时间：2024-03-22 11:21:44
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇金融安全战略，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
如果金融系统这不到上述要求，就是不安全的，就会发生事故乃至危机。上世纪八十年代以来，世界上已先后有120个国家发生过金融安全事故，酿成地区性或者全球性的金融危机，而且损失的幅度越来越大。据IMF《4月份全球金融稳定报告》估计，到2010年全球承担的源于美国的资产减记数额可这约4万亿美元，其中约三分之二将由银行承担，西方银行体系资本补充需求级将达到8750亿～7500亿美元。维护金融安全，已提升到了国家战略的层面，并成为各国对金融界的一个基本要求。
不存在单一的金融安全策略
当今世界，任何一个领域的安全问题都不是单纯的本领域安全问题。金融安全属于“非传统安全”的概念，不单单是纯金融领域的问题。金融只是现代社会的一个缩影，金融是为产业经济服务的，不能脱离实体经济而单独存在，金融安全的“根”在实体经济上。虽然“金融不安全”表现为金融行业的异动，如：银行倒闭、坏账膨胀、股市下跌、国债骤增、金库亏空，但是追本溯源，都还是能在经济基本面上找到原因的，比如外债高筑、国际收支不平衡、经济衰退等。同时，国际政治势力或者地缘政治势力推波助澜，利用了金融这个工具进行国家实力的洗牌，所以不存在单一的金融安全策略。
要辩证地看待金融安全策略和其他策略的相辅相成关系：一方面，国家的政治、经济甚至军事策略为金融安全提供了基础和保障，良好的宏观经济形势、正确的经济发展政策、强大的政治军事实力、健全的金融体系、完善的金融监管。部是金融安全的基础和前提。另一方面，金融安全的策略需要得到其他战略，如宏观经济体制、经济结构调整、国际贸易的支援和配合才得以实现。为此，我们要强调“综合的金融安全观”。
当前的舆论认识到“没有金融安全，最终就没有经济安全和国家安全”，这只是强调了事物的一个侧面，殊不知，金融安全不是孤立存在的，单一的金融安全策略无异于“空中楼阁”，而且单纯的金融安全策略没有也不能最终实现国家安全。
金融安全和国家战略
就其概念本身，金融安全是指金融行业本身的安全，更狭义的理解是银行部门的安全与否，广义的金融安全包括国家的经济安全，这主要是由于金融在现代经济社会中所处的地位决定的。如上所述。我们更倾向于后者的提法。金融安全并不是个部门概念，甚至也不是个行业概念，而是国家战略的重要组成部分和子战略，金融安全策略是军事战略和政治战略在经济特别是金融领域中的延伸，其制定、实施、调整和变化都必须首先从国家发展战略的基本要求、经济根本利益出发，进行科学的管理和运作，这涉及到政治、经济、国际话语权等三个因素。
首先是政治因素。大规模抛售某国货币的力量能在战争中用来威慑或影响国际政治，美国对英国、日本、欧洲的“金融战争”都有案例可寻。1956年10月爆发了苏伊士运河国有化危机，英法和以色列三国密谋对埃及进行侵略。为了在中东地区争夺世界霸权，美国选择支持埃及而抛弃了英国。艾森豪威尔政府威胁英国，如果英国不放弃苏伊士运河，那么美国就要抛售持有的英镑。果然随后就开始发生英镑挤兑，国际货币基金组织也拒绝了英国提出的紧急金融援助请求。迫于压力，英法撤军放弃了苏伊士运河，大英帝国开始走向衰落。这可以说是第一次真正意义上货币成为战争的武器。19g?年，亚洲金融危机后，美国成建制地收购日本金融重要战略目标，试图趁日本经济长期不景气而控制日本。1999年，为了遏制欧洲经济发展，阻止欧元坚挺，美国在欧洲门口发动一场科索沃战争，以动摇对欧洲经济和欧元的信心。
其次是经济因素。在过去15年中东欧国家经济成功转轨，2007年成为吸收外国直接投资最多的区域性新兴市场，保持6％左右的经济增长速度。美国和西欧的大力度金融扶持起到非常关键的作用，通过私有化使金融业得到较大发展，通过吸引外资形成外向型经济模式，直到2008年，经济危机下的美国和西欧自顾不暇，东欧经济的重要引擎外需瞬间萎缩，其经济形势一落千丈。现在回过头来看，东欧经济具有“三高、三外”的特征，即高投资、高负债、高消费和外资、外债、外国市场，这些对金融业本身是正向的，获得了阶段性的要素支撑，但是对整个国家的长远发展未必一定是正向的，特别是系统性风险来临的时候，反而形成金融不安全。这些国家资本账户自由兑换推进过快，在金融股权方面也过度开放，大部分银行资产都为外国资本控制(据报道，斯洛伐克银行资产的97.9％、捷克的96.2％、克罗地亚的90.4％、保加利亚的80％、波兰的79.6％、罗马尼亚的70％、塞尔维亚的60％、匈牙利的58.9％由外资占有)。据国际清算银行的数据，截至2008年底，东欧国家的外债总额已超过1.54万亿美元，其中匈牙利外债占其GDP的148％，捷克的外债占其GDP的164％，波兰的外债更是占本国GDP的206％。另外，经常项目赤字占GDP比重更是从2000年的2％升至2008年的10％附近。一旦国际资本市场有风吹草动，资金流向立刻出现逆转，遭遇外资抽逃和出口锐减的严峻挑战，本国货币大幅贬值最终给这些国家的金融体系和经济带来沉重打击。亚洲金融危机已经证明，东欧危机再次证明，“资本项目自由化+金融服务业开放+经常项目收支逆差”的组合有内在的危机驱进机制。
再次是国际话语权因素。拥有国际话语权和全球铸币权的国家往往是各种金融危机的受益者和最大赢家，美国在二十世纪以来便始终占据这一位置。早在1873年的美国股灾中，欧洲人把251亿美国铁路债券低价卖给美国人，相当于变相地洗劫了欧洲的财富。1944年，通过二战建立了以美元为中心的布雷顿森林体系，美国确立了美元的国际绝对垄断地位，变相向世界各国征收巨额的铸币税。一般的国家背负巨额外债就会发生违约事件。比如俄罗斯、拉美，但是美国是个例外。除了克林顿时期，美国大部分时间一直是经常项目赤字。目前美国国债余额11万亿，已占到了2008年GDP的80％，估计2009年还会发行3万亿新债，而2009年GDP会下降2％左右，使得国债占到GDP的100％，其评级还维持AAA，一个原因是美元拥有全球货币的地位，也有高度发达的金融市场，通过货币贬值、股市崩盘、债券缩水等等“虚拟经济操作”在全球范围内分散债务负担和风险，使得债务各国的压力缓释，反倒是债权国金融安全不时受到外力冲击。我们拥有2万亿美元的外汇储备，但却没有全球铸币权，这巨额的储备是我们面临的现实的金融安全问题。我们现在处于和当时的欧洲、日本一样的境地，都是借给了美国人许多钱，
在发生了金融危机时，我们会怎么做呢?也是像前人那样，在价格下跌时把它们卖回给美国人吗?这个问题值得深思。
另外，在国际话语权的争夺中，外交和金融不断融合，金融中有外交。外交中有金融，揽功诿过的背后彰显的是国家利益，我国在这方面也进步不小。
发达国家掌握金融全球化主导权
改革开放30年的成功经验表明，不开放就没有出路，实体经济领域如此，金融服务业领域也是如此。同时，开放必须是渐进式的，必须适应中国的国情和抵抗风险的能力，在开放中提升系统免疫力和稳定性，提升监管能力。一方面要反对“越开放越安全”，另一方面。也要反对“不开放最安全”，不开放是最低层次的安全，但是不开放就不发展，不发展反而是最大的不安全。在开放条件下确保国家金融安全，关键是要建立起能够有效抵御外来冲击的金融安全“防火墙”。
同时，经济全球化的实质是虚拟经济的全球化，也就是金融全球化，金融全球化具有促进世界经济发展的积极效应，但随着金融全球化的加速发展，金融危机的概率也随之增加。金融危机不是金融全球化的产物，但是亚洲和东欧金融危机均表明，金融开放进程必须与本国的经济体系和社会发展水平相适应。因此，对金融市场规模小、对国际市场的影响力小的国家来说，也许开放本身就意味着要承受冲击所带来的不安全。
国家整体实力决定其在全球化中的地位和作用。我们在这里讨论“金融安全”。必须要正视四个“不平等”的现实：发达国家掌握了金融全球化的主导权；欧美控制了国际金融机构的主导权；美国拥有了全球铸币权；发达国家拥有主要资源品的全球定价权。比如铁矿石、大豆、石油、有色金属、黄金。虽然国际炒家也一直在炒作“中国因素”，但中国都不是定价者。在我国还不具备足够风险管控能力的情况下，即使面对国际游说压力，也要慎重对待资本项下的完全自由兑换。
权宜之计：国有化
众所周知，国有化带来的是对经济要素配置的扭曲，而市场化则代表着效率。但是眼下的现实选择却是欧美国家使用国有化的方法解决全球金融危机。国有化的好处是增强市场和公众的信心，但是缺点是不透明，缺乏有效的激励机制，容易发生类似“奖金门”的问题，并且“有形的手”影响公共资源的有效配置，阻滞有效的竞争和创新。
市场化正好与之相反，好处是提高了资源配置的效率，但是过度自由的市场化又危及到市场、金融乃至国家的金融稳定。
本着“两害相权取其轻”的原则。在目前金融危机的情况下，国有化是一种不得已而为之的“挽救经济”的权宜之计。长期来看，市场的问题还是交给市场去处理，市场化是长期趋势。混合模式可能并不是结合了两者的优点，反而是具备了两者的缺点，也并非一个好主意。
全球愿景难实现
（一）银行业
自2001年加入WTO以来，我国银行业对外开放的承诺按时兑现，五年多来外资银行在华业务得以快速发展，主要表现在：
（1）从机构设置来看，已从只允许外资银行设立代表处发展到设立营业性分支机构。截止2006年底，有22个国家和地区的74家外国银行在中国设立了312家营业机构；（2）从开放的地域来看，放宽了对地域限制，允许其在中国境内所有中心城市设立分支机构；（3）从业务范围来看，已从最初只允许办理外币业务扩大到试点经营人民币业务，并放宽了对外资银行人民币同业拆借限制和人民币业务规模限制。
（二）保险业
外资保险公司的业务范围和设立地域逐步扩大。目前，我国对外资保险公司的地域和业务范围已无任何限制：外资保险公司现已可以在我国任何一个城市开设机构；外资寿险公司也可以向我国公民和外国公民提供健康险、团体险和养老金／年金险服务，这也意味着外资保险公司已经可以在华从事全面的寿险和非寿险业务。
二、外资机构进入内地金融市场的模式及动因分析
（一）外资机构进入内地金融市场的模式
目前外资参股我国金融企业有三种模式：
一是技术援质的改造型善意参股。以扶持和促进被参股方的商业化、市场化运作能力，提高竞争力为目的，发起者基本上有国际金融组织背景，如亚洲开发银行、世界银行下属的国际金融公司等。二是互利互惠性质的合作型参股。合作领域主要是那些仅对中资银行开放而外资银行又急于进入的领域，如信用卡业务。外方一般为国际知名大银行。三是投机获利性质的财务型参股。参股方多为境外的风险投资机构，其最终目的是出售其购入的股权后获利退出，如美国新桥投资公司参股深圳发展银行。
（二）外资机构进入内地金融市场的动因分析：以银行业为例
外资机构介入中国金融企业，影响最大的应当是对银行业的介入，下面我们分析外资机构参股我国商业银行的动因（参股其他类型的金融企业的原因与之类似）。
1、利用中资银行的本地优势
中资银行具有对本地市场的深刻认识、架构完善的关系网络、广泛的客户基础以及遍布
各地的分支机构，从而具备了国内市场的分销能力和人民币资金来源方面的绝对优势。这些优势确保了中资银行在可预见的将来，仍将保持在国内市场的领导地位，尤其是在传统的银行产品和服务方面。外资通过参股中资银行可集中发展具有相对优势的业务，特别是新产品的开发和创新，并将其产品的专业能力和中资银行的分销网络、人民币规模相结合，以更有效地对目标客户和产品领域进行渗透，扩大其在本地市场的业务份额。这是外资银行看中中国市场、意欲参股中资银行的关键所在。
2、外资银行通过参股中资银行绕过我国目前的法律限制
（1）绕过我国加入世贸组织过渡期内的客户限制、地域限制和业务种类限制。外资银行希望通过参股中资银行，提前介入一些尚未开放的客户、地域和业务领域，从而在市场全面开放后能够获得先发优势，达到先期进入的目的。（2）绕过外资独资设立网点的时间限制，充分利用中资银行网点分布广泛的优势。《外资金融机构管理条例》及其实施细则规定，外资银行设立新的分支机构，必须在人民银行总行前次批准设立分行之日起1年后方可提出申请；申请经营人民币业务，应当在拟开办或扩大人民币业务的城市所设分支机构开业3年以上，申请前连续两年盈利。
3、追逐高额利润
无论是战略投资还是财务投资，只要是投资必然希望获得最高回报，这是资本逐利的天性。中国经济高速增长、市场前景广阔，境外投资者对于伴随中国经济高速成长的中国银行业自然是垂涎三尺。
三、外资进入内地金融市场对中国金融安全的影响
外资参股国内金融机构是否会影响中国的金融安全，仍旧众说纷纭，莫衷一是，对此，我们的基本判断是：外资参股国内金融企业会导致财富外流，短期内不会危及到国家的金融安全，但从长远来看必须防微杜渐，防止中国经济控制权的丢失，危及国家金融安全。
（一）外资参股国内金融企业会导致财富外流
外资入股参股中国的金融企业，其中一个极为重要的目的是为了获取中国的资源和财富。如，交通银行2005年净利润达92.49亿元人民币，与2004年相比增幅高达476.72%。第二大股东汇丰银行（持股19.9％）可获得7.29亿元的股息收入。
有人曾分析认为，交通银行引入外国战略投资者后才使得净利润大幅增长，得出引进外资物有所值的结论。我们认识这种结论是极不可靠的，一方面净利润的增长未必与国外战略投资者的介入有必然的因果关系；另一方面，引入像民营资本等国内战略投资者，也未必达不到所需要的后果。
从国家的角度分析，外资是以虚拟的货币符号换取中国金融企业现实的股权甚至控制权，并分走巨额财富。其中的真实游戏过程是：外资投入内地商业银行的资本金是美元或其它外币，而这些仅仅是代表财富的符号，外资并没有动用实际的物质资源。商业银行的外币资本金并不能用来放贷款，只能用于境外国债投资等，主要是购买美国国债，获得很低的利息回报。以高盛当年购买平安保险为例，中国以高收益的保险股权为代价换来的美元，这部分美元又重新投入到美国国债市场，美国仅仅支付了很低的国债利息。
（二）外资参股国内金融企业，短期内不会危及国家金融安全
之所以做出这样的判断，主要是基于以下的原因：
第
一、外资入股完全在国家的掌控之下进行。从引资政策上看，监管当局不仅制定了市场准入条件、参股比例，而且还提出引进外资的四项原则等，可见外资是不容易控制我国金融行业的。花旗银行之所以没有成功入股建设银行，其中很重要的一个原因就是违反了“竞争回避原则”。因此，引入境外金融机构的风险短期内是可控的，也就不会失去对经济的控制权。
第
二、短期内，外资股权分散无法控制中国金融业。从单一外资机构来看，从与国家金融安全最为相关的银行业分析，参股中国银行业的外资金融机构主要包括美洲银行、花旗银行、苏格兰银行、淡马锡、汇丰银行等著名外资金融机构，其中，汇丰银行参股交通银行的比例最高，为19.9%。从外资持股总量来看，兴业银行的外资持股比例最高为24.98%。如果从国别和地区角度来分析，目前美国、英国、加拿大、澳大利亚、瑞士、新加坡、香港的金融机构在国银行业拥有股权。其中，新加坡在中国整个商业银行机构中所占股份最多，但也只有3.884%，其他国家和地区占有的股份分别为美国2.322%、英国0.884%、瑞士0．405%、加拿大0.004%、澳大利亚0.015%、国际政策性金融机构（不隶属于任何国家）0.208%，而中国以89.38%的比例处于绝对控制地位。因此从当前的数据分析可以看出，单一外资金融机构或单一国家的所有金融机构在中国银行业中所占的份额有限，股权非常分散，短期内无法控制中国银行业，不会危及中国金融安全。
（三）从长远来看，必须防微杜渐，防止外资进入内地金融市场导致中国经济控制权的丢失，危及国家金融安全。
尽管短期内进入内地金融市场不会给国家金融安全产生太大的影响，但我们认为，国外资本（外资）入股中国金融企业，除了追逐利润这一资本的本质特性外，我们不能忽视其更长远的目标是要控制中国的金融企业和金融产业，最终达到影响中国经济的目的。
金融引资处理不好最后图景将会是：外资金融机构像血管一样深入到中国各个产业肌体之中，利用金融资本统治国内产业资本，并参与社会财富的分配和转移；中国企业的一举一动都处在外国竞争对手的监控之下；外资机构还将其全球金融市场上的金融风险通过关联交易和衍生工具转移到其控股的中国金融企业之中，从而达到国际金融资本在中国开疆拓土的最终目的：转移风险，收获利润，掌控经济命脉，影响中国政治。
四、对策与建议
（一）建立金融安全预警体系，对有关外资机构加强监控
为了维护中国金融安全，必须建立金融安全预警体系，制定有关的法律(如《国家金融安全法》)，把维护金融安全提高到一个国家战略的高度。同时，我们必须对进入国内金融市场的有关外资机构进行动态研究与监控。为了分析其意图与动因，应该深入分析这些外资机构的政府背景，认真考察其一些重要的举措是否带有其他的意图。
（二）提高金融监管部门与金融企业领导的经济意识与金融安全意识
不容忽视的事实是，影响中国对外开放的理论是西方经济强国用于指导弱国开放市场的理论，这个理论绝对不是指导美国国会阻止中海油收购尤尼科的理论。在现阶段，我们需要警惕并放弃一切旨在使中国经济殖民化、拉美化的理论和政策，需要全民特别是掌控大量经济资源的领导干部树立起经济意识。
（三）必须认真考虑国内资本市场的成熟程度、汇率制度改革、人民币升值趋势、国际贸易环境恶化等因素，重视把握对外开放的时间和节奏
在现阶段，需要及时制止各个金融机构竞相甩卖金融企业股权的现象，避免各级政府和部门以完善企业治理结构为名，通过鼓励外资参股控股金融企业的制度和规定，主动地为外资进入内地进行人民币升值套利提供便利。
（四）在金融领域对外开放过程中，需要把外资引进来战略和内资走出去战略有机地结合起来
中国本土资金走出去比外资引进来难度大得多，受到重重阻拦，因此，特别需要把两者有机地结合起来。比如，苏格兰皇家银行入股中国银行10%的股份，作为对等的条件，中国汇金公司也可以入股苏格兰皇家银行10%的股份，至少应该拿到参股的权利或期权；同样，汇丰银行入股交通银行19.9%的股份，作为对等条件，中国汇金公司可以按照市场价格参股汇丰银行19.9%的股份，具体形式可以通过汇丰银行向中国汇金公司定向增发股份的方式来完成的。我们必须改变目前这种不平等、不对等的开放策略。
（五）发展本土的投资银行，同时，鼓励本土的投资银行充当财务顾问
国内大公司、大银行的重组与合资，鼓励使用本土的智囊团。遗憾的是，国内金融机构以及其他重要企业的合资、合作、境外上市都是聘请国外机构来承担参谋部的工作。迄今为止，没有听说那家金融机构的合资是聘请海通证券、中信证券、广发证券等内地著名投资银行来承担估值和重组的财务顾问的。如果没有使用本土的投资银行，如果靠拍脑袋决策或聘请境外机构充当财务顾问，那么，定价偏低、贱卖股权甚至自断企业前程将在所难免。
关键词：外资参股 控制权 金融安全
加入世界贸易组织后，根据协议，我国要全面开放银行业，给予外资银行国民待遇。在银行业全面开放当年底（2006年），就已经有21家境外金融机构入股17家中资银行，投资总额近200亿美元。在随后的几年中，外资不断进入中国金融领域，根据中国银监会2013年5月24日公布的《中国银行业监督管理委员会2012年报》，截至2012年底， 49个国家和地区的银行在华设立了42家外资法人机构总行，其中38家外商独资银行（下设分行及附属机构267家）、3家合资银行（下设分行及附属机构8家）、1家外商独资财务公司，95家外国银行分行和197家代表处。
东道国之所以要引入外资参股，比如我国引入合格的战略投资者，其根本目的是要通过外资的进入，以通过外资的先进的管理方式方法，提高本国银行业的效率，促进银行公司治理结构的完善，起到既引资又引智，提升本国银行业的整体水平。那么，外资的进入对我国银行业的发展有没有起到当初设想的目标？外资的继续进入与持续运营对我国未来金融业的发展可能有什么样的影响？基于此，本文从学者们对外资参股对我国银行业影响的争论的角度进行分析，并提出相应的对策措施。
积极影响论
金融是现代经济的核心。人类经济发展的历史表明，一个国家金融的发展水平与其经济发展状况基本呈现出正相关关系，因此，各个国家都极力提高自身金融发展水平。其中引入外资就是其中一种手段。比如刘远亮、葛鹤军（2011）的研究结果显示：外资股权与银行的资产收益率呈显著正相关，引入外资在一定程度上优化了中国商业银行的股权结构，增加了银行的利润，提高了银行的盈利能力。汤凌霄、胥若男（2009）的研究认为外资参股对我国商业银行绩效有比较大的积极影响，主要表现在：有利于扩大银行的发展规模、可以提高银行资金的流动性、能提高银行资产安全性，但也得出外资担任董事比例越高其盈利水平越低的结论。朱盈盈、曾勇、李平、何佳（2008）认为引入境外战略投资者，既有利于优化国内银行的股权结构，改善激励约束机制、经营管理机制、风险防范机制和内控机制，又有利于提升国内银行的市场形象和国际知名度，实现公开上市。更重要的是，境外战略投资者的进入能够产生一种倒逼机制，促使中资银行建立和完善公司治理结构，转变成真正的现代商业银行。很明显，这些研究都是因为看到了外资参股的积极作用而得到的结论。
事实上，很多国外的研究也都表明外资参股的积极作用。Abel和Siklos（2004）以匈牙利银行业为样本，就外资进入商业银行的效应做了实证研究，结果表明外资股权提高了被投资商业银行的管理效率，提高了盈利能力。Allen、George和Robert（2005）运用阿根廷 1993-1999 年的所有银行数据，综合研究了外资股权、家族股权及国有股权在对银行绩效方面的表现，他们认为可能由于不良资产的剥离使得私有化银行的绩效有了很大程度的改善。Bonin、Hasan和Wachtel（2005）利用 1996-2000 年的数据，对捷克、匈牙利和波兰等 11 个东欧转型经济体的 225 家银行非平衡面板数据进行分析，研究发现外资参股银行接受入股后比国内其他没有接受外资入股的私有银行提供了更好的服务，存贷业务规模变得更大，研究结果同时显示境外金融机构投资者的参股对银行运营效率有着正面效应，对国有银行的改革产生了积极作用。Akbara和Mcbride（2004）通过研究外资银行参股匈牙利银行，发现外资参股推动了金融产品创新，有助于东道国企业融资与金融稳定。Hasan和Marton（2004）通过检验外资参股程度与银行效率的关系得出引入战略投资者有利于匈牙利银行业稳定的结论。Unite和Sullivan（2003）以菲律宾银行业为研究对象，通过1990-1998年16家菲律宾商业银行面板数据的固定效应模型研究，研究结果表明外资参股提高了东道国商业银行的经营水平并且降低了政府对国内大型商业银行经营的干预。
消极影响论
与积极影响论不同的是，有很多学者认为外资参股给东道国带来的实际效果并不像理论上所表现的那样，带来的更多的是消极影响。比如苏国强（2013）认为在外资参股上市公司中存在较严重的外资大股东侵害小股东利益的情况，外资机构投资者的监督作用并未发挥，资本市场有待进一步完善以降低上市公司融资成本，同时应该规范证券市场运作，防范证券市场风险。何维达、于一（2011）研究发现：外资银行进入与中国商业银行风险承担之间呈现U型的非线性关系，外资银行在进入初期能够降低银行风险，当外资银行资产份额达到及超过1.94%的临界值后，导致风险增加；在现行参股比例约束下，引入境外战略投资者并没有显著提升银行治理水平，外资参股增加了中国商业银行风险。此外，高股权集中度会削弱治理机制作用，放大风险。王凤丽、邱立成（2008）认为外资参股必然会对我国金融稳定产生负面影响：第一，在股权分散的情况下外资银行可以获得中资银行的绝对控制权，容易对我国的金融安全产生影响；第二，在外资银行参股情况下，如果我国资本账户开放就有可能导致发生类似1998年亚洲金融危机的金融不安全因素；第三，容易发生参股外资银行撤资从而造成对我国金融安全的影响。
同时，很多国外的研究也都表明外资参股可能造成的消极作用。Unite和Sullivan（2003）以菲律宾银行业为样本，分析了境外投资者进入菲律宾银行业所产生的效应，发现商业银行在外资股权增加的同时，运营费用也相应增加，而非利息收入却逐渐下降，产生了消极影响。Robert、Aljar和Ilko（2008）对1998-2003年的105个国家2095家银行的数据为样本，分析了外资银行与本国银行的效率差异问题及外资银行的进入对效率的影响，他们的研究结果表明，外资股权与东道国银行的经营效率呈负相关关系，即外资股权的增加降低了东道国银行的经营效率。Haber（2005）以墨西哥银行业为样本，利用 1997-2003 年的数据，就外资参股对东道国银行业的影响进行了实证分析，研究结构表明外资股权的增加使得银行对公司和居民的信贷减少，降低了对实体经济部门的支持力度。Clarke、Cull和Shirley（2005）以捷克与墨西哥的银行业为研究对象，结果发现，这些国家外资股东的引入并未带来绩效与银行安全性的提升。Lensink和Naaborg（2007）利用系统广义矩估计方法研究发现，外资股权的上升对银行的绩效产生了负面影响。
双重影响论
而事实上，更多的学者认为外资参股对东道国银行的影响是双方面的，既有积极影响，也有消极影响，对东道国而言，取舍的标准是看哪种影响更大，是一种权衡的结果。比如李松峰、乔桂明（2010）认为外资入股中资银行的影响具有双重性，既存在积极的作用，又有消极的作用，其消极影响主要表现在优质客户竞争、优秀人才争夺、对中国银行业的经营效率产生不利影响。王凤丽、邱立成（2008）认为外资银行以参股方式进入我国银行业，一方面会对我国金融业改革开放产生深远的积极影响；但另一方面也必然会给国内银行业带来不稳定的因素，对金融稳定产生负面影响。戴志敏、王海伦（2008）认为外资在合法合规的前提下，外资参股一般不会产生不利影响，但一旦利益上有冲突、或者钻法律法规的漏洞，就有可能对单个银行乃至银行业金融安全造成威胁。比如信贷业务的控制与歧视、控制权变动与银行体系稳定、金融业务内部化与可能的市场垄断及其负面效应等。孙林贺（2012）认为外资银行的进入对我国银行业来讲，既有机遇又有挑战：有利于提升我国银行业的竞争效率、有利于对我国银行业产生示范效应、有利于为我国银行业培养更多优秀人才、有利于促进我国银行业的国际化发展；但也会给金融市场带来不稳定因素、冲击我国银行业的运行体制等不利因素。贾玉革、兰向明（2007）认为在经济的周期性波动中，如果在经济萧条期银行的境外战略投资者出于安全性的考虑而比内资银行更加大幅地收缩信贷规模，则会加深经济萧条的程度；反之，如果境外战略投资者按计划实施其投资战略并以其充足的资本金为保证，则其对经济的周期性波动不敏感，可能仍然实行扩张型的信贷政策，这有助于降低经济萧条的程度。
结论及对策
从东道国来讲，引入外资的目的更多的是为了获得其对整个金融业甚至整个经济可能产生的积极影响，但资本是逐利的，因此外资进入他国，其本质目的就是获得最大化的经济利益，外资参股国内银行的目的就是为了赚钱。正如张俊彪（2008）所认为的：外资金融机构入股中资银行虽然展示出“双赢”的前景，但仍然存在一些问题值得我国监管当局和国内银行业高度关注：有可能旁落的银行控制权问题、有可能极大地损害中资商业银行经济利益的金融霸权问题、可能加剧中国金融业发展的地区不平衡、银行股权转让价格的确定问题、容易造成中资银行优质客户的流失等问题。目前外资银行参股的份额比例较小，但外资股东的动机和意图与中国政府引进战略投资者的出发点难以完全一致，因此客观上存在对中国金融安全构成潜在威胁的可能性，我们丝毫不能对其在宏观上冲击或威胁中国金融安全的可能性等闲视之（王凤丽、邱立成，2008）。因此，有必要充分考虑到外资参股可能带来的不良影响，不能只看到外资参股可以促进国内银行改革等积极影响，必须采取必要的措施，确保国家金融安全。
首先，在我国金融业开放的大背景下，管理层应该控制好外资参股节奏，对境外合格投资者进行严格把关。外资的进入增加了金融市场的不稳定性，因此要把握好境外合格投资者入门关，境外合格投资者应当至少具备的条件：金融机构自身资本雄厚、国际声誉优秀、外部融资能力强、管理机制先进；与中资银行比较，具有可以与中资银行互补的竞争优势。
其次，健全相关法律法规，强化制度化在金融开放中的作用，重视法律对参股银行的监管。外资参股中国银行业的战略意图和战略策略各有不同：获得一般商业银行控股地位、或者入股大型国有银行利用较少的资本获得国有银行庞大的资源。无论对于哪种意图，目前我国对外资参股中资银行方面的行为比如购买股权、股权转让、股权退出等都缺少比较完善的法律，而鉴于银行股权对国家安全的重要性，因此健全相关法律法规意义重大。
最后，充分利用合理的估值模型，在外资参股过程中合理进行股权定价，保证自己权益不受损失。国家相关部门应出台相关政策和指导意见，规范股权转让定价机制。在股权转让过程中充分借鉴贴现现金流量法、重置成本法、换股估价法等估值模型，结合市场实际合理估算股权价值，保证自己权益不受损失。
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摘 要 全球重要的债项评级、信贷评级、评级都掌握在美国的穆迪、标准普尔、惠誉三大评级机构手中；金融危机后，我们发现美国“三大”信用评级机构在这场危机中不仅没有起到事先预警作用，反而起到推波助澜的作用，建设中国特色的信用评级体系已迫在眉睫。
关键词 信用评级 金融危机 金融安全
后金融危机时代，对金融危机的反思将美国的穆迪、标准普尔、惠誉三大信用评级机构置于聚光灯下，他们被认为是导致华尔街金融泡沫崩溃的元凶之一。这也让我们重新深刻认识到美国评级机构严重威胁中国金融安全，并且美国评级模式及由其控制的国际评级体系潜藏着巨大风险。
一、信用评级的重要性
（一）信用评级关系国家金融安全。信用越是社会化，金融体系运行对评级信息的依赖就越强，评级的市场定价功能会影响债券、信贷、股票、外汇和所有金融交易价格。此次金融危机的爆发正是由于美国评级机构掩盖次级贷款偿还风险的错误信息。评级机构信息失误会严重影响一国信用体系，继而动摇该国经济基础，从而使金融体系对国民经济的基础性支持功能被严重削弱，实体产业因此遭受重创，该国国民经济就会陷入长期衰退期。
（二）信用评级影响国际信用资源分配。由债权人与债务人构成的信用关系以债务偿还为先决条件，债务人的信用状况决定着它对社会信用资源占有的多寡，因此，信用评级决定着社会信用资源的分配。2008年世界外债总量约为61.1万亿美元，AA级以上29个国家的外债总量55.8万亿美元，发达国家占有国际信用资源的91.3%。然而，发展中国家普遍因信用级别不高，占有的国际信用资源仅为7.6%。
二、美国信用评级体系的重大缺陷
（一）美国评级机制最终使评级机构背叛了公众利益。评级信息不是在揭示信用风险，而成为掩盖客户真实风险的合法方式。评级收费模式则把评级机构与受评对象结成天然的利益共同体，利益攸关使评级机构不惜出卖道德，淡化风险揭示，甚至被受评对象操控，最终使评级的天平倾向利益方，公众利益成为评级机构竞争的最大牺牲品。
（二）美国三大信用评级机构主要代表美国利益，不能履行国际公共职责。信用评级通过对企业和政府的债务偿还风险进行评价，引导金融资本投资和经济决策，它直接关系到金融产品的定价权，并影响一国信贷市场利率及汇率形成。即使金融危机凸显美国国力衰竭，偿债能力大幅下降，美国的信用评级机构仍不肯下调其信用等级。2009年三大评级机构给予美国的长期债务评级依然是“AAA”，这举动背后有巨大的经济利益支撑。因为高信用等级可以最大限度地吸引全球资本，保证美国债务融资通道畅通；还可以低成本融资，实现债权国利益向美国转移；同时还掩盖了美国利用货币贬值转移国家债务。对其他国家则视与美国的利益关系进行信用等级调整，制造和加剧这些国家的信用危机。当希腊欧债问题暴露，欧洲政府正在极力寻找挽救希腊等国债务问题，以防止问题蔓延到整个欧元区的时候，美国三大信用评级公司却一再地调低希腊的国家债务的信用评级，导致了这些问题国家的融资成本急剧上升，直到完全失去市场的融资能力。这事实上帮助美国对冲基金完成了“做空”欧元、牟取无风险暴利的投机行为。
三、中国建设自己特色的信用评级体系的必要性
（一）现存国际评级格局不能正确揭示信用风险。它回避货币贬值对这类国家偿债能力的决定性影响，使债务国通过低成本融资和币值变动堂而皇之地实现从债权国的利益转移。中国是世界最大的债权国之一，国家外汇资产安全是中国的核心利益，现存国际评级格局会对中国债权利益造成损害。而且现存国际评级格局不顾中国的经济和财政及外汇实力增长前景，凭借西方标准给予中国比那些债台高筑和资不抵债国家低得多的信用等级，严重歪曲了中国的实际偿债能力。国际评级机构长期以来有意压低我国企业信用级别，造成国内企业受损，增加了融资成本，影响中国经济发展。
（二）中国现行信用评级体系存在缺陷。盲目崇拜美国评级模式；对信用评级的本质理解不深，把评级作为一般中介服务，使植入市场机制的评级体系越来越背离公众利益；评级机构过多且评级标准建设缺乏制度保障；评级收费模式把评级机构与受评对象利益结合起来，增加了评级风险。
（三）美资机构以合资方式控制中国评级市场的目标已接近完成，并广泛渗透到我国防、金融等众多关系国家核心竞争力与战略机密的行业和企业，使我国正在丧失对本国信用评级市场的话语权和主导权。中国的评级规则和金融产品市场定价要由外国人说了算；通过评级可以便利地掌握中国重要行业的战略信息、企业技术和经营信息，削弱国家竞争力，直接威胁中国经济与国家安全。
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一、金融全球化与金融安全的关系
伴随金融全球化的深入发展，不断涌现的国际金融危机，使全球金融、经济恐慌，不可避免引发了新的金融安全问题。金融全球化与金融安全的问题越来越成为国际金融界争论的热门话题。
从广义来看，金融安全是指一国具有抵御来自国际金融危机侵扰，保持国内投融资秩序正常、保持金融体系稳定以及国民经济平稳运行和稳定发展的能力。在开放经济条件下一国如何防止金融风险乃至防止整个经济受到来自外部的冲击引发动荡并导致国民财富的大量损失是金融安全的主要内容。
在全球化过程中金融风险有普遍增大的趋势，无论是发达国家还是发展中国家，都面临着金融全球化带来的风险，但是相比较而言发展中国家面临的风险更大。发展中国家由于自身的实力薄弱，经济金融制度及结构的缺陷较多，对开放进程的准备和力量积蓄都不充分，因此，难以适应全球化引发的冲击，风险的承受能力不足。这是70年代金融全球化以来金融危机主要在发展中国家爆发的重要原因。
二、中国进一步金融开放面临的风险
（一）人民币资本账户开放存在风险
资本账户的开放是一国对外经济部门自由化的重要内容，也是金融全球一体化的重要组成部分。从我国的现实情况看，开放资本账户将面临以下几个方面的潜在风险：首先，货币政策独立性和汇率稳定之间存在冲突的风险。其次，增加债务偿还风险。资本账户开放后，资本流入结构中的间接投资、短期资本和私人资本所占的重将大大增加，将增大债务偿还的风险。
（二）中国金融监管制度存在缺陷，不适应金融全球化条件下对金融监管的要求
90年代以来，我国涉外金融活动规模越来越大，国内金融市场与国际金融市场的联系日益密切，外国金融机构来华设立分支机构日益增加，这些变化对我国金融业的发展提出了更高要求。然而，目前我国金融监管体系仍存在许多问题，例如：信息披露机制不健全；现行监管法律体系不健全；监管的市场化、国际化步伐不适应银行业发展的需要；我国金融机构资本充足率偏低等，所以风险和隐患依然存在。
（三）国内金融机构缺乏竞争力，外资金融机构的引进对国内金融机构形成冲击
我国商业银行的整体素质还不能适应金融全球化的要求，在当今全球性互动的巨大变革背景下，我国银行业已不由自主地被抛入了不变不行的激烈竞争之中。然而，必须冷静地看到，在如何及早完成银行体系再造、提高竞争力、加快金融创新等方面，我国银行在许多方面还不能适应金融全球化的要求。
三、我国在金融全球化进程中维护金融安全的政策措施
(一)逐步开放资本账户，推进人民币利率市场化改革
应尽快促进人民币利率市场化改革，从而有效防止国际游资的冲击；同时，能够密切利率与汇率之间的联系，即利率变动会通过国内资金供求、国际资本流动方向及远期外汇供求等方面的变化来影响汇率，使人民币汇率机制趋于完善。
(二)加强金融监管，控制金融风险
金融监管是实现金融体系稳定运行和宏观金融调控的重要保证，是防范和化解金融风险的必要手段。所谓金融监管是通过立法和管理条例对金融机构的业务、资金的价格、市场准入(出)以及分支机构设置等方面实施限制，旨在保证金融机构经营的安全和整个金融体系的稳定。我国已于2001年12月加入WTO，中国金融业的对外开放势在必行，而在开放市场的同时会不可避免地引进风险。因此，在健全金融法律法规的同时加强金融监管成为规避风险最有效的手段。
1．增加金融运行的透明度，强化信息披露。透明度要解决的是游戏规则和某些必须披露信息的公开化问题:一是担负经济调控和管理职能的政府，特别是金融监管当局，必须做到及时公布重大政策变动，并且，中央政府与地方政府、政府各职能部门之间，在政策动作上应该协调一致；二是各类金融机构的会计财务规则基本符合国际惯例，并向监管当局报告真实的数据。
2．建立风险预警体系。通过借鉴国外的经验，建立符合我国国情的防范金融风险的安全指标体系。金融全球化风险是一种宏观金融风险，必须由中央政府统一设计指标体系和设立专门机构，进行风险监测和评估，由金融监管当局结合国内金融稳健性情况统一拟订反应对策。最重要的是，要保证信息畅通和反应机制的灵敏性，能够对外部重大冲击和风险因素做出快捷的回应。
3．建立存款保险制度
从防范金融风险的角度看，银行体系和金融市场天生存在着脆弱性和不稳定性，一旦个别经营不善的银行出现挤兑现象，健康的银行也可能会受到冲击。而存款保险制度的建立，有助于抑制挤兑，维护银行体系和金融市场的稳定。
目前正是中国建立存款保险制度的最佳时机:中国经济发展势头良好，降低了建立存款保险制度的成本和风险；中国银行业监管水平有了很大的提高，从而为存款保险制度的出台创造了前提条件；国有商业银行改制上市取得显著成效，银行不良资产的大规模政策性集中处置工作已经告一段落；经营不善金融机构的市场退出机制正在建立中。
(三)积极推进我国商业银行的重组与再造，培育在金融全球化环境中的竞争优势
[关键词]外汇储备 金融风险 金融安全
一、理论概述
外汇储备是指一国官方持有的在国际收支逆差或货币汇率波动时可以动用的可自由兑换的储备货币和其他随时可转换成为这些货币的资产。外汇储备的规模是否适度直接影响到一国的金融安全。
如一国金融运行平稳，金融监管当局将金融风险控制到最低限度，以致不发生金融动荡和经济危机，最大限度实现本国经济利益，则认为该国金融安全。
一国是否能够实现金融安全受多方面的影响。第一，国家的综合国力。国际经验证明，如果一国发生金融危机，当局通常都是通过动用各种资源来控制局势、摆脱危机，其中，最重要的是经济资源。第二，国际汇率市场。比如，人民币面临对美元的升值压力，使得中国在世界金融体系中面临着金融安全的挑战。第三，金融国际化。主要表现维度是资本运动、金融机构及货币的国际化。
二、中国外汇储备的现状分析
（1）外汇规模扩大过快
从20世纪90年代中期开始，我国的外汇储备规模不断扩大。仅2010年一年，我国的外汇储备规模就高达28573.38亿美元，连续四年同比增加了4000亿美元。近两年以来，我国的外汇储备依然呈现出持续增长的态势，存在着巨大的金融风险。
（2）外汇资产结构不合理
中国的外汇资产主要集中于美元资产。其中，中国持有过量的美国国债及以美元计价的有价证券。金融危机的全面爆发导致美国经济的严重下滑，直接引起以美元资产为主的中国外汇储备受到巨大的冲击，使得中国的外汇储备严重缩水。
（3）外汇投资结构不合理
中国的外汇储备资产主要投资于风险很高的证券市场。这种外汇投资结构说明中国的外汇投资机构仅仅由追求高风险带来的高收益，缺乏比较科学的投资规划和清晰的外汇管理思路，呈现现出浓厚的投机性，使得中国的外汇储备资产面临巨大的投资风险。
（4）外汇储备管理体制单一
中国的外汇储备体系一直以来是由中国中央银行单独部署和操作的，决策的过程缺乏健全的管理机制，同时中央财政部也不能发挥其应有的作用。这种单一的外汇储备管理体系，造成央行的货币政策和汇率政策存在着巨大的风险。
三、中国现存外汇储备的不利影响
对一个国家来说，持有适度的外汇储备，有助于防范金融风险带来的冲击。但外汇储备过多的话，既不利于一国国内货币政策的稳定和经济的持续稳定发展，同时会造成巨大的资源浪费和居民福利水平的下降。
（1）加剧外汇储备的风险
汇率风险和利率风险是外汇储备面临的两种主要风险。我国的外汇储备资产主要是美元资产，当美国国债价格下跌或者美元汇率大幅度贬值时，都会引起我国外汇储备严重缩水。如果我国持有过多的美元资产，会使我国承担美国的经济损失，我国经济将因此受到严重的冲击。
（2）加剧国内通货膨胀的风险
我国实行的外汇集中管理体制，使得机构和个人从境外得到的外汇收入都必须兑换成人民币，这些外汇就直接变成中央银行的外汇储备。随着外汇储备规模的扩大，央行将会增加对外投放人民币。这些超额投放的货币带来了物价上涨，持续下去，将刺激通货膨胀的发生。
（3）不利于人民币升值的稳定
外汇上升，表示外国货币能够兑换更多的人民币，对人民币的需求就会增加。为了稳定本国国内经济的稳定发展，中央银行会控制人民币的供应量，这使得人民币汇率上升，增大人民币升值的压力。而人民币升值，则不利于出口，严重影响到我国经济的健康稳定发展。
（4）增加外汇储备的成本
外汇储备过多增加了外汇储备的管理成本。因为国外进行国债投资利息少于向国内发放贷款所获得的利息，而向国外银行借款的利率也高于一般的存款利率。
四、加强外汇储备管理维护中国金融安全
现存的外汇储备对我国经济的发展带来了严重的负面影响，使得我国在国际经济交往中处于被动的地位，甚至影响到我国的金融安全，成为迫切需要解决的问题。
（1）建立统一的外汇管理机制
我国目前有外汇管理局、中司等多种外汇投资机构，分别承担着不同的外汇管理职能。这样的投资结构，导致我国的外汇储备缺乏统一的管理，很大程度上降低了外汇的管理效率。因此，应该对外汇投资实行统筹规划，逐渐形成统一的外汇投资战略，组建一支层次和定位不同的、互补的中国外汇储备投资管理团队，减少本国国内机构无谓的市场竞争，从而实现资源的合理配置，最终形成强大的协同效应。
（2）加强外汇储备的规模管理
当前的经济形势下，中国应该确定合理的外汇储备规模，减轻其对我国经济发展带来的不良影响。具体操作时，中国可以确定外汇储备的一个区间，包含一个下限和上限。以一国的经济发展水平为标准，以该国进出口贸易总量的最低限度所需要的外汇储备来确定下限；同时，以该国经济发展最快时可能出现的对外支付所需要的外汇储备来确定上限；下限是国民经济发展的最低限度，而上限是该国经济发展最快时需要的最高限度。
（3）加强外汇储备的结构管理
1.适当增加黄金的持有量
第一，黄金作为一种主要的硬通货，从风险性方面来看，风险是很低的，而且黄金本身就是一种良好的对冲风险的金融工具。第二，从黄金的收益率方面来看，黄金的收益率是稳定的。第三，从黄金的流动性方面来看，黄金比较容易转换成其他的外汇储备资产。因此， 中国应该使用部分外汇储备来增加黄金的持有量，购买矿产资源性黄金或者商品性黄金都是很好的投资手段。
2.外汇储备结构合理化
长期以来，中国的外汇储备资产中大部分是美元资产，而欧元、英镑、日元等币种的持有量相对来说比较少。这样的外汇储备结构极大的增加了外汇储备的风险。如果美元持有量过大，会使得我国严重受到美国经济的连带影响，甚至有可能会威胁到中国的金融安全。由此可见，我国必须坚持持有多种外汇币种的投资模式，根据中国的外贸易依存度和与其他国家的经济关联度，逐步增加对欧元、英镑以及其他外币资产的持有量，以此来分散巨大的汇率风险，从而实现稳定外汇储备价值的经济目标。同时，中国还应该建立一个专门机构来实施对储备货币所在国家经济的动态监测，逐渐实现对对外汇储备结构的合理化。
3.推进人民币成为世界通货
人民币成为世界通货，不仅顺应了国际贸易的要求，同时又可以降低我国超额外汇储备带来的巨大金融风险。假如人民币成为了国际货币，那么人民币本身就既是一种计价货币同时也是一种储备货币，因此中国就可以适当的减少外汇储备，这样在一定程度上可以缓解因外汇储备过量带来的流动性过剩问题，有助于实现国内经济、国际经济的内在均衡；还能有效地减少因外汇储备贬值造成的中国经济的巨大损失。因此，中国应该积极的采取策略逐步推进让人民币加入到国际储备货币体系中，建立一个多元化的国际储备货币体系，从而降低汇率风险，维护世界经济的稳定发展。
（4）提高现有储备资产的运用效率
对于如何合理运用外汇储备的问题，众说纷纭。目前，外汇储备主要应用到以下的经济方面：购买海外矿产性资源，比如石油；实现对重要领域的国外企业的跨国并购；支持中国企业参与国际竞争；支持居民开展对外投资等等。由此可见，现有的外汇储备资产的运用还不够宽泛，并没有发挥出外汇储备资产的价值。因为资产只有运作起来才能保持它的价值，从而规避贬值的风险。
五、结论
超额的外汇储备虽然增加了我国抵抗国际金融风险的能力，提高了我国的综合国力。但是，持有如此巨额的外汇储备不仅消耗巨大的成本，而且还可能威胁到中国的金融安全。因此，我国应该采取适当的措施加强对外汇储备的规模、结构管理，确定合理的外汇储备规模，优化外汇储备结构，并且提高外汇储备资产的运用效率，从而达到促进国内经济发展和维护中国金融安全的目的。
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一、引入战略投资者的原因
随着金融自由化和金融全球化的发展，中资商业银行要应对国际国内金融市场的激烈竞争，就必须采取积极的措施来改善经营的不足和缺陷，以提高自身的经营能力。但大多数中资银行自身都存在诸多问题，如资本充足率低、产权结构不完善等，在短期内靠一己之力来解决这些问题有一定困难。因此引进外资战略投资者已经成为中国商业银行发展到现阶段的必然选择。
外资战略投资者对于我国商业银行的积极作用主要是通过以下几个方面来实现：
首先，对于一家银行而言，最直观也是会带来根本改变的是制度上的影响，尤其是对于银行公司治理结构的影响。外资股东能够与包括政府在内的其他银行股东形成相互制约机制，并据此建立明晰的公司治理结构以提高银行运营效率。作为股东利益强有力的代表，外资战略投资者能很好地打破原公司内部人控制，对内部人控制形成约束，限制内部人侵占其他投资者的利益，因而战略投资者可优化国内银行业机构的股权结构。
其次，外资入股不仅能够充实中资银行的资本，还带来先进的管理经验、技术和产品。由于中资银行的业务高度依赖信贷利息差，对资本金要求很高。因此是否拥有雄厚的资本是中资银行能否维持市场份额，推动业务成长的关键因素之一。将银行股权出售给海外战略投资者，能够在最短的时间内补充其所需的资本金，使资本充足率水平满足监管法规的要求。另外，中资银行通过战略合作可以直接引进外资金融机构的金融信息技术，风险控制技术等，有效控制银行风险。因此，外资股份提高了中资商业银行的业务创新能力和风险管理水平。
最后，引入国际知名的股东还能提升中国银行业在国际金融市场上的形象，增加中资银行海外上市与融资的能力，提升中资银行的价值和国际竞争力。同时，可以预见，吸引外资入股，尤其是中小商业银行吸引外资入股可以扩大银行经营规模，大大提高银行的竞争力，提高防范风险的能力，拓宽利润增长空间，增加市场份额，使得各类商业银行形成均衡的市场份额比例，打破现有国有商业银行在一定程度上垄断银行业的局面，使未来中国银行业的竞争力大幅度地提升。
二、引入战略投资者的存在的问题
引入战略投资者尤其是境外战略投资者可能带来一系列问题：
首先，银行控制权会产生问题(涉及金融安全问题)。金融是发展中国家的命脉，国际竞争的支点。外资对一个国家金融业的过度控制将直接威胁一个国家的金融安全甚至是经济安全。外资金融机构入股国内商业银行，其目的绝非仅仅是取得部分股权、分得部分利润。作为其全球战略的一部分，这些外资金融机构都希望通过入股中资商业银行，最终达到控制这些商业银行和相应的国内市场份额的目的。特别值得注意的是，外资金融机构投资入股的中资商业银行都是地处经济发达地区、经济效益比较好，一旦外资金融机构控制了这些银行，就意味着外资金融机构轻而易举地夺取了我国最具有活力和潜力的市场，这无论是对于国有商业银行还是对于整个金融的稳定，都将是一个严峻的挑战。
其次，外资银行母国的金融危机对中国银行业会产生影响。在母国发生银行危机时，外资银行往往大量收缩其在东道国的业务，从而对东道国的金融和经济造成一定的影响。由于外资银行在华的渗透日渐加强，国际上其他国家政治经济形势的不利变化将可能通过波及在华外资银行而对中国银行业带来不利影响。地区争端、政局变化和金融危机等因素都可能引起跨国银行资产冻结、支付危机，甚至倒闭。很明显的一个例子是2008年美国的金融危机发生时，境外战略投资者大幅减持中国国有控股商业银行股权。资本市场上的股权减持原本是正常的市场行为。但是在全球金融危机的背景下，境外战略投资者对中国国有控股商业银行股权的恐慌性减持却严重地扰乱了正常的金融市场秩序，从而对中国的金融安全和金融稳定造成了冲击。
最后，引入战略投资者给中资银行业带来更大的竞争压力。外国银行进军中国银行业，由于受网点渠道和文化等方面的制约，直接设立分支机构将使外资银行面临巨大的障碍和极高的进入成本，而通过参股中资银行，外国银行就可以利用中资银行已有的渠道和网点实现迅速布局，并可克服文化等方面的障碍，从而更快地达到占领中国市场的目的，这就意味着国内银行业激励竞争局势的提前到来。
三、对商业银行的建议
为了克服现在我国在引进战略投资者方面的不足，更好地化解金融风险，使之真正成为战略伙伴，建立起利益共享、风险共担的合作关系，实现双赢，中资银行在引进战略投资者时应坚持审慎的态度，着重注意以下几个问题：
首先，引入高质量的外资战略投资者。对中国商业银行而言，引进的外资战略投资者必须是资产质量高、资本雄厚、金融风险抵御能力强、技术先进、业务创新水平高、管理先进、注重长远利益、具有优秀的国际声誉和良好的外部融资能力且与中资商业银行在业务上有互补性的外资金融机构。这就要求我国有一套严格的审批制度来规范战略投资者。另外中资商业银行可以考虑与外资方交叉持股，保持经营的稳定性。所谓交叉持股是指两家或两家以上的银行之间相互持股，通过银行之间相互持有对方股票，增强各银行生产经营和抵御风险方面的整体协作功能。
其次，强化外资入股的积极作用。在保证金融安全的同时，要尽量调动战略投资者的积极性。考虑到竞争日益激烈的银行业，外资银行将会在中资银行业开放以后进一步抢占银行市场，因此，必须有效控制外资银行的进入。而对于非银行外资金融机构，应该积极鼓励，因为非银行外资金融机构的进入，会将本已大量投资的其他银行的先进技术带入的同时，通过与中资商业银行建立其他的业务平台，促进其业务的发展。即可以拓宽我国商业银行的业务领域，使其能更广泛地参与金融市场竞争。
最后，严格实施金融监管制度。国内金融监管部门要对战略投资者的资格进行严格的限定，同时对入股的时间和条件严格加以限制。另一方面，某些银行为了引入外资战略投资者而在股权价格和股权比例方面做出过大的让步，损害了中资银行的利益。为避免这一情况发生，金融监管部门有必要加快研究中资银行引入海外战略投资者的相关课题，完善和规范外资入股行为的法律法规，尤其需要对外资持股比例上限和外资入股价格制定进行充分论证，出台详细的指导意见，把外资入股的比例控制在合理的范围内。
一、外资银行进入中国的路径选择
银行业的全面开放意味着我国金融改革迈进了一个新的阶段，新《条例》的规定也意味着银行业结构和银行业竞争格局的改变。外资银行进入中国市场的路径与我国银行业改革和开放政策有着密切的联系。在中国加入WTO前后，外资银行进入中国的可选择路径主要有以下四种：
（一）设立外资银行分行和代表处
外资银行进入中国的最初路径是设立非营业性机构――代表处。1979年，日本东京银行率先在北京设立了第一家代表处，由此也拉开了中国金融业对外开放的序幕。从1979年到1982年3年间，31家外资银行在北京、上海、广州、天津、大连、青岛等城市相继设立了代表处；此后不久，外资银行开始在华试设营业性金融机构，1981年，香港南洋商业银行在深圳首先获准设立第一家外资银行营业性机构，从此开始，我国政府有秩序、有步骤地批准外资银行在国内设立营业性分支机构开展业务，到1989年底，花旗、汇丰、渣打和香港东亚银行等在中国设立的外资银行分支机构共有34个。
以代表处和分支机构为依托，外资银行从地域、业务对象、业务范围和规模上不断在中国进行扩展：从地域上看，从经济特区到沿海城市，进而向内陆扩展；从业务对象来看，从服务于外资企业扩展到国内企业和个人；从业务范围来看，从外币业务逐步开放到人民币业务，这一思路贯穿了我国银行业对外开放的始终。截至2007年10月底，在华外资银行分行和代表处已分别发展到230家和241家。
（二）与中方合资建立新的银行
建立中外合资银行是在中国入世前外资银行进入中国的主要途径。中外合资银行绝大部分成立于1985至1993年之间。这几年正是中国金融体制改革从计划经济体制逐步转向市场经济体制的过渡时期，银行业的对外开放也刚刚起步。由于这一阶段的法规在设立合资银行上相对宽松，而且通过成立合资银行，改革开放初期的中资银行与初来乍到的外资银行可以优势互补，互相利用，对双方都有相当的现实意义，因此大多数合资银行都成立于这一阶段。1985年，首家中外合资银行――厦门国际银行成立，注册资本10.69亿元人民币，现有股东包括中国工商银行、福建国际信托投资公司、厦门建发集团有限公司、闽信集团有限公司、亚洲开发银行、日本新生银行及美国赛诺金融集团有限公司。之后，中国工商银行和法国巴黎银行对等出资50%成立了上海国际银行，又与韩国一家银行以1比l的股权结构组建了青岛国际银行。1992年，中国陆续建立了7家中外合资银行，另外4家分别是福建亚洲银行、华商银行、浙江商业银行、华一银行。
尽管中外合资银行曾一度发展较快，但是后来却由于种种原因，呈现出发展速度相对缓慢乃至停滞的状况。
（三）购买并持有中国国内银行机构的股份
中国加入世贸组织以来，从2002年到2007年为五年过渡期，2007年以后，外资银行原则上即可享受与内资同样的待遇。因此，通过购买并持有中国国内银行机构的股份获得国内网络成为入世初期外资银行进入中国的一条颇具吸引力的特殊路径。一些世界著名的银行，如国际金融公司(参股南京商业银行、兴业银行和上海银行)、汇丰银行(参股上海银行)、花旗银行(参股浦发银行)、德国施威比豪尔住房储蓄银行(与中国建设银行合资成立中德储蓄银行)、恒生银行(参股兴业银行)的加人，使得多家中资银行的股权结构发生了改变。 “参股”可以使外资银行在业务拓展和经营管理上发挥较大的作用，能将新产品的开发、创新和中资银行的分销网络、人民币规模相结合，以便更有针对性地对目标产品领域进行渗透，扩大其在本地市场的业务份额。同时，“参股”使外资银行避开了中国开放人民币业务的时间限制和地域限制，提前全面进入国内银行市场，利用国内银行分支网络和广泛的客户基础推广外资银行的产品和服务，特别是在外资银行看好的信用卡、住房按揭贷款和汽车消费贷款领域，都需要网点的支持。
2004年以来我国政府调整了外资银行市场准入策略，银行业对外开放的重点由主要引进外国银行来华开设分支行转移到着力推动中外资银行加强业务协作与股权合作，加快中资银行重组和改造。外资入股中资银行的速度越来越快，仅2005年就有10家中资银行引入国外战略投资者，其中包括建设银行、中国银行和工商银行等3家对我国银行业举足轻重的国有商业银行，在我国掀起外资入股的新一轮浪潮。截至2007年7月，共有大约30家外资金融机构投资入股了20家中资银行，入股金额超过了190亿美元。
（四）设立外商独资银行
外资银行法人机构的设立在入世过渡期的五年中基本上处于停滞状态，法国巴黎银行集团于2003年在上海成立的法国巴黎银行(中国)有限公司，是中国第一家外商独资银行。但随着2006年12月我国银行业的全面开放，新《条例》及其细则的实施，外资银行法人机构的设立迅速增加。新《条例》一个基本的导向是鼓励外资银行在本地注册，非法人外资银行开展小额的人民币零售业务将受到一定限制，只能吸收100万元以上的居民个人定期存款。顺应该政策的指导，多家外资银行向银监会提交了设立法人机构的申请，2007年3月，汇丰、花旗、渣打、东亚银行是新《条例》颁布后首批获准成立外商独资银行的外资银行。“法人导向”原则有力促进了外资银行以在华设立独资银行的途径进入中国市场。截至2007年10月底，在华外商独资银行已达20家。
二、外资银行进入与中国金融安全
外资银行进入对东道国经济和金融安全的影响是复杂的，具体分析如下：
（一）外资银行进入可能在一定程度上引发金融风险
就外资银行进入中国的不同路径进行比较而言，外资银行设立分支机构的方式不仅加大了监管难度，而且容易加剧资本流动或引入国际金融风险。外资银行分支机构没有独立的决策权，资金的调度受境外总行的影响，我国监管机关的监管手段因此受到限制；又由于我国监管当局对其母行的风险难以预测和控制，一旦外资银行母行发生危机，风险会马上波及到其在中国的分支机构。外资银行分支机构可能成为大规模投机资金进出我国的通道，也可能在国内金融危机初显时抽逃资金进一步加剧危机。
而外资银行入股中资银行，对我国金融安全的影响，主要体现在对我国金融的侵蚀上。2005年以来中资银行加快引资改革的步伐，特别是建行、中行和工行这三家大型国有银行引入国外战略投资者，在一定程度上使我国的金融支配权受到限制。因为在我国，直接金融不甚发达，经济体系的资金配置依赖着银行业，而银行业的侵蚀，有可能危害国家的经济安全。
相比以上两种方式，外资银行设立法人机构对我国金融安全的威胁较小。外资法人银行是本地注册，必须接受我国金融监管机构的监管，加上其受母行经营的影响小，法人银行能够较好地规避金融危机的国际传染。尽管如此，由于法人银行仍属外资银行的一个重要组成部分，与国际金融市场有着广泛密切的联系，国际金融市场的一些不良因素极易通过法人银行传播进来，从而引发金融风险。
（二）外资银行进入有利于提升整体行业效率以促进金融安全
引发金融不稳定的因素既有外部冲击，又有金融体系不健康的内因，对中国金融安全威胁最大的是银行体系的低效运行及其制造的大量不良贷款，我国金融安全的关键是建设富有效率和竞争力的银行业体系。外资银行在华的扩张，不论是设立法人金融机构还是入股中资银行，都有利于国内银行业效率的提升，从根本上促进我国的金融稳定。一方面，外资银行在华设立分支机构或法人机构，加剧了我国银行业的竞争，给中资银行带来巨大的竞争压力，促使他们反思、学习、变革和完善；另一方面，外资入股中资银行更能直接地为国内合资银行带来先进的治理结构和管理理念，在给东道国银行业带来利益共享者的同时也带来了金融体系的风险共担者，这也有利于促进我国金融体制的完善和金融风险的分散。
（三）入世前后中国金融安全状况的比较
从我国的现实来看，入世5年来外资银行在华分支机构的扩张和入股中资银行步伐的加快，并未给我国的金融安全带来明显的威胁，反而加速中资银行的改革，而且外资金融机构积极地参与中资银行的改革，银行业整体向着更具效率、更加稳定的方向进步。据统计，2007年末，我国主要商业银行资产总额已达到35.26万亿元，自2002年以来，年均复合增长率达到了16.60%；银行的资本充足率也大幅提高，2007年末资本充足率达到8%以上的商业银行有136家，而2002年仅有8家；另外，2007年末，我国主要商业银行不良贷款率也由2002年的23.60%降低到6.72%，银行资产质量大幅度改善。
三、加强对外资银行监管的策略建议
随着我国银行业对外全面开放，外资银行对我国监管体制不断形成新的挑战。我国外资银行监管必须为融入世界金融大市场做好准备。
（一）对外资银行分行、法人机构和参股形式区别监管
由于外资银行进入中国的路径选择不同，为我国带来的风险影响也不同，加大了我国金融管理当局的监管难度。因此，我国监管当局应针对不同的存在形式制定不同的监管方针，比如：对外资银行分行的监管，应加强与外资银行母行或地区总部的交流与联系，同时合理引导外资银行分行向外商独资银行转变；对入股中资银行的外资银行的监管，应选择与我国商业银行匹配的外资参股机构，合理制定外资入股的价格，协调控制外资参股比例等。
（二）建立强有力的监管机构
在西方发达国家，对外资银行一般实行国民待遇，因而在监管机构的设置上并不区分国内银行与外资银行。这一模式也应成为我国金融监管机构发展的方向。但鉴于我国具体国情，在今后相当一段时期内，我国对外资银行与国内银行仍需分开管理。对外资银行的集中管理，可以现有的人民银行“外资金融机构管理司”为基础，合并外汇管理局和稽核司中从事外资金融机构监管的人员，组建“涉外金融机构管理司”，作为我国负责外资银行监管及国内银行跨国经营等事宜的最高机构；对一些外资银行较集中的城市，可在当地人民银行设立“涉外金融机构管理处”，对外资银行进行监管，并且这种监管应归人民银行总行直接领导，不受地方政府的干预，以树立监管工作的权威性。
（三）完善外资银行监管的法规体系
虽然我国目前已颁布了几个对外资金融机构的管理条例，但完善的外资金融机构监管法规体系远未建立，在此情况下要防止外资银行在我国的不正当行为是很困难的。必须加强立法，尽快完善我国对外资金融机构监管的法规体系，才能使我们对外资银行的监管制度化、规范化，从而保证外资银行的健康发展和我国的正当权益不受侵害。
根据《宪法》和《审计法》的上述规定,政府审计可以在一定程度上、一定范围内开展有关国家经济安全的监督和评价工作。但是,应当看到,这些法律规定如果作为政府审计开展国家经济安全评估工作的依据,是存在一些缺陷的:
(一)现行法律依据仅涉及“财政、财务收支”审计
我国现行的法律规定中有关政府审计的范围都是限于“财务收支”或“财政收支”审计,财政财务收支的审计目标仅限于真实性和合法合规性上,不论从审计范围还是审计目标来看,传统的财政财务收支审计都不足以评估国家经济安全。
(二)对政府审计用来“维护国家财政经济秩序”过于狭窄
《审计法》对政府审计用以“维护国家财政经济秩序”的规定未免过于狭窄,不能适应今天全球化的发展以及经济风险的防范,国家财政经济秩序也仅是国家经济安全的一个方面,不能全面代表国家经济安全。特别是在现今全球经济危机的背景之下,更是要拓展政府审计的审计目标。
(三)仅监督政府部门的财政收支,不足以对财政安全作出评估
财政安全所涉及的方面是很多的,而不仅仅是政府的财政收支是否真实和合法的问题。如财政收入是否稳定增长;财政赤字是否引发严重的财政失衡;国债的规模是否引致国债危机;国债的使用效益如何;国家外债风险如何;是否存在或有隐性负债、程度如何;财政政策有无确实履行及效果如何等等,都属于财政安全涉及的内容。如果政府审计仅仅监督和评价政府的财政收支,是远不够评估国家经济安全的。
(四)仅监督金融机构的资产、负债和损益,不足以维护金融安全
对金融安全进行评估,应该是对整个国家的金融市场体系和金融运行体系进行的评估。不仅包括评估金融机构资产质量,还要包括金融机构的信用风险;国际投机资本的风险;金融创新产品特别是金融衍生产品的交易风险;汇率波动造成的风险;国外金融危机对我国金融业造成的冲击等各方面的评价。仅监督金融机构的资产、负债和损益,监督中央银行的财务收支,是不足以评估金融安全的。
(五)缺乏其他如民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等国家经济安全的监督与评估内容
在我国目前的法律中虽然有对社会保障资金、国有企业等方面的监督与评估内容,但是这只是冰山一角,总体上来说,缺乏对如民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等国家经济安全的监督与评估内容的有关法律规定。
二、我国法律中有关政府审计实施国家经济安全评估的依据
我国政府审计机关代表政府对国家经济安全进行监督和评价,是由我国法律赋予的权力,相关的法律主要有《宪法》、《审计法》。
(一)《宪法》授予了政府审计的审计监督权力
监督职能是审计最基本的职能,其他职能都是监督职能的延伸与拓展。而政府审计具有的审计监督权力是由我国的最高法律——《宪法》来授予的。《宪法》第三章第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”可见,由政府审计来进行审计监督,是具有法律保障的。
(二)《审计法》对政府审计评估国家经济安全进行了相关规定
从我国《审计法》可以见到有关的政府审计监督和评估国家经济安全的相关依据,内容如下:
1.《审计法》第一章第一条规定,政府审计的目的就是“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展。”政府审计的目标之一就是“维护国家财政经济秩序”,财政经济秩序是有关国家经济安全的重要内容之一,可见,《审计法》中已经将维护国家经济安全作为了政府审计的重要目标之一。
2.《审计法》第一章第二条规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机关和企业事业组织财务收支,以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支,依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。”这条规定授权政府审计具有监督政府预算管理的权力,将政府审计的监督范围扩大到了宏观经济管理领域,突出了政府审计在宏观经济管理中的重要作用。
3.《审计法》第三章第十八条规定:“审计署对中央银行的财务收支,进行审计监督。审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督。”这授予了政府审计对金融机构及金融监管机构进行监督的权力,有权监督评价金融资产质量及金融系统运行风险。
4.《审计法》第三章第二十条规定:“审计机关对国有企业的资产、负债、损益,进行审计监督。”这条规定授予了政府审计机关对国有企业(包括关系到国家经济安全的国有企业)进行监督的权力。
5.《审计法》第三章第二十二条规定:“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”政府如果投资于关系到国家经济安全的领域,当然也要接受政府审计机关的监督。
6.《审计法》第三章第二十三条规定:“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督。”社会保障基金等是有关民生安全的重要内容,这条规定赋予了审计机关监督民生安全的权力。
7.《审计法》第三章第二十四条规定:“审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支,进行审计监督。”这赋予了政府审计监督和评估国际及外国贷款项目的权力,国际及外国贷款项目则是关系到金融安全的重要项目。
从我国《宪法》和《审计法》的上述规定可以看到法律赋予了我国政府审计在监督和评价国家经济安全方面一定的权力。
三、借鉴美国相关法律及GAO的实践,改进我国现行法律
美国政府审计工作做的比较好,取得了很好效果,这虽然与其政府审计模式(独立性)有很大的关系,但是也离不开法律的支持;对于国家经济安全的评估方面,也有很好的实践基础。
(一)美国有关法律规定
美国有关政府审计评估国家经济安全的法律规定的比较多的,而且在不断补充之中①。如《1921年预算与会计法案》中由美国国会赋予了美国会计总署“有权调查与公共资金的收入、支出和使用相关的所有事项”以及“在调查公共支出的经济性和效率性方面提供建议”的职权;《1945年政府公司控制法》将政府审计对象拓展到“包括除中央情报局和总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属企事业单位和公共开支有关的事项”;《1970年立法机关重组法案》授权审计总署对联邦政府活动进行项目评估和分析;《1974年国会预算和处罚控制法案》补充了审计总署的评价职能和预算过程中的职责;《1980年审计总署法案》进一步强化了审计总署从政府部门和其他组织获取调查和评价所需资料的权力;《1990年首席财务官法案》和《1994年政府管理改革法案》授权审计总署审计政府部门的财务报表和联邦政府的年度合并财务报表;《1993年政府绩效与结果法案》授权审计总署向国会报告法案的执行情况,以监督联邦政府的绩效改革进程。
(二)美国的实践基础及借鉴
借鉴美国GAO在评估国家经济安全方面开展的实践工作,对我国的有关法律作出进一步修订,为我国政府审计评估国家经济安全提供一个良好的法律基础。
1.在法律中拓展政府审计评价目标及审计评价方法。美国GAO更多的是绩效审计或专项审计,即不再主要对财政财务收支的真实性和合法合规性进行监督审查,而更注重评价“经济、效率和效果”,或是针对专门的项目进行审查和评价。美国绩效审计的工作量已经占到了总工作量的90%以上②。相比而言,我国政府审计如果仅限于“财政财务审计”是不足以评价国家经济安全的,其审计目标、审计途径和方法应作出拓展,并要在法律中予以规定。
2.在法律中明确政府审计“维护国家经济安全”的重要目标。借鉴美国GAO在《2000-2007年的战略规划》中提出的战略目标,其中,战略目标之一是“确保美国人民的福利和财政安全”,战略目标二是“应对不断变化的安全威胁和全球一体化挑战”。美国审计总署对于政府审计维护国家安全(不仅是国家经济安全)的职责是充分予以肯定的。我们也应该在法律中进一步明确。
3.拓展财政安全的评估范围。如美国GAO最近就美国7000万亿美元的救市计划发表了题为“为保证救市方案的完整性、权责明确和透明度,财政部需采取更多行动”的报告,除了指明救市资金去向不明以及金融机构高层薪酬状况不够透明两大监管漏洞之外,报告同时还指出了财政部金融稳定办公室人手不够,与国会信息沟通不畅等缺陷。[1]我国政府审计对财政安全的评估内容也要作出进一步的拓展,把重点逐步放在评估整个财政安全上,特别是政府财政政策执行的效率效果及财税改革的效果上,并提出建设性意见,而不能仅限于政府的财政收支上。4.拓展金融安全的评估范围。如美国GAO下面就专设了金融市场和社会投资局,负责评估美国整个金融方面的审计工作。GAO曾对“对冲基金存在的现在的系统风险”发表了报告,“详述了对冲基金、金融机构和监管者在风险管理和透明度上所取得的进展,但最後认为仍然有潜在的系统性风险”。[2]GAO还注重对金融机构监管系统的评估,但并不限于“财务收支”,GAO曾发表过报告中称:“美国当前的金融监管系统太过陈旧,机制也不健全,因此难以防止未来危机的出现。政策制定者必须迅速采取行动,对金融监管系统进行改革”。[3]相比而言,我国目前《审计法》中的规定,仅对中央银行的财务收支、金融机构的资产、负债和损益进行评价,是不足以评估整个金融运行体系的安全的。要加强对金融产品、金融手段等各方面的监督与评估。
5.将评估有关民生安全、环境安全、能源安全、信息安全等内容也纳入政府审计的工作范围。
在民生安全方面,如美国GAO就“食品安全监管体制问题过约20余篇的报告,呼吁整合机构、消除弊端。就环境安全方面、信息安全方面和能源安全方面,美国GAO都对此进行调查,并发表报告。例如石油生产,认为“石油生产高峰可能发生在2040年。”并“建议能源部和联邦部门有必要制定战略,减轻石油生产高峰将带来的影响”。
美国政府审计对民生安全(包括食品安全、粮食安全等)、环境安全、能源安全等多方面都有着评估的实践经验,这些具体的做法值得我们借鉴,当然,更重要的是,要将这些涉及国家经济安全的重要内容作为政府审计的评价范围,必须以法律作为其支撑依据。目前来看,虽然我国法律,特别是《审计法》赋予了政府审计评估国家经济安全的权力,但是真正要是政府审计发挥其“免疫系统”的功能,对国家经济安全进行预防、提示和抵御,法律还需要进一步修正。[4]
注释:
①有关美国政府审计的法律内容规定参照李永强.美国政府审计发展及其启示[J].财会通讯(学术版),2007(11).
②刘明辉.新公共管理背景下的绩效审计研究[J].财政监督,2006(10).原文注:资料来源:/gyzfjxsjdtt.htm,辽宁省暨沈阳市课题组,《关于政府绩效审计的探讨》。
参考文献:
[1]7000亿美元救市计划再处风口浪尖[EB/OL].[2008-12-17]..
[2]对冲基金仍然构成潜在的系统性风险——GAO报告[EB/OL].[2008-02-26]..
[3]美国政府问责局∶美国金融监管系统急需改革[EB/OL].[2008-01-09]..
[4]李江.法经济学本土化研究范式与理论传承[J].商业研究,2009(7):160-163.
［关键词］东亚；经济金融合作；一体化；障碍
1997—1998年，东亚爆发了严重的金融危机，各国政府开展了一系列促进区域合作和金融一体化的举措以应对外部冲击。如今20年过去了，尽管各类区域贸易和金融的合作机制在不断增强，区域经济一体化程度在不断加强，然而考虑到当前资本流动波动性加大及其对经济金融体系潜在冲击的增加，东亚区域经济、金融一体化进展仍远远不够，我们有必要回头审视东亚区域实体经济与金融一体化面临的障碍与挑战。
一、区域贸易一体化进展有限、仍然较为依赖区外贸易
东亚的区域经济一体化，主要是通过商品市场中的贸易渠道展开。然而，事实上，尽管区内贸易不断增加，但东亚地区的区内贸易扩张幅度有限，东亚地区各国的贸易仍主要依赖于区外贸易。ADB的亚洲区域一体化指数显示：1995年，10＋3国家的区内贸易占比45．01％，2015年则是47．16％（2015年是最新数据）。也就是说，在上述20年当中，东亚区内的贸易占比仅仅只提高了2．15个百分点。而在同一时期，欧盟的区内贸易占比一直处于60％左右的水平。此外，东亚区内的加工贸易、中间品贸易占比较高，这是东亚区内贸易的一大特点。如果剔除掉这方面因素、只考虑最终需求，则东亚区内贸易占比还会有明显下调，东亚各国最终需求受到其他区域，特别是美国的最终需求的推动。可见，东亚经济还远远谈不上与其他区外经济的脱钩。基于现有的实体经济基础，东亚地区对区外的货币、汇率、金融市场的依赖性也较强。区域经济一体化的一般路径是从贸易、投资，再走向货币、金融领域。在二战后，出于对战争的反思、对和平的渴望，政治驱动的欧洲一体化进程，是从煤钢共同体、关税同盟、欧共体这样的合作一步步走过来的。而东亚财金合作的初始动力，则是基于对金融危机的反思，直接走向了货币金融合作，比如清迈协议及其多边化、亚洲债券市场倡议等。这种就金融合作来应对金融危机的思路难免忽略了金融危机爆发的实体经济原因，这在一定程度上也是一种短视的做法。对于东亚各国而言，一直以来的出口促进战略使得贸易仍主要依赖于美国、欧洲等区外贸易，因此，各国政府更倾向于稳定与美国、欧洲之间的汇率，对区域内汇率的稳定主要是出于减少在区外贸易中的竞争的目的，从而造成了东亚各国对于稳定区域内汇率的动力不足，对东亚区域金融一体化的发展形成障碍。
二、金融一体化发展滞后
东亚金融危机的教训之一是东亚地区经济体融资结构存在严重的货币错配和期限错配。更深层次的金融融合有助于形成更大、更广泛、更深入、流动性更强、效率更高的金融体系，进而保护该地区免受外部金融冲击，为未来的增长铺平道路。基于此，亚洲金融危机以来，各国决策者们开展了一系列促进区域合作和金融一体化的举措，希望通过加强地区储备和发展本地货币计价的债券市场特别是公司债券市场来增强对变幻莫测的全球金融市场抵御能力。主要包括清迈协议（CMI）下的双边互换协议网络（BSAs），其他的还包括2008年和2009年的一系列东盟＋3财长会议加快CMI的多边化（CMIM）等。经过多年的发展，东亚地区贸易一体化水平不断提高，但区域金融一体化落后于贸易一体化（Park等，2008）［1］1321－1338。东亚各国与世界其他地区的金融联系远远高于与区域内其他经济体的金融联系（Eichengreen等，2004）［2］，例如，日本是东亚地区对外投资规模最大的国家，尽管与东亚其他国家的贸易往来非常频繁，但其投资目的地主要在东亚以外地区。东亚区域金融一体化发展滞后的原因主要包括：与发展良好的实体经济相比，东亚各国金融体系普遍发展不足，金融发展水平低、金融开放度低以及交易波动性高，导致了东亚区域金融一体化很大程度上由区域内经济体之间的高贸易量驱动，而充当东亚金融安全网的CMIM、AMRO尚未启动，在技术上的可靠性仍然未得到验证，进而导致了东亚区域金融一体化发展滞后。此外，各国间由于缺乏政治互信导致的政治风险、对跨境资本流动的限制、信息不对称、外国银行进入的障碍以及监管和制度质量的差异，也为金融一体化创造了障碍。（一）亚洲区域债券市场发展滞后，本币债券市场发展失衡从2003年开始，东盟＋3经济体发起了一系列的倡议，促进亚洲债券市场的发展。亚洲债券市场经过多年的发展取得巨大成就。截至2016年12月，东盟＋3中的10个经济体本币债券规模近20万亿美元，是2003年7．8万亿美元的2．5倍。理论上，亚洲债券市场既包括本地区各国本币债券市场，也包括一个东亚地区性国际债券市场，这个地区性债券市场可以是东亚经济体本币债券市场的区域内延伸，也可以是东亚地区外经济体债券市场的向本区域的扩展，也可以是一个基于东亚共同货币的债券市场。然而，从当前的发展情况来看，以发展本币债券市场为重点的亚洲债券市场，未能从根本上解决东亚地区面临的货币错配和期限错配问题。第一，多数东亚经济体公司债券占本币债券的比例依然较低。从东亚10个经济体本币债券市场整体来看，政府本币债券占到本币债券总额的78．4％，而公司债券只占到21．6％。分国别来看，越南本币公司债券占本国本币债券的比例还不到5％，中国、印度尼西亚、日本、菲律宾、泰国等国公司本币债券占比也偏低。这一现象说明，亚洲债券市场的发展很大程度上来自于政府推动。私营部门仍未能充分利用本币债券市场融资，发展亚洲债券市场、帮助市场主体克服货币错配和期限错配的目标仍未完全实现。资料来源：亚洲债券在线。第二，“马太效应”的存在注定无法实现东亚各经济体本币债券市场的齐头发展，部分经济体期限错配和货币错配的问题仍无法解决。当前，东亚各经济体本币债券市场发展极不均衡。近年来东亚本币债券市场虽取得快速发展，但债券市场份额仍主要集中在日本、中国、韩国等少数几个经济体。为保证市场具有充足流动性，这要求该债券市场必须具有一定的规模，从东亚地区来看，只有日本、中国能满足这一条件，这也决定了只有这两个国家的本币债券市场才能扩展至其他国家，最终成为东亚区域债券市场的一部分。（二）东亚金融安全网：CMIM、AMRO尚未发挥实质作用自2000年建立以来，清迈倡议资金规模不断扩大，并从双边机制扩展为多边机制，作为东亚地区金融安全网的潜在作用不断提升。然而，到目前为止，清迈倡议多边化（CMIM）仍未启动过，CMIM在技术上的可靠性仍然未得到验证。特别是在2008年全球金融危机期间，在美元流动性短缺的情形下，韩国、新加坡货币当局都与美联储建立双边货币互换，印度尼西亚央行也试图与美联储建立双边货币互换安排，他们并未寻求CMIM的帮助。这说明CMIM仍未发展成为东亚地区理想的金融安全网，这既包括CMIM本身的问题，同时作为CMIM辅助机构，东盟与中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）也存在有待完善的地方。第一，CMIM资金不断扩容，但是从未启动，这妨碍了CMIM发挥作用。CMIM为成员经济体安排的资金规模相比其他金融安全网并不低。目前CMIM下各成员的出资资金规模总计为2400亿美元，所有成员理论最大借款规模为2435亿美元。在CMIM与IMF贷款项目脱钩比例为30％的情况下，各成员可从CMIM自主动用的借款规模为731亿美元。与IMF快速融资工具相比（年度限额为各国份额的37．5％），除了中国、日本外，其他成员从CMIM可获得的资金额度都要高于从IMF快速融资工具可获得的资金额度。即使对于韩国来说，其从CMIM可获得资金为115亿美元，远高于其从IMF快速融资工具可获得的资金规模（35亿美元）。此外，大部分东盟国家从CMIM可获得的自主动用借款规模基本也与其从IMF备用安排提取的年度限额（145％）相当或略有超过。像泰国、马来西亚、菲律宾、越南、柬埔寨等国从CMIM可获得的最大借款规模甚至已超过其从IMF备用安排提取的累积限额（435％）。从与各成员的外汇储备规模对比来看（假设短期动用比例为10％），对于经济规模较小的东盟经济体来说，其从CMIM与基金组织30％脱钩比例下可获得的资金也基本可以与其短期内动用的外汇储备相当。因此，从各种金融安排的横向对比来看，目前CMIM下的资金规模并不低。从资金动用上看，CMIM最大的问题是，到目前为止，仍未有成员启动过CMIM的融资安排。由于被长期放置不用，一国在申请CMIM时可能向市场发出错误信号，被市场误读为该国已“无计可施”，从而进一步恶化该国经济信心。这种情况下，CMIM不仅无法起到地区金融安全网的作用，反而加剧了市场担忧。也基于此，一些国家宁可选择其他金融安排，而不愿意申请动用CMIM。第二，CMIM贷款工具的使用程序仍不透明。CMIM的基本目标之一是解决本地区出现的短期流动性困难，为此，CMIM共设有两个贷款工具：一是“清迈协议多边化稳定便利”（CMIMStabilityFacility，CMIM－SF），是CMIM下的危机解决工具。二是“清迈协议多边化预防便利”（CMIMPrecautionaryLine，CMIM－PL），是CMIM下的危机预防机制。CMIM规定，请求CMIM安排（包括CMIM－SF和CMIM－PL）的成员方需要满足一组先决条件。这些先决条件包括完成对该成员经济及财政状况的评估及没有违约事件等。此外，CMIM还要求资金请求方遵守诸如提交定期监督报告和参与“东盟＋3经济评估和政策对话”（ERPD）项目等。但是这些条件并没有具体的公开说明。这不利于引导市场预期，限制了各国申请相关贷款工具的积极性。第三，AMRO的监督目标仍不够明确AMRO的主要目的是通过实施地区经济监督来确保东亚地区的经济与金融稳定，并支持清迈倡议多边化（CMIM）的执行。为实现上述目标，AMRO被赋予四项功能：（1）监督和评估成员经济体的宏观经济状态和金融稳健状况，并向各成员报告；（2）识别本地区宏观经济与金融风险和脆弱性，并在要求时向各成员提供及时缓解这些风险的政策建议；（3）帮助各成员执行本地区金融安排（也即清迈倡议多边化）；（4）执行委员会指定的为满足AMRO目标所必要的其他活动。然而，AMRO对于监督目标的界定过于模糊，其“经济与金融稳定”的目标并未明确区分其与IMF监督的不同。这导致目前AMRO仍未形成自己的监督特色，也没有形成与IMF监督不同的侧重。
三、东亚国家政治互信仍有待加强
政治互信是加强财政金融合作的基础，政治风险是导致东亚国家将主要投资投向收益率较低的发达经济体的重要原因（Lee等，2013）［3］396－418，东亚各国的金融一体化需要高度的政治协商以及密切的宏观经济和财政协调。缺乏政治互信，东亚区域的财政金融合作将举步维艰。由于历史和现实的原因，东亚区域国家之间的互信程度面临挑战。目前，东亚是世界上军事演习最密的地区，每年的军演都有数百次之多。东亚国家之间的政治互信面临的新问题，一方面，与一直以来的历史问题有关，另一方面，也同东亚经济格局的巨大变化有关。2005年，中国的GDP大致是日本的一半；2010年，中国的GDP与日本持平；到了2014年，中国的GDP已经是日本的两倍。恰巧在中国GDP赶上日本的2010年，中日关系出现了趋向于紧张的一个转折点，即2010年9月撞船事件。2010年撞船事件之后，中日关系紧张持续升级。根据中国学者的估算，由于双边关系紧张，2012年中国对日本出口潜在损失313—318亿美元，日本损失为368—379亿美元（徐奇渊，陈思翀，2014）［4］1－24。区内政治互信存在问题，尤其是中日两个大国间的互信存在问题，是东亚财金合作的重要障碍。此外，东亚区内的政治互信也不单纯是东亚区内的问题，还牵涉到美国这样的区外因素。在东亚一些国家，美国不但仍然保持政治影响力，有军事存在，而且在财金领域也有多种影响渠道：美国通过ADB、IMF、世界银行等机构对东亚产生影响，此外，美国还通过双边货币金融合作对该地区产生影响。可见，东亚地区的政治互信问题具有其复杂性，这种复杂性植根于历史，受到现实中实力格局巨变的冲击，而且牵涉到区外的干预、影响因素。因此，东亚国家财金合作的政治、外交环境仍然面临较多的约束条件。不过反过来看，如果东亚国家在财金合作方面能够先行取得进展，这也将可能反过来改善东亚地区的政治互信。
四、总结
关键词:石油战略储备体系;战略储备;期货市场;外汇储备
中图分类号:F416.22文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)04-0017-05
一、石油战略储备的目的、作用与体系
1.建立石油战略储备的目的与作用
一般认为,建立石油战略储备的目的有二点:国防安全和经济安全。大多数国家明确声明,建立石油战略储备的目的正是“保障国家安全,防备战争时期供应中断,供国家非常时期使用”。在目前国际政治经济新格局下,一些国家的储备目的开始从以国防安全为主转向以经济安全为主。然而,出于国防目的的储备并未停止,出于经济安全目的的储备在某种程度上则有所加强。
石油储备是传统的石油安全手段,是石油消费国稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障经济安全的有效手段,是对重大石油安全突发事件的减震器、石油供应的调节器。石油储备的作用在于必要时增加石油供应,缓解石油供求矛盾。如果在国际油价大幅上涨时,我国的石油供应不能相应地适度增加,我国经济将以严重的通货膨胀作为代价,取得相当低的经济增长率,这是对我国经济安全的巨大威胁。只要我国能够在国际油价大幅上涨时,控制适当的石油资源,以缓解石油供求矛盾,就能够有效地降低国际油价上涨对我国经济的巨大负面冲击作用。
需指出的是,战略石油储备是保障能源安全的方法之一。从国际经验看,石油战略储备不是以平抑油价波动为主要目的,而是以在战争或自然灾难时保障国家石油的不间断供给为目的。更重要的是,战略储备只是应对短期石油供应冲击的有效途径之一,解决短期石油供应冲击的其他方法包括:抑制需求、能源转换和突击提高产量。在这些方法中,战略储备的主要经济作用是通过向市场释放储备油来减轻市场心理压力,从而降低石油价格继续不断上涨的可能,达到减轻石油供应冲击对整体经济冲击的程度。对石油进口国而言,战略储备是对付石油供应短缺而设置的头道防线,但其真正的作用不在于弥补损失的进口量,而在于节制油价的上涨。
此外,战略石油储备还起到以下作用:一是有了储备便可以给调整经济增长方式,特别是能源消费方式争取时间;二是储备可以起到一种威慑作用,使人为的供应冲击不至于发生或频繁发生。在石油生产出口国集团交替实行“减产保价”和“增产抑价”的政策时,战略储备能够使进口国的经济和政治稳定而不受到以政治或经济动机为出发点的人为石油供应冲击的影响。
西方发达国家建立战略石油储备体制已有近半个世纪的历史,实践证明它对保障本国石油供给安全起到了相当重要的作用。日、美等许多石油消费国在经历了石油危机的沉重打击后,都把建立石油战略储备作为保障石油供应安全的首要战略。美国、日本、德国、法国和英国战略石油储备的目标分别是:10亿桶可供158天使用;3.15亿桶可供169天使用;5350万桶可供117天使用;12344立方米可供95天使用;1300万吨可供83天使用。 显然,战略石油储备已超出一般商业周转库存的意义,它不仅具有保障供应、减少风险、稳定价格的作用,更着眼于石油可能带来的政治后果,力图使本国在国际政治方面取得稳定、主动,避免受制于人。巴西、南非、印度等发展中国家也都建立了各自的石油储备。各石油消费国建立和增加石油战略储备,对缓解石油供应暂时中断和价格剧烈波动带来的负面影响具有积极意义。
目前我国的石油储备能力远远不能适应石油企业和国家应付突发事件的需要,如不尽快建立战略石油储备制度,随着我国石油消费的对外依存度的不断提高,这种损失和其他影响将会越来越大和越来越严重。因此我国必须高度重视建立战略石油储备问题,提高对其重要性和紧迫性的认识,充分借鉴美、日等国的石油储备经验,有计划有步骤地建立和完善形式多样、配置合理、符合我国国情的石油储备制度,这应成为我国实施石油战略的一个重要方针。
2.石油战略储备体系
石油储备关系到我国国家安全的问题,广泛意义而言,一个国家的石油储备体系包括两方面:一方面为实物储备或现货储备,即讨论和呼声较高的石油战略储备;另一方面还应包括石油期货储备。实物储备由于耗资大,且存在市场价格风险,不宜作为规避市场风险的手段,而主要用于防范应对战争和意外事件所造成的石油短缺和平抑石油短缺时期造成的高油价,石油期货储备才是维护我国石油安全、减轻短期油价波动对国内市场冲击和经济影响的主要手段。[1]
二、石油现货战略储备或实物战略储备的制度构建
1.立法先行。立法先行是国际石油战略储备建设的成功经验,我国石油储备建设务必走“要储备,先立法”的道路,尽快制定《石油储备法》。[2]在石油储备建设前,必须首先确定其法律地位,并通过法律法规明确我国石油储备建设的目标、管理、资金、方式等问题,使我国石油储备建设的全过程有法可依、有法可行,有法律保障。
2.管理组织体系。国家战略石油储备管理组织体系的构建应遵循三条原则:一是便于国务院的统一垂直领导、调控和指挥;二是符合社会主义市场体制运行的规律;三是调动国家、石油企业和用户三者的积极性,即三者共同的职责或义务。由此,管理组织体系可分为三级体制:国家战略石油储备委员会(或称总局等)属国务院下设的官方机构,负责制定储备政策,其中包括储备规模的确定、各级的职责和所用资金的分摊、储备的监督和储备动用的具体规定等;战略石油储备管理有限责任公司属企业性质,国家是其最大的股东,因而又是国家战略石油储备管理委员会的服务商,要对其负责,按照国家战略石油储备委员会的要求购入石油或石油产品用作储备,同时所有石油生产和经营企业均为其股东,又是各石油生产经营企业进行战略石油储备的组织者和经营管理者。它具体负责战略石油储备的日常经营管理工作,其储备的石油分成国家储备部分和各石油公司储备部分,其比例由国家的《石油储备法》规定,基本做法是按照市场规律,“低进高出”,以差价支付管理费用并有所盈利。非石油公司的各个用户,主要指电力交通等企业和事业单位,在《石油储备法》中应明确规定有储备的责任,同时还鼓励私人用户进行储备。
3.筹资模式。要建立符合我国国情的储备筹资模式。日本自1960年代便开始建立石油储备,其资金由政府通过征收石油税作保证,目前此项税款每年约为4800亿日元。 美国建立石油战略储备的资金由全额财政拨付,1995年起开展商业化运作,储备设施向国内企业出租,还向国外用户提供储存服务,目前已有了小额收入。韩国则采用与采油国共同储备制度,同时协议出租储油设备以较好地解决储备资金不足,使韩国国内的储油设备尽可能地得到利用,并优先获得石油供应。尽管目前建立国家石油储备的巨额投资是由国家全部投资,但就世界各国建立石油储备的筹资经验来看,我国应该避免在石油储备筹资方面由政府大包大揽,而应尽量引入市场化的因素,鼓励私人部门的积极参与。可讨论研究其他的融资方式,如通过发行长期国债、建立储备基金、设计新税种、设立石油期货和争取国际支持等办法来筹集建立战略石油储备的所需资金。
4.储备规模。战略石油储备的规模受一个国家的平均消耗量、国家财政状况和可能发生的石油供求暂时中断或危机的程度等因素制约。对石油消费大量依靠进口的国家,最重要的是在后两个因素的前提下考虑的是本国的石油日平均消耗量。国际能源机构对其成员国的要求是战略储备可供90天消耗的储备量,而成员国中没有都达到这个储备规模,其中有的国家如日本则超过了这个规模(国外估计为120天)。由于战略石油储备耗资巨大,我国属于要建立储备的起步阶段,无法也不必一步就储备足够90天消耗的储备规模。因此,建议我国战略石油储备的规模可采取几步走的办法实施:第一步,用10年或更长时间使储备达到一定规模(如15～30天);第二步,再用10年或更长时间使储备增加到更大的规模(如60天以内)等等。按目前的消费量,要储备一个月的用油量,大概需3000万吨以上。因此,战略石油储备需有一个长期规划,美国战略石油储备计划开始时用了10年时间,我国的战略石油储备计划开始至少也需要10年甚至更长的实施时间。另外,储备应当是规模化储备,这有利于节约管理费用。
我国建立战略石油储备体制并达到相当的规模,对于是否对世界石油市场价格产生一定的影响――刺激油价上涨,处理不好,会使我国购买储备油付出较高的代价,这是公众关心的问题。笔者认为,只要我国在做法上讲求技巧,注意保密,掌握好时机,未必会受损。同时,第一,我国要储备的原油不是短时间集中购买的,且尽量在相对的“低价”时购买:第二,我国分阶段的储备量相对于世界市场的原油供给总量来说是微乎其微的;第三,我国在平时的进口原油中并没有区分哪些是即时消费的,哪些是为了储备。因此,只要讲求策略,我国要进行战略石油储备就可能不会刺激世界市场油价的上涨。
5.储备基地。战略石油储备基地的选择应当兼顾三条标准:一要考虑引进油和出口油的运输方便;二要考虑地理安全环境;三要考虑尽量靠近用户特别是炼油厂。国家的交通运输条件状况和发展趋势、军事安全形势的现状及其趋势、炼油厂的分布状况和变动趋势,都会从不同角度影响和制约储备基地的选择,因此必须由国家会同各有关部门的领导和专家进行综合研究和论证,提出方案,最后由国务院确定。基地位置的选择,既要适当集中,不能过于分散,否则不利于降低管理成本,但也不能过于集中,否则不利于石油冶炼和加工,不利于战略上的安全保卫,即要做到集中与分散相结合。由海运进口石油的基地可尽量建在沿海地区,由陆路进口的石油的基地可尽量建在内地,新炼油厂的建立要尽量靠近石油储备基地。这些都有利于降低运输成本。
6.储备品种。战略石油储备品种应以原油为主,成品油和天然气为辅。因为原油比成品油和天然气易于储存和运输,从而有利于降低储备成本,同时,成品油往往赶不上产品更新发展的要求,例如30年前生产的汽油如今没有任何汽车可以使用。当今各国储备的石油大部分都是原油,因此,原油储备地点的选择不能远离炼油厂和石油产品加工厂。更进一步而言,储藏成品油不如储藏原油,储藏原油不如储藏产能和油气资源。鉴于塔里木油气储量分布零乱,目前年油气生产折合当量仅在1000万吨左右, 运距漫长。可考虑封存部分形成的产能和探明储量,保持较为合理的储采比率。此外,应在中央统筹的背景下鼓励我国石油企业在海外收购油气资源,目前中石油已初步形成海外的中东及北非地区、中亚及俄罗斯地区和南美地区三大战略区,中石化在沙特签署了较为重要的开发协议,而中海油在澳大利亚和印度尼西亚也付出了努力,如何加强上述集团的海外竞争和合作是十分重要的。
7.储备方式。战略石油的储备方式有地下盐穴储备、油罐储备、船罐储备、地下罐储、地下坑道储备等多种方式。从经济技术层面来看,地下盐穴储备有多种优点,因此我国建立石油储备时,可优先考虑采用地下盐穴方式。美国石油储备就是采取了盐穴储备的方式,避免了建造油罐所花费的高投资,大大节约了储备成本。首先,我国的地下岩盐资源丰富,具有良好的建设地下石油储备库的地质条件;其次,我国在建设盐穴储油库的工程中,许多方面具有较高的技术水平,能够完成绝大多数的工作,包括地质综合评价研究、钻完井、采盐建穴、运行方案设计、地面工程设计等。
8.储备比例的分摊。目前,世界上石油战略储备的方式有三种,即国家储备、机构储备和企业储备。国家储备就是由国家支付储备预算,并对储备油实行绝对控制;机构储备是指储备义务由公有或私有的某一机构或组织承担,经营者向这一机构缴纳一定比例的特殊权使用费,供其承担储备费用;企业储备是指石油经营者负责履行储备义务,或者经营者自己进行储备,或者通过书面保证的形式委托给另一经营者进行使用权储备。在发达国家,美国实行的是自由市场型,即以国家储备为主,对于民间储备(或称社会储备)即机构储备和企业储备,则给予一定的优惠措施,但没有任何资金支持,也没有纳入管理的范围。日本是政府导向型。实行政府储备和民间储备并重,以政府储备为主,对于民间储备管理严格。德国实行官民结合的联合储备,其联合各方主要由炼油厂、石油进口公司、石油销售公司和使用石油发电的电厂等石油产业链上的企业成员所组成,它和政府储备、企业储备共同构成多层次的储备体制,三者的比例是57∶17∶26。法国则是官民结合、以民间储备力主的双层次储备体制,民间储备和政府储备的比例是75∶25。 可见,欧盟国家主要是实行以民间为主的储备制度。
从储备构成看,国家储备由中央政府直接掌握,主要目的是确保在战争、自然灾害或其他突发性事件发生时国家石油的不间断供给,防止和减少因石油供应中断、油价大幅异常波动等事件造成的影响,保证稳定供应。民间储备是在与其生产规模相匹配、正常周转库存的基础上,按有关法规承担社会义务和责任必须保有的储存量,不仅可以保证国家石油储备的平均库存,还能在关键时刻起到稳定市场供应,稳定人心、缓和国内油价异常波动的作用,民间储备是在自筹资金的前提下进行的,因而能减轻国家在建立石油战略储备方面的巨额财政负担。
根据国际经验和我国社会主义市场经济的要求,同时结合石油作为国家战略物资的特点,建立我国石油战略储备体系应实行国家储备与民间储备(或称社会储备)相结合,以国家储备为主的石油储备体系,由此决定各级储备任务和储备比例的分摊,明确各级的职责,调动各方面的积极性。建议可按国家占50%,各石油公司占35%,用户占15%的比例分摊,即社会占50%。战略石油储备耗资巨大,在启动阶段的各种投资,国家负担的比例可以适当高些,例如负担60%左右的投资,特别是其中油库建设的投资,在启动阶段可主要由国家来承担,但随着储备的增加达到一定的规模,能达到保障两个月的供应需求水平时,再按5∶5的比例运作。目前阶段国家出资比例可适当高些,一是因为石油公司和用户的资金力量有限;二是国家有比较多的外汇储备,用一定的外汇储备来进行战略石油储备,不仅可以减少大量外汇储备在国外使用的风险(如外汇储备用于购买美国等财务债券等的风险),且可真正做到保值增值;三是战略石油储备初期阶段也需国家的大力支持。
中石油、中石化和中海油等石油公司既有义务也有能力为国家战略石油储备“买单”,这也是世界各石油消费和进口国家进行石油战略储备的共同做法,但各国分摊的比例稍有不同。如日本国家负担的比例稍高些,法国和德国国家负担的比例稍低些。 石油公司参与石油储备并不一定不能盈利,在战略石油储备启动阶段,国家还可以规定,各大石油公司可从银行获得一定数量的低息贷款或财政给予一定的补贴和税收上的优惠。
非石油企业的各用户,也有义务参与国家的战略石油储备。因为战略石油储备是社会的共同职责,用户不能只享受权利而不尽义务,这也是世界各石油消费和进口国家的共同做法。用户包括家庭汽车用户和单位用户,储备一般是储备燃料油,它可以帮助用户躲过高油价所带来的损失。
9.动用条件。美国、日本等西方国家对战略石油储备的动用规定了极其严格的条件和程序。以美国为例,按照《能源政策和储备》(EPCA)的法令所设定的条件,法令设定了全面动用、有限动用和测试性动用三种可能出现的形式。
三、从能源和金融安全方面加快我国石油期货储备或石油外汇储备体系建设
从组织形态上而言,一国石油储备体系包括国家储备、机构储备和企业储备三个层次。国家储备是石油储备体系的重要组成部分,国家储备可以利用石油期货市场进行轮库和高抛低吸,降低储备成本。此外,在国际上,期货市场引导现货市场,因此世界上大的现货交割地通常靠近主要的期货市场。如果我国能利用自己是石油生产与消费大国的优势地位,建成世界重要的石油期货市场,那么大量石油现货可能会选择在我国交割。国际石油贸易商因此会在我国建立交割仓库以储存石油,那么大量石油将被运输和储存在我国,形成石油资源的社会储备,即可以利用国际资金帮助我国储备石油。
当前,我国石油消费占世界的比重不断提高,在世界石油价格体系中的定价权亟待提高,现有的国际石油定价体系并不能充分反映东亚的石油供需格局,导致我国进口石油的价格偏高;另一方面,波动剧烈的石油价格也使国内企业迫切需要更为便捷的国内价格避险渠道,发展石油期货迫在眉睫。现有的上海、大连、北京等城市的石油交易所都仅有现货交易,品种也仅限于甲醇、燃料油等部分中小品种,缺乏原油以及汽油、柴油等主要成品油品种。因此,在当前的形势下,我国应借鉴国外经验,将建立我国石油期货市场作为实施国家石油安全战略和建立石油安全体系的重要内容,予以高度重视并尽快付诸实施。[3]
具体而言,应抓紧建立和完善我国的石油期货市场,尽快丰富现有交易所的上市交易品种,形成几家交易所有效竞争的格局,尽快创造条件推出石油期货产品,争取在10-20年的时间里改变伦敦、纽约等交易所垄断世界油价的格局,逐步增大国内期货市场的国际影响,争取更多的国际定价发言权,达到规避风险、跟踪供求、调控市场的目的,正确快速引导石油生产、经营和消费,维护国家经济安全,确保经济平稳发展。
此外,尽快建立石油期货市场,加快推进石油期货交易,更重要的是可把石油期货仓单看作是期货形式的战略储备,即为石油期货战略储备;另一方面,也可把石油期货仓单视为一种新的国际货币或储备货币,参与外汇组合,成为外汇储备的一部分,即为石油外汇储备。[4]从当前国际汇市情况看,大规模的外汇储备也存在着巨大的市场风险。因此,石油储备进入外汇储备,对于我国外汇储备投资组合而言是有利的。
从操作的层面来看,当前的国际国内形势是我国完全可以通过购买国际原油期货储备原油。受全球金融危机影响,纽约商品交易所原油期货价格在2008年底最低时跌到30美元/桶附近,目前在80美元/桶左右徘徊,这一价格相比2008年7月时的149美元/桶,也已经跌去接近50%。 此时或在油价更低时在国际期货市场大量购买石油,既能消化我国庞大的外汇储备,又能给国家长远发展带来巨大利益。建议拿出2000亿美元作为期货交易保证金上限,在60美元/桶标准以下购买。建仓初期秘而不宣,后期公开宣传国家石油储备战略,并大量建造石油储备设施。此做法不但可以买到上万亿美元廉价的石油,给国家今后几年的发展带来巨大的经济利益,而且还能在国际期货市场上让2000亿美元保证金翻倍。
笔者认为,可以把金融安全与石油安全合并起来考虑,把单纯的外汇储备与石油的现货储备、期货储备密切结合起来,建立外汇储备与石油储备的转换机制,使我国规模庞大的外汇储备服从、服务于国家的经济安全,切实增强我国的石油安全。通过建立在银行系统支持下的“石油金融”体系,既能把石油安全与金融安全联系起来,又可使其成为石油储备与外汇储备之间的平衡机制,以保证我国经济健康稳定的发展,“石油金融”体系通过将金融安全与石油安全合并运作达到规避石油风险和金融风险的双重目的。
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Analysis on China’s strategic oil reserve system build-up
WANG Jun1,QI Yin-shan2,WANG Meng-kang3
(1.TeHua Postdoctoral Research Station,Beijing 100029;2.Bengjingjiaotong University,Beijing 100044;
3.The School Of Economics Nankai University,Tianjin 300071)
金融危机促成国际存款保险协会通过《有效存款保险制度核心原则》
金融危机的发生再次凸显了建立存款保险制度的必要性和重要性,而如何建立一套国际通行的存款保险制度准则也被存款保险相关国际组织所关注。2009年6月,国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会共同了《有效存款保险制度核心原则》(下称《核心原则》)。在借鉴各国现行存款保险制度运行经验的基础上,《核心原则》强调要建立一个普适性强的、能够在更多国家运用的存款保险架构,并特别研究了存款保险制度建立的先决条件和存款保险制度的具体设计。强调存款保险机构与安全网其他部门之间的信息共享及协调是此次《核心原则》最为突出的地方之一。
《核心准则》反映了未来需要更加重视存款保险机构的跨部门协调
《核心准则》强调应有一个框架机制,来确保存款保险机构与金融安全网其他成员之间建立日常的紧密协作和信息共享,使存款保险机构与安全网其他部门之间的信息共享及协调成为未来存款保险机构改革的重点。从存款保险机构与其他金融监管机构之间关系,以及掌握的信息基础看,除了银行自身以外,其他金融监管机构往往掌握了解银行的主要信息,这些信息可能是在赔付存款人时所必须的。而中央银行拥有大量关于整个金融体系的信息,对存款保险机构也有直接影响。为了保证存款保险机构获得它所需要的信息,存款保险机构和监管机构、中央银行需要协作开展信息收集和共享。另外,尽管信息共享的非正式安排有时也运作得不错,但《核心准则》强调信息共享最好还是通过立法、备忘录、法律协议或这些方法的联合而成为一种比较正式的安排。跨部门协调更加重要的另外一个原因是存款保险制度不能够单独解决系统性大面积的银行破产或者金融体系的“系统性危机”,系统性危机需要整个金融体系安全网成员共同协作应对。此外,处置系统性危机的成本也不应该只由存款保险体系来承担。
《核心准则》反映了存款保险机构的跨国协调更加重要
从次贷危机在美国爆发并恶化成为全球性金融危机的历程看,存款保险跨国协作非常重要。《核心原则》指出,只要能够保证保密,在需要的情况下,不同国家存款保险机构之间、各国存款保险机构和其他国家金融安全网成员之间应该能够交换所有相关信息。实际上,国际协调也是此次《核心原则》的体现:与以往各国际机构单独指引不同,此次《核心原则》是国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会共同。国际存款保险协会第八届全球年会也是由国际存款保险协会、金融稳定协会及巴塞尔银行监管委员会共同主办,会议核心议题之一也是存款保险制度在金融稳定方面的作用。另外,从金融危机的发展轨迹看,这次金融危机虽然起源于美国,但世界各国金融体系都受到了不同程度影响,换言之,在缺乏一个全球性的金融稳定体系的背景下,金融危机本身就具有全球化的特征,《核心原则》强调了跨境保险问题,并希望以此引导各国存款保险机构的国际合作。
国别层面的存款保险制度变革特点
从国别情况看,已经建立存款保险制度的国家纷纷扩大存款保险职责范围、提高存款保险的保险限额,并将存款保险机构作为处置倒闭银行的平台,最大限度维护存款人的利益并维护金融体系的稳定。总的来看,有五个非常显著的特点。
提高存款保险限额或临时性采取全额存款担保政策,成为各国存款保险机构应对金融危机的重要举措
从次贷危机演变历程看,提高存款保险限额,以最大限度保护存款人利益,增强存款人信心成为多数国家存款保险机构的普遍做法(表1)。2008年10月,美国联邦存款保险公司宣布将存款保险限额临时从10万美元提高到25万美元。欧盟各国也在现有存款保险制度基础上,迅速推出存款担保措施。另外,美国联邦存款保险公司始终能够做到在银行倒闭后的第一时间对存款人的受保存款提供保障,以防止支付体系崩溃。对于未受保存款,美国联邦存款保险公司还采取预先赔付50%的机制,最大限度地保护了存款人权益,较好地维护了金融稳定,成为美国应对金融危机的典型特色。
存款保险机构监管权限有所扩大
次贷危机以来,各国都对其金融监管体系以及金融监管的国际合作进行了深刻的反思,其中以美国和英国最为典型,两国的金融监管主管部门或者财政部都提出了各自的相关改革建议。
2008年3月,美国财政部了《现代金融监管改革蓝图》,在分析了美国金融市场面临的短期、中期及长期风险和美国金融监管存在的诸多问题后,提出了短期、中期和长期的改革目标,逐步构建灵活而高效的现代金融监管架构,以便更好地应对可能的危机、提高美国金融业的竞争力,而构建灵活而高效的现代金融监管架构核心之一,就是进一步充实美国联邦存款保险公司的监管权限。2009年3月,美国财政部在《现代金融监管改革蓝图》基础上又公布了《金融架构框架改革:奠定新的基础》。在维护金融安全网方面,《金融架构框架改革》有两大核心改革提议:成立消费者金融保护署和针对金融业系统性风险的监管改革法案。成立消费者金融保护署的提议在2009年11月初已经通过美国国会众议院审议,而针对金融业系统性风险的监管改革法案也已与众议院金融服务委员会达成一致。从公布的材料看,美国很可能将成立一个由财政部牵头、由美国联邦存款保险公司等多家监管机构组成的金融服务监管委员会,负责向国会提出银行监管建议,甄别出需要接受更多监管的公司和金融活动,对于那些可能会威胁公司或市场的金融活动实施更严格的监管规则和标准。其中,《金融架构框架改革》建议美国联邦存款保险公司在得到美联储和财政部许可情况下,可以向有偿付能力的公司发放贷款或者提供担保,以防止后者因为预先参与的某种金融活动出现问题而威胁到整个金融体系的稳定。美国联邦存款保险公司因上述救助活动发生的任何损失可先从财政部借钱支付,之后由经评估资产规模超过100亿美元的金融企业提供偿付资金。如果这项建议能够最终形成法律,将有助于把未来存款保险援助行动的成本转向由金融业而非纳税人。
对于英国而言,2007年9月的北岩银行危机也促使英国金融当局痛定思痛。2007年10月,英国金融管理三方委员会公布了一份银行改革讨论文稿,向社会征求银行改革与存款者保护建议。2008年1月,英国公布了关于金融稳定与存款人保护的顾问文本。在此基础上,2009年3月,英国金融服务局公布了金融监管改革的《特纳报告:通过监管改革应对全球性金融危机》。报告指出,全球金融监管体系的漏洞、银行表外业务资本要求不足、在险价值(VAR)缺陷、市场自律不完善等问题是造成危机的突出原因。此外报告还提出了一系列改革建议,其中第二章第四节“存款保险与银行处置”专门讨论存款保险在金融安全网中的作用和未来存款保险的方向,报告指出存款保险制度应能确保绝大部分零售存款人在银行发生倒闭时受到保护、应保证存款人理解存款保险的覆盖范围、应建立银行有序倒闭的破产机制。
存款保险机构的功能不断创新和拓展,并成为金融安全网的核心成员
金融危机使美国联邦存款保险公司等存款保险机构突破了传统保障或支付职能,扩展到金融救助、维护整个金融体系稳定等。2008年9月,雷曼申请破产保护后,美国联邦存款保险公司及时向雷曼控股的银行实施“停止与禁止令”,规定未经美国联邦存款保险公司同意,银行不得向雷曼提供有担保交易或其他形式的授信,不得进行分红或减少其资金头寸。美国联邦存款保险公司的另外一个创新是对银行债务和银行间信用活动进行担保,并成为美国政府为市场提供应急流动性的重要平台。2008年10月,美国联邦存款保险公司出台临时性担保计划,对2009年6月30日以前银行发行的高级无担保优先债务提供为期3年的担保。美国联邦存款保险公司的担保超过了传统意义上的存款人领域,有利于银行间市场恢复流动性。另外,2008年9月,爱尔兰也宣布在前期提高存款人保险限额的基础上,对6家主要银行的机构存款和债务等提供保障。此外,2008年11月,美国联邦存款保险公司与财政部、美联储共同制定了花旗银行救助计划,其中美国联邦存款保险公司将为花旗银行3060亿元不良资产池提供最高达100亿美元的担保,对不良资产提供担保也是对传统意义上存款保险功能的突破,维护了整个金融市场和金融体系的稳定。
金融危机导致存款保险机构保险支付激增,修改费率制度成为必然选择
2008年10月,美国联邦存款保险公司宣布修改费率制度,新修订的费率制度在衡量受保机构的风险时,更多考虑反映银行风险动态变化情况的客观因素,如大额存单、银行发行的有担保和无担保债务头寸等,以引导各受保机构不断加强风险控制和审慎经营。根据美国联邦存款保险公司的资料,2009年银行倒闭已使该公司耗资约250亿美元,预计到2013这一数字将增至1000亿美元。大量中小银行和社区银行倒闭使得美国联邦存款保险公司面临较大的支付压力。此外修改费率制度难以在短期内筹集到适宜的保险费,因此,即便在2008年10月修订之后,美国联邦存款保险公司仍然面临较大的资金压力。
金融危机背景下,存款保险机构的国际协调有所发展
鉴于金融危机的全球性特征,存款保险机构必须国际合作才能够最大可能减轻金融危机对本国金融体系产生不利影响。2008年10月,美国联邦存款保险公司是通过为外资银行分行提供临时性担保,成为政府防止国际金融风险对本国金融稳定影响的平台。在全球金融市场高度一体化的情况下,相较于外资法人银行,外资银行分行与境外有更加直接和紧密的业务联系,其经营出现问题直接威胁到本国存款人的利益,危及本国金融稳定。为此,部分国家和地区,如澳大利亚、新西兰和香港等将全额担保的范围扩展到外资银行分行。
启示与建议
从各国存款保险机构在此次全球性金融危机中的作用与表现看,存款保险制度即是应对金融危机的必要措施,也是金融安全网的基础性制度安排。在全球经济金融高度一体化的情况下,金融风险的形成、发展和演变都更为迅速和复杂。制度化的存款担保机制是应对金融危机的最佳手段,有利于通过较长时期保费积累增加基金规模。
抓住当前的有利时机,加快推进存款保险制度建设
从国家层面看,随着我国以国有商业银行市场化改革和上市等为主要内容的金融体制改革逐步深化,我国基本上建立起了以市场约束和资本充足率监管为基础的监管框架,国家信誉担保逐步从金融机构中退出是必然的选择,需要建立与之相适应的金融机构市场退出机制。从金融机构看,我国金融机构面临的主要风险还是以资产负债表内业务为基础的信贷风险、市场风险、操作风险,传统的金融安全网和存款保险制度仍将在今后一段时期内发挥主要的功能。应该充分利用当前的有利时机,加快推进我国存款保险制度建设的进程,将有利于增强公众对金融体系信心,有利于尽快处置现有的和即将产生的金融风险,并对经济下行时所带来的金融风险做好应对准备。
中央银行与存款保险机构之间的分工与协调是维护金融体系稳定的基础
在金融危机中,存款保险机构通过对存款人增加赔付和对银行间债务市场的担保,进而缓解了中央银行保持银行体系流动性面临的巨大压力。但从美国的案例看,处置像花旗这样具有系统性影响的金融机构时,仅仅依赖存款保险机构是不够的,还需要美联储参与承担相关问题资产的损失。存款保险公司只能对投保存款保险的金融机构进行管理和理赔,对非存款类金融机构如贝尔斯登公司这样大的投资银行等机构的危机救助显得无能为力。而英国北岩银行的案例则进一步说明,从公共金融安全网的整体而言,英国三边金融稳定制度框架难以维护金融稳定。尽管有维护金融稳定的谅解备忘录,然而备忘录条款过于粗糙,其法律层次也偏低,使得三方实际上很难充分、及时、紧密地合作,甚至出现由于互相推诿而降低了有效处理金融危机事件能力等问题。实践表明,中央银行负责整个金融体系的稳定,而存款保险制度负责金融风险的及时化解,在处置金融风险、维护金融稳定中,必须将两种制度相结合。
积极参与存款保险制度建设的国际合作
全球化是过去几十年世界经济与社会发展最为显著的特点。在全球化背景下,现代金融的一个发展趋势是银行或金融集团通过兼并重组、引进战略投资者等方式向国际化方向做大做强,成为金融巨型航母。但是一旦这样的金融“巨无霸”陷入困境,仅靠一国存款保险体系救助是力不从心的,还需要国际上各监管当局间充分合作,这就要求各国在监管标准和监管法规上进行融合或妥协。现代金融的另外一个发展趋势是金融创新的全球化。在这次的金融危机中,金融机构“从发起到分散”经营模式的本意是分散风险,但是金融创新并没有将风险分散给最终投资人,而是以一种更为复杂和不透明的方式依然留存在高杠杆的银行或者类似银行的金融机构内部,结果产生了一个复杂的金融网络,增加了系统性风险。这也急需要加强各国存款保险机构的合作。我国应该积极参与存款保险制度建设的国际合作,以应对未来全球性金融波动对我国金融体系的影响。
