时间：2022-06-04 00:30:46
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇听证制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：死刑；死刑听证；死刑复核程序
中图分类号：D924 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）20-0131-02
一、死刑听证制度的概述
1.死刑听证制度的定义
死刑听证制度，是指在案件经过一审或二审，被告人被判决死刑立即执行后，通过在死刑复核程序中引入一个程序完备的听证机制，来最终决定是否对被告判处死刑立即执行的制度。
2.死刑听证制度的法律价值
通过死刑听证制度，再次对死刑案件进行公开质证，听取当事人和侦查机关代表等各利害关系方的意见。同时也可以根据案件需要或者当事人的请求，邀请人大、政协等有关专家及与案件有关的人参加，其他公民和新闻记者也可以旁听和采访，以便了解案情，监督程序，保证听证会的公开和公正。经过听证，可以倾听各方面的意见和建议，对证据材料进行多方面的考察和酌量，依法做出是否立即执行死刑的决定。随着案情的内容、证据及利害关系人的意见的公开，案情的结果逐步水落石出，社会公众依据法律对案情的评价也逐渐成熟，死刑案件的判决结果才能得以服众。死刑听证制度的法律价值主要表现在：一是有利于死刑案件的公开和透明。二是有利于对国家权力进行有效制约。三是有利于保障人权同时消解当事人的不满情绪。四是有利于公民积极参与司法。五是有利于贯彻我国的基本刑事政策。
3.死刑听证制度运用的法理基础
听证程序作为一项重要的法律制度，其产生及发展有着深厚的法理渊源。普遍认为，英国的“自然公正原则”是听证程序得以依存的法理基础，之后美国出现的“正当法律程序”又进一步深化了这一法理，二者被视为现代听证制度的两大法律基石。自然公正原则是一个最低限度的公正原则，适用范围很广。英国皇家法院要求下级法院和行政机关行使权力时必须遵守这一原则。同时一切其他行使权力的个人和团体，在其行使权力的时候，也都不能违背这个原则。就自然公正原则的核心问题而言，不在于公民是否享有某种权力，而在于行使权力对公民可能产生不利后果时，需要遵守一个公正的程序。对自然公正原则具体适用的借鉴，导致了听证制度在美国的产生与发展。美国宪法修正案第5条规定，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。听证是宪法上的正当法律程序的主要内容，对审判机关而言，应当按照正当法律程序的要求公正行使权力，所有对当事人不利的决定，必须听取当事人的意见，这是必须履行的宪法上的义务。正当法律程序是所有个人享有的公平的最低限度标准，是一个不断发展演变的理想要求。
二、死刑听证制度的必要性分析
自2007年1月1日最高人民法院收回死刑复核权以来，死刑立即执行案件的数量大幅度下降、案件的质量有了明显的提高。但是，由于社会公众对死刑案件的复核过程不了解、不同社会阶层的人对死刑社会作用的认知也存在着较大差异，导致部分公众对于死刑的实施过程存在着一些怀疑和指责，从而影响到司法机关的权威。如果我们能在死刑复核程序之中引入听证制度，将大大提高死刑判决的公正性和合理性。一是死刑听证可以最大限度地获取民意支持和社会认可，做到法律效果和社会效果的高度统一，裁决结果才能更好的得到社会的认可。二是可以控制死刑与国际接轨。让公民直接参与到死刑案件的听证中去，通过听证制度广泛吸取各个社会阶层的人士对于死刑制度看法和意见，有利于我国在刑罚轻刑化以及减少死刑总量、最终取消死刑方面与国际接轨。三是能加强对死刑案件的监督，确保公正判决。听证程序事实上就是由社会公众对生效裁决质量的评判，也是对审判程序中行使审判权的法官的职业道德、敬业精神等综合素质的评判。四是可以减少误判。死刑作为一种无可回复的、终极性的剥夺犯人生命的刑罚，一旦误判就无法纠正，会给受害人及其家属造成无可挽回的损失和遗憾，也动摇了人们对司法的信仰。因而对死刑案件应当慎而再慎，死刑听证制度的确立势在必行。
三、美国死刑的程序考察和借鉴
在西方发达国家中，美国是保留并且适用死刑最多的国家。国家通过设置严格的诉讼程序，来最大限度地避免错判、误判，保障公民的生命权利。这对我国建立死刑案件的听证制度具有重要的借鉴作用。
美国的死刑司法制度具有几个特点：第一，要经过特殊批准和大陪审团决定才能对死刑案件。美国的大陪审团专门审罪案件的，对于死刑案件具有绝对的决定权，体现了国家在司法领域对普通民众权利的重视。第二，充分保障死刑案件中被告人的辩护权。在《美国法典》里明确规定了被告可以自行指定律师而且该律师可以在任何时间与被告相沟通。美国的法律和司法重在保证每一个死刑案件被告人都能够得到充分的律师辩护和自我辩护。第三，多渠道的救济程序。在美国，审判后免予处死的机会主要有三种：一是通过上诉对原来的裁决进行改判。二是通过人身保护令程序进行改判。三是可能通过赦免或减刑获得不判处或者不执行死刑的机会。
美国的死刑案件审查制度、陪审团决定死刑的制度、死刑案件辩护制度、死刑诉讼救济程序和死刑执行制度，都有很多地方值得我们总结和借鉴。以下几个方面可以作为我们在设计死刑听证制度时的借鉴。首先，死刑审判程序应当更加的严格和公正。其次，要给予被告人充分的辩护权利，而被告人辩护权在我国现行的死刑复核程序中完全缺失，因此未来设计的死刑听证制度应该赋予被告最充分的辩护权利。第三，要给予被告充分的救济机会和救济渠道。
四、死刑听证制度设计程序初探
1.死刑听证制度的主体
听证会的主体由法院、公诉方、被告方、听证团以及旁听的人民群众组成。法官作为听证会主持人，站在中立的立场上听取被告人、被害人、检察机关和其他听证参与人的意见和证据，并在此基础上做出裁决。为了保证法官的中立性，原案件承办法官不得作为听证会的组成人员。公诉方即控诉方，由检察机关和被害人代表组成，承担证明被告所犯罪行确实达到应当被立即判处死刑立即执行的责任。被告方由被告和其辩护律师组成，与公诉方就是否立即执行死刑进行最后的辩护。听证团由社会各界人士包括人民陪审员、人大代表、新闻媒体界代表以及有关办案专家组成，这些人可以独立地提出自己的观点和看法供法官中立裁决。最后是旁听的人民群众，由于死刑案件的特殊性还有秘密性，因此应该对旁听人数做些限制，这样也可以避免一些意外情况发生。
2.死刑听证的适用范围
死刑听证制度是为了最大限度地保护被告人的生命权利而设置的最终补救程序，重点在于防止错判错杀造成无法挽回的后果。因此为了提高司法效率，并非所有的死刑案件都要实行听证，死刑缓期执行的案件就没有听证的必要。需要进行死刑听证的案件具体体现为以下两类：一是被告人不服的案件。因为死刑听证制度是为被告人权利设计的一个最终保障制度，因此只要被告提出听证要求，法院就必须为其提供完备的程序保障，这样才能最大限度地保障被告人的基本权利，同时维护司法的公正与权威。二是法院认为应当听证的案件。针对部分案件如果被告未提出听证要求，法院复核案件时认为判决死刑立即执行过重或者案件本身还有部分疑点即法院复核时认为需要征求民意再进行裁决时，可以依职权举行听证。
3.死刑听证程序
目前我国对死刑听证制度尚无法律规定，其相关法律关系的规制尚待完善。在此参照审判程序的开庭方式和行政听证的一般程序而设计拟定了如下的死刑听证程序：一是听证程序的启动。由最高院依职权启动听证程序。二是听证团的选定。听证团由被告方、法院、控诉方三方在陪审员名单中各选若干名组成。之所以在陪审员名单中选择听证团成员，一方面是考虑与我国现有的人民陪审员制度接轨，方便听证团成员的选择，另一方面是因为我国的人民陪审员本身就代表了广大的人民群众，能够很好体现民意的选择。三是送达听证通知书。法院在确定听证会日期后，应当在举行听证若干日前将听证通知书以法定方式送达给参与听证的各方代表。四是听证。听证是死刑听证程序的核心，一般可分成四个阶段进行。第一是听证准备阶段，由书记员核对到会人员情况，宣布听证事由以及介绍主持人组成人员和书记员名单，并询问各方当事人是否申请回避及说明申请回避的原因。第二是听证调查阶段，由被告人检察机关分别主张权利或陈述意见和提供相关证据。然后各方到庭人员围绕法官提示的证明对象对证据的真实性和证明作用进行举证、质证，各方到庭人员也可向他方提问，同时听证参与人也可以在法官的许可后向各方提出疑问。第三是听证辩论阶段。听证调查后，经过短暂合议，法官当庭确认经听证程序认定的证据，归纳出案件的争议焦点问题，引导各方到庭人员根据有效证据和相关法律依据进行听证辩论。之后各方到庭人员作最后陈述，对听证情况发表各自意见。第四是裁决阶段。听证会结束后，休庭一小时左右，由听证参与人进行秘密讨论，对是否应当执行死刑立即执行给出肯定或否定的意见。若给出的意见是不同意执行死刑立即执行，则法院必须无条件服从，并改为死刑缓期执行；若意见为同意，那么是否执行死刑立即执行的决定权交由听证主持人组成的合议庭经过合议后做出。死刑听证的全部内容，由书记员记录在卷。听证笔录应交参加死刑听证的各方当事人核对后签名或盖章。
参考文献：
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第二条税务机关对公民作出2000元以上罚款或者对法人或其他组织作出10000元罚款，当事人要求听证的，应当在接到税务机关送达的《税务行政处罚事项告知书》3日内向税务机关书面提出听证，逾期不提出的视为放弃听证权利。
第三条当事人要求听证的，税务机关应当组织听证。
第四条税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点、听证主持人的姓名及有关事项。当事人由于不可抗力或者其他特殊情况而耽误提出听证期限的,在障碍消除后5日以内,可以申请延长期限.申请是否准许,由组织听证的税务机关决定。
第五条当事人提出听证后,税务机关发现自己拟作的行政处罚决定对事实认定有错误或者偏差,应当予以改变,并及时向当事人说明。
第六条税务行政处罚的听证,由税务机关负责人指定的非本案调查机构的人员主持,当事人,本案调查人员及其他有关人员参加。听证主持人应当依法行使职权,不受任何组织和个人的干涉。
第七条当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人.当事人委托人参加听证的,应当向其人出具委托书.委托书应当注明有关事项,并经税务机关或者听证主持人审核确认。
第八条当事人认为听证主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避.回避申请,应当在举行听证的3日前向税务机关提出,并说明理由。听证主持人是本案当事人的近亲属,或者认为自己与本案有直接利害关系或其他关系可能影响公正听证的,应当自行提出回避。
第九条听证主持人的回避,由组织听证的税务机关负责人决定.对驳回申请回避的决定,当事人可以申请复核一次。
第十条税务行政处罚听证应当公开进行.但是涉及国家秘密,商业秘密或者个人隐私的,听证不公开进行。
第十一条对公开听证的案件,应当先期公告当事人和本案调查人员的姓名,案由和听证的时间,地点。
公开进行的听证,应当允许群众旁听.经听证主持人许可,旁听群众可以发表意见。对不公开听证的案件,应当宣布不公开听证的理由。
第十二条当事人或者其人应当按照税务机关的通知参加听证,无正当理由不参加的,视为放弃听证权利.听证应当予以终止。
第十三条听证开始时,听证主持人应当告知当事人有关的权利义务。辩论终结,听证主持人可以再就本案的事实,证据及有关问题向当事人或者其人,本案调查人员征求意见.当事人或者其人有最后陈述的权利。
第十四条对应当进行听证的案件,税务机关不组织听证,行政处罚决定不能成立；当事人放弃听证权利或者被正当取消听证权利的除外。
摘要：听证制度是现代国家行政程序制度中的重要制度之一，我国的价格听证制度存在许多不足，本文在指出不足的同时提出了相应的处理措施。
关键词：价格听证；不足；完善措施
一、 价格听证的内涵
价格听证，又称政府价格决策听证，指的是在制定和调整实行政府指导价或者政府定价的商品和服务价格前，由价格主管部门组织社会各界，尤其是经营者和消费者，对制定调整价格的必要性和可行性进行论证的活动。
二、 我国价格听证制度的缺失分析
（一） 听证代表产生方式存在问题、代表性不足
听证制度追求的一个目标之一就是构建政府与公众交流的平台，使得政府进行价格决策时能充分考虑公众的利益，价格听证会代表对于听证事项的意见，应该最终将反映到政府的价格决策中，进而影响着公众的切身利益。就这个意义而言，如何产生听证代表是至关重要的。除此之外，从价格听证会的作用来看，听证代表应该来自各个利益相关群体，应该反映不同利益群体的利益诉求。但是，目前我国法律对听证会代表产生方式的规定比较模糊。
（二） 听证的公开性
价格听证的关键和核心就是公开透明。价格听证的公开原则包括两个方面。一是要求听证内容的公开，二是要求听证程序的公开。本次价格听证会公开不充分，存在着秘密保护相关信息的现象，存在着暗箱操作、民主作秀的嫌疑。具体表现在:第一，听证会事前不公布必要的信息;不及时发放听证会相关材料;听证代表也无法有针对性地进行相应的准备;论证范围过窄，仅仅局限于两个听证方案。第二，本次听证会几乎可以说采取封闭的形式进行，谢绝绝大多数媒体的采访，这与听证会公开透明原则是背道而驰的。第三，对于与会代表的名单严格保密，直到听证会前两天才陆续公布。
（三） 听证代表的意见法律效力无法保证
价格听证会是一种具有民主性质的程序。在听证活动中，各方利益代表从各自的立场出发对有关问题表达意见，使决策机关能在倾听不同意见的基础上，在权衡利弊之后作出决断，这无疑是民主表现。虽然根据《价格法》的规定，价格听证会并非民主决策会，不适用少数服从多数的原则和规定，政府部门掌握价格决策权。但是，价格听证制度作为一项限制政府滥用定价权的一种制度，对政府价格决策的科学性和合理性起着重要的制衡和保障的作用。但目前，我国价格听证制度对听证代表意见缺乏回应机制。在听证会的现场，总能听见代表们慷慨激昂的陈词和旁征博引的论证，但是听证会代表的意见究竟在多大程度上影响了最终决策却很少有报道，决策部门对听证会代表意见取舍的过程和依据更罕有公布。
三、 完善我国价格听证制度的思考
听证制度是防止部门化倾向、保证社会公正的有效手段之一。要完善价格听证会制度，不断改进和充分发挥价格听证会制度在政府价格决策过程中的作用，不断完善和保证价格听证会制度本身的科学性和可操作性，从而达到价格决策听证的实施效果。
（一）前提条件:明确价格听证制度的定位
明确价格听证会制度定位和作用，就是要使价格听证会制度回归到它的根本目的上来，回归到它应该承担的任务上来。价格是市场中的一个非常重要的因素，它不应由人为的因素来左右，而只能由供求关系来决定。但市场经济也有缺陷，还需要政府进行宏观调控。政府在执行社会管理的过程中，为了提高资源配置的效率和维护公共利益，制定公共产品定价等政策时必须慎重。而价格听证会可以帮助政府做出正确的决策，它最大的功能在于为价格决策者和相对方提供一个沟通和交流的平台，为政府价格决策的科学性提供更多选择和参考意见。如果我们把价格听证会制度的这个定位搞清楚，社会各个阶层特别是新闻媒体和公众就能准确的理解、对待和评价价格听证会制度。那么价格听证会的实施效果会更好些，发展空间也会更大些。
（二）完善价格听会的若干具体措施
1.提高价格听证制度的立法等级
《价格法》使得了价格听证制度成为我国价格决策过程中一个必不可少的程序，但是由于其规定过于原则化，没有具体内容，缺乏可操作性。因此，目前听证制度的具体实施办法由各个部委、地方进行制定，这就导致有关我国价格听证制度的规范性文件是一个较为复杂的规则群。各政府部门在制定这些规则时，都是按照自己的角度去理解和领会《价格法》对于听证制度的原则规定，这就会导致各个规则缺乏规范和统一，会在客观上影响听证发挥其应有的作用。这是听证会越来越流于形式话和表象化的一个重要原因。
2.规范听证主持人制度
听证主持人，是指在行政系统内负责听证组织工作的调节和控制并具有相对独立性的人员。听证主持人具有三个特征:第一，行政性。听证主持人是行政系统内的人员，这与司法系统对行政争议进行类似听证活动的行政法院或法庭的法官相区别;第二，指定性。听证主持人的产生，由依法拥有组织听证活动的行政机关指定。听证主持人的权力，一般由法律规范或者行政机关的规范性文件明确授予，而行政系统内的其他人员则无此项权力;第三，独立性。听证主持人虽然属于听证案件所在的行政机关内部工作人员，但是，为了体现听证程序的公正性，需要赋予他相对独立的地位，这与一般公务员与其主管之间存在的领导与服从关系有较大区别。听证主持人是否具有独立地位，是一个十分重要的问题。若听证主持人不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正地评判是非。如果听证活动在一个存在偏见的人主持下进行，只能使听证成为一出闹剧。从这个意义上可以认为听证主持人的独立性是听证制度的核心内容。正如美国学者伯纳德•施瓦茨教授强调的:“由公正、超党派的审讯官主持的公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所作的裁决一样，行政官员在听证中所作的裁决也必须由公正、超党派的审讯官做出。如果审讯官或行政机关受到法律偏见的影响，那么行政裁决则是无效的”同时，即使主持听证的人没有偏见，也难以使当事人相信自己得到了公平的裁决。保障听证主持人的独立性，主要涉及职能分离、回避和禁止单方面接触这三项限制性法律制度。
3.建立听证信息的公开制度
我国价格听证制度运做过程中普遍存在听证信息不公开现象，这有悖于听证制度的运行原则，也不利于听证制度发挥其监督政府决策的功能和作用。如果能够将公示制度引入价格决策听证制度，将是完善价格决策听证制度的一个重要途径和方式。公示制度的法理基础是公众的知情权。为此政府要实行信息公开制度，信息公开最大的优点是它具有制度性的强制保障力，即哪些信息应公开，以什么途径和形式公开，都要有具体的详细的规定，并且会得到严格的遵守。
四、 结论
综上所述，可知我国的价格听证制度存在许多不足，明确价格听证制度的地位，提高价格听证的立法定位，完善听证主持人制度，建立听证信息的公开制度至关重要。（上海海事大学法学院；上海；浦东；200135）
参考文献：
［1］ 杨惠基.《试论听证主持人》.1998年第2期
［2］ 马怀德.《论行政听证程序的具体原则》.《政法研究》.1998年第2期
【关键词】 行政听证 立法缺陷 适用范围 听证主体 听证程序 听证笔录
行政听证制度是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前,由行政机关告知决定理由与听证权利,给相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出决定等程序所构成的一种法律制度。行政听证是现代行政程序法的核心制度,是保障行政相对人申辩权利最重要、最关键的程序制度。我国自1996年《行政处罚法》引入听证以来,听证日渐增多,但我国行政听证制度还存在诸多缺陷,有必要对此加以研究与将之完善,以使行政机关作出的行政决定更加客观公正,更加有效地保护公民的合法权益。
一、我国行政听证制度的立法缺陷
我国的行政听证制度起步比较晚,与国外发达国家相比,对于一些重要和具有实际意义的制度在设计上尚不完善,笔者仅就以下几个主要问题加以阐述:
(一)行政听证的适应范围过于狭窄
在具体行政行为的适用范围上,目前我国仅在行政处罚行为和行政许可行为方面适用行政听证制度,其他的具体行政行为如行政强制措施、行政征收、行政裁决等未纳入行政听证制度;在抽象行政行为的适用范围上,除行政立法以外的行政决定制定的其他抽象性行政行为,则没有现行法律、法规将其纳入听证范围。
(二)行政听证的参加人的范围限于直接利害关系人
目前我国对于参加听证的主体的范围还比较狭窄,我国《行政处罚法》和《价格法》都只规定了行政行为的当事人可以提请听证。即使在较先进的《行政许可法》中,也只规定有权提请听证的只能是申请人和利害关系人。这里所谓的“利害关系人”通常只是指直接的利害关系人,对于间接的利害关系人以及第三人往往没有参加听证,他们的合法权益就无法得到保障。这显然有失公平。
(三)听证主持人的地位、资格、职权等无法律详细规定
听证主持人可谓是整个听证程序的核心,他负责听证活动组织工作的调节和控制,扮演着裁判者的角色,然而我国相关法律关于听证主持人的规定过于简略,只有听证主持人从何种部门选定的规定,没有主持人的资格要求,也没有职权职责的规定。这使得主持人独立执行职务不能得到保障,听证的公正也难以确保。
(四)行政听证笔录效力无法律明确规定
听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。然而在我国,在整个听证领域没有对听证笔录的法律效力作出一个明确的规定,这就容易造成实际操作中过大的机动性,可能影响听证的效果和法律效力。
(五)各地区、各部门制定的行政听证配套制度存在条块矛盾
据统计,全国已有19个省、自治区、直辖市和国务院l1个部门制定了听证规则,有的地方还建立了稳定的行政听证主持人队伍。由于各个规章之间的规定不一,这样造成了部门与地区规定的条块矛盾,使其部门规章与地方性规章有时无法适用。
二、发展和完善行政听证制度的途径
针对上述提到的行政听证制度的主要缺陷,笔者在借鉴国外的成熟经验以及国内某些地方性规章规定的基础上,提出如下完善和发展我国行政听证制度的建议:
(一)扩大行政听证的适用范围
在具体行政行为范围上,应向行政强制措施、行政征收、行政收费、行政裁决等其他的具体行政行为拓展;在抽象行政行为范围上,应向除行政立法以外的行政决定制定的其他抽象性行政行为拓展。
(二)合理扩大行政听证参加人的范围
现代各国的行政听证的参加人都呈现出扩大的趋势,我们可以借鉴国外的行政程序法的规定,允许利益的间接关系人和第三人参与到行政的听证中来。此外,对参加人的范畴予以明确规定。
(三) 听证主持人的详尽规定
在听证主持人的地位和产生方法上,我国可以借鉴美国的行政法官使用制度,通过统一的考试,建立一批相对独立、稳定的听证主持人队伍,同时可以与行政机关脱钩,使他们独立的组织行政听证;在听证主持人的资质上,可以参照国外行政程序法及天津、北京等地方性规章的规定,在业务、品质、学识、职称要求等方面具体规定应具备的资格;在听证主持人的权利和义务规定上,也可以做具体详尽的规定。
(四)明确听证笔录的法律效力
鉴于我国目前就听证笔录的法律效力并未明确规定,笔者认为,我国可以引入国外的“案卷排他性原则”。所谓“案卷排他性原则”就是指行政机关按照正式听证程序作出的行政决定只能以案卷为根据,不能以案卷以外、没有经过听证、以当事人未知悉和未论证的事实和材料为依据,否则行政决定无效。依此原则,可以将听证案卷作为行政决定的主要依据。在听证过程中,要对听证代表发表的各种意见认真记录整理,形成听证笔录。同时听证笔录还可以在进入行政复议、行政诉讼中提供一个很好的参考性作用。
(五)制定完善、规范、统一的行政听证制度
由于我国有关听证程序的规定散见于各个法律法规之中,因此容易产生诸多弊端:具体操作规则不一,听证做法各行其是,妨碍行政管理权的正当行使,妨碍公民、法人及其他组织合法权益的正当行使;因没有统一的行政程序法规,听证制度的执行带有明显的部门色彩;虽然召开了听证会,但在作出行政行为时却置相关利害关系人的意见和建议于不顾。因此,有必要制定完善、规范、统一的行政听证制度,保证行政行为的严肃性和有效性。
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关键词：行政听证 行政程序 参与权
行政听证制度是行政主体在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。我国已在行政处罚、行政立法、价格决策和行政许可中引入了行政听证程序，它标志着我国的行政行为在执法、立法和公共政策决策领域结束了过去的隐蔽集权状态，正在向公开、公平、公正和民主的价值目标迈进。
一、目前我国行政听证制度存在的问题
目前，行政听证制度在我国还处于发展阶段，在不断摸索和逐步本土化过程中暴露出诸多问题和不足，存在的问题主要有：
（1）规范行政听证的法律法规不够完善。
尽管我国法律制度在不断地完善，但是目前我国有关行政听证的法律规定都分散在各个部门法和法规中，没有一部专门规范行政听证的统一法典，而且现有法律法规的规定还不够规范，多是以实体内容为主的，这给行政听证制度的应用造成了障碍。
（2）适用行政听证的范围过窄且不合理。
从总体而言，我国立法所规定的听证范围明显过于狭窄，如将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外；对具体行政行为的听证程序仅局限于行政处罚和行政许可领域等，对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付等没有规定听证程序。
（3）对听证程序规则未作出规定或规定过于原则，操作性不强。
目前我国《价格法》等法律规定的可以采取召开听证会形式听取意见，未规定任何程序规则；对于《行政处罚法》等法律，虽规定一定的程序规则，但过于笼统，比如没有对回避的具体情形、听证主持人的资格、地位和权利、听证程序中举证责任等进行规范，可操作性不强，进而也影响了听证制度运行的效果，同时还存在地区、部门制定的部分听证程序规则不统一、相互矛盾的操作性问题。
（4）听证参与人的选择缺乏代表性。
有关部门在制定听证规则时以及在遴选听证代表时，忽略或者“刻意”制造代表的“非广泛性”。这是导致实践中公众对行政听证制度失望的最直接的原因。
（5）行政听证程序不够公开。
公开和透明不仅是行政听证制度的本质要求，也是加强对行政权力的监督，更加有效地防治腐败的要求。目前，我国行政听证制度有较为简单的具体化的听证程序，从实践操作来看，很多已经举行过的听证会对参与的新闻媒体与旁听者的数量等做出种种限制甚至拒绝旁听，“涨价会”、“作秀会”成了听证会的代名词。
（6） 行政听证主持人不够独立，难以保证行政听证独立性和公平公正性。
我国目前对于听证的组织者、主持人、行政相对人等的规定都较为笼统，不够具体，并没有像西方有些国家那样对听证主持人的任职资格、职业保障和禁止单方面接触等作出规定和规范。实际上，我国当前有关法律对听证主持人的规定中，是以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任主持人。这种决定了行政听证人基本无独立性可言，很难保证能够独立地做好主持工作。
（8）行政听证过程的笔录法律效力不足。
行政听证笔录是确定行政机关是否听取当事人的陈述与申辩的凭据，其法律效力是听证笔录的命脉，是听证制度中的核心问题。 然而，《行政处罚法》 仅仅对听证笔录作了较为原则性的规定。法律规定的不明确使得法律效力的不明朗，也使听证制度背离了该制度设计的初衷和良好意愿，整个听证程序无疑就是一场纯粹的“作秀” 。
三、完善我国行政听证制度的思考
（1） 制定统一的行政程序法，系统规定行政听证制度。
我国目前有关听证的制度仅散见于《行政处罚法》等法律规范当中，而且，这些法律对行政听证制度的规定比较笼统。为规范我国的行政听证制度，使行政相对人在遇到同样的问题时能享受到同样的程序对待，迫切需要一部统一的对听证程序予以明确规定的行政程序法典。
（2）确定合理的行政听证范围。
现在世界上大多数国家在兼顾公正与效率的前提下不断扩大听证的适用范围，所以当前我国应尽快扩大听证程序的适用范围，尽量在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序，甚至今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域，同时，也应明确不予听证的事项。
（3）进一步完善关于行政听证主持人的规定。
为保证听证的质量，我国可借鉴美国行政法官制度，强调听证主持人的独立法律地位，建立一支高素质高水平、具有独立地位的行政听证官队伍，并且，建立起一套有关主持人选拔、任命、权利义务、回避、监督等方面的制度，保障听证的公正性。
（4）进一步健全听证参加人制度。
公众知识构成不同，利益需求不同，作为听证参加人的主观态度和利益需求会影响他的主观判断，也必然对听证笔录产生影响，特别是涉及公众利益的听证时，听证参加人的素质、选任程序都至关重要。因此，需要对听证参加人的资格、产生方式、专业背景、年龄限制等作出明确的规定，以避免不称职的人员毁损听证制度。
（5）完善行政听证程序的监督和救济。
行政听证是行政程序的一种，但这一程序从本质上讲也是一种行政行为，因此必须考虑到对这种监督程序的监督，否则行政听证也必然会出现被滥用、扭曲的可能。只有对行政听证过程各个参与人的行为后果及相应责任的明确规定，才能约束相应主体的行为。如果行政听证当事人一方对结果不服，其应当享有法律救济的权利。
总之，我们应该从我国的实际国情出发，积极借鉴和吸收国外的先进经验，总结我国政策制定过程中公众参与行政听证的经验，不断健全和完善我国公共政策制定过程中的公众参与机制尤其是行政听证制度，实现程序参与的制度化和法治化，实现公共决策的民主化、透明化、科学化。
参考文献：
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社2007版.
一、听证制度来源的分析
听证制度规定的差异，其根源在于行政理念的差异，也就是在权力行使过程中的价值观的不同所造成的。在这里笔者谈一点自己对于行政的看法，也以此为理论基础继续阐述对行政听证制度进行完善的个人建议。在“天赋人权”及“社会契约论”的理论分析模式下，行政的出现必然是随着国家以及国家行政机关的出现而出现的。随着生产力的发展，人类从依靠血缘之间的联系形成的氏族社会逐步过渡到以经济、政治为纽带的阶级社会，在这一过程中社会中每个个体所拥有并能行使的自然权利，为了使经济、政治更好的运转与发展，必然被集中，将个体权利集合为共权力，同时社会形成阶级分层，国家开始建立，同时为行使公权力而出现了国家机关，国家机关行使公权力的过程即为行政。在这一过程中，我们可以看出行政过程中所使用的权力是由私权也就是权利让渡而来的，社会个体让渡自己的私权为公权的目的是为了更好的保护自身利益，谋求自身的发展。但在行政过程中却出现了公权侵害私权的行为，因为权力的行使终究也是要依靠社会中的个体完成，绝对的权力造成绝对的腐败。所以，在行政领域为了对公权予以监督和制约，形成了诸多对公权进行约束的制度，例如行政诉讼、行政复议，还有本文中所提及的行政听证。在上述的约束制度中，行政诉讼、复议等制度在性质上是一种事后的救济制度，而行政听证制度则是在行政手段发挥效力前有权制止其行为的一项约束机制，这种制度能更好的维护民众权益，这也是行政听证制度成为很多国家行政程序法核心内容的原因。
二、我国行政听证制度建设的建议
我国行政听证制度如前文所述制定于1996年，并规定于《行政处罚法》之中，这样就使得我国的行政听证制度并不是一套独立的行政程序，而是只是依附于行政处罚的一项制度，并且在申请行政听证的范围上有着明确的限制，这样建立的行政听证制度，很大程度上没有实现约束行政权力行使的功效，反而使行政听证受到了极大的限制，使其保护民众权益的功能不能发挥，这一现实情形也为许多人所诟病。诚然我国的行政听证制度在确立上，受到很多现实情况的影响，我国幅员辽阔，人口众多，行政管理事项必然繁杂，全面的确立行政听证制度，将给国家行政机关带来极大的压力，若只以扩充行政人员的方式解决，极有可能出现行政效率低下，浪费国家行政资源。所以，行政听证制度的建立也需要一个摸索和实践的过程。但就现有《行政处罚法》所确立的行政处罚听证制度，个人认为也存在着一些问题。
《行政处罚法》第四十二条中规定了行政处罚的听证程序，各省市也根据行政处罚法的规定，制定了自己地区内的行政处罚听证程序，这些程序在根本上存在一些共通的问题，尤其是在保障民众权益方面，存在一些监督不利的情况，下文将就如何行使检察权解决这些问题进行一些粗浅的分析。
第一，在前文已经多次提到的，在行政处罚中听证的适用范围过小，《行政处罚法》规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，这样在《行政处罚法》中明确规定了六项行政处罚方式，最后一项为兜底条款。当事人在接受行政处罚时仅就三项可以提起听证，而且其中一项还是较大数额罚款，这种较大数额的界定概念过于模糊，就给了行政相当大的操作空间，不利于保护民众利益。针对这一情况，应当在处罚法范畴内开放可以申请听证的范围，实现听证制度的法治意义，对于行政处罚可以进行更有效的监督，有利于实现依法行政的行政理念。
第二，对于主持听证的人员和召开听证的机构的选择，在《行政处罚法》中规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人有申请回避的权利，但在一些地方性的听证程序中规定，一般是由作出行政处罚的机关的内部法制机构组织听证，并且主持人一般为内部法制机构的负责人或工作人员，这就存在一个明显的问题，就是自己查找自己的问题或错误，会不会出现“护短”进而影响听证的公正性，而且在作出处罚机关的内部机构进行听证，对当事人的心理压力也是可想而知的。笔者认为，这一问题相对于听证制度中其他问题是较为容易解决的，听证制度从功能上讲，就是为了制止行政处罚中处罚不当的违法问题，为了使听证的公正性得以保证，并且实现听证评判结果的正确性，都应该寻求一个更为专业的法律机构，来组织听证的举行。而我国在法律体系中是有专门的法律监督部门的，就是检察院，并且在检察院中有专门解决民事及行政法律问题的机构。完全可以将当事人的听证申请交付与检察院，这样在组织听证的机构和主持听证的人员上，都能够得到解决，而且延续这一方法，最终听证的效力也可以得到保障。
第三，听证程序中，当事人所应享有权利。在《行政处罚法》中当事人仅有的是针对调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，进行申辩和质证的权利。虽然在地方性的听证程序中规定，当事人可以提供证据，但没有规定当事人可以辩论的权利。在处罚法中规定的申辩是对违法事实陈述自己的看法和观点，在没有辩论程序的情形下，当事人对行政处罚作出的依据及为自己不应被处以行政处罚的原因的陈述权利是被剥夺了的，这样对当事人显然是不公平的，虽然听证程序不等同于诉讼程序，但听证的目的就是让当事人对行政处罚充分表示自己的异议，如果不给予当事人辩论的权利，仅有质证及申辩的权利，当事人很难将自己的要求，通过单纯的出示相关证据予以证实，辩论的过程就是当事人在证据的内在关联性予以表达的过程，只有让当事人进行辩论才能向听证组织表明证据之间的逻辑机构，以判断行政处罚合理性及合法性。所以，在听证过程中，赋予当事人以辩论的权利是十分有必要的。
第四，听证笔录的作用及听证的目的实现，在《行政处罚法》中，虽有要制作听证笔录规定，但对于听证笔录在行政处罚作出与否的效力没有规定，这就是听证笔录的效能处在了一个很尴尬的位置，在一般情况下，听证最终是不作出实质性判定的，主持人会将情况汇报给行政机关负责人，在这个时候，听证笔录就成为了唯一一份可以客观还原听证整个过程的凭证，而正是这样一份关系到听证目的能否实现的凭证，在法律上却没有规定其性质。因此，为了使听证的效力得到保证，首先，应该在法律上将听证笔录的性质予以确定，同时，听证笔录上所记载的事项，尤其是双方的辩论记载，对行政处罚是否做出也有着重要影响，听证笔录应该成为行政处罚是否作出的依据，其次，在上文中提到听证的组织交由检察机关进行，在根据行政机关及当事人所提供的证据及听证笔录，对于行政处罚合法合理实施的，予以支持，对行政处罚不合法的，应对行政机关发出纠正违法通知，由其撤销行政处罚。
关键词：城乡规划；听证制度；法律
中图分类号：F294文献标志码：A文章编号：1673－291X（2009）10－0160－03
听证制度（hearing system）是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见，接纳证据的程序所构成的一种法律制度[1]。它源于英美普通法中的自然公正原则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利[2]。
听证制度最初适用于司法领域，称为司法听证（judicial hearing）,后来逐渐扩展到立法领域，称为立法听证（legislature hearing）。20 世纪初，随着行政权力的不断扩张，听证程序开始在行政领域得到运用，称为行政听证（administrative hearing）。行政听证有广义和狭义之分，广义的听证是指行政机关在制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，也叫正式听证（formal hearing）,即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由利害关系人参加的听证会，广泛听取各方意见的活动[3]。
一、听证制度在城乡规划中的适用情形
从各国行政程序法关于听证制度的规定来看，对于听证适用范围的规定可以区分为三种类型，第一种是以美国为代表的，对于听证适用的情形完全由行政程序法之外的单行法律规定，即具体在什么情形下适用听证程序由单行法律规定，而有关听证程序的具体规定则在《联邦行政程序法》中作出。第二种是由单行法律作出规定之外，行政机关也可根据需要自行决定是否适用听证程序，如韩国。第三种则是采用列举适用情形和赋予行政机关自由裁量权相结合的做法，如日本《行政程序法》的规定[4]。由于中国目前尚未制定行政程序法，虽然新修订的城乡规划法第26条和第50条对于听证程序的适用情形作出了概括式的规定，但是对于听证程序的细节方面并未作出规定，可见未来在制定城乡规划立法时有必要对听证制度的具体程序在实施细则或有关行政法规中加以明确规定。
至于城乡规划在哪些阶段和事项中应当适用听证制度，从目前世界各国和中国有关立法中听证制度的规定来看,听证主要有三种类型:立法听证(包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证)；行政决策听证(包括行政法规、规章、行政规范性文件和其他抽象行政行为、政策的听证)；具体行政行为听证(包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证)。结合以上听证类型的划分，可见城乡规划涉及的内容十分复杂，规划的编制和审批阶段类似于规范性文件的制定，应适用行政决策听证的方式，而规划的许可和实施阶段关系到相对人的权利义务实现，应适用具体行政行为听证方式。因此总体来说，对于城乡规划的各个阶段都应设立听证程序，使它成为相对方的一项权利。但考虑到所有的城乡规划的程序中都适用听证程序可能会影响行政行为的效率，可以参照美国联邦行政程序法的做法，将城乡规划中的听证制度区分为正式听证与非正式听证两种方式，对于城乡规划中总体规划、分区规划的编制、审批等阶段，由于其制定的规划内容较为抽象，并未直接影响相对人权利义务，可以采取非正式听证的方式，如听取意见，召开座谈会、论证会等；而对于城市规划中的详细规划的编制和规划的许可、实施阶段中行政机关采取的具体行政行为，对一定范围内的相对人利益产生影响，应当适用正式听证的方式。
\二、排除听证适用的特殊事由
公众参与应当成为城乡规划程序中的一项基本原则，但是法律明确规定排除听证程序的适用时，应当适用该法的规定。如德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定：“干涉当事人权利之行政处分作出前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。”但是如果根据案件的情况，没有听证的必要的，可以不举行听证。特别是在下列情况下，行政机关可以免除听证：（1）于急迫的情形，或为公共利益有必要应立即决定的；（2）如举行听证将难遵守对决定有重大关系的期限的；（3）官署拒绝当事人的请求，而且对当事人在申请或声明中所作的关于事实的陈述，作出不同的对其并无不利的认定的；（4）官署作一般处分，或作大量相同种类的行政处分，或通过自动机器设备作出行政处分时，不适用听证；（5）行政执行时所采取的措施；（6）与公益的强制性要求相抵触时。日本、葡萄牙、韩国、澳门地区等国家和地区也采取了与德国相同的做法。
中国城乡规划立法中应当明确哪些情形不适用听证程序，总体来说，举行听证会的事项应当是涉及公民较重要利益且利害方有较大的分歧的事项，结合外国行政程序法的规定和城乡规划的特点，笔者认为，中国城乡规划立法时可以考虑作出列举式规定，排除适用听证的情形包括：（1）规划内容涉及国家秘密的；（2）规划事项关系重大公共利益，且规划实施具有紧迫性的；（3）规划的制定、实施对于相关人没有产生不利影响的；（4）法律、法规规定的其他不适用听证的情形。此外，对于涉及总体规划、区域规划的编制行为等对相对人利益不产生直接影响的抽象性行政行为，可以参照规范性文件的制定程序，宜采用非正式听证方式，而不需要适用严格的正式听证程序
三、听证制度中的当事人和参加人
扩大公众参与的范围是当代行政程序法发展的基本趋势，在听证程序方面，有关利害关系人的范围也在不断扩大。对利害关系人范围的确定从中国立法及司法实践来看，目前主要有两种观点，一是认为法律上的利害关系必然是一种直接的、严格的权利义务关系，具体行政行为只有对相对人的权利义务已经产生或将会产生实际影响时，才能被认定为有利害关系；而另一种观点则认为，对于利害关系人的认定并不是看行政行为对相对人利益是否产生法律上的直接影响，而应当扩及到凡是因规划行为可能产生不利影响的人，都应当认定为利害关系人。笔者赞同后一种观点，将间接利益相对人排除在听证之外不符合公正原则，与城乡规划的公众参与的理念也不一致。而对于有直接利益影响的人和间接利益影响人也可以进一步作出区分，前者一般称为当事人，后者被称为参加人。从英美法系国家的判例看，参加听证的利害关系人有逐步扩大趋势。如美国哥伦比亚特区上诉法院认为，“为了保证听证能够有效率地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害关系人，而在于控制听证的进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[5]
各国行政程序法对于听证中当事人和参加人的规定也有所不同，有的对当事人和参加人分别作出规定，如日本《行政程序法》第17条第1款规定，听证主持人认为有必要时，对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者,得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。有的则将当事人的范围进一步扩大，包括了参加人在内都由行政机关依申请或依职权，通知其参加为当事人，如德国和中国台湾地区《行政程序法》对当事人的界定。德国《行政程序法》第13条规定则采用了听证参与人的概念，听证参与人包括：（1）申请人和被申请人；（2）行政机关的行政行为拟指向的或已指向的人；（3）行政机关拟与之或已与之订立合同的人；（4）行政机关可依职权或应请求，通知可因行政程序结果而损害利益的人作为参与人；（5）程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人；行政机关知道该等人的，应在行政程序开始时即对其作出通知。所以，中国在城乡规划立法中应当明确听证程序当事人与参加人，范围包括一切受规划直接影响其利益的人和因规划实现产生不利影响的人。
结合各国行政程序法的规定，城乡规划听证程序中的当事人一般应享有以下权利：（1）获得相关规划信息的权利。可以由规划机关在拟定、初步决定时发出公告，也可以由当事人申请获得，公告和申请内容一般应包括听证所要涉及的主要事实和法律问题。（2）委托人的权利。城乡规划的内容既涉及很多技术问题，同时又涉及事实认定和法律问题，因此，应允许当事人和参加人委托专家进行论证和律师。（3）陈述意见和提出异议的权利。听证的内涵即体现为听取当事人的意见，因此，当事人有权陈述其意见并可提出异议，对于异议听证机关应当在限期内给予书面答复。（4）提出证据和质证的权利。证据是行政程序的核心问题，行政决定要根据被听证主持人所接受的证据作出，因此，当事人应有权提出证据，并对不利于自己的证据进行质证，以防止行政机关只根据一面之词作决定[5]。
四、城乡规划中听证制度的主要内容
按照上文关于城乡规划听证程序的分类可以将听证程序区分为正式听证和非正式听证两种形式。然而，城乡规划中的听证程序与一般的正式听证程序相比，又存在特殊性，一般程序中的正式听证程序主要涉及一个行政机关与一个或少数几个当事人的关系，而城乡规划事项不仅涉及其他相关行政机关的职权，还与多个利害关系人有关。规划程序中的听证不仅是发表意见的机会，还是一个多种利益协调的过程。所以城乡规划的听证除了适用听证程序的一般要求外，理应有更为缜密的特殊规定[6]。在德国和中国台湾地区对于一定地区内土地的特定利用或重大公共设施的设置，涉及到多数不同利益人及不同行政机关权限的，应当采取规划确定裁决程序，必须经过公开和听证，最终作出的规划确定裁决具有核准规划实施、集中事权和形成效果。有鉴于此，笔者认为，在中国对于城市总体规划和跨区域性的规划编制、审批一般属于宏观性、概括性的方案，不宜采用正式听证的方式，而对于各城市、乡镇的详细规划、特定区域内的规划、重大公共设施的建设规划和旧城改造规划等方案应当采用正式听证的方式，城乡规划中正式听证的主要步骤如下：
1.听证机关接到规划拟定主体的规划草案后，首先应当向规划事项所涉及的其他行政机关送达规划草案，征求这些机关的意见。这些机关在收到听证机关的通知和材料之日起的法定期限内发表意见。表达的意见必须充分具体，主要是表明规划是否影响其利益，以及如何考虑该利益。
2.规划草案的公开。听证机关应当把规划草案公布在受规划影响的地方政府网站、地方日报或是公告栏上。程序法应当规定规划草案被陈列的时间，以保证社会公众有足够的机会能够了解该规划的内容。例如德国《行政程序法》规定，听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。
3.提出异议。所有认为自己的利益受到规划影响的人都可以提出异议。利害关系人提出异议可以采取书面或口头的形式，如果是口头方式提出的异议，听证机关应当制作记录。
4.举行听证会。在异议期限届满之后，听证机关应当组织规划拟定主体、利害关系人和与规划事项相关的其他行政机关进行听证，根据单行法律的规定或者听证机关认为必要时，还可以邀请专门问题的专家或是为本规划提供鉴定结论的专家参加听证会。规划确定程序中听证会的目的就是要权衡与规划事项相关的各种利益。所以，听证会不仅仅具有听证功能，还具有协调功能；听证会不仅给予了各方以发表意见的机会，而且使彼此冲突的意见尽量得以协调，从而使最终的规划确定裁决的内容更为理性。规划确定中的听证程序除了适用针对规划的特殊规定之外，也要遵守听证程序的一般规则。
5.听证机关作出听证结论。听证结束后，听证机关应当作出听证报告书，递交规划确定机关[6]。
以上是正式听证程序的主要内容，而对于城乡规划的拟定、初步方案的公布等阶段和总体规划、分区规划编制等抽象性行政行为，应当采用非正式听证的方式以提高行政效率。非正式听证的方式主要有听取公众意见，召开座谈会，论证会等方式，这些方式的内容方面可以参照正式听证中的有关内容，主要目的不是对规划涉及的利益进行协调，而主要是就规划内容与公众磋商，以做到事先使公众了解规划的内容，取得公众的认同和理解。
五、听证结论的法律效果
在听证过程之中听证机关应将规划草案内容、各方表达的意见、已经达成一致的意见、没有消除的异议和听证机关自身对听证结果的意见予以记载形成听证报告书，听证报告书的性质类似于一般听证程序中的听证记录。对于听证记录是否具有约束力主要有两种规定，一种是以美国《联邦行政程序法》为代表，明确规定了案卷排他原则，亦即行政机关的决定应当根据案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实为根据，否则行政裁决无效。另一种是以德国《行政程序法》为代表，日、韩等国行政程序法也有相似规定，规定了听证记录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据。
而规划听证报告书对于行政机关是否具有约束力不可一概而论，结合前文所述对于规划的正式听证程序和非正式听证程序的区分，笔者认为，对于城乡总体规划、分区规划的编制、审批应当采取非正式听证方式，因而听证机关作出的听证报告书（听证笔录）可借鉴德国的做法，所作的听证报告书不是最终的规划决定，不是已经完成的行政行为，不具有外部法律效果，当事人不能对听证报告书提起行政诉讼。听证报告书只是辅的，最终的行政决定应由规划职能机关作出。但是听证报告书绝不是无足轻重的，因为听证机关有义务在听证报告书中阐明其对规划所涉及的各方利益冲突的症结所在，各种利益的权衡，比较合理的规划方案等的看法，以供决定机关参考。而对于城乡规划的确定和许可应当采取正式听证方式，由于这两类行为都属于具体行政行为，涉及到具体相对人利益，因而有必要确立案卷排他原则，在行政机关在作出规划确定裁决和规划许可时，听证记录应当作为唯一的依据。
参考文献：
[1]章剑生.行政程序法比较研究[M].杭州：杭州大学出版社，1997：148.
[2]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987：152.
[3]金明浩,张鹏.关于在中国城市规划行政管理中引入听证制度的思考[J].甘肃政法成人教育学院学报，2001，（4）：37.
论文关键词 民事检察监督 新证据 听证制度
民事诉讼法规定出现足以推翻原判决、裁定的“新的证据”，成为检察机关再审监督的法定事由。而“新的证据”具有不确定性，检察机关传统书面审查模式导致的证据真实性审查缺失的弊端，均可能影响抗诉的正确性、权威性，因此检察机关对于“新的证据”如何构建严谨有效的审核机制，成为现阶段民事诉讼监督机制建设的重点。
一、民事检察监督中确立新证据听证制度的必要性
（一）对生效裁判既判力的维护
公正是裁判产生既判力的前提。从检察机关的角度看，抗诉是为了实现实体公正的诉讼目标专门设立的一种补救程序。但“由于既判力理论使然，再审程序的启动不应该是普遍和大量的，抗诉机制作为启动再审的方式之一，绝不可例外。”豍因此检察机关对于抗诉需采取十分谨慎的态度和相对严格的程序。
实践中，检察院受理的民事抗诉案件主要来源于当事人的申诉。根据《民事诉讼法》第二百零八条第二款、第二百一十一条，只要检察机关提出抗诉则必然会启动再审程序，导致原裁判执行的中止。现实中，不排除申诉人为了拖延诉讼或其他目的，通过虚构或伪造新证据的方式，以“有新证据，足以推翻原判决、裁定的”理由要求检察机关进行抗诉。而“人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不另行调查。”豎可见检察机关在审查过程中，通过调取法院案卷的方式，并结合当事人的申诉理由对案件进行审查，“就案审案、就卷审案”，对新证据的审查采取的主要也是书面方式。而单纯的书面审查，并不能完全甄别证据的真假，使得部分虚假证据得以以“新证据”的形式成为检察机关抗诉的法定事由。而依据虚假新证据的抗诉显然不能实现个案公正，同时也是对法院生效裁判既判力的极大破坏。因此，为了更好的维护生效裁判的既判力，有必要在民事申诉案件中引入新证据听证制度，杜绝虚假证据以新证据的形式进入再审程序。
（二）维护检察机关国家法律监督机关的形象
检察机关作为国家法律监督机关，享有监督审判权的宪法地位。《民事诉讼法》第二百一十一条、第二百零四条规定，只要检察机关提出抗诉则必然再审，而对同样可能引发再审程序的当事人而言，民诉法却要求对是否符合再审立案条件进行审查，符合条件的方能立案再审。这样的规定虽在一定程度上表现出了厚此薄彼的不公平，但也从另一方面说明了审判机关对法律监督权的尊重。
检察机关通过行使民事检察监督权，促使法院对错误或有瑕疵的裁判进行纠正，恢复其公正性，是对法律监督权的巩固和维护。相反，对民事检察监督权的不当使用也是对检察机关权威的损害。检察机关在审查民事申诉案件中，对证据的审查存在一定的局限性。由于抗诉依据的不真实，即便启动了再审程序，在质证阶段，新证据的真实性便会查明，在此种情况下法院会维持原裁判的效力，造成检察机关抗诉成功率较低的现象。因此，为维护检察机关作为国家法律监督机构的威信，真正发挥检察机关“提醒提示”和“启动纠错”的作用，有必要在民事申诉阶段引入新证据听证制度。
（三）我国司法实践探索的经验总结及其法律化
民事申诉案件听证制度在法律上没有明确规定，各地一直处于探索阶段。2009年海南省检察机关在审查一起相邻通行权纠纷民事申诉案件过程中，首次引入听证程序，听取被申诉人意见，再根据听证情况决定是否向法院提出抗诉。同年宿迁市泗洪县检察院制定了《关于民事行政申诉案件听证暂行规定》，决定在送达不立案、不提请抗诉、终止审查等决定书之前，采取听证方法，公开听取当事人意见，提高了案件审查的透明度。淮阳检察院为了规范申诉听证程序，建立了会见申诉人制度、风险告知制度和公开听证制度。此外，青岛市、三亚市等地检察院也积极探索在民事申诉案件中引入听证制度，改变了过去检察机关受理申诉案件实际只听取申诉一方理由的传统模式，特别是在新证据出现的情况下，完整赋予了被申诉人申辩的机会，对于及时发现虚假证据起到了积极作用。
二、民事检察监督中新证据听证制度程序设计
对于民事检察中的新证据听证，从具体行为上看，是指检察机关在办理申诉人以“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”民事抗诉案件中，在作出审查结论前，按照一定的程序，公开听取利害关系人意见的活动，从而确定新证据的证据资格，特别是新证据的真实性；从程序角度看，是指人民检察院在办理民事抗诉案件中，在公开听取当事人陈述时，人民检察院、当事人及其他参加人应遵守的规则与程序。豏听证的实质，是在承办检察官的主持下，当事人和其他参与人在指定场所对新证据进行质证、认证、质辩、查清事实所进行的公开审查活动。豐听证程序改变了过去以书面陈述为主的审查方式，同时使办案程序和查证内容置于社会的监督之下。
（一）启动程序
新证据听证的启动是整个程序的前提和基础，需要关注的问题是听证程序的决定和权利义务的告知。
1.听证程序的决定
笔者认为，检察机关受理申诉人以“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”民事抗诉案件，并非都要召开新证据的听证会。如果检察机关在审查过程中，直接发现申诉人存在编造或伪造虚假证据的情况，或者申诉人提供的新证据在形式上就不符合法律规定，这种情况下，无须召开听证会，办案人可以直接向申诉人说明理由和依据，同时做出不受理、不立案、终结审查、不提请抗诉等决定。只有在检察机关审查认为可以以新的证据向法院提起抗诉的情况下，才需要召开关于新证据的听证会。在程序的操作上，对于是否需要公开听证，由承办案件的检察官提起，由分管检察长审查决定。
2.权利义务告知
在检察机关举行听证的启动程序中，办案人应当向申诉人和被申诉人说明各自的权利和义务，特别是调动起被申诉人参加听证会的积极性。被申诉人多数情况下作为法院审判程序中的胜诉方，害怕检察机关的监督影响其在诉讼中的既得利益，因此对检察机关采取回避甚至是敌对的态度，拒绝检察机关开展法律监督。在此种情况下，办案人应当告知被申诉人，如果检察机关依据新证据提起抗诉，法院做出再审决定，原判决裁定的执行就会中止，同样不能起到维护其既得利益的目的。
（二）听证具体程序
目前在具体操作规程上，尚无成熟经验，在起步阶段，笔者认为可做如下尝试：
1.决定听证前三天，承办人应将听证通知书发给听证参加人，在听证会前一天通过电话确认，保证新证据听证能如期进行。
2.听证开始时，首先由办案人对听证准备工作进行检查并核对听证参加人员。对于申诉人无正当理由不参加听证的，视为撤回申诉。
3.申诉人陈述主要申诉理由。根据《民事诉讼法》第六十四条规定，“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。对于是否属于“新的证据”的证明责任，需要由申诉人承担。申诉人需要证明该证据本身形成过程是客观真实的，不是出具证据一方有意伪造的，同时其中的内容能客观反映待证事实。
4.被申诉人针对申诉人提出的新证据提出反证或抗辩，一般可以通过三种途径：一是对申诉人提出的新证据，从证据的形式、内容等方面发表意见，进行抗辩，以否定新证据的真实性、关联性或合法性；二是自己提出相反的证据，达到推翻该新证据所要证明的事实或者推翻该新证据本身；三是从新证据本身是否属于新证据类型，是否具有新证据特征等方面否认该证据为新证据，从而请求检察机关对新证据不予认可。
5.通过听证、质证、由承办人对双方意见进行归纳。申诉人、被申诉人可以做最后陈述。公开听证结束后，由双方当事人核对笔录后签名。
6.公开听证原则上一案一次。如确有必要，可视案件审查的需要，再次安排补充听取陈述。
（三）听证后的处理
听证既是为了满足程序上的需要，更是为了满足实体审查的需要。因此，听证结束后，承办人应做好以下几项工作：
1.根据公开听证的情况，由承办人结合案件的审查情况完成审查终结报告。
【关键词】行政程序；行政听证现状；问题
一、行证听证制度的现状、问题
（一）现状
2001年12月24日，国家计委公开邀请消费者参加“铁路部分列车实行政府指导价”方案听证会。这一举措使听证制度再一次成为人们关注的一个热点，虽然自行政处罚法和价格法实施以来，各地有关部门举行的听证并不在少数，但此次听证却仍然引起了空前的社会关注。究其原因，一是2001年11月底，国家计委刚刚公布了《国家计委价格听证目录》，将与公路运输同质的铁路、民航客运价格列入其中，从而使得此次公开听证对习惯于“暗箱”提价的铁路、民航部门来说不无震动；二是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消费者，并将对传统的垄断经营形成冲击。笔者认为目前正是我国行政听证制度发展与完善的大好时机，应该抓住这个机会，使政府与公民实现良性沟通，达到双赢。
（二）问题
1. 听证主持人问题
听证主持人员的资格规定不明，素质不高，相对独立的地位没有确立。在行政处罚听证程序中，听证主持人是行政机关的代表，代表行政机关主持听证，根据职能分离原则，听证程序的人员不能有与听证行为不相容的举动，以保证听证程序的公正性。听证主持人的地位具有相对独立性，它在听证程序中的主导作用决定了其重要地位。我国《行政处罚法》规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。这一规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则，是我国行政程序立法上的进步，体现了程序的公正性。然而，由于该条款的规定过于简单，对听证主持人应当具备何种资格，法律没有作出回答。在现阶段的行政执法实践中，有些听证任务繁重的行政机关设立了专门或专职法制人员主持听证。而听证案件少的行政机关往往由非本案调查人员主持听证。由于我国法律自身规定的不健全，没有设立专职主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生，影响听证程序的正常实施。
2. 听证笔录的问题
《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力未作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧继《行政处罚法》之后，各地各部门制定的《关于行政处罚听证程序实施办法》对听证笔录的规定呈现出两种状况：一种是沿袭《行政处罚法》的规定，对听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用没有涉及另一种是补充规定了听证笔录的效力，即规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。” 在我国，听证笔录的效力未作规定，因为在实践中，行政相对人在陈述阶段如果放弃听证，可导致无笔录情况的出现。另外，在听证会之后，行政机关经补充所得到的证据，不能认为是无效的，也应作为行政处罚决定的依据；但听证笔录效力不明，仍是一个问题。听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障听证笔录，一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。
二、完善我国行政听证制度的思路
（一）我国听证主持人制度
1. 听证主持人的产生
我国法律对主持人的规定，采取了内部职能分离的方案，能有效克服职能合并导致的极明显的不公正。但主持人由行政机关规定，可能是基于以下考虑：第一，我国听证制度刚刚建立，对于行政机关和老百姓而言，是新事物，必须逐渐熟悉，不宜过于复杂；第二，高度独立化的主持人队伍可能成为行政管理的掣肘，妨碍行政效率，这不符合我国现实情况的需要；第三，建立高度独立化、不受行政机关控制的主持人队伍可能招致行政部门的抵制，从而增加法律通过的困难和降低法律实施的效果。因为行政机关是很大的权力集团，有机会和能力影响法律的通过和实施效果。这是中国的现实，不得不考虑。
2. 听证主持人职权
法律没有明确规定听证主持人职权，但从其性质来看，他应该享有指挥听证程序进行的权力。听证主持人有权决定在法律规定的范围内举行听证会的具体时间及地点；有权决定听证程序的进程，决定是否中止、延期举行听证会；有权接受双方证据，对过份重复、不重要的证据予以排除；有权进一步收集证据，弄清案件事实；根据法律授权，采取必要措施，维护听证会秩序等。我国听证主持人没有就案件作决定的权力，但可以赋予其作出建议性决定的权力。听证主持人享有上述权力，是同设立听证程序的目的及听证主持人的作用分不开的。听证程序，是听取当事人意见，是为了较快地进行听证程序，以能作出公正的决定。听证主持人的设置，一是为了较快进行听证程序，以能作出公正的决定。二是为了公正地进行听证程序，以能作出公正的决定。主持人既可提出建议，并应进一步采取措施保证其得到足够重视，但同时，主持人又只能仅此为止。
（二）确立案卷排他原则
案卷排他性原则对我国的借鉴意义：我国行政处罚法第四十二条第一款第（七）项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”根据该法规定，行政机关在听证结束后，原则上必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。因此，行政机关作出决定并不受听证笔录的严格制约；行政机关可能考虑并充分重视听证笔录的内容，但听证笔录并不是构成决定的唯一依据。此举虽然要求行政机关以对人民高度负责的精神查清事实真象后，依法作出处理决定；但它透着这样一种担心，即听证程序并不一定能查清事实，在不能查清事实真象的情形下，应该允许行政机关使用其他方式查出事实真象，再做出处理决定。这与案卷排他性原则表现同明显不同的法律思想：前者重实体，后者更重程序。行政处罚虽然比以前任何法律更看程序的意义，但它的重心仍在实体方面。程序虽然重要，但实体更重要，在二者发生冲突的情况下，实体的公正，再公正的程序也只不过是漂亮的外壳；为了实体，可牺牲一部分程序。而案卷排他性原则显然表明：程序第一，在经过一定程序后，即使实体问题没有搞清，但囿于程序的制约，也只好放弃；而且，坚持这个原则的人确信，经过精心设计的程序，实体问题不会搞不清楚。
我国行政机关，在听证结束后，虽然要考虑和重视听证笔录，但最终必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。这虽然强调了实体利益，但必须看其中负面效应。它给予行政机关太大的自由裁量权。如果行政机关认为听证程序并没有查清事实，而进行单方调查，再以此作出处理决定，那么，程序公正就得不到实现，听证程序就有落空的危险，行政机关也绝不能得到有效遏制，实体利益也可能得不到实现。必须切实保障当事人听证的权利，努力维护听证程序的公正性。
【参考文献】
【关键词】逮捕听证 听证主持 保障嫌疑人权利
中图分类号:D926.34 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)-08-0282-01
在我国的刑事诉讼法领域中,逮捕是一项具有十分重要作用的强制措施,然而因为其具有强制性、羁押性、限制性等性质,故而其在使用过程中天然的会对犯罪嫌疑人的人身自由进行限制。现在法学界为了防止逮捕措施滥用而引起侵犯人权的状况,提出了种种预防措施,其中逮捕听证是一项可行性很强的措施。
逮捕听证程序中应具有类似于审判的“等腰三角形”结构。即一方面是侦察机关,另一方是犯罪嫌疑人及其辩护人。而对于这中立的一方到底有什么机关来充当,就值得思量了。以我国现有的司法机制来看似乎只有法院或者检察院适合担任这一角色,这也是法学界对这一问题的两种主流观点。
赞成由检察院担任逮捕听证裁判角色的学者的理由主要是:检察院本身就具有批捕的权利。所以如果建立逮捕听证制度就由其继续担任中立的一方。然而这种想法如果付诸实施,其弊端是显而易见的:
第一,检察机关在对自侦案件批捕的时候,由什么部门来监督自己呢?有人提出由检察院的法律监督部门或者由上级检察院乃至外地检察院来担任这种情况下逮捕听证的中立方,但是这种安排明显带有自我监督的嫌疑,也缺乏可操作性。
第二,因为我国刑事诉讼的程序都是先由检察院批捕,再由公安部门侦查完毕后交检察院。这样检察院和公安部门有共同的利益,即希望能够早日对案件侦查结束提讼,而以我国现有的侦查手段等情况来看,公安部门多是将犯罪嫌疑人先予以羁押,通过讯问的方式取得口供,进而获得破案线索。检察院也会因为希望获得更充分的案件情况和材料,而在逮捕问题上更偏向于公安部门。
所以,尽管由检察院在逮捕听证制度中担任中立裁判的呼声比较高,但是通过以上分析可以看出检察院承担这个职责,并不合适。
而由法院来主持听证呢?持此观点的学者看到了外国的逮捕和羁押分离的情况,但是这种做法如果在我国推行,是否会取得如国外一样的好效果呢?不一定,因为欧美发达国家之所以采用这种逮捕羁押制度是植根于他们长期以来较好的司法环境,司法制度,以及人权保护理念的。而在我国法官素质参差不齐的情况下,某法官在审判时完全可能受另一法官在逮捕听证时做出的决定的影响,从而在审判时形成先入为主的观念。或许有人会说,负责听证程序的法官又不会进入审判程序,对案件审理不会有较大影响。从程序上来说可能确实如此,然而不要忘记了,两个程序的法官是在同一法院工作的,私下里极有可能会就案情进行交流,在这种情况下很难防止审判法官不受负责听证的法官的影响。如果是两个不同地区的法官,一个负责逮捕听证另一个负责审判,那么在实际中又不具有可行性。
所以,作者认为由法院负责逮捕听证或许优于由检察院负责,但是仍然存在较大的问题,无法做到较好的保证犯罪嫌疑人在逮捕羁押环节拥有与控方对抗的权利。如果说第一种检察院负责听证可能会使侦查和检察部门联手压制犯罪嫌疑人权利的话,那么由法院负责听证则会危及犯罪嫌疑人在下一阶段审判中的权利。
因此,在这里作者大胆的提出一种方案:即由司法行政部门来负责各地的逮捕听证的仲裁工作。由司法局来负责这项工作就可以避免检察院负责时可能产生的因为侦控部门急于破案而将不该羁押的犯罪嫌疑人予以羁押的情况发生,因为司法局没有侦查和的任务只有监督的任务,可以较好的履行中立裁判的职责,这是它胜于第一种方案的地方。
那么它与由法院负责听证相比呢?我认为它同样可以避免审判法官受逮捕听证法官观点影响的现象的发生,因为负责逮捕听证的仲裁方和后期审判的法院根本就是两个不同的机关,两者之间很难发生互相交叉从而影响最后的审判的情况。一个来自于司法局,一个来自于法院,不会由于上下级或者同僚的原因而对案件进行沟通,或者资深法官的批捕决定影响年轻法官对案件的审判的情况发生。
可能有人会说司法局是行政部门,参与到案件的过程中可能不太合适,其职权中也没有这一条规定。但是别忘了,司法局本身就具有对于案件以及司法情况进行监督的职责,只是以前被检察院所掩盖而已,现在我们增加一道逮捕听证程序,此程序既不是侦查,也不是,更不是审判,不属于以前的办案程序,当然可以由一个新的部门来予以参加和负责,而且完全可以在司法局的行政部门性质以外,由立法进一步赋予其参与案件的权利,使其具有更大的司法监督职权,得以进入到逮捕听证中去。由此看出司法局对逮捕进行监督听证是完全可行的。
逮捕听证的听证程序参考司法审判过程以及行政法中的听证程序,由司法局主持,首先由希望采取逮捕的控方(检察院或公安部门)陈述其理由;其次,由控方承担举证责任,提交证据证明采取措施的必要性与合理性;然后,由犯罪嫌疑人及其辩护人就控方提出的证据同控方展开质证,然后双方就逮捕措施的适用及相关证据发表意见并进行辩论;最后,由中立的裁判方做出是否适用逮捕程序的决定。对于控方证据足以证明有必要采取逮捕措施的予以支持,对于不足以证明其必要性的则做出解除拘留或逮捕的决定。双方当事人可对此决定要求复议。
最后必须说明的是,这里只是就我国现行的逮捕制度进一步完善所提出的一项初步建议,是有很多不足和缺失的,有待于进一步的探讨和补充,但是改革逮捕制度的脚步应该是不能停歇的,因为更完备的更具有人权保障性的逮捕制度是我国法制现代化特别是刑事法制现代化的标志之一,只有真正树立起用法律保障人权的理念建立起更好的制度才能更好的保证公民的权利。
参考文献
[1]刘林呐.对审查逮捕听证制度的几点思考[N],晋中学院学报,2007 -24
[2]闫远东,赵兴杰.建立不捕听证制度的可行性[J],检察实践,2009(2)
[3]张杰.建议设立逮捕听证程序[EB/OL],(2006-05-02)
第一条为规范政府制定价格听证行为，提高政府价格决策的民主性、科学性和透明度，根据《中华人民共和国价格法》，制定本办法。
第二条本办法所称政府制定价格听证（以下简称定价听证），是指定价机关依法制定（含调整，下同）政府指导价、政府定价过程中，由政府价格主管部门采取听证会形式，征求经营者、消费者和有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动。
前款所称定价机关，包括有定价权的省、自治区、直辖市（以下统称省级）以上人民政府价格主管部门、有关部门和经省级人民政府授权的市、县人民政府。
第三条制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。听证的具体项目通过定价听证目录确定，但容易引发抢购、囤积，造成市场异常波动的商品价格，通过其他方式征求意见，不纳入定价听证目录。
中央定价听证目录由国务院价格主管部门依据中央定价目录制定并公布；地方定价听证目录由省级人民政府价格主管部门依据地方定价目录制定并公布。
法律、法规、规章规定实行定价听证的项目自动进入定价听证目录。
制定定价听证目录以外的政府指导价、政府定价，定价机关认为有必要的，也可以实行定价听证。
第四条定价听证应当遵循公开、公平、公正、效率的原则。
第五条听证会应当公开举行，允许旁听和新闻报道，但涉及国家秘密或者商业秘密的除外。
第二章听证的组织
第六条定价听证由政府价格主管部门组织。
省级以上定价机关制定价格需要听证的，由同级政府价格主管部门组织听证。省级人民政府授权市、县人民政府制定价格的，由市、县人民政府价格主管部门组织听证。
制定在局部地区执行的价格需要听证的，政府价格主管部门可以委托下级政府价格主管部门组织听证。委托听证的，应当出具书面委托书。
第七条听证会设三至五名听证人。听证人由政府价格主管部门指定的工作人员担任，部分听证人也可以由政府价格主管部门聘请社会知名人士担任。听证会主持人由听证人中的政府价格主管部门的工作人员兼任。
前款所称听证人是指代表政府价格主管部门专门听取听证会意见的人员。
第八条听证人履行下列职责：
（一）听取听证会参加人的意见陈述，并可以询问；
（二）提出听证报告。
第九条听证会参加人由下列人员构成：
（一）消费者；
（二）经营者；
（三）与定价听证项目有关的其他利益相关方；
（四）相关领域的专家、学者；
（五）政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。
听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。
第十条听证会参加人由下列方式产生：
（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐；
（二）经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐；
（三）专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。
政府价格主管部门可以根据听证项目的实际情况规定听证会参加人条件。
第十一条听证会参加人的权利和义务：
（一）可以向有关经营者、行业组织、政府主管部门了解与听证事项相关的情况；
（二）出席听证会，就听证事项发表意见、阐明理由；
（三）保守国家秘密和商业秘密，遵守听证会纪律。
第十二条听证会设记录员。记录员由政府价格主管部门指定的人员担任，如实记录听证会参加人的意见。
第十三条公开举行的听证会设旁听席。旁听人员由政府价格主管部门根据公民、法人或者其他组织报名情况，按照报名顺序选取或者随机抽取。
旁听人员不得进行发言、提问，不得有妨碍听证秩序的行为。
第十四条公开举行的听证会设记者席。与会采访的新闻媒体由政府价格主管部门根据新闻媒体报名情况，按照报名顺序选取或者随机抽取。政府价格主管部门可以邀请新闻媒体采访听证会。
第三章听证程序
第十五条定价听证依据下列情况提起：
（一）定价机关是政府价格主管部门（含与其他部门联合定价）和市、县人民政府的，由政府价格主管部门提起；
（二）定价机关是其他部门的，由该部门向政府价格主管部门提起。
第十六条定价机关提起定价听证时，属于第十五条（二）项规定情形的，应当向政府价格主管部门提交定价听证方案和定价成本监审报告。
第十七条定价听证方案应当包括下列内容：
（一）拟制定价格的具体项目；
（二）现行价格和拟制定的价格，单位调价额和调价幅度；
（三）拟制定价格的依据和理由；
（四）拟制定价格对经济、社会影响的分析；
（五）其他与制定价格有关的资料。
第十八条听证会举行30日前，政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体的名额、产生方式及具体报名办法。
第十九条听证会举行15日前，政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会举行的时间、地点，定价听证方案要点，听证会参加人和听证人名单。
第二十条听证会举行15日前，政府价格主管部门应当向听证会参加人送达下列材料：
（一）听证会通知；
（二）定价听证方案；
（三）定价成本监审结论；
（四）听证会议程；
（五）听证会纪律。
第二十一条听证会应当在有三分之二以上听证会参加人出席时举行。出席人数不足应当出席人总数三分之二的，听证会应当延期举行。
第二十二条听证会可以一次举行，也可以分次举行。听证会按照下列议程进行：
（一）主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人、听证人；
（二）定价听证方案提出人陈述定价听证方案；
（三）定价成本监审人介绍定价成本监审结论及相关情况；
（四）听证会参加人对定价听证方案发表意见，进行询问；
（五）主持人总结发言。
第二十三条听证会参加人应当审阅涉及本人的听证笔录并签字。
第二十四条听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容：
（一）听证会的基本情况；
（二）听证会参加人对定价听证方案的意见；
（三）听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。
第二十五条政府价格主管部门应当在听证会举行后15日内将听证笔录、听证报告一并提交定价机关。
第二十六条定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见。
定价机关根据听证会的意见，对定价听证方案作出修改后，政府价格主管部门认为有必要的，可以再次举行听证会，或者采取其他方式征求社会意见。
第二十七条定价机关作出定价决定后，应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。
第二十八条定价机关需要报请本级人民政府或者上级定价机关批准后才能作出定价决定的，上报定价方案时应当同时提交听证报告。
第二十九条定价机关可以通过政府网站、新闻媒体就听证事项听取社会各方面的意见。
第三十条制定在局部地区执行的价格或者降低价格的，听证会可以采取下列简易程序：
（一）只设主持人；
（二）听证会参加人由消费者、经营者构成；
（三）听证会按照本办法第二十二条第（一）、（四）、（五）项规定的议程进行。
第四章法律责任
第三十一条定价机关制定定价听证目录内商品和服务价格，未举行听证会的，由本级人民政府或者上级政府价格主管部门宣布定价无效，责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第三十二条政府价格主管部门违反本办法规定程序组织或者举行听证会，情节严重的，由本级人民政府或者上级政府价格主管部门责令改正，给予通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第三十三条政府价格主管部门的工作人员在听证会的组织或者举行过程中，、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章附则
第三十四条听证经费应当申请纳入同级财政预算。
第三十五条省级人民政府价格主管部门可以依据本办法制定实施细则。
关键词：价格；听证；景区门票
中图分类号：F726 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2017）02-0021-03
一、我价格听证制度的由来和发展
价格听证制度是指政府价格主管部门在制定公用事业价格、公益价格和自然垄断经营的商业价格时，邀请消费者、经营者和社会有关方面对其必要性、可行性和科学性、合理性进行论证的制度。[1]我国的价格听证制度始于20世纪90年代末，1993年，深圳价格审价制度被普遍认为是中国价格听证制度的雏形。1996年出台的《行政处罚法》首次引入听证制度，实现行政监督重心由事后阶段向事前和事中阶段的转移。1998年实施的《中华人民共和国价格法》明确规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，标志着价格听证制度在全国价格体制中的正式建立。2001年8月，国家计委公布实施的《政府价格决策听证暂行办法》，对政府价格决策听证的科学性、透明度，听证的组织方式和听证程序做出了规范，并于2002年12月1日正式施行。2008年国家发展和改革委员会针对《政府价格决策听证办法》正式实施以来的实施情况进行修订，由《政府价格决策听证办法》改为《政府制定价格听证办法》，共5章37条，对价格听证制度进一步完善，并规定自2008年12月1日起施行。至此，我国的价格听证制度具备了更为明确和规范的法律依
据。[2]不难看出，我国的价格听证制度在20年间，实现了从尝试到起步，并得到了长足的发展，可谓成绩斐然。
但从2002年铁路票价听证会到 2009 年哈尔滨水价听证会，每次听证会的召开即意味着价格上涨，网络上时时爆出的“听证黑幕”或“被代表”等事件都凸显出我国听证制度存在的种种不足，影响了听证制度功效的发挥。
二、当前我国景区价格听证制度存在的
主要问题及原因分析
2016年4月10日，凤凰古城暂停景区门票收取。17天后，凤凰县政府召开专题听证会，听证内容为取消古城148元大门票。此次听证会的召开不由让人联想到“走过场”。回溯前源，2013年4月，凤凰古城开始以加强古城保护等理由向非当地居民游客收取148元的大门票一事，一度在社会上引起了巨大的反响，游客和商户的反对声频传，谴责政府在决策出台前并未召开听证会，听取民意。古城的门票缘何“从无到有”，又“从有到无”，引人思考。
同是古城，2010年，山西平遥古城召开景区门票价格听证会，计划将门票价格由每人每次100元调整到125元，超过88%的听证代表同意涨价，剩余代表则认为涨幅太低。此次听证会的结论无疑是
门票价格非涨不可，而且涨幅还不能太低。巧合的是，参加听证的27名人员，100%为平遥当地居民，当地居民进入古城是不需要购买门票的。此类听证会的召开真的能够代表民意吗？
敦煌莫高窟门票经价格听证后，自2015年7月21日起上调至220元，涨幅超过了37%，违反了国家发改委《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》中规定的门票价格在100元至200元的，一次提价幅度不得超过原票价的25%。广东省韶关市物价局的《关于调整丹霞山景区门票价格的听证报告》显示，自2010年成功申遗后，丹霞山景区将2010年成功申遗投入的1551万元宣传经费作为门票调价的理由之一，美其名曰发展旅游经济。
这种种的事例无不反映出我国当前的景区价格听证制度仍存在一些亟待解决的突出问题：
第一，听证规则的滞后与监督机制的缺失。我国现行的价格听证制度参照的是中华人民共和国国家发展和改革委员会2008年制定的《政府制定价格听证办法》。该办法自2008年出台，虽有《行政处罚法》、《价格法》等法律文件为依据，亦有一些部门规定为支撑，但其时效性、现实性、全面性有所缺失。特别是行政听证监督、处罚方面法律规范的缺失，使得不合理的听证频频发生。规则的模糊与滞后，监督处罚机制的缺失，让该听证的不听证、举行听证但缺乏合理性、又或者听证会通过的决定与有关法律规定相悖的案例时有发生，明知不合理而无法纠正。
第二，听证信息的不对称。在价格听证制度中，存在着行政主体（价格主管部门）、行政相对人（企业或景区）及不特定第三方（社会公众）三方利益群体。[3]行政主体是价格法律规范的起草者和实施者；行政相对人了解自身的成本和利润状况，掌握着自己申报价格的事实信息；而作为第三方社会公众的消费者代表，则围绕定价方案开展辩论，维护消费者利益。在此，信息的对称性在某种意义上决定了价格博弈的公正性。一方面，景区提供的成本信息会影响到价格主管部门和消费者代表，影响他们作出合理判断；另一方面，听证参加者遴选过程中的信息透明会影响到听证结果的真实性。总之，听证信息的不对称，使得价格变动即使经过了听证程序，也很难保证决策的公正性。
第三，听证实施环节公开性的缺失。一般而言，价格听证的实施可以分为听证会的筹备、举行和善后三个阶段。筹备环节中，价格主管部门需公告举行听证会的时间、地点和主要内容，确定听证会参与人并提前15天将有关材料寄送给参与人；举行阶段中主要是召开听证会，对参与人的意见和建议进行记录；善后环节要将听证报告向社会公布并公开有关决定。不难发现，这三个阶段中的信息均是可以向社会公开的。然而，以“景区价格听证”为关键字，能获取到的关于听证代表如何产生、其社会结构、主要观点、听证过程的信息着实寥寥。前期沸沸扬扬的凤凰、平遥古城听证会，仅能看到个别媒体寥寥数字的描述，对听证的全过程只字未提，不由令人质疑景区价格听证环节的公开性。
第四，听证代表结构的失调。听证代表，在价格听证实施过程中的一个元素，发挥着表达各方不同意愿的作用，是保证听证过程和结论科学合理的关键因素。当前，听证代表的选择存在一些问题，如：人数不明确，听证会存在偶数代表，代表数量过多或过少；代表产生方式不明确，从公布资料无法判断自愿报名代表比例，多数代表均由听证组织机构确定；代表选择标准不统一，听证参加人的意见不能代表广泛民意；代表结构不合理，致使听证结果明显向既得利益者倾斜等，这直接导致了价格听证实施环节无法真正做到听取民意。
三、完善我国景区价格听证制度的建议
自2004年北京召开故宫、颐和园等世界遗产景点调价听证会至今，全国各地召开的数次景区门票调价听证会都或多或少地存在一些问题。这些问题的存在，让社会舆论对价格听证制度产生了种种质疑，极大地损害了人们对价格听证效果的心理预期。为了促进景区价格听证制度的完善，保护消费者的根本权益，参考其他国家价格听证制度，对完善我国景区价格听证制度提出以下建议：
第一，借鉴他国听证制度。以邻邦日本为例，其最为显著的特点是听证立法完善，涵盖从基本程序、参与者的遴选、监督等方方面面。完善的立法有效地减少了政府、运营单位等对价格听证的操控，让市场消费者的选择更多地成为听证焦点，使价格听证在运营单位和消费者的博弈间有序进行，最终获得一个市场均衡的、民众认可的价格。而美国的专门立法，在规定如何收费、如何听证、如何监督之外，更明确要求经合法听证程序确认要调整的景区门票价格需在公布一年后方能实施，为信息的公开发酵提供了充足的时间。[4]学习、借鉴这些国家在制度内容、运行配套等方面的配套经验，可以有力地推进我国价格听证制度建设。
第二，完善听证制度体系。优化我国景区价格听证制度，首先要建立一个完备的制度体系，涵盖公开、规避、程序、监督、执行等各个领域，利用制度建设使价格听证步入规范化、制度化的轨道，避免价格听证流于形式或成为部分行政相对人操作民意的手段。尤其是需要健全听证代表选取制度，明确通过什么方式让什么样的人参加听证会，同时注意维持听证代表中专家、游客、景区经营者、政府代表之间的数量比，保证听证制度的公平运行，保证各方利益诉求均能得到表达。同时还需要健全听证的监督制度，发挥行政政府机关、新闻媒体、社会公众等多方力量，保证听证的公正和效能的发挥。
第三，做好听证信息公开。景区价格听证，由于不像生活用水、煤狻⒌缌价格等民生项目受百姓关注，也不会立刻对大部分人的日常生活产生立竿见影的影响，故其公开的程度和时效往往会“被打折”。[5]如前文说述，听证信息的不公开、不透明，是我国景区价格听证制度运行中出现诸多问题的重要原因。为了有效解决这一问题，需要在前期筹备、中期运行及后期公布等各个环节提升听证活动的透明度。如2008年的手机漫游费调整听证会，在召开前进行了23天的网络调查，征求用户意见，同时在提前发放议案并在议案编写过程中尽可能减少专业术语的使用，便于听证代表消化和准备等。这样，不仅让听证代表真正了解题中之意，更能便于公众监督。 同时听证会的召开和举行也要鼓励媒体旁听报道，以利公正。
除了上述举措外，还可以从减少政府对价格听证的干预，健全听证主持人机制，强化价格听证过程中笔录的法律效力等方面入手，不断完善我国景区价格听证制度，切实反映民意。
参考文献：
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王洪涛.行政听证制度中的问题与对策――以山西平遥古城门票价格调整听证会为例[J].重庆科技学院学报，2011（24）：15-20.
施国宾.价格听证制度现状与对策研究――以Q市为案例[D].天津：天津大学，2009.
徐杨洁.“门票经济”背后的思维扭曲――与美国国家公园相比较[J].现代物业（中旬刊），2013（12）：25-26.
魏礼群.中国行政体制改革报告（2014-2015）[M].北京：社会科学文献出版社，2015：95-96.