时间：2024-02-01 17:13:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇环保处罚条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第二条 本办法适用于本市市区内所有排放烟尘、油烟的饮食业单位及个体工商户。
第三条 本市饮食业烟尘、油烟污染防治由市环境保护行政主管部门（以下简称市环保部门）实施统一监督管理，公安、工商、城建、城管、卫生等部门在各自职责范围内对饮食业烟尘、油烟实施管理。
第四条 饮食业经营者必须采取有效措施防治烟尘、油烟污染。烟尘、油烟的排放，必须符合《大气污染物综合排放标准》、《饮食业油烟排放标准》。
第五条 户内经营的饮食业经营者，不得使用燃煤炉灶，限期改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源；户外经营的饮食业经营者，应逐步分期分批进店经营。禁止露天烧烤。
第六条 户内经营的饮食业经营者必须加装油烟净化装置，对所排放的油烟进行净化处理。禁止烟尘、油烟和异味的无组织排放。
第七条 民用住宅不得擅自改做排放烟尘、油烟的饮食业用房。
专用烟囱排放的高度和位置不得影响周围居民的生活环境。
第八条 凡新建、改建、扩建排放烟尘、油烟的饮食业项目，必须遵守以下规定：
（一）选址必须符合当地环境功能区划的要求，做到选址得当，布局合理。在楼房开设饮食业，操作间必须设在一层或不与楼上居民毗连的楼层。
（二）按照有关规定，到环保部门办理建设项目环境影响评价审批手续。环境影响评价必须征求建设项目所在地相邻单位和居民的意见。
（三）防治污染的设施必须与项目主体同时设计、同时施工、同时投入使用。
（四）项目投入使用前，应申请环保部门对其污染防治设施进行验收，合格后方可正式营业。
第九条 饮食业经营者应按规定办理排污申报登记手续，如实填写申报登记表。
第十条 排放烟尘、油烟的饮食业经营者，在向工商、公安、城建、卫生等部门申请办理相关手续时，应提交环保部门批准的环境影响评价审批手续。
第十一条 排放烟尘、油烟等污染物超过国家排放标准的，由环保部门责令限期治理。
第十二条 违反本办法规定，有下列情况之一的，由市环保部门依法予以处罚：
（一）违反环境影响评价审批制度的；
（二）防治烟尘、油烟污染的设施未与项目主体同时设计、同时施工、同时投入使用的；
（三）拒报或者谎报有关污染物排放申报事项的；
（四）污染防治设施未经环保部门验收或验收不合格，擅自营业的；
（五）不正常使用污染防治设施或未经环保部门批准，擅自拆除、闲置污染防治设施的；
（六）不按要求进行限期治理或逾期未达到治理要求的。
第十三条 经营露天烧烤的，由工商、城管等部门予以取缔。
第十四条 拒绝环保部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的，应责令其限期改正，给予警告或者处以5万元以下罚款。
第十五条 饮食业经营者未采取有效污染防治措施，致使排放的烟尘、油烟对附近居民的居住环境造成污染的，环保部门应责令其停止违法行为，限期改正，可以处5万元以下罚款。
第十六条 任何单位和个人有权对排放烟尘、油烟污染环境的行为向环保部门投诉，环保部门接到投诉后，应及时予以处理。
发生污染纠纷的单位和个人，可以请求环保部门调解解决，也可以依法向人民法院起诉。
第十七条 拒绝、阻碍执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议，或向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议也不向法院起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的行政主管部门申请人民法院强制执行或依法强制执行。
第十九条 执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第一条为加强对抚仙湖的保护、管理和合理开发利用，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》及有关法律、法规的规定，结合抚仙湖实际，制定本条例。
第二条抚仙湖属于国家所有，即全民所有。对抚仙湖要坚持保护的方针，开发利用应当坚持生态效益、经济效益、社会效益相统一的原则，全面规划，统一管理，综合防治。
第三条本条例适用于抚仙湖水域及其集水区。隔河以上星云湖集水区除外。
第四条抚仙湖由玉溪地区行政公署（以下简称玉溪行署）统一管理。
第五条抚仙湖最高蓄水位为1722．0米（黄海高程，下同），最低运行水位1720．5米。
第二章管理机构和职责
第六条抚仙湖管理局是玉溪行署统一管理抚仙湖的职能机构，归口水行政主管部门，其主要职责是：
（一）宣传和贯彻执行有关法律、法规和本条例；
（二）按照玉溪行署批准的抚仙湖保护管理和综合开发利用规划，组织、协调和监督有关部门实施；
（三）行使水政渔政航政行政处罚权，维护正常的水事活动和渔业生产秩序；
（四）制定抚汕湖管理水量年度调度计划和年度取水总量控制计划；组织实施取水许可制度、征收水资源费；管理海口节制闸；
（五）对抚仙湖内有关水资源和水产资源的保护、开发、水域和滩地的利用以及改变水质的活动进行监督管理；
（六）对抚仙湖管辖区内的生态环境、水土保持、旅游开发等进行协调指导；
（七）对抚仙湖水域统一进行渔业规划，增殖渔业资源；组织发放捕捞许可证、征收渔业资源增殖费；
（八）会同有关部门组织关于抚仙湖保护、治理、开发、利用的科学研究；
（九）批准船只入湖航运，负责港航监督，收取船舶安全管理监督费。
第七条抚仙湖公安局属玉溪公安处领导，负责维护抚仙湖水域及沿湖旅游风景点的社会治安管理。需要追究刑事责任的案件，按照“属地管理”的原则，依法移送当地司法机关处理。
第八条澄江、江川、华宁三县人民政府及其所属有关部门，负责抚仙湖集水区宣传、贯彻实施本条例；协同抚仙湖管理局管理本水域的渔业生产，保护水资源，防止水污染；组织当地群众在荒山、荒沟、荒丘种树种草、营造水源涵养林、风景林，防治水土流失。
第三章保护治理
第九条加强对抚仙湖生态环境、自然环境的保护，维护抚仙湖的生态系统。加强对抚仙湖的水资源、渔业资源、森林资源、野生动物以及周围的文化名胜、古迹、旅游景点、鱼沟、鱼洞和名木古树的保护。
第十条抚仙湖水量调度必须保证湖水位低于本条例第五条规定的最低运行水位。在特殊干旱时期，经过专门论证，需要使用最低运行水位以下的湖水时，必须报经玉溪行署批准，并报省人民政府水行政部门备案。
第十一条在抚仙湖最高蓄水位以下湖盆范围内修建水上设施，必须以玉溪行署批准的建设规划为依据，具体建设方案应当报送抚仙湖管理局审查同意。
第十二条抚仙湖水质按国家地面水环境质量标准Ⅱ类标准保护。
禁止向抚仙湖及入湖河道内倾倒、排放工业废渣、生活垃圾、残油、废油、船舶垃圾和其他废弃物。禁止在湖滩地堆放固体废弃物和其他污染物。
禁止将含有汞、镉、砷、铬、氰化物、黄磷等和毒有害废液、废渣向水域排放、倾倒或者埋入湖滨地下。
禁止以任何方式向抚仙湖水域排放未经处理的工业废水、生活污水。
禁止在抚仙湖集水区内利用溶洞、渗井、渗坑、裂隙排放工业废水、生活污水。
第十三条在抚仙湖集水区不得新建、扩建污染水体、破坏生态环境的工矿企业和其他项目。原建成的工矿企业和其他项目应按照国家规定的有关水质排放标准和谁污染谁治理的原则，限期进行治理。
所有排污单位，应当按照有关法律、法规的规定，严格执行环境影响评价制度和排污许可证制度，并按规定缴纳排污费。
严格限制在抚仙湖集水区设置排污口。确需在抚仙湖集水区设置排污口的，必须报经所在县的水行政主管部门和抚仙湖管理局的同意，才能向环境保护部门申报排污许可证。
第十四条抚仙湖禁止使用燃油机动船捕鱼。需要使用燃油机动船从事航运、旅游、科研和水上治安、管理的，须经抚仙湖管理局批准。
第十五条禁止围湖造田和围湖造鱼塘。
禁止在抚仙湖集水区毁林毁草开垦。
第十六条在鱼类产卵繁殖季节实行封湖禁渔。封湖起止日期，由抚仙湖管理局规定；封湖期内禁止任何单位和个人在湖区收购银鱼。
禁止炸鱼、毒鱼和电力捕鱼。禁止网箱养鱼。禁止使用利于鱼类生长和渔业发展的网具捕鱼。
第十七条在抚仙湖引进、推广水生生物新品种，应当由抚仙湖管理局组织论证，报省渔业行政主管部门批准。
第十八条禁止在抚仙湖周围有科研、旅游价值的鱼沟、鱼洞和湖中孤山岛、沿湖风景规划区开山炸石、砍伐树木。确需在沿湖其他地点开山采石的，由所在地县水土保持主管部门会同环境保护主管部门和抚仙湖管理局指定采石地点，采石单位必须采取措施保护水土资源，并负责治理因采石造成的水土流失。
第四章开发利用
第十九条保护和全理开发抚仙湖集水区内的地下水资源。在集水区打深井开采地下水（含地下热水）的，需报经所在县的水行政主管部门和抚仙湖管理批准。农民生活用水打浅井的除外。
第二十条开发利用抚仙湖的水资源，应当在保持良好的生态环境和自然景观的前提水，统筹兼顾居民生活、农业、渔业、环保和航运等方面的需要。
抚仙湖水资源的开发利用规划，必须报经省水行政主管部门会同有关部门审查同意，由玉溪行署批准。
第二十一条直接从抚仙湖取水的，必须申请取水许可证，并按照国家的有关规定缴纳水资源费。沿湖农田灌溉少量取水，家庭生活、畜禽饮水取水和其他少量取水的除外。
第二十二条在抚仙湖从事渔业捕捞的单位和个人，必须申请捕捞许可证，并按照规定缴纳渔业资源增殖保护费。
从事捕捞的单位和个应当按照捕捞许可证核准的作业方式、场所、时限和渔具数量进行作业。捕捞许可证不得买卖和转让。
第二十三条国内外投资者在抚仙湖风景区建设疗养、度假、水上体育活动设施和其他旅游服务设计，必须按照统一的规划进行，严格报批手续。陆上和水上旅游设施的建设，不得污染水质。
第二十四条所收取的水资源和渔业资源增殖保护费，以及水上船舶安全管理监督费，坚持取之于湖，用之于湖的原则。专户储存，专款专用。收支预决算报同级财政，由同级财政、审计部门监督使用。抚仙湖管理局的经费列入玉溪地区财政预算。
第五章奖励与处罚
第二十五条认真贯彻执行本条例和有关法律、法规和规章，符合下列条件之一的单位和个人，由抚仙湖管理局及有关主管部门或者上级机关给予表彰和奖励。
（一）在保护抚仙湖水质，防治水污染工作中做出显著成绩的；
（二）保护集水区天然植被，造林绿化、防治水土流失，成绩显著的；
（三）保护和增殖渔业资源，发展渔业生产，成绩显著的；
（四）保护风景区，保护水工程和水文观测、环境监测设施以及在节约用水工作中成绩显著的；
（五）对保护、治理和合理开发利用抚仙湖提出重大的合理建议或者进行科学研究，成绩显著的；
（六）在依法管理抚仙湖和治安管理工作中做出显著成绩的。
第二十六条对违反本条例的水事违法行为，由抚仙湖管理局依照《中华人民共和国水法》和《云南省实施＜中华人民共和国水法＞办法》的有关规定进行处罚。
第二十七条对违反本条例的渔业违法行为，由抚仙湖管理局依照《中华人民共和国渔业法》和《云南省实施＜中华人民共和国渔业法＞办法》的有关规定进行处罚。
第二十八条对违反本条例的环境违法行为，由县以上环境保护部门依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《云南省环境保护条例》的有关规定进行处罚。
第二十九条对违反本条例的其他行政违法行为，由有关的行政管理机关分别按照有关法律、法规、规章予以处罚。
第三十条拒绝、妨碍抚仙湖管理局或者有关部门工作人员依法执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚的上一级主管部门申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院，当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院。逾期不申请复议或者不向人民法院又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
对治安管理处罚不服的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的程序办理。
第三十二条抚仙湖管理局、公安局或者有关管理部门的工作人员、、的，由其所在单位或者上级主管机关给予处分；其中构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十三条玉溪行署可根据本条例制定贯彻实施的具体办法。
第二条本办法所称农产品是指种植业和养殖业生产的初级产品和初级加工产品。本办法所称的安全监督管理是指政府行政部门在农产品的生产、运输、经营、加工及其相关过程中对使用违禁农药、兽药和含有毒有害物质的农产品进行监管的行为。
第三条凡在黄石市行政区域内从事农产品生产、运输、经营、加工及其相关活动的单位和个人必须遵守本办法。
第四条市、县（市）农业行政部门负责组织实施本办法。
计划、财政、质量技术监督、环保、工商、卫生、经贸、公安等有关部门在各自职责范围内，协同实施本办法。
第五条本办法所称违禁药物指国家和省级农业部门公布的禁止在种植业、养殖业中使用的农药、兽药和各种有毒有害添加剂等。
第六条医药、农药、兽药生产经营企业应严格依法从事生产经营活动，严禁向种植业和养殖业及相关行业生产经营者销售违禁药物。
第七条农产品生产场所选址应当符合国家、地方的规划和环境质量标准，严禁在种植业、养殖业生产区内及其周围新建、扩建、改建对环境有污染的工程，禁止倾倒和排放有毒有害废渣、废水、废气和未经处理的含有病原体的污水及生活垃圾。
第八条农产品生产应遵守无公害农产品生产技术规程，严禁种植业、养殖业生产者使用违禁药物生产农产品。
种植业、养殖业生产者和农产品经营者，应主动接受农产品质量安全监督检测机构对农产品违禁药物的监督检查。
第九条农产品实行质量安全认证、标识和公示制度，未经申报和专门机构认定，不得使用无公害农产品基地、无公害农产品名称或标识。
第十条农产品生产应达到以下要求：
（一）符合无公害农产品生产技术规范要求；
（二）按照国家的规定使用农药、兽药、添加剂、生长剂，严格执行休药期或农药使用安全间隔期的规定；
（三）有完善的质量控制措施，建立生产技术记录档案，保证产品的可追溯性。
第十一条农产品实行市场申报准入制度，进入黄石市行政区域的农产品，必须符合无公害农产品质量标准，并向农产品质量安全监督检测机构申报和提供有效证明，同时要接受监测机构抽样检测。
第十二条农产品经营应达到以下要求：
（一）所经营的农产品必须符合国家安全卫生标准和行业质量标准规定；
（二）取得动植物检疫证明和验讫标志及其他相关证明。
第十三条经营者待售、收购和加工（屠宰）的农产品（畜禽）必须经过农产品质量安全监督检测机构检测合格，方可出售、加工（屠宰），经检测不合格的，必须实行无害化处理或予以销毁，处理和销毁费用由经营者承担。
第十四条农产品（畜禽）加工（屠宰）厂和农产品交易、经营场所应当配合政府有关部门做好农产品质量监督管理工作，并做好自检工作。
第十五条农业行政主管部门应当制定年度农产品质量安全监控计划，监测机构根据监控计划对农产品的生产、经营进行药物（农药、兽药）残留抽样检测，并向有关部门报告检测情况。检测费用列入同级财政预算。
第十六条农产品生产经营者在从事农产品生产、运输、加工、经营活动中，委托监测机构进行有害物质检测的，其检测费用由农产品生产经营者承担。
第十七条农产品质量安全监督管理部门在依法实施农产品质量安全监督管理活动时，可以行使以下职权。
（一）进入相关场所进行调查取证；
（二）询问当事人及有关人员要求说明情况并提供有关资料；
（三）查阅、复制、封存有关文件记录、凭证及其他资料；
（四）对涉嫌含有违禁药物(农药、兽药)及有毒物超标的农产品予以封存；
（五）法律规定的其他职权。
第十八条农产品质量安全监督管理部门及其监测机构在依法实施农产品安全监督检测时，被检查当事人必须如实提供有关资料，说明有关情况。不得拒绝，不得擅自转放、隐藏、销毁、销售被封存的物品。
第十九条违反本办法规定有下列行为之一的，由农业行政主管部门根据《农药管理条例》、《兽医管理条例》、《饲料及饲料添加剂管理条例》等规定予以处理。
（一）在种植业基地使用违禁农药的、在畜牧养殖业及经营中使用违禁兽药的；
（二）销售、收购含有违禁药物的农产品的；
（三）擅自加工未经检测或含有超标的有毒有害物质农产品的；
第二十条未经申报和专门机构认证擅自使用无公害农产品基地、无公害农产品名称或标识的，由农业行政管理部门、技术监督部门按照各自职责分工，责令停止使用，并可处违法所得1倍以上、3倍以下罚款，但最高罚款不得超过3万元；没有违法所得的，可处1万元以下罚款。
第二十一条违反本办法涉及其他有关法律、法规的，由有关部门按照有关法律、法规的规定予以处罚。
第二十二条当事人妨碍农业行政执法人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条农产品质量安全监督管理部门、监测机构及其工作人员、、、索贿受贿的，由有关主管部门对有关责任人依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二条本办法所称城市生活垃圾，是指城市中的单位和居民在日常生活及为生活服务中产生的废弃物，以及建筑施工活动中产生的垃圾。
第三条国家鼓励发展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾应当逐步实行分类收集、运输和处理，逐步实行城市生活垃圾治理的无害化、资源化和减量化，搞好综合利用。
第四条国务院建设行政主管部门负责全国城市生活垃圾管理工作。
省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内城市生活垃圾管理工作。
城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域内城市生活垃圾的监督管理工作。
第五条城市市容环境卫生行政主管部门必须根据本地区发展规划，会同规划、计划、环保、卫生行政主管部门，制定城市生活垃圾治理规划，并组织实施。
第六条城市生活垃圾处理场的规划、建设和管理，必须按照国家有关法律、法规的规定和标准执行。
第七条凡从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务的单位和个人，必须经城市市容环境卫生行政主管部门审核批准后，方可从事经营。
第八条城市应当根据《城市环境卫生设施设置标准》，设置垃圾箱（桶）、转运站等设施。单位内部上述设施的建设和管理由各单位负责。城市市容环境卫生行政主管部门应当监督检查。
第九条城市居民必须按当地规定的地点、时间和其他要求，将生活垃圾倒入垃圾容器或者指定的生活垃圾场所。
城市生活垃圾实行分类、袋装收集的地区，应当按当地规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内投入垃圾容器或者指定的生活垃圾场所。
废旧家具等大件废弃物应当按规定时间投放在指定的收集场所，不得随意投放。
城市中的所有单位和居民都应当维护环境卫生，遵守当地有关规定，不得乱倒、乱丢垃圾。
第十条单位处理产生的生活垃圾，必须向城市市容环境卫生行政主管部门申报，按批准指定的地点存放、处理，不得任意倾倒。无力运输、处理的，可以委托城市市容环境卫生管理单位运输、处理。单位和个人不得将有害废弃物混入生活垃圾中。
第十一条凡从事城市生活垃圾经营性收集、运输服务的单位和个人，必须将生活垃圾运往城市市容环境卫生行政主管部门指定的生活垃圾转运站、处理场，不得任意倾倒。
第十二条存放生活垃圾的设施、容器必须保持完好，外观和周围环境应当整洁。未经城市市容环境卫生行政主管部门批准，任何单位和个人不得任意搬动、拆除、封闭和损坏。
第十三条生活垃圾运输车辆必须做到密闭化，经常清洗，保持整洁、卫生和完好状态。城市生活垃圾在运输途中，不得扬、撒、遗漏。
第十四条国家对城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处理的服务实行收费制度。城市市容环境卫生行政主管部门对委托其清扫、收集、运输和处理生活垃圾的单位和个人收取服务费；并逐步向居民征收生活垃圾管理费用。城市生活垃圾的服务收费管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。所收专款，专门用于城市生活垃圾处理设施的维修和建设。
第十五条各级城市市容环境卫生行政主管部门应当按照国家劳动保护的要求，会同有关部门，改善环卫职工的工作条件和减轻劳动强度，采取措施、逐步提高环卫职工的工资和福利待遇，对环卫职工做好卫生保健工作和技术培训工作。
第十六条任何单位和个人都有义务遵守城市生活垃圾管理办法，并有权对违反本办法的行为进行制止、检举和控告。
第十七条城市市容环境卫生行政主管部门对治理城市生活垃圾工作中做出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰或者奖励。
第十八条违反本办法，有下列行为之一的，由城市市容环境卫生行政主管部门或者其委托的城市市容环境卫生管理单位分别给予警告、责令其限期改正、赔偿经济损失，并处以罚款。
（一）未经城市市容环境卫生行政主管部门批准，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的；
（二）将有害废弃物混入生活垃圾中的；
（三）不按当地规定地点、时间和其他要求任意倾倒垃圾的；
（四）影响存放垃圾的设施、容器周围环境整洁的；
（五）随意拆除、损坏垃圾收集容器、处理设施的；
（六）垃圾运输车辆不加封闭、沿途扬、撒、遗漏的；
（七）违反本办法其他行为的。
第十九条违反本办法，同时违反治安管理处罚规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十条当事人对行政处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议条例》的有关规定，申请行政复议或者提讼。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
第二十一条未设镇建制的城市型工矿居民区，可以参照景旆ㄖ葱小？
第二十二条在城市生活垃圾管理工作中，涉及环境保护和卫生方面的工作，依照有关环境保护和卫生管理的法律、法规执行。
关键词：基层环保；执法困境；出路
一、问题的提出
汉川市位于湖北省中部偏东，汉水下游，汉川市区位优势明显，地处江汉平原腹地，紧邻武汉，境内资源丰富、土地肥沃，素有“江汉明珠”和江汉平原“鱼米之乡”之美誉。随着我国中部地区的崛起以及武汉城市圈的建立，汉川市的经济近年来处于高速的发展阶段，政府不断的招商引资，吸引了很多大企业来到当地建厂。不过近年来，汉川市政府改变了以往粗放式发展策略，有选择性的引进一些对环境污染较小的轻工业，例如食品加工业、纺织业、印染业等产业，汉川市产业园呈现产业多元化趋势。对于历史遗留下来的一些重污染企业，特别是二十多家造纸厂，近几年来，已全部被限令关停。
此外，作为江汉平原重要的农业基地，汉川市的养殖业发展也特别迅猛，由工业化和农业化带来的人口剧增和环境污染情况问题浮现。环境的破坏给当地居民的生活以及附近农民的生产带来了巨大的威胁。
搞好基层环境保护工作，不仅是新时代中国的社会建设要求，同时也是贯彻科学发展观，可持续发展的重要举措。特别是当史上最严的“新环保法”实施一周年后，基层环保执法部门的执法效力是否得到了有效提升？“上有政策、下有对策”的现象是否还在基层存在？为此笔者及其调研小组通过深入汉川实地，深度访谈基层环保执法部门及其当地普通百姓，收集到大量一手材料，并对基层环保执法存在的问题及应采取的对策进行了探讨。
二、汉川市环保执法困境
（一）总体上企业环保意识和行为较过去明显增强，但是力度不够
1、企业的环保意识较以前已经明显的提高，部分企业已经主动承担起环保的职责，对企业生产的污染物进行治理。部分企业已经主动承担起环保的职责，对企业生产的污染物进行治理。目前汉川市有三个污水处理厂，分别是马口污水处理厂、川东环能公司、以及城镇居民生活污水处理厂。大部分企业已经加入污水处理官网，由污水处理厂统一处理工厂排放的污水，并实行在线监控。部分大型企业，例如达利园、银鹭等企业自身安置了污水处理设备，自行处理工厂排放的污水。特别是号称“史上最严”的新《环保法》开始实施后，“按日处罚”、“查封扣押”、“区域限批”、“黑名单制度”甚至“行政拘留”对部分企业是有一定威慑力的，过去环境执法软弱的状态得到了一定程度的改善。如在现场执法过程中，基层环保执法人员态度可以更为强硬，说话也更有力度
2、部分企业仍存在侥幸心理。虽然新环保法被称为“长着牙齿的法律”，尤其是其对环保部门的充分授权和严苛的失职问责制度对某些违反企业有着一定的威慑力和震撼力，但是只要企业的环保的“守法成本”高于“违法成本”，就会导致部分只顾生产利益的企业缺乏对污染物的治理，导致污染物的直接排放。
3、即使引进了污水处理工厂，但企业生产污水处理后产生的污泥同样会导致二次污染。基层环保部门对此显得举手无措。需要政府、企业和社会各方的努力，引进更先进有效的污染治理技术，从政策的层面解决区域环境污染问题。
4、小作坊式的企业环保意识偏低，污染相对于大中型企业而言更为隐蔽。使得环保监察和执法工作的难度更为增加。环保部门常常接群众举报，现场执法时却出现“人去楼空”的现象。
（二）基层环保执法工作效率低下
1、执法力量呈“倒金字塔”型，基层环保执法缺乏相应手段
我国环保执法力量从中央到省一级执法力量雄厚，拥有高新技术、现代化装备和充裕的资金，环保执法人员的专业化程度也相当高，但是基层环保执法能力有限、条件欠缺，执法力量呈现“倒金字塔型”。具体体现在：
（1）基层执法人员专业化程度低。类似汉川这类的市县级环保部门的领导班子成员中，干的非专业干部占据相当程度的比例，容易出现非专业官员官僚化的不良现象。环保执法部门对工作人员专业化程度的需求相当高，但是市县，尤其是乡镇一级的执法力量特别薄弱。很多人不具有专业素质，绝大多数也都是过来的，没有受过正规的训练，自身对环保执法的意识不够强烈，也缺乏一定的专业技能。此外，基层环保执法人员的数量配备也无法完全满足实际需要。例如汉川市级环境监测大队有编制的执法人员只有4-5人，却要负责全市上千家企业。这些基层环保执法人员每天都要出勤，奔波于各企业之间。一旦有紧急需要处理的突发事件，出去监督执法的人员都是疲于奔命。尤其是实施突击检查时更显人手不足。
（2）基层环保执法资金短缺、执法人员工资较低。调查中，某位基层环保执法工作者强调由于缺乏公共财政的投入，目前污染治理的投入非常缺乏、环保工作经费普遍没有保障。特别是作为基层环保工作人员，收入水平相对于政府其他行政事业单位而言总体是比较偏低的。由于取消了过去由环保部门征收的“排污费”，统一由政府财政拨款支付执法人员工资。是否有可能出现涉污企业行贿执法人员以躲避处罚就不得而知了。
（3）装备配备落后、检测取证困难。由于我国公布的第一批执法部门中没有环保监察部门，尤其是环保部门现在被国家有关部委列为非行政执法部门，这些都会给环保部门在执法用车、装备配备方面造成诸多困难。例如整个汉川市环保局总共就十几台环境监察车，这些车要负责全市包括乡镇的全部环境监察和执法工作，完全是捉襟见肘。此外，基层环保执法还面临着检测技术不够先进、取证难的问题，不能及时对污染物进行实地检测，需要借助实验化验的手段，使得执法工作的现场开展也面临一定困难。
2、执法人员缺乏现场执法权。对于各类环境违法行为，法律规定环境保护行政主管部门只有行政处罚权，而无现场强制执行权，属于委托执法。面对违法行为，执法人员除下达整改通知书责令改正外，再无其他措施保证违法行为不再继续发生。而且环境保护行政主管部门做出行政处罚决定3个月后才能申请人民法院强制执行。这一系列琐碎的程序下来，需要很多时间和精力，无疑造成了执法效率低。而且环境违法企业多数属中小型企业，在做出行政罚3个月后早已人去楼空，致使很多违法者逃过了法律的惩处。
3、环境权责不明确、执法呈现“多龙治水”局面。新环保法虽然对政府环境责任进行了规定，将环境责任主体规定为地方各级人民政府、环保主管部门和其他环保监管部门，但是在实际中，由于缺乏统一的环境综合协调或监管机构，政府各部门的协调合作也有待加强，这些都会导致环境责任的落实面临障碍，产生踢皮球的现象。比如交通运输车产生了噪音，这个到底是由环保部门来负责还是交通运输部门来负责呢？职责不清的时候，由于违法交叉的情况很难处理，一般会导致举报居民也不清楚到底应该交给谁来处理。这样也会造成执法效率低的情况。
4、执法尺度以难拿捏、执法落实难。首先环境保护立法一般是框架性的，相对比较抽象，缺乏操作层面的相关指导和相应的处罚规定。例如新环保法赋予环保部门按日计罚的监管手段。但是多位基层环保工作人员表示，目前新环保法没有细化处罚条例，自由裁量权较大。例如新环保法规定最高罚100万元，但从0到100万元范围很大，到底罚多少缺乏细则。如何处罚才能既让执法对象心服口服，又能起到有效的震慑作用是目前基层环保执法面临的又一难题。此外，目前环境保护的一些法规与其他法律和规章有一定的冲突。例如土地法要求临时用地不允许有临时围墙，但是环保要求必须修建围墙，控制污染区域。这些都会让基层环保执法工作处于两难的境地。
（四）基层百姓对环保执法工作评价偏低
1、由于环保执法的宣传不够到位，环保执法人员虽然在近些年做了许多努力，污水处理的情况有所好转。但是老百姓对政府的刻板印象和以及河流污染并未彻底改变的现状，百姓们对环保执法仍然存在很多不满。他们认为政府没有什么作为，只会一味的贪污，以牺牲老百姓的生存环境作为代价。
2、基层百姓对环境污染的认识不足。调查中，几乎所有当地居民都不了解在我国农村面源污染已经超过了企业造成的点源污染。面源污染主要表现在三个方面：一是化肥、农药和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是农村生活垃圾污染。面源污染由于形式上具有分散性、不确定性、污染源多样性等特点，其治理本身也是一个难题。例如现阶段汉川市的生活废水污染远超工业废水的污染，居民的生活污水和畜牧业污水其实对环境也产生了很大的伤害，但基层百姓并没有觉察到。由于基层环保部门对农村面源污染的执法情况基本处于失灵的状态。加之基层百姓缺乏相应的环保意识和环保知识。于是就会将环境污染之过完全推卸到企业和政府环保执法部门身上。
三、相应对策
（一）完善相关法律法规，加大执法行政强制权
进一步完善相关环境保护法律法规，加大对违法行为的处罚力度，提高环境违法处罚标准，提高法律成本。赋予基层环保部门一定的强制执行权，如查封、冻结、扣押、没收、责令停产等必要的环境执法强制措施。制定法律来解决有法不依、违法不究、违法成本低、守法成本高的问题，特别应加强对环保部门查处违法排污行为时，拒不改正和执行的，继续排放有毒有害物质此类无视法律法规的行为的企业或个人处罚方面的立法。如赋予基层执法人员可现场查封设备、责令立即停产等必要的环境执法强制措施，阻止环境与群众身心健康继续受到侵害。
同时加强地方立法。市、地区人大应根据当地的实际情况制订出切实可行、操作性强的地方性法律、法规和细则。行政处罚不仅要惩处违法者的第一次，还要预防第二次，杜绝第三次，为彻底消灭违法行为的继续提供法律支持。
（二）加强部门联动机制和环保执法部门内部建设
环境保护事业单靠环保一个部门的力量是远远不够的，必须进一步健全“党委领导、政府负责、人大监督、环保统一监管、有关部门分工协作，污染者治理，群众参与”的环境保护工作机制。在各级党委政府的领导下在各级人大的监督支持下，发挥环保统一监管的职能加强与监察、司法等部门联合行动，推动各行各业按照环保法的要求，齐抓共管，才能使“踢皮球”的现象慢慢消失，使环境保护的各项政策和工作措施落到实处。
同时，当地政府和上级环保部门，应当对其下属的环保部门的环境执法工作情况进行有效监督。此外，国家财政部门还应该加大环保执法的财政预算，加大对环保执法人员的资金投入，设立奖励机制，提高执法人员的素质和工作积极性。
（三）加大宣传力度，发挥媒体的作用，提高社会公众的环保意识和参与程度
1明确目标
(1)目标是一个事物发展的基本方向，也是源动力之一，工程实施的一切活动均需围绕既定目标展开。工程项目的目标从范围上可划分为质量、安全健康、文明施工、环保、进度、效益等目标。从时间上可划分阶段性目标，如施工准备阶段、基础主体施工阶段、装饰施工阶段、竣工验收阶段等。如山西省内的大型项目质量目标是“确保汾水杯争创鲁班奖”，安全及文明施工目标是“省级安全文明标准化工地”。
(2)目标的确定需要从工程规模、合同条件、资源配置、地理位置、实际需要等方面综合考虑。目标必须分解细化考虑，由大目标分解为若干小目标。单位工程分解为分部工程，分部工程分解为分项工程。如：单位工程质量最高目标为“确保汾水杯争创鲁班奖”，具体到混凝土分项目标为清水混凝土，相应各项标准提高，垂直度允许偏差3mm，平整度允许偏差2mm等。
(3)明确各级岗位管理目标和各级管理人员具体个人目标，实现主动工作，而不是被动工作，目标的实现才有保障。如质检员岗位总体目标各分项分部工程施工质量达到设计及规范标准，结合具体负责项目确定细部目标和过程目标。
(4)已确定的目标根据实际情况实时调整，实现动态控制。如：水岸项目投标承诺的质量目标为“省优”，开工后该公司考虑该工程从规模、地理位置等方面具备创“鲁班奖”的条件，因而将质量目标调整为“鲁班奖”。
2制定标准
2．1工程施工依据的标准
(1)国家法律法规、行业规程，如建筑法、环境保护法、建筑机械使用安全技术规程等。
(2)合同，包括工程承包合同、专业分包合同、劳务分包合同、材料机械供销合同，是工程实施的纲领性文件，直接决定工程是否能达到预期各项目标，如质量、安全、进度、效益等。
(3)设计文件、标准图集，设计文件包括设计施工图、图纸会审、设计变更等。标准图集是设计文件的补充部分，效力等同于设计文件，如：抗震构造、建筑标准、安装标准等图集。
(4)施工验收规范、内控工艺标准，是工程质量验收达标的标准。施工验收规范为国家标准，内控工艺标准为企业标准，企业标准一般要严格于国家标准，如抹灰平整度规范规定4nun，实际内控标准都要求在2mm以内，想要评优评样板就得提倡零误差。说明企业施工水平高于社会平均水平，企业具备较强的竞争力。鲁班奖要求的是“精致、细腻、过程精品、细节大师”。
(5)实施性施工组织设计、专项施工方案、安全技术交底、作业指导书，是项目部根据上述几项标准制定的施工指导性文件。目前，施工材料与施工工艺El新月异，施工标准的地区性差异很大(如剪力墙接缝处浮浆的凿除)但施组或方案的编制存在滞后和与实际不相符的弊病，甚至有的是为了报验资料东拼西凑组合出来的，实际指导性很差。安全技术交底和作业指导书更是流于书面形式，没有形成过程，没有交到操作工人一层，直接导致安全质量控制混乱，有些质量通病、安全问题屡屡出现却得不到有效遏制。施工方案制定的是否合理直接关系到工程质量、进度、效益，制定要有科学依据，经验不能缺，但不能一味地靠经验，有些东西已经过时了。
(6)企业和项目部内部管理手册、管理办法及岗位职责三方面内容组成我们施工的管理制度，是实现“程序系统化管理标准规范化施工”的前提条件和根本保障。随着承包工程规模越来越大，管理的制度化尤为重要。以前工程规模小或者是工期条件宽松，出一点失误也能弥补回来，而现在工程要么是规模大，动辄几万平米、十几万平米甚至几十万平米，要么是工期条件异常苛刻，经常要压缩合理工期1／3或更多，同时国家在安全、农民工权益保护方面的监管日益严格，农民工自身的法律意识也越来越强，客观上根本不容许我们失误或犯错误，有效制度管理是我们减少直至避免过失的最好办法。
关于加强学生法制教育工作的实施方案
一、指导思想：
少年儿童是祖国的未来，是21世纪社会主义现代化建设的生力军。抓好在校学生的法制教育，使他们从小知法、守法、用法，是广大教育工作者义不容辞的职责，也是努力实践同志“三个代表”重要思想的实际行动。因此，对小学生进行普法教育要按照科教兴国、依法治国的要求，坚持持之以恒，坚持校内外结合，坚持课内外结合，努力把他们培养成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设合格人才。二、主要内容和做法：
1、教育内容：
《宪法》、《国旗法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《环境保护法》、《治安管理处罚条例》、《道路交通安全法》、《禁毒法》、《卫生法》、《教育法》、《义务教育法》、《小学生守则》、《小学生日常行为规范》、《小学生法制教育读本》、《学生伤害事故处理办法》和本校自编的《学校规章制度》、《学生常规教育管理要求》。
2、师资力量：
学校所有教师为普法工作基本师资。学校主任、班主任都要成为学校“法律明白人”。×××老师为我校兼职安全教育员，负责全校的法制安全教育，再聘请荫子派出所的×××同志为治安副校长，负责对全校的法制教育进行指导；选送骨干教师参与法律培训；举办班主任法律学习班，使他们具有初级法律知识，逐步养成依法管理班级习惯，能解答一些简单法理。从而形成校级——班级——外聘三级师资力量。
3、教育时段：
⑴每学期，邀请治安副校长作一次社会及学校周边治安情况报告，教给学生自我保护的应对策略。
⑵每年的四月份和十一月份，邀请综治副校长分别与教师、学生进行一次有关法律法规的互动式对话。
⑶周一升旗仪式，结合上级要求或学校实际，安排有关校领导讲话。每学期不少于五次。
⑷每学期教导处要安排两个课时，由任课老师对学生进行多种形式的法制教育。
⑸晚点和少先队活动课，班主任结合学校相关要求，对本班学生进行简单的法规教育。
⑹每月最后一周的星期五班队活动课，对全体学生进行一次法律法规教育。
4、教育阵地：
（1）互联网。根据法制教育需要，在教师的指导下，有计划地上网学习。
（2）红领巾广播站。每星期二、四下午1：30~2：00由各班选派的小播音员轮流播出，内容由各班小记者采编，并经由学校德育负责人审核。
（3）学校 宣传栏。由校宣传组负责，定期张贴法律法规资料，学校相关活动照片等。
（4）班级板（墙）报。由班级宣传委员和学习委员负责，配合上级、学校要求，在“法制”专栏上登载相关的活动要求、案例、警言等。
5、教育形式：
⑴教育者先受教育。教师普法教育尤为重要，要通过学习、培训、测试，使教师学法守法，并能依法施教，做遵纪守法的带头人。
⑵开展少先队主题教育活动。坚持开展争戴雏鹰奖章活动，通过有计划、有步骤地争戴环保章、小回收章、清洁章、消防章、法律知识章等，使学生在生动活泼的活动形式中受到法律熏陶。
⑶积极参与社区活动。如：配合环保部门，开展纪念“六·五”世界环境日的“小雏鹰活动”；配合消防部门，开展“11·9”少年消防警校活动；配合工商管理部门，开展“3·15”消费者维权行动日活动等。
⑷家长会。利用每学期各年级分别召开家长会之机，邀请法制教育工作者做专题报告，向家长发送宣传教育材料，并建立家校联系制度。以动态管理形式监控学生的校外活动。
三、态度与决心：
我们清醒地认识到，小学生的法制教育工作是一项长期的重要任务。我们将站在科教兴国、依法治国的战略高度，从落实素质教育的基本要求出发，进一步统一思想，提高认识，充分调动广大教职员工的积极性，增强做好少年儿童法制教育工作的责任感和紧迫感，合理安排，长年坚持，定期研究和落实，不断探索新思路，拿出新措施，使法制教育工作连年上台阶。
××完小校园综合治理领导小组
20__．3
附：
××完小
校园综合治理领导小组名单
组长：×××（校长兼党支部书记）
副组长：×××（荫子派出所副所长）
××（校长兼党支部副书记）
成员：×××（政教处主任）
×××（教导主任）
抢滩共享电单车市场
2017年伊始，在深圳科技园北区上班的杨可发现公司附近多了一批白色的共享单车，仔细一看，这些车与已有的小橙车、小黄车还不太一样，是多了电瓶的共享电动车。“公司离我家大概5公里，骑车太远，开车太近，共享电单车没准是个好选择。”
然而，没等杨可有机会下载客户端，这款“7号电单车”由于部分投放在规定的电单车限行区域遭市民举报，被深圳交警紧急叫停。
深圳对电单车实施限制通行管理措施，目前绝大部分区域的大多数主次干道已经限行。按照深圳经济特区交通安全处罚条例，骑行在限行道路上的市民将受到扣留车辆、并处2000元罚款的处罚。“即使投放在不限行区域，运营公司也无法保证使用者不骑行到限行道路，或者不发生违规载人载物等其他交通违法行为。”深圳市交警局禁摩限电办民警陈S表示。
记者调查发现，“7号电单车”只是众多试水共享电单车企业中的一个，目前还有多家企业在抢滩共享电单车市场。
2016年11月，云马智能电单车入驻杭州梦想小镇互联网村，“小鹿单车”同月亮相，宣布将用无桩电单车瞄准10公里出行市场；来自武汉的团队“八点到”采取打造租赁平台的方式，用车按天租赁，目前已在武汉和北京投放；2017年1月11日，一直在上海南部进行区域性试验的“享骑”宣布，计划年内在沪投放20万辆电单车。
与共享单车快速覆盖不同的是，电单车并没有快速在各大城市铺开，有业内人士表示，电单车本身造价不菲，危险系数较高，不方便监管，7号电单车的“前车之鉴”更可能让各个企业投放的脚步放缓。
缓解城市病还是添堵
与杨可一样，对共享电单车抱有期待的往往是有较远出行需求的通勤人员。“相比依靠人力前行的单车，电单车更加省时省力。”白领王民住在北京东南三环，每天通勤的距离大约4公里，骑单车的话总免不了一身大汗，所以主要选择开车或打车上班，“如果家门口和公司楼下都有停放点，共享电单车不会被堵住，可以节省不少路途时间。”
随着电动车的飞速发展，中国已经由自行车大国向电单车大国发展，无论是基本通勤还是城市末端的物流运输，电单车都承担着重要作用。
然而，电单车在非机动车和机动车之间摇摆不定的定位，动辄超过30公里/小时的速度，驾驶人乱闯红灯的先例等等“劣迹”，让管理者和市民头痛不已。共享电单车出现后，如果按照共享单车的模式，仅仅依靠不成熟的企业来管理，其中的风险不言而明。
“一旦放开，大量电单车占用机动车道和人行道，肇事逃逸，借共享电单车拉客等状况，会不会都可能发生？”深圳市民韦湖表示。
中国国际经济交流中心高级经济师张影强表示，共享电单车刚刚起步，除了深圳，许多城市对电动自行车也有不同程度的限制，企业在准备业务创新时，比较理性的做法是与政府提前沟通，不挑战政策底线。
记者从深圳交警获悉，深圳未来可能会在限行区域试点共享电单车，但是有着比较严格的条件，比如用户需要同时在深圳交警处登记注册“星级用户”，通过交警局设置的考试后才有资格使用电单车。
“对辐射区域也有限制，具体到路段和小区。”陈S说，“此外，备案车辆还需要购买足够的保险。”
共享经济盘活资源 更应符合发展规律
“共享经济”出现之初，是指通过释放闲置资源，让分享者和享受者获益。而随着互联网产业的迅速发展，重新购置的资源也被放到了“共享经济”之中，为资源提供者带来收益的同时，让使用者享受便利。
共享单车的出现满足了国内大城市随取随用的慢行需求。然而记者在采访中发现，由于大量投放，不少共享单车因为出现故障没有及时维护，被闲置在路边。而造价更高，且对充电条件有严格要求的电动自行车，一旦进入“共享”领域，运行和维护的成本也将成倍增加。
业内人士表示，目前电单车能源主要使用铅酸电池和锂电池，前者在环保上对生产和回收要求较高，后者则有爆炸的安全风险，这对共享电单车的运维都提出较高的要求。
张影强表示，企业在推出“共享单车”业务时，应考虑区域总需求，避免同质化竞争，大量投放可能再次造成资源浪费，在商业上也不可持续。
本文主要围绕《行政处罚法》听证程序的规定，结合国内外一些听证理论和实践，谈一谈目前行政处罚听证存在的主要的问题及解决方法。
序言部分概括了当前听证的发展以及我国行政处罚听证存在的不足，表明写作目的，引出全文。
第一部分以《行政处罚法》的规定为脉络，结合处罚实践，论述我国行政处罚听证的现状及存在的主要问题：听证适用范围过于狭窄、启动听证的规定存在缺陷、有权请求和参加听证的主体单一、通知的规定过于简单、主持人制度不完善、听证结论的有效影响小、听证形式单一。
第二部分主要参考国内听证研究成果及实践经验，借鉴国外先进听证立法，提出完善我国行政处罚听证制度的几点措施，即：扩大行政处罚听证适用范围、修改启动听证的程序规定、规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利、完善通知规定、建立规范的听证主持人制度、确立案卷排它原则、丰富听证形式。
最后，在总结全文的基础上，进一步提出修改《行政处罚法》的建议，并呼吁制定统一的行政程序法典。
目录：
引言
一. 我国行政处罚听证的现状及主要问题
（一）听证适用范围过于狭窄
1. 不包括限制人身自由的行政处罚
2. 不包括没收违法所得、没收非法财物
（二）启动听证的规定存在缺陷
1. 启动听证的程序单一
2. 启动听证的规定语言表述上存在缺陷
（三）有权请求和参加听证的主体单一
（四）通知的规定过于简单
（五）主持人制度不完善
1. 主持人的选任欠缺中立性
2. 主持人缺乏专业性
3. 主持人的职权规定不明确
（六）听证结论的有效影响小
1. 没有确立案件排他原则的原因
2. 听证结论的有效影响小
（七）听证形式单一
二. 完善我国行政处罚听证制度的措施
（一）扩大行政处罚听证适用范围
1. 将限制人身自由的行政处罚纳入听证的范围
2. 将没收违法所得、没收非法财物纳入听证的范围
（二）修改启动听证的程序规定
1. 增加处罚机关应当主动举行听证的规定
2. 修改处罚机关依申请举行听证的规定
（三）规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利
（四）完善通知规定
1. 完善通知的内容
2. 规定通知的方式
（五）建立规范的听证主持人制度
1. 确保主持人的中立性、专业性
2. 明确主持人的职权
（六）强化听证记录对最终决定的约束力：确立案卷排它原则
1. 案卷排它性制度的概念
2. 发挥听证笔录约束力的重要性
3. 案卷排它原则的实际运用情况
4. 应在行政处罚听证中确立案卷排它原则
（七）听证形式应根据具体情况的不同而多样化
1. 可以规定非正式听证
2. 可以实行繁简分立原则
3. 可以增加事后听证的规定
结束语
论完善我国行政处罚的听证制度
引言
听证制度是行政程序法基本制度的核心，[1]为各国所广泛采用。美国依其宪法中正当程序条款发展了较为完善的听证程序。英国的自然公正原则要求行政机关在作出对他人不利决定前必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利。法国的听证被称为对质程序。重要的行政处罚涉及当事人的大额财产及其他重要权益，需要特别慎重对待。基于这种考虑，我国1996年《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这是我国行政程序立法的一个重要突破，具有里程碑的意义。[2]但是，由于《行政处罚法》已经施行了十年，又缺乏较为详细的配套性规定，尤其是一些重要的制度性建设欠明确与具体，因此，在实际操作中其不足之处已逐渐显现。随着《立法法》、《价格法》、《行政许可法》等的相继出台，听证的范围已从原来的行政处罚领域逐渐向其他行政决定领域、行政决策领域乃至制定抽象行政行为的立法领域延伸。实践中，听证程序的应运已然超越了上述法律规定的范围。[3]听证这一体现程序公正的核心制度，已越来越广泛地引起世人的瞩目。因此，及时总结以往听证工作的经验，完善行政处罚的听证程序已是一项紧迫任务。本文主要围绕《行政处罚法》听证程序的规定，结合国内外一些听证理论和实践，谈一谈目前行政处罚听证存在的主要问题及解决方法。
一、我国行政处罚听证的现状及主要问题
根据我国法律规定，在行政处罚程序中，行政机关为了查明案件事实，公正合理地实施行政处罚，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当事人要求，须公开举行听证会，在质证和辩论的基础上作出处罚决定。[4]《行政处罚法》是我国行政处罚听证制度赖以建立的基础，它对听证程序的规定如下：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：(一)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；(二)行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托1～2人；(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；(七)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。听证结束后，行政机关依照《行政处罚法》第三十八条的规定，作出决定。从以上规定可以看出，目前我国《行政处罚法》对听证程序的规定较为简单，因此造成理论和实践中存在着一些问题，主要有以下几个方面：
（一）听证适用范围过于狭窄
《行政处罚法》第四十二条关于听证的适用范围是这样规定的：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。也就是说《行政处罚法》用正面列举和反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。虽然用了个“等”字，但在有权机关对该“等”字作出法律解释之前，该“等”字并不具有任何实际意义。[5]所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其它行政处罚（如：劳动教养、驱逐出境、禁止进境或出境、限期出境、通报批评等）。[6]而只规定三类处罚事项可以听证，范围确实过小。
1. 听证适用范围不包括限制人身自由的行政处罚。
从以上规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意图：限制人身自由的行政处罚不适用该法的听证程序而适用治安管理处罚条例的有关规定。而且，关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。所以有必要看看《治安管理处罚条例》中规定的程序，包括：传唤、讯问、取证、裁决四个环节。《治安管理处罚条例》目前已经被2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》所取代，那再来看《治安管理处罚法》中有关处罚程序的规定，包括：调查、决定、执行。可见这两部法规定的程序，其公正性、合理性根本无法和以抗辩、质证为核心的听证程序相比。限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的一种，本应该更审慎、更严肃地对待。从限制人身自由的行政处罚的设定权上就可以看出，立法者一直很重视这类行政处罚。[7]可是，在行政处罚听证程序的规定中不仅看不到这种谨慎和严肃，而且还仍然适用已经被废止的、相对粗糙的，不符合现代程序精神要求的治安管理处罚条例中的程序规定，这实在让人难以理解的。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人或者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。
2. 听证适用范围不包括没收违法所得、没收非法财物。
现实案例中，有些没收非法所得、非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。如:2005年6月2日，江苏某市环保局对该市一物资回收公司作出了责令限期改正，没收违法所得13.2万元的行政处罚决定。13.2万元的数字远远超过了《江苏省行政处罚听证程序规则》中规定的较大罚款数额，[8]但由于缺乏听证的依据没有举行听证，不但该公司对处理结果不服，而且在社会上也引起了对该案是否应当听证的广泛争议。[9]这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是人们在实践中普遍感到必须解决的问题。从某种角度讲，这是客观实际的需要。
（二）启动听证的规定存在缺陷
《行政处罚法》第四十二条的规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出”。这些规定从启动听证的角度分析存在以下两个问题：
1. 启动听证的程序单一。
启动听证的程序只有一种，即依申请举行，不能适应现实的需要。因为在行政处罚案件中有些对于当事人的处罚金额、没收违法所得与非法财物的数额特别巨大；还有一些对特殊企业的处罚，特别是对其进行责令停产停业、吊销许可证或者执照的处罚涉及到广泛的社会公众利益。大名电信一案就是很好的例子。该企业的降价措施使任何一家电信企业都难以经营，对该企业的处罚金额也相当大而且对其的处罚涉及广大电信用户的利益。[10]这种涉及面广、处罚力度大的案件如果按现有的听证规则，很可能因为被处罚人一人放弃听证权利，造成众多利害关系人和社会公众无法参与听证。对于类似这种行政处罚案件如果不规定处罚机关有义务依照职权直接举行听证，是不利于保护当事人及其他利害关系人权益，也不利于保护社会公众利益的。
2. 启动听证的规定语言表述上存在缺陷。
就是这一种启动听证的规定本身也存在语言表述上的缺陷。按照《行政处罚法》法条的规定，当事人要求听证的，“应当”在行政机关告知“后”3日内提出。立法原意是要求行政机关履行提醒义务，同时要求当事人及时行使听证权。但按照我们的语言习惯这样表述就把“告知”作为了“提出”的前提条件，换句话说当事人只能在“告知”后“提出”，如果行政机关由于主客观原因不“告知”，那当事人即使知道有权听证也无法“提出”听证要求。显然该条在语言表述上还是可以再完善的。
（三）有权请求和参加听证的主体单一
理论上，可以把听证参与人定义为，除主持人之外参加听证程序，享有一定权利并承担一定义务的人，包括“参加人”和“其他参与人”。前者包括参加听证程序并与行政决定有利害关系的当事人及其人和其他利害关系人；后者包括与行政决定没有利害关系的证人、鉴定人和翻译人员等。[11]《行政处罚法》多次使用“当事人”这一概念，虽未指明其确系何人，但从整个法律规定来看，应当是指行政机关调查人员认为有违法行为，将要给予处罚的公民、法人或其他组织。可是对于其他利害关系人的地位却没有规定，这显然是不合理的。例如：1998年11月12日，马某在汉口开往上海的客轮上被于某猥亵一案。当时港口公安分局以《行政处罚法》没有相关规定为由，驳回了马某的听证请求，造成马某无法参与听证维护其权益。[12]这种涉及“其他利害关系人”的案件还有很多，除了侵害型治安处罚案件中权益受被处罚人侵害的受害人，还有环境污染处罚案件中的受污染一方、多个被处罚人中未申请或未按规定申请听证的拟被“共同处罚人”，他们都是“其他利害关系人”。在这些案件适用听证程序时，赋予他们申请或经行政机关通知而参加听证的权利是理论和实践不可回避的问题。[13]
（四）通知的规定过于简单
在合理的时间前得到通知是当事人的权利，也是程序公平的最低要求。听证往往涉及当事人的重要权利，当事人有必要了解听证所涉及的事项、听证如何进行，只有这样，当事人才能进行充分的准备，与行政机关形成有效的对抗。[14]因此，通知的内容不能过于简单。我国《行政处罚法》第四十二条第一款第二项规定“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点”，仅列时间、地点为通知内容，就过于简单。这种没有关于听证的事实问题和法律问题要点的通知并无实质性的作用，当事人往往明知可以要求听证和听证即将举行却不知或无法有针对性地作充分的准备，以致听证对当事人权利的保护作用大打折扣。[15]另外对于通知的方式《行政处罚法》也只字未提。
（五）主持人制度不完善
听证会的实质在某种程度上与司法庭审相似，如同法官的听证主持人在听证会上的作用可想而知，其自身素质水平、独立性以及职权如何将直接影响到听证会的效果，这一点也为实践所证明。《行政处罚法》第四十二条第一款第四项规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。这样简单的规定显然不能符合建立规范的主持人制度的要求，主要有以下三个问题：
1. 主持人的选任欠缺中立性。
从以上规定可以看出，在行政处罚听证程序中，听证主持人与案件调查人员是内部的职能分离关系，并且与案件有厉害关系者，可以被申请回避，因此，此环节可以保证某种程度的公平。[16]但是，分析我国现行规定与实际做法，主持人基本由行政机关内部工作人员担任：或者由行政机关有关负责人担任，或者由行政机关负责法制工作的机构的工作人员担任，或者笼统规定由行政机关的非调查人员担任，或者简单规定由行政机关负责人指定。不管采用何种具体方式选任主持人，由于主持人就是拟作决定的行政机关的工作人员，总是难免让当事人感觉到主持人与调查人员在共同对付自己。
2. 主持人缺乏专业性。
主持听证，需要主持人熟悉相关行政管理领域的专业知识和涉及的法律规范，同时还需要主持人具备控制听证进程的能力，对主持人提出了较高的专业要求。但行政处罚法目前对主持人的专业性规定不多，也缺乏培训制度，导致实践中不少地方出现了怕当主持人、不愿当主持人的现象。
3. 主持人的职权规定不明确。
听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官。为了保证听证的顺利进行，各国都规定了听证主持人在听证中享有的权力。如韩国、日本规定了主持人主持听证的权利；美国、葡萄牙和我国澳门地区不仅规定主持人有组织听证的权力，还有作出初步决定或者对决定作出建议的权力。[17]遗憾的是《行政处罚法》没有明确规定听证主持人的职权。以上问题现在尚未突显出来，但随着行政程序制度建设和改革的深化，已经适用听证程序范围的逐步扩大，这些问题迟早会被提出来深入讨论的。[18]
（六）听证结论的有效影响小
我国《行政处罚法》第四十二条第一款第七项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”。第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”第三十八条规定调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。
1. 《行政处罚法》没有确立案件排他原则的原因。
从以上规定可见，处罚决定的作出应当充分考虑和重视当事人在听证程序提出的意见及证据材料，但听证笔录及相关材料并不构成决定的唯一依据。暗含的意思似乎是，行政机关要以事实为根据、以法律为准绳作出决定，而这仅仅依赖听证程序未必能做到。这种考虑有其道理。(1).听证程序查清事实的功能确有其局限性，不能过于依赖；(2).从行政效率、经济成本以及法律秩序稳定性考虑，不宜也不可能多次举行听证会。处罚决定的作出，必须建立在可靠的事实证据和合理的分析基础之上，仅仅依赖一两次听证会，是不够的。[19]所以，《行政处罚法》当初没有确立案件排他原则。
2. 听证结论的有效影响小。
《行政处罚法》的这种规定，没有对听证笔录的效力作出规定，未在制度层面上确立案卷排它原则。这样实际上就难免使得听证活动的作用大打折扣，造成听证结论的有效影响小。也就是说，在现有规定的情况下，行政处罚的决定人仍可凭在听证案卷记录之外的当事人所未知悉和未申辩的事实作为依据去作出处罚决定，这实际上是与听证程序所要求的对当事人所举证、陈述和辩论所认定的事实予以充分考虑，和行政机关不得以当事人不知晓和未经辩论的事实为依据作出裁决的本质特征相背离的，其后果将使听证结论的有效影响小，难免成为某种形式的走过场而已。在目前实践中，很多听证会结束后，行政机关并没有根据听证会上当事人提交的证据作决定，出现了“听而不证”现象。[20]1996年11月，北京市某区环保局对一美食娱乐中心因噪音污染以及未经建设项目环境保护审批、验收而擅自运行等问题进行处罚的过程中，就把听证程序误解成一种只是听取当事人意见的程序，没能充分发挥听证会的作用。[21]
（七）听证形式单一
行政必须兼顾民主和效率。在追求效率的同时，要保证最低限度的公正，而在讲究民主的同时，必须保持适度的效率，以避免民主成为过分的奢侈品。一般而言，举行听证会要求行政机关有足够的人员、时间和财力。同时，它对参加人也有一定的要求，例如按时到场，举证质证、辩论等。所以不是所有处罚案件都必须适用听证程序。同样地，适用听证程序的处罚案件有轻重缓急之分，所以不一定所有能适用听证程序的处罚案件都应当严格适用同样的听证程序。《行政处罚法》只规定了一种听证形式。这既不适应行政听证制度的自我发展， 也不能满足现代行政管理的需要。听证要遵循保证工作效率的原则，也就是说行政处罚的听证不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情况的处罚案件都只适用一个听证程序，就会造成工作效率低下，其结果也不利于公众的利益和社会的发展。特别是在行政处罚案件的听证范围逐渐趋于扩大的今天，面对不同的案件，要处理好公正与效率的矛盾，成本与收益的关系，只有一种听证程序是不够的。
二、完善我国行政处罚听证制度的措施
（一）扩大行政处罚听证适用范围
1. 将限制人身自由的行政处罚纳入听证的范围。
应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳教等纳入听证的范围。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。[22]。因为，就剥夺相对人的权利性质而言，限制、剥夺人身自由的行为罚其严厉程度超过财产罚。在公民的基本权利序列中，人身自由权是优于财产权的，而对公民最重要的人身自由权利的保护程度却不及其他权利，不能不说是现有听证制度的一个缺陷。所以，我的建议是：要么先修改《行政处罚法》第四十二条第二款，将“依照治安管理处罚条例有关规定执行”改为“依照治安管理处罚法有关规定执行”，然后再在《治安管理处罚法》中建立听证制度。要么就直接修改《行政处罚法》听证的适用范围，把限制人身自由的行为罚，如：行政拘留、劳教等纳入行政处罚听证程序。建立人身罚相应的听证制度，既是健全听证制度的重大措施，也是完善我国基本人权法律保护制度的一项重要内容。
2. 将没收违法所得、没收非法财物纳入听证的范围。
应把与罚款听证金额等值的没收违法所得与非法财物的行政处罚和罚款一并都纳入听证范围，以体现财产罚的公平性。[23]
（二）修改启动听证的程序规定
1. 增加处罚机关应当主动举行听证的规定。
首先，可以参考《行政许可法》第四十六条将《行政处罚法》第四十二条有关规定修改为：法律、法规、规章规定实施行政处罚应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
其次，应当完善“法律、法规、规章”中对于“应当听证的事项”的规定。因为如果没有在法律、法规、规章中规定配套的应当听证事项的规定，那么《行政处罚法》的这条规定也就等于一纸空文。
2. 修改处罚机关依申请举行听证的规定。
修改后的规定在语言表述上不应将处罚机关的“告之”作为当事人“提出”听证的先决条件，也就是说当遇到法律规定当事人可以提出听证请求的处罚案件时，处罚机关应当主动告知当事人有权要求听证，但是如果由于主客观原因处罚机关没有履行告之义务，当事人也可以直接向处罚机关提出听证要求，处罚机关在接到当事人申请后应按照规定启动听证程序。
（三）规定行政处罚其他利害关系人的听证请求权和参加听证的权利
由于行政机关的处罚决定往往影响到第三者的合法权益，那么就有必要允许他们申请或经行政机关通知而参加听证。很多国家的听证参加人的范围都有扩大趋势。比如：在美国，听证参与人包括“当事人”和“参加人”，近年来，法院对于当事人、参加人范围的扩大一般持支持态度；德国将权利或利益直接或见解受行政决定影响之人都以当事人对待；[24]日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。[25]我国《行政许可法》第四十七条也规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”。因此，我认为《行政处罚法》应当明确其他利害关系人的权利。可以增加一款规定“与拟作出的行政决定有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以作为利害关系人申请参加听证，或者由主持人通知参加听证”。[26]
（四）完善通知规定
1. 完善通知的内容。
处罚机关举行听证，作出处罚决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点，以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政处罚决定的适当性与合法性。只是笼统地规定应当告知及听证举行的时间、地点，而不涉及听证的主要问题，相对人就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。美国联邦行政程序法第554节乙款规定，通知必须包含下列事项：
(1).听证的时间、地点和性质；
(2).举行听证的法律根据和管辖权限；
(3).听证所要涉及的主要事实和法律问题。
“如果行政机关仅仅通知当事人出席听证，没有通知听证的问题，因而当事人无法准备防卫，根据这种听证所作出的裁决，违反法律的规定和正当法律程序要求，因此无效”。[27]这些规定对完善行政处罚法有一定的借鉴意义。
结合我国实际，行政处罚听证的通知内容应当包括：
(1).当事人或者利害关系人基本情况；
(2).听证时间、地点；
(3).主持人基本情况；
(4).拟作出的处罚决定，事实、依据和理由；
(5).听证的主要程序；
(6).当事人、利害关系人的权利义务；
(7).缺席的法律后果等。
并且应当规定，通知没有行政处罚决定的内容、听证涉及的事实问题与法律问题的，行政处罚无效。[28]
2. 规定通知的方式。
通知的方式一般应采用书面的方式进行，必要时，可以进行公告。实践中听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知（但要记入笔录）等。[29]可以作为修改《行政处罚法》的参考。
（五）建立规范的听证主持人制度
1. 确保主持人的中立性、专业性。
正如法官必须在诉讼中保持中立，必须熟悉法律，并掌握如何控制庭审进程的技巧一样，主持人也应当在听证中保持中立性、专业性。惟有中立，才能确保主持人不偏不倚地对待所有参与听证的主体；惟有专业，才能确保行政听证高质量地顺利进行。美国这方面规定比较完善：美国的听证主持人称为行政法官，他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。不难看出，美国的行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任，专门从事听证工作，富有经验，有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的作出。[30]因此，在我国，完善主持人制度的上策无疑为借鉴美国的做法，建立行政听证官制度。而中策则是发挥行政机关法制工作机构在听证中的积极作用。我国大多数行政机关内部设有法制机构或专门工作人员，负责本机关的法律事物。经过多年建设，这些法制机构及工作人员已有相当规模，他们在处理法律事务过程中，积累了丰富的行政管理和法律方面的知识和经验，他们相对独立于执法调查人员，也比较客观公正，先由他们集中承担本机关的听证主持人工作是适宜的。[31]总之，应当尽可能确保主持人的中立性、专业性。考虑到在中国建立此项制度的较大困难，目前以采用中策为宜。[32]
2. 明确主持人的职权。
建立规范的听证主持人制度还应当明确主持人的职权。从主持人的性质来看，他应当享有指挥听证程序进行的权力，具体包括：决定听证会的进程；决定是否中止、延期举行听证会；接纳双方证据，对过分重复、不重要的证据予以排除；进一步收集证据，弄清案件事实；采取必要措施，维护听证会秩序；以及最后拟定听证报告等等。还有一点很重要，就是应当考虑赋予主持人就案件作出建议性决定的权力。一方面是因为他主持听证，对案情清楚，能够提出合理建议。另一方面是因为行政机关作决定的人员可能没有参与整个听证，而听证材料又往往篇幅浩大，很难在短时间内根据或充分考虑这些材料作出公正合理的决定，因此，作决定时事实上少不了主持人的帮助。但最后的决定往往会涉及一些需要作通盘考虑的事项，而主持人对此可能会缺乏了解和掌握，因此，决定又不能由主持人最终作出。美国的行政法官在法律规定的情形下可作初步决定和建议性决定。对于初步决定，行政机关可以进行主动复议，以纠正偏向；建议性决定也主要是提供行政机关作最后决定时参考。这就较好地界定了机关首长与听证主持人之间的职责范围。[33]
（六）强化听证记录对最终决定的约束力：确立案卷排它原则
1. 案卷排它性制度的概念。
案卷排它性制度是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于自已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。[34]
2. 发挥听证笔录约束力的重要性。
听证笔录的约束力是行政决定听证制度的核心问题，因为听证制度的设计是将对实体公正的追求置于行政效率之上，如果听证的记录对行政机关作出决定没有任何约束力，当事人主张未能反映在决定中，则听证会的进行就没有了任何意义，流于形式，反而徒费人力、物力，降低行政效率，对当事人的心理也造成严重伤害，增加了当事人对行政决定的抵触情绪。作为一项高成本的制度，确保听证会能对最终作出正确决定真正发挥作用，是这项制度的生命力所在。
3. 案卷排它原则的实际运用情况。
目前在一些法律、法规中已经确立了听证程序的案卷排它原则。如：《行政许可法》第四十八条规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”《劳动行政处罚听证程序规定》第十六条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十二条规定“公安机关负责人应当根据听证情况，按照本规定第九章的规定作出处理决定”，虽然没有将“听证笔录”作为公安机关作出处理决定的根据，而是将“听证情况”作为根据，但听证笔录就是听证情况的完整记录。因此，意思也是一样的，对于举行了听证会的行政处罚案件，应当根据听证笔录作出行政处罚决定。《上海市行政处罚听证程序试行规定》第二十六条规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。
4. 应在行政处罚听证中确立案卷排它原则。
我认为，为了充分发挥行政处罚听证程序的效能，应当在行政处罚听证中确立案卷排它性制度。即：处罚机关对经过处罚听证作出的处罚决定只能以案卷为根据，其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的；不能在案卷以外，以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。如果处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据，必须告知当事人，并对其提供辩论的机会或重开听证会。建立处罚听证程序的案卷排它性制度对强化听证程序意识，保障当事人听证的合法权益，防止处罚机关滥用职权意义重大。同时，这一制度的建立，也有助于凸现听证主持人所作的听证报告书的作用。这对于强化听证主持人的权利义务观念，促进听证主持人的规范化建设将起到积极的作用。[35]
（七）听证形式应根据具体情况的不同而多样化
我国应在完善和规范行政处罚基本听证程序的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证形式，规定多种形式的听证也可避免因行政处罚听证范围的扩大而导致效率低下。
1. 可以规定非正式听证。[36]
听证可以分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定。[37]非正式听证是处罚公开的体现，一方面可以增进处罚机关吸收各种不同的意见，使处罚决定更加科学、适当；另一方面可以弥补正式听证牺牲工作效率的缺陷。规定非正式听证也是对《行政处罚法》规定的当事人陈述权、申辩权的具体落实和保障。相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感，但是相比非正式听证，成本较高。因此，我认为对于那些关系公众切身利益的处罚事项以及处罚机关必须采取正式听证程序的，处罚机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，处罚机关可以适用非正式听证。
2. 可以实行繁简分立原则。
行政处罚程序分为一般程序和简易程序。听证程序也可以根据具体情况适用繁简不同的一般程序和简易程序。一般说来，涉及社会或相对一方权益越大，适用的程序就应越严密；反之，可以考虑采用简单、便捷一些的听证程序。这里面实际上有个利益权衡问题，即在被保护的利益和因此产生的各种消耗之间进行权衡，以期不导致得不偿失的后果。当然，在适用非正式、简易听证程序实现行政效率目标的同时，要通过具体制度保证最低限度的公正。听证程序的核心是参加人的了解权和陈述、申辩权。这两项权利是公证不公证程序的分水岭。即使适用非正式听证或最简单的听证形式，也必须确保当事人这两项权利，确保效率不脱离公正。[38]
3. 可以增加事后听证的规定。
行政处罚听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，听证并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分别采取事先和事后两种听证形式。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。[39]听证在行政处罚决定作出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政处罚决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在时间上予以变通，举行事后的听证。
结束语
我国行政处罚的听证制度，是基于《行政处罚法》有关听证的规定建立起来的。但是，由于《行政处罚法》关于听证的规定仅两条，过于原则、抽象，而且施行已有十年。因此，导致听证程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如职能分离制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明确与具体。对于听证的适用范围、听证参加人的资格和地位、听证的形式等方面的规定，也已不能适应听证发展趋势和处罚实践的需要。这些都严重影响到行政处罚听证制度功能的发挥。所以，我认为要完善我国行政处罚听证制度，首要任务应尽快修改《行政处罚法》有关听证程序的规定，重点放在扩大听证范围和参加人范围、修改启动听证的程序、建立规范的主持人制度、确立案卷排它原则、丰富听证形式等方面上。当然，综上暴露的问题，仅依靠某部法律的修补来解决是不够的。我们期待能有一部统一的行政程序法典或者统一听证制度的单行立法，将包括处罚听证程序在内的行政听证程序进行全面的规定。这对于统一听证规则，发挥听证制度在行政处罚领域以及其他各个行政领域的积极作用有着重要的意义。
参考文献
1. 马怀德主编：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版
2. 刘勉义著：《我国听证程序研究》，中国法制出版社2004年版
3. 章剑生著：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版
4. 应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版
5. 罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2000年版
6. 马怀德著：《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版
7. 胡锦光、牛凯主编：《以案说法·行政处罚篇》，中国人民大学出版社2000年版
8. 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版
9. 蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》，警官教育出版社1997年版
10. 杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社1997年版
第一条为了加强废旧铅蓄电池管理，防止污染，保护和改善环境，保障公民身体健康，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《危险废物经营许可证管理办法》及《危险废物贮存污染控制标准》等有关法律、法规的规定，结合我县实际，制定本办法。
第二条凡在我县行政区域内从事废旧铅蓄电池收集、运输、贮存的单位和个人，应当遵守本办法。
前款规定的单位和个人，不得从事废旧铅蓄电池的拆解及倾倒电解液等活动。
第三条苍南县环境保护局对本县行政区域内废旧铅蓄电池污染环境的防治工作实施统一监督管理。
第二章建设和选址
第四条收集、贮存废旧铅蓄电池的建设项目，应当进行环境影响评价，防治废旧铅蓄电池污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。项目建成后，由建设单位向审批环境影响评价文件的环保部门提出验收申请，经验收合格后方可投入经营。
第五条收集、贮存废旧铅蓄电池项目的选址应符合以下要求：
（一）选址应符合城镇规划和环境生态功能区规划；
（二）地质结构稳定，地震烈度不超过7度的区域内；
（三）设施底部必须高于地下水最高水位；
（四）场界应位于居民区800米以外，地表水150米以外；
（五）应避免建在溶洞区或易受严重灾害如洪水、滑坡、泥石流、潮汐等影响的地区；
（六）应建在易燃易爆等危险品仓库、高压输电线路防护区域以外；
（七）应位于居民中心区常年最大风频的下风向。
第三章申报和申领
第六条申请收集、贮存废旧铅蓄电池项目环评审批的单位，应当与废旧铅蓄电池专业处置单位签定委托处置废旧电池的协议，在从事危险废物经营活动前向审批机关提出申请，委托编制环评并附具本办法第五条规定条件的证明材料。
第七条凡收集、贮存废旧铅蓄电池的单位，应当按规定到环境保护行政主管部门进行排污申报登记。当所贮存废旧铅蓄电池的种类、数量及去向发生变化时，应当及时向原申报登记的环境保护行政主管部门办理变更登记手续。
第八条从事收集、贮存废旧铅蓄电池经营活动的单位，应当按规定向省级环境保护行政主管部门申领危险废物综合经营许可证。
第九条申请领取废旧铅蓄电池收集、贮存综合经营许可证，应当具备下列条件：
（一）有3名以上环境工程专业或者相关专业中级以上职称，并有3年以上固体废物污染治理经历的技术人员；
（二）有符合国务院交通主管部门有关危险货物运输安全要求的运输工具；
（三）有符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的包装工具，中转和临时存放设施、设备以及经验收合格的贮存设施、设备；
（四）有保证危险废物经营安全的规章制度、污染防治措施和事故应急救援措施；
第十条申请领取危险废物综合经营许可证的单位，应当在从事危险废物经营活动前向发证机关提出申请，并附具本办法第九条规定条件的证明材料。
第十一条收集、贮存、运输废旧铅蓄电池，必须按危险废物特性选择安全的包装材料进行分类包装。废旧铅蓄电池包装容器以及收集、贮存、运输废旧铅蓄电池的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。
运输废旧铅蓄电池的，还应当遵守公安、交通部门的有关规定。
第十二条收集、运输、贮存废旧铅蓄电池的场所、设施、容器、包装物或其他物品转作他用或停止使用时，经营单位应当采取污染防治措施，进行无害化处理。
第十三条从事收集、贮存废旧铅蓄电池的单位发生污染事故或其他突发性事件时，应立即采取应急措施，消除或减轻污染危害，及时通知可能受到危害的单位和居民，并第一时间向县环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。
第十四条凡从事废旧铅蓄电池交换、转移活动的单位应当按有关规定向环境保护行政主管部门提出申请。
第十五条废旧铅蓄电池交换、转移的申请被批准后，申请单位应当按规定向市环境保护行政主管部门申请领取并填报《危险废物转移联单》。
第十六条接受废旧铅蓄电池转移的单位，应当对所接受危险废物的名称、数量、特性、形态、包装方式与联单填写的内容进行核对，发现与内容不符的，不得接受，并及时向接受地环境保护行政主管部门报告。
第十七条无经营许可证或者未按照经营许可证规定从事收集、贮存、运输危险废物经营活动的，依据相关的法律、法规规定处理。
第四章监督与管理
第十八条对污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，依照国家或者地方法律、法规的有关规定，处以罚款，责令停止生产或使用。
对选址不合理或周边住户投诉现象严重的，依法予以取缔。
第十九条环境保护行政主管部门应当依法对废旧铅蓄电池的产生、收集、贮存进行现场检查。被检查单位应当如实反映情况，接受检查。检查部门及其工作人员应当为被检查单位保守业务秘密。
第二十条拒绝、阻碍执法人员执行公务，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条违反本办法其他规定，应当由公安、交通、城管、工商、安监等部门处罚的，由上述部门依法处罚。
第五章附则
第一条为了维护社会秩序，保障废旧物品回收业合法、有序经营，保护从业人员的合法权益，根据国务院的《废旧金属收购业治安管理办法》等有关法律、法规，制定本规定。
第二条本规定所指废旧物品回收业，是指经营生产生活性废旧物资、书刊和镏金银及其制品（包括废液、废渣、废料）、珠宝、文物及经营信托寄卖的行业。
第三条凡在我市经营废旧物品回收业的店、站、门市部（以下统称废旧物品回收业的经营网点）和流动经营废旧物品回收业的业户，都必须遵守本规定。
第四条从事废旧物品回收业的经营网点必须具备下列条件：
一、有固定经营场所，且经营场所距离铁路线不少于2000米；
二、经营场所具有比较完善的安全防范设施，具备高度不低于2米的封闭式围墙和不少于300平方米的储藏场所，储藏纸张等易燃品还应具有封闭式仓库；
三、有相应的安全管理制度；
四、从业人员必须依法经营。
第五条从事废旧物品回收业的经营网点必须达到下列消防安全条件:
一、经营、储藏场所必须达到消防安全要求；
二、必须建立消防安全组织，消防安全责任明确；
三、必须建立消防安全管理制度和保障消防安全的操作规程；
四、从业人员必须经过消防安全培训；
五、必须配备齐全消防设施、灭火器材，并确保完好有效；
六、废旧物品应分类堆放，堆场、堆垛、明火或散发明火地点相互之间应保持相应的防火距离。
第六条经营废旧物品回收业，必须履行下列手续：
一、申请经营废旧物品回收网点的单位和个人，由其行业管理部门和城市管理行政执法部门出具证明，持证明到工商行政管理部门办理营业执照，到税务部门办理税务登记；
二、从事流动废旧物品回收业的人员，本地的常住人口应持居住地公安派出所出具的户籍证明，外地的暂住人口应持原居住地公安派出所出具的户籍证明和现暂住地公安派出所出具的暂住户口证明，到城市管理行政执法部门办理登记并制作胸卡，到工商行政管理部门办理营业执照，在规定时间内办理税务登记，证照齐全方可从业。从业时要配带胸卡并携带有关证、照。
第七条经审批合格允许开业的废旧物品回收业网点和流动废旧物品回收人员，因故停业、歇业、转业或变更营业名称、经营项目和法人代表的，均须向原批准机关办理登记手续；
迁移经营地址的必须向有管部门申请变更登记，由有关部门按规定对其重新审核，符合条件的方可继续营业，对不符合条件或拒不办理变更登记的要坚决依法予以取缔；
对经营地点设在居民区内或影响环境达不到环保要求的，一律不予审批。
第八条废旧物品回收网点和从业人员要接受相关部门的管理和监督检查，建立健全安全责任制度，协助公安机关查处违法犯罪。
第九条废旧物品回收网点和从业人员禁止经营下列物品及相关规定不许收购的物品：
枪支、弹药、爆炸物、放射性物品、污染物、有毒害物等物品；内部和保密文件（定点收购部门除外）；铁路、石油、电业、邮电、城市公共设施等专用器材和军用器材。
第十条经营生产性废旧金属的企业，在收购生产性废旧金属时，应当查验出售单位开具的证明、出售单位的名称和经办人姓名、住址、身份证号码以及物品的名称、数量规格、新旧程度，并如实进行登记。
任何废旧物品回收业经营网点和经营人员未经许可，不得收购报废机动车。
第十一条从业人员必须严格遵守国家有关法律、法规和政策，不得包庇犯罪，不得窝赃、销赃；必须按规定的收购范围、从事营业活动。
第十二条废旧物品回收业从业人员发现经营对象有下列情况，要采取措施严密控制并立即报告公安机关：
一、所持证件系涂改、伪造和冒名顶替的；
二、与通缉、通报的罪犯、犯罪嫌疑人相似的；
三、出售的物品来源可疑或与通报的物品相似的；
四、形迹可疑的；
五、有关部门另外做出要求的。
第十三条凡属收购公安机关查寻的赃物、罪证的，其违规收购物品或销售违规收购物品所得物款，一律由公安机关收缴，并按有关规定处理。
第十四条有下列行为的，给予行政处罚。
一、违反第五条规定的，由工商行政管理部门会同有关部门，按国务院《无照经营查处、取缔办法》及相关规定予以警告、没收其全部非法收购的废旧物资及非法收入、罚款、取缔等处罚。
二、违反第八、九、十、十一、十二条的，有关部门将按相关法律法规，从严处罚。对屡教不改的，要依法取缔其营业资格。对明知是抢劫、盗窃的物资不及时向公安机关报告，仍然收购的，要移交司法机关依法追究刑事责任，并由工商管理部门吊销其营业执照。
第十五条市城市管理行政执法部门要加强对流动收购废旧物品人员的管理，对未经登记或不佩戴胸卡的从业人员，发现后立即取缔，禁止流动收购废旧物品人员到居民住宅区内鸣锣收购，影响居民工作和休息。
第十六条对违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门给予治安处罚，对触犯刑律、构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第十七条本暂行规定由＊＊市公安局负责解释。
第十八条本暂行规定从即日起执行。
关键词：房建工程；施工阶段；质量控制
施工企业要通过项目经理部等实现管理目标，取得社会效益、经济效益，作为项目管理者具体来说应主要抓以下两点：
1 明确目标
(1)目标是一个事物发展的基本方向，也是源动力之一，工程实施的一切活动均需围绕既定目标展开。工程项目的目标从范围上可划分为质量、安全健康、文明施工、环保、进度、效益等目标。从时间上可划分阶段性目标，如施工准备阶段、基础主体施工阶段、装饰施工阶段、竣工验收阶段等。如山西省内的大型项目质量目标是“确保汾水杯争创鲁班奖”。安全及文明施工目标是“省级安全文明标准化工地”。
(2)目标的确定需要从工程规模、合同条件、资源配置、地理位置、实际需要等方面综合考虑。目标必须分解细化考虑，由大目标分解为若干小目标，单位工程分解为分部工程，分部工程分解为分项工程。如：单位工程质量最高目标为“确保汾水杯争刨鲁班奖”，具体到混凝土分项目标为清水混凝土，相应各项标准提高，垂直度允许偏差3 mm，平整度允许偏差2 mm等。
(3)明确各级岗位管理目标和各级管理人员具体个人目标，实现主动工作，而不是被动工作。目标的实现才有保障。如质检员岗位总体目标各分项分部工程施工质量达到设计及规范标准，结合具体负责项目确定细部目标和过程目标。
(4)已确定的目标根据实际情况实时调整，实现动态控制。如：水岸项目投标承诺的质量目标为“省优”。开工后该公司考虑该工程从规模、地理位置等方面具备创“鲁班奖”的条件，因而将质量目标调整为“鲁班奖”。
2 制定标准
2.1 工程施工依据的标准
(1)国家法律法规、行业规程，如建筑法、环境保护法、建筑机械使用安全技术规程等。
(2)合同，包括工程承包合同、专业分包合同、劳务分包合同、材料机械供销合同，是工程实施的纲领性文件，直接决定工程是否能达到预期各项目标，如质量、安全、进度、效益等。
(3)设计文件、标准图集，设计文件包括设计施工图、图纸会审、设计变更等。标准图集是设计文件的补充部分，效力等同于设计文件。如：抗震构造、建筑标准、安装标准等图集。
(4)施工验收规范、内控工艺标准，是工程质量验收达标的标准。施工验收规范为国家标准，内控工艺标准为企业标准，企业标准一般要严格于国家标准，如抹灰平整度规范规定4mm，实际内控标准都要求在2 mm以内，想要评优评样板就得提倡零误差。说明企业施工水平高于社会平均水平，企业具备较强的竞争力。鲁班奖要求的是“精致、细腻、过程精品、细节大师”。
(5)实施性施工组织设计、专项施工方案、安全技术交底、作业指导书，是项目部根据上述几项标准制定的施工指导性文件。目前，施工材料与施工工艺日新月异，施工标准的地区性差异很大(如剪力墙接缝处浮浆的凿除)但施组或方案的编制存在滞后和与实际不相符的弊病，甚至有的是为了报验资料东拼西凑组合出来的，实际指导性很差。安全技术交底和作业指导书更是流于书面形式，没有形成过程。没有交到操作工人一层。直接导致安全质量控制混乱，有些质量通病、安全问题屡屡出现却得不到有效遏制。施工方案制定的是否合理直接关系到工程质量、进度、效益，制定要有科学依据，经验不能缺，但不能一味地靠经验，有些东西已经过时了。
(6)企业和项目部内部管理手册、管理办法及岗位职责三方面内容组成我们施工的管理制度，是实现“程序系统化管理标准规范化施工”的前提条件和根本保障。随着承包工程规模越来越大，管理的制度化尤为重要。以前工程规模小或者是工期条件宽松，出一点失误也能弥补回来，而现在工程要么是规模大。动辄几万平米、十几万平米甚至几十万平米。要么是工期条件异常苛刻，经常要压缩合理工期1/3或更多，同时国家在安全、农民工权益保护方面的监管日益严格，农民工自身的法律意识也越来越强，客观上根本不容许我们失误或犯错误，有效制度管理是我们减少直至避免过失的最好办法。
2.2 施工方案的制定、管理制度和管理办法必须建立、健全、完善
