时间：2022-06-13 07:45:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村新型合作医疗，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：新型农村；合作医疗；监管
为了更好地了解新型农村合作医疗水平的发展状况，更全面地掌握新型农村合作医疗的真实资料，更有效地监管新型农村合作医疗中的问题，本人对某盟新型农村合作医疗的实施状况进行了调研，并对农民在新型农村合作医疗中产生的相关问题做出相应的分析。结果表明，新型农村合作医疗试点已取得了一定的成效，但在监督管理方面仍存在一些问题。
一、新型农村合作医疗监管存在的问题
1.定点医院存在过度医疗现象
通过调查发现近20%的农民反映参与新型农村合作医疗患者比未参加者的医药花费高，主要体现在定点医院却要参加合作医疗病人做各种检查，存在夸大医疗的现象。农民为了能得到合作医疗的实惠，有病必须前往定点医院，路费、餐宿费、误工费，再加上虚高门诊、手术、住院等费用，最终扣除报销所得的费用，负担水平依然很高，甚至于有高于未参加合作医疗的感觉。存在着参加合作医疗的农民在定点医院看病比在非定点医院看病费用要高的现象。
2.政策宣传不到位
新型合作医疗从2003年就开始在部分地区进行试点工作，我们调研发现至今仍有17.97%农民反映民政府对新型合作医疗的政策宣传不到位。对国家救助政策、报销比例、报销范围等情况不了解，对参加合作医疗农民应该享有的权利和义务不清楚，对基本的看病和报销程序不知道，对定点医院是哪几家医院不知道。部分农民至今仍没有参加新型合作医疗，对合作医疗仍存在怀疑和顾虑。
3.报销过程的问题
参加合作医疗的农民对报销比例和报销限制条件多反映最为强烈，报销不仅要受患病种类的限制，而且还受使用何种药品的限制；不仅受必须住院的限制，而且还受医药费报销底线的限制；慢性病报销也存在问题。普遍认为报销比例偏低，落实的报销额较少，没有达到他们预期的目的，报销手续烦琐也令他们感到非常不满，报销过程时有推诿现象发生。
4.农民关注不足
农民虽然参加了新型农村合作医疗，但对合作医疗各种救助政策、报销比例、报销范围、资金使用不是很清楚，只是关系到本人家庭或亲友出现患病的时候才想到询问具体的问题，对医院服务质量、服务水平、药品价格和药品质量关心，出现了参合率高，关注度低的现象。
二、监管问题产生的根本原因
1.对定点医院监管缺乏力度
由于医院受经济利益驱动，以药养医成为医疗机构产生经济效益的主要来源。在医患双方医疗消费权益和信息不对称的情况下，开好药、开贵药、大处方是利益追逐的必然选择。同时由于合作医疗管理部门人力资源有限，而对定点医院的相应的监管政策不完善，约束力不强，就会必然出现损害农民切身利益的现象发生。
2.报销监管机制不完善
在报销监管过程中还有很大的漏洞，存在多报、虚报、乱报现象，既有报销程序审核不严格，报销管理人员素质不高的问题，相关的监督法律法规不健全。
3.参合农民缺乏必要的知识
农民对报销比例、报销范围不清楚，加上就医程序不规范、用药不科学、检查化验不合理等问题，导致了农民报销难，报销手续繁杂，报销程度低。这关系到合作医疗管理部门，医疗服务机构和参与合作医疗的农民三方面原因。
4.社会舆论监督不足
农民对新型农村合作医疗缺乏监督意识，社会舆论对新型农村合作医疗监督较少。政府推行新型农村合作医疗救助，农民大多无意于行使自己的知情、建议、监督的权利。没有充分发挥网络、电视、广播、报纸等手段的监督职能。
5.合作医疗资金监管不透明
农村合作医疗工作过程、尤其是经费的管理、使用、审核、报销、清单打印等环节上，由于传统工作方式的漏洞，人为情感因素的弊端等都会对资金的使用的透明度带来很大的影响。
三、合作医疗中监管问题的建议
1.加大对定点医疗机构的监管
利用信息化作为新型农村合作医疗的监管手段不仅大大减少了工作量，而且有效地对资金使用进行动态监控。对定点医院和药品价格、质量也可以进行有效的监控，把新型农村合作医疗农民的参加合作医疗信息、药品种类、价格和报销范围等资料输入了电脑，参加合作医疗农民在住院期间所有医疗费用支出情况可直接传输至给合作医疗信息管理系统的数据中心，有利于监督机构能够全方位，多角度对新型农村合作医疗进行监控，从而确保了新型农村合作医疗制度健康、稳定、有效发展。
2.加强舆论监督机制
让农民了解新型合作医疗救助知识，帮助农民树立防患于未然的意识，营造建立新型农村合作医疗制度的良好社会氛围，切实提高农民的监督意识。在卫生站和乡镇卫生院设立专门的公告宣传栏，在兑现补偿前对补偿情况进行公示。把村民组、姓名、住院医院、住院费用、补偿费用和兑现日期及举报电话进行公示，公示存根留存备查。
3.成立专门的监督委员会
成立专门的监督委员会定期监督检查合作医疗资金的使用和管理情况，监督医疗机构服务情况，加强新型农村合作医疗信息反馈，设立举报箱、接待登记制度，对农民的要求和反映强烈的问题及时向农村合作医疗管理部门反馈。及时解决农民普遍反映的问题、难题，严格对医院各种情况进行动态监控。对新型农村合作医疗经办机构及工作人员、定点医疗机构及工作人员和参加合作医疗农民，采取弄虚作假等手段，造成新型农村合作医疗资金损失的，给予相应处理。
4.报销网络化
对于虚报、乱报和多报的现象通过信息化处理平台可以进行有效的控制。参加合作医疗人员只要把自己的信息输入到相应的新型农村合作医疗救助的系统中便会产生个人的基本资料和就医过程中的详细信息。在进行报销时计算机就会准确无误地把报销结果迅速打印出一份详细的清单，这就不会出现多报、虚报、乱报的局面。有效堵住传统方式的漏洞，使资金的管理、使用、审核、报销等更加合理、更加公平、更加安全，从而有效杜绝了“暗箱操作”的行为，增强了报销的透明度。
新型农村合作医疗监督管理事关我国9亿多农民的切身利益，与构建和谐社会息息相关，对新型农村合作医疗各项事物的监督管理关乎国家政策能否顺利落实，不仅能够切实保障新型农村合作医疗农民的切身利益，使农民得到了实实在在的好处和实惠，维护了农民应有的权利，也关系到合作医疗最终的成败。
参考文献：
[1]陈伍滨.浅谈新型农村合作医疗基金审计.http：//.cn，2007.7
[2]山西农村合作医疗六项机制创新解决三大难题.新华社，2006.7
[3]孙庆九，，张立民，李维刚，段成惠，刘炜.关于新型农村合作医疗信息化建设的探讨.中国卫生经济，2004.3
第二条参合范围。参加新型农村合作医疗的农民必须是我市登记为农业户籍的居民，或者是根据其家庭享受的计划生育政策、退伍兵安置政策和城市低保政策来界定其是否属于农民。已经参加城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险的人员及其他城镇居民、非*市户籍的人员不能参加我市的新型农村合作医疗。
第三条新型农村合作医疗制度的建立应遵循以下原则：
（一）坚持政府组织，自愿参与，多方筹资的原则。
（二）坚持以收定支，保障适度的原则。
（三）坚持农村合作医疗与社会经济发展相适应的原则。
（四）坚持农民得实惠的原则。
（五）坚持政策稳定，可持续发展的原则。
第四条新型农村合作医疗制度在政府的领导下实施，作为社会主义新农村建设的重要内容，纳入政府年度综合考核目标。2009年度,新农合镇（街道）和行政村覆盖率达到100%，农民参合率达到100%。
第二章资金的筹集
第五条筹资方法。新型农村合作医疗资金每年筹集一次，1月1日至12月31日为一个筹资年度。2009年度筹资期从20*年12月23日起至20*年12月31日结束。
（一）农民承担部分坚持自愿原则，逐步引入市场机制，由镇、街道负责整户筹集，并为参合农民开具省财政厅统一印制的专用票据，在资金到位一周内拨入市新型农村合作医疗基金账户。
（二）市财政承担部分在3月底前划拨入新型农村合作医疗基金财政专户。
第六条筹资标准
新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助、社会捐助相结合的筹资机制，2009年人均筹资总额为110元。
（一）农民以家庭为单位整户参加新型农村合作医疗，农民个人缴费标准为每人每年30元。
（二）各级财政对参加新型农村合作医疗的农民每人每年补助80元，其中：中央、省财政补助29元，潍坊市补助7元，*市补助44元。
（三）有条件的村集体和其他经济组织要对新型农村合作医疗制度给予适当扶持，但扶持资金不得向农民摊派。
第七条建立和实施农村医疗救助制度。认真落实《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》（民发[2003]158号），多渠道筹集资金，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭及其它符合条件的农村贫困农民实行医疗救助，资助救助对象参加新型农村合作医疗，享受有关待遇。
第三章管理
第八条管理机构。市镇两级新型农村合作医疗管理委员会及其办公室负责新型农村合作医疗的管理工作。办公室人员及工作经费列入同级财政预算，不得从合作医疗基金中支付。市镇两级合作医疗管理办公室主要职责是：
（一）根据当地实际情况，制定新型农村合作医疗总体规划、年度实施计划及相应配套政策。
（二）负责新型农村合作医疗资金的管理使用。
（三）负责医药费用的审核和报销，并定期公布资金的使用情况。
（四）负责定点医疗机构的审查和监督检查。
（五）负责定期向同级新型农村合作医疗管理委员会和上级有关机构汇报工作情况，准确及时报送各种报表。
（六）负责同级政府及上级主管部门交办的其他工作任务。
第九条参加新型农村合作医疗农民的权利和义务：
（一）必须以户口本为准整户参加，按照本办法规定及时缴纳新型农村合作医疗资金。
（二）自觉遵守新型农村合作医疗的各项管理制度。
（三）因病到定点或指定的医疗机构就诊，享受规定的医药费用补偿。
（四）对新型农村合作医疗工作进行监督。
第十条实行《新型农村合作医疗证》制度。参加新型农村合作医疗的农民须持《*市新型农村合作医疗证》到定点医疗机构诊疗疾病和到各合作医疗补偿机构报销有关费用。
第十一条新型农村合作医疗基金采取财政专户管理，收支两条线，确保专款专用，任何单位和个人不得挤占挪用。
第十二条各镇、街道新型农村合作医疗管理办公室、各补偿机构按规定每月向市新型农村合作医疗管理办公室报送有关报表，经统一审核后，按实际支出金额拨付到各镇、街道新型农村合作医疗管理办公室、各补偿机构。
第四章资金的使用
第十三条参合农民个人缴纳和财政补助的资金分为一般统筹基金和风险基金，一般统筹基金分为门诊统筹基金、住院统筹基金和其他基金，分别用于门诊和住院报销。门诊统筹基金和其他基金占当年筹集资金总额的比例不超过35%，住院统筹基金和当年风险基金的比例不低于65%，其中当年提取风险基金的比例不大于3%。
第十四条医药费用报销标准：
（一）参加新型农村合作医疗的农民在定点镇、街道卫生院和卫生所就诊发生的门诊费用（包括门诊辅助检查费用），报销比例为25%，门诊中草药和门诊中医治疗项目费用报销比例为35%，门诊慢性病一级定点门诊报销60%，二级定点门诊报销40%，一般门诊项目的封顶线为每人每年200元，门诊慢性病项目的封顶线另行制订。
（二）镇、街道卫生院的住院费用起付线300元，300元以下部分不予报销，300元以上部分按照70%的比例报销。
（三）二级以上定点医疗机构门诊费用（除慢性病门诊费用以外）不予报销。二级医院起付线500元，起付线以下部分不予报销，起付线以上部分按每人次实际住院费用（指住院总费用扣除不予支付后的部分）实行分段累计报销。起付线-5000元报销30%，5001-10000元报销35%，10000元以上部分报销55%。到三级以上医院住院治疗的起付线1000元，起付线以下部分不予报销，起付线-5000元报销20%，5001-10000元报销30%，10000元以上部分报销40%，未经批准者，不予报销。
（四）住院费用采取即时报销的办法，不可累计报销。参合农民在同一医院连续住院的，一级医院起付线为第一次300元、第二次200元，二级医院起付线第一次500元，第二次400元，三级医院起付线第一次1000元、第二次800元，从第三次住院开始起付线为零。
（五）生育费用每次定额补助300元，病理性产科按照住院标准报销。筹资日截至后出生的婴儿，其母已参加新农合的，可以其母亲的名义享受合作医疗待遇。
（六）精神病患者在全潍坊市范围内可自主选择精神病专科医院就诊，不需要办理转诊手续，不设起付线其费用报销*市内按照70%比例报销，*市外按照45%比例报销。
（七）住院中草药和中医诊疗费用在按照本级医院比例报销的基础上按照10%的比例进行增加补偿。
（八）每人每年累计最多报销60000元。
（九）严格执行《*省新型农村合作医疗基本药物目录（2007）版》，目录外用药占总费用的比例在村和一、二、三级定点医疗机构应分别不高于5%、10%、15%和20%。
（十）本年度未参与报销的农户由所在镇（街道）卫生院对其家庭成员进行一次免费健康查体，查体费用按照成本从合作医疗基金中支出。
第十五条参加新型农村合作医疗的农民患病必须到定点医疗机构就诊。各定点医疗机构要为参加新型农村合作医疗的农民提供质优、价廉、方便、快捷、热情周到的医疗服务。
（一）实行定点就诊制度。参合农民患病须持《新型农村合作医疗证》到定点医疗机构就诊，方可享受合作医疗待遇。
（二）实行转诊制度。参合农民到*市内各定点医疗机构就诊、住院不需要办理转诊，但到其他定点医疗机构就诊需要按规定办理转诊手续。参合农民到外地打工上学的，可以经市合作医疗管理机构同意后在其打工、上学地点指定一家医疗机构作为定点医疗机构，参合农民在指定医疗机构就诊住院不需要办理转诊手续。参合农民在外出期间突发急症的可以根据相关急症证明、病历等材料回当地农合办办理审批报销手续。
具体定点医疗机构范围和转诊手续由*市新型农村合作医疗管理委员会办公室另行制订。
第十六条医药费报销程序：
在各定点医疗机构发生的医药费用，先由个人垫付，然后持有效单据、新型农村合作医疗证及相关材料在能即时报销的定点医疗机构报销或到所在镇、街道新型农村合作医疗管理办公室报销相关费用。可随到随报，住院费用不可累计报销，费用不能跨年度。
第十七条发生的非医疗服务费用、交通事故及意外伤害等非正常原因引起疾病的医药费用、到非定点或非指定医疗机构发生的医药费用，不整户参与的农民发生的医药费用不列入报销范围。具体内容由市新型农村合作医疗管理办公室另行公布。
第五章监督
第十八条新型农村合作医疗监督委员会，对新型农村合作医疗工作进行全面监督。
第十九条新型农村合作医疗管理办公室及其工作人员，不得擅自减免或者增加农民应当缴纳的合作医疗资金、不得擅自更改补偿待遇、拖欠农民报销的医药费用、挪用合作医疗基金，否则，视情节轻重，由市合作医疗管理委员会分别给予责令改正，对单位负责人、直接责任人追究相关责任，构成犯罪的，由司法机关依法追究法律责任。
第二十条对新型农村合作医疗证出借他人，伪造、涂改医药费单据等行为者，一经查实，注销其新型农村合作医疗证、取消本户当年报销资格，并追究有关责任人的责任，追回违规报销医药金额。
第二十一条定点医疗机构有下列行为之一的，视情节轻重，由市新型农村合作医疗管理办公室给予通报批评、罚款、限期整改，直至取消定点资格等处分。
（一）不执行新型农村合作医疗药品目录、诊疗项目和收费标准的。
（二）不严格执行新型农村合作医疗有关政策、规定，造成资金浪费的。
（三）不严格执行各项管理制度，造成人证不符，冒名就医的。
关键词：农村合作医疗；信息系统；审计
中图分类号：TP311文献标识码：A文章编号：1009-3044(2011)30-7340-02
随着我国新型农村合作医疗的深入发展，加强新型农村合作医疗信息系统审计已经成为促进我国农村合作医疗发展的重要手段。虽然近几年来我国新型农村合作医疗信息系统审计已经取得了一定的发展但仍然存在着许多的问题，在这种情况下只有根据我国农村经济发展的状况进行医疗制度的改革才能推动我国新型农村合作医疗的发展和进步。这是提高我国农村医疗水平的必然要求。
1 我国新型农村合作医疗信息系统审计的现状
1.1 审计目标明确化欠缺，审计内容不够充实
我国新型农村合作医疗在发展的过程中要考虑到信息系统的建设，这是实现新型农村合作医疗发展的必然要求。但是在新型农村合作医疗信息系统审计的过程中还存在着许多问题，审计目标不明确和审计内容不够充实就是这当中的比较难以解决的问题。审计目标不太明确主要体现在，相关部门在进行审计的过程中主要以基础设施控制为重点审计目标而忽视了对运营维护控制的审计，这就使得新型农村合作医疗信息系统审计无法实现全面的审计，在对信息系统的审计中难以建立科学的审计制度从而导致相关工作无法正常的开展。除了审计目标没有明确外，审计内容不够充实也是我国新型农村合作医疗信息系统审计中的一大难题。审计内容不够充实主要是指新型农村合作医疗信息系统运行中出现的相关数据没有及时的进行审计。一方面是业务流程方面的控制审计没有从医疗体制本身的特点来进行审计分析，另一方面是数据控制本身还存在着相关的信息不全的问题因而审计难以进行。
1.2 审计方法较少，审计人才缺乏
对于新型农村合作医疗信息系统审计来说，合理科学的审计方法是促进审计工作正常开展的必要手段。但是，当前在合作医疗信息系统审计中存在着审计方法较少的问题。审计方法较少主要体现在对当前审计的特点没有充分的认识到位。座谈法是进行信息系统审计的一种科学合理的审计方法，但是其本身带有个人的主观思想倾向因而难以具有较强的说服力。系统文档审阅法是进行利用新型农村合作医疗信息系统本身的信息资料来进行审计的一种方法，这种方法考虑到了信息来源的可靠性但是难以通过联系实际和多方面的综合因素来进行全面的审计。审计人才缺乏则是新型农村合作医疗信息系统审计中出现的另一个难题。由于人才的缺乏审计工作无法有序高效的进行。审计人才往往需要对审计方面的多样的专业知识有比较清晰全面的认识，然而这正是大多数审计工作者所不具备的。由于人才的缺乏因而审计工作难以正常的开展。
1.3 审计技术落后，审计体系不太完备
我国新型农村合作医疗信息系统审计是一项非常复杂而又极其重要的工作。要做这方面的审计工作要特别重视审计技术，而我国的审计技术落后的问题却一直存在于审计工作的发展中。审计技术落后主要表现在审计没有充分的利用网络技术在信息和数据处理中的强大作用，由于在这方面的技术运用比较落后因而难以取得较大的发展。信息系统数据追踪分析法就是建立在对网络技术的运用的基础上形成的信息处理方法，这种方法在进行审计工作的过程中发挥了较大的作用，具有高效、安全、全面和自动化的优势。除了审计技术落后外，审计体系不太完备也是新型农村合作医疗信息系统审计工作中存在的一个十分重要的问题。审计系统不太完备是因为许多管理者对于审计工作并不重视而相关审计工作人员也没有积极的对审计工作进行科学的变革，因而难以形成较为科学的管理模式且存在着运行机制不合理的问题。审计系统不太完备还与审计目标不明确审计内容设置的不科学等因素联系在一起，由于审计系统不太完备因而新型农村合作医疗也难以有序的发展。
2 如何提高我国新型农村合作医疗信息系统审计水平
2.1 明确审计目标，充实审计内容
为了提高我国新型农村合作医疗信息系统审计水平应该要从明确审计目标入手。只有明确审计目标才能以合理化的手段进行有针对性的审计工作。基础设施控制方面的审计是审计工作中重点审计的目标但是对运营维护控制的审计也不容忽视，只有针对当前信息系统中审计的重要目标进行全面细致的进行审计才能促进审计工作的正常发展才能推动我国新型农村合作医疗事业的发展和进步。当然，在明确审计目标的过程中还应该要完善审计内容，只有通过运用多种手段对审计内容进行全面的分析才能促进审计工作的发展和进步。完善审计的内容首先要从业务流程方面的控制审计着手，要在审计工作的整个推进工作中对每个细节和每一种方式进行全面而又针对性的研究并加以充实。在推进新型农村合作医疗信息系统审计工作的过程中要以新农合管理文件为审计的核心内容要将模块维护控制审计作为审计内容不断充实的主要手段。只有通过审计目标的明确审计内容的完善才能促进新型农村合作医疗信息系统审计水平的提高。
2.2 改变审计方法，培养审计人才
针对审计方法较少的问题，相关人员应该要积极寻找科学且多样化的方法。对于比较常用的座谈法应该要利用其合理的一面，可以改善审计的思路并将审计的方向予以转换。观察法是一种比较基本的审计方法，其主要特征是利用对合作医疗信息系统的数据分析并根据经验来寻找审计的突破口。计算机系统文字描述法则是另一种比较理想的审计方法，其优势是利用了计算机强大的数据和信息分析能力对计算机的数据进行合理的分析并以此来开展审计工作。除了要改变审计方法外，培养审计人才也是非常重要的。在培养审计人才的过程中，一方面要加强对人才的专业知识的培养另一方面要对从事信息系统审计的工作人员进行具体的培训。高水平的审计人才往往要具备过硬的现代审计理论知识和丰富的审计经验。在培养审计人员的过程中还要结合我国新型农村合作医疗发展的现状来灵活的变通。
2.3 提高审计技术，重构审计体系
信息技术对于信息系统审计具有非常重要的作用。在提高新型农村合作医疗信息系统审计的过程中还应该要提高审计技术。特别是计算机技术对于审计水平的提高具有非常重要的作用。信息系统数据追踪分析法就是以计算机技术为基础的审计方法，这种审计方法在处理大量信息和数据方面具有极大的优势，相关人员在利用这种方法进行审计工作的过程中要有针对性的进行数据的分析。有些审计工作并不适合运用计算机技术进行操作，所以要灵活的变通。当然，重构审计体系也是非常重要的。重构审计体系要在各地形成相对统一的模式，不能使差异较大也不能过于僵化。在新型农村合作医疗的发展过程中，各地农村的实际情况是不同的因而信息系统审计也有着较大是差别，在这种情况下应该要合理的运用现有的信息与数据建立科学合理的信息管理系统以此来促进审计体系的完善和发展。
3 总结
总而言之，新型农村合作医疗信息系统审计是促进我国新型农村合作医疗发展与进步的重要手段，相关人员要积极采取措施根据我国农村医疗信息系统管理的特点来进行审计工作，只有这样才能促进信息系统审计工作的发展。虽然进行新型农村合作医疗信息系统审计工作面临着相当多的问题，但相信在相关人员的共同努力之下我国信息系统审计工作一定能去的较大的发展并推进新型农村合作医疗的发展。
参考文献：
[1] 钱群,郑佩玉,林雪松.从合作医疗基金审核中存在的问题看基金管理的重要性[A].浙江省第十二届农村医学暨乡镇卫生院管理学术会议论文汇编[C],2004.
关键词：农村合作医疗；公平；效率
一、社会保障制度中的公平与效率
社会保障制度是国家为使社会成员能够维持基本物质生活，实现生存权提供援助和保证而设置的若干项目的总和，主要是政府依据法律法规，参与国民收入的再分配，通过资金的筹集与给付，将暂时不享受社会保障的人们的一部分国民收入，通过社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚等形式转移到享受社会保障的国民手中，使其取得国民收入的再分配收入来实现的。
（一）社会保障制度的设计首先要注重公平
社会保障作为实现社会公平的必要手段之一，首先通过“非歧视性原则”使社会任何符合法律规定条件的成员都纳入社会保障范围，实现了社会成员参与的机会公平；其次，社会保障制度能为社会成员提供基本生活保障并通过其补偿功能，可以在一定程度上促进起点公平和过程公平；再次，社会保障实际是一种再分配政策，因而它又可以一定程度地促进结果公平。
（二）社会保障制度的设计也必须注重效率
社会保障制度的效率包括社会保障制度自身的效率和社会效率两方面。社会保障制度自身的效率，即制度本身的运行效率，是微观角度的效率。社会效率则是指通过解决社会成员个人的困难，实现保持社会稳定，促进经济发展，是宏观角度的效率。
由此看来，公平与效率在社会保障中都扮演了重要角色，在社会保障制度中公平与效率是同等重要的，两者并非相互排斥，也不应有先后之分，而是一个问题的两个方面，是无法分割、相辅相成的关系。公平和效率都应服从和服务于社会保障这一目标，因此，社会保障制度应是公平与效率的统一体。
新型农村合作医疗制度是社会保障制度的一个组成部分，理应公平与效率兼顾。而且新型农村合作医疗制度重点是帮助农民减轻因患重大疾病而带来的经济负担，其政策目标是减少农民“因病致贫”和“因病返贫”现象。但现行的新型农村合作医疗制度在制度设计及具体运行上还存在的一些不符合公平与效率原则的内容，可能会降低这一制度的保障效力或者导致政策目标的偏离，影响其健康运行和可持续发展。
二、新型农村合作医疗的公平性
社会保障制度的公平性在医疗保险制度中体现为卫生筹资的公平性，即卫生筹资过程中，不同人群(主体)间的经济负担应该公平，同等健康需要或健康水平具有平等的卫生资源供给或卫生服务利用，这是被广泛接受的对公平的认识。分析卫生筹资的公平性一般是从以下两个方面进行的：平行原则，即具有同等支付能力（经济情况或收入）的主体应对卫生服务提供同等的支付；垂直原则，即根据人们的经济承受力，实际支付额度应与支付能力成正比，即支付能力强的主体应当多支付。因此，健康保险作为实现再分配的理想媒介，其目的不仅仅是均匀卫生保健费用支出，还应该使身体健康的和（或）收入高的人承担长期患病和（或）低收入者的部分费用，使相同健康需要的人不因支付能力的限制而失去卫生服务的供给。
如果将以上原则运用到新型农村合作医疗制度设计上，并且超越个人支付的范畴来研究各不同筹资主体的公平性，则会发现，政府是强势一方，其充足的资源保障决定其较强的支付能力，理应在筹资中承担主要的责任；而农民是弱势一方，其不稳定的收入增长难以保障这一制度持续运行的必要支付，其不稳定的资源条件使其在筹资中只宜扮演配角。因此，公平原则不是一种要求各筹资主体平均负担出资额的一种平均主义原则，它体现一种能力对等原则，而能力大小以资源保障的稳定性与基础来衡量。
我国现行新型农村合作医疗制度在以下方面不符合公平性的要求：
（一）自愿的“人头税”的缴费形式显失公平，会导致农民参与机会的不公平
可能是出于管理简便的考虑，目前新型农村合作医疗制度采取了人均负担10元的基本缴费形式，但这实际上是一种“人头税”的缴费形式，没有考虑到农村居民个人和家庭缴费能力的差异，显然会造成贫困家庭的缴费负担较重。这一自付率，客观上构成了一个费用门槛，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用。同时，新型农村合作医疗坚持农民自愿参加的原则，最终导致这部分人口宁愿放弃求医，不参加合作医疗，从而无法享受合作医疗的好处，形成了农民参与合作医疗的机会的不公平。而且这一自付率还会导致逆向转移支付。因为富人相对更有能力交费，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人既富又有保障，穷人越穷越没有保障，加剧了农村医疗卫生领域的不平等，违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。
（二）保大病的目标定位，易导致参与合作医疗的机会不公平和过程的不公平
一方面，参保是为了预防因患大病而导致的贫困，较为富有的农民可能觉得参保的费用不太高而选择参保，但多数贫困农民都认为“不可能患大病”及“投保才易患大病”，因此不参加合作医疗。这就导致了参与机会的不公平，而且会导致农民享受合作医疗的不平等；另一方面，农村的现实生活中，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病和多发病，许多农村居民的大病也是因为“小病无钱治而扛成大病”的。因此，新型合作医疗的保障目标定位于大病，事实上是放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任。参加了合作医疗的农民患了小病得不到补偿，只有患大病才能得到相应的补偿，这会鼓励农民小病不治而等拖成大病一起治的逆向选择，违背了过程公平的原则。
三、新型农村合作医疗的效率性
新型农村合作医疗制度主要是通过帮助农民减轻因患重大疾病而带来的经济负担，减少农村居民“因病致贫”和“因病返贫”现象来促进社会公平，保持社会稳定，为企业生产创造良好的社会环境，为社会创造新的经济增长点，从而有利于经济的发展。这就是社会保障制度的社会效率在新型农村合作医疗制度中的具体体现。
新型农村合作医疗制度自身的运行效率主要体现在基金的筹集、所筹基金的给付（发放）过程及监督管理三个方面。我国现行新型农村合作医疗制度的运行效率在以下方面有待提高。
（一）筹资机制
新型农村合作医疗资金的筹集是其可持续发展的关键，在自愿参加原则下，建立自愿筹资机制则成了合作医疗制度可持续发展面临的最为迫切的问题。但由于前两次“恢复和重建”合作医疗制度不良影响的存在，一定程度上造成了农民医疗保障的有效需求不足，参加合作医疗的积极性不高。
要想提高合作医疗筹资的效率，建立自愿筹资机制，“诚信”和“受益”是关键。政府首先要确立诚信的形象，在此基础上让广大农村居民受益。就诚信而言，政府要兑现在农村居民参保时的承诺；就受益而言，主要是农村居民得病后政府能及时给予合理的补偿以减少农村居民的经济损失。这其中政府起着主导作用，政府的重视和大力支持是根本前提。因此，首先政府应做的就是落实资金并考虑对那些经济确实有困难的乡镇或是农户家庭给予提供转移支付或补偿。其次是必须做到医疗过程的信息公开化，确保农户的知情权；设立有农村居民参与的监督管理机构，对新型农村合作医疗经办机构的基金管理进行全方位、多角度的监督，防止任何形式的挪用和贪污滥用，以此取信于民。
（二）所筹基金的管理及给付（发放）机制
1．合作医疗缺乏对供方行为的有效制度约束。许多地区新型农村合作医疗计划与公费和劳保医疗保险的运作模式相同或类似，即它们都是被动地报销保户的医疗账单。这就容易引发医疗供方的道德风险，如一些定点医疗机构不合理用药、不合理治疗检查问题比较突出，次均住院费用和门诊费用上涨较快；处方药物和检查项目超出基本药物目录和规定检查的项目过多，不少费用不在报销之列，即使可报销一部分，但由于合作医疗买的药价格高，自己承担的部分并没有切实减少；有的地方合作医疗实行后，医疗费用呈现普遍上涨的趋势，农村患者可报销的部分被上涨的医疗费用抵消了，这不仅增加了农民的费用负担，最终还可能导致合作医疗基金支出的急剧增长。此外，卫生机构的注意力被引向以医疗为中心，这极易导致不顾实际需求乱用合作医疗基金，盲目增加设备和设施，而忽视切实改善服务和预防保健。
2．报销手续繁琐。农民报销治病费用一般要带上身份证、合作医疗证、实施年度内定点医疗机构的合法有效票据、住院费用结算清单、病历复印件、诊断证明、转院证明，到所在地的乡镇合作医疗办事处申报，办理各项手续，填写住院费用报销申请表；经办人员审核后在10日内提交市合作医疗管理中心审批，审批后5日内将补偿金拨付至当地银行营业所，再由乡镇办事处在3日内通知申报人领取。如此的效率，只会增加农民的精神负担。
（三）监督管理
1．制度运行成本的管理。新型农村合作医疗制度缺乏管理成本上的分析。首先，大部分县有很多的人口且居住相当分散，健康状况差异很大，合作医疗每年筹资都需要“合管办”的工作人员挨家挨户的进行；其次，合作医疗县各级政府都要成立一套相应的管理机构，县里设立农村合作医疗管理局，各乡（镇）成立农村合作医疗办公室，人员和办公经费都列入财政预算。这些对于取消农业税以后的财政状况本身就很拮据的县乡政府和较低的合作医疗筹资水平来说是一笔不小的支出，而且这些都只是直接的制度成本。此外，县级财政不仅要安排配套支出，而且还要承担数额相当大的宣传组织费用和运转管理费用。最终导致许多县级政府迫于无法安排这部分经费，将部分费用转嫁给卫生机构，包括县医院、乡镇卫生院和村级诊所，而这些机构最终又会把这部分费用在经营中转嫁给患者。
2．对医疗服务的管理。对基层卫生机构要围绕优质、低价、合理、安全、便捷的卫生服务去要求。首先要建立完善制度，定期监督检查、考核。实施合作医疗的乡镇，必须根据《关于农村卫生机构改革与管理的意见》，加强一体化管理，解决好基层卫生人员的报酬问题，有效地遏制卫生人员因补偿制度不健全，谋求私利而增加基金开支的现象。对乡、村卫生人员进行严格而系统的业务培训，尤其是临床操作规范的培训。在此基础上做到统一购置和管理药品，保证用药的质量与安全。对村级卫生室还需做好消毒、输液证发放和监督工作，使广大群众获得优质、安全的医疗卫生服务，这才是让农民真正的受益。其次，合作医疗必须建立门诊、住院费用控制制度，要特别强调基本药物目录的使用和推广，杜绝人情方、大处方，重复检查，用“好”药、贵药的现象。基层卫生人员能否合理用药，是减轻入保者的费用，使农民受益的重要一环。另外，除了住院补偿、大病补偿需要一定的审查、审批手续外，对金额较小的门诊费用补偿，由卫生服务机构直接兑现，定期审查考核。
总之，要简化补偿手续，提高效率，方便群众真正受益。总之，新型农村合作医疗作为继复兴农村合作医疗的数次尝试之后的一个新的历史开端，在其逐渐推行的过程中，应逐步达到实质上的公平与效率并重，这必将大大促进新型农村合作医疗在缩小城乡差距、扭转不平衡的社会发展结构、构建和谐社会和实现五个统筹发展中作用的发挥。
参考文献：
[1]左学金，王耀忠．建立和完善农村医疗保障制度几点思考[J]．社会保障制度，2004，（3）．
[2]陈信勇，王运福．建立农村医疗保障体系的路径选择[J]．社会保障制度，2004，（6）．
[3]董忠波．我国新型农村合作医疗的筹资问题[J]．社会保障制度，2004，（9）．
但是，在肯定成绩的同时，我们也要认真对待试点中暴露出来的主要问题：一是基层工作粗放，农民参合顾虑多。在一些地方，部分基层干部急功近利、急于求成，有的采取上门收取的办法，有的采取代交的办法，工作简单粗放，农民误以为又是乡村干部变相收钱捞好处，效果不是很好。据调查，在一些地方，大多数农户是被乡村干部动员参加的。不少农民对参加新型合作医疗采取观望、等待，甚至不信任态度。参保的农民担心：新型农村合作医疗能不能长久，各项政策能不能真正兑现，合作医疗经费会不会被截留、挪用，甚至贪污、私分，在实施过程中有没有凭关系、走后门，出现不公开、不公平现象等。
二是县级财政的压力越来越大。按现有方案，县级财政对每个参保对象要承担一定的补助资金，县(市)每年要拿出几百万资金用于合作医疗配套。县级财政的这笔支出，加上县乡两级合作医疗工作机构运转的支出，使县级财政多了一项巨大的支出项目，而且这项支出是刚性的。在一些经济欠发达的县，特别国家级贫困县，每年再拿出几百万配套资金，困难就更大。可以相信，随着新型农村合作医疗的推行，县级财政的压力将越来越大。
三是一些规定不够合理，缺少吸引力。最主要的，一是受益面窄，该覆盖的没有覆盖到。农村中因病致贫、因病返贫的一般是家庭主要劳力有病，主要患胃溃疡、心脏病、高血压等慢性病或“小病”，需要经常服药治疗、开销大，而目前他们受益不大。二是补助标准过低，没有发挥应有的作用。普遍存在保险系数过于保守，统筹资金使用比例过低，住院补偿的受益面太窄，患者得到补偿数额也很少，远远达不到农民的要求。三是部分人群参合难。普遍存在五保户、特困户无钱交纳，因建设征地转非农业户口的农民，部分买户口而农转非的人员，现在既没有资格参加城镇医保，又不属农村合作医疗范围。
四是基金管理潜存危险。一些试点县（市）仍未严格执行“收支分离、管用分开”的基金结算办法。出现部分医院发生不合理用药，延长住院时间，克扣、拖欠补偿费用，冒名住院等问题，暴露了资金管理上确实存在漏洞。对基金的安全，多数参保农户表示担心。
五是经办、卫生等机构服务能力较弱。一些地方经办机构编制没有落实，人员没有全部到位，经费严重不足，经办机构还没有实行计算机联网服务。一些定点医疗机构医疗条件差、医疗水平低，服务不规范，药品价格高，不少项目费用不在报销之列。
根据新型农村合作医疗试点中存在的问题，我们认为，应采取以下对策：
一、深入总结试点经验，有针对性地解决工作中的实际问题。要充分认识到建立新型农村合作医疗制度的重要性、长期性和复杂性，不断地搜集各种新情况、新信息，加以研究，深入总结试点经验，以指导试点工作的深入开展。如在参合对象的确定问题上，举家外出打工的要不要参保？参保农民看病之后多少时间兑现补偿资金为宜？诸如此类的问题，都要求我们加强调查研究，以便有针对性地开展工作，进一步满足农民的实际需求。
二、加大宣传力度，提高农民参保自觉性。新型农村合作医疗是一件新鲜事，其起报点、最高补偿限额、报销比例等对农民来说都是新鲜词。为了深化试点工作，要继续加大宣传力度，要抓住典型事例，如对参保农民从合作医疗救助中获得的好处和实惠广为宣传；要增加透明度，公布收支账目，向农民交底；要宣传外县市、外省市试点的成功经验，并学习借鉴。个人保费是一年一交，这个宣传工作就更为重要。如果农民的自愿程度不提高，到了第二年交保费的时候，难度就更大了。一些乡镇干部不无担心地说，“合作医疗成功不成功，就看明年十月份。”除了利用媒体宣传外，让受益农民现身说法进行宣传是个不错的办法。
三、从实际出发，加强中央和省级政府的财政补贴力度。在确定省、市、县财政补助的比例时，不搞一刀切：对富裕县，可适当提高其补贴标准，省财政不给补贴；对贫困县和特困县，则要减免，减免部分可由中央和省财政共同承担。对于农村五保户、特困户无力上交部分，应由中央和省级财政给予补助。可以考虑在中央和省扶贫资金中划出一块专门解决贫困县、乡的合作医疗补助，解决五保户、特困户的参合问题。对于其他人群，要允许参加城镇医保或农村合作医疗。
四、建立资金安全运行的科学机制。医保资金是农民的“救命钱”、“保命钱”，一定要管好用好，决不能再重复老百姓所担心的“文件上一个样，实行起来变了样”。一要健全管理监督组织，建立完善资金封闭运行体系，实行筹钱、管钱、用钱的分离和有效监督，保证参合农民得到优质实惠的医疗服务和及时公正的补偿。二要建立健全各级经办机构，选好用好培训好管理人员，并要加强管理机构的制度建设。各级政府在组建合医办时要解决好人员、编制和经费，为他们的工作提供必要的条件。三要加强审计和监督，定期向社会公布资金收支使用情况，保证农民知情、参与和监督的权利，真正取信于民。要切实实施简便的报帐手续，实行"一次服务”或“二次服务”，为农民提供便利、快捷、周到的服务。
——编 者
问： 为什么要参加新型农村合作医疗？
答： 新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农牧民参加，个人、集体、政府多方筹资，以大病统筹为主，又使农牧民能够享有最基本医疗保障的医疗互助共济制度。农牧民参加合作医疗，首先是个人得益，同时还能帮助他人，农牧民只有参加新农合才能享受政府的医疗补助，是一件利己利民的好事。外出务工人员更应该参加新农合，出门在外一旦生病，不可能及时回家治疗，在外治疗费用又大，参加新农合可以得到政府的医药费用补偿，减轻因疾病带来的经济负担，缓解因病致贫、因病返贫。
问： 如何办理新型农村合作医疗手续？
答： 凡户口在本辖区内的农牧民，以户为单位，于每年的1月1日至12月31日到政府指定收费点，每人每年缴纳个人参合资金20元即可参加下一年度的新型农村合作医疗。农牧民缴费截止后，家庭新增成员缴费参加新农合的纳入下一年度参合人员。由于合作医疗具有互助共济性质，所以必须以户为单位参加。
问：参加新型农村合作医疗筹资标准是多少？
答： 目前，政府对新农合补助提高到每人每年240元，个人缴费水平相应提高，人均筹资标准提高到300元，新农合政策范围内住院费用报销比例到年底有望达到75％，统筹基金最高支付限额达到农牧民人均纯收入的8倍以上。
问： 参合农牧民在门诊看病如何补偿？
答：农牧民自由选择到任何定点村卫生站、乡镇卫生院或旗县级医疗单位门诊就诊报账。门诊不限制任何药品种类和化验检查等服务项目，以不低于50%的比例给予补偿。家庭内参合人员门诊费用可相互使用，当年有效，未用完的不结转下一年。
问： 参合农牧民住院如何补偿？
答： 按照自治区卫生厅的规定，原则上参合农牧民在自治区级定点医疗机构住院，出院时必须实行即时结报。未经患者户籍所在地新农合经办机构出具转院证明的不实行即时结报，但在呼和浩特市长期居住，有新城区、回民区、玉泉区、赛罕区居住证明，或因急诊入院治疗的参合农牧民可不办理转院证明，出院时医疗机构应即时结报。凡未办理转院手续，且不符合上述条件的参合农牧民在自治区级定点医疗机构就诊，住院期间医药费用全部由个人支付，出院后持相关材料到参合所在地合管办办理报销手续。报销比例应执行当地政策。
问：为什么参加新农合不是所有医药费用都能报销？
答： 新农合是为了满足基本医疗需要，有低水平、广覆盖、以大病统筹为主的特点，所以按比例销报。有的特殊检查、特殊治疗和自费药品不能报销，是为了避免“小病大养”，限制医院过度检查、过度治疗，降低参合农牧民的住院总费用，从而保护大多数参合农牧民的利益。
问： 重病患者参合后有哪些优惠政策？
答： 一是慢性病补偿有保证，慢性病基本都涵盖了重病。二是住院补偿比门诊高很多，方案设计对重病有利。三是参加新农合后城乡医疗救助对象还能享受民政部门的特殊救助政策。目前，医疗救助已取消起付线，今年起还将逐步提高封顶线。
问：外出参合人员在旗县外门诊医药费能报销吗？应选择哪些医院？有哪些补偿程序？
答：参合人员在旗县外门诊医药费用不纳入报销范围，只对住院治疗进行补偿。外出参合人员在旗县外患病需住院者，可在当地政府举办的非营利性医疗机构住院。参合农牧民在旗县外务工（包括随父、母等直系亲属外出的未成年人）、经商、读书、探亲期间，因患疾病确实需要在旗县外住院治疗的，住院期间必须向户籍所在地乡镇合管办报告，乡镇合管办核实备案并及时向旗县合管办报告。费用由自己垫支，出院（死亡）后由参合农牧民本人或者近亲属在当年内（12月31日以前）直接到户籍所在地乡镇合管办申请医药费用补偿。领取补偿金时必须带本人的身份证原件。其住院补偿标准与当地旗县同级别医疗机构补偿标准一致。
申请医药费用补偿要提供务工单位或经商地管理部门或就读学校的证明原件；合作医疗证原件；身份证或户口簿原件；住院医药费用收据原件；住院医药费用总清单原件；加盖医院公章的出院记录原件。
问：符合计划生育政策的参合孕妇如何得到补偿？
答： 参合人员符合计划生育政策，有生育服务证的，在各定点医疗机构享受规定项目的免费产前检查，住院正常分娩的每人在400元以下的按实际发生额补偿，超过400元的最高补偿400元。
问： 怎样办理慢性病补偿？
答：慢性病补偿是在门诊补偿基础上针对慢性病患者的又一举措。慢性病患者需到旗县合管办凭手续到旗县医院、中医院办理《慢性病门诊药品费用补偿卡》，按照就近原则到定点医疗机构治疗，补偿标准根据当地经济状况及新农合基金情况而定。
问：参合农牧民又参加商业保险如何补偿？
关键词:新农合;认知程度;政策
中图分类号:F320.1
文献标志码:A
文章编号:1673-291X(2010)16-0056-02
一、调研背景
2009年8月11日,为完成既定教学目标,吉林大学07级农林经济管理专业来到吉林省松原市长岭县永久镇葛平村进行实地调研。永久镇葛平村位于长岭县的东南部,距长春60公里,约有400农户,约2 000人。葛平村经济发展情况处于吉林省农村发展的平均水平,据调研数据其农民年人均收入为4085元,与全国农民人均收入4140.36元基本持平(资料来源:《中国统计年鉴(2009)、永久镇葛平村农户问卷调查汇总数据:130份》。
为了更好地完成调研目的,我们对永久镇葛平村的农民参加新农合的相关情况进行了问卷调查,共发出问卷139份,收回有效问卷130份,有效问卷回收率达到93.53%。
二、数据及样本分析
我们组对永久镇葛平村农民参加新农合的情况进行了调查,发出问卷80份,收回有效问卷44份,有效问卷回收率达到55%。
从我们的问卷调查中发现,目前有77%的农民参加了新农合。可见,农民对国家实施的新农合政策还是比较支持的,但在调查中仍然发现有很多影响农民参保的因素。首先,家庭年龄结构对农民是否参保存在很重要的影响,有老人的家庭90%都参加了新农合。其次,身体状况较差的7%的农民都选择参保,但身体状况良好的58.99%的农民中参保的不到一半。再次,文化程度也是一个重要影响因素。初中以上学历的农民达到75%,他们中大部分对国家政策比较了解,参保就比较积极。而剩余25%的文化程度较低的农民对新农合的认识程度很狭隘,不愿参保。最后,家庭收入满意度对农民的参保意愿也有影响。对家庭收入不乐观的农民达87.7%,参保率达89%。
综上所述,农民的年龄结构、健康状况、文化程度和收入水平等都是影响农民参保的重要因素。
三、新农合实施中存在的问题及原因分析
通过对调研结果的深入分析,我们总结出影响农民参保的因素,并对其原因进行了深入分析,主要包括以下几个方面:
(一)新农合政策本身存在的问题
首先,新农合存在报销范围窄的局限性。新农合以救助农民的疾病医疗费用为主,门诊、跌打损伤、各种意外伤害等不在该保险范围内。而我们在葛平村了解到,农民患上需住院治疗的大病相对较少,农忙时的意外伤害、冬季的煤气中毒以及春种时期的农药中毒等病症较多。而这些意外伤害却不在报销范围内。因此,农民大都认为付出多,回报小,参保不划算。而导致此问题的根源就在于政府在制定新农合政策时对农民的真实情况不了解。其次,新农合报销手续烦琐,收费水平高,农民受益水平低。对当地参加了新农合、同时又有报销经历的农民访谈时,农民反映说:“报销流程的十分混乱”。通过调查得知,当地一部分农户直接在医院结算减免,而另一些村民则自己先垫付,出院后再到乡镇政府索要报销的部分。同时,当地农民反映,到医院看病医生都会问是否要报销。是报销的,医生就会开高价药,药价普遍高出30%～40%。药费高开,医保定点医院的的乱收费,大大抵消了合作医疗制度给农民带来的好处。深入分析我们发现:医务人员收入与医院收人的挂钩,是医疗乱收费问题产生结症所在。同时我们认为,医疗乱收费的存在也有补充经费缺口、医疗收费标准偏低等客观因素。按照政府公共服务理论,导致问题产生的根源在于政府在公共医疗卫生体系建设上投入的不足。
(二)农民对新农合的认识程度低
我们调查发现,大部分农民对新农合的起征点、报销上限及报销渠道等并不了解。高达77%的农民对新农合缺乏认识,只有23%的农民对新农合处于一知半解的状态。在我们调查走访中,有一典型农民王某,家住葛平村一组,他本人近两年因胃出血两度住院治疗,但他并没有选择走医保程序。他说,若走医保程序,医院就会开大处方,安排做不必要的检查,最后除去报销部分就和不走医保程序的花费不差毫几。我们当然不排除一些医院有王某反映的问题,但归根结底是农民对新农合的不了解,不信任。
农民对新农合产生抵触的一个重要因素是村干部不适当的工作方式。在中国农村这个地缘狭窄的小社会中,人情往往成为决定事物的关键所在。村干部利用人情提高参保率。农民迫于处好与村干部的关系进而参保,这种特殊的工作方式形成了一种对新农合的隐性强制。隐性强制固然提高了农民的参保率,但对新农合在农村的长远发展埋下了隐患。对新农合缺乏认识的另一重要因素是农民不了解新农合的本质意义。新农合作为一种社会保险,其建立的基本目的就是“保大病”,防止农民因病返贫,因病致贫。社会保险中最基本的一点就在于,它强调的不是个人成本收益的平等,而是保险金的社会满意度。
(三)农民自身的意识淡薄
1.农民健康意识差。根据美国卫生经济学家胡志伟教授在研究健康保险需求过程中得出的结论表明,健康保险需求不是直接取决于人们的客观疾病风险,而是人们对疾病风险的主观认识和主观决策的心理过程。中国农民健康知识的贫乏直接导致贫困地区农民对疾病风险的主观认识与客观疾病风险存在着差距。往往是小病靠挨,中病靠拖,不到病危不进医院,使得本该少花钱能治愈的病变成了多花几倍的钱去医治。
除去客观原因,我们调查得知,由于健康意识差造成农民未能及时就医的达到46%。农民健康意识淡薄主要表现为农民的健康知识相对贫乏,以及对身体健康的评价出现一些非理性的认识等。我们调查发现,90%以上的农民不知道结核病是国家免费治疗的疾病,有些村民甚至对实施多年的儿童计划免疫接种都觉得无关紧要。
那些自我保健意识淡薄,但身体健康的农民不愿参保。只有那些年龄较大、健康状况较差、经济收入较低的家庭是新农合的积极参与者。这就存在道德风险和逆向选择的问题,导致新农合实施起来困难重重。
2.农民互助共济意识弱。互助共济是中华民族的传统美德,但现阶段对于并不富裕的群众都要求有这样的思想境界是不现实的。大多数农民认为患病是自家的事,与他人无关,体现出强烈的家族自助、不求“外人”的观念,缺乏“互助共济”意识。同时,中国传统的“家族伦理”观念在农村相对浓重,使得农民日常生活中的“互助共济”也带有浓厚的家族色彩,他们更多的是以血缘和情缘为基础来处理事务。这些现象主要是由于中国长期的社会传统造成的,所以目前大部分农民比较现实,只注重眼前利益。
调查发现,很多农民若今天用20元参保了,就想着能否得到实际的利益。一些年纪较轻、身体较好的农民,觉得交钱
就是吃了亏,因此不愿参保。也有的觉得交了钱连资助谁都不知道等于白交。新福利经济学认为,个人是他本人福利的最好判断者。我们调查发现,由于农民的互助共济意识淡薄,当他们交了钱而未得到实际好处时,就会对新农合带来的个人福利不满意。但从整个社会来看,新农合存在一个帕累托最优状态,即任何改变都不可能使任何一个人的境况变好而不使别人的境况变坏。参保农民只缴纳了10元或20元的费用,却能极大地减轻生病农民的负担。同时,其他未生病而未享受报销优惠的农民损失并不大。所以,农民的自我保健意识和互助共济意识薄弱,成为建立和发展新农合的又一阻力和障碍。
四、改进新型农村合作医疗的有效措施
以上列出的几个问题,都是我们调查过程中农民反映最突出的问题,所以针对这些问题我们提出了一些具体的建议,现介绍如下:
1.对外出务工人员就医政策应增强灵活性。农民工是重要参保人群,针对农民工就医报销问题我们提出以下两点建议。首先,实现“多保合一”,破除城乡界限,建立覆盖全民的医疗保障制度。例如,2010年两会之后,很多地区将过去的“新农合”、“城镇居民医保”、“少儿互助金”等统一改为“城镇居民医疗险”。这样就能够从根本上解决农民工的医疗报销问题。其次,建立农民工全国联网就诊系统。通过加强新农合的网络化管理,运用发放IC电子卡的方式,使外出务工人员可以随时随地,通过刷卡身份认证的方式,在打工所在地的定点医院实现报销。
2.简化医保报销程序。首先要变“病人跑”为“医疗机构转”。政府要加大在新农合定点医院普及方面的建设。其次,建立县、乡镇、定点医疗机构三级联网的计算机网络报销管理系统。例如,目前吉林参合农民已经可以进行“网上报销”,农民再也不用在医院和合管办之间跑来跑去。
3.提高农民对新农合的认识程度。针对农民对新农合认识程度低的问题,我们建议应加大传媒宣传报道,扩大新农合的影响力。广泛宣传受补偿实例,在实际工作中采用“宣传发动”与“行政动员”相结合的方式,充分利用广播电视、黑板报等媒体介绍新农合,使广大农民了解其具体的实施过程与方式,真正认识到新农合符合自己的利益诉求,提高对新农合的认知度。
4.提高农民自身的思想意识。我们认为,国家社会要加大对农民自我保健意识的教育培养。例如,利用电视、广播对农民进行科学卫生知识讲解,将良好卫生习惯编成浅显易记的歌谣、手册发给农民;开展农村健康知识教育,提醒其注意疾病的预防;让农民掌握一些常见疾病及其治疗的有关信息,避免患者和医生之间信息不对称造成的被动消费。同时,可以号召大学生利用假期下乡实践,为农民讲解健康卫生的常识,帮助其培育健康的生理和心理。社会各界共同努力,帮助形成社会各界成互助共济的一个良性循环。
五、结论
综合了我们对松原市永久镇葛平村的调查情况,发现新农合政策自身存在一些不足,再加上农民对新农合认识程度不高,自身健康意识淡薄,导致新农合普及度并不理想,针对这一现象我们提出国家应加强政策的灵活性,扩大报销范围,简化报销手续,加大宣传力度。只有真正地解决了农民关心的具体问题,提高农民对新农合实施的满意度,农民才能更加积极地参加并支持新农合,新农合才能更好地为农民服务。
参考文献:
进展情况的调查与思考 为进一步做好我县新型农村合作医疗工作，确保圆满完成试点任务，受领导委派，8月7日，县政府办公室督查科对全县7个乡镇的合作医疗工作进展情况进行了调查摸底。现将调查有关情况汇报如下：
一、目前发展现状
据对7个乡镇11户群众的调查结果显示，未交纳合作医疗基金的有4户，占36%；已交纳合作医疗基金而未发证的3户，占27%；只有4户已交纳合作医疗基金并领取到了《合作医疗证》。通过调查发现，德平镇任庙村、宿安乡小许家村群众基本上没有交纳合作医疗基金；临邑镇新寨村的张兆森、李家胡同村的樊永梅两户都没有交纳合作医疗基金；临盘镇王良村王孝武的合作医疗基金已交，但未签协议书，至今仍未照相办证。从总体情况看，翟家乡工作进展较快，全乡有农业人口27199人，已发证26777人，发证率达到了98.5%，现正在进行村级卫生室的认定工作。孟寺镇前王庵村王凤友一家6口人全部交纳合作医疗基金，并与4月7日领取到《合作医疗证》。从全县情况看，现在正处于办证、发证阶段，医疗费用报销工作还没有实质性进展。
二、工作中存在的问题与不足
通过调查发现，乡镇、村宣传不到位是导致广大群众对新型农村合作医疗制度不了解，不认识，进而参与支持合作医疗积极性、主动性不高的根本原因。另外，极个别村由于村班子战斗力不强，群众上访问题久拖不绝，加上农业税清欠暂停等原因，致使群众没有交纳合作医疗基金。存在的主要问题：
（一）宣传发动不到位，群众没有真正认识到新型农村合作医疗制度的好处。在被调查的11户群众中，只有德平镇新庄村的逯恩华、翟家乡赵家村的赵同昌两户大体上知道新型农村合作医疗制度的好处，但对具体的报销程序和报销比例了解很少，存在模糊认识。其他9户群众中只有4户只知道交纳了合作医疗基金，但不知道具体内容和真正好处。孟寺镇前王庵村的王凤友在4月7日就领取到了《合作医疗证》，但由于不知道具体的报销程序，当其孙子患心肌炎时，没有到孟寺镇卫生院治疗，而是到临邑镇的李家卫生院去治疗，因而不能享受合作医疗报销。在座谈时，发现王凤友把《合作医疗证》丢在杂书堆里，花了好长时间才找到，他说：“镇上让交钱，我就交上了，谁知道这证有什么用”。由此可以看出，由于乡镇、村宣传工作过于简单化、形式化，群众根本认识不到合作医疗的真正好处，还形成了“乱收费”的错误认识，建立新型农村合作医疗制度本是一项为人民群众办好事、办实事的“德政”工程和“民心”工程，但由于工作措施不到位，反而事得其反，影响了政府形象。
（二）操作程序不规范，群众对新型农村合作医疗存有错误认识。在调查中发现，各乡镇（区）由于在征集合作医疗基金时，同农业税及“两工”一并收取，因而群众错误地认识所谓参加新型农村合作医疗就是每人每年交纳10元钱，不知道省、市、县、乡镇四级政府为每人补贴的15元钱。理合乡孙灯村的孙寿光说：“村干部在广播中只说每人每年交10元钱，看病就能报销，这准吗？一年交上10元钱，7口人就得交70元钱，现在都年轻力壮的，用不着扎针吃药，交得这些钱花不了。”群众正是存在这种疑虑，因而参与的积极性不高。另外，在调查时还发现，这11户群众都没有见过关于新型农村合作医疗制度的宣传材料。有的只是在村广播中听到过一点宣传内容，一知半解。临邑镇李家胡同村的樊永梅曾在县人寿保险公司干过业务员，受保险赔偿手续烦琐、程序复杂的影响，对合作医疗疑虑较大，一般到县药材公司买取药品，因为药材公司药价较低，所以，她一家3口人都没有交纳合作医疗基金。据樊永梅介绍，距离县城较近的群众大部分都愿意到县药材公司买药，认为加入合作医疗报销后的药价也比药材的药价高，致使一部分群众不愿加入合作医疗。
（三）极少数村班子不健全，战斗力弱，干群关系紧张，群众对新型农村合作医疗工作有抵触情绪。从调查情况来看，那些村班子不健全，软弱涣散，战斗力不强的村，群众对新型农村合作医疗工作都存有抵触情绪，参加率很低。据宿安乡小许家村许维福介绍，该村由于村班子不健全，干群关系紧张，导致群众集体上访，至今农业税费都没有交，所以，更不可能去交合作医疗基金。德平镇任家庙村的任连中，一家6口人，农业税费已全部上交，但没有交合作医疗基金。他说：“农业税费再多也得交，而合作医疗是怎么回事，我还真不大清楚，我们村可能都没有交，村干部也没有催这个事”。由此推理，一方面群众因为上访反映的问题得不到有效解决，农业税费清欠又暂时停止，所以就没有交纳合作医疗基金。另一方面，因为村干部只注重催收农业税费，不重视合作医疗基金收缴工作，群众又认识不足，所以也没有交纳合作医疗基金，但最根本的原因还是由于村班子没有号召力、凝聚力和战斗力，群众对村干部不信任、不信服，因而也就产生了对合作医疗工作的抵触情绪。
三、几点建议
综合调查情况分析，县新型农村合作医疗办公室充分利用广播、电视、报纸、明白纸、宣传车、标语等多种形式进行了全方位的立体交叉宣传，但由于乡镇、村对此宣传不到位，出现了“肠梗阻”现象，致使该项工作进展不平衡。为进一步做好新型农村合作医疗工作，特提出以下几点建议。
一是进一步加大宣传力度。各乡镇要组织脱产干部和村干部，深入农户对新型农村合作医疗制度进行细致宣传，做好解释工作，做到家喻户晓。同时，在县电视台建立新型农村合作医疗访谈专栏，及时报道那些得到大病医疗报销的实例，用实实在在的人和事教育引导广大群众真正认识到合作医疗制度的好处。
二是加快办证发证速度，尽快使参加新型农村合作医疗的农民领取到《合作医疗证》，以消除他们的疑虑。
三是加快乡镇卫生院、村级卫生室的建设，确保参保农民尽早持证就医，按比例报销医疗费，用事实说话，切实让广大群众得到实惠。
关键词：新型农村合作医疗；逆向选择；成因；对策
中国是一个典型的农业大国，三农问题一直是关乎国家稳定和发展的重大问题，而农民的健康问题又是三农问题中一个不可忽视的重要问题。故而，我国政府适时地提出了建立农村新型合作医疗制度。新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。在保障农民基本医疗卫生水平、缓解农民“因病致贫、因病返贫”方面发挥了重要的作用。逆向选择是信息经济学的基本理论乔治•阿克尔洛夫(GeorgeAklerlof)在1970年发表的文章《“柠檬”市场:品质不确定性与市场机制》中首次提出,阿克尔洛夫通过对产品质量信息不对称的交易行为的影响分析,指出由于买卖双方对产品质量信息的不对称,可能会导致逆向选择。同样，逆向选择理论也常用于保险学范畴中，在新型农村合作医疗中，逆向选择问题频发，成为了制约新型农村合作医疗可持续发展的-瓶颈。本文将从我国现行的新型农村合作医疗制度设计出发，分析新型农村合作医疗逆向选择现状的成因，进而提出可行建议。
一、新型农村合作医疗中逆向选择问题成因分析
新型农村合作医疗中涉及医疗机构、经办机构和被保险人三方，毫无疑问，这三方都有发生逆向选择的风险，但是相比而言，我国新型农村合作医疗出现问题较大的是被保险人即农民群体的道德风险问题，所以本文主要从新型农村合作医疗中被保险人的角度出发来分析原因并探究对策。
1.自愿参合原则。我国新型农村合作医疗采取与商业医疗保险相似的自愿参保原则，虽为了防范逆向选择及道德风险设计了家庭联保的机制，但是逆向选择问题仍然极易发生。由于新型农村合作医疗是自愿参保，导致了青壮年及身体状况较好的人群倾向于不参加保险，而年老体弱者则愿意参保。这种自愿参保的原则虽然维护了农民的自主选择权，但却极易导致新型农村合作医疗资金入不敷出的状况。即使是有年老体弱者的家庭中，也存在着认为新型农村合作医疗对减轻家庭医疗负担作用不大的情况，产生不愿参合或退出状况，也就导致了所谓的逆向选择。
2.大病统筹机制。我国新型农村合作医疗并非遵循其他保险的“广覆盖，低水平”原则，而是采取大病统筹的机制。国家制度设计的初衷是为了让农民面临大病时，不至于无法支付医疗费用而导致延误治疗，以及后续的因病致贫、因病返贫状况的发生。但是，相对于比较常见的门诊疾病，大病发生的概率是相对很小，加之人们常见的侥幸心理的作用，健康人群不参加加新型农村合作医疗的几率大大增加。而易发生大病或有病史的人群则更加愿意参合，或者人们为了报销而小病大治，这无疑更加重了新型农村合作医疗的逆向选择问题。而且，新型农村合作医疗是以一年为期的自愿参保，且大多数地区是不设等待期的。对于许多大病来说，即使已得病在参保也是可行的，这就加剧了“选择性进入”及“选择性退出”的风险。
3.定点就医原则。新型农村合作医疗采取的是定点就医的原则，即参合者必须在所在乡镇的定点医院就医才能报销医药费用。而我国基础的医疗卫生服务水平欠佳，人们在患病时无论大小都倾向于到大型的医院看病治疗，在这种对医疗机构的选择倾向下，农民参加新型农村合作医疗的意愿就更加减弱了，不可否认，这也是一种逆向选择风险的存在。同样，这种逆向选择下的道德风险同样存在在医疗机构中，由于患者的无法选择，医疗机构的效率和服务质量就更难以提高。更重要我国农村存在大量外出务工人员，如果他们参加新型农村合作医疗必须返回参合地就医，如在外地就医则不给报销。这种制度设计显然对流动人员是不公的，将我国大量的流动人员排除在了体制之外，这种情况也加重了逆向选择的发生频率。
二、对新型农村合作医疗中逆向选择问题的对策建议
1.实行强制保险。无论是在国际上还是我国社会保险的现实中，强制性都应是社会保险的最基本特征之一，而新型农村合作医疗作为我国医疗保险的重要组成部分，覆盖着我国很大部分的农村人口，正是因为这样，笔者认为实施商业保险领域的“柠檬定价”原则是不可取的，则会使新型农村合作医疗部分丧失社会保险的互助互济性。所以实行强制保险是最好的选择，这是从理论上的分析。从实践过程中也可发现，新型农村合作医疗应历史和现实原因导致的自愿性原则不利于该制度的进一步推行和发展，虽然有家庭联保制度作为保障但毕竟不是真正的强制性。所以，新型农村合作医疗实行强制保险是大势所趋，能有效避免年轻力壮者参合自愿性、积极性低，而年老体弱者更愿参合的逆向选择问题，增加制度的互济性，使制度发展更可持续。
2.对门诊基本实行适当保险。“保大病”的原则降低了很多人参合的积极性尤其是健康人群的积极性，但是却将许多常年患病特别是慢性病的人纳入了制度中，这种逆向选择极不利于保障人们的基本就医权益及制度的可持续发展。所以，建议将部分常见且花费较高的门诊疾病或门诊大病纳入新型农村合作医疗的报销目录，以扩大政策的保障人群范围。最好可以兼顾大病和门诊疾病，在保大病的同时，报销一定的门诊费用，这样既易调动农民参合积极性又可以有效规避小病大治及小病拖成大病的问题发生。同时，对参合人群设置一定合理时间的等待期，以免疾病发生时才参合的问题发生，以有效降低逆向选择问题发生的概率。同时，除了病后治疗之外，还应加强新型农村合作医疗在医疗保健方面的投入，改变一直以来重治轻防的问题，加强新型农村合作医疗的保障程度，以吸引更多人自觉自愿的加入新型农村合作医疗的体系之中。
3.两方着手解决定点就医问题。对于现存的定点就医问题，应从两方面着手加以解决：其一，要提高农村医疗卫生服务水平，引进先进设备和专业及经验丰富的医疗卫生人员，并加强对其服务态度的引导，以增强更多农民参合的积极性；其二，可在大城市的医疗卫生水平较高的医院设立新型农村合作医疗的对口就医处，以避免农村医疗无法满足农民需求而在大医院就医有无法报销的两难局面，切实提高新型农村合作医疗的保障水平，并有效规避逆向选择问题。同时，对于流动人员，应提高新型农村合作医疗的统筹层次，如短期内无法实现，也可采取在外出务工人员较多的城市的医院设立新型农村合作医疗的定点服务处的方式解决绝大多数外出务工人员的就医问题。新型农村合作医疗在报销时也应相对放松异地报销的要求，切实保障参合者的利益。
4.充分发挥政府的保障作用。在上述提到的解决措施中，无一例外的需要政府的支持与投入。其一，造成逆向选择的原因之一就是信息不对称，面对这一情况，政府要做到的就是加大宣传力度，让民众充分认识新型农村合作医疗的本质，进而有效解决信息不对称导致的逆向选择问题；其二，如要实现强制参合以及扩大保障项目范围，政府就必须加大财政投入，将更多的资金注入到新型农村合作医疗之中，以避免在扩大范围的情况下出现资金不足导致制度难以继续的问题；其三，加强立法建设，在由新型农村合作医疗由自愿参合到强制参与的过渡当中务必要做到立法先行，以立法保障制度的发展，充分做的法制；其四，由于农村内部的个人及家庭发展水平有很大差别，在短期内做的一刀切式的强制参合难以实现，此时，政府就要采取措施通过医疗救助来帮扶因经济条件所限无法参合的人群。同时，政府也需做好新型农村合作医疗和农村医疗救助的内部制度衔接。除了上述四点以外，政府还需做到加强监管，完善对新型农村合作医疗的评估机制等。不可否认，我国现行新型农村合作医疗制度相对已形成一定的体系，在实践中发挥了一定的积极作用，但制度中仍存在着许多需要解决的问题，逆向选择即其中不可忽视的问题。公认的，科学的、合理的新型农村合作医疗制度，有利于合理利用社会资源，保障应保障者的利益，一定程度解除其后顾之忧，所以，完善新型农村合作医疗制度，有效规避逆向选择是一个影响面很大的系统工程，需要坚持不懈地努力，紧跟时展的步伐，使新型农村合作医疗能更好地发挥它的力量和功效。
作者:朱思慧 单位:内蒙古大学公共管理学院
参考文献：
[1]郑舒文.逆向选择视角下农民拒参新农合问题研究[J].农业经济,2015.
关键词：新型农村合作医疗制度；问题；政策与建议
中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）03-0045-02
一、新型农村合作医疗制度推行的基本情况
中国从2003年开始进行新型农村合作医疗制度的试点，逐渐在全国普及。截至2008年底，全国2 859个县（市、区）中95%的县（市、区）开展了新农合达到2 729个，是2004年的8.1倍；2008年参加新农合人口8.15亿，参合率达91.53%，比2004年增长了9.1倍；2008年，全国补偿支出收益人次达5.85亿，是2004年的7.7倍（中国卫生统计年鉴，2009）。从以上数据可看出，新型农村合作医疗制度自推行以来，覆盖面得到很大程度的扩大，收益的农民也有了显著的增加（见表1）。
在最低筹资标准方面，2003年规定，中央财政向中西部地区除市区以外给予参合农民每年人均补助10元，地方财政年资助额不低于人均10元，农民个人每年缴费不低于10元（合计新农合筹资水平为每人每年30元）。2009年提出从2010年开始，全国新农合筹资水平提高到每人每年150元。可以看出，新农合筹资水平（每人每年）有了显著提高（吴文会，2009）。
新型农村合作医疗较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持，在一定程度上缓解了农民群众“看病难”、“看病贵”问题，解决了部分因病致贫和因病返贫问题，取得了良好的社会效益，同时也暴露出一些问题。
二、新型农村合作医疗制度实施中存在的问题
1.制度缺陷。现行新型农村合作医疗制度存在的缺陷主要体现在两方面上。一方面，新型农村合作医疗制度所采用的农民自愿参加原则存在弊端。从表面上看，自愿参加原则很民主，但新型农村合作医疗制度由个人、集体和政府三方筹资，这就使那些没参加，或者虽然参加了但无力支付费用的农民得不到集体和政府的医疗补贴，造成了结果的不公平。所以说，采用自愿参加原则实在有些不妥。另一方面，新型农村合作医疗制度的筹资机制不够完善。目前，新型农村合作医疗制度的筹资主体为个人、集体和政府三方，但是事实上来自这三方的资金都是不稳定的。从农民个人的角度来看，由于宣传力度不够，很多农民对新型农村合作医疗制度不信任，所以参合率不高。从集体的角度来看，由于在2006年取消征收农业税，导致集体筹资的来源变得难以保证。从政府的角度来看，政府在筹资上起着最主要的作用，但政府的出资力度明显不足；而且各地的情况不同，政府的出资额却是相同的，这显然是不够科学合理的（袁难难，2008）。
2.农民参保不积极。新型农村合作医疗制度的推行是自上而下的，政府和卫生行政管理部门是运作的主体，而农民则完全处于被动地位。农民所处的被动地位直接导致了他们未充分认识到自己是合作医疗受益者的身份，参保本身也就变得不积极主动。此外，主观方面，农民健康观念、共济观念以及风险观念淡薄；同时存在对新型农村合作医疗者不信任和对政策稳定性的怀疑。客观上，农村医疗卫生设施、提供的服务不能满足农民日益增长的医疗保健需求；新农合提供的保障程度低，补偿过程中手续烦琐。另外，农民的素质、家庭经济状况、家庭结构等各方面都对参合意愿有一定影响。
3.乡村医疗服务资源难以满足农民需要。根据2009年中国卫生统计年鉴数据整理（见表2），乡镇卫生机构的管理层多是中专学历人才占比39.5%，大学本科仅占比3.2%，硕士学历人才占比0.1%。大多数的管理者基本没有接受过系统的管理培训，管理知识很难适应乡镇卫生院管理的需求。同时，乡镇卫生院医护人员素质也不容乐观。2008年，乡镇卫生技术人员中58.7%为中专学历，其次大专占比20.3%，高中学历占比10.3%，初中及以下占比8.4%，大学本科学历仅占2.2%，硕士及以上学历人才在乡镇卫生机构不存在。乡镇卫生人员中的其他技术人员学历构成，仍然主要集中在中专、高中学历以及初中及以下人员，占比分别为39.7%、24.8%以及20.3%，大专人员占比13.8%，大学本科仅仅占比1.4%。
4.缺乏必要的法律与政策。作为一种社会保障制度，农村合作医疗制度具有一般社会保障的特点――强制性。强制性必须通过立法来实现。市场经济是法制经济，好的制度也需要相关法律支持和保障。目前，中国还没有一部全面调整农村医疗保障社会关系的法律，关于新型农村合作医疗只有一些地方政府规章，但这些地方政府规章明显法律效力很低。而且，在新型农村合作医疗制度的运行中，势必会产生法律责任的承担问题，而现有的一些地方政府规章对新型农村合作医疗中的法律责任问题没有作出具体规定。立法没有明确规定，将不利于促进新型农村合作医疗制度的规范、健康发展（吴桐，2010）。
三、政策与建议
1.完善新型农村合作医疗制度的立法。为了能够确实保障新型农村合作医疗制度的实施，应尽快进行专门立法。国家制定统一的农村合作医疗法，以规定农村合作医疗的实施方法；规定合作医疗保险组织，村级合作医疗保险站的组建方法及其职能；规定参加合作医疗农民的权利和义务等。各省、自治区、直辖市应在农村合作医疗法的基础上，制定具体的适合本地特点的实施方法。新型农村合作医疗在互助共济的前提下，为广大参加合作医疗的农民提供一定的医疗补偿，对于保护农动力，提高农业生产力具有积极的作用，具有一定的社会保障的性质。因此，要把它纳入社会保障体系，建立面向农民的医疗保障体系，使之能够得到法律的保障和监督，从而保障和促进农村合作医疗制度的稳定运行和持续发展（袁玉柳，2009）。
2.建立完善的筹资机制。建立稳定有效的筹资机制是办好新型农村合作医疗的基础，是新型农村合作医疗制度可持续发展的保证。针对目前筹资机制的缺陷，政府应尽快采取措施。首先，由于政府在筹资上起着最主要的作用，政府应进一步提高筹资水平。其次，政府应该根据各地经济发展水平的不同制定出不同的且科学合理的筹资标准。同时，政府在医疗卫生设备和人员方面应对偏远、贫困地区特别照顾。最后，政府部门可以充分发挥政府职能，引导大中型企业、慈善机构及个人为农村合作医疗捐款，发行农村卫生事业发展彩票等形式筹资。
3.完善制度，宣传引导。新型农村合作医疗是政府为农民办的一件好事、实事，要大力宣传农村合作医疗的优越性，让大家知道这是政府为农民办的一项“民心”、“民利”、“民生”工程，是健康工程和温暖事业。对这项工作，应加大推进的力度，不断研究和完善各种制度，让新型农村合作医疗在机制上有约束力，在经济上有吸引力，在过程中有透明度，让广大农民群众都能自觉自愿地参与农村合作医疗，把好事办好，好事办实。
4.更新设备，规范服务。及时更新农村医疗设备，加强乡镇医院人员医疗技术的培训，提高农村医疗设备、技术及服务水平，采取有效的激励措施鼓励高水平医疗人才到乡镇卫生机构服务，使农村居民真正得到实惠。杜绝合作医疗中的不规范行为，严惩合作医疗中的违法违规行为，让农民得到公正而廉价的医疗服务，充分享受健康权益（李博，2009）。
参考文献:
[1]吴文会.新型农村合作医疗的现状与对策[J].法制与社会，2009，(8):267-269.
[2]袁难难.中国农村新型合作医疗制度浅析[J].现代农业，2008，(11):77-78.
[3]吴桐.浅析中国新型农村合作医疗制度的问题及完善[J].法制与社会，2010，(8):211-212.
[4]袁玉柳.关于推行新型农村合作医疗的思考[J].现代农村科技，2009，(16):5.
同志们：
今天这次会议是经过镇委、镇政府研究决定召开的，主要目的是客观总结20__年以来全镇推行新型农村合作医疗工作情况，研究部署20__年新型农村合作医疗启动工作，动员全镇各村各有关部门进一步统一思想，提高认识，强化措施，狠抓落实，确保我镇新型农村合作医疗工作再上一个新台阶。下面，根据镇委、镇政府研究的意见，我讲三个方面的问题。
一、肯定成绩，正视问题，切实增强做好新型农村合作医疗工作的责任感和使命感
在县委、县政府的正确领导下，经过全镇各村、各有关部门的共同努力，我镇新型农村合作医疗工作步入了健康发展的轨道，在加快推进城乡统筹发展，缓解农民因病致贫、因病返贫等方面取得了明显成效，呈现出“群众得实惠，政府得信誉，医疗机构得发展”的“三赢效应”，得到了上级领导的充分肯定。总结前段工作，主要有一下几个特点：
（一）执行措施有力，确保了参合比率。全镇实行了领导班子成员包片、脱产干部包村的办法，明确任务，落实责任，动员广大群众积极参与。镇党委、政府专门成立督导组，对各村工作情况进行督导，及时发现并协调解决存在的问题。全镇上下形成了一级抓一级，层层抓落实的良好工作机制。经过全镇上下共同努力，20__年共有32097人参加了新型农村合作医疗，参合率达81.3。由于宣传有力，群众认识到位，从启动筹资到交费登记，仅用3天时间完成了群众筹资任务，从而为新型农村合作医疗工作顺利开展奠定了良好基础。
（二）资金管理严格，农民真正得到了实惠。在资金管理上，镇农合办严格执行上级政策，加强监督检查，健全制度措施，实行了封闭运行和收支两条线管理，专款专用，真正做到了“筹钱不管钱、管钱不见钱”的封闭运行。截至今年12月14日，我镇新农合共补偿8672人次，门诊补偿金额26866.20元，住院补偿241150.9元(不包括在其他定点医疗机构补偿的金额)，最高补偿9673.10元（任家村民高云岗）；免费查体20__多人次，投入128000余元，实实在在地为农民患者减轻了医药费用负担，使农民群众切实体验到了参加新型农村合作医疗的优越性。
（三）资源配置优化，推进了农村卫生服务体系建设。镇委、镇政府始终把加强农村卫生服务体系建设作为推行农村合作医疗工作的重要内容来抓，调整村卫生所布局，不断改善基础设施条件，高标准建设的镇卫生院也于20__年4月份投入使用。加强业务人员培训，千方百计为参保农民提供便捷、周到的服务，满足了广大农民群众对医疗的需求。
虽然我镇新型农村合作医疗工作有了一个良好的开端，但也存在一些问题和不足。主要表现在：一是工作进展不平衡，各村参合率差距较大。席家、小田、北王、赵家村参合率高达100，但有个别村参合率较低，没有达到全县80的最低目标。二是个别干部对新型农村合作医疗制度认识不足。有的干部对这项工作的复杂性、艰巨性和长期性认识不足，对政策学习的不够，理解的不透，把握的不准，对
工作存在畏难情绪。少数镇脱产干部、村干部甚至认为合作医疗是卫生部门的事，于是只负责筹资，其他事情都很少过问。三是农民对新型农村合作医疗的认识度、信任度、满意度偏低。农民健康投资观念、共济观念以及风险观念淡薄，对潜在的医疗风险缺乏足够认识。有的虽然参加了合作医疗，但对政策一知半解，甚至理解上存在严重偏差，这就要求我们必须加大宣传力度，及时张贴公示，促进农民转变观念，积极加入新农村合作医疗。上述问题，如不及时解决，势必影响到我镇明年新型农村合作医疗工作上的顺利实施。对此，各村、各有关部门必须予以高度重视，结合自身实际，查摆问题原因，并采取切实有效的措施，认真加以研究解决。
二、突出重点，强化措施，切实做好20__年新型农村合作医疗工作
20__年我镇新型农村合作医疗工作的目标是：各村筹资时间从12月9日开始，截止到12月22日结束。农民的参合率达到85以上，力争达到90。目前已至岁末年初，各有关部门在工作摆布上要统筹考虑，早做打算、早做安排，确保在12月22日之前完成参合农民参合费的收缴上交。当前和今后一个时期，要重点做好以下几个方面的工作：
（一）进一步提高认识，切实把新型农村合作医疗工作摆上重要位置。合作医疗工作搞的好不好，很大程度上取决于村镇干部的认识是否到位。从前段的运行情况看，多数干部对这项工作认识较充分，效果比较明显。但也有极少数村镇干部认识不足，再加上新型农村合作医疗统筹基金每年都要上缴，工作量较大，思想上产生厌烦情绪，工作上被动应付，这是非常错误的。必须明确，这项工作是完善农村社会保障体系的重要举措，是构建和谐社会、建设社会主义新农村的必然要求，同时也是密切党群、干群关系的重要桥梁和纽带。前不久，县委刘星泰书记对新农合工作作出重要批示，强调指出：各级各有关部门要把新农合工作作为构建和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容和任务，再接再厉、完善机制、整改问题、敢于创新，切实把这一民心工程办好，干出成效。大家一定要引起高度重视，尤其是各村的主要负责同志，你们处在新农村合作医疗工作的第一线，如果执行力度和思想认识不到位将直接影响到新农合工作的顺利进行，因此，思想认识要再深化、再提高，切实把这项工作摆到重要位置，早做谋划，制定方案，及时解决工作中出现的困难和问题，确保本村明年合作医疗的参与人数比今年更多。
（二）进一步加大宣传力度，切实增强群众参与的积极性。在推行新型农村合作医疗工作中，群众既是推动力量，也是最终的受益者。要把这件好事办好，关键在于群众的认识是否到位，在于我们的政策宣传和发动工作是否到位。针对部分农民对新型农村合作医疗了解不深不透，存有疑虑和担忧的问题，各村、各有关部门要抓住今冬明春农闲的有利时机，集中精力、集中时间、集中力量，采取多种形式加大宣传力度，把新型农村合作医疗参加的办法、参加人员的权利和义务以及报销程序、补助比例等内容，宣传到每家每户，做到家喻户晓、人人明白。在宣传工作中，要注意用典型引路，用事实说话。从启动运行到现在，出现了许许多多群众受益的实例，我们要充分利用这些事实，去引导群众、打动群众、说服群众，力求通过我们卓有成效的宣传，使农民真正打消顾虑，积极踊跃地参加，使这项工作的政策深入人心，增强广大农民参加合作医疗的自觉性和主动性。同时，各级各有关部门要按照“量入为主、略有节余”的原则，组织好参合农民的体验工作，确保筹集的资金全部用到农民身上，让农民真正得到实惠。
（三）进一步提高服务质量，切实增强发展活力。镇卫生院、各村级定点医疗机构要进一步提高服务质量，为农民患者提供优质、低价、便捷的医疗卫生服务。在疾病诊治方面，要合理施治，合理用药，合理检查，严格按照新型农村合作医疗的药品
目录用药，禁止违规现象的发生。在服务质量方面，要更新服务理念，变被动服务为主动上门走访，变坐等病人就医为定期巡回医疗，送医进村入户，要为农民患者提供连续、可及、温馨服务，让患者实实在在地感受到参加合作医疗的温暖。同时，镇卫生院要抢抓国家政策机遇，加大项目争取力度，不断加大卫生基础设施建设，有计划地购置医疗设备，逐年改善医疗条件，增强整体服务功能。要注重加强医务人员的职业道德教育和业务知识培训，提高从业人员医疗技术水平和服务质量，特别是要提高他们对合作医疗政策的熟悉掌握程度，为参加新型农村合作医疗的农民患者提供良好的医疗卫生服务。三、加强领导，落实责任，努力形成推行新型农村合作医疗工作的强大合力
新型农村合作医疗工作涉及面广、政策性强、难点问题多。各级各有关部门要充分认识这项工作的长期性、艰巨性和复杂性，切实树立和发扬求真务实的工作作风，及时发现、研究、上报新情况，解决新问题，确保工作实效。
一是要加强领导，健全组织。从去年以来，镇党委、政府就把推行新型农村合作医疗工作摆上了重要议事日程，经常进行专题研究和调度。各村也要进一步加强组织领导，按照新型农村合作医疗的规定和要求，落实具体工作措施，不断加大工作力度，加强各村定点医疗机构建设，严格落实上级政策，切实做到为群众谋福利、求保障。各村支部书记、主任要经常过问新型农村合作医疗工作的运行情况，对遇到的困难和问题，要及时上报、沟通，为明年新型农村合作医疗工作的进一步实施奠定良好的基础。
二是要各司其职，密切配合。做好新型农村合作医疗工作，既要发挥政府牵头抓总、谋划全局的作用，也要发挥各职能部门各负其责、配合联动的作用。镇卫生院要加强管理，规范服务行为，改善服务态度，保证服务质量，为农民提供便捷、高效的医疗卫生服务；进一步加大宣传力度，各村要及时利用张贴标语、高音喇叭广播等方式进行广泛宣传；要加强对药品质量的监管，规范药品采购渠道，保证农民用药有效、安全。民政部门要妥善解决好贫困家庭参与新型农村合作医疗的困难和问题；其他相关的职能部门和工作人员也要充分发挥好各自的职能作用，共同努力，把新型农村合作医疗工作推上一个新水平。
第一条为提高农民的基本医疗水平，缓解农民因病致贫、因病返贫，促进农村社会稳定和经济发展，根据《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（〔2003〕3号）和《山东省人民政府办公厅转发省卫生厅等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》（鲁政办发〔2004〕17号）等有关规定，结合我区实际，制定本办法。
第二条本办法所称新型农村合作医疗制度，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
第三条我区新型农村合作医疗制度的建立遵循以下原则：
（一）农村合作医疗水平与农村经济社会发展水平相适应；
（二）坚持政府组织、因地制宜、自愿参与、分级管理、民主监督；
（三）坚持以收定支、量入为出、互助共济、保障适度；
（四）坚持以大病统筹为主，兼顾小额医药费用补偿和适度合理的健康体检，体检费用原则上从门诊统筹基金中适当支付。
第二章资金筹集
第四条新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。
（一）参加新型农村合作医疗人员（以下简称“参合人员”）范围：参合人员应是登记为山亭区乡村户籍的居民。具体可以根据其家庭享受的计划生育政策、退伍兵安置政策和城市低保政策来界定其是否属乡村户籍人员。各乡镇（街道）要严格审核参加新型农村合作医疗人员的身份，严禁擅自扩大范围。已经参加城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险的不得再参加新型农村合作医疗，否则一律作废。
（二）农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，农民个人缴费标准为每人每年20元。
（三）省、市、区等各级财政对参合农民补偿总额每人每年80元。
（四）农村五保老人、残疾人、优抚对象、老年人、特困农民等全部纳入新型农村合作医疗，其个人应交纳的费用由政府按照市、区有关文件规定承担。
（五）随着新型农村合作医疗制度的实施，以后年度适度调整筹资标准。
第五条新型农村合作医疗基金农民个人交纳部分，每年筹集一次，由乡镇（街道）人民政府（办事处）负责；参合农民个人部分征缴结束后，财政承担的部分按照区、市、省配套顺序逐级拨付到区新型农村合作医疗基金专户。
第六条鼓励企业、社会团体和个人资助农村合作医疗事业，成绩突出的给予表彰奖励。
第三章管理
第七条区政府成立区新型农村合作医疗管理委员会（以下简称“合管委”），区合管委由区政府主要领导任主任，主管领导任副主任，卫生、财政、农业、计生、民政、发改、审计、食品药品监督、扶贫、广电、残联等部门负责人为成员。
区合管委的主要职责：
（一）负责全区新型农村合作医疗工作的组织、协调、管理和指导工作。
（二）负责全区新型农村合作医疗管理办法、总体规划、年度计划的制订和实施；
（三）负责筹集、管理新型农村合作医疗资金，对年度新型农村合作医疗资金预算、决算情况进行审查；
（四）监督检查新型农村合作医疗政策、制度执行情况，并组织考核，实施奖惩。
（五）定期向同级人民政府报告工作。
第八条区合管委下设区新型农村合作医疗管理办公室（以下简称“区合管办”），负责全区新型农村合作医疗的日常管理工作。区合管办设在区卫生局，人员按区编委设置标准配备，办公经费列入同级财政预算。
区合管办的主要职责：
（一）负责全区新型农村合作医疗管理办法、总体规划、年度计划及相应配套政策的实施；
（二）负责新型农村合作医疗资金的管理、使用；
（三）负责参合农民医药费用的审核、补偿，定期公示资金使用情况；
（四）负责对新农合定点医疗机构的评定、监督、检查、指导；
（五）定期向区合管委和上级业务部门报告工作，准确及时地报送各种信息；
（六）检查、指导、监督各乡镇（街道）新型农村合作医疗工作的开展；
第九条各乡镇（街道）负责本辖区内新农合的筹资工作,按照标准为新农合经办机构配备办公设施，配齐工作人员，经办机构办公经费列入乡镇(街道)政府年度财政预算.乡镇(街道)新农合经办机构负责本辖区内新农合的日常管理工作。
第十条参合农民的权利和义务
（一）按时交纳新型农村合作医疗费用；
（二）自觉遵守新型农村合作医疗的各项管理制度；
（三）因病就诊，按规定享受医药费用补偿；
（四）对新型农村合作医疗工作进行监督，检举各种违法违规行为，提出改进意见和建议。
第十一条区合管办向参合农民免费颁发《新型农村合作医疗证》，合作医疗证工本费列入同级财政预算。
参合农民持合作医疗证及有效身份证明就诊，享受规定医疗费用补偿。
第十二条合作医疗基金管理实行全区统筹、集中核算、专户储存、专款专用、收支两条线管理。区合管委负责对基金进行统一管理，区合管办具体负责基金的日常业务管理和会计核算工作。区财政局在区合管委认定的国有商业银行或农村信用联社开设新型农村合作医疗基金专用帐户，合作医疗基金全部存入新型农村合作医疗基金专户。基金的收支严格执行《山东省新型农村合作医疗基金财务管理暂行办法》的规定，使用由省级财务部门统一印制的专用票据。
第十三条乡镇（街道）合管办、区级定点医疗机构合管办对参合农民的医药费用审核后上报区合管办，区合管办复核无误后将补偿费用拨付到乡镇（街道）合管办、区级定点医疗机构。
第四章补偿
第十四条参合农民医药费用的补偿按照以收定支、量入为出的原则，合理确定补偿比例，保证收支平衡。
第十五条新型农村合作医疗基金按用途分为住院统筹基金、门诊统筹基金和风险基金三部分。其中门诊统筹基金占基金总额的35%，用于门诊医药费用的补偿；住院统筹基金占基金总额的62%，用于参合农民住院医药费用的补偿；风险基金按年度基金总额的3%提取，专户储存，主要用于弥补合作医疗基金非正常超支的合作医疗基金临时周转困难等。风险基金留存总额不超过当年筹资总额的10%，风险基金动用后，下年度及时补充，保持应有的比例。原有的家庭账户基金结余结转下年度使用，不得用于冲抵下一年度参加合作医疗缴费资金。家庭账户基金由家庭成员共同使用，用于家庭成员门诊医药费用支出，也可用于住院医药费用的自付部分和健康体检等，不得提取现金。
第十六条参合农民就诊发生的门诊费用和住院费用分开核算，分别管理。
（一）门诊费用的补偿
门诊补偿费用在门诊统筹基金中支付,每人年度累计补偿总额不超过100元。参合农民在纳入“三位一体”管理的标准化定点村卫生室、区内定点的一级医院、二级医院就诊，门诊费用按可报费用的50%比例补偿，每人年度累计补偿总额不超过100元；参合农民在没有纳入“三位一体”管理的非标准化定点村卫生室就诊,门诊费用按可报费用的20%比例补偿，每人年度累计补偿总额不超过20元；在其他医疗机构发生的门诊费用不再予以补偿；慢性病及其他特殊病种门诊补偿按照市卫生局规定执行。
（二）住院费用的补偿
住院费用补偿在住院统筹基金中支付。一级定点医院住院补偿不设起付线，二级定点医院住院补偿起付线为200元，三级定点医院住院补偿起付线为500元。起付线下部分不予补偿，起付线上部分，一级定点医院按照可报费用的70%补偿，二级定点医院按照可报费用的60%补偿，三级定点医院按照可报费用的50%补偿；参合农民在同一医院住院，一年内只扣除一次起付线；在其他医疗机构住院发生的费用按照可报费用的30%补偿。
（三）应用中医适宜技术补偿标准提高20%，使用中药饮片、中草药补偿标准提高10%。
（四）每人每年累计补偿支付额40000元封顶。
（五）参合孕产妇计划内分娩实行定额补偿，平产补偿300元，剖腹产补偿500元。
（六）对于新农合筹资缴费期后至下一个筹资缴费期之间新生儿发生的医疗费用，其母亲参合的可用其母亲的姓名享受新农合补偿政策。
（七）对于参合农民同时参加商业医疗保险的应先执行保险赔付，其他政策规定费用优惠的医疗项目，应先执行优惠政策，再对符合合作医疗补偿范围的医疗费用按规定给予补偿。
（八）对当年未享受医药费用补偿的参合农户，可以以户为单位推荐一人，自主选择时间到指定区内一、二级定点医院接受一次免费健康体检。也可以以户为单位按照每人每年20元的标准，在以后年度冲抵该户家庭成员住院自费部分的费用。
（九）对特殊困难人员、因患大病经合作医疗补偿后个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的人员，由民政部门按照农村医疗救助的有关规定给予医疗救助。
第十七条参合农民用药补偿范围严格执行《山东省新型农村合作医疗基本药物目录》。
第十八条参合农民持合作医疗证及有效身份证明可直接在本区内定点医疗机构就诊，无需办理转诊手续；需到区外医院住院治疗的，在所在乡镇（街道）合管办办理转诊手续；急诊就（转）诊者须在就（转）诊后5日内持医院证明补办有关手续；不按要求办理转诊手续的一律不予补偿。
第十九条参合农民补偿须提供的材料
门诊就诊提供材料：合作医疗证、身份证明。
住院补偿提供材料：定点医疗机构出具的出院结算证明、出院小结、费用汇总清单、住院收费发票、身份证明及合管办转诊证明等材料。
第二十条有下列情形之一者，不予补偿；
（一）未参加新型农村合作医疗的；
（二）未按规定办理或补办转诊转院手续的；
（三）非诊断所必需的检查费用，以及与所患疾病无关的其他医药费用；
（四）煎药费、住院伙食费、取暖费、出诊费、救护车费、包房费等费用；
（五）健康体检、安装假肢、义眼、镶牙以及各种美容、非功能性整形、矫治等费用；
（六）因酗酒、打架斗殴、自我伤害、受雇佣致伤、交通事故、医疗事故等发生的医药费用；
（七）因自然灾害等不可抗因素造成的大范围急、危、重病人的抢救而发生的医疗费用，由各级政府解决；
（八）区合管办认定其它不予补偿的情形。
第五章监督
第二十一条成立由审计、纪检、财政、人大代表、政协委员及参合农民代表组成的区新型农村合作医疗监督委员会，每年定期对合作医疗资金的使用、管理、医疗服务质量等情况进行监督、检查、审计。
第二十二条区、乡镇（街道）合管办、各级定点医疗机构每月公示医药费用补偿情况，公示期不少于2个月，接受群众监督，监督电话：0632—8829881、8811280。
第六章考核与奖惩
第二十三条建立区、镇两级工作责任制和考核制度，把开展合作医疗工作实绩列入政府目标考核内容，对在合作医疗工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第二十四条对套取、骗取、虚报、冒领合作医疗补偿资金的个人，追回损失资金，全区通报，取消该户当年补偿资格，情节严重，构成犯罪的，移交司法部门，依法追究法律责任。
