时间：2022-04-02 22:41:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政执法论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、二者的关系
经济基础决定上层建筑，“发展是硬道理”，经济发展是一切工作的出发点和最终目的，依法行政是手段，是保障经济健康快速发展的措施和武器；同时，经济发展又能为依法行政提供雄厚的物质基础，依法行政不到位，或盲目执法或曲解法律或有法不依，违背立法的原意与初衷，搞执法的形式主义、教条主义，又会减缓甚至阻碍经济发展，因此，二者相辅相承，不可偏废。
二、存在的问题
改革开放二十几年来，发展经济提高人民群众生活水平的观念，早已深入人心。“为官一任，造福一方”成为各级政府官员的夙愿，恨不得一夜之间奇迹就在身边发生。但是，不可否认“焦点访谈”中问题的大量存在，一些地方和部门在执法和监管中，执法违法，乱查、乱扣、乱罚等，不仅破坏了经济发展的环境，而且严重损害了党和政府及执法机关的形象，究其原因，主要有：
1、行政机关官本位思想严重。几千年的封建社会使官本位思想根深蒂固，行政权力就可包容一切，这种观念造就某些行政机关官老爷习气泛滥，特权思想严重，对行政管理相对人的合法权益不尊重，缺乏为人民服务的意识，甚至故意压制、剥夺其正当权力。
2、行政机关执法人员素质底下。具体表现在：一是全心全意为人民服务的意识不强，唯上是从，唯利是从；二是“重实体，轻程序”，不告知、不听取相对人的陈述申辩，甚至对相对人争辩，认为态度不好而加重处罚；其三，业务知识欠缺，赶不上时代步伐。
3、部分行政机关执法动机不纯、目的不当。具体表现在以下四个方面：一是受部门利益驱动，单纯为本部门创收，用行政权力攫取不正当经济利益。二是单纯为本部门人员出气，用行政权力报复他人。三是单纯为某单位或某个人的利益，用行政权力为其助威开道。四是部分行政机关明知自己执法行为违法，故意不给相对人留下把柄或提起行政诉讼的证据。
4、依法行政意识不强，执法手段简单、粗暴，为民服务思想淡薄。有些行政机关执法人员工作作风不扎实，不按法律规定的程序严格执法。有的随意扩张权利，越位执法，执法不公，滥用查封扣押权、强制执行权。在行政管理活动中，有些执法人员不是本着管理、服务的目的，而是抱着挑毛病、耍特权、多罚款的心态，把法律赋予的权利，变成了罚款、谋私的工具。
三、几点对策
1、克服官本位思想，强化依法行政观念，加强“三个代表”思想的学习，端正执法观念，简化办事程序，把“保护和促进经济发展”，作为一切工作的出发点和根本目的，注重社会效果。
2、各级党委、政府、上级业务主管部门要想法设法为行政机关正常的执法活动提供有力保障和支持，做好后盾，并自觉规范好政府行为，坚决杜绝为一己之利向行政机关下命令、递条子、打招呼、开后门等干扰具体执法活动的现象发生。
3、实行政务公开。各执法部门可于办公地点设立公告栏，将办公程序、收费、处罚依据等内容以书面方式公之于众。一方面便于公众查阅，另一方面亦能起到宣传教育作用。
通过对上述行政案件的分析，我们发现行政机关执法中存在的问题主要集中在程序和实体两个方面。程序方面存在的问题最为突出，具体表现在：
（一）剥夺或变相剥夺相对人的陈述申辩权。虽然告知了相对人依法享有陈述申辩权，但对相对人的陈述、申辩不听取，不记录、不收取相对人提供的书证、行政卷内没有任何材料显示听取了相对人的陈述、申辩；一些行政机关借听取、申辩之名行调查取证之实；行政卷显示的是相对人放弃了陈述、申辩权。
（二）不告知行政处罚的种类和幅度。在行政处罚之前，虽然按法律规定程序告知了相对人处罚的事实、理由和法律依据，但未告知处罚的种类和幅度。这个问题在公安治安行政处罚类案件中表现尤为突出。其语言表述为“拟按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第×条第×项予以处罚”而该条例对处罚的种类设定为“警告、罚款、拘留”三种，相对人不知道是哪一种处罚，无法决定是否行使相关权利。
（三）变项剥夺相对人的听证权和权。尽管依法告知了相对人享有听证权、权，但在指定期限内要么无人接受相对人的听证申请，相互推诿；要么以欺骗性的话让相对人放弃听证申请；在期内以与相对人协商解决问题为借口拖延时间，使相对人丧失权后申请法院强制执行。
（四）违法超期办案。从立案调查到行政处罚决定作出，有的办案期限长达一二年。有的处罚决定作出后半年甚至一年不予送达当事人。
（五）行政处罚未按规定报经领导批准或经班子研究决定。《行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”一些行政机关的行政处罚未报经领导审批，较重处罚未经机关负责人集体讨论决定。
实体方面存在的问题主要表现在：
（一）事实不清，证据不足。证据不足的表现分为两个方面：一是证据数量少，仅有一份孤证；二是有效证据少，所取证据不符合证据的形式要件，不具备证据效力；证据证明内容与要证实的案件事实无关联；证据与证据之间形不成链条。
（二）滥用自由裁量权，行政处罚与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度不相当，畸轻畸重，甚至有低于法定数额处罚现象。
（三）违背合理行政原则。行政目的不是相关法律法规规定的维护社会秩序，促进依法管理，而是为罚款创收而执法。执法目的、动机不良是行政执法普遍存在的现象。
针对上述存在问题提出如下建议：
一是进一步提高行政执法人员特别是行政机关领导干部的法律意识，树立遵法、守法、依法行政观念，这是依法行政的前提。
[关键词]行政，承诺，违诺
近年来，随着服务行政意识在行政机关中的渗透与普及，行政机关纷纷寻找提高行政效率、增强行政效能和改进公共服务质量、进而改善行政机关自身与社会公众关系的方法与途径。行政执法承诺制于是应运而生。行政执法承诺制产生后，各行政机关纷纷效仿，一时间，“执法承诺”成为新闻媒体的关注焦点[1].目前，行政执法承诺制在运行过程中虽取得了可喜的成绩，但也暴露出一定的问题。[2]如何规范行政执法承诺制的运作已经成为行政实践中亟需解决的问题之一。笔者拟结合某些行政机关行政执法承诺制的运行情况，对该制度的几个基本问题发表浅见，并求教于同人，以期澄清其性质，并规范其运作，最终实现实施行政执法承诺制的初衷。
一、行政执法承诺制的产生及基本含义
行政执法承诺制是社会服务承诺制向纵深发展的结晶。为改善公共服务质量，满足社会公众的合理需求，1994年春，山东省烟台市建委率先推行社会服务承诺制，并取得了良好的社会效果。1995年5月，烟台市政府在全市邮电、电业、交通、工商等12个部门推广建委的经验。1996年下半年，在全国铁路、民航、交通、建设、邮电、内贸、金融、电力、公安、工商等十大“窗口行业”，社会服务承诺制全面展开。从总体上看，社会服务承诺制主要应用于三类服务行业，即垄断行业（如邮电、铁路、水电等）、非营利性公共服务业（如环卫、路灯、公共文化设施等）和管制行业（如执照发放等）。[3]在现阶段，前两类服务业不断引进企业化管理方式，这样，在竞争机制的作用下，即使其未宣称实行社会服务承诺制，服务质量也明显提高；唯有第三类服务业，基于其自身的特殊性，必须由行政机关来调控，而官本位思想的盛行就使得行政执法活动成为社会服务承诺制的攻坚重点。于是乎，行政执法承诺制在社会公众的关注下走向社会服务承诺制的前台。
对于行政执法承诺制的含义，理论界并没有进行过系统地探讨。结合我国行政执法承诺制的实践，笔者认为，该制度是行政机关的一项自律制度，指行政机关在法律规定的范围内，就自身应予遵守的职业道德、执法程序、执法内容等与职权相关事项向社会公开并做出承诺，并在违反承诺时承担相应的责任。就该描述性定义而言，有如下几点应予注意。
第一，该制度是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度。社会服务承诺制的实质是“政府机关和公共服务部门，以自律的形式向社会宣布自己以新标准提供服务的形式、质量和违约责任等，是一种自我约束、自我激励、自我剥夺的做法。”[4]作为一项自律制度，行政机关是否实行承诺制是其内部事务，其它国家机关、社会团体或公民都无权干预。但是，在现代社会，国家的任务非常艰巨-“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小的职能”，[5]已成为不可能的事；国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所肇始的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题，行政机关也必须提供满足个人生活所需的服务行为。所以，社会公众将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的最佳保障，对行政机关的一言一行都寄予高度的信任。这样，行政机关一旦向社会宣称实行执法承诺制，社会公众就会根据承诺内容对自身的行为进行调整，以期在最短的时间内获得最大的利益。同样，行政机关如果违反承诺，则必然伤害社会公众的感情，并损害某些社会公众的正当权益。所以说，行政执法承诺制是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度，为保障社会公众的正当权益，行政机关必须谨慎实施。
第二，行政机关的承诺以法律规定为界限，以承诺事项的可行性为内在界限。法治行政的基本要求之一是各行政机关的职责和权限必须由法律予以明确规定，即遵循职权法定原则。该原则是基于行政权具有扩张性、易腐蚀性等特征，为保障行政相对人的合法权益而预设的一道屏障。因此，除法律、行政法规、地方性法规及行政规章外，任何规范性文件都无权对行政机关的职权作出规定，行政机关也无权创设新的执法事项。所以，行政机关应以法律规定作为承诺的界限，超越职权的承诺是无效的。除有界限外，行政执法承诺还有内在界限，即承诺事项的可行性。周知，执法承诺得以存在的基础是：立法机关无法对纷繁复杂的行政事务做出统一、明确、具体的规定，便通过运用立法技巧-授予行政机关自由裁量权-将具体的法律适用问题转嫁给具有丰富的行政经验和行政技能的行政机关来解决：在遵守法律规定的前提下，行政机关可根据各类行政事务的特性和自身的执法能力，确定相对具体的执法标准。当行政机关将自身确定的执法标准公之于众，并宣布恪守此执法标准时，就构成了执法承诺。行政机关重新确定执法标准，是为了更加迅速有效地执法，为社会公众提供优质服务。如果承诺的执法标准不具有可行性，则这种承诺就成了美丽的谎言，在欺骗社会公众的同时，损害了自身的形象，其恶劣影响不亚于行政违法。
第三，行政机关应对违诺行为承担一定的责任。从承诺内容来看，行政执法承诺制的性质是行政机关为有效行使职权而颁布的拘束其内部人员的行政规则。一般认为，行政规则是“为规律行政体系内部事项而下达的命令，亦即行政机关对下级机关、或上级长官对所属公务员，依其法定职权，为规范机关内部秩序或运作所为之规定，不直接对外发生效力，通常与人民的权利义务无直接关系。”[6]行政规则“原则上可分成两大类，第一种是作为规范行政内部的行政事务，例如规定上、下班之时间，文书的处理，职务的，会客须知等等。第二种是针对执行职务的细部规范，主要是对所涉及法令的解释及执行方面，所作的解释。”[7]由于行政规则并不创设新的权利义务关系，因此行政规则的制定不以法律的授权和对外公开为必要条件；即使公务员违反行政规则，也不必然导致行政行为的违法，行政机关也就无须对外承担法律责任。但是，行政规则（尤其是第二类行政规则）一旦公开，并且其内容有可能对社会公众的权益产生影响的时候，有关行政机关就必须对违反该行政规则的行为承担一定的法律责任。如在日本，行政规则有告示、指示、通知等三种形式，它们一般不具有法规的性质，但当用来“说明法律上的解释、裁量的标准，规定国民的权利义务，并且在官报上登载时”，[8]则具有了法规性质，对它的违反就构成了违法。行政机关在实施承诺制的时候，往往直接宣称“向社会公开承诺”，并且为了获得社会公众的监督，都通过一定方式将承诺内容向社会公开。考察执法承诺的内容可知，无论是违反所承诺的行政道德，还是违反所承诺的执法期限，都可能损害社会公众的精神利益和物质利益。一旦损害成为现实，作为公众信任的负责任的人们政府，行政机关应就自身的违诺行为向受损害者承担一定的责任。
在此仍值得一提的是，行政执法承诺制与行政执法责任制有本质的区别：行政执法责任制是行政机关将自身职权层层分解并最终落实到具体的公务员，当行政行为违法或不当时，根据最初确定的职责分工来追究公务员责任的工作制度。如《海南省行政执法责任制实施办法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常务会议通过，2000年1月6日实施）第三条明确规定：“本办法所称行政执法责任制是指各级行政执法机构依照法定的管理权限，将法律、法规、规章规定的行政执法权逐级分解到每个行政执法岗位，实行量化管理，并对其进行监督、考评和奖惩的工作制度。”[9]可见，行政执法责任制是一种纯粹的自律制度，其内容是行政机关内部的职责分工，与社会公众的权益无任何直接关系，其对外公开的目的是希望社会公众协助行政机关做好对公务员的监督工作。相比较而言，行政执法承诺制是一种特殊的自律制度，其内容涉及到社会公众的权益，对外承担违诺责任的是行政机关，虽对内也进行责任的追究，但这已不是执法承诺制的重心所在。目前，有些行政机关将行政执法承诺制与行政执法责任制同步运行，甚至不作区分，这在理论上和实践上都不是可取的。
二、我国行政执法承诺制的现状评析
行政执法承诺制作为一项制度，一般应包含下列内容：承诺事项、承诺的执法标准、违诺的责任。下面将结合行政执法承诺制的基本含义和我国行政执法承诺制的现状，对上述内容进行评析。
（一）关于承诺的事项
承诺的事项范围，直接关系到行政执法承诺制的运行区间和实施力度，是行政执法承诺制必须解决的首要问题。
从实践中看，行政机关承诺的事项主要涉及两个方面，即服务承诺和工作承诺（可合称执法承诺）。如福建省《永春县工商局的政务承诺制度》中，就把承诺事项限定为服务承诺和工作承诺。[10]
服务承诺主要涉及行政机关执法时的态度、着装等内容，体现了行政机关与社会公众之间之间提供服务与接受服务的新型“政府-社会伙伴关系”，虽有落俗套，但在中国这一官本位思想根深蒂固的国度，对提升行政相对人的主人翁意识有重要的促进作用。从性质上考察，服务承诺主要是对行政道德的承诺。行政道德在我国古代称为“官德”，专指“国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范”。[11]在不同的国家和不同的历史时期，行政道德的内容存在着一定的差异。在我国的现阶段，由于行政工作人员“不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务”[12]，所以，“为人民服务”构成了行政道德的核心。围绕此核心，各行政机关可根据自身的职权进行一定的具体化。这一系列的具体化，都是行政机关严格自律的表现，并且有利于社会公众获得优质的服务，因此法律可不予干预。
工作承诺主要涉及对行政机关所享有的职权的承诺。如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》中明确规定：“服务内容：1税务登记。2发票领购。3纳税申报。4接受举报。5税务咨询。”[13]前文已述，行政机关在做出承诺时，应以法定职权为界限，遵守职权法定原则。前例中，虽然实行行政执法承诺制的行政机关并没有违反“职权法定原则”-它只是在重复法定的职权-但是，这种规定方式在公民法律意识淡薄、官本位思想浓厚的现状下，却可能产生一定的副作用：淡化了法律在行政执法中的功能。法律是行政执法的依据，也是依法行政的保障。当行政机关对其法定的执法内容进行承诺时，不了解相关法律的公众容易产生误解，认为行政机关可以对自己的职权范围进行设定。这样，不仅法律在行政执法中的地位无法显现，而且行政机关的职权也可能被夸大。不过，对行政职权的重复，也有其正面效应：至少能使社会公众明确特定行政机关的职权范围，并依此请求获得相应的法律服务，从而使承诺制起到法制宣传的作用。而且，离开了承诺事项，行政执法承诺制将成为一副空壳，根本无法运作。对这一对矛盾，笔者认为可通过如下途径解决：规定承诺事项时，在重复法定职权的同时，明确规定该职权的法律依据。作这样的修正，除能够解决上述矛盾外，还有利于社会公众在行政机关违反承诺时获得更多的法律救济途径（如，明确了法律依据后，可根据行政机关的违诺情节，除向做出承诺的行政机关寻求救济外，思考能否向人民法院申请司法救济）。
在承诺事项问题上，应注意承诺事项的明确性。虽然，行政管理涉及到社会公众生活的方方面面，但各个行政机关之间有明确的职责分工，行政机关在进行承诺时，应对自身的职权做出精确的表述。这是因为，承诺事项的摸棱两可，不仅可能增加行政机关的工作量，而且可能使应得到服务的社会公众因行政机关执法能量的有限而得不到有效的服务，最终将行政机关频频推上违诺者的尴尬境地。[14]（二）关于执法的承诺标准
执法的承诺标准是行政执法承诺制的核心。正是执法标准的重新设定，显示了行政机关尽职尽责地为人民服务的本质，并且给社会公众带来了一系列具体的利益。但，承诺标准与法定标准是什么关系呢？二者发生冲突时如何处理？理论上讲，承诺标准必须以法定标准为基础，是法定标准的具体化，法定标准是承诺标准的边界。当承诺标准违反法定标准时，承诺标准不能产生法律上的抗辩权，即行政机关不能以行为虽违反法定标准、但未违反承诺标准而主张不承担法律责任。
从实践中看，行政执法的承诺标准主要涉及执法期限问题。在该问题上，各行政机关的承诺方式主要有三种，一是遵循法定的标准，如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》规定：“纳税人对税务机关的处理决定不服并申请行政复议的，于60日内作出复议决定。”[15]这一规定与我国《税收征收管理法》第56条的规定相同。二是在法定的自由裁量空间内选定一时间点作为承诺的执法期限，并对相关法律的规定予以明确说明。如《漳州市工商行政管理局政务服务承诺制度》规定，工商行政管理局“1、办理企业名称预先核准登记，凡手续齐全符合条件的，自受理之日起2个工作日（法定10日）办完。2、企业设立申请登记、变更登记、注销登记、凡手续齐全符合条件的，自受理之日起7个工作日（法定30日）、分局10个工作日内办完。”[16]三是在法律未规定执法期限的情况下，行政机关根据自身的情况确定一执法期限。如《消防服务承诺》规定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒将车驶出车库，辖区（半径5公里）5分钟内到达现场。”[17]
在上述三种对执法期限的规定方式中，第一种方式是对法定标准的重复，其进步意义及局限性与前述工作承诺中重复法定职权相同。其它两种方式实际上是行政机关拥有并行使自由裁量权的体现，是行政机关自设的行政规则。该行政规则的制定和实施，并不会给社会公众带来不利影响，甚至能给社会公众带来预期的利益，因此法律不应干预太多-法律应加以控制的仅在于：首先，在指明承诺标准的同时指明法定标准，为社会公众寻求适当的救济途径奠定基础。其次，确保承诺标准的可行性，防止各行政机关在互相攀比中使执法承诺制成为海市蜃楼。而且，在承诺标准不具可行性的情况下，行政机关仍应对违诺行为承担责任，这样，最终受到损害的将是国家利益。
（三）关于违诺责任
行政机关在违反执法承诺后，应该承担一定的责任，这在理论上并不是难以立足的。但在实践中，各行政机关的规定却千差万别：有的不做任何规定，如江门市《道路交通事故处理公开承诺》所显示的承诺制度，它仅涉及交警的行为准则，对违反承诺的后果只字未提；[18]有的不作具体规定，只公开处理投诉的机构及其地址、联系电话，如《惠州市环境保护局社会服务承诺》在规定了一系列执法期限后，专门规定了违诺投诉电话，[19]但对具体的处理内容不予涉及；有的则予明确规定。在明确规定违诺责任的情况下，主要涉及如下事项：
第一，责任的承担者和接收者：责任自负是法治原则的基本要求，即任何行为主体应对自己的行为负责，承担因该行为所引起的法律后果。对行政执法承诺制而言，做出承诺的是行政机关，接收承诺的是与其职权相关联的公民、法人或其它组织，因此，在行政机关违反承诺时，应由行政机关向有关社会主体承担一定的违诺责任。至于行政机关内部责任的追究，是完全属于行政机关内部的事项，或者说是行政执法责任制所应考虑的问题。即从理论上讲，违诺责任是行政机关向特定的社会公众承担的责任，相对于违诺人员向行政机关所承担的内部责任而言，是一种外部责任。但实践中，违诺责任的的承担主体和接收主体主要有三类情形：一是由实行行政执法承诺制的行政机关向有关社会主体承担违诺责任；二是由违诺的工作人员向其所在的行政机关及行为所涉及的社会主体承担责任，如《淮阴市地方税务局执法服务承诺》规定“地税人员在执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款10－20元；对造成直接经济损失的，由责任人赔偿；情节严重的将依法追究责任。”[20]同时，有的行政机关在追究责任人的违诺责任的同时，也追究行政机关领导者的责任，如《青田县农业局公开承诺自律制度》在规定了对责任人的一系列处罚措施后，规定“在处罚责任人的同时，单位领导也进行适当处罚。”[21]三是由违诺人员对其所在的行政机关承担责任，而不对行政机关之外的社会主体承担任何责任。如福建省《永春县物价局社会服务承诺》中规定，“加强监督检查，保证承诺事项落到实处。工作人员挂牌上岗，明确各自职责，逐级负责。对不履行社会服务承诺制度的，要视情节分别进行批评、教育，造成不良后果的要进行严肃处理，故意刁难造成违诺事实二次的工作人员，调换工作岗位，因责任心不强造成工作延误事实二次的工作人员，当年不得评为先进个人。”[22]在上述规定中，除第一规定符合行政执法承诺制的本质要求外，都存在一定的问题。这些问题主要表现为：一是将行政执法承诺制与行政执法责任制等同，忽略了违诺责任的对外性，将违诺责任的重点放在了对内部行政人员责任的追究上。二是将行政机关工作人员视为承诺主体，由其对社会公众承担违诺责任，而事实上，社会公众信任的是做出承诺的行政机关，而非该行政机关内部的某个工作人员。并且，由违诺人员承担外部责任，将使社会公众因受违诺人员薪金的限制而致正当权益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人员因责任超负荷而压抑自身的积极、主动与创新精神。当然，若不对违诺人员进行相应的惩罚，违诺人员可能无视此承诺，因此也应追究违诺人员的责任。不过，对违诺人员而言，他兼具外部行政法律关系的代言人和内部行政法律关系的当事人的双重身份，所以，在责任的追究上，应理清关系，逐一落实。
第二，责任的内容：责任的内容应与违诺造成的损害相适应。对行政机关所承担的违诺责任而言，应考虑违诺给特定的社会主体所造成的损害，包括精神损害和物质损害。在承诺事项中，执法期限的承诺往往与特定社会主体的物质利益相关，行政机关应对违诺造成的直接损失承担补偿责任；对违反行政道德的，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任。如《服务承诺》中规定“挂牌服务，文明用语，发生争吵赔款50元，责任人下岗学习3个月。”[23]（对违诺人所承担的内部责任而言，应与其主观过错程度相挂钩，并以防止再次违诺为指导思想，因此在强调经济责任的同时，应与辞退、降级等职位的变迁相呼应-本文不予详细讨论）。
第三，责任的追究：综观各行政机关的行政执法承诺制，在违诺责任的追究上，多通过有关社会主体的投诉或举报，然后由实行行政执法承诺制的行政机关依据承诺进行追究。笔者认为，对内部责任而言，依据具有内部拘束力的行政规则由行政机关进行追究并无不妥。对违诺责任而言，社会公众申请法律保护的理由是什么呢？尤其在行政行为违反承诺但不违反法律规定的情况下，社会公众如何获得法律的保护？大陆学者在这一方面的探讨尚有欠缺，而台湾学者的观点值得我们思考：他们认为，行政机关在遵循对外公开的行政规则处理行政事务的过程中，必然建立一公平的行政实务处理模式，此后即应遵守“行政自我拘束原则”，对相同事件作相同的处理。违反此行政规则（或说违反此承诺）就构成对宪法上平等原则的侵犯，应承担一定的法律责任。即使是在承诺本身违法的情况下，也应考虑对社会公众信赖利益的保障。[24]由是，通过援引行政平等原则和行政信赖保护原则，追究违诺行政机关的法律责任就获取了正当性支持。这样，社会公众除通过行政途径获得救济外，也可通过司法途径获得救济。[25]
三、行政执法承诺制的完善
前文已论述了行政执法承诺制的基本含义，并在评析其运行状况时对有关问题进行了阐述，可以说已经提出了完善行政执法承诺的基本思路。基于此，本部分不再画蛇添足。但仍有几点需要补充：
第一，行政执法承诺制是一把双刃剑，当行政机关严格履行承诺并在违诺时承担相应的法律责任时，该制度将拉近行政机关与社会公众的距离，有效保障社会公众的正当权益，行政机关在社会公众心目中的地位也将大大提升；反之，若行政机关将承诺停留在书面文件上，欲借此捞取一定的政治资本，则必然侵犯社会公众的正当权益，并使政府信用扫地，最终使行政机关与社会公众的关系时刻处于一触即发的紧张状态。为避免出现这种尴尬的局面，行政机关在决定是否实行执法承诺制及确定自身的执法标准之前，应该明确该制度的基本要求，并对自身的执法能力做出客观的评估。
一、行政执法法律风险防范体系问题
(一)法律风险防范体系不完善重庆烟草法律风险防范体系虽已初步建立，但却有一些地方不够完善，法律风险防范试行办法分别规定了法规部门、区县公司、各个部门和员工的职责，但并未对引起法律风险事件的单位或者个人有任何的追责规定，法律风险防范识别清单的良好运行建立在各个单位和个人的自觉层面上，即便良好运行也只能起到提示作用，对于法律风险事件的出现虽有一定的效果，但从根本上无法杜绝法律风险事件的发生，从理论上讲，法律风险防范也不可能杜绝法律风险事件的发生，但是在实践中，可以通过各种措施来最大限度地降低法律风险事件发生的可能性，对于法律风险防范体系的执行效果，重点并不在于法律风险防范识别清单所涉及到的风险事项，而是强化法律风险防范体系的实际执行效果。
(二)行政执法法律风险事件应对措施缺乏法律风险防范清单不仅仅包括行政执法，也从各个岗位出发，详细地写明了各种行为可能导致的风险事件以及法律依据，并提出法律建议。可以说，法律风险防范清单奠定了法律风险防范体系的基础，更是建设法治烟草的核心所在。清单的地位毋庸置疑，但是清单针对的是风险事件出现以前的防范，那么在行政执法的过程中，如果不可避免地出现了风险事件又怎么办呢?因此，整个法律风险防范体系也需要有法律风险事件发生后的应对措施，其应对措施选择的正确与否直接关系到行业的实质利益的损失与否。目前来看，这样的应对措施理论体系尚未建立，对风险事件出现后的处理，没有统一的定论。
二、行政执法法律风险防范体系的完善对策
(一)建立法律风险防范责任机制法律风险防范的重点在执行上，执行得不好，清单再丰富也没用。目前，法律建议在清单中只能起到提示的作用，执行力度还不够，那么法律建议能不能以考核的方式强化执行，建立责任机制?在笔者看来，应当把法律建议转化成责任机制，但应避免纳入绩效考核、加重日常工作量。如果在行政执法中，专卖人员违反相应的程序、法律法规等，造成了风险事件，就应当对照法律风险防范清单，检查岗位的痕迹资料，确定其岗位法律风险防范的法律建议起的作用，从而确定出该岗位人员的责任轻重。清单未提及的风险防范，相应的责任就应该轻;清单中有该项风险防范且法律建议非常完善，则相应的责任就应该重。如果法律风险防范的法律建议只是以提示的方式出现在书本中，未能真正融入到队伍建设中去，那么清单将会失去意义，柜子里只会多一本书存放而已。
(二)完善行政执法法律风险事件应对措施法律风险防范是重庆法治烟草建设的核心内容，专卖行政执法是烟草行业区别于其他行业的根本，此种法律风险防范的核心就是以行业对外行政执法为核心的一种法律风险防范。2014年，重庆烟草企业出台了一系列法律风险防范措施，其中以重庆烟草商业企业法律风险识别清单为核心，基本构筑了商业企业部分的法律风险防范体系，虽然初步建立了该体系，但法律风险事件一旦发生，没有一套法律风险事件的应对措施理论，法律风险事件发生后的应对措施亟待完善。行政执法法律风险事件(以下简称风险事件)应对管理理论体系设计如表1～表4。行政执法法律风险应对是重庆烟草法律风险防范体系的一大发展，法律风险防范是所有岗位的事前法律风险防范，而行政执法法律风险应对只是行政执法方面，法律风险事件出现后的应对措施。在实践中，专卖局实施行政行为后，行政执法相对人会自主地通过复议、诉讼、网络媒体渲染等手段进行救济，重庆烟草专卖局可以通过该行政执法法律风险应对措施进行处理，在一定程度上保障法律风险事件不会给行业带来重大损失，尤其是形象上的损害。在行政执法日趋复杂的环境下，重庆烟草行业想要维护国家利益、消费者利益，规范行业行政执法行为，提升执法队伍的法律素养，实现现代烟草专卖的行政执法成功改革，与立法、行政、执法的各个方面紧密联系，只有全面推行重庆法治烟草的建设，才能让重庆烟草行业健康、持续、稳定地发展。
三、结束语
行业法治烟草的建设核心任务实质就是法律风险防范体系的建设，要让法律风险防范体系有效的运行，一是重点需要把法律风险防范的法律建议责任化、制度化，不能把法律风险防范清单的作用仅仅局限在提醒的层面上，并把法律风险防范体系建设和队伍建设相结合，最终发展一支高素质的行政执法队伍。二是在目前复杂的执法环境下，应当进一步完善法律风险防范体系，建立行政执法法律风险事件的应对措施理论体系，从而提升行业处理风险事件的水平。在实践中，行政执法法律风险事件常常出现，有一些区县局的应对措施是非常可取的，如行政相对人为了能够新办烟草零售许可证，故意在网上污蔑专卖局的执法人员不按法定程序执法等不规范的行为，专卖局采取上传执法视频等方式在网上澄清事实等合理应对方式，使行业的形象得以保存。也有一些区县局在行政执法中确实因为一些过失导致了完全风险事件或者瑕疵风险事件等，但都合理的运用调解的方式巧妙地化解过一些矛盾，笔者认为，法律风险防范体系的建立不可能完全避免法律风险事件的出现，法律风险事件的应对也应有一套理论和具体措施，尤其是在对外行政执法方面。
作者：左胜超单位：垫江县烟草专卖局(分公司)
一是监督的法律意识还不强。对《监督法》缺乏足够的认识，依法监督的责任意识淡薄，缺乏责任感、紧迫感和主动性，工作空位不到位，忌讳“监督”二字，讲优点成绩多，讲缺点不足少。遇问题轻描淡写、避重就轻，对行政个案监督时调查研究不够，多采取一般转办程序一转完事，笃信“多一事不如少一事”，不愿启动人大监督程序，放弃监督职责，听之任之。
二是监督魄力还不足。行政执法包罗万象，内容繁杂，涉及民生民利，执法主体部门多，执法对象多元化，矛盾冲突激烈，解决难度较大。监督工作中存在瞻前顾后，谨小慎微，害怕越权和越位。宁愿将质询、特定问题调查、撤销等刚性监督手段弃之不用，而搞行风监督员等柔性方式应付走过场。
三是监督主动性还不够。不善于调查研究、解剖麻雀，对问题不求甚解、研究不透。尤其是超前意识不强，对当前矛盾多发期行政执法工作中出现的问题疏于研究，监督指导不到位，客观上造成行政复议及行政诉讼案件多发。还有的对行政法律知识的学习和研究不够，行政执法监督能力不强，遇事人云亦云、毫无主见，使法律赋予的监督职能形同虚设。
二、存在问题的原因
（一）监督工作认识淡薄。人大是集体行使监督职权，人大代表监督意识的强弱直接影响监督的力度和效果。近年来，代表结构有了明显改善，素质有了提高，但与人大所面临的监督任务和要求相比仍显不足，一定程度上制约了人大监督的效果。人大专职委员多数因年龄偏大由党委和行政部门改任，部分委员把人大当成“二线”，视为退休前的“最后一站”，感到人大工作不像党务和行政、经济工作实在，有失落感，对做好监督工作的信心大打折扣。一些非驻会委员认为监督工作属份外兼职和业余，于己关系不大，存在应付差事心理。另外，个别代表因曾提的议案得不到应有重视，或得不到满意答复，心灰意冷，监督热情不高，履职意识差。
（二）监督形式单一弱化。行政执法涉及范围广、数量大、任务重，执法依据的法规种类多，执法程序具有一定弹性，与百姓日常生活息息相关、倍受关注。一些执法部门出现有法不依、执法不严，违法不究问题，究其原因就是监督责任落实不到位，内部监督缺乏具体的褒奖与惩戒措施。加之人大对行政执法监督过于宏观和原则，审议和提建议多，适用刚性监督措施少，工作中该跟踪调查的不调查、该质询的不质询、该撤销的不撤销，使一些执法人员执法随意，办案不公，枉法裁判，知法违法，严重损害了政府形象。
（三）监督法规不够完善。我国现行的行政法规重行政机关对政治、经济、文化等方面的管理控制，轻保障公民的合法权益和公民与行政机关平等民事主体关系的内容。公民在国家实施行政管理过程中处于不平等的被动和屈从地位。受行政立法思想的影响，人大对行政执法行为的监督，也难免陷入重维护行政行为的误区。有的行政法规带有明显的部门利益痕迹，导致法律间不协调，甚至抵触和矛盾，适用后产生的法律效果令人困惑。而人大监督必须依法进行，这样，难免左右为难，监督失衡。重实体、轻程序是我国立法的一个特点，立法滞后，行政执法程序不完善，有些行政法规虽然赋予行政主体一定的执行权，但由于没有程序规定，无法可依，执行措施难于操作，造成少数执法人员执法随意，，使人大的行政执法监督难于有力实施。
（四）监督机构不尽合理。人大实施行政执法监督必须有一支专业性较强的监督机构，如审计、税务监督等。然而，这些机构都设置在政府序列，属权力的自我监督，“用自己刀削自己把”，使监督的公开、公正的真实性及监督力度受到制约和影响，也影响人大行使监督职权。一些地方采取党政联合发文、决定本行政区域内重大事项，替代行政机关和权力机关的职权，党政不分，使人大对政府的监督处于两难境地。另外，政府机构设置的多重性也不利于人大行使行政执法监督权，一些由省直接管理延伸到地方的部门，如税务、工商、技监部门，实行人、财、物上划管理，又是政府系列设置，人大对其行政执法监督缺乏刚性处置手段。三、措施与对策
（一）提高素质强化监督能力。人大代表素质直接影响着监督力度和监督效果。首先，必须具备良好的思想和文化素质，具有良好的语言表达能力和社会活动能力。人大代表来自不同党派、不同行业、不同民族，要有较强的事业心和责任感，要大公无私，敢讲真话。其次，要具备较强的专业素质，是各行业、战线的行家里手、专业人才，只有这样，才能独具慧眼，提出高质量议案和建议。所以，要推荐具备良好的政治和专业素质，热心参政议政的人当选为人大代表。开展多层次的培训提高代表依法履职的素质，并组织视察、调研等“三查”活动，使代表敢于言民志、表民意、争民利，在行政执法监督工作中发挥应有的作用，在知政、参政、议政、督政中提高履职能力。
（二）多方施策营造监督氛围。人大是人民利益的代言机构，监督权是人民所赋予，要敢于监督和善于监督，真正使权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要广泛联系群众，倾听群众呼声，把监督工作做深做实。要科学整合立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、群众监督、新闻监督体系资源，积极推进依法行政的进程。要以人大监督为核心，强化部门内部监督，借助专项监督，发挥舆论监督作用，建立行政执法监督网络机制，严格收支两条线，杜绝下达行政罚款指标；严格行政处罚，搞好行政法规培训，落实行执法责任制和执法过错责任追究制。要综合运用各种监督方式，紧扣群众关注点、社会热点和难点，加强行政执法监督，做到委员监督与代表监督结合，代表监督与群众监督结合，营造一种和谐的行政执法监督氛围。
一、二者的关系
经济基础决定上层建筑，“发展是硬道理”，经济发展是一切工作的出发点和最终目的，依法行政是手段，是保障经济健康快速发展的措施和武器；同时，经济发展又能为依法行政提供雄厚的物质基础，依法行政不到位，或盲目执法或曲解法律或有法不依，违背立法的原意与初衷，搞执法的形式主义、教条主义，又会减缓甚至阻碍经济发展，因此，二者相辅相承，不可偏废。
二、存在的问题
改革开放二十几年来，发展经济提高人民群众生活水平的观念，早已深入人心。“为官一任，造福一方”成为各级政府官员的夙愿，恨不得一夜之间奇迹就在身边发生。但是，不可否认“焦点访谈”中问题的大量存在，一些地方和部门在执法和监管中，执法违法，乱查、乱扣、乱罚等，不仅破坏了经济发展的环境，而且严重损害了党和政府及执法机关的形象，究其原因，主要有：
1、行政机关官本位思想严重。几千年的封建社会使官本位思想根深蒂固，行政权力就可包容一切，这种观念造就某些行政机关官老爷习气泛滥，特权思想严重，对行政管理相对人的合法权益不尊重，缺乏为人民服务的意识，甚至故意压制、剥夺其正当权力。
2、行政机关执法人员素质底下。具体表现在：一是全心全意为人民服务的意识不强，唯上是从，唯利是从；二是“重实体，轻程序”，不告知、不听取相对人的陈述申辩，甚至对相对人争辩，认为态度不好而加重处罚；其三，业务知识欠缺，赶不上时代步伐。
3、部分行政机关执法动机不纯、目的不当。具体表现在以下四个方面：一是受部门利益驱动，单纯为本部门创收，用行政权力攫取不正当经济利益。二是单纯为本部门人员出气，用行政权力报复他人。三是单纯为某单位或某个人的利益，用行政权力为其助威开道。四是部分行政机关明知自己执法行为违法，故意不给相对人留下把柄或提起行政诉讼的证据。
4、依法行政意识不强，执法手段简单、粗暴，为民服务思想淡薄。有些行政机关执法人员工作作风不扎实，不按法律规定的程序严格执法。有的随意扩张权利，越位执法，执法不公，滥用查封扣押权、强制执行权。在行政管理活动中，有些执法人员不是本着管理、服务的目的，而是抱着挑毛病、耍特权、多罚款的心态，把法律赋予的权利，变成了罚款、谋私的工具。
三、几点对策
1、克服官本位思想，强化依法行政观念，加强“三个代表”思想的学习，端正执法观念，简化办事程序，把“保护和促进经济发展”，作为一切工作的出发点和根本目的，注重社会效果。
2、各级党委、政府、上级业务主管部门要想法设法为行政机关正常的执法活动提供有力保障和支持，做好后盾，并自觉规范好政府行为，坚决杜绝为一己之利向行政机关下命令、递条子、打招呼、开后门等干扰具体执法活动的现象发生。
3、实行政务公开。各执法部门可于办公地点设立公告栏，将办公程序、收费、处罚依据等内容以书面方式公之于众。一方面便于公众查阅，另一方面亦能起到宣传教育作用。
1.1工商行政管理执法手段弱化
在推进工商管理行政政执法现代化的过程中，一个比较明确的目标就是逐渐转变政府职能，逐渐使全能政府成为有限政府，把政府管制变成政府管理。这一理念打破了传统行政法制中我国政府职能无所不包的局面，为工商行政管理部门更好更有效地成为服务型行政部门起到了有力的推动作用。但是，现实中，过度简化后的政府职能在现代社会日趋复杂的社会关系中并不能应对自如，作为行政机关，其执法手段有被一味弱化之嫌。我国的工商行政执法，由于相关制度不健全，公众法律素质普遍不高，在行政机关没有相应的强硬执法手段的情况下，毁灭证据、转移财产、逃避制裁、抗拒处罚的情况时有发生，不考虑国情和实际，对行政执法手段一味弱化，必然导致执法的疲软。我国在近年来不断借鉴西方发达市场经济国家的法律和文化，特别是对行政执法手段和执法保障的削弱，体现了西方立法技术中减弱国家干预，限制行政职权的理论。这为我国的法律制度尽快和国际接轨具有重要意义。但是在我国处于社会主义初级阶段，市场经济体制尚不完善，公众的法律素质、执法环境和法律体系均不完善情况下，将西方经过几百年的法制建设后才相对完善的执法制度，搬到市场经济初级阶段的中国，不可能带来预期的效果。从历史上看，只有《投机倒把行政处罚暂行条例》和《中华人民共和国企业法人登记管理条例》两个行政法授权工商部门在监督检查时可以行使冻结、划拨、封存、暂扣等专项行政强制性手段。但是后来《商业银行法》规定：只有法律规定冻结的才能冻结，没有法律规定就不能冻结。这就致使工商管理部门在监督检查时候常常处于尴尬处境，对某些违法经营行为心有余而力不足。在《反不正当竞争法》中赋予了工商部门主动监督检查权、调查检查权、强制措施权。可以对违法行为及物品加以限制，可责令被检查的经营者说明商品来源时，相对人往往拒绝回答，要求其暂停销售不得转移时，相对人往往拒绝签字，事后商品不知道去向。《反不正当竞争法》规定了监督检查部门在调查取证中的询问、查询、复制、检查等权力，但未明确授予查封、扣押财产等强制措施权。行政处罚权与行政强制执行权相分离，工商部门做出行政处罚决定后，不具备强制执行的权力，削弱了工商行政管理机关执法的严肃性、权威性，无形之中放纵和助长了违法经营行为。
1.2工商行政管理执法受地方保护主义干预严重
工商行政管理机关在行政执法过程中由于诸多原因，受到“地方保护主义”干预严重。“地方保护主义”是当今中国比较流行的一种风气。虽然地方保护主义弊端重重，但在实践操作中，但凡在任的地方官员，都会自觉不自觉地投入到地方保护的实际行动中。目前地方各级政府把发展作为第一要务，采取各种优惠政策，改善投资环境，吸引外来投资。地方保护主义者认为，工商行政管理对外来投资企业的检查，对企业的违法行为的处罚，会影响投资人的积极性，破坏投资环境。一些地方政府甚至认为，发展是硬道理，只要有产值、有税收，不管是什么企业都可以投资兴办，甚至不顾中央的政令，想方设法地变通处理，把一些对环境、资源破坏严重的项目都放行准办。为此，他们认为工商行政管理是阻碍地方经济发展的绊脚石，私自决定未经政府允许，工商行政管理部门一律不得到企业进行检查和实施处罚，企业违法一般不罚或按下限处罚。
1.3工商行政管理行政指导作用没有充分发挥
行政指导指的是行政主体在其职责任务和管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，采用说服、教育、示范、劝告、告诫、鼓励、建议、指示等不具有法律强制力的方法促使相对人为或不为一定行为的非强制。20世纪60年代以来，行政指导在实行市场经济的国家就得到了越来越广泛的运用，成为对传统的行政执法的重要补充。
行政指导属于不具备法律强制力的柔性行政行为，主要以示范、劝告、建议、鼓励等非强制性方式，行政指导作为一种新型的行政手段，广泛运用于各个行政领域，是市场经济条件下政府施政的中心，在现代行政中具有重要地位。行政指导还属于“积极行政”的范畴。古典市场经济条件下的行政是消极行政，政府管得越少越好。由于社会经济生活日益复杂化和多样化，公益和私益需要兼顾，效率和公平要平衡，社会成本需要降低，社会福利需要增进，凡此种种都需要行政行为由消极转为积极。现代社会生活需要行政指导以灵活多样的方式，有效地对经营行为进行干预指导。工商行政部门随着市场经济的不断深入，出现了各种新情况和新问题，有些复杂情况无论是行政立法还是人大立法都难以完全适应工商行政管理职能的客观要求。这就需要工商行政管理部门在行政执法过程中，有针对性地给经营者下达提醒、建议、劝告、警示等“行政指导书”，帮助他们改善经营管理，改正不当行为，提高经济效益。当然，行政机关应当严格监管市场主体，对违法者要依法予以惩处。通过严格的依法管理和执法，促使市场主体遵循法律道德，做到诚信经营。维护消费者利益。但真正有效的管理并不是一味的“管”。执法也不是单纯的“执罚”。更主要的是根据具体情况实事求是的处理好市场行为中的一些具体问题。能给予经营者正确的指导，能促进法制社会的建设。工商行政管理部门作为服务型行政部门出现，应该借助他们对法律法规掌握理解的优势，对市场主体多些耐心的疏导，善意的提醒，帮助他们少出问题，少走弯路，防患于未然，这样同时也减轻了行政管理的任务。行政指导作为工商行政管理机关的行政方式，更多的应该以不自觉的方式被运用，但在我国实际中，这一先进理念的贯彻落实还有很大一段距离。行政指导的作用还远未充分发挥。
2优化工商行政管理行政执法的对策
行政的法治化和现代化不是一蹴而就的，而是一个漫长而渐进的过程，工商行政管理的法治化之路也是如此。通过对我国工商行政管理行政执法的缺陷分析，立足我国工商行政管理法治建设的现状，借鉴国外市场监管的先进经验，现将对工商管理依法有效行政的建议提示如下。
第一，完善工商行政管理法制体系。
我国目前在政府职能地位和机构配置的法律依据存在有不便于操作，条文不细、规定过于原则，灵活性差等不足之处。完善工商行政管理法制体系，加强行政管理组织发建设，加强市场体系监管立法，解决各类市场监管无法运用工商行政管理综合性职能，发挥职能合力作用迫在眉急。应该以《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《消费者权益保护法》和《合同法》等为重点，加快实施细则或单项配套法规的制定，解决工商行政基本法操作性不强的问题。加快旧法的修改完善步伐，解决掉新旧法规自相矛盾、执法依据不统一的问题。
第二，加强工商行政管理执法。
从上文分析，我们发现，工商行政管理执法存在很多缺陷。改进工商行政管理主要要加强化执法保障，改善执法环境、完善执法程序、加强行政指导等。
市场经济发达国家对市场监督机构赋予了较强的执法手段，工商行政机关除在监督检查时可以行使冻结、划拨、封存、暂扣等专项强制手段和询问、查询、复制、检查等权力外，可以明确授予查封、扣押财产等强制措施权，把行政处罚权与行政强制权结合起来，提高工商机关执法的权威和严肃性。
在改善执法环境方面，除了解决法规滞后和法规矛盾问题。要多加取得各级党委政府的支持和理解。化解地方保护主义和工商行政管理之间的对立情绪矛盾。应该采取措施“对各级政府依法行政提出明确要求，要明确各级政府的责任。”国家要把依法行政和营造公平竞争的市场环境作为地方政府考核指标、公正评价政府的工作政绩。要把维护市场秩序和经济保障的责任落实到相关政府。工商行政管理机关也要按照转变政府职能、建立服务型工商的要求，进一步规范执法行为。要通过自身行为的规范来赢得政府对执法工作的支持和理解。地方保护主义的主要目的是发展地方经济。工商行政管理部门首先要支持地方经济发展，树立服务观念。“运用工商行政管理职能，支持地方经济发展的指导思想不能变；在地方党委领导下的领导关系不能变；积极参与完成地方政府交办的工作任务不能变；与地方党委政领导的工作联系职能和感情不能变”。
第三，加强行政指导。
行政指导不具备法制强制力，行政相对人是否接受行政指导，完全听其自愿。但是工商行政管理部门可以通过比较具体的行政指导方案，达到行政指导的良好效果。可以从下面几个方面着手规划。第一，加强市场准入秩序行政指导，提升市场主体监管服务水平。第二，加强市场竞争秩序行政指导，提升公平交易执法水平。第三，加强市场交易秩序行政指导，提升维护消费者权益水平。第四，加强企业信用建设行政指导，提升信用监管服务水平。第五，加强知识产权保护行政指导，提升工商部门维护市场主体合法权益的水平。第六，加强处置市场突发事件行政指导。提升工商部门公共管理水平。
【论文摘要】随着我国电力体制改革的不断深化，电力行政执法过程中的困难，为社会和电力企业带来了诸多问题。其成因主要是：电力立法滞后于体制改革，造成电力行政执法主体事实上缺位；受制于上位法致使地方电力立法难以突破电力行政执法的基础——执法队伍构建及执行力。因此，电力行政执法需从立法层面予以突破，从中央层面明确电力行政执法主体；在立法一时难以突破的情况下，需要在实践中探索有效的应对之策。
引 言
近年来全国各地妨碍电力建设、破坏电力设施的违法事件频频发生，窃电现象也呈频发之势，这不仅严重影响电力建设项目进程，危急供电安全，而且也严重扰乱了正常的供用电秩序，使国家和供电企业蒙受巨大的经济损失。
就目前的法律规定来看，《刑法》等法律法规对于电力设施和电能的法律保护远不能涵盖实践中所存在的相关行为，对现实中存在着的妨碍电力建设、破坏电力设施及盗窃电能、侵犯社会公众和电力企业利益的涉电违法行为，其中尚未构成刑事犯罪的，需要通过行政执法予以制裁和规范。但由于我国电力立法滞后于电力体制改革，《电力法》、《电力设施保护条例》及其实施细则的相关规定与政企分开后的电力体制不相适应，存在着电力行政执法体制始终没有理顺、电力行政执法主体事实上缺位、无法形成一支有力的电力行政执法队伍等问题。
本文试图通过对我国电力行政执法体系及实践情况的分析，探讨形成这一难题的原因和解决之策。
1.当前我国电力行政执法面临严峻形势
破坏电力设施和偷窃电能现象，不仅使国家和人民财产遭受巨大损失，严重侵害电力企业的合法权益，而且也严重侵害了广大用户的合法权益。破坏电力设施和窃电行为还扰乱了供用电秩序，造成许多危害电力运行安全、危害人民群众人身和财产安全的隐患，直接威胁到电网的安全运行。
2007年，在全国“三电”（指加强电力、电信、广播电视设施安全保护工作）专项斗争中，查处“三电”治安案件2.5万余起。涉电案件剧增，严重危害了电网安全运行，无法保证电网正常供电和电力用户正常用电，还可能危害人民群众生命财产安全。由于电力执法力度的不足，涉电违法行为得不到追究和惩处，无法保证电力执法部门公信力和电力相关法律法规的威慑力。
2.电力行政执法内容分析
电力行政执法是指电力行政执法主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行为，是保证电力相关法律、法规实施的直接性的、管理性的行为。
按照行政执法行为对相对****利义务所引起的直接效果，电力行政执法主要有以下方式：电力行政处理、电力行政处罚、电力行政检查、电力行政处置。
3.导致我国电力行政执法难题的原因
电力行政执法出现的严峻形势，固然是多种因素的综合作用，但执法保护力度缺乏是最重要的因素。由于电力体制改革不断推进，电力立法滞后于电力改革，现行电力法律法规中许多方面不适应我国当前电力工业发展与改革的现状。
3.1 执法主体事实上的缺位是电力行政执法难的根本原因
3.1.1我国现行法律中对电力行政执法主体的规定不明确
法律法规授权的组织既可以自己的名义在法定权限内从事电力行政执法活动，承担法律后果，也可以根据法律、法规和规章的规定，在法定权限内再委托符合法律规定的其它社会组织行使电力行政执法权。受委托的组织并非电力行政执法主体，它只能以委托机关的名义从事行政执法活动，相应的行政执法后果即法律责任应由委托机关承担。
《电力设施保护条例》于1998年1月7日修订后，诸如北京、天津、青海、山东、四川、新疆等地都纷纷出台了有关电力设施和电能保护及反窃电方面的地方性法规和行政规章，但在电力设施保护的行政执法主体方面，无一例外地沿袭了上位法《电力法》、《电力设施保护条例》的相关规定，即明确了由各省（直辖市、自治区）的电力管理部门作为相应的行政执法主体。如此看来，电力设施与电能保护的行政执法主体似乎并不存在缺位情况，但事实上，现行法律的规定并未明确由哪一个政府组织具体来行使行政执法职能，有的电力行政事务有多个部门在具体行使行政执法职能。
3.1.2 电力行政执法主体的变迁导致执法效能弱化
1996年4月1日《电力法》实施后，国务院国[1996]48号《关于组建国家电力公司的通知》指出，为有利于转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革，国务院决定组建国家电力公司。按照这一决定，新成立的国家电力公司负责原电力工业部管理的国有资产经营管理，不再具有政府行政管理职能，国家经贸委作为电力行政管理部门负责电力行业的行政管理与监督。由此，改制后的电力行政执法职能完全由政府部门承担。
3.1.3 政府部门作为电力行政执法主体能力不足
通过考察电力行政执法主体前后的变化差异，不难看出：在电力体制改革之前，电力局不仅具有行政执法权，而且具有与之相配套的丰富的人力、物力资源和经验。电力体制改革后的地方综合经济管理部门虽然取得行政执法权，但其限于人力、物力、经验等方面的不足，不能做到及时、有效地行使行政执法权，也因为同样的原因，使得无法形成一支与其所在行政区域内电力设施和电能安全保护相匹配的行政执法队伍。
由此看来，执法主体执法能力的欠缺是导致电力执法难的根本原因，或者说是因为执法主体的能力不足使得行政执法主体事实上的缺位，并直接导致了电力行政执法之难。
3.2电力立法难以突破导致难题持续
3.2.1电力相关法律规定与其他法律衔接不到位
我国《电力法》的修订与完善滞后于电力体制改革，面对电力行业改革和发展中出现的发电与电网企业的技术配合问题、预购电、欠费停电期限、用电检查权等方面的新问题，《电力法》及其配套法律规定与相关行政法的规定没有衔接，与《刑法》规定的破坏电力设备罪、盗窃罪等罪名条款没有相衔接，法律的适用出现了许多真空。
3.2.2 相关电力法律法规缺少可操作性
涉电案件在进入行政执法程序后，由于相关电力法律法规在实践中缺少可操作性，使得行政执法主体无法对许多案件进行行政执法处理。如在破坏电力设备案件中所涉及的电力设备范围的具体指向、盗窃和破坏电力及设施所造成的经济损失如何计算等等问题，行政执法部门与电力企业和公检法部门的认识存在着很大的差距。
3.2.3 上位法的限制使地方立法难以突破
基于法律效力等级理论，上位法的效力高于下位法的效力。《电力法》、《电力设施保护条例》都规定电力管理部门作为电力设施和电能保护的行政执法部门和监督管理部门，全国大部分省市的相关地方性法规和行政规章也就无一例外地沿袭了这一规定，即明确了由各自省（市）的电力管理部门作为相应的行政执法主体，而无法形成新的突破，因此在地方立法中很难解决电力行政执法主体事实上缺位的问题。
4.现行体制下破解电力行政执法困难的对策
4.1 修改与完善电力法律体系，加强行政执法保护内容
《电力法》修改要与《民法通则》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《刑法合同法》、《农业法》、《森林法》、《土地管理法》、《公路法》、《环境保护法》等法律协调。国家立法机关、司法机关也应根据电力产品的特殊性和电力行业的特殊情况，在制定与《电力法》配套的法律、法规、立法解释、司法解释时，要对窃电等违法行为的违法金额的认定、处理等具体问题作出明文规定。
随着我国电力体制改革的逐渐深化，也应随之建立一套有机的电力法律、法规框架，其中应更多地体现对电力设施和电能保护的行政执法内容，并形成切实可行的和完整的行政执法保护制度。
4.2 开展电力行政执法模式的探索与实践
在立法层面尚难有较大突破之前，在地方实践中探索具有本地特色的电力行政执法模式，不失为在当前解决和破解电力行政执法难题的一种切实有效的办法。如《宁夏电力设施安全保护处罚条例》的出台，就是一种良好而有益的探索。
电力体制的改革对电力行政执法资源提出了重新配置的要求，能否将有关资源再行配置与组合，在符合经济性的同时也具备操作性，是探索电力设施与电能保护行政执法模式的原则。
4.3 深入宣传电力法律法规
相对于电力主管部门，就电力法律宣传工作来说，电力企业在人力、物力、经验方面具有相对优势，而在有关宣传内容上、时间上、形式上，也更容易把握实际、灵活机动、贴近生活，使宣传工作不至于流于形式。当然，作为行政执法主体的电力主管部门，也应就电力行政执法的相关内容进行宣传，切实提高群众遵守电力法律法规的意识，才能达到群防群治的效果，减少涉电案件的发生。
在防雷行政执法中，《气象灾害防御条例》第四十五条规定，违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上气象主管机构或者其他有关部门按照权限责令停止违法行为，处5万元以上10万元以下的罚款;有违法所得的，没收违法所得;给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：(一)无资质或者超越资质许可范围从事雷电防护装置设计、施工、检测的;(二)在雷电防护装置设计、施工、检测中弄虚作假的。该法条将没收违法所得这一行政处罚授权给县级以上气象主管机构，改变了气象主管机构行政处罚权只有警告、罚款两个种类的现状，气象主管机构行政执法手段得到了进一步的扩展和完善。但是，违法所得对于气象行政执法人员来说是全新的概念，如何理解违法所得概念的内涵和外延，如何操作没收违法所得，有必要予以厘清。
一、违法所得概念
由于《行政处罚法》没有对违法所得的内涵与外延作出直接界定，而目前我国其它法规、规章、执法解释等也没有解释，当前把它作为先见概念;虽然有的对这一概念有所界定，但是概念不够清晰，标准还不统一;有的虽予界定，但由于该法律规范本身的层级较低，不具有普适性。下面有几种解释：
一是从词义上看。违法所得由违法与所得构成，是违法与所得的合成概念，即为违反法律而取得。因此，违法所得不应当包括成本和投入。
二是从目的性上看。没收违法所得在于否定以违法的手段或方式取得财产，实现其剥夺违法行为人违法所得之利，以维护公共利益和社会秩序，体现公平和正义。一般要求违法所得具有可没收、追缴和退赔特征，对于非财产性的违法所得目前立法上没有涉及，因其不具有可没收、追缴或退赔等特征而不符合立法的目的性。
三是从统一性上看。违法所得属于法律概念，不单是行政法的概念。在民法、刑法中关于违法所得一般称违法所得数额，也就是获利数额。基于法律的统一性，行政法应与民法、刑法等领域的违法所得概念的内涵和外延保持一致。
基于上述特性，认为防雷行政处罚中违法所得一般是指违法行为人(无资质或者超越资质许可范围从事雷电防护装置设计、施工、检测的单位和个人，在雷电防护装置设计、施工、检测中弄虚作假的单位和个人)通过非法手段(无资质或者超越资质许可范围从事雷电防护装置设计、施工、检测，在雷电防护装置设计、施工、检测中弄虚作假)取得的扣除物化成本后的获利数额，以及其他应以违法所得论处的财物，是一种比罚款相对程度重的行政处罚，在数额上应当高于应处罚款。
二、没收违法所得认定存在的问题及认定标准
没收违法所得认定是各级气象主管机构对防雷违法行为进行行政处罚的一个重要环节，采用什么原则认定违法所得、如何认定违法所得关系到当事人的违法行为能否受到应有的处罚，关系到法律能否实现惩处违法行为，关系到行政处罚能否顺利进行并有效保护合法的作用。而现行行政处罚立法中，没有对违法所得作出直接的界定，客观上也给防雷行政执法留下太多的想象和理解空间，具体存在以下几方面问题：
(一)界定不够准确
最高人民检察院在《关于假冒注册商标犯罪立案标准的规定》中将违法所得数额解释为销售收入，而1995年最高人民法院《关于审理生产、销售伪劣产品形式案件如何认定违法所得数额的批复中》解释为获利的数额。由于违法主体、违法行为种类太多，同时违法的动机也不尽相同，相关法律法规对违法所得难以界定，使防雷行政处罚没收违法所得界定也不够准确。
(二)界定标准不够统一
论文关键词 自由裁量权 必要性 滥用 控制
一、概述
治安行政处罚的自由裁量权是行政自由裁量权的重要组成部分，那么首先要解决到底何为行政自由裁量权？行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。这是在普遍且客观存在于行政机关以及其工作人员的行政执法活动中的，并且他们的职权是由法律法规授予的。如此逻辑，治安管理处罚中的自由裁量权则是公安机关在查处治安违法行为中在已规定的范围或幅度内酌定选择治安案件调查处理行为方式和作出公安行政处罚或措施决定的权力。
二、治安行政处罚的自由裁量权存在的必要性
（一）随着社会各方面的变化发展，社会治安情况也出现了新局面
许多新问题新案例直接导致了公安机关在治安行政处罚权的实施中处于一种不稳定的状态，这也就相应地要求公安机关及其工作人员根据案件的实际特殊情形，加上自己的合理判断，对其进行针对性的灵活便捷处理，这就是自由裁量的体现。
（二）高效率也是行政活动保持生命力的需要
授予治安行政机关一定的自由裁量权力，能够使其在遇到各种不同的实际情况时及时高效地处理问题，维护社会秩序的稳定。自由裁量权的恰当适用能够起到提高治安行政机关的工作效率并提升行政执法水平的作用。治安机关在工作中遇到的问题量多复杂，因此自由裁量权的合理存在和恰当适用是提高公安机关行政管理工作效率的现实要求。
（三）从法律本身而言
纸上的法律只能做出一些制度性原则性的较固定规定，人们已经制定出的法律随着社会的变化发展总会存在着一定的局限性，即法律发展完善的速度不可能与社会发展的速度完全一致，法律发展与完善的脚步永远也追不上社会的变化发展。因为法律作为一种社会控制手段，它总是会有其自身难以避免的内在局限性，而且法律的局限性是客观真实且势必长期存在的，这也就使得自由裁量权在行政活动中有存在的必要性。
治安行政执法活动要求执法人员和机关遇到现实问题时，必须根据案件的实际情况、法律要求的正义精神，并结合理性的判断因事制宜地加以灵活处理，切实做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，这是治安行政机关对行政执法人员的工作要求原则之一。这一工作原则就要求治安机关必须拥有一定幅度的自由裁量权。给予行政机关以自由活动的幅度，在问题中可以做出有选择的措施，有利于行政机关根据不同人不同的事件做出有针对性的正确管理。
三、治安行政处罚自由裁量权存在的问题
目前，治安行政处罚中的自由裁量权的适用主要存在着以下问题：
（一）治安行政处罚自由裁量权的滥用
滥用自由裁量权是公安机关及其工作人员不恰当不合理行使自由裁量权的最突出的问题。滥用治安行政处罚自由裁量权的原因是多方面的：一方面，由于人是有感情的动物，行政执法人员与当事人可能存在着亲戚、朋友、同学、同事、战友等亲密友好关系，也可能是与当事人发生过冲突，互相有敌对关系，这些都可能导致的自由裁量权被滥用；此外，由于行政执法人员当中个体认知水平、知识水平、工作能力、道德素质等种种因素存在差异，个别道德素质差、法律观念不强、违背工作纪律的工作人员往往也会导致自由裁量权被滥用。
（二）治安行政处罚显失公正
这里的显失公正是指公安机关及其工作人员在进行治安处罚时明显违反行政法所规定的公正、合理和比例原则的具体要求，而是造成明显的不公正、不合理。即公安机关及其工作人员在执法活动中违反了法律的规定，不恰当地运用法律所赋予的治安行政处罚的自由裁量权，超过了法律允许存在“误差”的合理范围。治安行政处罚的显失公正，实质是对自由裁量权的误用和乱用。
（三）治安执法人员拖延履行职责
由于相关的法律规范对公安机关及工作人员履行法定职责期限的规定不明确，因而何时履行法定职责，公安机关及其工作人员可以自由裁量。为了维护社会秩序稳定和认真负责地完成工作任务恪守职责，行政执法工作人员应当积极主动地去履行职责，而不是因为任何不正当理由而任意拖延其履行法定职责的期限。这严重违背了行政法对治安管理活动要求的效率原则，。
在现实的治安行政管理活动中，治安行政处罚中自由裁量权的行使遭遇的问题很多，但是最频繁最典型的问题还是对自由裁量权的滥用。下面则主要针对治安行政处罚中自由裁量权滥用问题的综合性解决性措施作出探讨。
四、治安行政处罚自由裁量权滥用的控制措施
滥用治安行政处罚中的自由裁量权，在生活中通常表现为行政机关及其工作人员在处理问题时十分随便随意，常常是相同情况不同处理，不同情况相同对待，从而引起群众的不满和敌对情绪，造成广大人民在日常生活中不配合国家行政机关和工作人员的正常执法活动，这使得社会生活中行政违法行为数量增加，影响社会秩序的稳定。不仅如此，滥用行政处罚中的自由裁量权，极易滋生腐败，助长特权思想，造成极坏的社会影响，严重损害党和政府在广大人民心目中的形象。虽然说自由裁量权被滥用的问题，在客观生活中是难以避免的，尤其是在我国仍处于社会主义发展的初级阶段，正处于社会生活变革的深刻阶段。不过，正是因为行政处罚活动中自由裁量权容易被滥用，所以必须对这种自由裁量权进行控制。对治安行政处罚中自由裁量权的控制，笔者分析可以从以下几个方面着手：
（一）从主观方面对自由裁量权进行控制
1.在思想文化方面
对所有在职的治安行政机关的工作人员进行知识学习培训活动，提高他们的行政知识水平和行政工作能力，不断提高执法水平。想要真正较好地控制行政处罚自由裁量权的滥用问题，必须要有应对各种各样行政处罚问题的能力，要有足够的能力能妥善处理好随着社会变化发展而不断出现的新情况新问题。而这些能力的拥有与提高只能通过学习的方式来完成，治安行政执法的主体通过主观上不断地学习，提高工作水平，才能有效地将客观上正确行使治安行政处罚的自由裁量权。
2.在道德素质方面
对所有的行政工作人员加强思想道德教育，培养所有行政工作人员的公平正义等法律精神，加强行政执法人员的纪律精神，使他们树立公平执法和国家公务人员应该严格遵守工作纪律的观念。此外，还要增强所有行政工作人员的公仆意识，培养其全心全意为人民服务的工作精神。让他们必须明确他们被赋予的这些权力是来自于广大人民的，他们应该用人民赋予的权力全心全意为人民服务，造福于社会。公仆意识、全心全意为人民服务的思想，本来就是国家公务人员职业道德的必然要求。
（二）从客观方面对自由裁量权进行控制
1.建立和完善治安管理执法活动中的回避制度
我国现有的法律制度体系中虽然已经规定了回避制，但该制度目前在我国司法活动中的应用状况良好，而在行政执法活动中的应用并不理想。该制度要求行政执法人员在处理相关问题时，如果与该活动有利害关系，就应当回避。
2.建立和完善治安行政执法责任制
对于行政机关工作人员处理的治安管理处罚活动，应有相应的记录，对于存在瑕疵和错误的处罚行为要由该执法人员承担相应的责任。并且，这种责任的承担应强调现实可操作性。
3.强化司法审查制度
将使用自由裁量权处理的治安行政处罚行为纳入司法轨道。在具体实施中即要求治安行政执法人员应当告知相对人拥有申辩权、申请行政复议权、提起诉讼等权利，使被执法人的权利具有可救济性，并且应当确立司法途径的解决才是最终解决的管理原则。
4.建立和完善治安行政执法监督体系
一方面要强调监督主体的多样性，要来自于社会的各个方面，能够代表社会不同群体的利益。监督主体不仅要包括党和国家机关，还要包括社会团体、基层群众等能够反映广大人民群众心声的主体。另一方面，则要加强监督的力度。对被发现滥用治安行政处罚自由裁量权的工作人员严厉惩罚，对认真履行监督义务作出有效监督活动的人员可以给予表扬和鼓励。
5.完善立法
在立法层面，要严格控制法律条文中的“弹性”规定，立法者应综合考虑治安行政执法活动所可能遇到的实际操作问题，从而尽可能具体、准确地作出明文规定，以降低法律条文规定内容的可浮动性。
论文关键词 两法衔接 现实困境 派驻检察官
刑事司法与行政执法衔接（简称“两法衔接”）机制是指检察机关与行政执法机关之间寻求建立的旨在避免行政执法过程中以罚代刑、有案不移，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送检察机关处理的工作机制。
刑事司法与行政执法是两个相互独立的概念，属于两个不同的法律体系，但实践中，两者又常常紧密的联系在一起。当行政违法行为达到一定危害程度时，可能就触犯了刑法，此时行政违法行为就转化成刑事违法行为，进而行政执法就必须过渡到刑事司法。如何将这两者有机结合，形成对破坏市场经济的违法行为的打击合力，正是“两法衔接”机制的应有之义。
一、“两法衔接”的历史由来
我国市场经济尚处于发展阶段，各方面的机制尚不够健全和完善，市场经营领域违法犯罪行为相对较多，为此，2001年4月，国务院出台《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，其中规定：“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门”。国务院2001年7月颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中又提及“行政机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关的监督”。随后，国务院、高检院、公安部等又陆续出台了一系列关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规范性文件，这些文件的颁布，成为刑事司法与行政执法的连接点，是“两法衔接”机制运行的法律基础，也为检察机关监督行政机关的执法行为提供了法律依据。
二、“两法衔接”机制的现实困境及产生原因
“两法衔接”机制的出现是源于整顿和规范市场经济秩序工作实践的经验总结，全国各地都对该项工作机制的建设做了大量的探索工作，目前在一定程度上取得了有效进展，但很多问题也不断凸显。
（一）有关“两法衔接”机制的立法尚不完善，具有相当大的局限性
一是规范性文件的位阶较低，法律强制力不够。国务院颁布的文件一般属于法规这一层级，高检院的“两法衔接”相关规定属于内部工作规定，算不上严格意义上的司法解释。在实践中，这些规定往往不被重视，因为它们对行政执法机关没有强制效力，行政机关是否严格依照这些规定执行全凭其自身对案件移送的主观认识，甚至有的行政机关都不知道这些规定的存在。二是规定的内容过于原则，操作性不强。相关文件数量确实不少，但大多数都只是在形式上笼统地用“构成犯罪的，依法追究刑事责任”这一类原则性规定来确立行为人的刑事责任。有一些文件在移送案件的条件、程序、时间等方面也都作了规定，但实践中随意性很大，且对于责任承担的规定仍不够明确。
（二）行政执法部门违规不予移送案件，导致检察机关得不到应有的配合
一是出于保护部门利益考虑。行政执法机关掌握较大的行政处罚权，很多地区的行政执法机关罚款的多少都与其自身的经济利益紧密相关，有的甚至每年上级都有罚款的任务指标下达，因此有的行政执法机关认为，本应由自己给予行政处罚的案件一旦移交给检察机关，就等于丧失了对违法行为的控制权，会影响到本单位的实际利益，对于大部分案件都不愿移送。二是出于保护违法单位考虑。行政执法中发现的涉罪案件，基本是发生在本地区内的企事业单位，有些还是对本地区贡献很大的单位，对他们的查处势必影响到本地区的经济利益。因此，对此类案件的查处过程中，大多会出现地方保护主义，行政执法机关不予移送该类案件。三是执法人员缺乏法律常识。部分行政执法人员认为已经经过行政执法机关处理的问题，没有必要再移送检察机关给予刑事处理，或者根本就意识不到案件涉及到刑事犯罪，完全不会想到要移送检察机关。
（三）对行政执法机关的执法行为缺乏有力的监督
一是信息渠道不够通畅。目前，大部分地区都尚未建立网上信息共享平台，各地检察机关仅仅是依靠与行政机关之间的联席会议、走访调查或查阅相关资料等传统方式来实施法律监督，无法有效拓宽行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督信息来源渠道。二是宣传不够到位。有些行政执法机关工作人员对“两法衔接”工作机制不了解、行政执法机关部门内部分工不够明确，整体对该机制缺乏足够的认识，衔接工作不可避免地处于被动状态，最终导致行政机关移送案件线索随意性大，移送案件的质量较差。三是检察机关的现状导致监督不力。检察机关虽然拥有“一府两院”的较高地位，但实际情况并非如此，由于对行政机关在机构、人员编制和经费需求等方面存在依赖性，检察机关对行政权力的影响力和约束力极为有限，这直接影响了监督职能作用的发挥。再者，目前检察机关干警较少、办案任务繁重，难免顾此失彼，无法对行政执法监督工作深入开展，多数都流于表面。
三、通过推行派驻检察官制度完善“两法衔接”机制
公安、法院、工商等机关都有设置“所”、“庭”一类的基层派出机构，向行政执法机关派驻检察官是检察机关积极参与加强和创新社会管理的一种创新机制，同样也是检力下达基层的表现形式。派驻检察官制度主要是检察机关基于法律监督职能，为加强对行政执法行为实施法律监督的及时性和有效性，安排专门检察官常驻行政执法机关，深入了解其执法工作中的程序、方式、对象等，进而更好地履行法律监督职责的工作制度。
派驻检察官在参与行政执法机关的工作中主要针对其相关执法行为实施法律监督，尤其是对涉嫌犯罪的违法行为案件应当移送司法机关处理的情形进行监督，因此，向行政执法机关派驻检察官可以从多个方面为完善“两法衔接”机制作出贡献。
（一）深入了解行政执法一线工作，积极开展调研为完善立法提供参考
一是要从程序角度入手。对“两法衔接”机制涉及的问题，法律应明确规定检察机关和行政执法机关各自的职责，完善相应的程序，使之明确有序，主要包括：移送涉嫌犯罪案件的要件、移送方式和法定期限、受移送的机关、不移送或迟移送应承担的法律责任。规定的内容应当具有可操作性，同时由于行政执法机关在其法定职权范围内依法对社会事务、公共事务行使行政管理权，并提供相应的社会服务，对自身权限范围内所实施的行为具有法律效力。对此，应赋予行政执法机关依法获取的证据相应的法律证明力，这样对于将来可能启动的诉讼程序也是一种合理资源利用。派驻检察官在日常工作中应着重注意对行政执法机关执法办案中的程序进行深入了解，结合检察工作实际分析和挖掘两者之间的连接点，扬长避短，加速磨合、完善，形成有效衔接。二是要从实体角度入手。细化对行政违法行为与刑事犯罪行为的界定标准的区分，尽可能作到明确、具体、可操作，改变有法难依的现状，尤其是在违法情节、违法数额、危害社会程度及后果等方面的衔接，应尽量作到协调一致，防止出现逻辑上的混乱甚至相互冲突。派驻检察官在参与监督行政执法办案过程中，着眼于发现违法行为的情节、社会危害性等方面，结合法理，细致分析行为的入刑条件及处理方式，为界定行为性质提出实质性、可行性建议。三是要赋予检察机关一些“实权”。如对行政机关案件处理结果的调查权、对不移送理由的质询权、对违法不移送的检察建议权，这些权力是法律监督权的组成部分，是与法律监督权同时存在的，唯有通过国家强制力去保障实施，才能保证检察机关法律监督职能的全面履行。派驻检察官在派驻工作中应重视实践，及时发现法律监督的盲点和难点，从取得实效的角度出发，确保检察机关对行政执法机关的法律监督落到实处。
（二）加强沟通和交流，寻求建立和谐统一的合作机制
一是积极搭建信息共享平台。当前各地“两法衔接”工作中存在的一个极为突出的问题就是信息渠道不够畅通，这在很大程度上制约了“两法衔接”工作的深入开展。派驻检察官在与行政执法机关的日常沟通中应积极探索在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，在保密的前提下，逐步实现行政执法机关与检察机关的信息管理系统相互联网，将行政执法机关查处、移送的涉嫌犯罪的案件情况以及检察机关立案监督、审查批捕、审查起诉、判决结果等情况放在信息平台上，做到信息共享、资源共用。二是建立和完善联席会议制度。派驻检察官参与行政执法机关日常工作的法律监督，定期向派驻检察机关汇报，同时协调安排两机关之间召开不同范围、不同层次的各类联席会议，着重统一认识，共同讨论在执法中遇到的新情况、新问题，协调解决重大疑难案件，必要时形成会议决议，建立长效联席机制。三是加强情况通报，强化个案协调和沟通。派驻检察官负责加强行政执法机关通报查处相关案件的情况，对行政执法机关查处的行政违法案件、移送涉嫌犯罪案件情况，实行定期通报，推动涉嫌犯罪的行政案件及时转入司法审查程序。针对个别大案、要案，要一案一报，通报需做到及时、准确，确保派驻检察机关能随时掌握案件情况。
（三）及时了解案件全过程，实现全方位检察监督
一是实施提前介入制度。发现行政执法机关所查处的行政违法案件可能涉嫌犯罪的，尤其是重大、疑难案件，派驻检察官应立即启动法律监督程序，提前介入案件的调查，双方共同研讨案件是否达到应该刑事追诉的标准。同时，通过提前介入培养行政执法机关办案人员的刑事诉讼证据意识，引导取证、固定证据、分析证据情况和该类案件定罪的证据标准。二是完善移送案件的跟踪制度。派驻检察官不仅对行政执法机关的案件移送实施监督，同样对派驻检察机关办理移送案件也给予应有的督促。对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，检察机关应给予高度重视，集中优势力量、快速办理，并将案件办理进度通过派驻检察官及时反馈给行政执法机关。对于案件的处理结果，应向行政机关详细说明法律依据，对于典型案例，可以提出在今后办理此类案件及如何取证等方面的司法建议。三是善于总结，形成长效工作机制。检察机关作为“两法衔接”机制的主导者和刑事案件的侦查监督机关、公诉机关，有责任协助行政执法机关完善执法程序、规范执法行为。在派驻检察官的日常工作中，可以及时发现行政执法机关的执法行为中出现的问题，对此，可以由派驻检察机关组织行政执法机关人员深入了解刑事案件的庭审过程，参与其所移送的案件讨论过程。通过上述方式，可以促进检察机关与行政机关的沟通，进一步统一对案件的处理标准，强化行政执法机关的刑事证据意识，使“两法衔接”机制得以持续有效的运作。
一、水政监察队伍要外树形象，内强素质
水政监察队伍接触到各行各业，因此水政监察队伍要提高综合知识水平，以适应工作需要。还要以高度的工作热情和敬业精神，以文明优质的服务、扎实有效的工作，向社会树立良好形象。建立整个水利行业的内部和外部监督管理网络，接受对水利行业执法人员在行政执法过程中公开、公正、公平的监督。强化素质就是在完善“八化”(执法队伍专职化、执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、学习培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化)的基础上，加强执法队伍素质训练，逐步达到管理规范化、办公自动化、执法法制化、办案程序化、收费制度化的现代化管理模式。
二、建立和完善水政监察队伍制约机制
要积极向上级领导多做宣传，争取他们的大力支持，达到人员经费全额拨付，配备必要地办公、执法设备，按照《水政监察工作章程》的要求建立起综合执法的水政监察队伍。这是建设高素质水政监察队伍的基础。
要在提高整体素质上下功夫，就要建立和完善激励机制、约束机制。激励机制是要把执法管理目标明确到岗、到人，严格考核，实行工效挂钩，把执法目标和岗位职责完成情况与工资发放结合起来，把平时考核结果作为年终考评定格和奖励的主要依据。约束机制就是要依据《水政监察工作章程》，制定工作守则，规范和约束水政监察队伍、人员的行为。没有规矩，不成方圆。没有制度的队伍是打不了胜仗的。水政监察队伍要依法履行职责，就必须有强硬的制度管理。要强化制度建设，就要制定一系列的管理制度。要建立健全目标责任制、岗位责任制、水政执法责任制、错案追究责任制，还要完善评议考核制度、执法巡查制度、执法统计制度、文书档案管理制度、装备使用管理制度、学习培训制度、检查监督制度等。按照“业务精通、作风过硬、纪律严明、执法秉公”的要求，不断加强水政监察人员的训练，严格执行水政监察人员的考核培训上岗制度，在水政执法队伍中形成能上能下、能进能出的良性机制，实现依法行政、文明执法、和谐执法。
三、加强水政监察队伍思想、组织建设
抓好思想建设，就是强化学习培训，全面学习法律法规知识，提高自己的理论水平。强化业务训练，明确执法规范，严格法律程序，提高执法水平。强化大局观念，明确组织规范，使执法技能适应执法需要。要把思想政治教育和素质教育放在首位，积极开展思想道德建设，树立行业作风，不断增强服务意识和文明执法意识。
抓好组织建设，就是要完善队伍的组织机构建设，建立完善的组织指挥、指导系统，达到组织设置规范化、合法化、程序化，做到因事设岗、因岗设人、人尽其职。
四、严格落实水政执法责任制
在加大水行政执法力度上，应重点加强责任制的落实，把对水资源、河道、水工程等水事的检查、监督明确到人，实行个人包片、包线路、包目标任务。做到人人有任务，个个有压力，以推动执法工作有效运行。具体地说应采取如下措施：
1、宣传教育与行政处罚相结合，宣传教育的目的是增强人们的水法律意识，水行政执法中通过加强宣传教育，使当事人了解法律精神，使他们遵守水法律法规变成自觉行动。处罚的目地是进一步扩大宣传教育面，要善于利用行政处罚的手段，力求做到查处一案，教育一批，教育为主，处罚为辅。
2、项目审批与行政执法相结合，对水资源开发利用、取水许可、河道占用、水土保持开发建设项目等，必须按照相关法律、法规的规定办理审批手续，否则一经发现一律作为违反水法规予以立案查处，以促进项目审批规范化，保障水行政执法的有序进行。
3、个人分工与集体办理相结合，针对水政执法人员在具体工作中发现的违反水法规的行为难以查处的情况，水政监察队伍应及时调集人员，集中力量迅速予以查处，取得重点突破。
4、定期检查与突击性活动相结合，对本辖区内的水事行为，依照相关法律法规及审批手续、方案进行定期检查、回访，对已经变更的行为、项目应及时办理变更手续，对接到群众举报或检查中发现的违法行为应采取突击性的办法迅速予以立案、查处，坚持查、管并重，重在执法。
五、加强水行政执法人员的职业道德建设
一个水行政执法人员没有良好的职业道德，就不可能具有政治上的坚定性，只有每个水行政执法人员都具备了较高的职业道德，才能得到水行政执法相对人的信赖和支持，保证公正执法。
