时间：2022-11-23 17:26:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地发展权，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
(一)农民发展权核心是农民经济发展权
农民发展权是指作为个体与作为集体的农民自由参与政治、经济、文化和社会生活等权利且享受其发展利益的权利，包括农民政治发展权、农民经济发展权、农民文化发展权和农民社会生活发展权。而农民经济发展权是指农民在社会经济生活中公平地占有社会资源，参与社会经济事务，享有社会经济发展收益的权利。农民经济权益是主体农民发展的物质基础。农民经济发展权也是农民其他发展权实现的基础。农民经济发展权主要包括土地发展权、农民财产权、劳动就业权、劳动成果收益权等内容。农民经济发展权不是农民发展权实现的最终目的，是农民发展权的核心内容，同时是实现农民发展权实现的最重要条件。在人们贫困的所有成因中，经济因素为物质基础性的。人们的经济增长是减少人们贫困的强大动力。因此在我国，广大农民发展的核心是其经济发展，即经济发展权是农民发展权的核心。
(二)农民经济发展权的基石是农民土地发展权
1.农民土地发展权。土地发展权是土地制度的重要内容，农地发展权为土地发展权的下位概念。广义上讲，我国农地发展权内容主要包括三方面。其一，在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的条件下, 农民有权利对农业结构进行调整，投向农业生产效益高的经济作物。其二，在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的前提下，权利主体享有将农用地变更为集体建设用地的权利。其三，改变农村集体经济组织土地所有权性质，变更为国家建设用地的权利。从狭义上说，农地发展权是权利主体基于农地所有权，从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，也是参与土地增值收益分配的权利。它既可和土地所有权合为一体由土地所有者拥有，也可由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国，将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收，其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此，农民土地发展权是仅为权利主体之一的农民所拥有的土地发展权。
2.农民土地发展权是其经济发展权的基石。农民土地发展权在经济上的实现表现为对农民收益权和劳动权的补偿。其主要表现为改变土地用途后的土地增值部分，农民凭借其原生产要素拥有者的身份可以参与分享。发展权作为一项人权，是全体人类中的每一个人都享有的权利发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想。发展权的根本则是主体的发展权，因此，发展的本质则是人的发展。我国解决三农问题以促进农村发展的核心在于促进农民主体的发展。农民主体的积极性与创造性的发挥为其自身谋求发展的基本条件。而任何主体谋求发展必须依赖于一定的客体条件。在我国，一般说来，广大农民拥有的发展资源相对缺少，那么，作为发展利益的客体也相应缺少。农村土地既是农民生存的根本资源，又是农民发展的物质基础。广大农民主要以土地为其发展客体。因此，农民土地发展权对于保护农民的发展权尤其对经济发展权的实现有着奠基作用。
二、农民土地发展权的立法缺失
(一)农民土地发展权的宪法缺失
《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。由此可以得出，一是宪法规定的土地征收补偿内容并不包含土地发展权补偿;二是宪法规定的保护公民的私有财产权内容并不包含作为公民财产组成部分的土地发展权。宪法第三十三条第二款规定：国家尊重和保障人权。但作为一项基本人权的公民发展权和作为农民生存与发展的土地发展权，都没有载入宪法。宪法中公民发展权和土地发展权的缺失状况是产生农村集体经济组织土地所有权主体不明和权能弱化的深层原因。因此，若农民土地发展权缺乏宪法保护，则农民经济发展权的完全实现将是空中楼阁。
(二)农民土地发展权的土地法律缺失
《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)第四十七条第一款规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。第三款规定：征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。从中可以看出，征收农村集体土地补偿标准的是依据农业用途的土地收益，即征地补偿中农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿。虽然最新的《中华人民共和国土地管理法(修订案送审稿)》草案明确了农村集体土地征收将按照公平补偿原则，因征地补偿争议较大，草案授权国务院制定具体的补偿安置办法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地农民得到5%~10%，农村集体组织得25%~30%，政府部门得60%~70%。土地被征收后, 由农用地转变为国家建设用地后的巨大土地增值收益被土地权利主体之外的利益主体占有。由此可见，农地征收中政府对被征收土地的补偿主要为土地使用权的补偿，而缺乏土地发展权的补偿，侵害农民经济发展权的现象十分突出。
(三)农民土地发展权的物权法缺失
《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。第二款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。由此可以看出，《物权法》也没有土地发展权及其补偿的规定。农地征收补偿只能是农业用途的农地价值补偿。若从另一角度看，这是政府为了公共建设目的动用国家公权力强制部分农民低价转让私人财产。但是原土地权利人对于公共利益原无特定义务，仅由于土地征收行为蒙受损失，是无义务的特定人对于国家所做的特别牺牲，如果仅由原土地权利人负担此种公共成本，显然违背了基本的公平正义观念。土地发展权的物权法缺失同样阻碍了农民其他经济发展权的实现。
(四)农民土地发展权的其他法律、法规及规章缺失
《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》等法律从不同角度规定了农村集体及其成员、其他组织的土地承包经营权。但从其规定来看，缺乏土地发展权所包含的农民对承包经营地增加投入、增强地力所形成的发展性利益的规定，相应的，在土地征收补偿中缺乏对土地增加投入和增强地力方面的补偿。这不仅影响广大农民对承包经营地增加投入的生产积极性，而且不利于农民其他经济发展权的实现，最终影响农业发展。
三、完善农民土地发展权立法以促进农民经济发展权的实现
(一)立法明确规定农民土地发展权以促进农民经济发展权的实现
1.宪法规定公民发展权、土地发展权及其主体。首先，人权是宪法的核心价值和根本追求, 人权法哲学是宪法法哲学的主要内容之一。若对新的人权基本形态不及时提升为一项宪法人权，便有悖于宪法的基本精神。宪法应规定发展权为公民基本权利之一，使之获得根本法的最高效力，这是农民经济发展权得以实现的保障基石。其次，土地发展权是发展权在土地使用中表现出来的一项财产权，也应获得宪法保护。因此，在宪法明确规定公民享有发展权和土地权利主体享有土地发展权之后，才可在其他法律法规中具体创立和完善农民经济发展权。
同时，目前农村集体建设用地流转中同样存在着土地增值收益分配问题。地方政府在经营城市中存在盲目扩张和占地冲动，和中央政府在土地利用规划修编中所产生的矛盾冲突，以及耕地保护和节约集约用地实践中缺乏政策手段等问题，在很大程度上都是土地产权制度缺陷和土地收益分配机制失衡造成的。
为了解决上述问题，笔者提出以下建议：
同时设立农地发展权和城市土地开发经营权(简称城市开发权)
城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，这是宪法规定的。将农地发展权予以明确，并界定在农村集体土地所有权之下，既保证了农村集体土地所有权的完整，又符合宪法和土地管理法规的规定，同时也符合现在的实际情况和未来的发展趋势。同时，设定城市开发权，并由中央政府有偿授予地方政府，既符合宪法和土地管理法规的规定，又符合地方政府经营城市的现实。这样两权并立，既可以破解土地发展权归属的矛盾，明确土地产权制度，又可以在分配农村集体土地转为国家建设用地时产生的土地增值收益时，兼顾政府利益和农民利益。
但是，实践中如何准确评定农地发展权的价值是比较困难的。一般来说，城市越大，城市基础设施建设的单位面积投入水平就越高，农地转为城市土地的单位面积增值收益也越高，一般增值倍数为数倍至数十倍。由于两项权利的价值连在一起，很难将其分开，因此很难直接确定农地发展权和城市开发权的价值。我们认为，可以按照比例分配法来确定农地发展权的价值，即在城市建设规划区内，农地发展权和城市开发权的土地增值收益比例为“三七”开；在城市建设规划区外，两者比例为“七三”开。即在城市建设规划区内，城市开发权收益占主要地位，在城市建设规划区外，农地发展权收益占主要地位。
如此，地方政府在征收征用农村集体土地时，应向农村集体支付包括农地发展权价值在内的土地价格。对于农村集体建设用地流转中的土地收益分配，也可以直接参照上述原则确定，其依据即是农地发展权和城市开发权两权并立。
城市开发权由中央政府向地方政府有偿授予
这意味着地方政府应每年向中央政府缴纳城市开发调节费，由城市建设规划区面积、城市建成区面积、新增建设用地面积、单位产值占用土地面积、人均占地面积等参数组成并按照某种数学模型确定。其原则是，以上各项参数值越大，地方政府付费应越多。同时，现行的由地方政府向中央政府缴纳的耕地开垦费、土地有偿使用收益应做出相应调整。
城市开发调节费由中央统筹安排用于“三农”
一、引言
众所周知，由于我们国家的公有制性质，我国宪法明确规定了土地这项财产的所有权只能由国家和农民集体享有，国家和集体垄断了土地的所有权以及土地使用权的供应市场，土地使用权是地产市场的唯一权利载体，具有实现土地民事流转的功能[1]，土地流转可以分为初次流转和再次流转，相应地便形成了土地使用权的两极市场，即土地使用权的一极市场和二极市场。其中一极市场是事关土地初次进入市场的重大问题，所以显得十分重要。而土地初次流转主要采取出让、出租、作价入股（出资）和土地使用权作价授权等方式。（划拨手段非市场手段进入）其中各种方式都有显著区别，最典型的如出让主要相对于出租来说，二者区别在于，出让是批发性的租赁，故香港和新加坡称为“土地批租”，出租是零售性的租赁。出让是受让方一次纳租金，出租是年度交纳租金或按约定时间交纳租金。由于两者都可以选择共同或相似的方式进行权属流转，如都可采用拍卖、招标、协议等方式寻找受让方或承租方。[2]据此有学者认为，出让与出租本质相同，本质上都是一种租赁。但笔者认为，尽管出让是一种“批发性租赁”，尽管租赁有一种物权化趋势，但出让与出租却永远无法等同。出让是一种设定不动产用益物权的行为，而出租却只是一种设定债权请求权的行为，出让土地使用权的事实上的永久性更加明确地体现了出让设定用益物权行为的性质。
土地使用权出让制度是创设土地用益物权的唯一制度，因此，土地使用权的出让制度对社会、个人对土地的利用及价值创造就有着非同寻常的意义。但是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）却明确禁止农民集体所有的土地的使用权的出让，转让或者出租用于非农业建设。[3]所以，我国现行法律制度中的土地使用权出让仅指国有土地使用权的出让。根据《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）的有关规定，土地使用权出让是指国家以土地的所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。这一定义表明了国家作为土地所有者与土地使用者之间如何让渡土地使用权的基本权利和义务关系，为土地使用权的转让、出租、抵押等经营行为和土地使用权作为商品进入流通领域提供了前提和基础。因此，把握土地使用权出让行为的性质事关整个出让制度的规范建构问题，小视不得。然而，理论界对出让行为的性质定位却长时间观点对立，难趋一致，这固然与市场理念和国家制度的碰撞冲突有一定的关系，但也跟判断行为的法律性质的标准的僵化有关。
二、土地使用权出让的法律性质诸论及评价
自80年代初期以来，法学理论界对土地使用权出让行为的法律性质逐渐形成了三种截然不同的规点：第一种是行政行为说，第二种是经济法律行为说，第三种是（民事）法律行为说。各种观点之间分歧较大。
（一）行政行为说[4]
行政行为说认为土地使用权出让行为的性质是行政行为而非其他，具体理由有：
1、从出让的目的看，国家作为土地所有者完全垄断了土地的一级市场，从而有效地控制地源和二级市场，以实现国家的土地政策，达到促进整个房地产业发展的目的，国家出让土地使用权的最终立足点在于行使管理权能。
2、从出让的程序看，国家对出让行为有严格的审查和管理制度。出让土地使用权应当符合土地利用的总体规划，年度计划，且由政府统一领导有计划、有步骤进行。在土地出让前，对出让地块的用途、年限等条件由土管部门会同城市规划、建设、房产管理等部门共同拟定方案后，报政府批准后再由土地管理部门实施。由此可见，作为出让方的国家土地管理部门及其他有关行政部门在现实土地使用权出让制度下显然，在行使政府的管理职能。
3、从出让法律关系的主体看，一方为代表国家政权的土地管理部门，另一方为土地使用者，前者行使的是管理职能，后者必须遵守和服从，如果用地者不服从管理，可能会受到相应的行政处罚。
4、从出让金的数额看，现价段土地使用权出让金并非土地使用权商品真正价值的价格表现形态，而只是国家凭土地所有者身份分割部分利润的行为，属国家和用地者的分配范畴而非交换范畴，事实上也只是象征性的收费而已。
5、从解决争议的方法看，如果土地使用者与出让方对土地的期限、程度、土地的用途，出让金的数额等产生争议和分歧，政府有关部门可以用行政裁决方式解决，如行政相对人（受让方）不服从裁决，可以诉诸法院行政庭。可见，现实体制从司法救济的角度确认为出让方和受让方形成的行政法律关系，出让行为当然为行政行为之性质。
行政行为说并没有提示出我国土地使用权出让行为的本质，仍然没有摆脱传统的计划经济和管制经济的观念，片面强调公权力对私权利的优势地位，是不可取的。当前行政行为说已远不如出让制度建立初期那么红火的原因既在于此。
（二）经济法律行为说[5]
经济法律行为说是随着我国经济法学说的不断扩张和膨胀，经济法理念深入到土地管理法领域的产物，该说认为土地使用权出让行为是经济法律行为。理由是：
1、土地使用权出让是土地有偿使用的第一环节，土地使用权出让的有偿性体现了出让关系的经济性质。深究一步，是因为土地使用权已进入经济领域作为一种生产要素进行流转，这表明土地使用权在我国已成为一种特殊商品，而不再是单纯的自然资源，从而是有自身价值，只是以出让金这一独特于其他商品价值的形式表现出来，而这种经济性不是它与行政法律关系区别之所在，土地使用权出让关系为行政法律关系所不容。
2、土地使用权出让的客体是城镇国有土地的使用权，这一界定标示出出让主体的单一性即国家。《暂行条例》第8条明文规定出让主体由国家以土地所有者的身份担当。可见，在国有土地使用权出让法律关系中，一方当事人始终是以土地所有者身份出现的国家，这正是经济法律关系的一个主要特征，也是其与民事法律关系的主要区别之一。
3、从出让的目的看，国家出让土地使用权，真正的目的不在于收取出让金，也并非为获取财产作为使用权出让的对价。而是在于“改革城镇国有土地使用权制度，合理开发利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展”。国家在此运用“看得见的手”通过一定的市场形式配置土地资源，从而引导实现既定的宏观经济目标。
4、从出让过程中的法律责任承担方式看，既有行政性的，如警告、罚款、直至无偿收回土地使用权，还有民事责任，如因对方违约而解除合同并请求违约赔偿。法律责任承担方式的多样性也是经济法律关系的特点之一，与民事法律关系，行政法律关系中法律责任承担方式和单一性大异其趣。
尽管经济法律行为说对国家的行政行为和经济管理行为进行了严格而准确的区分，但由于它仍然立足于国家纵向意志优越性和出让双方当事人地位的实质不平等性，经济法律行为说自然不能摆脱行政行为说的理论陷阱，即以公权力的任意优越性不合理地排斥了私权利的正当存在和实现。因此，经济法律行为说与行政行为说在本质上并无二致。
（三）（民事）法律行为说
民事法律行为说认为：土地使用权出让，就是财产出让的合同行为，在土地出让的法律关系中，国家以土地所有者的身份出现，因此，国家作为土地所有者的法律地位与土地使用权受让人的地位完全平等，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则。[6]因此，无论从形式还是实质看，土地使用权出让都是一种民事法律行为。这里应该注意的问题是，土地使用权出让行为是民法中的物权行为还是债权行为，或者说土地使用权出让合同是物权合同还是债权合同在学术界颇有争议，本文并不准备对此问题进行评论。
民事法律行为说是与行政行为说和经济法律行为截然相反的一种观点，相对于行政行为说和经济法律行为说中土地资源的利用依赖于权力配置，民事法律行为说更加信赖权利手段对土地资源配置的优化和土地效益最大化的实现。该学说认识到了国家的双重角色的分离和权利本位思想在中国的兴起，认识到了我国土地法的发展趋势，已成为当今法学理论界之通说。
三、土地使用权出让是一种（民事）法律行为
（一）从主体优位到目的优位-判断法律行为性质的标准。
根据一般法理，我们在判断法律行为的性质时，通常是看此法律行为的主体是符合民事法律行为、经济法律行为还是行政行为，这即是判断法律行为性质的主体标准。因为在通常情况下，不同主体实施的行为的性质差别显而易见，所以主体标准成了判断法律行为性质的主要的基础性标准。如自然人之间的借贷行为是典型的民事法律行为，国家财政机关实行的财政补贴行为是经济法律行为，而一般的国家行政机关，如公安部门实施的治安管理行为则属行政行为。在很长一段时间里，主体标准在判断法律行为性质乃至一个法律部门的性质和地位方面一直处于统治地位。但随着法律部门的细化和法律行为的复杂化，再加上我国国有经济大规模存在的特殊国情，主体标准已难以迎合对法律部门和法律行为进行精确划分的要求，主体标准的优越地位正在逐渐让位于目的标准，即通过对法律部门的立法宗旨（目的）以及法律行为的目的进行分析来确定该法律部门和法律行为的性质。但是，我们应该注意的是，判断法律行为性质的目的标准的优先适用并非意味着完全否认主体标准，而是指在作为基础的主体标准与目的标准发生冲突时，才优先适用目的标准。例如，政府购买办公用品和政府进行政策性采购以调控整个社会经济这两种政府行为；如果单纯依靠主体标准是很难区分这两种行为的性质，甚至会出现误导性判断。但是如果适用目的标准进行判断，我们就会很容易地将二者区分开来。尽管这两种行为都是国家政府购买行为。但前者政府购买的目的，是用于维护政府机构的正常运转，本质上是一种私利目的，因此是一种民事法律行为；而后者政府购买的目的则是为了行使对整个社会经济结构进行调控的职权，以促进其优化并为经济健康发展创造条件，显属公益目的，所以应为经济法律行为。
（二）土地使用权出让的目的决定了出让行为的性质是民事法律行为。
在土地使用权出让行为中就出现了主体标准与目的标准的冲突，因此要判断土地使用权出让行为的法律性质，就必须认清土地使用权出让的目的。
如前所述，不同学说对土地使用权出让的目的有不同的认识。行政行为说认为，土地使用权出让的目的是，有效控制地源和二级市场，以实现国家的土地政策，达到促进整个房地产业发展的目的。[7]经济法律行为说认为，国家出让土地使用权的真正的目的不在于收取出让金，而是通过一定的市场形式配置土地资源，从而引导实现既定的宏观经济目标。[8]此外，尽管民事法律行为说已成为当今法学界之通说，但鲜有学者从土地使用权出让目的的角度来论述出让行为性质的，这不能不说是一大缺憾。而在我国，由于在公有制条件下，国家虽然是土地所有人，但国家不可能以所有人的身份使用全部国有土地。绝大部分国有土地都是由非所有人的公民、法人来使用的。过去，国家按土地使用转移给公民、法人的手段是行政划拨，其特点是不把土地使用权当作财产看待，而且国家划拨土地是居高临下式的，即只有国家有决定权，而公民、法人只有消极的等待批准，没有任何积极的权利。划拨土地实用权也是无偿的，而且一拨定终身，公民法只能享有该权利，而不得将权利转移给他人。显然，以行政划方式拨转移土地使用权，不符合市场经济条件下的土地性质和土地使用权的性质，不能充分发挥土地财产（资源）的最大化效益和价值。而以土地使用权出让合同方式转移土地使用权，反映了土地及土地使用权的商品性质和财产性质，同时出让后的土使用权在土地使用年限内可以转让（出售、交换、赠与）出租、抵押或用于其他经济活动，充分地实现了土地使用权的价值和效益的最大化。由此，我们认为，土地使用权出让的目的是改变过去划拨体制的弊端，使土地资源进入商品市场，并逐步形成土地使用权流转市场，使其作为-项特殊的商品进行流通，尽管土地使用权的市场准入也涉及到了行政机关的审批等行政管理问题，但这种管制只是一般性的行政事务管理并无调控经济和社会之目的，因此它的存在并不影响土地使用权出让的民事法律行为性质。土地使用权出让的根本目的并非对权力进行规制，也非对权力进行创设，而是土地所有权基础上的土地用益物权的创设，是土地所有权的衍生，以促进土地资源在市场规律下进行优化合理配置，并得到有效的利用，因此出让的本质是用益物权的一种取得方式，说具体些，是不动产物权的设定的继受取得方式。根据民法法理，继受取得可分为移转的继受取得和设定的继受取得。前者指权利主体变更而权利内容并不变更，如所有权的让与、债权的让与；后者指前权利主体仍保有其权利，而基与该权利而为另一主体设定新权利。如所有人在自己的所有物上为他人设定用益物权或担保物权，即其适例。[9]因为在土地使用权出让行为之前，该不动产用益物权在法律上并不存在，而出让行为成立之后，该权利（土地使用权）才得以产生。[10]因为“土地使用权出让合同并不是转移已经独立存在的一项物权，而是在创设一种物权，而且这项新的权利是从土地所有权中分离出来的。”[11]当然，这里应该注意的是，由出让行为而创设的土地使用权已是一项独立的用益物权，而非简单的使用权，不仅可以实际占有、使用、受益、更重要的是土地使用者可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，实际上享有法律允许范围内的处分权。[12]
由此可见，土地使用权出让的目的本身民事私利性质就决定了土地使用权出让行为的性质是民事法律行为。这是对传统行政行为说和经济法律行为说的突破，也是权利本位对义务本位之胜利。
（三）土地使用权出让行为的民事法律行为性质在现行法中的体现
土地使用权出让具有民事法律行为的性质，这一点在现行立法中也有明显体现：
1、土地使用权出让的目的表明了出让行为的民事法律行为性质。根据前面的分析，土地使用权出让制度设立的目的或曰立法宗旨是为了创设一种新的用益物权，以发挥土地财产的价值功能，这足以体现出让行为的民事行为性质。笔者在此不再赘述。
2、土地使用权出让制度所规定的原则表明了出让的行为的民事法律行为性质。我国现行法律规定土地使用权出让应遵循平等、自愿、有偿的原则，由县、市人民政府土地管理部门（出让方）与土地使用者签订合同。[13]在订立土地使用权的出让合同中，遵守平等、自愿、有偿的原则是必要的、必须的。土地使用权的出让是转移财产的行为，国家方面并不比公民、法人有优越的指导性的地位。如果不坚持平等、自愿原则，就有可能损害公民、法人（土地使用者）的合法权益。[14]这也是现行法尽量去避免的一种不公正情况。
3、土地使用权出让所来采取的合同形式和合同的内容表明了出让行为的民事法律行为性质。首先，出让行为的合同形式反映了它的民事性质。我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》及《暂行条例》都规定，土地使用权出让时应当采取合同形式，尽管我国现行合同法没有将土地使用权出让合同作为有名合同之列（《合同法》只规定了15种有名合同），但这并不能否认土地使用权出让合同仍适用《合同法》的一般原理，它仍旧属于债权法的范畴。其次，土地使用权出让合同的内容体现了出让行为的民事性质。土地使用权出让合同的内容主要是指订立合同双方当事人，标的物、期限、价金、违约责任等等。而在这其中，当事人的地位平等，一方是土地所有权人，而另一方为土地使用权人，标的物是土地这项财产或者是土地使用权利本身，合同成立后即意味着用益物权的设立，即使认为出让人享有的某些权利是有行政的性质，一旦规定在合同中，便成为合同中所规定的权利。出让人行使权利不是来源于法律规定，而是来源于合同，当出让人超越合同规定行使权利时，也将构成违约。因此，土地使用权的出让合同与一般的民事合同并二致，是民事合同的一种，而相应的出让行为也即是一种民事法律行为。
4、土地使用权出让的方式表明了出让行为的民事法律行为性质。现行法规定，土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标（三）拍卖。[15]协议是双方当事人面对面地排斥第三人参与而订立合同的方式，而招标、拍卖则是在多方竞争条件下而签订合同的方式，但它们仍然都属于一般合同的订立规则的内容，体现着很强的民事性质。而出让方式仍然服务于出让行为，出让方式的民事性质是出让行为民事性质的直接体现。
5、土地出让金并不是什么行政管理手段，而是土地使用权的商品价格。如果将土地使用金作为一种管理手段，其数额完全由土地管理部门来决定，则根本不可能真正实行土地使用权制度的改革，土地使用权也不可能真正进入市场并充分发挥土地的效益，国家也难以通过转让获取应有的收益，甚至极易助长管理机关的腐败行为。[16]尽管我国现阶段土地使用权出让金明显降低，但它绝不应被歪曲为一种单纯的宏观调控工具，出让金本质上是土地财产的价值补偿手段，它被规定在出让合同中并根据土地用途、使用年限、质量等级和地理位置等方面的不同而有所不同。
（四）如何看待现行法中对土地使用权出让合同进行限制的规定对出让合同性质的影响
主张土地使用出让行政行为说和经济法律行为说的学者都以出让合同受到限制和干预为由而否认土地使用出让合同乃至出让行为的民事性质，但土地使用权出让合同受到限制是否就意味着它不具有民事性质吗？对此，笔者并不赞同。
首先，对合同进行一定的限制是当今社会中的民法的必然发展趋势。作为近代民法三大原则之一的契约自由原则在19世纪中期之后就受到了一系列严重社会问题的挑战，如劳资对立，贫富悬殊及消费者利益受侵害等问题，这就要求各国对合同自由原则进行一定的限制，对权利本位思想进行一定的调整，如现行法中的格式合同的规定，合同履行中的诚实信用原则和禁止滥用权利的规定，都是对合同限制和权利本位法制调整的具体体现。但是我们应该清楚的是，对合同进行限制和权利本位思想进行调整并不会从根本上否认合同自由原则和权利本位思想，而只不过“在于矫正19世纪立法过分强调个人、权利而忽视社会利益之偏颇，其基本出发点，仍未能脱离个人及权利观念。”[17]因此，我国现行法对土地使用权出让合同进行一定限制的规定并非否认合同的民事性质和当事人民事权利的正当合法性，相反是对民事权利和民事性质之强化，土地使用权出让行为仍为民事法律行为性质。
其次，尽管《暂行条例》第17条规定，土地管理机关有“警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚权”。但这一规定也只是由于我国出让制度的不完善使得国家的所有权身份和管理者身份重叠、模糊造成的，并不能因此否认出让的民事性质。其实，土地管理机关在土地使用权出让过程中，具有双重身份，一方面它是以土地所有者的身份，作为出让人从事民事活动，参与民事法律关系，另一方面，它作为政府的职能部门以管理者的身份出现，从事管理活动，参与行政管理法律关系。在某一具体的法律行为中它只能以其中某一种身份出现，而不能以两种身份同时出现。《暂行条例》第17条的上述规定是相对于土地管理机关的行政管理职权而言，而不是土地使用权出让人享有的一种民事权利。[18]是国家权力对合同权利的外部限制，我们应该分清国家的所有人和管理者两种身份，权利与权力两种自由以及市场交易（出让）与市场交易管理的两种行为，不致于混淆区别而损害土地使用人的合法权益。当然，现行法赋予土地管理机关的多种超合同权力的存在有无合适的法理依据仍是值得我们深思的问题。
注释：
[1]、王卫国：《中国土地权利研究〉中国政法大学出版社，1997年版150.
[2]孙佑海：《城市国有土地初次流转对策研究》，载《法制与社会发展》，2000年第5期35.
[3]《中华人民共和国土地管理法》第63条。
[4]李寿廷、杨守信：《论土地使用权出让的法律性质》载《经济改革》1995年第5期50.
[5]朱谢群：《论国有土地使用权出让的法律性质》载《法律科学》1999年第2期106.当然，经济法律行为说还存在一个基本概念的逻辑矛盾的问题。据孙宪忠先生的研究，法律行为是指仅限于私法领域的当事人自由意思的表示行为，国家行为不可称为法律行为。
[6]张学春：《全国房地产法制研讨会会议综述》载《中国法学》1997年第1期122.
[7]李寿廷、杨守信：《论土地使用权出让的法律性质》载《经济改革》1995年第5期50
1.农村土地流转工作基本情况
二道甸子镇位于桦甸市东部山区，幅员面积841.43平方公里，二轮延包面积7279公顷，其中水田面积587公顷，旱田面积6692公顷。共有12个村，90个村民小组；农业户数5972户，农业人口21305人，农村劳动力10735个，人均耕地面积0.694公顷，户均2.47公顷土地。
截至2012年5月，镇农村土地流转服务中心共为636户农户办理相关手续，土地流转面积达到527公顷，占二轮延包面积的7.2%。
承包经营权流转具体情况是：转包38户，流转土地41公顷，占流转面积的7.8%；转让585户，流转土地479公顷，占流转面积的90.9%；出租13户，流转土地7公顷，占流转面积的1.3%。
2.农村土地流转的主要成效
2.1促进了土地的规模经营 随着新时期农村经济发展的特点，多数土地流转农户的土地向种粮大户、合作社集中，形成适度规模经济的同时，转移出一批农村剩余劳动力，既取得了规模效益，又有利于二、三产业的发展。据了解，全镇通过土地流转，改善了生产条件，提高了生产能力，进一步加大了土地流转的速度。通过土地流转促进了农业劳动力的转移，2011年底统计，全镇共转移农村劳动力达2600人，其中常年外出务工劳动力1980人。
2.2增加了农民的经济收入 全镇经营100亩以上的流转大户26家，超过50亩的流转大户有78家，达到100亩以上的流转大户有4家，涉及3个村。主要流转到食用菌、优质稻、瓜菜种植等优势行业，此举为农村经济发展注入了活力，提高了土地产出率。如桦甸市家利瓜菜合作社采取集中连片搞瓜菜种植，合作社成员人均增收4500余元，受益农户 60余户。
2.3推进了专业化生产 通过大力推进农村土地流转，农村经济形势有了较大转变，土地集中流转到优势产业，专业生产相对集中，有利于进一步优化农业生产区域布局，形成一乡一品、一村一品的格局。如暖木村食用菌协会，流转土地72亩，种植袋装木耳，发展特色产业，进行专业化生产，年种植木耳180万袋，实现销售收入700万元，协会成员户年收入10万元以上，效益十分可观。
2.4优化了农业产业结构 土地流转为镇域的农民专业合作组织建设搭建了很好的经济平台。不少种养大户和生产能手纷纷依托土地流转，组建新型农民专业合作组织，统一产前、产中、产后和技术指导服务，大力发展订单农业，有效降低了农业生产经营风险，农民组织化程度得到较快提高，实现了合作社与农民利益双赢。帽山村通过土地流转，种植优质水稻集中连片达100余公顷，进行集中经营，规模开发，标准化生产，实行统一播种、统一机插机收、统一技术指导、统一防治病虫害、统一加工销售的产业化管理模式，每亩节省资金100元左右，实现了农村土地经营的规模化、机械化和产业化，年产稻谷600吨。实施订单220户，降低生产成本增效约10万元，合作社增加收入100多万元，成员增收5000元。
3.存在的问题
3.1对土地流转认识不高 全镇人均耕地面积0.694公顷，依靠耕种土地可以满足温饱，并有一定结余。针对自己的承包地，部分农民自行处置，进行私租、乱包承包土地。打工虽然可以赚钱，但是城市不能为农民工提供住房、医疗和教育等社会保障。因此，农民始终惦恋土地，依靠土地养老。
3.2对农业结构调整认识不足 个别村社干部对土地承包经营权流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等认识不深，宣传不够，引导不力，服务措施跟不上，基层干部群众对土地流转问题的认识还比较模糊，没有把它作为当前农业生产条件下需要解决的重要课题，放在应有的高度认识。还有部分村社干部对土地流转工作有畏难发愁情绪，尽管能够认识到土地流转的重要意义，但是这项工作工作量大，涉及面广，政策性强，难度大，因此操作起来存在着怕麻烦，怕出事的思想倾向。这说明，“三化统筹”中的农业现代化理念对于镇村干部群众来讲，仍然处在思想认识的层面，还不能很好地用于实践，农业产业化、农业规模化、农业集约化、农业现代化依然任重道远。
3.3土地流转机制不完善 土地流转的随意性和不稳定性比较明显。2009年以前，全镇农户之间的土地流转行为多为自发行为，流转程序、方式很不规范，土地流转的自发性、随意性、盲目性比较大，已经转让的土地都没有经发包方批准，没有履行签约和登记手续。镇政府于2009年成立了农村土地流转服务中心，对农户之间的流转行为指导签订流转合同，并予以鉴证，取得了良好成效。但是，对以前年度个别流转行为存在的矛盾问题，则因情况复杂，一时难以化解；市场中介组织匮乏。当前，土地流转的市场中介组织相当匮乏，具有一定规模的种植大户为数甚少，农村合作经济组织村、委会的服务功能也发挥得不够，这种情况已经严重影响了土地流转的速度、规模和效益，不利于土地资源的优化配置。
4.做好农村土地流转工作的建议
文章编号：1001-148X（2014）04-0011-06
摘要：由于承担着国家生态安全的
>> 基于主体功能区的城乡协调发展机制研究 基于主体功能区的城乡协调发展研究 基于“主体功能区”建设的我国区域发展战略思考 主体功能区建设的区域协调功能研究 主体功能区演进机制研究 基于土地发展权的征地补偿机制浅探 基于公共财政视角的主体功能区建设 基于主体功能区视角的建设用地管制区划定研究 基于主体功能区的广东省城市化空间均衡发展研究 基于土地用途管制的土地发展权流转研究 将市场机制引入农村土地使用权转让的若干问题研究 基于主体功能区规划的区域管理框架研究 主体功能区建设研究述评 主体功能区建设政策均衡研究 主体功能区土地政策选择研究 基于主体功能区思路的保定市小城镇发展模式与对策研究 基于主体功能的区域协调发展研究 主体功能区规划实施机制的思考 主体功能区建设任重道远 基于钻石理论的金融功能区建设研究 常见问题解答 当前所在位置：l.
［8］Virgina McConnell，Mirgaret Walls, Elizabeth Kopits. Zoning, TDRs, and the Density of Development［J］．Journal of Urban Economics,2006(59):440-457.
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Research on the Transfer Mechanism of Land Development Rightsbased on the
Construction of the Main Functional AreasLIU Hong
(School of Economics, Minzu University of China, Beijing 100081, China)
Abstract：Because of the commitment of the ecological security features to the country, the western regions are rich in natural resources but on a underdeveloped economic base, they have already lost the good opportunities to get rid of poverty through the industrialization under the strict control of the planning, and formed the sharp contradiction between the provision of public ecological products and getting out of poverty. The main functional areas planning will lead to the plight of “huge profits-huge damage” among different types of regions, in the meanwhile it achieves the specific goals of orderly spatial development. To solve the imbalance of the different regional development opportunities by the planning, it is imperative to establish a long-term and effective coordination mechanism between the interests of the regions. Only from the coordinated regional development objectives, can the building of the transfer mechanism of land development rights among the main functional areas create a new breakthrough to coordinate the development opportunities′ inequality between the restricted and the non-restricted functional areas, and gradually narrow the development gap among the different types of functional areas.
Key words：the western regions; the main functional areas; the transfer of land development rights; regional coordination
关键词：农地发展权；定价；农民利益
中图分类号：F32 文献标识码：A
收录日期：2012年1月9日
农地发展权是西方发达国家为了解决土地开发过程中利益冲突而被设计出来的，该制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地和生态环境、保存古建、消除权益不公等方面发挥了重要作用。我国学者从上世纪九十年代初就提出要引进农地发展权制度，以完善我国土地权利体系和土地开发制度，为保护农地资源，控制耕地流失服务。我国目前正处于城市化快速推进时期，耕地资源和生态环境的形势非常严峻。近年来，我国学术界逐渐重视对农地发展权制度的研究，并取得了一定的成果。然而，国内学术界对该制度的研究仍处于起步阶段，很多基本理论问题还没有解决。本文在参考了大量相关文献的基础上，从农地发展权的内涵、定价配置及其与农民利益保护等方面分析了近年来我国农地发展权的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未来需要加强研究的方向。
一、农地发展权的内涵
我国当前对于土地发展权和农地发展权的研究还处在初级阶段，学术界尚未达成统一而准确的认识，将土地发展权和农地发展权混为一谈的情况比较普遍。事实上，土地发展权和农地发展权在范围内涵特征等方面有很大的区别。
柴强（1993）在分析了各国（地区）土地权利设置情况的基础上提出了土地发展权的概念，认为：“土地发展的基本观念，是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权……所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。”张安录（2000）将农地发展权称为可转移发展权，即“允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发。”杜业明（2004）认为农地发展权特指某组织或个人在以下两种情况下获取收益的权利：一是农用地转为建设用地；二是农村存量建设用地直接进入土地一级市场。周建春（2005）认为农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利，也可狭义地定义为改为建设用地的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。侯丽华等（2005）认为土地发展权应包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。范辉等（2005）认为土地发展权的含义可以具体地分为：农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权，并且详细分析了农地发展权与土地发展权的异同。万磊（2005）认为土地发展权是指对土地在资源利用方面改变原有的利用形式，进行再开发的权利。即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展、在使用上变更土地用途之权。王万茂等（2006）对土地发展权和农地发展权的概念及内涵做出了比较详尽的阐述，认为土地发展权是指土地变更用途使用之权和对土地原有集约度的改变，土地发展权应包括：农地发展权、市地发展权。农地发展权指土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权。并且提出我国的农地发展权应主要包括以下三方面内容：①国家通过征地将农村集体农用地转为国家建设用地使用；②农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地使用；③国有农用地依法转为国有建设用地。
二、农地发展权的定价
国内学者关于农地发展权价格的研究相对较少，重点探讨了农地发展权的价格评估，另外涉及了农地发展权价格的一些基本理论，包括涵义特点形成机理和影响因素等方面。
王小映（2003）根据土地用途转换和土地增值的关系，认为在土地用途转换过程中由土地用途价格差异形成的土地增值，与土地利用规划限定的土地发展权相对应，也可称为土地发展权收益。孙弘（2004）认为土地发展权价格是“价格束”的“一枝”，实质上就是土地利用方式改变后的土地价格与现状利用方式下的土地价格之差，并提出了决定土地发展权价格的三大要素：位置、用途和容积率。周建春（2005）认为农地发展权价值是假设农业生产处在正常生产条件下能获得正常的社会投资平均利润的情况下，因失去将农地改为建设用地的权利而应得到的补偿。范辉等（2008）主要研究了关于农地发展权价格的一些基本理论问题，对比分析了农地发展权价格的两种涵义，总结了农地发展权价格的特点、形成机理和影响因素。祝平衡（2009）具体分析了土地发展权价值构成，提出土地发展权价格包括改变土地用途所产生的价格差，改变土地利用强度所产生的价格差以及由于经济社会发展和土地利用规划导致土地区位的改变所产生的价格差，并进一步分析了影响土地发展权价格的因素。
关于农地发展权的价格评估，张安录（2000）提出可转移发展权（农地发展权）的价格可以通过建构发展权市场来确定。胡兰玲（2002）借鉴了法国上限密度限制的做法，提出限度内的空间建筑权转让时，价款由当事人自行约定；为鼓励开发者向国家购买超过限度的建筑权，国家可以采取低价策略，出售高空或地下建筑权应收取少量费用或不收费。周建春（2005）认为计算农地改为建设用地的增值是在假设农业生产为正常生产的前提下进行的，在此前提下的农业地租或农业生产资料价值也是正常生产条件下的地租或地价。这是所有的农地都能得到几乎相等的补偿，而农地发展权则依土地的面积、位置、生态景观等条件不同而价格不同。王顺祥（2005）提出了计算征地综合区片价格的两种思路：以集体建设用地有偿使用价格量化农地发展权；以工业基准地价为基数，确定国家与集体的分成比例后量化农地发展权，并分析了两种思路的优劣。汤芳（2005）根据影响土地价格的因素和定价的原则，在提出一系列合理假设的基础上，提出了符合我国现有市场环境农地发展权的定价模型，即：农地发展权价格等于非农用地的市场价格减去开发成本，再减去农地的农用价值。王万茂等（2006）认为农地被征用时农民获得的补偿可以是：农地所有权中的一部分加上农地使用权（承包经营权），再加上农地发展权；而国家则可以通过税费的方式进行农地发展权的二次财富分配来拿回（拿回比例需根据国家宏观经济发展确定）本该属于国家的农地发展权补偿。范辉（2006）根据农地发展权的内涵和土地开发费用及利润不属于农地发展权价格的内涵，得到：农地发展权价格等于市地价格减去农用地价格，再减去土地开发费用及利润。祝平衡（2009）提出了一系列土地发展权价格的测算公式，其中包括当该农用土地改变后的土地用途分别为工业、住宅、商业时的价格公式。
三、农地发展权的配置
农地发展权配置的研究实质上就是要解决农地发展权归属和收益分配的问题，这也是国内学者当前探讨的热点。迄今已经形成了归公论、归私论和分享论等三种主要观点。
归公论，又称“涨价归公”，主张农地发展权应该归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权。沈守愚（1998）根据马克思的二元结构理论，认为集体土地所有权与归国家所有的农地发展权可以同时并存。胡兰玲（2002）也赞同将土地发展权归属于国家所有，因为“将发展权与土地所有权分割处理，以发展权属于国家的方式将公共投资产生的开发利益返还给社会”可以根除一些弊端。刘卫东等（2004）认为，土地用途变化产生的土地资产增值与原土地所有者、使用者的投资和劳动没有任何关系，是土地利用规划或城市规划用途管制的结果，因此它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。张友安等（2005）也赞成土地发展权归国家所有，国家是土地发展权配置与流转管理的主体。王万茂等（2006）从历史及国家长治久安、长远发展的角度分析，认为农地发展权应归属于国家所有。张磊等（2007）认为农地发展权设定为国家所有更具有可操作性和现实针对性。
归私论，又称“涨价归私”，主张农地发展权归农民和农村集体所有，国家可以向农地所有者购买发展权。黄祖辉等（2002）认为“涨价归公”的错误理念导致了非公共利益征地行为，主张应该在农地用途转换的过程中区分公益用地和非公益用地，非公益用地应该对农民补偿，即使非要坚持“涨价归公”，也应该通过税收的方式。贾天啸（2003）认为土地发展权收益归农村集体用于发展非农产业、公益事业和安置就业等方面。杜业明（2004）也主张农村土地发展权应该归属于农民，并提出：“现行农村土地发展权制度不均衡是造成我国耕地锐减、土地利用秩序混乱的根本原因，并将导致其自身的变迁。”
分享论主张农地发展权应该由国家、农民及农村集体经济组织共同分享。周诚（2004）认为“涨价归私”与“涨价归公”两大派别的观点都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和两大派别的精神和做法，统筹兼顾，减少矛盾，切实做到“合理补偿，剩余归公”。高勇（2004）按照马克思的地租分配理论，认为级差地租I应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有，即发展权收益应由国家和农民共同分享。杨明洪等（2004）认为农民集体作为土地所有者应该分享土地发展权价值，并提出推行“片区综合补偿价”是解决农民集体分享土地发展权价值的关键。季禾禾等（2005）主张国家作为农地发展权的权力主体代表，同时农民应该参与对发展权权益的分享，并且可通过建立农民基本生存保障体系的形式落实农民对发展权的分享。万磊（2005）利用法经济学方法分析了“涨价归私”与“涨价归公”的效率，得到两种方案都难以达到效率最优，认为农村土地发展权应归属农村集体，为均衡利益及体现国家管理权威，政府可以对所有土地发展权的实施以一定税率征收税赋。朱启臻等（2006）分析了归公论和归私论的弊端，认为农地发展权由国家和失地农民分享，既能使失地农民的发展得到有效保障，也可以有效遏制征地权的滥用。吴宇哲等（2008）认为归公论有失公平，归私论与中国的发展阶段不相吻合，也赞同分享论。刘祚祥等（2008）运用产权经济学的基本原理与产权博弈的方法来研究我国农地产权合约，得出我国 “土地发展权”是农民、村集体与政府三方长期博弈的均衡解的结论，并进而论证“农地发展权分享”合约将是我国在既有约束条件下利益各方基于理性选择的结果。藏俊梅等（2008）从产权的角度，也认为农民应当参与农地发展权的权益分享。
四、农地发展权与农民利益保护
关于农地发展权与农民利益保护，国内学者近年来进行了一些初步探索。揭示了当前农地非农化过程中失地农民权益受损的普遍现象，分析了其内在的深刻原因，探讨了农地征用与征地补偿的具体措施，并提出了一系列保障失地农民权益的长效机制和政策建议。
黄祖辉等（2002）探讨了非公共利益性质征地行为对农民土地发展权的侵害以及造成的不良影响，并提出了土地发展权补偿的两条途径。刘永湘等（2003）分析了农民集体所有土地发展权的压抑与抗争，并认为对农民集体土地发展权真正构成压抑的是法律对农村集体土地使用权的合理流转不予支持。杜业明（2004）从政治经济学角度对“圈地之风”进行了定性分析，探讨了其兴起的根源，并提出了若干治理举措。王小映（2004）探讨了如何保护在农地转用过程中“三无”农民的权益，认为必须彻底改革现行农地转用制度，加快完善社会保障体系，从制度上建立起保障失地农民权益的长效机制。高勇（2004）分析了现行征地补偿理论和制度设计上的缺陷，提出了一系列具体的保障失地农民权益的机制。侯丽华等（2005）认为国家的公共权利没有得到有效约束，相关配套法律法规不完善，使得有经济实力的建设者借助国家强制力对农民集体实行土地发展权的压抑，农民的土地财产权益长期受到侵害。郭熙保等（2006）探讨了土地发展权、农地征用与征地补偿制度三者之间的关系，并针对如何完善当前农地征用和补偿制度提出了若干政策建议。由建勋（2007）分析了农村集体土地权益维护难的制度原因，并提出了对农村集体土地权益维护制度进行创新的途径。李丽红等（2007）对比了国内外土地征用补偿标准，认为美英等国在实际补偿中，考虑了土地未来增值给土地所有者带来的收益，值得我国借鉴，并提出了在农地发展权视角下失地农民补偿应当包括的基本内容。王永慧等（2007）根据农地发展权的内涵、价值构成和对产权人的经济功能，把农地发展权分为基本发展权、实体发展权和虚拟发展权，并对不同类型的农地发展权对失地农民利益的保障作用进行了具体阐释。臧俊梅等（2008）认为，农地非农化中失地农民权益受损的原因主要是由于农地发展权定位不明晰；失地农民权益保障的关键在于农民依据土地产权参与分享土地增值分配。秦祖伟（2009）认为失地农民利益受损现象日益突出的根本原因在于农地发展权的缺失，在城乡统筹建设的新形势下，改革现行的土地征收制度，增加农地发展权制度，创新农地非农化增值收益分配及征地补偿机制已经迫在眉睫。周建国（2010）对农村土地征收中农地发展权受损的现状及其原因进行了分析，提出了相应的法律保护对策。刘国凤等（2010）认为征地费用严重偏离市场价格水平，既不能发挥市场的调节功能，又损害了失地农民的利益，同时过低的征地补偿费用往往诱使地方政府大量征地并高价出让土地，进而滋生腐败。
五、结论
我国学术界近年来逐渐重视对农地发展权及其相关问题的研究，并取得了一些初步成果。然而，不论是在广度上还是在深度上，都有待加强研究力度，很多基本理论问题还没有得到解决，很多结论都还不太成熟，很多观点都还有待于实践的检验。对农地发展权与土地发展权的内涵和范围，一直没有取得相对一致的认识，而它们却是深入研究农地发展权的基础和前提，如果不能尽快明确界定将会导致相当混乱的局面，并使得关于农地发展权的其他研究停滞不前。关于农地发展权价格的内涵及其定价方法，国内学术界的研究也比较滞后。定性的研究较多，定量的研究较少，以后应加强定量方法对农地发展权价格评估的探索；建立农地发展权市场，通过供给与需求来确定农地发展权价格的方法固然有很多优点，但我国目前未必有建立此类市场的成熟环境。对于农地发展权的归属和利益分配，更是众说纷纭，莫衷一是。很多学者的观点吸收了国外一些现成的经验，但我们在借鉴西方国家相关制度的同时，更应该结合我国的政治制度经济现状历史条件和文化传统，并充分考虑到农地发展权的不同归属所带来的长远影响，探索出一种真正适合我国国情且具有可操作性的配置方式。关于农地发展权与农民利益保护，大多数学者都认为目前失地农民权益受损的根本原因是由于农地发展权的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得参考的保障农民权益的具体机制或建议。这些措施当然也是理想化的，如何将其深入贯彻落实应该作为今后的重点研究方向。
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关键词：城乡一体化；农村土地；管理制度；创新途径
随着改革开放的不断推进，我国城乡一体化发展取得了明显的进步。然而在城乡一体化发展的背景下，许多农村土地问题日益增多，急需解决统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县、城镇建设、农田保护生产建设集中等。在城乡一体化的背景下，不是说把城市的资源调到农村，让城市盖盖房子就可以的，更重要的是让农民、让农村自主地发展，让其慢慢地发展经济，然后附带地让其社会福利等慢慢地发展，所以最为关键的是落实农民的自主发展权，而这方面最为关键的是解放土地、赋予权利，去掉农民的身份，实现农村和城市资源的平等、城市人和农民的平等。
1在城乡一体化发展中农村土地管理制度存在的问题
1.1农村土地产权不明，造成城乡发展差距加大
目前，我国农村土地产权问题主要有两个方面。第一，土地所有权的主体不明确。第二，集体土地所有权不知道该怎么使用。长期以来，虽然我国一直有在法律方面在集体用地时，行使权利的主体有了多重规定，但是这些规定或多或少都有一些问题。这些问题会使很多土地所有权的主体争夺土地。这样一来，更加加大了农村土地产权划分难度，同时也阻碍了农村土地的顺利流转。因为土地产权主体不明确，农民很难行驶他们具有的支配农村土地的权利和土地所有权。农村土地的行使权往往在农村干部手里，一旦有需要征用农村土地时，农村干部就会与农民针对这个问题进行沟通交流，但是农民往往处于弱势群地位，对土地的权利就会得不到保障。
1.2农村土地规划制度不完善
一直以来，相对于农村，我国忽视农村的建设发展，而更重视城市的发展，这样一来就造成了城乡发展的不平衡。目前对农村土地的规划存在很多问题，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地规划制度中，主要是针对农村耕地的使用管理方法，而对用于建设的土地很少做出科学的规划。所以，土地得不到合理的开发利用，农民的生活条件也一直无法改善。
1.3强制征用土地损害农民的利益
改革开放以来，我国城市的发展建设能够在短短的几十年里迅速发展，其中一大部分原因是征用农村土地，而且基本上都是强制性征用，这严重损害了农民的土地权益。这主要体现在两个方面：1）有土地征用的农民获得的补偿十分不足，主要是由于我国目前土地征用后关于对农民的补偿制度不够完善，补偿只根据土地以后所能获得效益进行制定，而不考虑土地的成本，这就使得对农民的补偿不够充足；2）长期以来，我国对土地征用的范围十分广泛，向来都是先征用再规划发展，这很不利于土地的合理使用，不利于土地资源的合理配置，进而影响城乡一体化发展进程。
2城乡一体化发展背景下农村土地管理制度的创新
2.1农村土地产权制的创新
因为农村土地产权的主体不清晰，阻碍了城乡一体化发展进程。所以国家要制定相应的制度政策来明确土地产权，另外，还要就宅基地的使用权进行改革。一般来说，首先要明确集体土地的所有权归谁。具体到明确所有权是哪个农民的，或者哪个村民集体的，又或者说是哪个乡镇集体的。这样做才能提高农村土地的有效利用。第二、立足于推进城乡一体化发展，在进行制度改革创新时要避免偏向城市，建立一种新型的城乡发展关系，使农村能够得到相同程度的发展。
2.2农村土地规划的创新
立足于我国的基本国情、土地管理和市场经济要求，应该对我国农村土地管理进行全面的评估规划，建立一种新型的、利用率高的土地规划制度。农村的土地管理要与城市的建设同步进行，并且要对农村土地进行全面的评估，充分考虑该区域的风景、文化、特色，因地制宜，确定未来的发展方向。同时要多听取该区域群众的意见，综合考虑。
2.3农村土地征收制度的创新
随着城镇化策略的不停发展，越来越多的农村土地被征用，因此对农民的补偿也要进一步完善，因此关于农村土地征用制度要进行改革创新。首先，用于公共建设的土地，要从农民的角度出发，充分考虑他们的意见，减少征用面积。第二，改进征用后对农民的补偿制度，使被征用土地的农民生活得到保障，加大补偿力度。最后，赋予农民开发权的问题，这是发展农村的核心。在整个社会的发展中，土地有一部分用于工业发展，它价值得到很大程度上的提升，它与农业价值是有很大区别的。当前的土地制度仅允许城市而禁止农村做商业开发，这肯定是不公平的安排。解决赋权的问题是解决这一问题的根本方法，让农民也有所有权，让农民的集体土地所有权成为真正的私权，肯定农民所创设的土地使用权流转来解决开发权问题。
3结语
在城乡一体化发展背景下，我国农村土地管理制度存在着一系列的问题影响城乡一体化发展。因此要对土地管理制度进行改革创新，过去往往偏向城市的建设而忽视农村的土地建设，今后应关注全社会，要把农村纳入到整个视野内。本文主要对农村土地的产权、土地规划和征用制度进行了深入研究和分析，总结了土地管理制度创新的有关问题，希望对改善农村土地管理，推进城乡一体化发展有所帮助。
参考文献
[1]刘永强，苏昌贵，龙花楼，等.城乡一体化发展背景下中国农村土地管理[J].制度创新研究，2013（10）：20.
[2]朱桑宝，罗贞焱，等.园林绿化工程养护的技术要点探究[J].江西建材，2009（7）：16.
【关键词】 产权 交易成本 财富效应
引言
起源于控制污染和环境保护的外部性问题，庇古提出，应该通过政府的直接控制或者财政激励来引导厂商矫正。但是，科斯提出了一种私人解决方式，那就是只要产权明晰，交易成本较低，经过相关当事人的志愿协商和谈判，就能够导致一种有效率的结果。根据竞争市场理论，我们知道如果产权能够完全的明确，那么空气、土地、水都可以成为市场中进行交易的的商品。如果交易成本很低的条件下，那么拥有者就可以很容易的保证资源被用于最好的用途，从而实现帕累托最优。
在实践中，科斯定理被用于"发展权的交易"。在环境保护方面，用于污染许可证的交易。美国最早出现的土地发展权转移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市场的一个典型利用。它是将一块土地的非农用开发的权利即土地发展权通过市场转化到另一块土地。这就是说，如果我们对一个地区（比如偏远山区的）的非农业用地开发权，通过市场卖给另一块地（中心城市郊区）。在美国土地发展权交易从1970左右开始实施，这种策略能够达到既保护了农地、自然保护区，又开发了城市的目的。
自2003年成都是把城乡统筹作为施政纲领以来，有关土地发展权转移和交易的实践这个城乡统筹试验区展开。成都市将土地经营权明晰化，并从中抽取出土地发展权，通过建立一个土地发展权交易流转的市场，让农民在一定程度上分享土地增值的财富效应。土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。
1. 成都土地发展权流转的制度环境和缘起
1.1土地发展权流转的制度环境
土地发展权流转面临最基本的制度环境是以《中华人民共和国土地管理法》为主干，以国家土地政策为辅助的制度体系。我国政府土地管理是通过对土地利用实现总体规划和年度土地利用计划来实现的。土地规划一般指在土地利用的过程中，为达到一定的目标（推进城市化、保护耕地等），对各类用地的结构和空间布局进行调整或配置的长期规划（规划期限一般为15年）。而土地年度计划是政府根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用总体规划的原则上讲一个地区在规划期间的实际新增建设占用耕地数量不能超过规划指标，并且也必须符合土地规划的空间布局。同时，每年有个一年度土地计划指标。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。因此，土地规划必须同时拥有规划指标和计划指标，农用地尤其是耕地才能够转化成建设用地。为了保护耕地，维护国家粮食安全，我国对耕地进行了严格的保护。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
1.2成都开展土地发展权流转的缘起
自2003年中央提出科学发展、城乡统筹的新方针，成都市把城乡统筹作为施政纲领。但是到2007年却发现如下事实：2003年起，成都为推动城乡一体化改革，投入“三农”财政资金成倍增加，2003年为10亿元，到2007年已达到117亿，但是城乡居民的收入差距却只由2003年的2.66：1降到2.61：1。当然，这里面有他内在的逻辑理由，那就是生产要素自然向收入报酬高的城市地区流动而带来的收入差距快于财政补贴的速度。一个地区要发展经济必须要通过城市来带动。只要城市化，产业化才能带来经济的快速增长，才能够给政府带来更高的经济激励。也只有城市化之后，一个地区或者国家才有能力和激励来解决农村发展问题。要推动城市化的进程，土地是城市扩张一切的基础。要发展城市必须占用大量现有的耕地面积，这和耕地保护指标和基本农田保护政策相矛盾。
同时，城市化需要征地，征地意味着低价从农民手中获得土地，然后利用市场拍卖高价卖出。这既推进了城市化的发展，又提高了地方财政的收入，但却间接损害了农民的财产权利和收入。所以征地往往带来了因此既要推进城市化又要统筹城乡提高农民收入对地方政府而言是一个两难的境地。
2. 土地发展权流转的基石和财富效应
如何破解上文提出的难题，成都市在现行的土地管理制度下启动变革，即维系和推进城市化不动摇，让农村和农民通过土地发展权的流转和集中，享受城市化带来的资本利得。
2.1流转发展权的基础：权利结构清晰
根据科斯定理第一种表述，产权的界定是市场交易的必要前提。因此要实现土地发展权的流转，必须对农民与农民之间、农民与政府之间，对土地的权利边界进行界定。要明确权利，首先要知道农民拥有什么样的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。那么农民作为个体没有土地所有权，但是拥有经营承包权。因此农民拥有转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的权利。同时，农民对宅基地拥有用益物权。其次，是将每个农民之间的权利界定清晰。由于，自上个世纪50年代以来，国家和政府已经有半个多世纪没有提供普遍的、联系的产权确认。这就意味着，人口的死亡、生育、出嫁、外出等种种原因带来土地原来明确的权利变得不那么明确。因此，需要政府通过实际的入户动员、实地测量、农村集体评议和公示、法定公示、最后明确产权到每一个农户。
2.2流转土地发展权的效用：财富效应
随着城市化、产业化的集聚和集中，当各种资源都向城市寻求报酬机会时，土地的需求越来越大，同时由于土地的固有特性：供给完全无弹性。那么土地价格飞速的增加就成了必然。以成都市为例，在2003年到2007年，成都市中心城区国有土地拍卖价格从每亩55.47万元上升至276.万元，上升达四倍。这也给，政府尤是地方政府带来了巨大的财富和收入，就成都而言单就2007年的土地纯收益就高达421.5亿元，高于同期预算内的财政收入和财政支出。
如何让农民享受也享受土地增值的财富效应呢？流转土地发展权。如上文所述，同样面积的土地，用于农业和用于建设用地的收益存在着巨大的级差。因此，将农业用地转化为建设用地就有极大的经济激励。但是同时存在着，国家的政策体系约束，那就是前面提到的总体规划指标对建设用地是有控制的；和土地空间布局的约束。因此对政府而言就面临在既定的指标和特定的土地空间布局下面，开发更多的建设用地这样一个题目。题目的破解来源于，这样一个政策空间：增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩。挂钩就意味做能够将农村的建设用地即宅基地同城市需要的建设用地指标进行置换。因此，将农民进行集中安置就能有很大的宅基地指标同城市建设用地进行置换。这就是土地发展权的流转。通过土地发展权的流转，农民能够分享到的收益除了现金流入，还包括由此带来的新的农村面貌和房产的长期增值。
3. 发挥金融系统作用，降低流转发展权的交易成本，增加农民财富
3.1基于交易成本的土地发展权流转
在最广泛的意义上，交易成本包括那些不可能存在于一个克鲁梭·鲁滨逊（一个人）经济中的所有成本。在联合生产的情况下，不同类型的交易成本通常只是在边际上才能区分开。它们不仅包括那些签约和谈判成本，而且也包括度量和界定产权的成本、用契约约束权力斗争的成本、监督绩效的成本、进行组织活动的成本、耗费租金的等待成本。
所有这些成本通常只有在边际上是可分离的，比如雇佣一位律师，赋予其权利，这有利于帮助谈判签订一个契约；雇佣一位经理来监督绩效有可能帮助组织经营活动。换言之，如果我们能够识别不同条件下的相关边际成本的变化，有关行为解释源自于交易成本约束的结论就具有经验上的可操作性。那么土地发展权就可以在基于交易成本上进行剥离，然后进行交易，实现流转。由上文知道，土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。因此，同一块土地可以将其发展权分离剥离出来，然后进行交易。
一个很成功的分离就是地票。地票是将农村宅基地极其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标作为一种土地发展权从土地中剥离出来，用于市场交易。地票运行的全过程分为复垦、验收、交易和使用四个环节，即：按照规划和复垦整理规程，在农民自愿和农村集体同意的前提下，将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地，进行专业复垦变为耕地；经土地管理部门会同农业部门严格验收后，对复垦产生的耕地质量和数量进行把关，确认腾出的建设用地指标作为地票的来源；地票通过农村土地交易所面向社会公开交易；购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由区县（自治县）人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按招拍挂有关规定取得国有建设用地使用权。
3.2让金融体系在推动土地发展权流转发挥应有的作用
金融体系是一个经济体中资金流动的基本框架，它是资金流动的工具（金融资产）、市场参与者（中介机构）和交易方式（市场）等各金融要素构成的综合体。如何让金融系统推动土地发展权流转呢？必要好的办法是将土地发展权股份化。让农民持有对土地发展权的股份，从而真正持久的享有土地增值的财富效应，和实现土地的规模化经营。
3.2.1土地发展权股份化让农民持续享有土地增值的财富效应
在前面提到的农民的宅基地换城市建设指标上农民得到的补偿水平差异很大。在早期政策的补偿水平很低（每亩只有几千元、最高1.6万元），后期政策补偿水平高（每亩在2.5万元到10万元的区间）。可以预见到的，随着时间的推移，补偿的标准会越来越高，并且其增长速度高于正常的同期土地要素的报酬。那么先期被征地的农民或者交换的农民将会受到很大的损失，权利遭受很大的侵害。因此如何平衡和调和跨时期的矛盾成了一个问题。同时，政府对农民和农村的返还比例很低。正如前面论述的，返还比例仅有1%，如何让农民更多的享受权利，而对政府的土地财政收入消极影响不大。
两个难题可以通过将土地发展权股份化来解决。让农民享有对土地增值的财富效应。那就是有政府专门组建一个国有控股的土地征收、拍卖公司。农民根据其被征收的土地和享有一定的股权，到期根据股份分享土地增值的红利。这样既能调和不同时期土地征收补偿差异的矛盾，又能一定程度调和政府和农民的矛盾。农民就享受了财产权带来的 财富和收益。
3.2.2土地发展权股份化，推动土地实行规模化经营
当前成都市场土地市场上各类土地的发展权的交易还处于初级阶段，官方市场目前只限于为土地发展权的流转提供有效的信息平台，更多的土地发展权的交易发生在场外市场。那么场外市场面临的信息不对称和市场交易耦合的要求高，必然带来巨大的交易成本，从而限制了土地发展权的流转。
如果将土地发展权股份化，将土地按地理区位、肥沃程度（用土壤有机质和土壤全氮作为指标）、当前用途、期望用途（用途包括农用地、建设用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系数进行规范化，然后进行土地发展权交易。那么市场资本会根据土地的特性和利用价值，选择最优的利用方式，并且通过发展权的集中，更容易实现规模化经营，发挥资本的规模效应。同时，农民能够持久的获得土地发展权带来的财富效应。
3.2.3土地发展权股份化，更有利于国家对土地的整体规划和监控
国家的土地规划要实现下面的目标：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。要实现这个目标很重要的一条，就是要有对土地利用的一个非常完善的信息系统。而土地交易市场是通过资本力量的博弈，对土地信息的了解比一般的调查更透明，跟具有可信力。换言之，土地发展权的交易市场，为国家土地规划和监控提供了另外一个信息渠道。同时国家可以通过对土地发展权交易市场的影响来达到对土地规划的宏观调控或者微观调节。
参考文献：
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江都区农地股份合作制运作条件
江都区地处苏中地区，全区总面积1332km2，总人口107万人，其中农业人口76万人，土地面积6万hm2，辖13个建制镇和1个省级经济开发区。江都区农业土地股份合作社起步于1966年的土地一轮承包时期，先后在江都区郭村镇庄桥村、宜陵镇焦庄村、原宗村乡西贾村、原嘶马镇高巷村推进试点，截至当年年底全区共发展各类农场460个，其中村办农场181个，站办农场47个，厂办农场13个，家庭农场156个，股份合作农场63个，农业适度规模经营面积达0．84万hm2。但1998年土地二轮承包后，由于《农村土地承包法》的出台以及当时粮价偏低等因素，部分农场解体，农业适度规模经营有所萎缩。2004年邵伯镇渌洋湖农林综合开发土地股份专业合作社的成立，标志着江都区农村土地流转走上了规范化、法制化的轨道。2006年年底，组建农村土地股份合作社56家，入股土地0．33万hm2以上，农业适度规模经营面积回升到1996年的水平，近0．87万hm2。仅土地股份合作社每年以翻番的速度递增，截至2009年年底，全区遵循“依法、自愿、有偿”的原则，采取转让、转包、互换、入股、租赁等流转形式，依法规范农村土地流转面积共1．97万hm2以上，全区已有农地股份专业合作社235家，占农民家庭承包面积的43．3%，其中转让0．23万hm2、转包0．43万hm2、互换0．032万hm2、入股1．19万hm2、租赁0．094万hm2。涉及农户135641户，签订规范土地流转合同138980份，其中农民以土地承包经营权入股组建土地股份合作社235个，入股面积1．19万hm2，占流转总面积的60．1%［3］。当前，我国农地股份合作制在许多地区不断发展和完善，但基于各种客观因素，部分地区土地股份合作发展仍不成熟，单凭行政力量推动农村土地股份合作发展是不可取的。以下是对江都区经济发展不同梯度地区的土地股份合作制运作情况的简要分析，说明农地股份合作制的适用条件。农地非农化增值收益，是诱致农地经营制度创新的根本江都区仙女镇地理位置优越，近邻城区，京沪高速公路穿镇而过，深受城区经济辐射影响，非农产业发展较快，开放型经济占据重要地位。仙女镇为了不断满足企业用地和被征地农民生活保障的双重需要，由镇政府、农村集体经济组织以及农民共同参股投资，统一修建标准厂房和道路等公共服务设施，为成长型小企业的发展提供基地载体。相对于国家农地征用须先征用为国家所有再上市的做法而言，这种做法不仅节省了行政成本，也为灵活处置土地用途留下了政策空间，有效实现了农民土地使用权者的基本权益，而交易费用的降低及生产成本的减少诱致了企业主体争相租用土地，这一隐性互惠制度既为企业、农民主体双方带来了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能够给多方主体共同产生效益最大化，从而共同分享合作剩余，也为政府引导地方经济发展提供了有效的激励制度范式。农地股份合作社的利益主体有农民、集体组织、企业及地方政府。农民通过农地非农化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在当地充分就业、创业，又可以毫无牵挂地在外务工，增加收入;企业不仅节省了征用土地成本，而且有廉价、充足的当地劳力资源，为提高经营效益提供了人力、物力基础;政府减少了与分散的农户进行谈判的成本，缩短了征地流程，提高了行政效率，不断促进地方经济良性发展。基于3个主体共享土地增值收益的一致需求，达成了多元主体的利益均衡发展。纯农业种植经营的农地股份合作化是寻求改变种植方式的有效选择江都区东北部村镇农地股份合作制发展的困惑江都区小纪镇、武坚镇、樊川镇第一产业的产值在社会经济总量中的比例比较高，农民以地为本、以农为业的思想根深蒂固，农业种植成为农民生活保障的基础。在这种情况下，政府是引导和推动农村土地流转的主要力量。江都区分别在小纪镇、武坚镇开展了土地股份合作社试点。试点中将分散在各个小组的地势较低、种粮效益较低的荒滩进行分组，按人落实股权，另将一直由村经营的滩地作为集体股，建立了股份合作社，实行统一竞价发包种植水产品，收益分配上原属各小组的滩地发包收入全部返还农户;原属村经营的滩地发包收入的30%用于农户分配，20%用于合作社积累，50%用于村委会补贴办公费。从这2个村镇的农村土地股份合作制实践进程看，推动农村土地股份合作经营的主要原因是农村土地撂荒、农民外出务工等，而通过土地外部利润推动土地股份合作发展的因素并不明显，而且土地股份经营项目不具有明显的特色和效益。从分散种植到规模经营的农地股份合作效益江都区的部分村镇农业生产占据着经济发展的重要地位，农民依靠农业种植这一渠道实现增收依然很重要。在这些工业带动力不强的村镇，农村土地收益不明显，通过土地股份合作，将农民分散的土地集中起来进行规模种植经营，如果市场行情好、没有遭遇自然灾害的能实现较好效益，如果受某些因素影响，导致种植情况、市场行情都不好，则农业规模经营可能会有所损失，农民利益得不到较好的实现，则农地股份合作制丧失了存在的基础条件。
江都区土地股份合作的利益机制
当前，农村土地股份合作制已成为许多地区探索农地经营新方式的一种最有效的制度选择，这种自下而上的农村基层制度创新，逐渐为政府、社会所重视。以江都区为例，虽然农村土地股份合作制在第一产业占主导的村镇也有所发展，但发展较快、相对成熟的还是在江都郊区村镇，这些村镇工业化发展速度快，农民市民化进程不断推进，农村劳动力外出务工、农民就地转移就业、创业机会较多，农民素质相对较高，这些因素为农村土地股份合作发展提供了基础条件，其中又以工业化发展带来的土地增值为主［4］。由于现行征地制度不完善，补偿标准不合理，农民对土地征用补偿预期与实际所得相差甚远，利益差别直接推动了农民要求分享工业化发展成果和土地增值收益。因此，外部利润的存在，是推进农地股份合作发展的动力根源。江都区真武镇真北村将集体农业对外发包的53．3hm2以上的土地承包金由原来的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全额返还给原承包户，这才增加了农民参与土地股份合作社的积极性。农地股份合作之所以不断发展，有其潜在的利益驱动，主要是规模收益和农地非农化潜在收益等。一些村镇通过集中农村集体土地，统一开发经营，尤其对耕地进行适度规模种植，发展现代高效农业，从而获取规模效益，促进农村集体组织和农民收入增加。然而，土地资源禀赋差异、土地增值潜力、城镇化波及程度等因素对土地股份合作发展的影响更大，农地转为建设用地后获取的高于农地租赁价格的部分收益是土地股份合作制重要收益来源，因现行土地收益分配机制不尽合理，农民、集体、政府、企业之间的利益处于非均衡状态，农民要求充分实现土地增值收益的愿望及潜在收益的存在直接触发着土地经营制度创新。农村土地股份合作制在坚持入社自愿、退社自由的前提下，将农民土地集中起来，进行统一经营，实行利益共享、风险共担的利益机制。目前，土地股份合作社的参股要素有土地使用权、资金、技术、集体投入等，就土地使用权而言，只要农民愿意加入土地股份合作社，就可以成为合作社的股东之一。按照江都区合作社章程，只要是加入到合作社里的社员都有权按照份额享受应得的土地收益的权利。这种既稳定农村土地承包经营权，即不侵犯农民土地使用权利，又能通过制度保障合理获得土地收益分红的权益共享机制，是取得农民一致同意的关键所在。
江都区农村土地股份合作制的局限性
农地股份合作制还存在一定的局限性。当前，我国农村土地是农村集体所有，农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权。产权残缺对股权具有以下几个方面的影响:一是影响农地股权的稳定性。土地流转行为不规范现象仍然存在，致使农民对土地使用权的稳定性没有足够的信心，担心自己承包的土地流转后，防止因农地权属不清而产生矛盾纠纷。因此，土地产权不稳定导致土地流转不规范，可能造成农民土地使用权入股后权益有所丧失。另外，由于经济发展对土地流转的需求逐步增强，土地流转形式也呈现多样化，甚至出现难以管理的局面，这对我国土地产权体系的法制建设造成了严重的影响，如果不及时规范农地流转方式，可能对我国农地制度的长远安排产生深刻的影响［5］。二是影响股权保障功能。土地股份合作社将农民土地集中起来统一经营，虽然农民可以在合作社里务工，挣取工资，获取土地股权收益分红，但是农民对自己土地失去了直接支配权，实质上是将土地物质权利货币化后的一种股权收益。股权的稳定性深受土地股份合作经营状况影响，合作社运行得好，农民收益才能得到保障，一旦发生亏损，农民既得不到分红，加之农地产权不完整，农民的土地使用权已作为股权加入到合作社中去，农民想收回自己的承包地是相当困难的。农地股份合作制为实现多元主体利益目标提供了有效的制度平台，促进了农民增收。但是农地股份合作制运行是有条件的，并不是所有地区都适用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。运作土地股份合作主要有2种目的，一是进行规模种植，实现规模效益;二是进行二三产业开发经营，获取建设用地的土地增值收益和经营效益。比较这2种方式，获取土地增值收益更能有效推动土地股份合作制的发展，依靠纯农业种植的方式所取得的收益并不能满足合作制发展的有效需求。如果土地没有更高的利润收益，股份合作社运作就会面临困难，即便建立起来以后，如果仍然从事低水平的农业种植经营，土地的经济效益不高，股民很难通过合作社实现增收，合作社也失去了存在的意义。其二，制度成本制约土地股份合作发展。对照江都区土地股份合作社章程等可以看出，组建、成立、运作、收益分配等环节有着很强的专业程序和运行机制。例如，在股权设置上，对土地股的折算、资金技术股的标准及其他股权的衡量都很难准确规定，对股权分配也很难科学设置。合作社机构组成人员素质参差不齐，对组织机构顺利运行有一定的影响。另外，股权收益分配程序比较复杂，加入或退出合作社的成员，其股权收益分配及决算等方面更复杂。许多地区的土地股份合作制在股份设置中包含集体股和个人股、资金股和技术股等名目不一的股份，各地因地区特点设置股份的程序、种类和原则也不尽相同，由此可见土地股份合作制所追求的多重目标从根本上决定了运行成本很高的问题。农村土地股份合作社的成立建立在土地承包经营权主体自愿的基础上，不得强制要求农民将土地承包经营权入股。《农村土地承包法》也规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农村土地股份合作的基础是土地使用权，农民将土地作为股份参与土地股份经营，一般情况下是集体统一规划经营，或者由集体统一用于项目开发，由于其不具有分割性，难以恢复原状，农民要收回其土地，该怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地财产到底该怎么核算?这是一个难题。因此，土地股份合作社的退社自由其实并不自由，而且这种行为存在一定的社会风险。土地股份合作社类似于股份合作制企业，但是许多土地合作社不具备企业独立法人资格，法律和政府对农村土地股份合作社性质没有明确的规定，定位也很模糊，股份合作社既体现出了企业经营行为，又具有合作经济组织的性质。土地股份合作社的法人登记也很困难，工商部门认为其不符合企业法人资格而不予登记，民政部门认为其具有经营行为，不符合社团要求，也不好登记，目前已出台的《农民专业合作社法》对农民专业合作经济组织作了明确规定，但是并没有将农村土地股份合作社纳入到合作社范畴，致使农村土地股份合作制无法可依，不受法律政策保护和扶持［6］。因此，没有一个良好的法律政策环境，土地股份合作的发展方向比较模糊，运行环境也不完善。
完善农村土地股份合作制度建设
《物权法》在坚持农村土地承包经营制度的前提下，强化了土地承包权人的相关权利，稳定了农村土地经营关系，农民的土地权益保护更加有力。从实践层面看，农民的土地权益维护意识逐步增强，而且种植收益较以往有所提高，农业机械化生产水平不断提升，农民种田的积极性得到加强，进一步强化了农民的惜地思想。但事实上农民的土地权益仍未能得到充分保护，一些侵犯农民土地的行为时有发生，其根本原因在于农地产权问题还没有彻底解决。因此，要进一步加强农村土地制度建设，不断完善农地股份合作经营机制，实现农地经营绩效最优。首先，相当一段时期内继续坚持农村土地集体所有。基于国情的特殊性，我国现在每年新增1100万人，保持8%的经济增长，每年只能从农村转移800万人进城就业生活。40年后，中国农村的人口依然还有7亿多，人均耕地还达不到现在的水平，所以小农经济是中国农业经济的长期现实的选择［7］;加上农业产业基础薄弱，农民就业创业能力不强，农业仍将成为部分农民的主要收入来源。农村土地集体所有、家庭经营的制度具有极强的适应性和生命力，是一项适合我国国情的农村基本经营制度，目前乃至今后一段时间，既不能改变农地集体所有的性质，更不能改变家庭经营的组织形式。因此，当前我国仍需坚持农地集体所有，进一步稳定和完善农民的土地社会保障功能，在此基础上，推进农村土地法律和制度建设，加快实现农民土地使用权长期化、物权化、市场化、资本化，加速农村土地使用权立法保护进程，用法律形式真正肯定并赋予农民长期而有保障的土地使用权。其次，限制集体对土地的处置权力。法律赋予了基层集体组织享有土地所有权能，但并不是任集体为所欲为。当前我国法律只注重农民这一主体对土地的相关权利内容，而忽视了对集体组织行使土地权利的界定，缺乏必要的限制性规定。因此，在完善农地产权制度的同时，进一步界定集体组织对土地的相关权利，防止基层干部滥用权力，搞土地权钱交易，滋生腐败现象;要注重在禁止集体私自处置集体土地、土地资源收益分配不公、强制调整农民土地、征地补偿不合理等方面作出具体规定［8］。最后，为整合农地资源提供法律依据。新农村建设要求优化农村区域功能布局，整合分散的土地以及推动农地适度规模经营。但我国农村地区的农地资源比较散落，村庄布局不尽合理，部分农村地区土地功能已逐渐弱化，有必要通过适当的土地调整，重新优化农地生产布局。从实践发展来看，当前我国应进行土地权利结构调整和重新构建，以法律形式界定和规范农村土地使用权的范畴，重点突出明确所有权、承包权、使用权、收益权及处分权等。当前，我国亟待对农民的土地处置权能加以明确规定，以发挥农地的使用功能。其一，农民土地处置权能不完整。当前，在农民土地集体所有的前提下，农民不可能完全享有土地处置权，只能是依照农村土地相关法律制度进行合法实施，主要体现在转包、出租、互换、转让等几种流转方式，农民土地处置权能实际上是在集体统一意志支配下的一种附和行为，处于被动状态。正因为农民的土地处置权能缺失，造成了农地征用制度不公平、农民土地权益得不到保护等现象。因此，在新农村建设进程中，要提高农民的市场主体地位，必须增强农民的土地处置权能。其二，扩大农民的处置权能范围。进一步放开农民的土地处置权能，但其最终目的并不单纯是维护农民的承包权，主要目的是要让土地能够活起来，搞活土地经营，充分体现出土地的资本性。要实现农地资本，法律应当赋予承包农户享有排他的占有、使用、收益权，并且享有包括使用权继承、有偿转让、转包、入股、联合经营、抵押等权利在内的较充分的处置权，从而使农民的土地承包权成为一种具有实质意义的包含使用权、转让权、继承权和抵押权于一体的土地财产权。其三，建立完善的处置权配套制度。放开土地处置权能会不会导致农地私有化、土地兼并、农民失地而流离失所?这些都需要有一套完善的配套制度，使农民的土地处置权在充分实现社会保障功能的前提下稳步实施。土地不仅有社会保障功能、生态功能，还具有极强的资本增值功能。如何实现农地资本功能，维护好农民土地资产性权利，是完善农地产权功能的重要途径。其一，确保农民拥有土地资产性权利。通过界定土地产权关系，进一步明确农民的土地权利。在坚持集体土地所有的前提下，将土地的物质形式转化成股权化的资本形态，让合法享有土地产权的农民都能平等分享到土地权益，以实现土地的资本化［9］。土地股份既可以作为资本，参与社会资本或市场流动配置，实现股份合作经营，也可以兑现成土地资源，对其直接占有和使用，实现土地经营效益。其二，实现土地资产市场化经营。通过健全农地市场机制，建立起平等的土地产权体系，以市场为导向，追求经济效益最大化。切实将土地作为社会生产要素，鼓励土地在合法前提下自由流通，提升土地资本增值功能和经济效益。允许农村土地使用权依法、自愿、有偿转让，在稳定承包经营使用权的基础上，用市场手段配置土地的经营使用权，解决人地矛盾。其三，健全土地资产实现途径。在现行农村土地制度框架下，通过简单的农业生产很难实现土地资本增值功能，因为农业效益比较低下，土地经营利润有限，农民要使土地价值变现，只能通过转让、出租等流转方式，而不能买卖、抵押。因此，在产权不完整的前提下土地资产价值并没有完全实现。如何实现土地资产增值功能，除了完善市场机制外，还必须进一步强化农地股份合作制建设，通过稳定农民对集体土地的股权，实现股权收益长期化，确保农民分享到土地增值收益［10］。另外，土地地力评估和定价也是农村土地市场化、资本化的一项前提工作，是健全和发展农村土地市场体系的重要环节。针对我国农村土地今后相当一段时期仍然是农民主要的经济来源。因此，我国在推进农村土地制度建设过程中，不能犯冒进主义错误，也不能搞一刀切，而是要按照农村发展实情稳步推进。其一，确保农民土地使用权长期化。农村土地调整、承包权利的不稳定性等深刻影响着农民对土地投入和经营的积极性，为进一步优化农地资源，提高农村土地产出率，须要加快实现农民对土地使用权的长期化经营。通过土地使用权长期化设置，逐步实现农民对承包土地的物权性质，稳固农民对土地的支配权，限制外部主体侵犯农民土地权益。其二，以法律形式固化农民土地使用权长期性。目前，我国涉及农村土地制度方面的法律对农民与土地之间的关系仍界定为承包关系，规定了耕地承包经营期限为30年，期满后由承包经营权人继续承包。农民是被动接受集体组织给予的表面性的土地经营权利，而不是处在真正的主人地位上对土地行使经营权，造成的直接影响降低了农民的生产积极性。在土地集体所有制前提下，如何实现农民的土地经营长期稳定性，是摆在我国农地制度改革面前的最迫切问题之一。当前，在实现农民土地经营期限长期化的基础上，加快农民土地使用权立法进程，以法律形式赋予农民的土地承包经营权长期化，从而为维护农民的土地权益提供法律后盾。在立法过程中，注重对农地所有权主体、农民土地经营方式、农民享有的土地处置权能等环节进行具体规定，并辅以必要的配套政策，完善农民土地使用权法。
本文作者：金丽馥李章垠黄佰行工作单位：江苏大学新农村发展研究院
关键词：土地管理；农业经济；和谐发展
1土地管理模式的改革方案
1.1改革实现土地所有权的平等
我国的宪法规定，土地为我国公有，分为土地国有和农村集体所有。而现在很多地方对农村的集体土地的处理，并没有真正的遵循我国法律和政府政策，对土地的使用和分配存在很多不合理不平等的状况。很多人们对土地的占用、处置、权益等方面并没有享受平等的权力。因此，针对农村土地所有权的不平等的情况，以“公平、公正、公开”为原则，进行合理的改革，确保人们对农村土地所有权平等。
1.2提高土地的利用效率
我国是个农业大国，农村人口占全国人口的大多数，农业土地不断的投入他用，使土地不断是减少，造成生态失衡、水土资源破坏，极大的影响了农业发展。而我国有着13亿的人口，需要大量的粮食来支撑，粮食安全问题极其重要。因此，必须加快农村集体土地的改革，完善土地的管理制度，加强农业土地的监管，严格控制农业土地投入到非农业建设中，合理的利用农业土地，提高农业土地的经济效益，促进生态效益，促进土地与人口、环境及资源之间的良性循环。
1.3健全集体土地所有权相关制度
土地的所有制体系并不健全，从某种程度上影响了我国土地的发展。目前的土地制度在农业土地的管理方面还有不足，完善农村集体土地的管理制度，是为了能够发挥其最大的效应，使农业土地得到合理的运用，提高农业经济效益。对农村集体土地进行改革，改革的目标是为了提高土地的利用价值，而这些除了需要完善农村集体土地的管理制度，还需要法律来提供保障，起到宏观调控的作用。通过管理制度对农业土地资源进行优化配置，建立健全的土地所有权条款，使土地的流转处在合理的基础上。因为，我国不存在土地所有权流转问题，土地资源的使用，主要是以土地使用权为主的。因此，完善的土地使用权的管理制度，将牵引着我国农村集体土地的发展。
1.4完善农村集体土地的配套设施
是一项浩大的工程，土地除了完善管理制度以外，还需要诸多的配套设施的保障，来保证改革的效果。其一：改革农村集体土地的管理办法，例如，我国有的农村，以村委会自主经营为主，村民参与议事，集体发展经济；其二：完善耕地制度，对土地进行合理的规划，加强管理保护耕地，采取耕地保护补偿的办法；其三：在农村建立土地流转管理中心；其四：建立农村的金融体系，使农村的土地享有资本化的权利；其五：建立农村土地担保，使农村的土地在进行产权交易的时候，增加其安全性；其六：加强农村土地产权的法律保护，全面完善农村集体土地的管理制度。
1.5完善土地权限的作用
无论在城市还是在农村，土地权限的问题一直是人们所关注的话题。农村的土地的归属权和使用权，一般情况下，都是归集体所有。在集体所有制中，农民无法将土地发挥到最大的利用率。这是长期以来，制约农村经济发展的根源。只有通过对土地权限相关管理制度的改革，来发挥土地的最大经济价值。土地承包制度是体现土地权限管理制度改革的实例，承包土地可以将扩大土地利用价值，农民可以无限制的，通过利用土地来种植各种经济作物或者是养殖家禽和牲畜，从而实现了为农民增加经济收入的目的。通常来讲，对土地权限的改革也是更好的利用土地资源，发挥土地资源的最大价值。只有通过科学合理的方法，完善土地权限的管理制度，才能够让农民对土地产生依赖感，更好的发展农业经济。
1.6扎实推进农村集体建设用地改革
加大农村土地整治复垦和增减挂钩力度，稳妥推进和规范农村集体经营性建设用地入市流转和有偿使用，探索推进农村住房及其宅基地市场化流转，尤其要加快抵押担保融资，实现农村土地资源配置效率最大化，保障农户宅基地用益物权，健全完善农村集体建设用地分配机制，让农民获得土地级差收益，享受土地增值收益，分享市场化成果。
2带动农业经济发展
加强土地管理模式的改革带动了农业经济的发展，无论是改革管理模式还是促进农业经济的发展都与农村的土地有直接的联系。通过对农村土地管理模式的改革增加农民的收入，实现促进农业经济发展的目的。主要体现在改善了农村耕地的承包制度，增加了农村种植经济作物的项目和类型。通过对市场的了解，进行按需种植农作物的方法，来进行农作物的种植。还可以按照市场的需要，建立农副产品的加工厂，实现从种植到生产一条龙的流水线作业，为农村人们带来了可观的收益。由于农村的土地面积比较大，可以有效的利用大面积的土地发展养殖业。我们国家政策一直都支持养殖业的发展，通过养殖家禽和牲畜来提高农村人们的经济收益。也可以在农耕的上建立蔬菜和水果的采摘基地，种植不打农药不使用化肥，纯绿色无污染的蔬菜和水果，来吸引城市居民来进行采摘，同时也为农村人们增加经济收益。以上的这些新型的土地管理模式，为农业经济的发展奠定了基础，同时也为农业经济的发展做出了巨大的贡献。
3结语
农村的土地是农村的经济命脉，通过对农村土地管理模式的改革，来增加农村的经济收益。响应我们国家的号召，改善目前农村人们对土地的经营理念，加大力度发展种植经济作物和养殖业以及绿色无污染的农产品。创造和谐的农村环境，同时也促进了农业经济的发展。
参考文献
[1]王万茂.中国土地管理制度：现状、问题及改革[J].南京农业大学学报（社会科学版），2013，（4）：76-82.
本次改革关于农村的要点如下：(1)确认并保障农民的地权。《决定》指出要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。(2)在确认并保障农民的地权的基础上，在农地流转的问题上实现了重大的政策突破。《决定》指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。
新一轮的经济效应
这次土地制度改革的核心内容，就是土地承包权向土地经营权流转的转化。允许农民以多种形式流转土地承包权会带来三方面的好处：一是有利于土地的集中经营和农村经营效率的提高；二是给转出土地承包权的农民带来有保障的收入，使他们安心在非农部门就业；三是有利于城市化进程和小额信贷的发展。
新一轮的，表面上看只是一个流转不流转的问题(过去的土地承包权原则上不允许转让)，但从经济学的角度分析，改革有重要的经济学意义，从而将推动我国的经济的现代化和城市化进程。
界定并落实了农村经济主体的产权。
产权的核心是收益权、处置权，我国农民只享有土地承包经营权。过去的经营权仅限于耕种，如果放弃这一权力，土地就会撂荒，农民也没有任何的来自土地的收益。土地经营权可流转，实质上意味着农民对土地拥有了一定的处置权，农民对其所有的土地就享有收益权、处置权，这一定程度上界定了农村经济主体的产权，这与以往有巨大的差别。土地虽然还是那块土地，但由于农民对它的权利增加了，于是也就增加了农民手中的土地这项资产的价值，而这种价值的增加绝不是无形的，而是实实在在的。价值的增加决不仅限于微观层面上，从宏观角度看，土地经营权增值的直接结果是经济体价值的增加。而这并不是一个简单累加的过程，其内涵可以描述为“一加一大于二”，就好比一桶从未被利用的黄金(价值等于零)在你最需要的时候被挖掘出来一样，其价值远大于一般的想象。
为农村规模经济的发展扫清了制度障碍。
农村发展要求规模化经营，近代法国的发展就是一个很好的经验教训，小农经济的大量存在，让法国在近展过程中步履艰难。农村土地在传统的耕作模式下收入太少，农民增收很困难，想尽办法将土地集中规模化经营，减少成本，增加收入。随着农产品商品化程度越来越高，农民需要集中化生产以扩大生产规模和技术含量，这促成了农村土地的自由流转。
推动城市化进程，逐步改变二元经济结构。
城市化的过程需要有大量的农业人口转向城市，种地的人口少了自然需要将土地转包给别人，否则土地就得不到充分的利用。在人地分离的过程中，一方面，我们要平稳渐进地实现人地分离，避免近代世界历史中的对农民的残酷剥削和压榨带来的社会矛盾的严重激化。另一方面，土地要充分和合理利用，既不能也不能滥用，这同样要求土地的自由流转。
推动农业产业化建设，利于调整国民经济产业结构。
过去我们在农业产业化推进过程中面临的一个突出矛盾就是土地的所有权与经营权的分离问题，分散的土地与产业化的经营本身就是一对矛盾。曾有人提出用土地经营权资本化的方式解决上述矛盾，但推进起来几乎没有可能。说到底，就是农民手中的经营权几乎没有价值，如何资本化？现在，农民手中的经营权有了更多的处置权成分，增值了再来谈产业化过程中的经营权资本化问题才算可行。农业产业化经营、发展和壮大，会改善我国产业结构，促进产业结构高级化发展。
对现代农村金融改革的深化和促进
十七届三中全会提出，要“建立现代农村金融制度”，这是对中国农村金融改革与发展战略方向的高度概括与总结。也可以说，这是中国30年农村金融改革与发展探索的成果。中国农村金融30年改革与制度创新，至今已经获得了一些经验和共识。在此基础上，新一轮的，对农村金融改革有重要的意义。
土地经营权的可流转，使得农民有收益权和处置权，为农民使用土地经营权进行抵押融资奠定了基础。
基于市场竞争、市场公平和效率角度出发来考虑农村金融资源的配置，农村金融机构多元化、构建竞争性可持续发展的农村金融市场体系，是中国农村金融市场发展的战略选择。一是以推进城市金融发展的思路治理农村金融，借助商业性金融机构来满足农村金融的需求，大型商业性金融机构主导模式在农村领域往往“水土不服”。二是竞争是效率之源，只有在一个竞争的市场基础上，金融机构才能在生存压力面前不断地改善服务，并创新金融服务，提高服务的效率，金融服务的需求者才能不断地享受到优质的服务。三是在激烈的竞争格局下，因为金融服务提供者之间的竞争，其客户群体将逐渐下移，最后惠及到更多的中低收入客户群体和弱势群体，实现金融普惠。四是没有任何一种金融机构模式是农村金融机构的最佳模式，只有在金融机构多元化的情况下才能优势互补，并极大地满足农村地区多种层次的金融需求。
农村规模经济的发展，利于形成好的经济环境，促进农村金融的改革。
农村金融一直被看作是政策性业务而商业化不可持续，农村规模经济的发展、农业的产业化进程必然使得农村成为广大的市场，农村金融的市场化、商业化就会得到支持。农村经济的发展为农村金融的改革、深化、发展提供好的经济背景，农村金融的发展对经济提供有效融资，促进农村经济发展的提速，这样形成良性互动。
城市化的进程、二元经济结构的逐渐改变，有利于农村金融的发展。
要从供应链、城乡一体化、城乡协调发展角度思考农村金融问题。要根据中国农村金融需求出发设计农村金融改革与制度创新的路径，不能简单复制西方发达国家农村金融模式和城市金融发展模式，但是，不仅要看到农户和农村中小企业的需求，还要看到农业产业化、农业现代化、农民组织化、工业化、城镇化、生产规模化是农村经济发展的必然趋势，以户籍制度与城乡资源配置机制为主线的城乡二元结构，以及相关的社会经济政策和由此形成的社会利益分配格局，将逐渐演变，改革前中国社会的“行政主导型二元结构”，将逐渐被“市场主导型二元结构”所替代。同时，也要看到，中国农村人口数量庞大，在以土地承包经营权“长久不变”为基础的基本土地制度格局下，“小农”仍将是未来中国农村一个较长时期内难以改变的格局。
二元金融结构，现代金融部门与传统金融部门的并存及长期存在，是中国农村金融发展中不可回避的现实,需要关注的重心不应是如何用正规金融来取代非正规金融,而是如何促成正规金融市场与非正规金融市场之间的互动,如何在二者之间牵线搭桥从而营造一种既有竞争又相互补充的环境和机制。
深化基于的农村金融改革建议
尽快推动农村土地权益的权证化流转，为发展农村商业信贷模式奠定基础。
这不仅需要推动土地承包权证的普遍化、明确其财产权地位，还需要解决抵押品的估值以及流转细则，包括什么机构能够为土地抵押进行估值等，从而真正实现土地要素在农村金融市场的流通，为商业银行在农村创新商业模式提供条件。在推动土地经营权抵押信贷模式发展的同时，仍然不能忽视农村合作金融、政策性金融、小额信贷组织等的作用。由各国经验来看，农业和农村的特殊性，决定了在农村金融中必须存在特定的非抵押信用支持和政策性支持。否则，在农业生产面临较大风险的情况下，土地经营权抵押信贷所造成的结果，很可能就是加剧土地过度集中与两极分化。
发展与农村土地相关的农业政策性保险，分散和降低农业生产的自然风险。
为了避免自然灾害影响，使得土地流转和产业化经营顺利推进，农业政策性保险必不可少。同时，应该探索农村社会保障、政策性保险、商业保险在保障农民人身与财产权利、农业生产等方面的有效结合。
积极推动农村金融产品创新以支持。如试点土地证券化产品、农产品期货等。积极发展农产品期货，分散和转移农业生产的市场风险，为农业生产提供套期保值工具，为政府实施宏观调控提供比较有效的价格信号。探索土地债券的有效实现形式，发挥债券方式使土地资本化的效能等。
积极探索农地金融制度，为现代农业提供大量长期资金的筹集、投入和使用。
首先，农村金融一定要和土地挂钩，为实体经济服务，否则难以实现其价值。譬如，土地债券这种形式，就能发挥使土地资本化的效能。土地债券是土地金融的一种雏形，具有使土地资本化的效能，能带动土地使用权的流转。
其次，国家一定要扶持真正的、农民自己的合作性金融机构。这是一种不以盈利为目的，农民内部的公益性金融机构。例如韩国农协内部的金融组织，它也收利息，但并不归金融机构自己所有，而是在农民内部平分或用于公益性事业。它以增加福利和促进全面发展为目的。
加强与农地金融有关的立法，不断完善土地承包经营权，延长农地承包期，创新土地抵押权制度，使土地真正成为农民的“聚宝盆”。
总之，在新一轮序幕拉开之际，农村金融改革需要进行多角度的审视，从系统宏观的角度进行把握，才能进一步地深化和促进农村，才能使改革在最大限度上有利于解决“三农”问题。
关键词：新经济；中国土地；管理制度；创新发展
作为有着“农业大国”之称的中国，土地既是最为重要的也是最根本的一种资源，早在上个世纪八十年代开始，就已经实行了土地管理制度，但随着时代的不断发展，在实施土地管理制度过程中渐渐的出现诸多的问题，需要不断的对其制度改善，从而促进在新经济背景下，我国土地管理制度的创新发展。
一、目前中国的土地管理制度发展现状
（一）对土地管理缺乏长远的规划
在我国目前的土地管理制度过程中，往往只注重短期的利益，而忽略了对土地的长期发展利益，从而形成一种对土地进行无节制的利用，对于土地的管理，应当既要满足当代人的使用需求，也要为后代的利益所考虑。
（二）忽略环境生态问题
在最近几年的发展过程中，由于对土地的过度开发利用，从而导致了人与自然的平衡，引发了一定的生态危机，严重的影响到了我们的生存与发展，并且没有采取相应的措施与改善方法。
（三）土地管理制度的不完善
随着社会经济的不断发展，土地管理制度呈现出不健全、不完善的形态，如比较明显的就是农村土地产权制度的问题，对于集体所有权的行驶不够明确，从而对农村的发展与农业起到了一定的限制。
二、中国的土地管理中产权制度的创新
随着改革开放的不断发展，我国已经建立起比较完善的土地管理制度，而目前我国的土地实行着社会主义公有制，成为了土地经济关系的基础，对于土地的管理，主要体现在了土地使用权制度的创新方面。
（一）城市有偿使用的制度
在1980年之前，我国的城市土地是实行一种无偿、无限期、无流动的土地管理制度，然而在1987年开始，最先由一些试点开始实行征收土地使用费，如深圳，并且颁布了相关的法律，其中明确规定了土地使用权能够依法转让，并且对于商业、旅游、娱乐、金融、住宅等不同的经营用地的有偿制度。这种制度的建立成为了我国土地管理制度中的最大创新制度，为我国的土地管理发展起到了不可替代的关键性作用。
（二）产权分离，建立农村集体土地承包经营权制度
对于我国农村土地产权的制度变革，从农民私有制到集中统一使用制度，随着社会的不断发展，在1982年实施了家庭联产承包制，使得所有权与使用权发生了分离，有效的提高了农民生产的积极性，再到1995年时，相关法律明确规定承包经营权可以依法有偿转让，从而实现了承包权与经营权的二次分离。这种产权分离的制度，使得我国农村土地管理制度有了一个根本性的创新，在解放农业生产力的同时，有效的确保了农民的利益。
（三）实现同地同权原则，建立集体建设用地的使用权流转制度
在我国的很多城市都开始了集体建设用地使用权流转试点与研究，并且得到了大力支持，这一制度将有效的推进了对新农村的建设以及完成城乡一体化的以一次重要创新。如在1996年苏州市就颁布了有关当地对于农村集体相聚量建设用地使用权流转管理的相关条例，并且把其集体建设用地使用权流转试点正式启动。
三、土地市场管理制度的创新
（一）建立一种城市土地储备与出让供给制度
土地的储备制度是在实施城市土地管理与经营过程中的重要制度之一，同时也是我国城市土地用地制度的核心。如在1996年的上海，就是我国第一家的土地储备机构的建立。而国家早在2007年就已经出台了相关的法律法规，从而把土地储备制度上升到法律的层面上，为我国的土地管理规范化提供了制度保障。并且这种制度已经成了了我国城市土地开发与房地产开发的首要管理制度。
（二）集体建设用地与指标流转市场体系的创建
在2008年第十七届三中全会中提出，要渐渐的建立起城乡统一的建设用地市场，并且对于同地同权的概念进行明确化，指出了集体建设用地流转市场的改革方向。而在同年的10月，在成都与重庆分别产生了我国第一家的农村产权交易所与农村土地交易所，第一次创建了集体建设用地使用权指标交易的市场。
（三）健全土地市场管理制度
从改革开放期初土地管理制度的建立，经过多年的不断发展，我国已经渐渐的形成了自己的土地市场结构体系，并且建立起了比较完善的土地市场管理制度，如交易的主体、对象、价格、信息等多个方面。
四、保护耕地的土地管理制度
对于耕地的保护既是我国土地管理的首要任务，也是土地进行合理利用的管理重点。在土地管理制度实施过程中，我国采取了以下几种措施。
（一）建立起最严格的耕地保护制度
根据我国的耕地保护制度的形成以及发展过程，可以分为弱保护期、较强保护期、强保护期与严格保护期，其中严格保护期是从2004年开始到至今，制度的建立核心就是对农田的保护制度、以及用途管理制度、耕地的占补平衡制度、城乡建设用地增减的挂钩制度等这些方面。早在1986年国家就通过相关的法律法规，明确的提出了，把珍惜与合理利用每一寸土地，并且要落实保护好耕地作为我国的基本国策；在1994年国务院审议通过了《基本农田保护条例》，这一法律条例标志着我国的农田保护进入了一个法制的轨道。
（二）不断健全土地利用规划与实施
我国在重新构建土地分类的体系过程中，分别把2000年、2010年以及2020年对我国的土地进行了一个总体的规划，并且在全国省市以及县乡等五级土地的利用进行了整体的规划，从而对于全国的土地结构、分布、强度等资源进行了合理优化配置，实现了各类用地的平衡，有效保护耕地的同时，保障了建设用地的需求。
（三）建立工业用地的管理制度
随着各地为了促进当地的经济发展，往往会采用零低价的出让土地方式来达到招商引资的目的。从而在一定程度上造成了土地资源的浪费与流失。因此，在2004年国务院颁布了工业用地的具体模式，随之在2006年并对工业土地使用树的出让最低价设置了一定的标准，并且需要一律采用“招拍挂”的方式来进行出让，确立“先土地后项目”的这样一种模式。而在各地则强合当地的土地管理情况，出台了相关的实施细则与管理的标准，从而进一步的完善了工业用地的管理制度。
五、发展创新土地管理制度措施
（一）城乡土地统管体制
随着我国的土地管理呈现出这样一种变化过程，由城乡土地多头分散分管渐渐的由城乡统一管理，最后再由国土资源集中进行统一的管理。这种全国土地资源统一管理的制度体制，决定着国家土地管理局统一负责全国的土地、城乡地政的统一管理工作，形成一种五级土地集中统一管理的体制。
（二）土地垂直管理与土地监察制度
在2003年底我国实行了省以下土地的垂直管理体制，这种分级的管理体制，既可以让地方的土地管理部门在业务上得到上级土地管理部门的指导，同时又可以让地方土地管理部门结合当地的实际情况，按照相关法律要求代行国有土地资产管理的职能。
六、如何更好的实现土地管理制度的创新发展
（一）不断完善土地管理体制
可以有效的运用新公共管理理念，强化服务理念，从而建立起适合于当前市场经济体制的土地管理制度，从而有效的促进土地资源的优化配置与合理利用，维护好使用者的权益，使得土地管理制度更加规范、标准与精细化。
（二）运用产权经济理念，健全土地产权制度
要先从法律上来不断完善土地产权的管理制度，并且加快推进集体建设用地使用权流转制度的立法，以及土地储备制度中的缺陷，对于城市用地进行适时的创新规划，切实解决土地管理实施过程中有关产权运行的问题，如常见的小产权房、土地违法、土地发展权等问题。
（三）坚持公平与效率原则
在实施的发展过程中，要建立起一种主体平等、产权清晰、同地同权的竞争有序的城乡土地管理市场，全面形成保障土地市场运行的法律体系。
（四）坚持可持续发展理论
在进行土地管理制度发展的过程中，要坚持可持续发展，实现土地的多样化利用，使得土地健康、安全的发展，并且完成土地利用分区，形成一定的全国差异化土地供给与利用的制度，坚持以人为本，可持续发展的利用土地。
总之，土地的管理与人民的切身利益、民族发展有着直接的关系，因此，在新的经济背景下，需要不断的加强和促进土地管理制度的创新发展，并且进一步完善土地管理的相关法律法规制度，有效合理的利用好每一寸土地，努力发挥好土地管理的主体作用，推进土地管理制度的改革创新，并针对具体实施过程中所产生的问题采取积极的解决方法。
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