。现在我国的个人存款高达7万亿元，人们紧守个人存款这道“最后防线”不松，原因就在于此。解开需求不足这个结，关键是给消费者一种安全感。经济低迷、机构改革、下岗分流，许多人对预期收入心中没底；同时，个人预期支出明显增加，医疗费、保险、住房、教育等都得切实考虑。建立强有力的社会保障体系，营造一个良好的消费环境，不用“扬鞭”，居民存款自会“出笼”。消费是刺激经济增长的三大动力之一，而且是最终动力，消费增长了，何愁经济不随之增长。这种增长是一种生态增长，是以社会福利提高为基础的增长，而非那种人为的以巨大的投资浪费为代价的增长。
（二）社会保障费改税可能会出现的问题。
1.社会保障基金的财务危机日渐显现。
（1）庞大的隐性债务和转制成本。权威观点认为，隐性债务与转制成本是两个不同的概念。前者指现收现付制下参保人员所积累的全部养老金权益，后者指根据特定转轨目标在当期必须支付的那部分已显性化的隐性债务，即“空账”。这两个数字究竟有多大？各种估计之间相差较远。国务院发展研究中心的研究报告显示，如果想把现有的个人账户做“实”，弥补现收现付制下对“老人”、“中人”的历史欠账，至少需2万亿元资金；转制成本虽然是分年度支付的，但最高年份的支付额也将达3000亿元。庞大的隐性债务和转制成本将使我国社会保障基金的财务状况呈现出“先天不足”。
（2）就业高峰和人口老龄化。“十五”期间我国新增劳动力500万到600万人，新生劳动力供给总量将升到4650万人的峰值。与此同时，我国农业剩余劳动力已达1.5亿人以上，“十五”期间需转移农村剩余劳动力4000万人。就业高峰的到来，使劳动力的供给与需求不可避免地出现矛盾，城镇实际失业率将维持在一个较高的水平，“十五”规划要把城镇登记失业率控制在5％以内，而未来十年中国的城镇失业率实际可能保持在10％左右。就业高峰所带来的高失业率，将使失业保险资金的支付面临较大的压力。
由于实行独生子女政策，我国人口的老龄化过程迅速加快。据预测，2005年我国60岁以上人口将占全部人口的10.5％，至2050年我国60岁以上人口占全部人口的比例将上升到28％。同时，企业离退休职工的人均寿命（通常指职工离退休至死亡之间的平均寿命）将由现在的10年延长到15——20年。人口老龄化趋势的加剧，使我们不得不面临1个劳动者养活6个老人的局面，社会养老资金的支付同样面临沉重的压力。可以说，人口老龄化是影响社会保障基金财务危机的主要因素。
（3）逐年加大的资金收支缺口。缴费人数将呈逐年下降的趋势。一是由于技术进步的加快，造成“机器排挤工人”，用工人数逐年下降，缴费人数随之下降；二是企业改制、破产、经济效益下滑成为缴费人数下降的一个重要因素；三是私营企业和个体工商户以及自由职业者参保积极性不高，社会保险的扩面工作进展缓慢。
资金支出将急剧增加。随着离退休人员的日益增多和离退休费标准逐步提高，社会保障资金支出将越来越大，据预测，到2020年，我国离退休人员将超过7000万人，养老费用支出将超过8000亿元。
2.偏高的初始保障水平将使社会保障制度的运行骑虎难下。剑桥大学管理学院学术主任查尔德教授认为，在建立社会保障体制时一定要注意设计一个花费不是太高的体系。在确定社会保障水平的基线时，一定要谨慎，因为社会保障有一个重要特点，就是某些措施一旦出台，基线一旦确立，那就只会上升难于下降。令人遗憾的是，从目前的既成事实和设计思路来看，我国的初始保障基线偏高，不仅不符合我国目前的经济发展水平，而且将使日后社会保障制度的运行骑虎难下。这个问题突出表现在以下两个方面：
一是社会保险的缴费率偏高。我国社会保险（包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险）的缴费率各地略有差别，但一般均已达到40％左右，据调查，武汉市的综合缴费率为42％。如果再加上住房公积金，缴费率将接近50％，这一缴费水平已超过世界发达国家社会保险的缴费率（世界上社会保险缴费率最高的是瑞典，为42.9％）。如此高的费率加重了企业和个人的负担，特别是企业不堪重负。我国现在的社会保险费率是今后社会保障税税率的基础，现在初始费率偏高，今后初始税率降下来就会较困难。
二是工资替代率水平偏高。美国、瑞士、德国三国的退休金工资替代率分别为44％、37％、49％，而我国的养老金工资替代率平均水平在80％左右，有些地区甚至高达100％以上。我国的经济发展水平远远落后于美国、瑞士、德国，而社会保障负担水平却远远高于这几个国家，这无疑是不合理的。问题是，社会保障税开征以后，我们也很难改变工资替代率水平偏高的这种初始状况，因为福利分配有惯性，人们一旦从政府那里享受到利益，如果政府试图削减这一利益分配，就会遭到受益者的反对。如此，在未来一定的时间里，政府不得不以较高的福利分配成本来维持社会的稳定。
3.社会保障制度的固态化和低覆盖，将严重阻碍我国的经济体制改革。社会保障的固态化是指政府及国有企事业单位职工的社会保障，不能随着受保障主体的流动而流动，受保障主体只有在政府及国有企事业单位就业，才能享有失业、医疗、退休这三大保障，一旦离开政府及国有企事业单位而到非国有企业就业，这三大保障就没有了，保障基金不能随着人走而流动。社会保障在未来一定时期的固态化，不利于人才的流动和优化配置，这与市场经济的要求是背道而驰的，将严重阻碍我国以建立社会主义市场经济为目标的经济体制改革。
社会保障的覆盖面已经包含了城镇国有、集体、涉外企业，我们正致力于将城镇私营企业及自由职业者纳入社会保障体系。即便如此，社会保障依然表现为严重的低覆盖性，这种低覆盖性主要体现在两个方面。一是社会保障不覆盖国家公务员。二是农村社会保障体系缺位。
4.社会保障资金的征集困难重重。
（1）工资收入管理的不规范，使社会保障资金的收缴严重失真。资料显示，作为职工缴费基数的缴费工资与其实际工资相差较大，如1999年广东省企业养老保险的缴费工资仅占实际工资总额的70％；世界银行1995年调查发现，中国城镇职工1994年的养老金实际缴费率为13％，而当年名义缴费率为23.5％，高于国际上大约20％的平均水平。据我们调查，2000年，湖北省枝江市人均月缴费工资为313元，沙洋县人均月缴费工资为300元，均大大低于人均月实际工资。缴费工资的失真，意味着税基的失真，开征社会保障税后的税基核实问题，将是社会保障资金征集的困难之一。
（2）社会保障登记与税务登记的不统一，使社会保障税的纳税人界定不清。我国社会保障资金的征收主体将沿着“社会保障部门收费——税务部门收费——税务部门征税”这样一条轨迹更替，在征收主体更替过程中，由于社会保障登记与税务登记的不统一，容易出现纳税人的流失。
（3）社会保障费拖欠现象日趋严重。由于经济效益下滑等因素，全国社会保障费欠费情况相当严重，1998年全国企业欠缴318亿元，1999年欠缴388亿元，2000年欠缴超过400亿元。安徽省2001年各企业共欠基本养老保险费72708万元，其中欠50万元以上的419家，欠500万元以上的16家，欠费企业中，国有企业占了大头。社会保障费没有征收，就没有管理，更谈不上使用，而社会保障费拖欠现象的日趋严重，使社会保障费（税）的征收越发艰难。
5.社会保障资金难以保值增值。社会保障本质上应是一种未来保障，社会保障资金只有保值增值才能符合社会保障本质。由于大部分地方特别是老工业基地，当期负担较重，当月征收的社会保障资金还不足以保证支出，根本没有资金积累，谈不上保值增值；一些地方虽有部分资金的滚动积累，可这些为数不多的资金结余，按现行规定只能用于购买债券或存入银行，增值十分有限。有人批评目前我国社会保值基金投资渠道狭窄，仅限于国债和存款，过于强调资金的安全性，而忽视了资金的赢利性。但从国际经验来看，社会保障基金的投资必须同时兼顾安全性、赢利性和流动性，绝不可顾此失彼，而基于社会保障基金的特性，对资金的安全要求更高。的确，社会保障基金入市是资本市场发展和社会保障基金保值增值的共同需要，但必须选择一个适当的、成熟的时机，目前诸多方面的因素表明，现在社会保障基金入市的时机尚不成熟。
三、社会保障费改税的相关策略
（一）积极避免社会保障基金财务危机的发生。
1.减持国有股。目前理论界和管理层均已就此观点达成共识，争论的焦点在于国有股减持的规模、方案和具体步骤。目前我国深沪两地上市公司总股本约3739亿股，其中国有股约2240亿股，占总股本的60％左右。如果我们每年能拿出一部分国有股在股票市场高涨时卖出，则可套现一大笔资金，用于补充社保基金。目前很多人担心的是国有股减持会对股市行情造成难以承受的压力，这种担心是没有必要的。首先，国有股减持仅仅是补充社保基金的多种途径之一，而且在开始的几年，我们完全可以控制国有股减持的数量，等资本市场规模扩大、市场承受能力增强后，再逐步增加减持的数量；其次，政府可以规定将国有股减持的所得大部分转为社保基金，再逐步放宽社保基金入市的限制，这样从股市套现的资金将重新回流到股市。因此只要我们政策操作得当，完全可以将国有股减持对股市的不利影响降低到最低限度，与此同时，社保基金的实力则会不断壮大。
2.变现部分国有资产。根据财政部统计，1999年我国全部国有资产总量为90964.2亿元，其中经营性国有资产总额为66748.4亿元，总量显然十分可观。因此我们可考虑变现或划拨部分国有资产来消化转制成本，补充社保基金。
3.调整国家财政支出结构。该方法操作简单，但由于我国长期实行赤字财政，财政平衡压力很大。因此，这种方式只能作为转制成本消化的补充方式，而不能作为主要方式。在具体操作方面，我们可考虑对每年新增财政收入统一切块，如10％，永久性地纳入社保基金。
4.发行特种长期国债。这种债券期限可定长一些，以便能将债务负担分散在今后二三十年中，避免对政府造成太集中的赎回压力。但须注意的是，这种特种国债的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，即要考虑养老金欠账的多少，又要考虑政府未来的偿还能力。
5.征收特种税，将税收所得用于消化部分转制成本，补充社保基金。政府可考虑征收遗产税、奢侈消费税（娱乐、美容等），以及从已征收的个人所得税、利息税等税收划出一定比例，用于补充社保基金。
6.通过发行福利彩票筹集资金来消化部分转制成本，补充社保基金。福利彩票具有强大的社会集资功能。1994年以来，全国福利彩票共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。因此，通过发行福利彩票来筹资金，只要运作得当，也完全可以成为消化转制成本的一种方式。
（二）适度降低初始保障基线。
1.适度降低社会保险缴费率。缴费率的高低一般是由社会保障的覆盖范围和收益大小决定的，而覆盖范围和收益大小又取决于一个国家的生产力发展水平。可以考虑的是，将现行的社会保险缴费率适当降低，如由40％左右下调到35％左右，这样，社会保障税刚开征时，税率就可定得低一些，然后随着社会保障项目的拓宽，逐步提高税率。需要注意的是，在适度降低社会保险缴费率的同时，必须要适度扩大社会保障的覆盖面。因为单纯降低缴费率会打破社会保障基金供给与基金支付的理论平衡，在基金支付量不变的情况下，我们必须尝试通过扩大基金覆盖面来维持平衡，如将逐步涌进城市的青年农民纳入征税范畴，推进城市化进程。否则，政府将面临社会保障基金的支付危机，作为基金偿付的最后担保人，甚至还将面临严峻的政治风险。
2.适度降低工资替代率水平。根据我国经济发展水平和社会保障“激励与保护相统一”的原则，应将养老金工资替代率水平由当前的90％左右降低到缴费工资的60％左右。随着我国经济发展水平的提高，再逐步把已经降低的工资替代率水平提高起来，这是完全符合福利分配的规律的。
（三）建立流动性和广覆盖的社会保障制度。
1.增强社会保障的流动性。人才的流动和优化配置，是市场经济的必然要求。流动性的增强，意味着保障主体不管是在政府及国有企事业单位就业，还是在非国有企业就业，均享有失业、医疗、退休等社会保障，即受保障主体始终与保障基金紧密联结在一起，保障基金随着受保障主体流动而流动。这就要求社会保障号、信用号、身份证号三号合一，否则就难以从制度上和技术上建立流动性很强的社会保障。
2.增强社会保障的广覆盖性。一要将国家公务员作为社会保障税的纳税人。既让国家公务员拿出工资的一部分，为社会互济增添力量，又让国家公务员在机构改革、人事制度改革中能够承受待岗、失业和养老的风险。同时，广覆盖与流动性是相互作用、相互影响的，没有广覆盖，流动性的链条就会中断；没有流动性，广覆盖就难以充分发挥活力。二要建立农村社会保障体系。根据我国农村幅员广阔、地区差异很大的实际，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的，农村社会保障体系必须是多元化的，除探索农村社会化养老保障制度以外，还可建立承包土地转让制度、储蓄互助会等多种形式，同时充实农村五保户供养的资金来源，使农村五保制度真正做到名实相符。
（四）夯实社会保障资金的征管基础。
一要加大清理、催缴拖欠社会保障费的力度。欠费问题是长期困扰社会保障资金征集的一个大问题，我们要充分利用税务部门征缴手段强硬、征收渠道通畅、网络系统健全等优势，进一步增强社会保险筹资的强制性。对于欠费数量大、欠费时间长的典型企业，采取新闻曝光等多种形式，并适当采用税收保全与强制执行措施，力求将欠费降低到最低限度，为社会保障“费改税”打下良好基础。
二要核实税基。核实企业职工的缴费工资，减少缴费工资与实际工资之间的差距、名义缴费率与实际缴费率之间的差距；核实非企业职工如个体经营者的经营利润和雇工人数，杜绝私营、个体经营者瞒报、少报经营利润和雇工人数的现象。
三要搞好税源监控。加强税务登记管理与社会保障登记管理的统一性，做好按人监控的缴费记录；提高税源监控的技术手段，通过综合稽查，从整体上改善税源监控效果。例如，社会保障税税基与企业所得税和个人所得税税基互补，纳税人为少缴社保税有可能少报职工人数，为少缴企业所得税又必须多报职工人数以扩大扣除额。如果利用社保税与企业所得税的钳制性，把二者综合起来进行稽核监控，必然会取得良好效果。
【关键词】：国有企业赢利亏损银行坏帐政府职能国民利益
——八年来，赢利的非金融类国有企业赢利额近五万亿之巨，超过1999-2001年三年合计的国家财政总收入，却根本没有上交过国家财政作为国民的公共开支。
——八年来，国有亏损企业亏损额一万多近两万亿元，相当于1997和1998两年合计的国家财政总收入。
——多年来，国有商业银行为国有企业转制承担巨大代价形成巨额不良贷款，需要3万亿元人民币（3600多亿美元）才能帮助银行全面纾困。
不可否认的是，我国财政收入主要来源于国有企业，从经济恢复时期到“五五”时期（1950-1980年）合计，国有企业利润上交国家财政占国家财政收入的一半；被誉为改革开放元年的1978年，国有企业利润上交国家财政571.99亿元，占国家财政收入的50.5%。但到了1985年，国有企业利润上交国家财政下降为43.75亿元，只占国家财政收入的2.2%，反而需要国家财政补贴企业亏损507.02亿。1993年，国家财政补贴国有企业亏损411.29亿，国有企业利润上交国家财政仅49.49亿，仅占4349亿国家财政收入比例1.2%。从1994年起，国有企业就同非国有企业一样只缴纳税金，再没有将利润上交给国家财政。
近年来，随着国有企业改革的不断深入，国有企业资产中涉及数额巨大的亏损项目核销以剥离包袱，不断“做大做强”并强化垄断地位等，利润不增加。本文以1998-2005年八年来的相关资料和数据分析：
一、国有企业的利润、亏损与财政补贴
2005年国有企业利润总额9047亿元（国有企业利润总额为赢利企业赢利额减亏损企业亏损额，而且不包括金融类国有企业，下同），同比增长25%，再创历史新高。其中中央企业就占6413亿，占国有企业利润总额的七成以上，而且大部分是垄断性企业。以中国石油为例，继2004年利润总额1100多亿元后，2005年利润总额达1756亿元，占中央企业实现利润总和的27%，其上市公司以1333.6亿元净利润，成为亚洲最赚钱的公司。地方国有企业实现利润总额2634亿元，同比增长20%。2006年上半年中央企业实现利润3516.5亿元，增长16%。
2003年4月国务院国有资产监督管理委员会成立以来，国有企业不断要“保值增值”和“做大做强”，利润不断攀升，2003年实现利润总额5000亿元，2004年实现利润总额7368.8亿元。从1998-2005这八年，国有企业的利润总额合计3万多亿元。如果分开算，则这八年来，亏损企业亏损额一万多亿近两万亿元（相当于1997和1998两年合计的国家财政总收入），赢利企业赢利额就近五万亿元（超过1999-2001年三年合计的国家财政总收入）（表1）。
表1、全国国有企业赢利亏损状况（单位：亿元）
年份企业户数（万户）赢利企业赢利额亏损企业亏损额利润总额
199823.83280.23066.5213.7
199921.73290.72144.91145.8
200019.14679.81846.02833.8
200117.44804.71993.62811.2
200215.95588.81802.53786.3
200314.67589.12819.84769.4
200413.610429.43060.67368.8
20052.9747310269047.0
合计----47135.717759.931976
说明：1、1998-2004年的数据来源于《中国财政年鉴2005》。
2、2005年的数据为国家统计局网站公布的资料，其中赢利企业赢利额和亏损企业亏损额并非是全部国有企业，只是2.9万户国有及国有控股工业企业；而9047.0亿元利润总额是全部国有企业。
3、加上其它非金融国有赢利企业的赢利额，则可推算出八年来全国国有赢利企业赢利额将达五万亿元。
对于国有企业近年利润大增，根本原因就是能源资源价格的持续高涨和对市场的高度垄断。2004年国有赢利企业赢利额10429.4亿元中，仅6家国家垄断的石油石化和电信行业就占赢利额的70%。去年仅汽油涨价一项，消费者就多掏了427亿元给中石油，占其全年利润的近1／3，如果加上柴油、航空煤油和天然气，那么中国石油1333.6亿利润中有近600亿元是下游企业和老百姓贡献的[1]。中石化和中石油两大巨头拥有国内原油90%的开采权，集开采、进口、加工、批发、零售于一身，是承担着“政策”并给予行业垄断特权的企业，拥有绝对的垄断地位。
国资委李荣融主任在论证石油、电信、电力等国企“几乎没有垄断”时，有一段著名的话：“国有企业搞了半天，它是国家的，它是人民的。所以，它所获得的盈利都是为人民谋利益的”。然而，这八年来，国有赢利企业的利润就近五万亿元，相当于1999-2001年三年合计的国家财政总收入，却没有上交国家财政来为人民谋利益。反而，这八年来，国家财政支出主要用于国有企业的增拨企业流动资金、挖潜改造资金和三项费用、填补企业亏损补贴合计就达一万亿元（表2）。
表2、国家财政用于企业的支出（单位：亿元）
年份增拨企业流动资金挖潜改造资金和三项费用企业亏损补贴小计
199842.36641.18333.491017.03
199956.41766.05290.031112.49
200071.06865.24278.781215.08
200122.71991.56300.041314.31
200218.97968.38259.601246.95
200311.951092.99226.381331.32
200412.441243.94217.931474.31
合计235.96569.341906.258711.49
资料来源：《中国财政年鉴2005》P337、P342
说明：1、2005年没有具体数据资料，但不会低于2003年的幅度，则合计就达到一万亿元。
2、挖潜改造资金和三项费用也有用于非国有企业，其它两项全部用于国有企业。
二、国有商业银行为国有企业转制承担巨大代价
钟伟（2004）分析出：国有企业运用廉价资金，给中国银行体系带来的损失每年在1500－1700亿之间。这还不包括本应由市场定价，但却被作为国债建设项目配套资金而占用的银行资金的损失部分。合计存款人损失和银行损失两项，资金定价和配置的非市场化至少带来了每年2000亿左右的直接损失。
随着转轨过程中的国有企业的效益不断下滑，导致银行的大量贷款沉淀形成巨不良贷款，但由于社会保障机制尚不健全及相关政策，国有企业不能大面积破产，国有商业银行还得承担着大量政策性或准政策性业务，继续维持企业生存。1994年为例，四大国有银行当年的贷款总额为四万亿元，其中70%以上贷给了国有企业，即银行向国有企业的贷款额为2万8千亿元。[2]
国有银行的贷款对象一向有以所有制性质划分的传统，国有银行贷款给有国家及政府背景的国有企业觉得较为“安全”，而且以非国有为主的企业大多为中小企业，难以形成放贷的“规模经济”效果，再加上近年来随着国有企业的赢利能力加强，国有银行也实行商业化改革，建立起以利润指标为核心的多目标考核制度，其贷款对象则重点以国有企业特别是（垄断）赢利企业为主。以短期贷款为例，2001-2004年国有独资企业短期贷款在占国家银行短期贷款总额比例平均为73%（表3）。国有银行对国有企业贷款的倾斜在此可见一斑。
表3、国家银行对国有企业短期贷款及比例
项目20002001200220032004
国家银行短期贷款总额49242.143679.845800.6747987.4646164
其中国有企业短期贷款合计34041.833911.534673.5334746.0732691.41
(1)工业贷款15657.715763.216745.3817639.0717400.71
(2)商业贷款16958.516463.515760.1215168.8314079.9
(3)建筑业贷款1425.61684.82168.031938.171210.8
国有企业贷款占短期贷款比例69.1%77.6%75.7%72.4%70.8%
说明：1、资料来源：《中国金融年鉴2005》（国家银行人民币收支情况表）。
2、根据林毅夫（2003）的研究，年鉴对短期贷款进行详细分类，包括工业贷款、商业贷款、建筑业贷款、农业贷款、乡镇企业贷款、私营企业及个体贷款、三资企业贷款和其它短期贷款八项。认为前三项之和即工业贷款、商业贷款、建筑业贷款合计基本上可以代表“国有独资企业贷款”。
2000年之前，国有商业银行不良贷款情况被视为机密，从未对外披露。但事实上，被称为中国经济体制改革成本的国有银行不良资产，在上世纪末已形成了一个惊人数字——1999年不良贷款余额高达25027.47亿元，因而在1999年为启动国有银行商业化改革铺路，成立四大资产管理公司，并且剥离14291亿的四大银行的不良资产；2003年一次性注资450亿美元外汇储备给国有银行，年底在对中、建两行注资进行股份制改造时，核销了建行569亿元、中行1400亿元损失类贷款；2004年将建行1289亿元、中行1498亿元的可疑类不良贷款以50%的价格剥离给信达资产管理公司；2005年5月中旬工商银行2460亿元损失类不良贷款被等值剥离给华融资产管理公司；2005年6月工商银行4590亿元可疑类贷款按地区分为35个资产包，出售给四大资产管理公司（施华强，2005）。这样，陆续通过注资、核销和剥离的资产合计近3万亿元。
然而，四大资产管理公司承担处置银行剥离的巨额不良资产的责任，具有浓厚的政策性背景，对于国家财政或国有资产来说，始终还是“左袋转右袋”，正如以往建立股市主要为解决国有企业困境一样，结果却还未达到初衷目的。
2005年的审计报告更暴露出处置不良资产存在的问题，其中包括违规剥离和违规收购不良资产、违规挪用资产处置回收资金为职工谋利或公款私存，造成回收资金损失等。这次对四大资产管理公司的抽查审计中，抽查资产5544亿元，共查出各类违规、管理不规范问题和案件线索资金715.49亿元，占抽查资金的13%。[3]根据各资产管理公司公布的资料计算，四大资产管理公司已承接的不良贷款共11806亿元，根据中国银监会公布的数据，至2006年一季度末已处置不良资产8663.4亿元，现金回收率20.46%，回收现金仅1766亿元，资产（包括非现金资产）回收率24.2%（表4），那么，不良资产损失则是6567亿元。如果按已承接的11806亿元不良贷款计，则只能回收现金2400多亿，资产损失则是近9000多亿；如果按不良贷款余额25027.47亿元计，则只能回收5000多亿，资产损失将近20000亿元。
表4：金融资产管理公司资产处置情况表（单位：亿元）
资产处置情况2004年末2005年末2006年一季度末
累计处置6750.68397.58663.4
其中：现金回收137017661805.6
阶段处置进度53.96%66.74%68.61%
资产回收率25.48%24.58%24.20%
现金回收率20.29%21.03%20.84%
说明：1.累计处置指至报告期末经过处置累计回收的现金、非现金和形成的损失的总额。
2.阶段处置进度指累计处置总额占购入贷款原值的比率。
3.资产回收率指回收的现金及非现金占累计处置总额的比率。
4.现金回收率指回收现金占累计处置总额的比率。
资料来源：中国银行业监督委员会网站2006-04-24。
/mod_cn00/jsp/cn002013.jsp?itemid=9&type=1
根据中国社会科学院金融研究所研究员施华强的研究结果表明，如果从剔除政策性剥离因素和分类方法等影响后的不良贷款余额来看，2000年达到3.7万亿元的高峰，在此后的5年里，一直在3.6万亿元的高位徘徊，也没有明显减少。这表明，1999年以来，账面不良贷款率和不良贷款余额的明显下降在很大程度上应归功于两次政策性剥离（施华强，2006）。中信银行行长陈小宪指出：“根据最接近现实的估计，帮助银行全面纾困，需要3万亿元人民币，该数字相当于国内生产总值的30%。这将使中国的财政状况严重恶化，政府举债总规模将会从目前相当于国内生产总值30%的较低水平，上涨到70%。如果将养老金欠账包括在内，全部政府借债的总规模将达到国内生产总值的135%”。[4]而据标准普尔估计，中国的政策性银行、商业银行及其他金融机构若要冲销呆坏帐，所涉及的开支可能达6000亿美元。
从以上数据可知，国有商业银行为国有企业的亏损和转制承担巨大代价所形成巨额不良贷款的严重影响。2007年，我国银行业即将全面对外开放，国有金融资产管理体制的改革显得更为迫切，巨额不良贷款成为最大问题之一。
三、国有垄断企业的“剥削”
国有企业一方面通过垄断获取不断攀升的利润，另一方面却存在巨大的资产损失。在2003年，中央企业就共申报核销资产损失3178亿元人民币。这相当于9.2万亿元资产总额的4%左右，3.2万亿元净资产的9.9%。加上财政部已核准的近1000亿元损失，央企共计核销损失达4000多亿元。而在过去几年中，四大商业银行也共计核销损失接近2万亿元[5]。2004年中央企业清产核资共清出各类资产损失高达3521.2亿元。对此，专家学者认为这只是全部国资损失中的冰山一角......[6]。2005年，国有及国有控股工业亏损企业的亏损额再创历史新高，亏损额1026亿元。
另外，从1994年的财政税收体制改革起，国有企业已经没有向国家财政上交利润，其依据是1993年底颁发1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交”的办法。[7]但实施起来却是所有国有企业和其他非国有企业一样只缴纳税金，所得利润甚至是通过行政垄断所得利润就没有上交作国家财政收入。
而对于非公有制企业的财政贡献，“从‘十五’末年税收数据看，公有制经济（包括国有企业、集体企业及联营企业中的国有控资企业、股份公司中的国有控股公司、涉外企业中的国有控资企业）完成税收收入13235.90亿元，占全部税收收入的43.7%”。[8]则非公有制企业占全部税收收入超过一半。
一方面是多年来国有企业的巨额资产损失和国有商业银行为国有企业的亏损和转制承担巨大代价，需要属于国民的公共财政资金填补漏洞；另一方面是垄断的国有企业利润额大增，却已经和其他非国有企业一样，只按法律法规上缴税收而没有上交利润给国家财政；再一方面是由代表投资者及所有者（国民）的管理部门制定垄断措施由投资者及所有者（国民）的高价消费来获取所谓的“高额利润”，出现企业所有者的企业“剥削”企业投资者及所有者的现象；再另一方面是非公有制企业受不平等的“国民待遇”，及垄断的国企行业职工待遇高于其他行业造成的收入不均。而且对于包括像两大石油巨头的国有（控股）等资源性垄断企业因在境外上市，中国的资源性收益还流出境外，利润却没有分给最大股东（国民）。因此可以这样说：用投资者自己的投资，开采投资者自己的资源，再以垄断高价卖给投资者，获得的垄断利润投资者却不能全部分享，出现企业所有者的企业“剥削”企业所有者的现象。[9]
现存的国有企业要靠政府庇护下成为享有特权的企业，通过非市场的手段获得稀缺资源进行垄断经营，则会伤害其他市场主体及国民的利益，中国的市场经济地位就难以确立，市场经济体制改革也许会停滞不前，政府也因此难以从对市场的干预中脱身，实现真正的职能转变。
四、国有企业及其政府部门的职能错位
在计划经济时代，我们的全部财政收入都来自于国有经济，不过结果并没有将中国经济带上快速运行的通道，反而成为财政难以承受之重，上个世纪90年代，国家财政对国有企业的亏损补贴一度占全国财政收入的20%（1985年企业亏损补贴507.02亿，占当年财政收入2004.82亿的25%；1989年企业亏损补贴598.88亿，占当年财政收入2664.90亿的23%），从1985年—2004年，国家财政支出用于企业亏损补贴共6357.4亿元。如果国有企业在一般竞争性领域有比较强的赢利能力，也许就不会轻言痛苦的“国退民进”了。
1990年代中期以前，我们一直采取代价高昂的靠养企业来养人的思路，采取的是低工资高就业的方法，并对失去活力的企业输血，需要国家给予财政补贴和形成银行巨大不良贷款，始终需要国民来共同承担。直到90年代后期才开始实施下岗分流，减轻企业负担，但却没有同步建立起与之相适应的社会保障制度，让这些对国家做出贡献的下岗职工在经济快速发展过程中利益受损。所以，“和教育、医疗卫生领域的情况一样，这样的问题与其说是由于把国有企业职工推向了劳动力市场，不如说是由于社会保障体系的发育不够。指望靠维持国有企业来防止职工下岗失业，其实不过是主张继续使用一种低效率的补贴制度而不是转向另一种效率更高一些的补贴制度”(张春霖，2006)。事实上，国有企业将下岗职工推向市场减负后的利润大增，却没有以此建立更高水平的社会保障机制，这并非是国有企业改革之错，而本身是政府公共服务与公共治理方面的缺失。
而在国资委成立以来，“要实现国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”，并且提出“央企不能在规模上进入本行业前三位，就要进行重组。”出现强化国企垄断地位的动作，国资委的权力和国有企业正迅速“膨胀”，不断扩张的国有垄断企业及其节节攀高的垄断利润，影响着中国经济的“生态”。但是，国有企业及其政府主管部门，从职能上应该要保障国民的利益，国有企业出现亏损需国家财政补贴，国有企业及其政府主管部门通过非市场的手段获得稀缺资源进行垄断经营获取垄断利润，会伤害其他市场主体及国民的整体利益，不能保证国民利益最大化，存在政府部门及国有企业职能的错位问题。
现代政府一个公认的职能，是建立和维护支撑市场机制的制度基础设施，为市场主体公平竞争提供公平的环境，难道多年来国有企业改革最终结局就是要形成垄断性国有企业？政府如何实现真正的职能转变？
五、国有企业的效益指标及利润去向问题
我国的国有企业一直拥有庞大的经营资产，2004年资产总额达21.6万亿元，但一直以来，效益并不理想，如1998年合计的净资产利润率为0.4%，销售利润率为0.3%，总资产利润率更低至0.16%，多年来国有企业的亏损面平均超过45%（表5）。
表5：全国国有企业效益指标（单位：亿元）
主要指标1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年
汇编户数(万户)23.821.719.117.415.914.613.6
资产总额134779.9145288.1160068179244.9180218.9199709.8215602.3
净资产总额50370.753813.257975.661436.266543.170990.876763.2
销售收入64685.169136.675081.976355.585326100160.9120722
利润总额213.71145.82833.82811.23786.34769.47368.8
盈利面(%)31.346.549.348.850.147.448
资产负债率(%)65.565.4666564.865.965.7
总资产利润率(%)0.160.791.771.572.12.393.42
净资产利润率(%)0.42.14.94.65.76.79.6
销售利润率(%)0.31.73.83.74.436.1
资料来源：《中国财政年鉴2005》P384
虽然国有企业的效益并不理想，但其庞大的资产及所产生的利润对经济的影响不能忽视。多年来，国有企业存在的行业，一般是政府频频干预管理及限制准入的行业，人为制造出短缺与过剩。每当宏观经济增长速度加快后，出现能源、原材料、交通运输等基础产业和基础设施的“瓶颈”约束，产业结构出现严重失衡。这种局面的出现，有技术方面的原因，如基础产业和基础设施投资需求量大、周期长等，但更多的还是体制问题。一方面，这些行业内的国有企业不能对需求作出积极而正确的反应，这一点与其他行业内非国有企业的市场反应行为相比较时会看得很清楚；另一方面，这些行业仍在较大程度上处在行政性垄断之下，行业外的能够作出积极反应的投资者难以进入（刘世锦,2005），形成不断的“短缺——加大投资——过剩——压缩投资——再短缺”的循环，既造成周期性的经济过热和经济起伏的原因之一。
近年来随着国有企业资产中涉及数额巨大的亏损项目核销及其它负担的包袱剥离，并提出“要实现国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”，不断扩张国有垄断企业，其利润相关效益指标也节节攀高，国有赢利企业赢利额由1998年的3280.2亿增加到2004年的10429.4亿。但利润主要集中在石油、石化、电信、烟草等国家垄断行业。如2004年中石油、中石化、中海油、宝钢集团、中国移动、中国联通、中国电信等7家公司实现的利润，就占到了全部中央企业利润的78%，其中6家是国家垄断的石油石化和电信行业。其中盈利继续向中央企业集中，如2005年中央企业实现利润6413亿元，占国有企业利润总额的七成以上，利润排序前10名的中央企业实现利润占全国国有企业利润总额的55%。
但是，从1994年的财政税收体制改革起，根据有关规定国有企业就没有上缴利润作国家财政收入。既然国有企业利润没有向国家分红，则所获利润主要去向就是转为所有者权益留在企业里，即除了部分作流动资金和支付非国有股东股息（如中国石油股份有限公司2005年1333.6亿元净利润，支付非国有股东股息为14.86亿）[10]，以及部分作企业内部的（高）福利后，大部分用作新增投资。以中国石油天然气集团公司为例，从2000-2003年，四年的净利润合计为954亿元，但2004年的固定资产却比2000年增加了934亿，[11]这就说明了大部分的利润转为固定资产投资，国有垄断企业既然具有来自垄断所带来的高投资回报率的“超额利润”，又不用上缴，转为固定资本投资是主要渠道。表5数据可知，全国国有企业户数从1998年的23.8万户减少到2004年的13.6万户，但净资产增加了2.6亿元，资产总额却增加了8万多亿元。
多年来国有经济占全社会固定资产投资总额的投资比例一直最高，1995年占54.4%，2000年是50.1%，均超过一半，2001-2004年分别是47.3%、43.4%、39%和35.5%，[12]虽然未过半但仍占比例最大。2005年全社会固定资产投资88604亿元，其中，城镇投资75096亿元，仅在城镇投资中，国有及国有控股投资就达40047亿元，占全部城镇投资的53.3%，占全社会固定资产投资的45.2%，比1999年多出近3万亿元。2006年1-7月，我国城镇固定资产投资实际完成44771.01亿元，其中国有及国有控股是20878.50亿元，占46.6%，[13]这两年国有及国有控股的固定资产投资正在膨胀。
笔者根据《中国财政年鉴2005》和国家统计局的资料计算，1998-2005年，国有赢利企业赢利额合计近5万亿之多，这些相当部分转为投资，国有企业利润转化为投资是造成投资率过高主要原因之一。
根据《公司法》规定，企业利润在企业内拥有自由支配的权利，那么国有企业属于国民的资产收益就可能被企业化、部门化，甚至那些境外上市的资源性企业，会导致中国的资源性收益还流出境外，侵蚀全体国民的利益。而事实上国有企业不可避免地出现“内部人控制”现象，将利润隐藏或以工资福利及奖金等形式分配，形成国有企业职工普遍的高福利。根据国家统计局的数字，电力、电信、金融、保险、水电气供应等行业的平均工资是其他行业职工平均工资的2～3倍，如果再加上工资外收入和福利待遇上的差距，实际收入差距可能在5～10倍之间，[14]导致社会收入差距过大。特别是垄断国有企业，通过垄断方式而并非通过市场竞争获取垄断收益，造成社会收入分配的不公平。
六、国有企业分红充实社保基金
笔者认为，由于目前存量的国有资产中，一是来源于国有土地和矿产资源，二是对农村“剪刀差”的积累，三是以往从现收现付的保障机制转向基金积累制前的退休和参加工作未退休的职工，他们在过去的工作年限所积累的养老金及相关贡献实质上是转化在存量的国有资产中。国有企业资产既然属于全民所有，则必须为全体国民服务。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，但政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍。[15]国有企业利润承担对全民社会保障的义务，具有现实可能和意义。
现在，我国中央企业大约有12万亿资产，2004年全国13.6万户国有企业实现利润总额7368.8亿元，其中中央直管企业集团实现利润4673.1亿元，占全部国有企业的63.4%。2005年我国国有企业实现利润突破9000亿元，比上年增长25%，两年翻了一番。中央企业实现利润6413亿元，占国有企业利润总额的七成以上。因此有必要也有条件将部分利润上缴，充实全国社保基金，并建立全国统一的覆盖包括农村居民的全国性基础养老金保障制度。
2005年5月，世界银行的研究报告指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年～2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元人民币。[16]
2001年5月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》（下称《减持办法》），决定国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行股票时，均应按融资额的10%出售国有，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。根据《减持办法》，社保基金的主要来源是中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等，但由于种种原因在同年10月被迫叫停，使社保基金失去了主要资金来源。
目前，仅养老金历史欠账就有几万亿之巨，但是，随着股权分置改革及《企业国有产权转让管理暂行办法》的实施，其转让的主体主要为外资和民意企业，正加快企业国有产权的转让速度,如果全国社保基金不能从企业国有产权转让获得资金，将会失去一个重要的机会。因此，可以重新考虑国有股减持补充社保基金改为直接划拨的办法。
2005年我国国有企业实现利润突破9000亿元，如果按照一般国外的盈利水平的1/3折算，应该有4000亿的红利上缴；按2/3折算则有6000亿。这些资金将弥补相当部分的基本养老保险的收支缺口。
我国的养老保险制度已从“现收现付”的保障机制转向基金积累制，但目前仍然存在社会保险覆盖面过小而需保障面广、城乡差异悬殊和社保基金严重不足等问题，社会保障制度严重滞后，因此，有必要把准备减持的国有股直接划拨给社保基金，社保基金作投资者直接（长期）持有，甚至可以将准备上市的国有商业银行部分股份直接划拨给社保基金，使社保基金成为战略投资者，既避免国有股减持对股市造成冲击，有利于保持重点国有股权的长期持有和改善国有企业的公司治理结构，并获得资本增殖和股息收入充实社保基金。长远而言，也可考虑逐渐将所有的企业国有资本划转给社保基金持有，由社保基金行使国有资本的股东职责，并以此建立全国统一的覆盖包括农村居民的全国性基础养老金保障制度。
七、结束语
这八年来，全部国有企业赢利总额减亏损总额后所得的利润总额为3.2万亿，赢利企业赢利额近5万亿元。按照1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》在“配套改革和其他政策措施”中，已经规定“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”，但十多年来却一直没有实施过。
多年来，国有企业巨额亏损需要国家财政填补，获得的利润（包括垄断利润）却根本没有上交过国家财政作为国民的公共开支，这是对“国有企业搞了半天，它是国家的，它是人民的。所以，它所获得的盈利都是为人民谋利益的”的讽刺。因为事实是：国有企业“搞了”这十多年，所获得的盈利根本没有上交国家财政来为人民谋利益，反而为了维持国有企业和为国有企业转制，国家财政不断为国有企业投入和补贴，造成国家财政的严重负担，国有商业银行承担巨大代价形成巨额不良贷款，严重影响国有金融资产管理体制的改革的推进。现有国有企业更有进一步强化其垄断地位之势，影响政府职能的进一步转变。
国有企业既然是属于全体国民所有的企业，则必然要为增加国民福利服务，而不能知识让为少数人受益。对于包括金融行业的所有国有企业，历年来究竟有多少资产损失？国有垄断企业对国民整体福利影响究竟有多大？如何处置政府、国有企业利益与国民利益的关系？这些都值得进行具体的研究及制定具体的措施。
目前，国有企业利润向国家分红即将实施，但具体方案仍未决定。笔者认为，国有企业利润完全应该纳入国家财政收入之中，作为政府对国民的公共福利开支，这应该成为必然。
参考文献：
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3、钟伟.《警惕“新双轨制”！》[N]，《南方周末》2004-12-09.
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5、信达资产管理公司金融风险研究中心.《中国不良资产市场发展报告概要》、《中国银行业不良资产成因及对策研究概要》[EB/OL]，信达资产管理公司网站：
人人平等享有基本公共服务的阳光――
既能助长民众的幸福指数，又能提高民众的消费能力，更能提升社会的公平和谐――
这，也许是当下中国转型的巨大推动力。
基本公共服务的阳光
陕西的神木县并不是中国最有钱的县，却从2008年开始接连烹制“民生盛宴”，时任县委书记郭宝成说，这是结合神木县情，弥补过去在民生方面欠下的账，“我们必须用公共财政这个平衡器来促进社会和谐，必须把钱首先花在民生上，让老百姓共享发展成果。”
2008年，神木推行12年免费教育，近9万名学子不用掏一分钱，还给他们每天补助3.5元的午餐费，为此，县财政每年支出1.6亿元。2009年3月，神木县开始推行全民免费医疗，“看病不要钱”极大地刺激了大众的神经，县内定点医院人满为患。因政策推出之时，正逢新医改出台，许多人评价说：“全民免费医疗开国内之先河，其政策远远高于新医改方案的设计标准。”在“2009第四届中国全面小康论坛”上，谈到全民免费医疗实施之初，病人数量猛增、个别医院床位紧张的问题，郭宝成坦言：这恰恰是老百姓长期看不起病的结果。
神木之外，陕西另一个让全国人民感喟不已的“标杆”是实行免费教育的吴起县。从2007年起，吴起开始推行免费教育，在全县范围内对小学至高中的所有学生实行“五免一补”，即免除杂费、课本费、住宿费、取暖费、信息费，并补贴寄宿学生生活费，一学期以125天计，小学与学前班学生每人每日2元，初中生每人每日3元，高中生每人每日1.5元。从2010年春天起，吴起5300多名儿童也享受到了学前免费教育，全县28所幼儿园，无论公立还是私立，对所有孩子一律免书本费。
享受到基本公共服务“免费大餐”的还有广东东莞石排镇的居民，2010年9月，石排镇迈出了走向免费教育时代的最后一步，该镇4.2万户籍人口实现了从幼儿园到博士阶段的免费教育。现就读于中山大学的廖思政是来自石排镇的学生，也是第一批享受到大学免费教育的学生之一，每年开学之后，只需把学费单和自己的银行账号交到村委会，村里就会统一把材料上交到镇政府，到了年末就可拿到补助。
实行高中免费教育的第一年，在东莞中学读书的廖思政就获得了石排镇的第一笔高中教育补助3000元，与他同时获得补助的还有4位来自石排的同班同学。后来，因他高考时理科综合科得到满分，还获得了镇政府奖励的4万元。
去年7月，石排镇在基本公共服务方面再出新招，户籍居民乘坐镇内公交车正式告别了收费时代，居民可以用当地政府免费提供的“易通卡”乘坐镇内公交车，政府则通过统计本地户籍人口乘公交车刷卡的总次数，再根据这些数据及其他规定补贴项目，清晰地算出每年财政该补贴给公交公司的金额。
沐浴在基本公共服务阳光下的神木、吴起和石排的人们是自豪而幸福的。
所谓基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务，其有三层含义：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济水平和政府保障能力的提高，其范围逐步扩大，标准不断调整。
基本公共服务分四个方面：一是底线生存服务，包括公共就业服务、社会保障等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。
基本公共服务均等化的内涵
基本公共服务均等化指的是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。
“今天的改革是在中国初步建立市场经济体制的基础上开始步入发展型社会的历史新起点上，推进基本公共服务均等化是改善民生、实现社会公平、步入发展型社会的内在需要。”上海金融学院公共经济管理学院副院长王莹认为，“后金融危机时代的‘十二五’，国家将加快中国特色城镇化的建设，加大经济发展方式转变的力度，加速内需社会的建立，通过大转变和大调整，提高经济可持续发展的能力、提升社会公平和和谐程度。而这些都对基本公共服务均等化的推进提出了要求。”
一方面，城镇化进程要求拓展基本公共服务均等化覆盖的广度。在今天的中国，城镇化异军突起，已经被视为现实中国的第一内需和最大内需。这意味着，在当前以及今后很长一段时期，城镇化将作为支撑中国经济发展的重要源泉，人民群众的生活方式和经济社会结构也将随之发生一系列深刻变化。而城镇化所面临的主要制约因素在于基本公共服务均等化和公共财政体系是否完善。
另一方面，经济发展方式转变要求延伸基本公共服务均等化推进的深度。目前国内对以往经济发展方式概括为“四重四轻”，即重国际市场，轻国内需求；重低成本优势，轻自主创新能力；重物质投入，轻资源环境；重财富增长，轻社会福利水平提高。而未来5年所要着力打造的则是将原来的“轻”变为“重”，这种发展方式实质上也是个体更受尊重、地区更有自主、生态更为文明、社会更加和谐的发展过程。
此外，内需社会的建设要求加大基本公共服务均等化推进的力度。建设内需社会将是国家“十二五”规划的核心。而内需社会的建立，消费经济是基础，但在以往GDP政绩观的引领下，以基础教育、基本医疗、社会保障为代表的社会领域落入了过度市场化的陷阱，缺乏成果分享，缺乏社会公平。因此，内需社会建设迫切需要与之相匹配的社会政策，更需要依靠公共财政来加大这些社会政策践行的力度。
江苏的江阴市无疑是实施城乡居民养老保障均等化的先行者。江阴是全国率先实现全面小康的发达地区，原来根据国家的新农保政策，农村60岁以上男性和55岁以上女性，每月可以享受120元养老金。2010年7月，江阴市委、市政府作出决定：将建国以来被征地农民并轨到城市社保，采取财政补贴与被征地农民个人负担相结合的方式，对不同年龄段的被征地农民采取不同的补贴办法。
这个政策的直接结果就是让江阴被征地农民能够享受到与城市居民完全同等的退休养老金。
实施这一政策，江阴市政府要拿出43亿元，即便是对于江阴这样有着“天下第一县”美誉的强县而言也不是一个小数字。这笔资金由市、镇两级财政共同承担。
中国行政学院教授邱霈恩说，从普惠的内容和支撑上看，基本公共服务均等化就是政府根据财力条件而让全体公民、社会的每个角落都充分平等地享受公共财政的阳光和改革发展的成果；也就是一种公共资源在全社会范围内进行的平等共享性再分配。本质上就是财力用度公平化的二次分配。
从政策制定和实施的角度看，基本公共服务均等化必须是这样一种政策选择和举措：以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的权利得到满足和维护。
从根本上看，基本公共服务均等化是具体落实“以人为本、执政为民、科学发展”等新型执政理念的政策举措和政策实践。目前，我国人均GDP还处在世界100位左右，城乡发展和区域发展还极不平衡；与此同时，经济正在转轨，社会正在转型，作为一种政策导向和政策举措，基本公共服务均等化成为事关经济社会能否成功协调发展的关键，成为这个特定历史时期具有特定历史功能和效用的经济社会发展的促进剂。
在中国（海南）改革发展研究院院长迟福林看来，实现基本公共服务均等化将对我国经济社会的发展产生积极而重要的影响。
首先，基本公共服务均等化能有效缩小城乡差别、贫富差别，调整收入分配结构，防止两极分化。目前我国城乡的收入差距是3.3:1，若把社会福利因素考虑在内，城乡实际收入差距高达5:1或6:1，这意味着基本公共服务的缺失在城乡居民收入差距中所占的比重达到30%―40%。要有效防止我国在快速城镇化过程中出现“拉美陷阱”，重要的战略措施之一就是推进基本公共服务均等化。
第二，基本公共服务均等化有利于促进结构调整。增强自主创新能力是结构调整的关键，这与基本公共服务均等化分不开。广东省原本计划用8000亿元解决基本公共服务均等化问题，后来省委、省政府决定拨出2.48万亿解决广东未来10年的基本公共服务均等化问题。同时，规划未来5年左右解决珠三角基本公共服务一体化问题，把有固定住址、稳定工作的农民工纳入基本公共服务一体化体系中。这样大手笔的投资，必将加快广东形成人力资源优势，从而对广东的发展方式转变产生重要影响。
第三，基本公共服务均等化有利于缓解社会矛盾。未来我国城镇化的风险主要不是来自经济领域，而是社会领域。而相当多的社会问题是同基本公共服务均等化联系在一起的。
现实与期望的距离
据国家发改委社会发展司司长胡祖才介绍，“十一五”以来，随着科学发展观的贯彻落实，推进基本公共服务均等化取得了明显成效：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。2010年，全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出为2.8万亿元，比2005年增加了两倍多。可以说，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。
但总体而言，我国基本公共服务供给不足，财政支出规模与基本公共服务需求的增长性不对称。尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但从国际视野来看，各类基本公共服务支出占GDP和财政总支出的比重不容乐观，满足不了全体国民日益扩大的基本公共服务需求。同时财政支出范围与基本公共服务需求的普遍性亦不对称，财政职能的“越位”与“缺位”现象依然存在。
此外，我国基本公共服务发展失衡的矛盾十分突出，主要体现在三个方面：
从城乡情况看，由于我国二元户籍制度所形成的城乡分割的社会结构，使得农村基本公共服务相对于城市严重滞后。一是农民生活条件落后，受自然、社会、经济等条件的限制，我国长期存在农村居民饮水难问题，近几年，中央和地方加大了解决农村饮水难的力度，但目前我国农村的供水设施普遍简陋，仍以传统、落后的分散供水为主，全国还有1.7亿农村人口饮水未达到安全标准，其中80%分布在中西部地区，同时还有9000多万人经常受季节性干旱影响，饮水困难。二是农民行路难的问题未得到彻底解决，在全国3.7万个乡镇、65万个行政村中，有近100个乡镇、近4万个村不通公路，近1万个乡镇、30多万个村不通沥青路和水泥路。三是农村义务教育办学条件差，全国小学和初中生预算内公用经费城乡之比分别为1.4:1和1.3:1，虽然政府通过中小学危房改造工程等专项转移支付改善了农村的办学条件，但目前农村学校的校舍、仪器设备等状况仍较落后，与教学质量明显相关的指标城乡差距巨大。四是基本医疗服务城乡差距较大，农村与城市基本医疗的差距主要表现在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面。以2009年为例，人均卫生总费用城市为农村的2.59倍；按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张，而每千农业人口拥有的医疗卫生技术人员为1.16人、床位数为0.81张；患者应住院而未住院的比例农村比城市高出3%。五是城乡就业机会不均等，目前城市劳动人口的登记失业率在5%以内，农村劳动人口的失业率没有确切数据，但农村目前有劳动力4.2亿人，除去已转移就业的2亿多人以及从事农业生产的1亿多人，尚有1亿左右的富余劳动力需要转移。六是农村社会保障体系不健全，目前，基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后，农村基本社会保障制度仍在探索之中，城镇职工医疗保险基金人均收入是新型农村合作医疗保险基金人均收入的26倍，城镇职工医疗保险基金人均支出是新型农村合作医疗基金人均支出的23倍。
从区域情况看，由于我国各地经济发展不平衡以及实行分税制的财政管理体制，导致不同地区基本公共服务差距较大。根据国家统计局公布的数据，在地方财政收入方面，东南部发达地区明显高于中西部地区，如江苏和广东2010 年的财政收入均超过10000亿元，是欠发达地区财政收入的几倍甚至十几倍。在财政支出方面，各地区的总体水平也存在较大差异，落实到基本公共服务项目人均财政支出上的差异就更为明显，比如就公共安全和教育经费而言，发达地区如北京、江苏和广东的人均财政支出高于江西、河南、甘肃等地几倍甚至十几倍。
从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还得不到充分保障。对此，四川富顺75岁的胡老太有着切身的体验。老伴在世时，每月有1000多元养老金，老两口就靠此生活。5年前老伴去世后，没有养老金的胡老太就靠3个儿女隔三差五给的几十、百把元钱艰难度日。一旦得了病，无处筹钱的她只能硬挺着。“老有所养、老有所医”对胡老太来说是一种奢望。在中国1.67亿老年人中，像胡老太这样无法享受“老有所养、老有所医”基本社会保障的不在少数。
通往理想的路径
业内人士认为，从我国的实际情况出发，我们应该从“十二五”开始，将基本公共服务均等化的推进同GDP和财政收入增幅按一定比例挂钩，最好是以财政收入的年度增幅为基本公共服务投入的比率，由此形成一个稳定可靠的物质保障和动态增进机制。
2008年我国人均GDP为3313美元，表明我国仍然较穷，只能低水平着手基本公共服务均等化。不过，我国经济实力总体上增长较快，目前已经超过日本成为世界第二大经济体。未来的人均GDP可以乐观估计，以增幅8%推算，未来10年人均GDP分别是：2011年4161美元，2012年4496美元，2013年4856美元，2014年5245美元，2015年5665美元，2016年6208美元，2017年6609美元，2018年7136美元，2019年7706美元，2020年8324美元。这表明，我国最迟到2014年开始进入中等发达国家行列。2014年、2016年、2018年、2020年将分别提升一个中等发达的档次。显然，这4个年头都应把基本公共服务均等化水平提高一个档次，实现4次有力度的跃升。我们应以城乡、区域一体化为核心目标，以农民工市民化为突破口，具体应着重把握和做好以下四个方面的工作：
形成稳定的财政投入机制，保证基本公共服务均等化持续推进。基本公共服务均等化取决于公共财力，而财力增长可能时高时低。因此，推进基本公共服务均等化必须实事求是、量力而行，做到有多大公共财力，就把基本公共服务均等化目标水平实际定位在多高、具体推进到多深；另一方面，基本公共服务均等化的财政投入波幅也不能太大，必须根据实际的财政收入水平和基本公共服务的需要，统筹考虑、合理确定财政投入的力度，确保基本公共服务均等化持续提升、逐步到位。
统筹规划城乡基本公共教育服务目标，促进公共教育事业全面发展。基本公共教育包括义务教育和职业培训。这两方面的基本公共服务要在“十一五”期间已有突破和进展的基础上作为重点目标，集中力量，定位在国家人才战略上加以特别推进，既抓发展的基础、即确保立国之本，又抓发展的实际、即化解就业之急。一是全面做好义务教育工作。不仅要以更细致有效的措施确保九年制义务教育的全面落实，还要引导和促进有条件的地区实行十二年制义务教育，要注意强化从科学上对学前教育进行战略关注和投入，还要合理调整、配置公共教育资源，建设义务教育学区，确保学区范围内的所有义务教育对象都能无差异地享受就近免费义务教育，全面实现教育公平。二是全面做好职业培训工作。实行更有针对性的免费职业培训，以城市为中心，面对全民，全面开展有效的职业技能培训、就业指导培训和创业指导培训，全面提高民众的劳动技能、就业适应性和创业水平，全面提高民众的社会适应能力、就业竞争能力和生存发展能力，推动全民创业和微观创业，从根本上化解或消除社会性就业压力，要特别帮助待业的中等和高等学校毕业生、退伍或转业军人、待业青年、下岗人员、有地农民、失地农民、进城务工人员、城镇化后的原农村人口、城乡残疾人员实现有效就业乃至成功创业，保障进入社会的劳动力能够健康地成长或转化为生产力。
统筹考虑推进城乡基本公共医疗卫生服务，促进医疗卫生事业全面发展。一是不断扩大基本医疗保障覆盖面，不断提高基本医疗保障水平，不断提高医保报销的最高支付限额和住院费用报销比例，尽快建立和完善医保基金随人迁移的国家统筹机制；根本解决看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的问题。二是坚持公益性质和为人民健康服务的方向，深化医药卫生体制改革，建立并实施规范、完善的国家基本药物制度和公立医院管理制度；调整公立医院布局和结构，建立公立医院补偿机制，找到管办分开的有效形式与途径。三是加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，实施绩效管理和人力资源开发战略，整体增强基层医疗卫生实力；完善医疗卫生体系内部协作机制，建立三级医院与县级医院长期对口协作关系、县级对基层的医疗卫生机构对口支援与协作机制。四是尽快建成基本成熟的城乡基本医疗保障体系，包括基本完善、比较发达的城市社区卫生服务体系、县乡村三级医疗卫生服务体系、公共医疗救助体系和公共卫生应急安全体系；为城乡社区居民提供便捷、价廉、快速的基本医疗服务和公共卫生保障，全面提高公共卫生突发事件应对能力。
统筹考虑推进城乡基本社保服务，促进社会保障事业全面发展。一是建立和发展城乡标准一致的基本养老金制度、养老保险制度和最低生活保障制度，在相对滞后和欠发达地区启动城乡居民基本养老金月发制度，在相对发达和先行一步的地区逐步提高城乡居民基本养老金标准；建立和完善基本养老金开源节流、稳定保障制度。二是建立和完善社会救济制度、社会救助制度和灾难应急救助体系，对军烈属、五保户、残疾人、贫困户、特困户、受灾户和其他极度困难的社会个体提高生活补助和直接帮助的标准。三是建立健全城乡所有就业人员的工资分配制度、工伤保险制度和退休金保障制度，促进收入分配更加合理，形成退休金适时提高机制，确保劳动关系基本和谐稳定。四是建立健全城乡一致的失业保障制度，由政府、企业、开发商和社会各界提供主要资金来源，完善个人参加失业保险的机制和制度，确保城乡居民失业不失生。五是围绕劳动者的合法权益保障制度建设，建立健全劳动保障法律法规体系及相应的行政执法机制和高效的劳动权益保障机制，提高全国范围内乃至跨国的劳动保障行政执法成效，侧重加强全面保障农民工合法权益的法律和政策成效，基本实现城镇各类就业人员平等享有健全的劳动与社会保障。六是建立应对自然灾害与安全事故的各种保险制度，直接为容易遭受天灾的生产活动和社会生活以及其中的群体与个体提供保障，极大增强全社会抗灾减灾的能力，最大限度降低面对危机时的脆弱度。
在推进基本公共服务均等化中，政府无疑扮演着举足轻重的角色。广东省社科院竞争力评估研究中心主任丁力的观点是：要建立起以基本公共服务均等化为目标的社会政策体系，实现基本公共服务体制建设的重大突破，政府转型是重要的支撑力。政府职能应该从以经济建设为中心逐渐转变为以民生、公共服务为中心，有效地承担起公共责任。
在这方面，杭州进行的是“政府买服务”的探索，由政府购买公共卫生、公共就业、法律等服务提供给老百姓。
目前，生活在北京东城、西城、丰台三区的64171户家庭、149847位居民享有社区家庭医生服务，在未来5年内，北京将搭建一张覆盖所有居京者，包括基本医疗、公共卫生和个人健康管理等职能的服务网络，这张网络将由上万支社区医生、护士、预防保健人员组成的家庭医生团队支撑，而资金则由政府全额支持，两年后，北京平均每600户居民家庭可享有一支社区家庭医生团队。
