时间：2022-06-13 10:38:20
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城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，是我国社保基础养老体系的重要组成部分。
城镇职工养老保险包括企业职工养老和机关事业单位养老，覆盖的是有工作单位的城镇职工。
城乡居民养老保险包括城镇居民养老保险（城居保）和新型农村社会养老保险（新农保），覆盖的是16岁以上（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民和农村居民。
城镇职工养老保险和城乡居民养老保险虽然都是属于社会保险，但是不论是参保人员范围和缴费办法，以及待遇都是不一样的，相差甚远，主要是以下几个区别，
第一，城镇职工养老保险是国家强制性的缴费，必须参加，居民养老保险属于自愿参保。
第二，城镇职工是按月缴费，以本人工资和社会平均工资作为缴费基数，是按照比例缴费的，由单位和个人共同缴纳;居民养老保险是按年缴费，是按照固定的数额缴费的，由国家补贴和个人缴费结合。
第三，城镇职工养老保险，是根据缴费年限，缴费基数和社会平均工资计算退休金;居民养老保险是根据缴费总额加政府补贴，国家补贴计算。
第四，领取年龄不同，城镇职工男60、女工50、女干部55周岁领取，居民养老保险不论男女都是60周岁领取。
第五，城镇职工养老保险缴费高，待遇高;居民养老保险由于没有收入，起点低，缴费少，待遇也是较低的。
根据国务院部署，新农保和城居保合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并与职工基本养老保险制度相衔接;2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。
【关键字】城镇职工养老保险，个人账户，企业年金
经过60多年的发展和完善，我国的养老保险制度已取得了显著成效，逐渐形成适应不同群体但又相互衔接的制度平台。其中由基本养老险制度、企业年金制度和个人储蓄性养老保险三支柱构成的城镇职工养老保险制度，是我国社会养老保险制度的主体，主要实行社会统筹与个人帐户相结合的部分基金积累制，由国家、企业和个人三方主体共同负担。
一、城镇职工养老保险制度的运行现状分析
自国务院2005年底了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）（以下称《规定》）以来，我国各地区和有关部门以确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放为中心，在扩大基本养老保险覆盖范围，加强基本养老保险基金征缴，做实个人账户。
（一）城镇职工基本养老保险
1.覆盖范围。随着《决定》的出台，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，包括农民工都逐渐纳入到城镇职工基本养老保险制度中来。2006年底，全国城镇基本养老保险覆盖率达到66%，其中，参保农民工人数为1417万人，占全部参保人员7.5%；企业参保人数为16857万人，比上年增长7%，占全部参保人数的90%。截止到2011年末，制度覆盖率增长到79%，农民工参保人数上升到所有参保人员的14.6%，比2006年提高了近七个百分点，上升趋势明显。
2.基金收支以及结余状况。2005年以来，我国城镇职工养老保险基金实行收支两条线管理，随着制度建设的逐步完善，征缴力度的加大，征缴收入呈显著上升趋势，基金积累迅速增长。如图2和表1所示，2005年城镇职工基本养老保险的基金收入为5093亿元，基金支出为4040亿元，当年累计结余为4041亿元；截止到2011年底，基金收入比2005年增长231%，基金支出比2005年增长215%，基金结余更是增长382%。
3.做实个人账户的试点进展情况。我国自1993年明确提出建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，个人账户长期以名义账户的的形式运行，引致“空账”问题，严重影响制度的健康可持续运行。做实个人账户成为我国社会保障制度改革必须要解决的首要问题，其不仅是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。我国首先在辽宁、吉林、山西等11个省试点，后逐渐在全国31个省份建立起养老保险省级统筹制度。
（二）企业年金发展状况
作为城镇职工养老保险制度“第二支柱”的企业年金制度，自2006年下半年开展市场化投资运作以来，发展规模不断扩大，据人力资源和社会保障部的《2012年度全国企业年金基金业务数据摘要》可知，2007年-2012年之间的年平均收益率为8.35%，其中2007年当年加权平均收益率达到41%，上证综指达到6124点巅峰。截止2012年底，有5.47万户企业建立企业年金，惠及1847万职工，基金累计结存达到4821亿元。
二、城镇职工养老保险制度运行中存在的问题及原因分析
2005年以来，我国城镇职工养老保险制度运行态势良好，覆盖率提高，基金收支稳定增长，越来越多的离退休人员享受到了基本养老保险金待遇，但仍然存在着诸多不足之处。
（一）基本养老保险制度方面
1.覆盖面窄，参保率不高
2005年12月国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》提出要扩大覆盖范围：“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加。”使得更多劳动者可以参加基本养老保险，但截止到2011年底，制度覆盖率只达到达到79%，主要是个体工商户和灵活就业人员等个人参保率低，到2011年底，其仅占全国28391万基本养老保险的参保人员的7.4%。由于个体工商户和灵活就业人员以及农民工对养老保险制度的认识不足，工作不稳定且收入低，从当前实际情况看，要进一步扩大城镇职工养老保险的覆盖范围越来越困难。
2、基本养老保险基金面临财务风险
我国“未富先老”的现状使得国家财政和企业承担了巨大的养老压力，养老基金收支缺口每年呈扩大之势。其次，我国基本养老保险制度向部分积累制过渡的过程中，相关职能部门通过从社会统筹账户向个人账户透支的方式来弥补基金缺口，导致个人账户“空账”运行，形成大量转制成本。另外我国还存在资渠道单一、收益不高、保值增值困难等问题。养老保险基金的保障功能决定了其应该按照安全性、收益性、流动性的顺序进行投资，为了保证养老保险基金的安全运行，国家对其投资运营实施了较为严格、谨慎的数量监管，绝大部分存入银行或购买国债。
（二）企业年金方面
企业年金制度在国外发展相对比较成型，而在中国仍处于起步发展阶段，虽然取得了一定的成绩，但是相对于我国养老保险基金需求和城市就业人口而言，还没有形成相当规模的基金积累和参与人数，行业、地区之间分布不均衡矛盾仍然存在，多数集中在大中型企业和沿海地区。其主要是受我国市场竞争环境缺少公平，国有大中型垄断企业在市场竞争中存在绝对优势等宏观环境因素制约，大大削弱了很多企业建立企业年金的积极性。
（三）个人储蓄性养老保险方面
由于我国国商业保险还处于发展阶段，居民的风险和保障意识还不够强，而且我国国的税收政策属于先征后免模式，不利于激励劳动者参与这一层次的养老保险计划。
参考文献：
[1]赵少华.我国城镇企业职工养老保险制度改革历程回顾[J].科教文汇.2008
迄今为止,我国城镇职工基本养老保险基本实现省级统筹,而省际之间存在基本养老保险覆盖范围、缴费费率、待遇计发办法等诸多不同,制度碎片化现象严重。省级统筹层次下所显现的问题主要包括:其一,各省之间难以实现制度的有效衔接,成为省际人员和要素流动的制度壁垒。其二,省际养老负担畸轻畸重。一些地区基金结存较多,缴费费率下调,征缴力度放缓,另一些地区由于基金严重不足,征缴费率居高不下,增大了当地企业成本,从而出现不同地区企业间养老负担严重的苦乐不均。其三,较低的统筹层次限制了养老保险基金的使用效率。目前我国城镇职工基本养老保险大部分处于省级统筹状态,养老保险基金以省为单位进行运转,也就是说养老保险基金被分隔管理,各省之间的保险基金不能互相调剂使用。这样就大大弱化了养老保险互助共济的作用,而且养老保险基金由各省的各部门分别管理,增加了管理成本。其四,省际企业职工养老保险待遇高低不同,不符合基本公共服务均等化的要求,背离社会公平目标,不利于构建和谐社会。其五,地方政府,特别是经济欠发达而养老人口负担较重的地区,基金入不敷出,财政不堪重负。
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2 城镇职工基本养老保险全国统筹的理论分析
2.1 城镇职工基本养老保险全国统筹相关概念界定
社会养老保险制度是指政府为解决劳动者在达到规定的解除劳动义务的劳动年龄,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度,是现代社会保险制度中最重要的险种之一。按资金来源及政府强制性的不同,社会养老保险制度可以分为基本养老保险、补充养老保险以及个人储蓄养老保险三个层次。在我国目前,基本养老保险又可分为城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和农村居民基本养老保险三个板块。其中,城镇职工基本养老保险是以城镇职工为保障对象,以社会统筹和个人账户相结合为资金运筹模式且具有强制性特征的基本养老保险制度。基于可行性和迫切性的角度考虑,本文的主要研究对象是城镇职工基本养老保险制度统筹改革问题,其中的职工,是指城镇各类企业职工。
2.2 城镇职工基本养老保险全国统筹的理论基础
基本养老保险制度中的公平至少包括以下含义:一是机会均等,即确保社会成员拥有平等参与养老保险的机会,无论其身份如何,均应享有参与养老保险的权利。二是底线均等,即为年老的社会成员提供基本的生活保障,使其不会因年老之后丧失劳动能力而无法维持基本生活。三是结果均等,即通过养老保险收入再分配的作用缩小成员之间的差距水平,以此来降低发展结果的不公平。显然,地区之间养老保险机会均等、底线均等和结果均等是养老保险公平性的题中应有之义。目前,在职工基本养老保险的地方(省级)统筹的体制背景下,不仅不同省份的企业缴费率和养老金计发办法存在较大的差异,而且,省际养老金盈亏状况也存在很大差别。在有些地区养老金出现结余的同时,有些地区的养老金却出现赤字,由此导致不同省份职工养老金的待遇也存在苦乐不均。将养老保险的统筹层次提高至国家层面,实现养老保险基金在全国范围内可调剂,可以较大程度上缩小养老保险的地区差距。职工养老保险统筹层次改革关乎社会公平,是社会公平理论在养老保险改革领域的具体实践。
3 城镇职工基本养老保险统筹现状及问题分析..................12
3.1 城镇职工基本养老保险统筹层次的发展沿革...............12
3.2 城镇职工基本养老保险统筹现状................14
4 城镇职工基本养老保险全国统筹的阻碍因素分析.............................20
4.1 区域经济发展不平衡.........................20
5 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的思路及配套措施..................26
5.1 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的基本思路...............26
4 城镇职工基本养老保险全国统筹的阻碍因素分析
4.1 区域经济发展不平衡
我国各地区经济发展差距可以体现在以下两方面:一是沿海与内地经济发展的差距。自 20 世纪 80 年代开始,根据我国的国家政策的引导,采取优先发展沿海地区,先富地区带动后富地区的发展战略。沿海地区在这种大背景下,享受多种优惠政策,经济得到迅猛发展。2013 年的数据统计显示,广东省的社会生产总值最高,达到 62163.97 亿元,紧接其后的是江苏省,达到 59161.75 亿元。而社会生产总值最低的地区仅有 807.67 亿元,其中,广东省的社会生产总值是地区的 77 倍(见表 4.1)。在人均工资水平方面,北京地区达到了最高值为 84742 元,最低的是广西地区为 36386 元,其中北京的人均工资是广西人均工资的 2.3 倍。二是南北地区间经济发展的差距。20 世纪 80 年代之前,北方地区的经济发展状况良好,领先于其他地区,随着市场经济体制改革的推进,南方地区后来居上,经济迅猛发展,人均 GDP 的年增长速度曾高达 27.2%,后期更是在绝对值方面也赶超了北方地区。南北地区间的发展差距逐步扩大。
4.2 各地区历史债务存在差异
1997 年国务院下发统一城镇职工养老保险制度的文件,开启了基本养老保险制度的新时代。基本养老保险由原来的现收现付制转变为目前的社会统筹账户与个人账户相结合的模式。在这个改革过程中产生了大量的转制成本。这是因为在改革之前已经退休的、以及新制度实施前参加工作的职工(我们把这两部分人分别称为“老人”和“中人”)
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5 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的思路及配套措施
5.1 实现城镇职工基本养老保险全国统筹的基本思路
【关键词】基础养老金；个人账户；代际再分配；代内在分配
在一个养老保险制度内，养老保险的再分配效应主要体现在三个方面：一是个人生命周期内的收入再分配，即是将在职时期的收入向退休后转移；二是代际间的收入再分配，即通过养老保险制度，将不同代人的收入进行再分配；三是代内的收入再分配，即通过养老保险制度，在同代人不同收入阶层、不同性别间的收入转移。本文所指的再分配效应主要是指社会再分配，因此主要考虑代际和代内再分配效应。
一、城镇职工基本养老保险代际再分配效应分析
分析城镇职工基本养老保险代际再分配效应需要引入一个两时期的OLG模型，在模型中，t时期为在职时期，t+1时期为退休时期。假设t时期的在职人员的数量为Lt，退休人员的数量Lt+1，人口增长率为n，则Lt=（1+n）Lt+1。t时期在职人员的平均工资为Wt，劳动生产率的增长完全体现在工资的增长率上，且增长率为g，即工资增长率为g，则Wt+1=（1+g）Wt。同时我们假设经济处于稳定状态，市场利率为i。下面分别对基础养老金部分（现收现付制）和个人账户部分（基金制）的代际再分配效应进行分析。
1.基础养老金部分代际再分配效应分析。基础养老金部分实质就是现收现付制，因此可以看成是对现收现付制的代际再分配效应的分析。假设养老保险缴费系数为p，则t时期在职人员缴纳的养老保险费为St=pLtWt，t时期退休人员所得的基础养老金Bt=St=pLtWt。t时期的退休人员为第一代退休人员，没有缴纳社会养老保险费，那么对于t时期退休人员而言，获得的基础养老金是一笔额外的收益。而对t时期的在职人员来说，当其在t+1时期退休后，其基础养老金收入Bt+1=St+1=pLt+1Wt+1，则可知，t时期在职人员从养老保险体系中获得的回报率为：（Bt+1-
St）/St=（1+n）（1+g）-1≈n+g。即是说，城镇职工基本养老保险基础养老金部分的隐含回报率为人口增长率和劳动增长率之和。当n+g>i时（即经济动态无效），现收现付制不仅给第一代退休者提供了一笔额外的退休金收入，而且在职的一代也会从中获得一个高于市场利率的隐含回报率。在这种情况下，社会养老保险其实质是不存在代际再分配效应的，各代的收益主要来源于相对较高的人口增长率和工资增长率。当n+g
2.个人账户部分代际再分配效应分析。个人账户部分其实质就是完全基金制，对于基金制的再分配效应，学者们的一般看法是，基金制的养老金完全来自于在职时期的储蓄，养老保险的收益率等于当代人的投资收益率，并不存在代际间的收入转移，因此也就谈不上代际再分配效应。实际上，如果宏观经济发生波动，比如发生通货膨胀和物价水平非预期的波动，基金制也可能会造成代际间的收入再分配。同样假设城镇职工基本养老保险缴费率为p，并且形成的个人账户养老金用于投资股票或者债券市场，市场利率为i，则t+1时期的养老金为
Bt+1=（1+i）pLtWt，当经济处于黄金增长时期，其个人账户养老金增长的物质源泉同样也是下一代在职人员的增长和劳动生产率的提高。在t时期在职人员的养老储蓄（个人账户积累）在t+1时期将达到pWt+1Lt+1≈p（1+n+g）LtWt=p（1+i）LtWt，如果整个宏观经济处于一个比较稳定的状态，则个人账户将会处于一个收支平衡的状态。假如在t+1时期突发一次非预期的通货膨胀，设通货通胀率为f，则实际利率为i-f，那么t时期的在职人员在
t+1时期能得的退休金实际值为：Bt+1′=p（1+i-f）LtWt=pWt+1Lt+1
-fLtWt，即是说t期在职人员在t+1期损失了fLtWt，t+1时期的在职人员将获得这部分损失，同时t+1时期的在职人员并不需要将其个人账户的积累基金拿来支付t时期在职人员的养老金，因此非预期的通货膨胀造成了在t时期在职人员的部分收入转移到在t+1时期在职人员的身上，即是发生了老一代向年轻一代的收入再分配。同理，如果发生非预期的通货紧缩，将造成t+1时期的在职人员的部分收入转移到t时期在职人员的身上，即是发生了年轻一代向老一代的收入再分配。综合以上的分析，我们可以得出以下结论：城镇职工基本养老保险个人账户部分的代际再分配效应取决于宏观经济的变动情况。在宏观经济稳定的情况下，将不存在代际再分配效应；在通货膨胀的情况下，存在老一代向年轻一代的收入再分配；在通货紧缩的情况下，存在年轻一代向老一代的收入再分配。
二、城镇职工基本养老保险代内再分配效应分析
我们引入高收入群体（H）和低收入群体（L），设低收入人群占总群体的比重固定，且其值为θ。假设t时期为在职时期，t+1时期为退休时期，同时他们的工资收入分别为WHt和WLt（且WHt>WLt），且两个不同收入群体的平均工资增长率都为g，则社会平均工资W′=θWLt+（1-θ）WHt。
1.基础养老金部分代内再分配效应分析。按照目前的规定，个人养老保险缴费的20%进入社会统筹账户，职工退休后按当地上年度职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值的一定百分比从统筹账户中获得基础养老金。显然，这样的待遇给付方式是收入关联和定额待遇两种方式的结合体。因此我们分别对两种不同的给付方式的代内再分配效应进行分析。（1）收入关联给付方式代内再分配效应分析。在t时期，两个不同收入群体的养老保险缴费分别为SHt=pWHt、SLt=pWLt。在t+1时期，两个不同收入群体领取养老金的总和为t+1时期在职人员缴纳的养老保险费，又t+1时期退休人员的人均基础养老金为：Bt+1′==■=p（1+n）（1+g）Wt′，（式1）。其中Wt′为t时期的社会平均工资。当缴费与收入关联时，基础养老金的计发与在职时期的工资挂钩，因此我们可以在人均基础养老金的基础上加上一个调整系数，设高收入群体的调整系数为αH，低收入群体的调整系数为αL，且αH与αL之比等于两个不同收入群体在职时期工资收入之比，即：■=■。因此，低收入群体的基础养老金为αLBt+1′，高收入群体的基础养老金为αHBt+1′。同时两个不同收入群体的基础养老金按照人口加权平均后应该等于同期全体退休人员的人均养老金，即：[θαLLtBt+1′+（1+θ）αHLtBt+1′]/=Lt=Bt+1′，（式2）。化简得：θαL+（1+θ）αH=1，由式1和式2我们可以推算出两个不同收入群体调整系数的具体表达式为：αL=WLt/Wt′，αH=WHt/Wt′。因此我们可以分别算出两个不同收入群体的基础养老金收入为：BLt+1=αLSt+1′=WLt/Wt′×=p
（1+n）（1+g）Wt′==p（1+n）（1+g）WLt，（式3）。BHt+1=αHSt+1′=WH/Wt′×=p（1+n）（1+g）Wt′==p（1+n）（1+g）Wht，（式4）。经过以上的分析，我们得到了两个不同收入群体缴纳的养老保险费和所得基础养老金的具体表达方式，因此便可以引入收益率计算公式来计算两个不同收入群体在养老保险体系中所得的收益率。收益率计算公式为：ri=■-1，i∈L，H，（式5）。计算结果如下：rL=■-1=■-1≈n+g，（式6）；rH=■-1=■-1≈n+g，（式7）。式6和式7说明：在收入关联的给付方式下，两个不同收入群体的收入再分配状况相同。因此我们可以得出以下结论：在收入关联的基础养老金给付方式下，城镇职工基本养老保险的基础养老金部分不存在代内再分配效应。（2）待遇确定给付方式代内再分配效应分析。在待遇确定的养老金给付方式下，两个不同收入群体退休后的基础养老金是相同的，即：BLt+1=BHt+1=Bt+1′=p（1+n）（1+g）Wt′。分别计算两个不同收入群体的收益率，即：rL=■-1=■，（式8）；rH=■-1=■-1（式9）。由于，WLtrH。计算结果表明，存在高收入群体向低收入群体的收入再分配，并且随收入差距的扩大，再分配效应增强。因此我们可以得出以下结论：在待遇确定的基础养老金给付方式下，城镇职工基本养老保险基础养老金部分存在代内再分配效应。
2.个人账户部分代内再分配效应分析。城镇职工基本养老保险的个人账户部分，退休后的个人账户养老金的总额为在职时期的缴费积累额和个人账户基金投资收益之和。一个完全精算公平的个人账户模式不能造成两个不同收入群体间的收入转移，不具有任何的代内再分配效应。同时，我国城镇职工基本养老保险缴费是采用的单一费率，并且在对待遇计发是免税的，也没有给予最低收益给付，也就意味着没有采取任何的矫正性政策来补贴低收入群体或者限制高收入群体，即没有采取任何能实现两个不同收入群体的收入再分配的措施。综合以上分析，我们可以得出以下结论：我国城镇职工基本养老保险个人账户部分无代内再分配效应。
根据上文的分析可以对我国现行城镇职工基本养老保险制度的再分配效应做出初步的判断。我国目前处于经济快速发展时期，工资增长较快，同时人口增长率也较高。相对于工资增长率和人口增长率而言，市场利率则处于一个较低的水平，同时又由于我国社会保险基金的投资渠道有限，基金保值增值的压力比较大，社会保险基金的投资收益率相对较低。因此，我国宏观经济运行处于动态无效状态。那么，我们可以认为，目前我国城镇职工基本养老保险制度并不会产生代际再分配效应，其实质是一种养老保险的帕累托改进。根据目前我国城镇职工基本养老保险基础养老金待遇的计发办法，退休后基础养老金的计发与在职时平均缴费指数和缴费年限关联，也就是说现行的计发办法是收入关联和待遇确定相结合，那么便可能存在不同群体间的收入转移现象。那么，我们可以认为目前我国城镇职工基本养老保险制度有一定的代内再分配效应。
参考文献
[1]封进.中国养老保险体系改革的福利经济学分析[J].经济研究.2004（2）
[2]杨再贵.公共养老金的OLG模型分析：原理和应用[J].光明日报出版社.2010（3）
【关键词】 养老保险；基金管理；基金筹资；投资收益
一、河南省城镇职工养老保险基金管理状况
1.养老保险基金的管理政策
20世纪90年代，我国初步建立了城镇职工养老保险制度。1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确在全国范围内推行“统账结合”模式的社会养老保险制度，并设立基本养老保险基金。1998年河南省财政厅、省劳动厅、中国人民银行河南分行、省地方税务局联合的《河南省企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，明确规定企业职工养老保险基金实行收支两条线管理，以及基金的来源、支出和监管等问题。1999年，国务院《社会保险费暂行征缴条例》颁布，明确基金征管中的会计责任、程序、核算和监督工作；同年财政部等部门颁布的《社会保险基金会计制度》《社会保险基金财务制度》，规范了基金收支过程、会计核算的具体内容。
进入21世纪后，进一步加大养老保险基金管理的改革力度，其内容涉及基金预算、投资等。主要包括：2007年，《河南省社会保险基金管理规定》，明确养老保险基金实行财政专户管理，不得挤占挪用；2010年，《国务院关于社会保障基金预算的建议》，规定在全国范围内建立社会保险基金预算制度；2012年，《财政部关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》，明确专户归口管理后的职责划分问题；2015年，《国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知》，明确基本养老保险基金投资模式、运营主体、投资的范围及规则；2016年，《河南省关于进一步加强城镇企业职工基本养老保险工作的意见》，明确提出将养老保险基金的征缴作为管理的重要环节，扩大征缴面，加大征缴力度，创新征缴方式，提高征缴率，优化参保人员的年龄结构，保障退休人员拥有稳定的收入来源。
2.养老保险基金的管理机构
（1）人力资源与社会保障部门。人力资源与社会保障部门是养老保险管理的行政主管部门，河南省为人力资源与社会保障厅（简称人社厅）。人社厅内设养老保险处，主要负责为全省拟定养老保险基金管理办法、养老保险基金预测预警制度、信息系统建设与维护完善职工离退休政策等。各省辖市县人社局及乡镇城区社保中心，按照省人社厅规章制度进行内部业务操作、设立外部服务窗口。
（2）社会保险经办部门。社会保险经办部门主要负责核实用人单位及个人缴费基数与缴费额、养老保险待遇核算及其他日常管理。河南省为社会保障局（简称社保局），社保局作为全省社会保险经办机构的主管部门，内设养老保险征缴处、待遇处、基金管理处和稽核处等。各省辖市县社会养老保险中心，内设基金管理科、基金征收科和基金稽核科等。
（3）地方税务部门。自2017年1月起，河南省城镇职工养老保险缴费改由地方税务机关进行征管，用人单位按照规定期限自行向地方税务部门缴费，职工个人按照《社会保险法》规定由用人单位代扣代缴。单位及个人采取多元化的缴费方式，如通过办税服务厅、自动办税终端、银行批量扣费等途径。
（4）财政部门。河南省财政厅内设社会保障处，主要编制养老保险预算，审核复批人社部门及经办机构的决算；监督省级养老保险基金收支情况，对养老保险基金使用情况追踪及监督；与省人社厅等相关部门编制省级养老保险决算，并审核汇总各省辖市社会保险基金预算决算草案；向社会保险经办机构拨付经费等。
（5）审计部门。地方各级审计部门作为养老保险基金监督管理部门，有权对人社、社会保险经办、财政等部门使用及管理养老保险基金的情况进行定期监督检查。河南省审计厅及各省辖市县审计局内设社会保障审计处（科、股），主要负责审计人社部门等有关预算决算执行情况，以及省（市）地方税务系统征收社会保险费情况等。
2.养老保险基金的管理现状
（1）养老保险覆盖范围。近年来，河南省出台多项规章制度，逐步扩大城镇企业职工养老保险（以下简称养老保险）的覆盖范围。2006-2015年河南省城镇职工年末参保人数，由863.78万人增至1508.71万人，增长74.66%。河南省自2007年城镇职工养老保险实行省级统筹之后，参保人数不断上升，扩面工作取得了显著的成效。但2015年在职职工参保人数同比下降0.87%，增速放缓，扩面工作进入瓶颈期。见表1：
（2）养老保险待遇水平。养老保险待遇水平的高低可反映一个地区养老保险基金可持续发展的指标。2006年以来，河南省城镇企业职工养老保U待遇水平连续上调11次，至2015年平均养老金水平达到2671元/月，同比增加245元，增长率为15.55%。2015年离退休人数同比增长17.45万人，增长率为5.09%。面对河南省离退休人数的不断增长及养老金水平的提高，河南省城镇职工养老保险基金支出压力逐渐增大。见表2：
（3）养老保险基金收支。2006-2015年河南省城镇职工养老保险基金总收入为5939.5亿元，从235.4亿元增至1027.1亿元，年均增长率为16.96%；基金总支出为5129.1亿元，从190.1亿元增至961.0亿元，年均增长率为17.59%；滚存结余997.5亿元，年均增长率为16.27%，累计结余同比增长率逐年下降。2015年累计结余基金可支付月数为12.4个月。见表3：
（4）养老保险基金投资。按照河南省现行规定，社会保险基金除用于支付社会保险待遇的部分，其余部分可以由财政部门根据劳动与社会保障部门提出的意见，在双方经过科学研讨之后，由财政部门购买国家发行的债券或转作定期存款存于银行。因此，河南省的大部分养老保险基金存入银行或购买国债，一方面养老保险基金存于银行的实际收益受利率、通货膨胀及居民消费价格指数的影响；另一方面，国家并没有发行有关养老保险的特种债券，基金投资债券只是购买一般性政府债券。2016年河南省政府一般债券票面3.10%，专项债券2.92%，其购买债券所得收益较低。
二、河南省城镇职工养老保险基金管理的问题分析
1.筹资增长较为困难
养老保险基金的征缴环节是否顺畅关系到养老保险制度运行状况的好坏，是养老保险制度可持续发展的前提条件。河南省城镇职工养老保险基金的筹资困难主要表现在：
（1）扩面工作开展不够到位。部分地方政府为发展经济、吸引资金对入驻本地区有影响力且经济实力强的企业给予多种优惠政策，对企业逃费行为采用宽松的惩罚措施。社会保险经办机构人员少，很难组织专职人员长期定期宣传普及养老保险常识，政策宣传力度小、途径少，未参保个人不了解政策的具体内容，或因目光短浅只想当前利益而选择不参保。很多自由职业者、灵活从业人员即使想参保，也不了解相关政策及参保渠道。
（2）企业申报缴费情况不实。有的企业为达到少缴费的目的，故意不与劳动者签订用工合同，或在缴费时故意漏报或少报人数。核算企业缴费总额是以其工资年报为依据，但部分企业在办理缴费手续时通常通过少申报工资总额来降低缴费基数，以减少缴费金额。2012年审计署对河南省养老保险基金审计中发现有些企业存在着少缴社会保险费的问题，如中国南方航空公司河南分公司少缴企业职工基本养老保险费高达8197.09万元。
（3）隐性挪用基金时有发生。河南省近年来加大了对社会保险基金的监督审查力度，违规非法使用基金的情况得到一定的遏制，但隐性挪用基金的现象仍时有发生，如地方政府使用基金进行非法投资或抵债。2014年，河南省审计厅公布的基本养老保险基金征缴、使用和管理的审计结果显示，全省有3903.33万元的挤占、挪用基金尚未追回，有5232万元资产不能及时变现导致基金收入损失。
2.给付压力日趋明显
养老保险基金最终的目的是按时、足额给予退休人员养老金，保证其退休后拥有稳定的生活来源。但目前河南省养老保险基金给付存在一定的问题，导致支付压力明显增加。
（1）基金支出增长迅猛。河南省在养老保险基金收入增速下降的同时，基金支出反而呈快速增长态势。2006-2015年，河南省养老保险基金支出由190.1亿元增至961.0亿元，年均增幅19.72%，其原因是退休人员和待遇水平的快速增长。如2015年离退休人员为359.75万人，同比增长5.62%，高于同期缴费人员的增幅；待遇水平从2006年的1.09万元/年增至2015年3.20万元/年，年均增长11.33%，以致部分省辖市县基金收支矛盾突出。
（2）基金结余分布不均。从全省情况来看，尽管养老保险基金滚存结余规模较大，2015年养老保险基金结余达999.5亿元，但分布不均衡，而是主要集中在省本级和郑州市统筹地区，当期收支结余占全省的72%，滚存结余约占全省的69%。而部分老工业基地城市结余较少，部分省辖市扣除财政补贴后基金当期收支缺口逐年增大，开封、新乡、安阳、洛阳等省辖市已经依靠暂借省级统筹基金开始确保发放。
（3）给付过程监督不力。河南省每年领取养老金的人数众多，基金支出规模大，而社会保险经办机构没有对退休人员采取有限的追踪手段，加之社会保险机构经办人员少、经费保障不足、信息系统建设不完备、内控制度不健全等问题，导致社会化发放养老金中部分人员冒名顶替骗取养老金、领取双份养老金等问题的发生。
（4）违规办理退休手续。河南省在企业职工养老保险制度改革初期，一大批企业因经营管理不善导致经济效益下滑或破产，政府出于维护地方稳定的，对还没有达到退休年龄的职工办理退休手续，可以享受养老保险待遇。违规提前退休是养老保险基金支出管理中存在的重大问题，在职缴费职工人数、基金收入规模减少，而基金支出却在不断增长的前提下，导致了养老保险基金偿付能力的削弱或是无力偿付的情况。
3.投资收益效果较差
养老保险基金通过一定的投资运营，实现其保值增值的内在要求。但在通货膨胀、人口老龄化等复杂的经济社会环境下，提高基金总体购买能力，河南省对养老保险基金在投资运营方面还存一定的困难或问题。
（1）基金统筹层次较低。2007年，河南省规定养老保险基金实行省级统筹，但在实际的操作过程中河南省B老保险基金仍然集中在各省辖市，基金分散难以形成规模效应而进行大规模投资。且分散的基金导致基金管理成本高、效率低，如果社会保险部门及经办机构内部控制制度不健全，基金被挪用、占有的风险很大。
（2）投资渠道较为单一。河南省企业职工养老保险基金的结余部分没有交由全国社会保障基金理事会进行运营，而是存入银行和购买国债，按银行和国债利息收取收益，满足了基金安全性的要求。由于银行与国债是管制利率，与市场利率有着较大的利差，使得基本养老保险基金收益严重低于市场投资利率，其中一部分收益转移给了银行和国家财政。
三、强化河南省城镇职工养老保险基金管理的对策
1.加强基金筹资力度
河南省养老保险基金的征缴工作能否顺利完成，关系着职工退休后的基本生活，更关系着河南省的经济发展，因而基金的征缴要“开源”，通过多种渠道增加基金的筹资规模。
（1）积极开展扩面工作。河南省人口众多、劳动力资源丰富，进城务工人员数量多，参保潜力巨大。针对这部分人群，社会保险部门要做好政策宣传工作，让进城务工人员能够清楚自己享有的权利。各省辖市要将扩面专项工作作为工作的重点，严格贯彻执行人社部门全民参保计划。力争将民营企业、社会组织、劳务派遣公司、各类进城务工的农民工、灵活就业人员及个体工商户等作为扩面的重点，监督和鼓励参加企业职工基本养老保险。（2）提高实际征缴费率。长期以来，河南省征缴费率一直在75%左右徘徊，征缴费率最低的省辖市为67%。因而各管理部门应联合进行监管，严格核实缴费基数和缴费人数。各市县社会养老保险中心应提高监控能力，改进养老保险基数的申报制度，并准确识别故意漏缴及少报工资总额等行为；各级劳动监察、审计部门及银行应积极配合社会保险经办机构的工作，准确核实参保企业的缴费基数及人数，对偷逃缴费行为严格依法惩处。
（3）加大强制执行力度。虽然我国的《社会保险法》明确规定了对欠费逃费企业的惩罚措施，但河南省各级社会养老保险管理中心却并没有设立独立的行政处罚部门，需要层层上报到人社部门进行审批，人民法院才能强制执行。在这一过程中耗费了大量的时间，效率极低。因此，社会保险征缴部门在提高自身征缴能力的同时，也应出台相关的法律制度来保证社保经办机构与相关部门的协调沟通，以提高征缴效率与水平。
2.规范基金给付过程
（1）严格审查退休年龄。尽管国家已经出台了严禁提前退休的规定，但河南省的一些地区提前办理退休的做法仍屡禁不止。提前退休使在职劳动人数减少，缩短职工缴费年限，减少养老保险基金的收入，增加养老金领取的人数及年限，这一增一减使得养老保险基金陷入了更艰难的困境。因此，应严格审查领取养老金退休人员的工龄、出生年月、参加工作时间等内容，在不侵犯个人名誉及隐私的情况下建立公示制度，以接受社会及职工监督。
（2）完善待遇调整机制。2006年以来，河南省企业职工退休金连续上调，其幅度高于职工工资增长率，增加了基本养老保险基金的支付压力。养老金待遇提高水平既要考虑到退休职工的生活需要和诉求，也要充分考虑河南省经济社会的发展水平及养老保险基金的偿付能力。按照社会保障的协调性要求，应减少养老待遇调整的随意性和人为性，要逐步建立与人均GDP、物价、工资或收入水平等指标联动，制定更加科学、透明的待遇调整机制。
（3）建设专业经办队伍。河南省在扩大城镇职工养老保险制度覆盖面的同时，应充分考虑经办机构的工作人数与参保人数、管理基金数量、信息技术化水平等因素，根据实际情况进行人员编制调整。完善人员配置机制，根据基金支付管理环节配置经办人员，如增加审核职工退休年龄等环节的工作人员，以减轻其超负荷的工作量。同时，适当减少其他工作相对简单环节的人员，以提高经办效率，达到基金支付的标准化和专业化。
3.健全基金投资制度
（1）实行多元战略投资。河南省养老保险基金结余大部分存入银行，小部分用于购买国债，短期看存入银行无风险，但中长期看也有较大的风险，特别是银行利率受严重通货膨胀的影响。因而长期看，投资低流动性、高收益率的资产及公共项目，可实现其低风险条件下的高收益率。如投资地铁、高速公路等国家重大工程项目，这既可获得较高且稳定的投资收益，且又能使养老保险基金成为河南省经济建O所重要、长期、可靠、稳定的投资。
（2）建立风险防控机制。面对复杂的经济金融环境及投资过程中人为操作的不确定性风险，有必要建立风险防控措施保证养老保险基金的安全。基金的受托人及托管机构、投资机构都应经过严格的资格审查、择优选择，以降低风险发生的概率；管理部门应建立内部监控制度和问责机制，严惩违规运营、等行为；完善信息公开制度，保证参保人能够及时便捷地获取投资的相关信息，并对投资管理部门予以监督。
参考文献：
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作者简介：
第一条根据市政府《关于推进有条件农村居民进城落户的实施意见》（宝政发〔〕42号）、《市农村居民进城落户就业服务和社会保障转移接续暂行办法》（宝市人社发〔〕95号）和县政府《关于大力推进有条件农村居民进城落户的实施意见》（眉政发[]38号）文件精神，结合我县实际，特制定本暂行办法（以下简称《暂行办法》）。
第二条农村居民进城按照自愿选择的原则，可以选择城镇居民制度，也可以选择城镇居住制度，两种制度享受同等的就业服务政策；农村居民进城后，参加或接续社会保障按照自愿选择的原则，可以选择城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险，也可以选择新型农村养老保险、新型农村合作医疗；农村居民进城后，享受国家社会保障政策坚持同一保障待遇不重复享受的原则。
第二章就业服务
第三条凡符合条件的进城农村居民统一纳入就业失业登记，对其中的失业人员，由县劳动就业管理局发给《省就业失业登记证》，进行失业登记，享受城镇失业人员有关就业扶持政策。
第四条持有《省就业失业登记证》的登记失业人员，可在市、县公共职业介绍机构免费进行求职登记，由市、县公共职业介绍机构免费进行职业介绍，其中的就业困难人员，可申请在县政府开发的公益性岗位就业。
第五条对有培训愿望的登记失业人员，可在县劳动就业管理局或户籍所在地的劳动保障事务所（站）申请领取《省就业（创业）培训券》，自主选择省内就业（创业）培训定点机构，参加职业技能（创业）培训。培训结束后，初次参加职业资格等级鉴定的，由市职业技术培训中心免费进行职业资格等级鉴定。
第六条对进城落户人员，优先安排参加各类培训，优先安排就业创业，优先享受小额担保贷款、税费减免等扶持政策。
第七条对持有《省就业失业登记证》的自主创业人员，发给《省自主创业优惠证》，由市、县区创业服务指导中心免费开展创业培训、提供创业项目和跟踪指导服务；户籍在县内的可向县小额担保贷款中心申请最高8万元的小额担保贷款，同时按规定享受有关税费减免扶持政策。
第八条鼓励县内各类企业优先招用进城的登记失业人员。对吸纳持有《省就业失业登记证》的登记失业人员占到企业职工总人数30%以上的劳动密集型企业，开业3年内，免除各项行政性收费；当年吸纳持有《省就业失业登记证》的登记失业人员达到50人以上的劳动密集型企业，可到县小额担保贷款中心申请最高200万元本金的贷款贴息。
第三章社会保障
第九条养老保险
1、实行城镇居民制度（取得《城镇居民户口簿》）的进城农村居民，自愿选择社会养老保障，可以参加或转移接续城镇职工养老保险、城镇居民社会养老保险，到达法定退休年龄且缴费到达规定年限，享受相关退休待遇；也可以继续参加新型农村养老保险，到达60周岁享受相关待遇。
2、实行城镇居住制度（取得《城镇居住户口簿》）的进城农村居民，自愿选择适合自己实际情况的社会养老保障，可以参加或转移接续城镇职工养老保险、城镇居民社会养老保险，到达法定退休年龄且缴费到达规定年限，享受相关退休待遇；也可以继续参加新型农村养老保险，到达60周岁享受相关待遇。
3、城中村农村居民，不论选择城镇居民制度或城镇居住制度，都可按《市被征地居民就业和社会保障试行办法》（宝政发[]51号）参加社会养老保险。
4、转移接续城镇职工基本养老保险的，只转移个人账户储存额，可选择补缴费或折算的办法进行接续。
补缴费办法：参加新型农村社会养老保险期间，由城镇职工养老保险经办机构按照同期各年度城镇灵活就业人员参保的缴费基数和比例计算，由个人逐年据实补缴应缴纳的基本养老保险费（含利息）和转移的个人账户储存额的差额。补缴后，原参加新型农村社会养老保险的缴费年限，计算为参加城镇职工基本养老保险的缴费年限。
折算办法：从参加城镇职工基本养老保险之日起，由城镇职工养老保险经办机构，按照同期各年度城镇灵活就业人员参保的缴费基数和比例计算，并将转移的个人账户储存额向前折算成对应的城镇职工基本养老保险缴费年限。
5、转移接续城镇居民社会养老保险的，原新型农村社会养老保险缴费年限，视同城镇居民社会养老保险缴费年限，个人账户积累额全部转入城镇居民社会养老保险个人账户，不再补缴差额，转入后按城镇居民社会养老保险标准续费，到达退休年龄享受城镇居民社会养老保险待遇。
6、已经领取新型农村社会养老保险养老金的进城农村居民，转为城镇居民后，享受城镇居民社会养老保险待遇。
7、对选择城镇居民制度（取得《城镇居民户口簿》）的进城农村居民和选择城镇居住制度（取得《城镇居住户口簿》）的进城农村居民的未分配承包地的子女，持有《省就业失业登记证》灵活就业并以个人身份参加城镇职工基本养老保险，按照有关规定享受养老保险补贴，补贴期限不超过3年。
8、对从年1月1日起至2012年12月31日以前,取得《城镇居民户口簿》的进城农村居民参加或转移接续城镇职工养老保险，县财政给予1000元一次性缴费补贴，补贴实施期限暂定3年。
9、对选择城镇居住制度的进城农村居民参加或转移城镇职工养老保险，在其领取《城镇居住户口簿》后，并在城镇连续居住3年以上，从第4年起，县财政给予500元一次性缴费补贴，补贴实施期限暂定3年。
10、进城农村居民凭《城镇居民户口簿》或《城镇居住户口簿》和当年县职工养老保险经办中心的缴费票据，直接在县推进办申请缴费补贴，县推进办审核完毕，公示7个工作日后，即可领取缴费补贴资金。
11、农村居民进城后（取得《城镇居民户口簿》或《城镇居住户口簿），按下列程序办理养老保险参保或转移接续事宜：由用人单位或者参保人员直接向参加养老保险的社保经办机构提出书面申请，社保经办机构凭《登记表》审核并办理参保或转移手续。
第十条医疗保险
1、进城农村居民可以自愿选择适合自己实际情况的社会医疗保障，既可以自愿选择城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险，也可以继续参加新型农村合作医疗，并按照有关规定享受相应的待遇。
2、对选择城镇居民制度（取得《城镇居民户口簿》）的进城农村居民和选择城镇居住制度（取得《城镇居住户口簿》）的进城农村居民的未分配承包地的子女，持有《省就业失业登记证》灵活就业并以个人身份参加城镇职工基本医疗保险，按照有关规定享受医疗保险补贴，补贴期限不超过3年。
3、城镇居民医疗保险与城镇职工医疗保险的转换：已参加城镇居民基本医疗保险的居民和在校大学生、技工学校、职业技术院校学生，可转为城镇职工基本医疗保险，缴费年限折算办法，其城镇居民基本医疗保险实际缴费年限每3年折算为1年的城镇职工基本医疗保险实际缴费年限，不足3年的，按此办法折算到月，不再补缴差额，按城镇职工标准缴费，缴费年限女性累计满25年、男性满30年，女年满55周岁、男年满60周岁后不再缴纳基本医疗保险费，享受城镇职工基本医疗保险待遇。
4、新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的转换：从新型农村合作医疗转为城镇居民基本医疗保险的，原已参加新型农村合作医疗的缴费年限视同城镇居民基本医疗保险缴费年限。转移手续由转出地县级新型农村合作医疗经办机构列出花名册连同基金一并转入落户地县级医疗保险经办机构。
5、中、小学生和少年儿童参加城镇居民基本医疗保险的实际缴费年限每5年折算1年的城镇职工基本医疗保险实际缴费年限，不足5年的，按此办法折算到月。
6、参保城镇居民转为按灵活就业人员参加职工医疗保险的，可按上述第3款规定折算为城镇职工基本医疗保险实际缴费年限，享受待遇实行6个月过渡期。
第十一条农村居民进城后，有工作单位的，可随所在企业单位参加城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和女职工生育保险。
第十二条社会救助
为建立覆盖城乡职工和居民的社会保险制度体系，全面提高社会保障水平，根据国家有关政策，现就进一步完善我市社会保险制度提出如下意见：
一、建立覆盖城乡职工和农村居民的基本养老保险制度
（一）调整完善城镇企业职工基本养老保险政策。根据《*市城镇企业职工养老保险条例》和《*市城镇企业职工养老保险条例实施细则》（2007年市人民政府令第117号），城镇各类企业及其职工都应按时足额缴费，参加基本养老保险。企业按照职工个人缴费基数之和的20%、职工个人按照工资的8%缴纳基本养老保险费。职工退休时缴费满15年的，按月领取基本养老金。
对*年底以前在国有、城镇集体企业工作，因个人原因连续工龄中断，尚未达到国家法定退休年龄的人员，按照历年社会保险最低缴费基数和缴费费率，补缴养老保险费至满15年，办理退休手续后，按月领取基本养老金。
对已经达到国家法定退休年龄，缴费满10年但不满15年的人员，可延长缴费至满15年，办理退休手续后，按月领取基本养老金。
（二）调整完善自收自支事业单位职工基本养老保险政策。根据《*市自收自支事业单位工作人员养老保险暂行办法》及有关规定，将自收自支事业单位和机关事业单位合同制工人缴纳养老保险费的费率由27%调整为33%，其中单位缴费费率由22%调整为25%，个人缴费费率由5%调整为8%。最低缴费基数为参保职工本人档案工资，本人实际工资低于档案工资的，以本人档案工资为准。
（三）调整完善被征地农民社会养老保障政策。根据《*市被征地农民社会保障试行办法》，依法被征用土地的农民应全部纳入保障范围。根据本市经济社会发展情况，在征地参保人员范围内，对同期参保、享受待遇不同的人员养老金标准适时进行调整，所需资金在征地参保人员的养老保险基金列支。征地养老人员的养老保障待遇调整，由区县人民政府根据实际情况确定，报市劳动保障部门和市财政部门备案，所需资金在征地养老人员养老保障基金列支。
征地参保人员在领取养老金前死亡的，其用土地补偿费和安置补助费缴纳的全部养老保险费，一次性返还其法定继承人或指定受益人。市和区县人民政府补贴部分不予返还。
征地参保人员和征地养老人员在领取养老金期间死亡，已领取的养老金未超过本人用土地补偿费和安置补助费缴纳的养老保险费的，差额部分一次性返还其法定继承人或指定受益人。市和区县人民政府补贴部分不予返还。
（四）调整完善农民工养老保险政策。根据国家规定和我市城镇企业职工养老保险条例，凡与城镇各类企业建立劳动关系的农民工，都应参加基本养老保险，按照规定的标准缴费，享受相应待遇。
（五）建立农村社会基本养老保障制度。根据《*市农村社会基本养老保障暂行办法》，建立农村社会基本养老保障制度，将农村各类经济组织及其从业人员和农村居民纳入保障范围。
1.建立农村企业和农籍职工基本养老保险制度。农村企业及其农籍职工以本市上年职工月平均工资为缴费基数，用人单位按照6％、职工本人按照2％的费率缴纳基本养老保险费；缴费满15年的农籍职工，从男年满60周岁、女年满50周岁的次月起，按月领取基本养老金。
2.建立农村居民基本养老保险制度。农村居民基本养老保险以个人缴费为主，政府给予适当补贴。农村居民基本养老保险缴费标准根据预期的待遇水平确定，待遇水平不低于领取时本市农村最低生活保障指导线，缴费标准随待遇水平的提高进行调整。市和区县按照规定标准对农村居民参加基本养老保险给予补贴。
3.建立农村老年人基本生活费补助制度。*年底前年满60周岁、具有本市农业户籍、在本市居住满20年、无固定收入的老年人，按规定享受农村老年人基本生活费补助待遇。补助资金由市和区县按照规定标准筹集，确保发放。在《*市农村社会基本养老保障暂行办法》实施前，已经建立农村老年人基本生活费补助制度的区县，凡超过该办法规定补助标准的，仍按原标准执行。
（六）建立外国人和台港澳人员基本养老保险制度。已按规定领取就业证、与本市用人单位建立劳动关系、未达到法定退休年龄的外国人和台港澳人员(以下简称外国人和台港澳人员)，可按照《*市城镇企业职工养老保险条例》和《*市城镇企业职工养老保险条例实施细则》，参加基本养老保险，享受与城镇职工同等的基本养老保险待遇。
二、建立和完善覆盖城乡职工和居民的基本医疗保险制度
（一）调整完善城镇职工基本医疗保险政策。根据《*市城镇职工基本医疗保险规定》，本市城镇各类用人单位及其职工应当参加城镇职工基本医疗保险。
参加统账结合基本医疗保险的，用人单位按照职工个人缴费基数之和的9%、职工按照本人上年度月平均工资2%的费率缴纳基本医疗保险费；用人单位同时应按照1%的费率缴纳门（急）诊大额医疗保险费。职工和退休人员按照规定的标准享受住院、门诊特殊病医疗保险待遇和门（急）诊大额医疗费补助待遇。
参加大病统筹基本医疗保险的，用人单位应当按照职工个人缴费基数之和的6.3%缴纳基本医疗保险费，职工个人不缴费。参加城镇个人基本医疗保险的，个人应当按规定以全市职工月平均工资为基数，按照6.3%的费率缴纳基本医疗保险费。职工和退休人员按照规定的标准享受住院、门诊特殊病医疗保险待遇。
调整完善大额医疗费救助政策。*年，将在职职工大额医疗费救助筹资标准由每人每年100元提高到150元，将退休人员大额医疗费救助筹资标准由每人每年100元提高到160元。将大额医疗费救助最高支付限额由20万元提高到25万元。以后年度大额医疗费救助筹资标准和救助标准，根据实际情况适时进行调整。
调整完善退休人员基本医疗保险个人账户注资政策。按照退休人员的不同年龄段，分别确定不同的个人账户注资标准。不满70周岁的退休人员全年注资480元，满70周岁的退休人员全年注资600元，建国前参加革命工作的老工人全年注资720元。退休人员基本医疗保险个人账户注资标准根据基金运行情况适时调整。
（二）调整完善公务员基本医疗保险政策。从*年7月开始，公务员医疗补助经费由单位管理改为全市统一管理，建立公务员医疗补助社会统筹基金。公务员医疗补助经费仍按现行财政管理体制，由市和区县分别筹集。筹资标准为市财政部门、市劳动保障部门核定缴费基数的5%。社会保险经办机构对公务员医疗补助社会统筹基金实行单独列账，独立核算，统一经办。公务员住院医疗、门诊特殊病医疗和大额医疗费救助补助标准，公务员发生的门(急)诊医疗补助标准和起付标准均执行《*市国家公务员医疗补助暂行办法》规定的标准。
（三）调整完善农民工医疗保险政策。根据《*市农民工医疗保险办法》，用人单位以上年度全市职工月平均工资的60%为基数，按照3.5%的费率缴纳基本医疗保险费。农民工个人不缴费，按照规定的标准享受住院、门诊特殊病医疗保险待遇及大额医疗费救助待遇。
（四）建立城镇居民基本医疗保险制度。根据《*市城镇居民基本医疗保险暂行规定》，从*年1月开始，建立城镇居民基本医疗保险制度，将学生儿童、无劳动能力的城镇居民和无养老金保障的老年人纳入保障范围。城镇居民按照规定的标准缴纳医疗保险费。对于领取城镇居民最低生活保障金、重度残疾、特殊困难家庭人员和低收入家庭60周岁以上的老年人，个人不缴费，政府全额补助。参保人员按照规定的标准享受住院、门诊特殊病医疗保险待遇。
（五）建立农村企业及农籍职工大病统筹医疗保险制度。农村企业应当按照本市有关规定参加大病统筹医疗保险，企业按照职工个人缴费基数之和的6.3%缴纳基本医疗保险费。职工和退休人员按照规定的标准享受住院、门诊特殊病医疗保险和大额医疗费救助待遇。
（六）建立外国人和台港澳人员基本医疗保险制度。外国人和台港澳人员可按照《*市城镇职工基本医疗保险规定》参加城镇职工基本医疗保险，享受与城镇职工同等的基本医疗保险待遇。
（七）完善新型农村合作医疗制度。根据《*市新型农村合作医疗管理办法》及有关规定，推进实施新型农村合作医疗制度。农村居民按照规定的标准缴费，政府按照规定给予补贴；农村居民患病就医按照规定享受医疗补助待遇。
三、建立覆盖城乡职工的失业保险制度
将失业保险制度覆盖范围由城镇用人单位及其职工扩大到城乡各类企业、用人单位及其职工。按照《*市失业保险条例》，城乡各类企业和用人单位按照单位工资总额的2%、职工按照本人工资的1%分别缴纳失业保险费。职工失业后，按照规定领取失业保险金，并享受医疗补助、丧葬补助等待遇。
建立外国人和台港澳人员失业保险制度。外国人和台港澳人员可按照《*市失业保险条例》参加失业保险，享受与城镇职工同等的失业保险待遇。
四、建立覆盖城乡职工的工伤保险制度
将工伤保险制度覆盖范围由城镇用人单位及其职工扩大到城乡各类企业、用人单位及其职工。根据《*市工伤保险若干规定》，城乡各类企业和用人单位以单位工资总额为基数缴纳工伤保险费，初次缴费的，按0.5%、1%、2%的行业基准费率确定缴费费率，以后由社会保险经办机构根据工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度等情况调整确定基准费率，职工个人不缴费。职工发生工伤后，按照规定享受工伤保险待遇。
建立外国人和台港澳人员工伤保险制度。外国人和台港澳人员可按照《*市工伤保险若干规定》参加工伤保险，享受与城镇职工同等的工伤保险待遇。
五、建立覆盖城乡职工的生育保险制度
将生育保险制度覆盖范围由城镇用人单位及其职工扩大到城乡各类企业、用人单位及其职工。按照《*市城镇职工生育保险规定》，城乡各类企业和用人单位按照职工个人上年度月平均工资之和的0.8%按月缴纳生育保险费，职工个人不缴费。职工享受规定的生育保险待遇。
建立外国人和台港澳人员生育保险制度。外国人和台港澳人员可按照《*市城镇职工生育保险规定》参加生育保险，享受与城镇职工同等的生育保险待遇。
六、建立目标考核制度
养老保险双轨制是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。养老保险双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着社会的进步，时代的变革，双轨制出现在越来越多的问题，一些退休的员工即使学历、职称、职务、技能相同，在退休时由于其单位性质不同，其退休金也不同，政府机关和事业单位退休的人员远远要高出企业退休的人员。双轨制造成了社会养老保险分配的不公，导致养老金出现较大的差距，因此消除双轨制，实现机关事业单位与企业养老保险制度的并轨与统一，才能真正实现社会公平与公正。
自二十世纪八十年代起，为配合国有企业改革，减轻企业负担，我国将对养老保险制度的改革列入日程，城镇职工养老保险制度和机关事业单位养老保险制度经历了几次分分合合，最终城镇职工养老保险改为国家，企业和个人三方负担缴费的模式，即部分积累制的养老保险模式，也称通胀结合的制度。而公务员的养老保险制度仍然沿袭上世纪五十年代建立起来的退休制度，国家承担养老责任，只要符合退离休条件，就可以从单位即国家财政中领取养老金待遇。
二、我国职工城镇职工基本养老保险制度与机关事业单位退休制度的差异
1.社保基金来源的不同。一是国家城镇职工基本养老保险资金的来源为在职职工以及城市灵活就业人员按照工资的一定比例，由企业及个人（灵活就业人员全部为个人承担）向社会保障机构缴纳基本养老保险金，缴纳期满后，由社会保障机构向职工发放养老金。我国养老金主要采取积累制度，政府部门以在职职工缴纳的养老保险金支付达到退休年限的职工养老金，政府不承担养老保险金筹集责任。二是机关事业单位退休人员退休金主要分为三种情况，一种是由财政全部承担，一种由财政部分承担，最后一种由自收自支事业单位以经营利润承担。机关事业单位退休人员退休金的发放得到了政府提供的保障，而城镇职工养老保险金的发放取决于在职职工养老保险的缴纳情况，也就是受到企业经营效益的影响。
2.两种体制计算发放标准不同。一是我国城镇职工养老保险的发放金额来源于职工养老基本户与个人缴纳账户，基本户余额取决于企业按照上一年在职职工月平均工资一定比例计算缴纳的养老金，个人账户则取决于职工个人缴纳金额，缴纳越多，退休后领取养老金越多，体现了养老保险的“多缴多得”原则。二是机关事业单位退休人员工资标准取决于本人退休前职位及工资，按照在职工资一定百分比计算发放，其计算标准与城镇职工养老保险的“多缴多得”原则有一定的差异。
3.两种体制经营管理机构不同。我国城镇职工基本养老保险的筹集、发放、管理机构为各地政府成立的社会保障局，由该机构与各银行签订协调，由签约银行代为发放退休金，保险金余额由社会保障局委托基金管理部门，将社保资金投入到市场，提高了社保资金的使用效率及保值增值，避免因物价、利率变动所造成的影响。机关事业单位退休人员工资则由各地财政局按月将退休金直接汇入退休人员工资卡内，其退休人员审批、金额发放标准由各地人力资源与社会保障局负责。
三、我国养老保险双轨制度存在的问题
1.城镇职工养老保险制度中存在的问题。一是养老保险基金承担着巨大的支付压力。随着国内老龄化的进一步加剧及个别企业对缴纳养老保险法律意识的漠视，我国养老保险基金存在着巨大的资金缺口。二是我国养老保险基金保值增值手段缺失。目前，我国养老保险基金存放于财政局养老保险基金财政专户中，多数地区财政部门未将养老基金投入到基金、股票等保值、增值领域，使我国养老保险基金承受着巨大的通货膨胀压力与风险。三是养老保险比例有待降低。目前我国企业为职工个人缴纳的养老保险比例为20%，个人承担8%，远远高于其他发达与发展中国家比例，使企业、个人承担着一定的经济压力。
2.机关事业单位退休制度中存在的问题。一是机关事业单位退休金全部由财政承担，大大增加了各级政府财政资金压力，不利于政府对民生、教育等方面支出。二是工资分配不公平。目前我国机关事业单位退休人员按照在岗工资的一定比例发放退休金，退休金金额远远高于企业退休职工养老金，不利于社会公平及稳定。三是机关事业单位退休人员的管理多数由本单位老干部处和财务处管理，增加了本部门机构设置与运行经费，无形中造成了财政资金的浪费。
四、我国养老保险双轨制改革的重大意义
1.进一步完善了我国养老保险制度。随着社会文明的进步及国家对民生投入的加大，我国养老保险双轨制模式已经无法满足社会公平对养老金模式改革的需要，阻碍着我国经济发展。通过养老保险制度的改革，可以缓解我国养老保险金资金缺口，盘活养老保险金，提高资金使用效率，同时，养老保险改革制度遵循市场公平、可持续发展的道路，适应了我国人口多，社会养老保障压力大的国情，在保证社会稳定的同时，促进了我国社会保障制度的发展与完善。
2.促进我国保险制度公正、公平地运行，维护社会稳定。在养老保险双轨制下，企业职工每年需从工资中缴纳养老保险个人承担部分，而机关事业单位在职员工无需每月缴纳养老保险；企业职工退休时按照上年社会平均工资及个人账户余额领取退休金，而机关事业单位人员退休时按照在职工资的一定比例领取退休金，且领取金额远远高出城镇职工。这种现象导致社会财富分配不公，无法使广大企业退休人员享受与机关事业单位退休人员同样的待遇，无法真正体现同工同酬的分配原则，不利于社会稳定。2015年出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，将机关事业单位在职人员纳入社会养老保险统筹范围，促进了工资分配的公平性，有利于社会稳定。
3.为人才合理流动提供保障。在养老保险双轨制模式下，存在着人才流动不畅、分配不均问题。一是由于机关事业单位职工无需缴纳城镇职工养老保险，机关事业单位员工若要离开本单位，则面临着养老保险缴纳年限重新计算缴纳的困扰，导致一些机关事业单位人才在补缴城镇职工养老保险与在原单位任职之间的尴尬处境，同时，一些从企业进入机关事业单位工作的人才，也面临着城镇职工养老保险与机关事业单位保险制度在衔接上的不畅，严重阻碍着人才的双向流动，不利于人才资源的优化配置。二是由于机关事业单位在退休时按照在职工资一定百分比发放工资，且工资发放具有稳定性，大部分毕业生为了能够享受退休后的高工资，将主要精力用于考取公务员上，导致我国企业在招聘人才方面严重受阻，造成企业缺少必要的人才，不利于企业发展。
郭婷婷（1992.4-）女，汉族，浙江绍兴，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。
罗科（1992.5-）男，汉族，浙江省宁波市，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。
摘要：宁波市2009年已经突破了户籍制度，在宏观上已经为实现城乡居民养老保险一体化扫清了障碍。城镇居民和农村居民养老保险宏观上已经实现了制度的统一，然而，这样的统一在微观上仍然存在许多的问题，城镇居民和农村居民养老保险一体化仍有待完善。本文主要分析了宁波市养老保险制度存在的问题，问题产生的原因，解决方案以及养老保险体系前景发展探讨。
关键词：城镇居民养老保险；农村居民养老保险；城镇职工养老保险；一体化
我国在改革开放后，特别是在80年代末期，城乡一体化的观念不断深化，越来越多的人意识到城乡一体化的重要。“所谓社会养老保险一体化，就是不分企业的经济性质和职工身份，所有生产经营的企业（包括个体工商户）和劳动者，筹集养老保险金的标准一个样，劳动者的退休条件和享受退休费待遇的标准一个样。”①我国劳动者大致可以划分为三大群体：一是居住在农村事农业劳动的农民；二是居住在城镇从事工商业活动的市民；三是流动于城乡之间亦工亦农的进城务工人员。而笔者认为，无论如何探索如何解决这三大群体的养老问题，其最终的目标或者说最终的知指导思想都是实现一体化。
一、宁波市城乡一体化养老保险制度的现状及存在问题
（一）宁波市城乡一体化养老保险制度的现状
对于宁波来说，在2009年之前，养老保险制度仍然是由三部分组成，即城镇居民养老保险、农村居民养老保险、城镇职工养老保险。三部分各自在缴费待遇等各方面都有不同的规定。而根据宁波市2009年下发的《关于印发宁波市城乡居民社会养老保险实施办法的通知》，以及相应的配套制度政策等，从2010年1月开始，宁波市合并了城镇居民养老保险和农村居民养老保险，实现了城乡一体化的养老保险制度，即城乡居民养老保险，但是这样的一体化是不完全成熟的，从微观的细微的角度去分析，可以发现这样的城乡居民养老保险制度存在一定的不足。与此同时，宁波市现在的养老保险制度由两个不同的体系组成：城乡居民养疗保险体系，城镇职工养老保险。因此，宁波市的现状为城乡居民之间实现宏观的一致，微观上存在诸多问题，两个体系之间尚未实现统一，一体化仍然不成熟。
（二）宁波市城乡一体化养老保险制度存在的问题
宁波市现存养老保险制度的问题分为两个方面，第一，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题；第二，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一所面临的障碍。笔者将从这两个方面分别论述。
首先，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题：
1.城乡居民养老保险覆盖率不高，人们参保积极性有待加强
据统计，至2012年底，全市参加城乡居民社会养老保险人数为1155万名，新增参保人数101万人，完成市政府考核指标的1924%。宁波市16周岁以上应参保户籍人口养老保险（障）参保率达到834%，较上年提高了44个百分点。②养老保险覆盖率仅为834%，虽然每年都有不同程度的提高，但是这样的覆盖率仍然不是很高，全国最高的地区北京达到了9718%，无论是与我们的政策目标还是与发达地区相比较，都有差距
2.政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴没有起到应有的作用
政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴，目的在于提高居民的参保积极性，减轻部分居民的缴费负担，具体的缴费与补贴情况如下：辖各区缴费标准为每年100元、300元、500元、800元、1100元、1400元、1700元、2000元共八档，各县（市）可根据当地实际确定缴费标准。参保人员按上述标准缴费后，政府给予缴费补贴。而2012年之前的补贴标准是两档，2012年有所调整：“2012年1月1日起，市辖各区按年缴费的政府缴费补贴标准具体调整为：缴费标准在100元和300元的，每人每年补贴60元；缴费标准在500元、800元和1100元的，每人每年补贴200元；缴费标准在1400元、1700元和2000元的，每人每年补贴300元；重度残疾人和低保人员按每人每年300元标准补助。”③
虽然补贴档次由原先的两档改为现在的三档，但是仍然没有很好地起到它应有的作用，政府补助差异性不明显，不能明显地体现出“多缴多得”，这也会影响人们的参保积极性，以及人们的参保档次选择。宁波市城乡养老保险参保档次主要以低档次为主，大部分农民都会选择100元这一档，如余姚市到2010年12月底，全市缴费参保人数57280人，其中选择最低缴费档次100元/年的人数为52420人，占92%。笔者认为政府补贴层次不明显，没有体现出很大的优惠性质，农民会觉得如果选择高档次会不划算，是居民选择低层次缴费的原因之一。而这样的覆盖率仅仅具有表面的成绩效应，而体现不出真正的实际效果，因为选择低档次的缴费，意味着只能享受低档次的待遇，所以这样的养老保险不能很好地解决人们尤其是农民的养老问题。
除此之外，养老保险缴费政府补助还存在另一个问题，就是政府补贴单纯地按照“多缴多补”的原则，这样有可能会增加更多的不平等。因为低收入的参保者受到自身经济水平的限制，只能选择低档次的养老保险缴费标准，获得较低的政府补贴，享受低水平的养老金待遇；相反，高收入者可以通过选择高档次的缴费标准以获得较高的养老金待遇，却能获得更高的政府补贴，这样就会加剧低收入和高收入者之间的不平等。
3.养老保险待遇有待提高
城乡居民社会养老保险的月养老金待遇有两种类型：第一种是参保人员在年满60周岁以前按规定参保缴费，其按月享受的月养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金等三部分组成，如市属各区被征地人员养老保障待遇水平分别提高到500元/月、550元/月和600元/月，60周岁以上被征地人员如叠加享受城乡居保基础养老金的，每月可领取待遇达到740元/月、690元月和640元/月。④第二种是城乡居民社会养老保险办法实施时已年满60周岁本市户籍城乡居民，不用缴费，经核准后可按月领取基础养老金，即140元/月这两类待遇都支付终身。基本养老金仅140元，已缴纳保险费的也仅有500-700左右的养老金待遇，虽然相对于全国或者浙江省，这数字已算较高，但是这根本解决不了居民的养老问题。
其次，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的障碍，这些障碍主要表现为制度构建上的差异。
1.强制性不同
城镇职工养老保险制度有强制性的规定，是政府对企业的强制性要求。城乡居民养老保险制度则没有强制性的规定，是否参加保险，完全取决于居民自己的意愿，政府在其中所能起到的作用，只有引导与鼓励。
2.筹资机制不同
在资金来源方面，城镇职工基本养老保险主要由用人单位和职工个人共同缴费。而城乡居民养老保险由三方缴费，分别是居民个人缴费，政府的缴费补贴，以及集体补助。最大的不同就是第三方筹资结构，不仅仅局限于集体经济，国家还鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
在筹资模式方面，城镇职工基本养老保险用人单位的缴费部份纳入社会保险统筹基金，不记入个人养老保险账户，因此，如果参保人以灵活就业方式缴费的，其中60%的个人缴费要纳入社会统筹基金，只有40%记入本人的养老保险个人账户。而城乡居民养老保险没有进行统筹，不论是个人缴费、政府补贴、集体补助、还是他人资助全部记入本人的养老保险个人账户。
3.缴费标准不同
城镇职工养老保险缴费没有不同档次的选择，都适用统一的缴费标准，如宁波市全市基本养老保险用人单位的缴费比例统一由12%调整为14%（2013年5月开始），职工个人的缴费比例不变，仍为8%。而城乡居民养老保险有档次的区别，具有一定的弹性，居民可以根据自己的需求选择不同的档次，由此产生的问题是，两种制度下领取的养老金待遇也不同。
二、宁波市城乡居民养老保险制度的完善
（一）提高养老保险覆盖率
笔者认为，未能够实现全面覆盖，主要问题在于农村地区，而导致人们参保积极性不高的原因是多方面的。若单从农民的角度分析，“养儿防老”的观念在人们的心中仍挥之不去，自认为有子女的赡养，无需再额外地交保险金，参加养老保险。在我们所做的调查中发现，在农村户口的被调查者中，将近30%都选择依靠子女的赡养，而非依靠养老保险。其次，一部分农民认为养老保险的待遇较低，完全不能满足老人的养老需求，或者说根本就不会在乎这点养老金，所以缴纳保险费显得没有必要。除此之外，人们对政策不信任。由于长期受自身价值观的影响，人们往往注重的是眼前的利益，而对于将来，十几年甚至是几十年之后的收益显得并不关心或者没有信心。例如现在交保险金需交足15年，15年对于人们来说这是一个很长的时间，15年之后的货币是否会贬值从而满足不了生活需求，政策是否会调整从而拿不到养老金，更或者没有交足15年就发生意外或者死亡等，而15年内所缴纳的金额并不是一笔小数目，首先支付这笔钱可能有困难，其次投资越大，风险就越大，面对这么多的不确定因素，参加养老保险就涉入了更多的考虑，这些原因都限制了人们的参保积极性。
提高覆盖率，可想而知无法依靠人们的自觉，只能依靠政府的努力。首先从形式上，政府可以加强宣传，采取多种有效措施，向广大居民积极宣传城乡居民养老保险的实惠与好处。其次从内容上，首先建议政府应加大财政投入，增加对农民缴费补贴，激发农民参保热情。再次，笔者建议加强立法。虽然社会保险法已出台实施，但是关于社会养老保险，只有地方政策性规定或章程，没有统一的立法，缺乏了同一性和强制性，这必定会影响养老保险制度的建设，因此完善立法，提高执法者的素质水平将是该制度建设过程中的必然选择。
（二）调整养老保险费的政府补贴
对于政府这样的补贴方式，应当做一些调整：首先正如上文所述，加大政府投入，全面提高缴费补贴，调动积极性。其次，补贴的档次不仅仅只是三档，可以考虑与养老保险金缴纳档次一样，即8档，每一档都有相对应的补贴额，从100到2000每一档的补贴额都不同。补贴额应当根据每一档缴费的情况，按比率补贴，且从低到高，这个比率不断减小，这样的补贴形式才会体现出相对公平合理，也更有助于完善养老参保结构层次。此外，笔者认为，政府的缴费补贴还应当有地域的差异，不仅仅体现在城市和农村，也包括不同经济水平的地区。根据这些因素，权衡整个宁波市，做系统的比较，据此制定合理恰当的补贴额，而单纯的“一刀切”处理模式显然是有待商榷的。
（三）改善养老待遇
改善养老待遇，政府所能做的，就是尽量地提高养老待遇，或者尽力让居民选择高档次或者适合自己档次的养老保险。加大政府的养老金投入是必然的，并且，笔者认为，政府的补贴形式不应仅仅局限在保险金缴纳层面，在待遇层面，养老金发放过程中，也应当给予适当的补贴，这种补贴不仅仅表现在加大养老金的数额，此举与增加养老金无异，更重要的是，可以从其他方面给予补贴，或者以其他的待遇形式代替一部分的养老金。例如从实物上，粮食等生活资料给予补助，此种生活资料，通过政府统一购买，相信会有一定程度的优惠，如此即可以提高居民的养老待遇，也可以在一定程度上缓解政府的压力；或者通过发放代购券的方式。
然而，政府的财政承受能力是有限的，不能无止境的加大财政投入，并且，按照现在的养老金运营模式，预计到2021年将出现收不抵支的情况，赤字现象严重。“空账运行”似乎成为了一个共同的问题，不仅仅在宁波，在全国范围内都会出现这样的问题，而面对这一问题，有两种措施，即提高养老保险金额的缴费比例和延长职工退休年龄。尤其是延长退休年龄，已成为了一个必然的趋势。现阶段男性法定退休年龄为60周岁，女性55周岁。根据有关负责人的介绍以及根据实际综合考虑，就宁波市而言，延长退休年龄应当从女性工作者着手，因为女性退休年龄为55周岁，比男性早5年，而宁波市男性的平均寿命在77岁左右，女性则为80岁左右，女性比男性要长3-4岁，女性有更长的寿命，但是工作时间却比男性短，这有失公平，但是延长的时间不宜太长，一般在2-3年为宜。
上述两种措施，在一定程度上能缓解政府压力，可以促进养老保险制度的运行，但是都反映了一定的消极性，在一定程度上损害了居民的利益，因此，政府可以再寻求其他更积极的措施，例如拓宽养老金投资渠道，完善养老金管理模式，通过养老金的升值，从而提高居民的养老待遇。
三、促进城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的构想
城镇职工养老保险体系同样存在其自身的缺陷，本文不作具体阐述，但是，该体系至今仍未很好地解决其自身的一个矛盾，即城镇农民工的养老保险问题，而矛盾主要是两体系在制度上的衔接，农民工返乡之后养老待遇应选择哪一标准。而笔者认为，与其找不到合适的衔接方式，不如将两个体系统一，当然就目前的情形来说，实现统一的条件还不成熟，只能做出大致的目标构建，即从城乡居民养老保险制度和城镇职工养老保险制度两个层次分别做出调整改革，使两者在制度构建上接近，为统一做出铺垫。至于各种阻碍因素，笔者提出如下建议：
（一）提高城乡居民养老保险制度的养老待遇
关于该问题，在上文中已作出详细阐述，在此不再赘述。而至于提高养老保险待遇的目的，一则为了百姓的生活，二则为了能和城镇职工养老保险制度的待遇相接近，从而为两者在待遇方面的统一提供可能性。
（二）增加城镇职工养老保险制度的养老保险缴费档次
城乡居民养老保险制度在养老保险缴费方面有8个档次的标准，但是城镇职工养老保险制度并没有档次的选择，因此，为实现两者的统一，必须在城镇职工养老保险缴费方面做出改革。从另一个角度分析，增加缴费档次，不仅仅只是为了与城乡居民养老保险制度相协调而做出的机械调整，它有其自身的现实必要性，对于该制度来说，对于企业来说都是有利的。
首先，为了使两种制度在缴费上相互接近，增加城镇职工养老保险制度的缴费档次是必要的的。缴费的档次不需要像城乡居民养老保险制度那样有8个档次，但是可以将其设为高、中、低3档，供企业选择。具体的选择档次方面，可以根据列入企业的章程，或者企业与职工协商，或者直接由政府做出具体的政策，例如，在经济发展顺利或者企业经营状况良好的时候选择高档次的缴费；而在面临诸如金融危机或者企业经营状况不好的时候选择低档次的缴费。但是这需要政府恒定标准，且标准需合理可行。而具体的缴费，依然由企业和职工共同完成，企业缴费仍然计入社会统筹账户，职工缴费仍然计入个人账户。
（三）促进城乡居民养老保险参保的强制性改革
城乡居民对于是否参保，有自主选择权，目前并没有强制性的规定，这与城镇职工养老保险制度不同。而笔者认为，强制与否并不能成为两种制度实现统一的绝对障碍，因为即使没有强制实施，目前仍有绝大部分的居民选择参保，并且每年参保的人数都在增加。如果一定要实现强制，则课先进行强制与引导相结合，引导为主强制为辅，逐渐改为强制，与城镇职工养老保险制度相协调。从而为两者在强制性上的统一奠定基础。
综上所诉，宁波市的一体化养老保险制度在宏观上已经实现，但是一体化仍然不够完善，而面对的如今的情况，首先应努力通过一系列措施完善各个体系，着实解决好自身的问题。其次，通过协调，改进，争取早日实现两种制度之间的统一，如今统一尚缺乏必要的条件和现实可能性，因此，必须努力调整，缓解各类矛盾。真正的一体化，应是无论职业，年龄，性别等的差异，统一适用同一养老保险体系，这才符合人民群众的根本利益。（作者单位：宁波大学）
参考文献：
[1]叶响裙.中国社会养老保障：困境与抉择[M].北京：社会科学文献出版社，2004-11.
养老制度的城乡一体化是解决我国“二元结构”过程中必须解决的问题。2014年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》要求在十二五末基本实施新农保与城居保制度上的合并。如何做好制度上的衔接工作是值得研究的问题。我国现行典型城乡养老模式有北京模式、上海模式、东莞模式。天津城乡居民基本养老保险采取年限折算法，实现城保和居保相互转换，率先打破了城乡养老保险的分割状态，具有借鉴意义。
二、对天津市城乡养老保险制度一体化的总体判断
（一）天津市地区性特点
天津市2013年末全市常住人口1472.21万人，其中，外来人口440.91万人，占全市人口29.95%，与北京上海广州相比外来人口所占比例甚小，则相对于北上广的人口复杂性有所减弱，将城乡养老一体的过程简化。全市户籍人口1003.97万人，其中，农业人口371.74万人，非农业人口632.23万人，即农业户口仅占全市户口的37.03%，就此比重相较于全国64.71%的农业户口比重相当低，表明天津城镇化程度很高且城镇化速度很快，为天津城乡养老一体化奠定夯实的基础。
2013年GDP14370.16亿元，按可比价格计算，比上年增长12.5%，三次产业结构为1.3：50.6：48.1。全市社会从业人员847.46万人，其中，城镇从业人员663.88万人，乡村从业人员183.58万人。三次产业的增加值与全国一样第二三产业增值很快第一产业增值极慢，但是从天津市就业结构来看从事第一产业的人只占整体就业的8.14%，乡村就业人口占整体就业人口的21.66%，即是说农村户口在城镇工作比例不小，天津对于此设农籍职工养老保险并在一体化转化过程中有模范带头作用，农村居民人均可支配收入与城市居民人均可支配收入比为0.47：1，相较于全国0.3：1高出17个百分点。从上数据可以看出天津城镇化水平于全国领先，为养老保险的城乡一体化奠定基础。
（二）天津市城乡养老保险制度基本成型
2007年天津将农村居民全部纳入基本养老保障体系，其中具有天津特色的是农籍职工基本养老保险和被征地农民养老保险，2009年实施《天津市城乡居民基本养老保障规定》将城乡基本养老制度统一，即城乡养老保险体系以城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险为主，农籍职工基本养老保险、城镇居民养老保险、被征地农民养老保险过渡向城乡居民养老保险，至此又出台一系列配套措施及实施细则，完善了天津养老保障体系，为我国新农村建设和建立城乡统筹的社会保障体系作出重要探索。
（三）天津市城乡居民养老保障待遇、覆盖率不断提高
城乡居民养老保障待遇提高，个人缴费标准为：600元至3300元以300元为等差的10个档次。市财政对于缴纳城乡居民基本养老保险费的人员，对应个人缴费档次按年给予缴费补贴，缴费补贴标准为：30元至120元以10元为等差的10个档次。2014年调整城乡居民养老保障待遇标准的通知基础养老金标准由每月200元调整为220元。城乡居民养老保险范围继续扩大。截至2013年末，全市参加基本养老保险627.1万人，其中参加城镇职工基本养老保险520.7万人，参加城乡居民养老保险106.4万人，相较2012年89.3万人同比增长19.14%。
（四）天津市城乡养老保险制度一体化过程中的待遇衔接模式
对于已缴纳农居保的，农村居民基本养老保险个人账户累计储存额中的个人缴费部分及其利息记入其城乡居民基本养老保险个人账户，对于已领取农居保的，城乡保于农籍职工包缴费年限视为等同。
缴费年限转化简单明了，以农居保转化成城保为例，天津采取的年限折算法是在众多专家学者提出的年限转化中采用的极简单的公式法，并将折算标准定为灵活就业人员的最低缴费标准，相比把对应年度城镇职工月最低工资标准×对应年度个人缴费比例×12作为折算标准更为简单，且相比之下灵活就业人员最低缴费标准相对较低，对农转城更有利。
五、政策特点分析及借鉴意义
（一）被征地养老保险在全国有先行意义
城乡养老保险体系中农籍职工养老保险与被征地农民养老保险是天津养老保险体系中极具创新性的政策。在城乡养老保险一体化过程中起到了重要的过渡作用。农籍职工养老保险不同于城镇职工养老保险，城镇职工养老保险企业缴不超过工资的20%，其中8%为社会统筹，12%计入个人账户，即企业缴纳部分计入个人账户的占60%，个人缴纳部分全部计入个人账户，农籍职工的流动相对于城镇职工的流动性较大，计入个人账户的资金占90%，为建立便携式养老保险奠定基础；且此方法便于界定个人账户产权，划入企业划入个人账户的部分较城保多，减少参保人在去世之后只将个人账户余额留给继承人带来的经济损失。被征地养老保险是天津城镇化过程中的创新性政策，现一部分省市也施行被征地养老保险，以养老保险的方式对被征地农民进行补偿是一种极巧妙的方式，将我国传统养老保障中土地保障向现代养老保险方式转变，是养老方式的极大突破。
（二）衔接制度较完善，衔接程序简洁明了。
天津市城乡养老保险体系一体化过程中，城乡居民基本养老保险、农籍职工基本养老保险、城镇居民养老保险的缴费年限视为等同极大减小了一体化过程中的转制成本。城乡保与城保之间的年限转化采用最简单的公式折算方式同样减小一体化过程中的转制成本，由于折算方式的简明也在一定程度上解决了重复参保问题。在达到领取条件时，参保人员可以根据本人意愿享受相应的养老待遇，给居民的选择空间很大。对其他省市的城乡养老保险一体化有一定借鉴意义。龚秀全（2011）提出天津采取的此种年限折算法计算待遇模式要达到真正的待遇公平不太可能，计算出城保与居保相互转换的过程中存在投机套利行为，笔者认为我国现处于并将长期处于社会主义初级阶段，城乡二元化的消除需要很漫长的时间，我们现推行的城乡养老保险一体化是城乡养老保险体系一体化，首先在制度上达到平等再逐渐缩小城乡待遇差异，城乡养老保险一体化就是要让制度有利于民方便于民，这就是最大的改革成果。
关键词：养老保险；城乡衔接；可行性方案
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
收录日期：2012年9月10日
一、城乡社会养老保险制度衔接的含义
城乡养老保险制度的衔接，即建立劳动者可以根据本人意愿在城保和农保之间自由选择并设置的转换通道。参加了农村社会养老保险的农民在符合条件有意愿享受城镇职工养老保险的情况下，其农村社会养老保险账户的资金以一定的转换方式转入城镇职工养老保险账户并记载个人账户，反之亦可。
二、河北省城乡社会养老保险制度衔接现状和可行性分析
（一）河北省城乡社会养老保险制度衔接现状。自2012年7月1日起，河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，并轨后城乡居民参保缴费标准一致、养老待遇一致。这意味着新农保和城镇居民社会养老保险实现了制度衔接。
城镇职工养老保险制度已经发展的比较完善，而新农保还处于试点阶段，各地原有的养老政策又各具封闭性，互不统一，农村基本养老保险制度在城乡养老保险制度衔接上处于尴尬的地位。迁安的成功经验表明，城镇职工养老保险和新农保在制度设计上有一定的共同点，两项政策的衔接具有可能性。本文所指的城乡社会养老保险制度衔接主要是指城镇职工养老保险和新农保之间的转换。
（二）河北省城乡社会养老保险制度衔接的可行性
首先，河北省经济的高速持续发展使城乡基本养老保险制度的衔接成为可能。2011年全省社会保障和就业支出430.2亿元，增长19.9%。全面落实社会养老保险等社会保障政策，连续7年提高企业退休职工基本养老金标准，月人均水平增长10%，达1，570元；增加农村及城镇居民社会养老保险试点补助等民生投入1.8亿元。河北省政府的高度重视与大力扶植，为城乡养老保险制度的衔接提供了强有力的物质保障。
其次，公民的社会保障观念普遍提高，对养老问题关注度提升。而我国社会人口老龄化趋势越来越明显，引发了诸如“四二一家庭”、“集体养老”等一系列问题。为了解决人口老龄化带来的问题，人们对社会养老保险提出了较高的预期，这就为城乡养老保险衔接工作的顺利进行提供了思想上的渴求性。
此外，社保机构工作人员素质提高，服务意识增强，以及电子信息技术的发展为城乡社会保险制度衔接提供了便利；迁安市等省内、省外试点的开展提供了制度衔接的成功经验，这些都有利于河北省城乡社会养老保险制度衔接的开展。
三、河北省城乡社会养老保险制度衔接的可行性方案设计
（一）坚持“统账结合”模式。方案在设计上参照了城镇企业职工基本养老保险（以下简称“城镇保”）模式。在具体操作上，采用社会统筹与个人账户相结合的模式。新农保个人账户中的个人缴费属于自有资金，直接计入“城镇保”的个人账户，而政府补贴和集体补贴部分则计入“城镇保”的社会统筹账户。在责任分担模式上，资金筹集由政府、集体和个人三方共同承担，个人负担最大的比例，政府负担较小的比例，集体的筹资则根据实际能力而定，有能力的集体组织可以多负担，没有能力的集体组织则可以少负担、甚至不负担。
（二）从新农保转入“城镇保”。衔接方式：新农保个人账户分解为城镇社会统筹账户与个人账户两部分。其中，“新农保”个人账户的国家补贴部分与集体缴费部分的积累额进入“城保”社会统筹部分，个人账户的个人缴费的积累额进入“城镇保”的个人账户，个人账户与新农保的个人账户在性质上是不同的。在新农保账户分解时，个人缴费部分的积累额由个人选择的缴费标准按照一定的利率在缴费年限内累计；而国家补助和集体补贴部分为新农保个人账户扣除个人缴费积累额以后的剩余部分。
以上理论阐述了人口老龄化与养老保险基金支出以及医疗卫生费用支出的关系，但是他们都没有考虑当前经济形势的变化。随着社会保障制度的不断完善，人口老龄化与养老保险基金支出以及医疗卫生费用支出的关系也必然在发生改变，因此以上理论的现实意义不是很强。同时选取的指标也比较单一，主要是单独研究人口老龄化对养老保险的影响，以及人口老龄化对医疗卫生费用的影响。因此本文在借鉴文献的基础上，对指标的选取以及研究的方法做了改进。选取人口老龄化为解释变量，养老保险基金支出与医疗保险基金支出分别为被解释变量，采取计量经济的分析方法，从定量的角度，清楚直观地显示出人口老龄化与养老保险支出以及医疗保险支出的关系，从而在人口老龄化的背景下，完善我国的社会保障制度提出一些现实意义较强的建议。
数据来源与指标选择
本文采用时间序列数据，数据来源于《中国劳动统计年鉴》、《中国统计年鉴》。由于城镇居民医疗保险以及养老保险实施较晚，因此本文选取了1993年到2011年这19年的数据作为样本范围。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据数据的收集的难易程度，本文将65岁以上老年人口的比重作为衡量老龄化程度的标准。因此，选取1993年到2011年65岁以上老年人口的比重为解释变量。由于城镇企业职工基本养老保险与医疗保险仍然是社会保障制度中最重要的部分，[6]因而对养老保险基金支出与医疗保险支出的研究则从城镇企业职工入手，选取城镇职工基本养老保险与医疗保险分别为被解释变量，主要研究的是人口老龄化对城镇职工的影响。
计量模型与分析
根据以上数据的来源与指标的选取，建立老年人口的比重与养老保险基金支出以及老年人口与医疗保险支出的计量模型。具体如下:第一步，由于老年人口的比重、养老保险基金支出与医疗保险基金支出的指标口径不一致，因此需要对养老保险基金支出与医疗保险基金支出取对数，而三者大体呈现为线性关系，因此建立半对数的线性回归模型。第二步，用最小二乘法(OLS)对样本期间的老年人口的比重、养老保险基金支出与医疗保险基金支出时间序列进行回归，估计出养老保险基金支出与医疗保险基金支出相对于老年人口比重的影响系数。
结论分析
通过对计量经济的模型估计结果分析，从（7）、（10）式可以看出，65岁以上老年人口的比重每增长1%，平均来说可导致城镇职工的养老保险基金支出增加0.87%，导致城镇职工医疗保险支出增加3.06%。由此可知，老龄化对养老保险基金支出与医疗保险支出影响均较显著，尤其对医疗保险基金支出而言，老龄化的贡献率很大。当今世界，随着老龄化程度的日益加深，我国城镇职工的医疗保险支出与养老保险支出必然增加，这势必然会对我国的养老以及医疗造成严重的负担，可能面临一系列的支付问题，甚至是支付危机问题。这是未来控制医疗费用增长与养老的重点与难点之所在，也是政策制定者所需考虑的一大因素。但是本文只是研究了老龄化对城镇职工养老保险支出与医疗保险基金支出的影响，并没有研究老龄化对新型农村以及城镇居民的养老保险与医疗保险的影响，这是本文的一个较大的缺点。
政策建议
由于老龄化程度的加深，依据计量经济学的分析，为完善我国的社会保障制度可以提出以下对策和建议：
第一，面对老龄化的日趋严重，政府应承担起自己身上的责任，建立多支柱养老保障计划，把社会养老保险、企业年金、个人储蓄三种制度相结合，即所谓的“三支柱”制度[6]。适当增加对老年人口的养老支出，加大政府对养老保险基金入不敷出的地区进行财政补贴。同时不断完善我国的养老设施建设，比如建设社区医疗保健站为慢性病高发的老年人提供日常的检查服务；加强社区养老的方式，改变传统的家庭养老方式，真正贯彻“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的政策。
第二，通过资本市场来缓解我国的社会保障支付危机[7]。我国目前养老保险基金实行的是个人账户和社会统筹相结合的半基金积累制，个人账户中积累了大量的资金，因此必然面临着养老保险资金的保值增值问题，为了降低个人账户基金贬值的风险,应该制定专门的基本养老保险基金投资办法,扩大基金投资渠道,不断提高基金收益率。而资本市场则是资金保值增值的主要渠道。
第三，建立合理的医疗保险费用筹措机制，拓宽医疗费用的筹资渠道[8]，比如政府制定一些优惠政策，吸引更多的慈善捐款，用于大病医疗等方面，使老年人的养老与医疗费用有一个稳定资金来源。同时对养老保险基金以及医疗表显基金建立社会化管理、统筹调剂使用好着两部分资金，使老年人的生活真正得到保障，实现“老有所养，老有所医”。第四，大力发展医疗服务体系，重点发展社区服务，建立以社区为中心的老年人养老与医疗保障体系。国际经验表明,社区卫生服务中心可以诊治80%以上的常见病和多发病。而社区就诊又十分方便，为老年人的卫生保健需要提供可能，同时可以避免去大医院成本高、就诊人多的问题。
