时间：2022-03-08 15:56:33
而经济发展的环境条件与制度有直接的相关性。制度(包括正式制度和非正式制度)是 规范人们行为的系列准则，它的基本功能是在一定的框架下鼓励人们积极地、放心地去 干什么，约束人们不能去干什么。对于经济发展而言，制度也有优劣之分，那些能够促 进经济发展和社会进步的系列行为准则属于好的制度，否则就是属于坏的制度。好的经 济制度能够减少人们从事经济活动所处环境的不确定性，增强人们对未来的预期，降低 交易成本，保护产权，促进生产性活动。不利于经济发展的系列环境条件，往往是与坏 的制度直接联系在一起的，更直接地说，是由坏的制度直接造成的。例如，坑、蒙、拐 、骗的市场交易环境，要么是相关制度不健全造成的，要么是制度执行不力导致的，更 有可能是坏的制度激励的结果。因此，优化经济发展的环境，首先得优化制度，从一定 程度上，两者是等价的，优化了制度也就等于是优化了环境。
能够起到优化经济发展环境的制度无外乎来源于三条途径：一是相关制度的继承，即 对历史上形成的有利于优化经济发展环境的制度安排让其进一步发扬光大；二是制度移 植，将别的国家或地区形成的相关制度安排移植进来；三是制度创新，就是制度发明。 从维系市场经济发展的系列制度来说，能够优化经济发展环境、促进经济发展的制度， 主要是创新了的制度。这主要是因为，各国、各地区在不同的阶段经济发展所处的经济 条件和人文社会环境不同，对历史遗留下来的有利于经济发展的相关制度的安排需要在 创新中继承；对于外来的制度安排，也要在改造的基础上借鉴，而不是简单地全盘照抄 照搬。
那么，如何通过制度规范和制度创新来优化相关的经济发展环境呢?
第一，规范政策制定和实施程序，优化经济发展的政策环境。政府政策是决定和影响 经济发展的关键因素。政府政策对经济发展的阻碍性主要体现在以下几个方面：一是现 有的政策与经济发展相抵触，成为制约经济发展的主要因素；二是政府政策朝令夕改， 缺乏基本的稳定性；三是政策在实施过程中在各个环节被曲解或任意塞进人为意志；四 是激励经济发展的政策难以制定和落实；等等。解决这些问题需要通过制度创新，规范 政策的制定程序、强化政策的实施程序、监督政策的落实程序。
第二，切实推进行政管理体制改革，优化经济发展的服务环境。经济发展的服务环境 由多方面的内容构成。首先是管理服务，它是由政府提供的，管理服务的质量和效率， 取决于行政管理体制的制度安排；其次是商业性服务，它是由以赢利为目的的企业性组 织提供的；第三是社会服务，它是由社会非政府性、非商业性的公益性组织提供的，取 决于社会公益性组织的发展状况。它们共同构成经济发展所面对的服务环境。服务环境 的优劣关键在于管理服务的水平。优化管理服务，就必须切实推进行政管理体制改革， 通过管理制度创新，转变政府职能，促进政府和行政工作人员的工作作风的改善，提高 办事效率和办事水平。
第三，强化立法、执法、守法的制度体系，优化经济发展的法制环境。各种法律是属 于正规制度安排的主体部分，是经济发展保障体系的核心内容。只有通过立法、执法、 守法的系列制度创新，才能够营造出有利于推动经济发展的法制环境。在营造法制环境 过程中，立法是前提，执法是关键，守法是保证。这三个环节都需要系列的相关制度创 新来实现。
第四，推进市场制度创新，优化公平竞争的市场交易环境。市场经济的最基本原则是 等价交换、公平竞争。维护这一原则，保障市场机制在资源配置过程中发挥基础性作用 ，需要一系列的制度安排作保证。因此，需要通过系列制度创新，建立健全相关制度体 系。
第五，促进非正式制度变迁，优化经济发展的人文社会环境。在新制度经济学中，习 惯、传统、道德、意识形态等属于非正式制度，在规范和调节人们行为关系中发挥重要 作用。当然，作为行为规范，既可以促进经济发展，也可能严重阻碍经济发展。如何根 除非正式制度体系中阻碍经济发展的部分，推进适宜于经济发展的非正式制度发育发展 ，是经济改革面对的重要课题。只有通过相关的制度建设，不断开拓现代文化的发展途 径，以诚实守信为美德，加强道德体系建设，才能营造出诚实、守信、和谐的人文社会 环境。
总之，加强以上相关制度体系建设、推进制度变革，就会营造经济发展环境的良好境 况和有利条件，这是不可不做的事情。
廉政建设制度
（1）认真贯彻执行党中央、省、市及各级纪委关于党风廉政建设的有关规定。坚持经常性的廉政建设教育，进一步提高加强廉政建设重要性的认识，做到公道正派，廉洁自律，在政治上、思想上和行动上同党中央保持高度一致。
（2）坚持重大决策民主化制度，严格遵守组织人事制度。凡属重大决策、干部任免和大额度资金的使用，必须经党组会讨论决定。严格执行干部选拔任用工作的有关制度、规定，禁止借选拔任用干部和机构调整之机谋取私利。
（3）坚持立党为公、勤政为民，为基层排忧解难。严禁利用职务之便为个人、亲友谋取私利；自觉抵制奢侈浪费等不正之风，下基层工作按标准就餐，严禁用公款搞吃喝宴请；
严禁利用职务之便“吃、拿、卡、要、报”。
（4）认真执行会议申报制度。凡经批准召开的会议，其会议地点、规模、时间、人员、经费由办公室统一审定。各类会议一律不得发放礼品和纪念品，不准组织高档消费娱乐活动。
（5）遵守社会主义道德，自觉抵制社会丑恶现象。婚丧嫁娶不搞大操大办，不搞封建迷信和赌博等活动。
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而经济发展的环境条件与制度有直接的相关性。制度(包括正式制度和非正式制度)是规范人们行为的系列准则，它的基本功能是在一定的框架下鼓励人们积极地、放心地去干什么，约束人们不能去干什么。对于经济发展而言，制度也有优劣之分，那些能够促进经济发展和社会进步的系列行为准则属于好的制度，否则就是属于坏的制度。好的经济制度能够减少人们从事经济活动所处环境的不确定性，增强人们对未来的预期，降低交易成本，保护产权，促进生产性活动。不利于经济发展的系列环境条件，往往是与坏的制度直接联系在一起的，更直接地说，是由坏的制度直接造成的。例如，坑、蒙、拐、骗的市场交易环境，要么是相关制度不健全造成的，要么是制度执行不力导致的，更有可能是坏的制度激励的结果。因此，优化经济发展的环境，首先得优化制度，从一定程度上，两者是等价的，优化了制度也就等于是优化了环境。
能够起到优化经济发展环境的制度无外乎来源于三条途径：一是相关制度的继承，即对历史上形成的有利于优化经济发展环境的制度安排让其进一步发扬光大；二是制度移植，将别的国家或地区形成的相关制度安排移植进来；三是制度创新，就是制度发明。从维系市场经济发展的系列制度来说，能够优化经济发展环境、促进经济发展的制度，主要是创新了的制度。这主要是因为，各国、各地区在不同的阶段经济发展所处的经济条件和人文社会环境不同，对历史遗留下来的有利于经济发展的相关制度的安排需要在创新中继承；对于外来的制度安排，也要在改造的基础上借鉴，而不是简单地全盘照抄照搬。
那么，如何通过制度规范和制度创新来优化相关的经济发展环境呢?
第一，规范政策制定和实施程序，优化经济发展的政策环境。政府政策是决定和影响经济发展的关键因素。政府政策对经济发展的阻碍性主要体现在以下几个方面：一是现有的政策与经济发展相抵触，成为制约经济发展的主要因素；二是政府政策朝令夕改，缺乏基本的稳定性；三是政策在实施过程中在各个环节被曲解或任意塞进人为意志；四是激励经济发展的政策难以制定和落实；等等。解决这些问题需要通过制度创新，规范政策的制定程序、强化政策的实施程序、监督政策的落实程序。
第二，切实推进行政管理体制改革，优化经济发展的服务环境。经济发展的服务环境由多方面的内容构成。首先是管理服务，它是由政府提供的，管理服务的质量和效率，取决于行政管理体制的制度安排；其次是商业，它是由以赢利为目的的企业性组织提供的；第三是社会服务，它是由社会非政府性、非商业性的公益性组织提供的，取决于社会公益性组织的发展状况。它们共同构成经济发展所面对的服务环境。服务环境的优劣关键在于管理服务的水平。优化管理服务，就必须切实推进行政管理体制改革，通过管理制度创新，转变政府职能，促进政府和行政工作人员的工作作风的改善，提高办事效率和办事水平。
第三，强化立法、执法、守法的制度体系，优化经济发展的法制环境。各种法律是属于正规制度安排的主体部分，是经济发展保障体系的核心内容。只有通过立法、执法、守法的系列制度创新，才能够营造出有利于推动经济发展的法制环境。在营造法制环境过程中，立法是前提，执法是关键，守法是保证。这三个环节都需要系列的相关制度创新来实现。
第四，推进市场制度创新，优化公平竞争的市场交易环境。市场经济的最基本原则是等价交换、公平竞争。维护这一原则，保障市场机制在资源配置过程中发挥基础性作用，需要一系列的制度安排作保证。因此，需要通过系列制度创新，建立健全相关制度体系。
第五，促进非正式制度变迁，优化经济发展的人文社会环境。在新制度经济学中，习惯、传统、道德、意识形态等属于非正式制度，在规范和调节人们行为关系中发挥重要作用。当然，作为行为规范，既可以促进经济发展，也可能严重阻碍经济发展。如何根除非正式制度体系中阻碍经济发展的部分，推进适宜于经济发展的非正式制度发育发展，是经济改革面对的重要课题。只有通过相关的制度建设，不断开拓现代文化的发展途径，以诚实守信为美德，加强道德体系建设，才能营造出诚实、守信、和谐的人文社会环境。
总之，加强以上相关制度体系建设、推进制度变革，就会营造经济发展环境的良好境况和有利条件，这是不可不做的事情。
1.内部会计控制制度是为完成受托责任而建度。随着经济的发展和现代企业规模的扩大，会计信息市场出现了产权、股权分散、多人共有产权的局面，而社会分工的进一步专业化，使得产权所有者、投资者把控制权交给拥有相关知识的人，最终产生了两权：所有权与控制权分离，投资者成了委托人，经营者、内部控制人成了当然代理人，在委托代理关系中，经营者为了完成受托责任，必须建立或依靠内部会计控制制度，加强企业经营管理，完善公司法人治理结构。
2.随着委托人对代理人控制程度的越来越间接，经营管理活动日益成为公共物品，内部会计控制外部化趋势也将越来越显著。从专业性、权威性角度看，世界上绝大多数国家内部控制制度的设计都是要靠企业外部的政府或其他社会机构解决或促进的。我国的《内部会计控制规范》是财政部对内部会计控制问题制定的相对原则性的规定，并使之上升到了法规高度。
3.内部会计控制制度的设计、执行和评价都是由人来完成的，并反过来影响着人的行动，因此，内部会计控制制度非常强调“人”在组织中的重要性。内部控制人和被控制人都应对内部会计控制负有责任，而不仅仅把它看成是董事会、管理层的事，此目的在于强调企业的团队精神，发挥全体员工的“主人翁”意识，以形成积极向上的企业文化，构成企业内部会计控制重要的控制环境。
二、内部会计控制制度应遵循的原则
一是符合国家有关法律法规。企业内部会计控制制度的建立，首先必须遵循国家法律法规，力求将每一项经济业务活动控制在合法合规的范围内。
二是符合企业规模大小、行业特点、经营方式等实际情况。不能脱离企业实际而一味求大，应该根据本企业实际情况，分析其制度实施的可能性，制定出最适合本企业的内部会计控制制度。
三是不相容职务分离。应当保证单位内部机构、岗位及其职责权限的合理设置和分工，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。
四是成本效益原则。控制点的设置必须考虑成本与效益的关系，以合理的控制成本达到最佳的控制效果。
五是要随着外部环境的变化完善企业的内部会计控制制度。
三、内部会计控制制度建设存在的问题
1.对内部会计控制制度的检查、监督不力，部分会计人员职业道德弱化
目前有不少单位内部会计控制制度的执行、检查流于形式，稽核的范围有限，以偏概全、以点带面，缺乏完整性和全面性；执行的好坏也缺乏一个赏罚有度的奖惩制度，有的单位虽然也有一些奖惩制度，但没有完全制度化，致使部分人员认为执行与否无关紧要，加之无相应的检查、考核内部控制制度实施情况的得力机构，使执行内部会计控制制度的自觉性和积极性大为削弱。
2.对内部会计控制的重要性认识不够，无章可循或有章不循的现象较为严重
目前仍有不少单位内部会计控制基础薄弱，相当一部分单位的领导对建立内部会计控制制度不够重视，对内部会计控制建设持冷漠态度。有的并未建立健全内部会计控制制度，有的内部会计控制制度残缺不全，甚至有的单位负责人超越内部会计控制行使职权，不支持会计工作，使内部会计控制执行起来大打折扣，失去了应有的刚性和严肃性。
3.内部会计控制制度缺乏科学性和合理性，难以发挥应有的功效
目前虽然有些单位建立了相关的内部会计控制制度，但从总体上看，仍缺乏科学性与合理性。一是内部会计控制制度不健全，某些单位受利益驱动，重经营轻管理，自我防范、自我约束机制尚未建立起来，内部会计控制的组织网络不健全，控制制度的健全让位于业务的发展，以至于既定的内部会计控制失效；二是偏重于事后控制，事前的内部会计控制从总体上来看基本上属于以补救为主的事后控制，而事前控制和事中控制相对较弱；三是重钱财等有形资源的控制，轻人员素质、信息等无形资源的控制，重钱轻物现象严重，从而导致内部会计控制失去了应有的效力。
四、完善内部会计控制制度的对策
1.切实提高单位负责人对建立和完善内部会计控制制度重要性的认识
随着经济改革的深化，单位负责人支配的权利与承担的责任比以前都有显著增加。在设立内部会计控制时，单位负责人的认识和态度至关重要。只有单位负责人不断提高自己执行财经法纪的自觉性，切实加强对本单位会计工作的领导，理顺会计工作关系，才能保证本单位内部会计控制的合理设置和有效执行。所以尽快提高单位负责人对内部会计控制的认识，取得单位负责人对内部会计控制的理解和支持，对建立和完善内部会计控制制度显得十分重要。
2.注重对内部会计控制制度执行人员的选用和培养
内部会计控制的作用主要体现在其执行上，一项制度制定得再完善、再合理，如果没有负责的、称职的人来执行，其作用将大打折扣，甚至没有作用或起反作用。所以要最大限度地发挥内部会计控制的作用，发现并制止各种不合理、不合规定情况的出现与存在，我们必须重视对内部会计控制制度执行人员的选用、培训和考核，提高这部分人员的素质。
3.内部会计控制需要有相应的内部监督，同时强化外部监督，形成监督合力
企业内部会计控制制度是一个过程，这个过程必须通过纳入管理制度及相应活动来实现。因此为了确保企业内部会计控制制度被切实执行且效果良好、内部控制能够随时适应新情况，企业应设置内部审计机构或建立内部控制自我评估系统，加强对本企业内部会计控制的监督和评估，及时针对出现的新问题、新情况及执行中的薄弱环节，及时修正或改进控制政策。
各级财政部门作为会计工作的法定管理部门，应通过《会计法》执法检查和其他监督检查方式，检查、督促各单位实行规范性的内部控制制度。《会计法》规定了财政、审计、税务等监督检查部门在对有关单位的会计资料依法实施检查后，应当出具检查结论。有关监督检查部门已经做出的检查结果能够满足其他监督部门履行职责需要的，其他监督部门应当加以利用，从而提高外部监督的质量，促使单位内部控制制度进一步加强与完善。
4.明确内部会计控制制度设计的主体，创造优良的控制环境
为了保证企业内部会计控制制度的权威性，内部会计控制制度设计的组织者必须是单位管理当局。由管理当局牵头组织设计，才有可能在会计信息处理系统之外，在整个单位营造一个顺畅的真实会计信息生成环境，才有可能有效建立和运作会计内控制度。
5.构筑严密的企业内控体系
企业内部控制体系，具体应包括三个相对独立的控制层次：第一个层次是在企业一线业务的全过程中建立相互牵制、相互制约的制度，建立以“防”为主的监控防线。第二个层次是设立事后监督，即在会计部门常规性的会计核算的基础上，对其各个岗位、各项业务进行日常性和周期性的核查，建立以“堵”为主的监控防线。第三个层次是以现有的稽核、审计、纪律检查部门为基础，成立一个直接归董事会管理并独立于被审计部门的审计委员会，建立有效的以“查”为主的监督防线。以上三个层次构筑的内部控制体系对企业发生的经济业务和会计部门进行“防、堵、查”递进式的监督控制，对于及时发现问题，防范和化解企业经营风险和会计风险将具有重要的作用。
6.强化对内部会计控制制度实施情况的检查与考核，并建立有效的激励机制
建立内部会计控制检查考核和评价机制，促使会计控制工作真正落到实处、收到成效。检查考核和评价是内部会计控制的一个重要组成部分，其主要内容应包括：对单位内部会计控制制度的建立和执行情况的检查和考核，并在此基础上，对内部控制中存在的缺陷和问题提出改进建议。要对执行内部会计控制成效显著的单位、机构和人员给予表彰，对违反内部会计控制的要提出批评和处理意见，使内控监督制度真正落到实处。
7.完善企业内部会计控制制度建设应处理好的几个关系
具体包括内部会计控制和内部管理控制的关系、内部会计控制制度的设计和执行的关系、内部会计控制和公司法人治理的关系、内部会计控制与诚信会计的关系、内部会计控制与组织创新的关系、硬控制与软控制的关系、内部控制效果与控制成本的关系、约束与激励的关系。
8.强化电算化内部控制制度
关键词：建设工程；监理制度；法制建设
一、建设工程监理制法制建设尚存不足
1、建设工程监理制理念有待强化
中国的建设工程监理是国家实行强行监理。社会上很多业主对监理知道不清，托付监理仅仅为了敷衍查看。一些业主在这种思维的指导下，一方面在投标过程中明投暗定、躲避监督、恣意压低工程监理的收费。另一方面，在托付监理后又认为请了监理，质量就必定没疑问，监理应对工程质量全权负责。业主对监理的性质、运作程序及作业方法都不明白，对监理组织恣意指使或挑剔，过多地干涉监理人员作业，使其不能正常地依照有关监理规则去行使其功能，从而无法有用地依照监理程序、监理方案开展作业。
2、建设工程监理制法令系统没有健全
中国现有的监理法制还很不健全，没构成一个完好的系统。即便己经出台并施行了的一些法令、法规的可操作性也较差，随意性大，存在较大的法令缝隙。一些主要的法令、法规跟不上开展需求，对建造范畴内从事新式作业，如工程咨询、工程监理等人员有关的养老稳妥、赋闲稳妥、医疗稳妥和城镇居民最低日子保证等方面的法令、法规缺少操作根据，极大地阻止了建造范畴内的各项改革进程。建造范畴与其它范畴内的标准商场主体竞赛行动相关的法令法规，如《报价法》、《反不正当竞赛法》等的衔接程度低。因为法规不健全，更有执法不严，监管不力，各地便从各自的利益与需求动身，又拟定了一些当地维护性质政策、条文等当地性法规，直接与国家一些法规相对立，构成了新的当地割据。所以，立法不标准，执法不严格，是政府、出资、公司各方违法违规行动屡禁不止的缘由，并使得修建范畴当地维护、职业维护壁垒盛行，修建范畴变成最大的糜烂滋生地。
3、监理商场机制发育不成熟
中国的监理商场还没有构成有序竞赛机制、信赖机制、报价构成机制、危险防备机制、裁定机制等商场规矩和商场机制，未能依照商场经济体制需求树立“一致、敞开、有用”的、符合WTO规矩的商场系统。比方当前监理商场中贱价中标表象严峻，不少监理单位为承包使命而争相压价，乃至采取给回扣、好处费等不正当手段拉客户、揽使命；而一些管理经验不足的业主也通常为眼前利益所驱动而选择报价低的单位中标监理；商场条块分割的局势还没有打破，职业维护和区域维护主义思维也很严峻。
二、完善建设工程监理原则的战略
1、加强对建设工程监理原则的晓得
缺少对建设工程监理原则的晓得，是阻止建设工程监理原则展开的重要因素，所以想要完善建设工程监理原则，就有必要改动对建设工程监理原则的过错晓得，理解其在建设项目傍边的重要性。这提出的加强对建设工程监理原则认识，所说的不仅仅是施工单位，还包括建设工程项目的业主及质量监督结构。首要，建设程项目的业主认为工程监理原则是为自己效劳，所以工程监理原则的内容有必要要依照业主自己的需要来进行效劳；其次，许多施工单位仗着自己跟业主方的“特殊关系”并不把监理安排放在眼里，所以对其所提出的需要并不放在心上；再次，质量监督安排认为工程监理替代了自己对缔造工程商品功用，进而疏忽了对工程质量的监管。各种过错晓得相加，使得建设工程监理处在了监理作用不可抱负，监理定见得不到履行，监理决议得不到实施的为难地步，使得近些年豆腐渣工程再三出现，确实正出现疑问时，职责却又归咎于缔造工程监理工作不到位，使得工程监理成了工程项目缔造傍边“费力不讨好”的有些。所以，想要完善建设工程监理原则就有必要要改动建设工程各方对工程监理的晓得，使其发挥出应有的作用，降低工程造价、减少出资浪费，为我国国民经济展开供应强有力推进。
2、完善建筑商场办理体系
想要实在的完善建设工程监理原则，就有必要对建筑商场的办理体系进行完善，保证给予完善建筑工程监理原则供应一个杰出的环境空气。本来，在我国在建筑工作所的法律法规傍边与工程监理工作有关的条款很多。但因为商场办理监督机制还比照单薄，使得建筑工程监理原则并不能极好地对建筑施工工程起到监督和捆绑的作用。想要净化建筑商场的次序，使工程监理原则的作用非常好的发挥出来，首要就应该做好对建筑工程监理公司的天分阅览工作，从源头上把好工程监理工作质量关，对于天分不可或请求方针不合格的公司坚决不予阅览，对那些违法对不合格监理公司进行天分阅览的缔造行政主管有些从业人员进行严肃处理。其次要加强对工程监理公司的年检工作，保证工程监理公司的每项工作行动都能够标准、合理，构成一种有用的捆绑机制，对于年检不合格公司需责令整改，坚决履行吊销该公司的工程监理天分，进而保证工程监理工作能够有杰出的环境，为完善缔造工程监理原则供应保证。
3、加大人才引进和培养力度
建设工程监理是一项技术服务性工作，其不仅对工作人员知识结构以及知识宽度有要求，其对于工作人员道德品质也是有一定要求的。然而，在实际工程监理工作当中，很多在岗监理工作人员并没有达到一个合格监理工作人员应该具备的基本素质，一个合格建设工程监理工作人员，不仅要具有工程项目施工经验，充分了解工程项目施工的各项环节，还应该具有一定经济知识和管理知识，还应该对相关的法律、法规以及国家相关政策有充分了解，只有如此才能发挥出建设工程监理制度的作用，进而达到建设工程监理工作的效果。与此同时，监理企业还应该加大对现有工程监理工作人员专业技能培训，对于能够持证上岗的工作人员，要不断的更新他们的工作观念和专业技能；对于没有从业资格证工作人员，则必须要求他们参加国家和地方建设行政部门主持统一技能考试，做到每一个工作人员都能够持证上岗，进而保障每一个从业人员都具有一个合格工程监理人员专业水平和思想素质。
结束语
中国建设工程监理准则是有着杰出发展前景向阳行业。咱们遇到疑问，诸如法令、法规不健全、商场机制发育不成熟，是每一个国家在商场经济发展之初都会遇到的疑问。法制建造和商场培育是一个绵长过程。咱们应当以积极进取态度在总结经验基础上，学习国际上通行做法，逐渐树立和健全中国监理商场法令、法规系统，使中国建设工程监理逐渐走上有法可依、有法必依轨迹。
参考文献
[1]刘伟.如何提高工程监理制度综合管理水平[J].赤子（上中旬），2014，13：213.
[2]郑俊巍，王孟钧.中国工程管理历史演进[J].科技管理研究，2014，23：245-250.
为了深入贯彻落实宝府（）66号文关于“区建设工程项目扩初设计评审实施意见”，以“精简、高效、规范、透明”为宗旨，转变观念，改进作风，提高办事效率，增进服务意识，推进行政审批制度的改革，特制定本实施细则：
一、需进行扩初设计评审的区建设工程项目范围：
1、由区财政性资金（预算内资金、政策性贷款、城建资金等）投资1000万元以上公共设施项目和市政基础设施项目）。
2、由区府组织招投标拍卖土地开发商品房（住宅、金融、旅游、商业、娱乐、服务业等六大类）建设项目。
3、由区内各工业园区投资2000万元以上（包括设备）开发的工业厂房、仓库等建设项目。
4、由区府绿化部门投资开发的4公顷以上园林建设项目。
二、建设项目扩初评审受理应具备的必要条件：
1、由国家、市发展改革委员会或区发展计划委员会关于该建设项目的可行性研究报告批复核准文件或备案资料。
2、区规划局关于该建设项目批准的修建性详细规划及项目总平面规划设计方案审定批复，文本图纸。
3、该项目的土地权证或区招投标中标通知书。
4、需做日照分析的项目，提供有设计资质单位编制的日照分析报告。
5、有设计资质的单位提供全套初步设计文件。
6、与该项目相关的其它必要文件和资料（如环保、市政设施配套、净空高度限制等）。
7、建设单位关于该项目扩初设计申请评审的报告。
三、参加建设项目扩初设计评审的单位和人员：
1、区建设项目行政审批的有关职能部门（包括区计委、区规划局、区环保局、区绿化局、区市容局、区水务局、区房地局、区住宅局、区民防办、区卫生局、市交警总队或区交警处、区防火监督支队、区卫生监督所、区技防办等）。
2、市或区市政基础设施配套部门（包括排水、给水、供电、电信、燃气、有线电视、市政道路等）。
3、邀请市、区资深专家包括（以区建委成立的专家咨询库各单位中挑选若干专家组成）规划、建筑、结构、市政、园林等专业。
四、区建设工程项目扩初设计评审工作程序：
1、建设单位的建设工程项目如已具备以上评审条件，则建设单位可向区建委报送该项目扩初设计方案评审的申请报告，区建委应予以迅速受理。并由下设的建设项目扩初设计评审工作办公室组织实施评审工作。（评审办公室电话：66650535，建委办公室电话：56167051）
2、由该办公室按建设项目的性质、规模、特点确定建设项目参加评审的市、区有关部门和专家名单，并由该办公室或委托建设单位将书面通知和扩初设计文本在会议前二日内送达参加单位和人员办公地点。
3、该办公室自建设项目扩初设计评审申请报告受理之日起五个工作日内组织召开该项目评审会议。
4、该办公室在评审会议后，立即整理评审会议记录，二日内形成会议纪要，并同时汇总各单位和专家书面意见。
5、区建委自评审会后五日内形成批复稿，经分管主任、主任分别审核、审定后，将建设项目扩初设计评审批复送达建设单位和参加评审单位。
6、建设项目扩初审批如遇重大原则问题暂不能批复时，区建委则责成建设单位督促有关设计单位及时修改设计后再行批复。
7、对建设项目初步设计方案中总投资或建设规模超过可行性研究报告批复中总投资或建设规模允许上浮比例以上的，区建委不予受理并报区审批机关重新审批。
五、建设项目扩初设计评审工作相关单位的责任：
1、参加初步设计审批机关的审批人员，应以科学认真的态度，对初步设计审查负责。对于不负责任，把关不严等主观原因而发生的重大问题，审批人员需负应有的责任，由其行政主管部门给予教育批评或取消审查资格。区建委、计委、规划局按扩初设计评审范围和要求，严格把关，共同做好项目评审工作。
2、专业审查部门在接到初步设计文件后，应在规定时间内提出书面意见，并认真做好准备，准时参加评审会议。如逾期不交书面意见视作同意。
3、建设单位应对送审资料的真实性负责。如有意作假，蒙混过关，区建委有权不予批复，因其引起的后果由建设单位自己负责。
4、设计单位应对提交的设计文件负责，并做好对审查意见的分析研究和依据初步设计批复文件做好设计调整和修改工作。
设计单位在初步设计文件中弄虚作假，审批机关除不受理其初步设计文件外，还可对设计单位进行通报批复，并宣布其设计文件无效。
当今时代我们面临两大挑战：一是如何才能巩固社会主义的地位?二是如何才能巩固中 国共产党的执政地位?这实际上也是我们必须思考和解决的两大根本性问题。
用陈旧的理念、思维方式和体制是解决不了这两大问题的。要解决这两大问题，要求 我们的发展有新思路，改革有新突破，开放有新局面，各项工作有新举措。因此，我们 必须在理念、思维方式和制度、体制上实现框架性转换。具体来说就是：
一是要确立能力本位的发展理念。我们正在建立市场经济新体制。市场经济由市场配 置资源，具有自己的逻辑，必然注重平等的市场竞争。市场竞争实质上是能力竞争，这 意味着有为才有位，实力决定一切。这就应该进一步注重个人后天的努力奋斗和能力发 挥，注重人的个性、独立自主性以及人的素质和业绩。由此，市场经济内在要求冲破“ 官本位”的价值观，确立“能力本位”的核心价值观。这种价值观有利于培养人的实力 、自立、民主、创造个性、主体性和业绩意识，这些现代意识和人格有利于促进我国现 代化建设和发展。据此，在社会主义市场经济背景下要解决以上两大根本性问题，就必 须确立“能力本位”的新的发展理念，使社会的制度、体制、机制等围绕着充分发挥人 的能力来设计、安排和评价。
二是要实行思维方式的转换。这是围绕能力本位的核心理念而进行的。传统社会的思 维方式主要是两极对立思维、给定论思维和客体性思维，它注重先天给定和等靠要，注 重出身、门第、血统和身份等先天背景；注重“两极对立”和“对着干”。这种思维方 式影响着我国社会主义建设和中国共产党执政地位的巩固。我们应反映现代化建设的时 代精神，确立现代性思维方式，也就是要确立实力论、共生论、作为论和主体性的思维 方式。主张靠人的后天努力奋斗、能力发挥和有所作为成为自己、实现自己和确立自己 ；要追求互利共生双赢；要以反映时代先进性的要求来提高自我的主体素质。这些思维 方式可以进一步推进思想解放，最广泛最充分地调动一切积极因素以及积极性创造性， 焕发广大人民群众的潜能，从而为巩固中国社会主义和中国共产党的合法性地位提供新 思路、增添新力量。
最后是以“能力本位”为核心理念进行制度创新和体制创新。这是最主要的。理念和 思维方式的转换最终要落实到制度创新上来。传统的社会运作机制主要是权力本位。这 种运作机制易挫伤人的积极性创造性，阻碍基本现代化的实现。由此必须进行制度创新 和体制创新，主要是干部人事制度和分配制度的创新。随着国际竞争的日趋激烈，随着 我国市场经济广度和深度的推进，随着经济全球化进程的日益明显，日趋需要大胆选用 具有创新精神和创新能力且凭能力和业绩立足的人才。这样做，本质上即确立选贤任能 或“能力本位”的干部人事制度。这种制度创新必将集中全国人民的智慧和力量，鼓励 大家一心一意谋求发展，有效促进人力资源的合理配置，进而为我国社会主义建设拓宽 新的发展空间。
平均主义的分配制度实质上是鞭打快牛。要鞭打慢牛，必须实行分配制度的创新，也 就是要解决人的创新劳动、创新能力和其他生产要素的贡献在分配中的地位，既应把人 的创新能力及其贡献作为分配的根据和尺度，也应把进一步发挥人的创新能力作为分配 体制创新的目标，并放手让一切创造社会财富的源泉充分涌流。只有这样，才能极大焕 发人的创造潜能和发展潜力，从而为社会主义建设和党的建设注入新的活力。因为进行 制度创新的目的和目标，就是把人力资源能力建设作为实现社会主义现代化的新途径和 新的发展思路。进入21世纪，世界范围内日趋激烈的综合国力竞争，根本上就是人的素 质、人的创新能力和人才的竞争。反映这种发展趋势，同志在2001年上海召开的 全球APEC会议上，明确提出“人力资源能力建设”的思想，认为人力资源能力建设是中 国经济、社会发展的关键。这实际上为我们找到了一条实现社会主义现代化的新途径。 农业社会，土地和人口是社会发展的关键要素；工业社会，资本和劳动以及自然资源成 为社会发展的关键要素。进入高科技的知识经济社会，人的知识、智力和创新能力才真 正成为全社会运作的主体和核心，成为社会的第一资本、第一资源。历史发展表明，社 会历史越往后发展，人及其创新能力在社会历史中的主体地位和作用就越增大。显然， 知识经济社会必须把充分正确发挥每个劳动者的创新能力作为基本原则。因此，我们应 与时俱进地注重人力资源能力建设，要逐步实现由过度消耗自然资源和物质资源的发展 战略向以开发人力资源为核心的发展战略转变。
绥化市原市委书记马德受贿17次，“卖官”就有12次，受贿人民币233万元，美元5万元。他一边大肆卖官，一边却又“大力推进”制度建设，什么坚持完善“干部考察预告制、干部任前公示制、常委会投票表决制”，实行“推荐责任制”，推行“领导干部廉政述职制”等等。贪官也抓制度建设，让人有点搞不懂。看了他受审时的升迁图和“食物链”方才明白，贪官玩的是“制度建设秀”。
贪官的制度建设，是建给上面看的装潢。2000年，当社会上声讨腐败之祸，舆论界痛陈制度之失时，马德在绥化领导制度建设新潮流，一个个制度闪亮推出，上报下发。上面一看，绥化紧跟党中央反腐败的战略部署，思路清，步伐快，标准高，提供了制度建设的新经验。一个制度建设的先行者，善抓根本的笃行者，难道不是一个好领导干部么？马德用漂亮的制度装潢了工作门面，赢得了领导的好感。贪官的“制度建设秀”，让他秀到了政绩。
贪官的制度建设，是设给下面钻的圈套。下面的干部虽然在“廉政责任状”、“推荐责任书”上签了名，送到组织部门存了档，但不会在心里存档的，他们还是要向马德送钱买官保官的。因为如果信了马德纸上的制度，准备公平竞争而不再暗里送钱，那就当不成或当不长“显官”与“肥官”。马德的“制度建设”腐蚀了制度的刚性，增长了潜规则的霸性，让下属们钻进了他口是心非、大奸似忠的圈套，对制度建设造成非常有害的误导，直接的后果，是毁掉了一批干部。而隔了好多层的老百姓，则会莫明其妙地走进他的倡廉圈套。瞧瞧那么多好制度，人家马德真是改革书记反腐书记啊。贪官的“制度建设秀”，让他秀到了赞誉。
贪官的制度建设，度的是下级的钞票，制的是自己的恒产。定制度，提要求，不过是他卖官的障眼法，腐败的遮羞布。制度建设是源头反腐的根本途径，马德又推行制度，又推销官帽，看似矛盾，其实是“一官两制”各有妙处。自己推行制度，当然会留下活扣，以便暗渡陈仓，加之解释权在自己，又可为我所用。即便上面统一规定了干部选拔任用条例，身为一把手，有先选的机会和内审的程序，仍可以像李铁成“端盘子”那样，把花钱买官的人放进盘子端上桌面去，足赤完人般的考察意见一大堆，还能不通过？谁能想到按制度选拔干部竟掩盖着借制度买官卖官？贪官的“制度建设秀”，帮他安全搞腐败，秀足了钞票。
贪官的“制度建设秀”告诉人们，制度建设不仅仅是建立健全制度本身，更重要的是健全完善一套机制，保证制度严格执行。否则，制度的制定者和约束的对象就能避开制度我行我素，抛开制度为所欲为，使制度变成一纸空文。诊断出“制度建设秀”的症状和病因，在薄弱环节上亡羊补牢，建设好严管公权的刚性机制，制定好可以细化量化、易于操作的实施细则，防止腐败的花样翻新，才能从源头上堵住产生腐败的漏洞。
[关键词]党内民主；制度建设；制度特点；体制机制
党内民主制度建设是党内民主建设的关键和保障，也是党内民主建设的重点。一方面，民主制度是民主观念的升华和定格，民主观念需要民主制度加以固定和实现，两者是内容与形式的关系；另一方面，民主制度是民主作风的实质和依托，民主作风是由民主制度的性质决定和派生的。与民主观念和民主作风建设相比，民主制度建设更重要、更根本、更关键，是三者关系的核心和枢纽。作为政党据以组织队伍、开展活动必不可少的要素，党的制度规定了政党及其成员活动的基本原则、基本规范，是整个党的建设实践的科学归结和理论定型。如果说理论上的正确与否是一个政党政治上是否成熟的标志，那么制度的健全与否及制度权威的高低则表明一个政党本身的组织发育水平。
一、关于制度特点的再认识
正确认识制度本身的特点是加强党的制度建设、创新党内民主体制机制的重要前提和基础。制度本身应该具有以下特点：
一是制度的内生性。制度是人们共同遵守的行为准则或办事规程，它只能内生于一定的社会结构之中并基于习惯和经验而慢慢长成。荷兰学者塞奇说得不无道理：“民主制度不能通过行政手段来产生，不可能有一个领导说，明天我们的国家就是民主的国家。这说明，民主制度是习得的。”所谓“习得”，就是养成民主的习惯，提高民主的素质，是一个逐步积累和定型的过程。法国政治思想家托克维尔在研究美国的民主制度时指出：地理位置、法制和民情这三大原因都对调整和指导美国的民主制度有所贡献，但总的来说，自然环境不如法制，法制不如民情，民情能减缓最不利的地理环境和最坏的法制的影响。由此可见，民主习惯对于制度建设内生作用之巨大和重要。同样，党内民主制度也必须在党内政治生活的和谐运作中，在党内民主的长期实践中逐步积淀而内在生成。
二是制度的约束性。从本体论角度看，人都有自由的本性；从经济学角度看，人都有自利的趋势。制度作为规范人们行为的准则，自然具有约束人们行为的性质。所以，制度的制定必须考虑到它与人的自由、自利趋势的矛盾性，甚至运用“无赖原则”。当然，共产党人是具有共产主义思想觉悟和道德情操，具有高度自觉性和坚定性的先锋战士，他们是用特殊材料制成的。但是，共产党人毕竟是现实的、活生生的、具有社会属性的人，无论这种材料多么特殊，也无法完全排除不同程度地受到人类共同的普遍的弱点的影响。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”伟大的革命导师列宁指出：“依靠信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。具有优秀精神品质的是少数人。”
三是制度的系统性。由于政党活动是一个领域广阔、内容广泛的整体，尤其是执政党的活动更是一个涉及全社会政治、经济、文化诸多领域和方方面面的大系统，所以党的各项制度也不是彼此孤立的，而是一个结构上相互联系、相互衔接，功能上相互配合、相互支持的有机体系。任何一项制度，只有把它置于完整的制度体系中，才能有效发挥其规范作用。如果制度体系在结构上不合理、不完备，那就可能造成已有制度在功能上的相互抵消和虚置，甚至发生具体制度之间的相互掣肘和背反现象。所以，党的制度建设应该形成一个涵盖党的生活各个领域的，内容广泛、结构严密、功能协调的，由根本制度(民主集中制)一具体制度(体制)一运行机制三个层次构成的科学制度体系。
制度本身的以上特点，要求我们在制度建设方面应做到以下几点：一是制度的内容(包括实体性制度和程序性制度)必须具体明确，可操作性强，允许做什么、不允许做什么以及怎么做，都要规定得清楚明白。二是制度在结构上必须科学合理、系统配套、严密完备，功能上必须统一协调、相互支持、运行高效。三是制度的执行必须严肃认真、坚持不懈，对违反和破坏党的制度的人和事，要坚决执行党的纪律，决不姑息迁就，切实树立起制度的至上权威性和不可僭越性，依靠强力牵引和宣传教育逐步培养起人们自觉遵纪守法的心理习惯。
二、关于党的制度建设的冷思考
党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，认真总结我党历史上正反两方面的经验教训，提出了重在加强党的制度建设的重要思想。通过党史学习和广泛宣传，对全党进行深入的思想教育，终于使加强党的制度建设思想为全党所接受，以党的十三大为标志，一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路子开始形成。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，大力推进新时期党的建设新的伟大工程，党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设都取得了显著成绩，党的生活朝着民主化、科学化和制度化的方向发展。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体，提出了科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式的思路。可以说，改革开放以来是党的制度建设的最好时期之一。
但是，对照制度本身的特点和要求，我们也应清醒地看到，目前党的制度建设方面尚存在一些突出问题。一是制度的制定缺乏整体性、系统性、配套性和完备性，制度本身存在某些缺陷和漏洞。一方面，党的民主集中制等根本制度过于原则和抽象，理解和执行中带有很大程度的不确定性甚至随意性；另一方面，具体制度的制定出台缺乏科学的配套和衔接，难以形成稳健的体制机制。例如，现实生活中，制度的主动性出台少，被动性出台多，即针对权力运行本身而立制少，等出了问题以后为堵塞漏洞而立制多，制度被问题牵着鼻子走，结果是问题多多、制度多多，难以避免发生具体制度之间的相互脱节、相互掣肘甚至相互矛盾的现象；有的制度制定时没有从问题的源头上着手系统施治，而是治标不治本，结果陷入了用制度补制度的“补丁制度循环”和“钱穆制度陷阱”。二是现有制度从总体上看执行不力、实效性差，没有很好发挥应有的约束功能。有些制度可操作性不强，执行中流于形式；有的制度虽好，但由于制度的权威性没有树立起来，造成了实际执行中的“墙壁制度”、“文件制度”、“橡皮制度”等制度棚架现象，真正落实的不多。三是制度的内生环境差，制度的权威性还没有深入人心，人们的民主素质和制度观念尚需进一步培育和提高。譬如，有些领导干部没有真正认识到制度首先就是用来约束自己手中权力的，存在着主观上认为制度是用来管理群众的认识误区和实际工作中的“暗箱操作”现象；群众中则流行认为制度是个花架子，制度不如“潜规则”管用等现象。由于以上问题的存在，造成了党内民主建设缺乏足够的制度保障，党的制度建设又无法形成稳健的体制和运行机制；党内监督软弱乏力，“虚监”、“弱监”、“失监”和权力腐败现象还比较严重；党内权力缺乏必要的制约，权力过分集中、家长制、一言堂现象还没有从根本上得到解决。对此，江泽民同志在党的十六大报告中强调指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”所以，加强党内民主制度建设，必须遵循制度本身的特点和规律，针对目前存在的突出问题，科学规划、整体推进、系统施治，并朝着形成结构合理、配置科学、程序严密、运转协调、制约有效的体制机制方向发展，依靠体制机制的力量来制约党内权力、调节党内关系、规范党内行为、指导党内生活、矫正党内问题。
三、改革创新党内民主的体制机制
反腐倡廉制度建设作为社会主义政治文明建设的重要内容，是保持党的先进性、从源头上防治腐败的重要途径。构建惩防体系，就是要借助制度的规范和导向作用，对权力进行有效制约，使权力沿着公开、透明、务实、高效的轨道行使;同时对权力使用的失范行为进行惩处，并通过惩处的警示作用，预防腐败再次发生。可见，制度不仅仅是构建惩防体系的主要要素之一，而且贯穿于体系建设的全过程，是推进惩防体系严密有序、环环相扣的有力保障。只有加强和完善制度建设，教育才能深化，监督才有实效，改革才能推进，惩治才有力度。如何将反腐倡廉制度建设纳入规范化、法制化轨道，实现制度反腐，是当前一个需要不断实践、值得深入研究的重要课题。最近，__区纪委以“提高反腐倡廉制度建设的质量和水平深入推进惩防体系建设”主题，通过区委常委领导领题调研、召开座谈会和专项检查等方式作了比较深入、细致的调查研究，并形成了调研报告。
一、我区反腐倡廉制度建设现状
近年来，我区与全国其它地方一样，按照中央要求，以党风廉政建设责任制为龙头，不断完善反腐倡廉各项制度建设，有力地推动了惩防体系各项制度的改革创新，反腐倡廉的制度体系也不断完善和健全。这些制度涉及党委、政府、组织、人事、纪检监察、城建、土地、财政等领域，几乎涵盖了领导干部可能发生腐败的所有环节。惩防体系也已逐步成为由各种制度规范构成的立体网，为有效防治腐败提供了纪律法规的依据。
(一)加强制度建设，丰富了惩防体系的工作内容
中共__区一次党代会以来，区委、区政府、区纪委始终把反腐倡廉制度建设作为构建__特色惩防体系的重要组成部分，抓紧组织制定了一批党风廉政建设方面的制度。这些制度紧贴党委、政府的重大决策部署，以突出加强党内监督和对公共权力运行的制约为重点，拓宽了惩防体系的工作内容，也丰富了惩防体系的内涵和外延。我区坚持以服务“开发建设和发展大局”为切入点，以科学发展观统领党风廉政建设和反腐败工作，紧紧围绕建设全国生态文明示范城市先行区这一目标加强反腐倡廉制度建设。比如，出台《关于全面开展行政效能监察工作的意见》、《__区行政效能责任追究暂行办法》和《__区经济发展软环境监督管理暂行办法》等，并通过抓监督检查、抓制度落实，不断优化经济发展软环境;出台《行政许可办理、联合办理、集中办理暂行规定》，全面推行岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制等12项制度，着力打造服务型政府;出台《__区建筑场各方主体及从业人员行贿行为记录与公示制度》，实施__区招投标监督和案件查处联席会议制度、工程保廉制度和工程建设廉政合同制度，规范了建筑城所。同时，坚持以农村基层党风廉政建设为着眼点，紧紧围绕美丽乡村及平安和谐社区建设的目标和任务，针对农村、社区党风廉政建设的实际情况，加强基层反腐倡廉制度建设。比如，出台《关于加强农村、社区党风廉政建设工作的实施意见》，建立健全农村、社区的议事决策、社区党务事务公开、社区事务民主听证、社区事务财务管理、重要情况报告和通报、述职述廉和廉洁承诺等一系列制度，改变了以往基层党风廉政建设和反腐败制度缺失的局面，使得惩防体系建设的领域不断拓宽，基础不断夯实。
(二)加强制度建设，实现了惩防体系的科学运转
惩防体系建设如何由大包大揽向组织协调抓落实转变，是新形势下纪检监察工作与时俱进的必然要求。制度建设必须遵循统筹谋划、科学配套的原则，着力抓好相关的配套制度建设，使工作重点转移到统筹安排、组织协调、监督检查上。近年来，我区把党风廉政建设责任制工作纳入对区属单位及其领导干部的年终考核之中，出台对区直部门、区级机关、乡镇(社区)党风廉政建设责任制量化考核制度，完善“三书两报告”(责任分工报告书、牵头单位函告书、落实责任建议书、牵头单位报告制度、责任领导报告)制度，调整和完善责任制考核内容及打分标准，使责任制考核更趋科学合理。实行反腐败联席会议、宣传教育联席会议、效能监察联席会议、惩处和预防联席会议“四大联席会议”制度，并建立工作定期汇报、重点督 查、情况通报等制度，增强了惩治和预防腐败的合力。出台制度对党内工作制度、干部述职述廉、重大事项报告、退休从职、经济责任审计、责任追究等方面作出明确规定，使得制度更具有可操作性。这些制度的出台具有较强的原创性和创新性，切实克服了惩防体系建设中部门各行其是、制度缺位、错位和越位以及体制机制之间不协调、不科学、不配套的情况，体现了制度建设的系统性，实现了惩防体系的科学运转。
(三)加强制度建设，增强了惩防体系的实际功效
近年来，我区加强了反腐倡廉实践急需的制度建设，通过开展制度创新，大大减少了人为的梗阻，为从源头上预防和治理腐败发挥了积极作用，不断增强了惩防体系的实际应变能力。实践证明，一些好的制度往往能够融教育、制度、监督等功能于一体，综合效益明显，使得惩防体系的功效不断彰显。比如我区实行的监督责任制、“协调”制度、纪委领导同下级党政主要负责人谈话、任前廉政谈话、诫勉谈话、述职述廉等预警制度，有效地遏制了党员干部中的一些轻微的违纪倾向，较好地发挥了惩防体系事前预防的作用。针对财政资金管理这一薄弱环节，推行国库集中支付管理，有效杜绝了资金体外循环的现象。区纪委、监察局与检察、公安、审计、财税等部门联合出台《关于在案件查处工作中加强协作配合的若干规定》，使查办案件协作机制进一步完善，依纪依法办案水平进一步提高。为确保制度建设的实际功效，我区还不断规范纪检监察工作程序，增强制度的执行力。经常性的组织效能建设检查，检查省委“四要十不准”工作纪律执行情况，共开展明察暗访20次，共计检查部门和单位130家，共查处违规人员55名，8名领导干部受到连带责任追究，从而使机关作风有了很大的改善，发挥了惩防体系事中监督的作用。这些制度的实施，使惩防体系建设的每一项工作都走上规范化、制度化、程序化的轨道，实现了制度效益和执行效果的有机统一。
二、反腐倡廉制度建设面临的问题
从近年来查处的腐败案件和反腐倡廉工作实际两方面分析，反腐倡廉制度建设当前仍存在着制度执行力不强、长效机制有待健全、制度缺乏相应的配套和细化措施、部分新制度在实施过程中被突破等问题和不足。这些问题和不足无不渗透于惩防体系制度的制订、制度的贯彻执行、制度的改革创新、对不执行制度的责任追究等各个环节。
问题之一：制度过多，效用却不明显
1、制度徒具形式。有不少制度的出台是应付式，即上级机关出台了一项制度，下级机关也相应出台本地、本部门的相关制度。执行制度的保障机制滞后，制度出台后，后续的执行监督抓得不够，不少制度成了“写在纸上”、“说在嘴上”、“挂在墙上”的摆设。以公车管理制度为例，从中央到地方出台过不少关于公车管理的制度，明确规定领导干部不准私驾公车，但目前违反该规定的现象仍屡禁不止。
2、多数制度以自律为基点。制度本质上是一种规范，是一种强制性的要求。然而，现行的很多制度往往缺乏强制性的措施，制度贯彻和实施是以自觉遵守为基础，这就会遇到“这个制度我不遵守怎么办?”的问题。现行制度的制订，大多是不准怎么，禁止怎么，若要怎么，应该怎么，但是如果不这样做又能怎样，后面只是说要给予党政纪处分之类。可是给予什么处分，处分的依据又是什么呢，不明确。很多制度事实成了一句吓人的空话，致使在遵守制度的时候采取了各种变通手段，制度的效用就不能彰显。
3、制度与制度相碰撞。不少工作为了开展顺利，就自行出台强制措施和制度，此类制度的出台往往是闭门造车，没有对基层、对群众、对社会进行深入的调查研究，而且不顾以前已经存在的制度和法规，缺乏对既有制度的整合，制度一出台，就会听到不少非议。就现有的制度来看，很多都是针对某一问题而制定的，从每个具体制度看，似乎很周全，没有什么漏洞可钻。但从整体源头治腐的制度建设来看，存在头痛医头、脚痛医脚的应急“单方”问题。在执行制度规定时，使执行者常常要问“哪个文件大”、“到底哪个文件说了算”的问题。
问题之二：制度的缺失与制度的漏洞
制度的缺失主要表现在预警制度的不到位。在现有的制度体系里，制度的形成一般是对容易出问题环节的弥补。这样的制度是一种“亡羊补牢”式的产物，缺乏对新的苗头性倾向的预见和预防，制度建设“就事论事”，不利于长效机制的建立。以组织人事制度为例，党风廉政“一票否决”等制度，对轻微的、苗头性的问题进行事前预防，在一定程度上防止了干部“带病提拔”的现象。然而，诸如领导干部养情人、包“二奶”之类的作风问题却没有得到有效的监督。从近年来查处的违纪违法案件可以看出，大多数的贪官都存在不同程度作风问题，而且这些作风问题在很大程度上是领导干部走上违纪违法诱因。《中国共产党纪律处分条例》第150条明确规定，与他人通奸，造成不良影响的，要视情节轻重分别给予警告、严重警告、撤消党内职务、，甚至的处分。但在现实生活中，尽管群众对某些领导干部的作风问题屡有反映，但很少有领导干部因此受到处分。一方面，作风问题很难取证，另一方面因作风问题没有象经济问题那么严重，也缺少面临此类问题的预警制度。致使一些领导干部由作风问题最终演变成经济问题。
制度的漏洞主要表现为在制度的执行过程中。因为制度设计的不周全，导致制度起不到应有的监督作用。如在建设工程招投标项目中，对挂靠围标、工程分包、借名投标、恶性低价竞争等行为仍缺乏有效的监管措施，在设计变更、资金划拨、材料采购、质量监理等环节有不同程度的失守。尤其对因设计变更而追加资金缺少相应的制度规范，导致一些工程造价大大超过预算。
问题之三：制度执行刚性不足
制度不落实、制度执行力弱是制度建设的一大顽疾。制度执行刚性缺乏保障，主要表现在：
1、制度沉淀缺乏文化承载。长期以来，我国对反腐倡廉各项制度是依靠权力去落实，是靠领导讲话、领导指示、领导督导去执行，各项制度落实的主体第一责任人都是领导干部。而制度的制订与制度的宣传教育是脱节的，对制度的宣传教育往往是被动式的，形式不活，无法带动干部群众特别是领导干部主动学习贯彻，从而使制度的知晓面不广、 认可度不高，制度在广大群众中缺乏应有的文化沉淀，很难演化成一种内在的行为准则。如《中国共产党纪律处分条例》第156条规定，党员要。干部因被纪委开除了党籍，不少干部群众却对此感到同情，认为处分过重，在群众的潜意识里似乎不应该受到的处分，这与制度的宣传教育没有入心、入脑有关。
2、制度的可操作性不够强。有的制度只是有个大的构架，没有具体的措施，致使理论与实际相脱离;有的制度只有评价标准，无明确的量化规定，致使操作起来没有依据。以党风廉政教育为例，中纪委、省纪委对加强反腐倡廉教育提出了要求，但对于如何区分不同人群开展教育，如何合理设置正反教育的权重没有作出明确规定。在实际操作中，多是“一刀切”、“一锅煮”，没有很好地根据被教育者的职务、年龄结构、文化层次、岗位特点来因人施教，教育形式上也比较单一，方式方法不灵活，教育内容也欠丰富多彩，使受教者感到枯燥无味，导致教育的感染力不强。又如领导干部重大事项报告、收受礼品登记、收入申报、责任追究等一些重要制度缺乏实施的程序保证，甚至没有规定执行主体和实施程序。因而，在实际操作中既有较大的难度，又有较大的随意性及弹性，容易导致既有的制度流于形式。
3、潜规则对制度执行的负效应。制度执行中存在一个“破窗效应”，即大楼上的一扇窗户被人打破，如不及时修理，就会有第二扇、第三扇被打破，停用的楼房往往会造成这种状况。作为领导如果是第一个“破窗人”，其无形中的破坏制度执行力的作用就更大。然而，对领导干部尤其是对“一把手”的监督往往是一个盲点。尽管各单位的重大决策、重要事项是经过集体讨论决定的，但“一把手”的意见往往是“一言九鼎”的，由于纪委书记(纪检组长)一般是由党委副职或行政副职担任，对“一把手”的监督就显得乏力。另一方面，社会监督机制不完善，公众监督渠道狭窄，新闻舆论监督信息来源不畅，致使“一把手”很难受到应有的监督制约，一旦“一把手”犯错误，“破窗效应”在所难免。对上不敢监督，对下监督也受到潜规则的制约。
4、制度执行具有随意性。现在有不少制度出现无人监督，无人过问的情况。这主要是对那些监督和过问无利可图、或有一定压力的行为。现行的监督和执行，只要有利可图的，那执行起来就严，甚至过严。不仅有人监督，而且很多部门争着抢权。而那些对其监督和执行无利的，出现无人过问，无人监督的情形。
三、加强和改进反腐倡廉制度建设的建议
惩防体系制度建设中存在的问题，须引起党委政府的高度重视，并下决心出实招方能得到很好的解决。由于制度的权威来自刚性，制度的生命在于执行，制度的价值源于实效。当务之急，就要围绕制度的制定、制度的执行、对制度执行的监督三个层面的不足，加以完善和修复，切实做到不因人而设计制度，不因人而改变制度的执行，不以任何理由排斥制度，不让任何人逃避制度。
建议之一：建立相互联系和相互配套的制度体系
1、经常修缮。制度建设是动态的、开放的、发展的。如果制度存在缺陷不及时修补，就可能为破坏制度的人提供机会。对以往建立的各种制度进行经常性的梳理，及时废止已经过时的制度;对既有的制度进行重新整合，避免制度与制度之间的“碰撞”;对有缺陷或有漏洞可钻的制度进行修改完善。对制度的缺陷要及时修正，如在干部人事制度方面，积极探索对苗头性、倾向性问题的预警机制和廉政激励措施;在招投标制度方面，要思考如何面对设计变更，加强对资金的监管等等。
2、细化配套。既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其他制度的协调配合;既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定;既要重视实体性制度建设，又要重视程序性制度建设，发挥整体效能。制度建设要增强刚性、增强可操作性，将一些原则性要求转化为可操作的具体规定，不能只做一般性的规定，而要使每一个干部职工都清楚什么事可以做，什么事不能做，一旦违反了制度，要受到什么样的处理。从我们反腐倡廉的实践来看，制度不在于多，而在于管用，能够解决具体问题。细化配套的目的就是要加强制度的可操作性，使制度有具体措施和量化指标。今后任何一个制度的出台，都必须明确执行的主体、操作的程序和内涵、处罚和追究的依据等，使之形成一整套的监督措施和管理办法。同时，要加强调查研究，根据客观形势在发展变化，适时对法规制度进行修改、补充。对其中成熟、稳定的内容，能够被实践证明有助于反腐倡廉各项工作制度化、规范化和程序化的内容，以法律法规政策的形式固定下来，提升反腐倡廉制度的层次，实现政策反腐向法制反腐的转变。
3、宣传教育。从近年来党员干部违纪违法的轨迹不难看出，缺乏法纪观念是一个重要原因，这不仅反映一些人的制度意识的淡薄，还明显暴露出一些单位在制度宣传教育上存在的不足。因此，宣传教育是制度建设的重要一环，应把法规制度宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，统一部署，统筹安排，在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育活动，增强党员干部的制度意识。领导干部要带头遵守制度，自觉用制度约束自己的言行，同时要敢抓敢管，切实抓好分管部门和单位的制度落实。要丰富制度教育的形式和手段，可以尝试通过总结归纳党员干部容易出问题的环节，找出涉及这些环节的相关制度，有针对性地开展教育，使广大党员干部明白制度是怎么规定的，违反了制度会受到什么样的惩处，从而扩大制度的知晓面，增强制度的认同感，使制度在问题出来之前就发挥作用，以先声夺人的优势，内化成自觉遵守制度的心理意识。
建议之二：理顺体制，强化纪检监察部门的监督力度
理顺体制就是要把监督部门“剥离”出来，强化监督机关和部门的“垂直功能”，突破“潜规则”的制约，使纪检监察干部能够去监督，敢于去监督。中央《实施纲要》中指出：“全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理，加强对驻在部门领导班子及其成员的经常性监督”。目前，我区也已对区直派驻(出)纪检监察机构实行了统一管理。今后，要进一步研究有关派驻(出)机构的业务管理、干部管理等工作程序，完善工作例会、工作联系报告等制度，使派驻(出)机构能较好地完成纪委、监察局交办的工作任务，适时报告驻在部门领导班子落实党风廉政建设责任制的情况。在对监督者的考核中，要增加对其履行监督职能及效果的测评，尽量避免被监督者对其考核的影响。如乡镇纪、部门检干部可以尝试由区纪委对其考核的方法，从而增加其履行纪检监察职能的意识。
建议之三：建立制度执行的监督、考核、追究机制
1、加强监督检查。经常性开展明察暗访活动，及时发现和纠正存在问题。尤其要根据领导干部的职位、职权、职责易于失监、虚监、弱监的具体工作环节，进行针对性检查，并畅通群众举报渠道，充分动员广大群众监督法规制度的落实执行。可以把党风廉政建设责任制中“谁主管、谁负责”的原则，运用到制度执行监督中来，逐级负责，层层落实。同时，要善于将监督的成果制度化，促进制度建设，进一步发挥好监督的标本兼治功能。
[关键词]公权力异化；制度建设；剖析
[作者简介]李腾，西华师范大学政法学院政治学专业2005级硕士研究生；赵永行，西华师范大学政法学院教授。四川南充637002
[中图分类号]D62
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2006)10―0033―03
公共权力活动是一种复杂的，既带有社会性、阶级性，又具有专业性和技术性的政治活动。所谓公权力异化，就是指公共权力背离了自己的公共利益目标运作，从而失去了公共性的性质。换言之，就是行政主体及其公务员不是为公共利益服务，而是运用公共权力谋取私人利益。公共权力异化发生在公共权力机关及其公务员身上，其行为表现就是腐败。
中共中央新近出台的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出：“综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、秩序严密、制约有效的权力运行机制。”还特别着重地指出，权力只有在有效的制度体制下才能沿着公共的轨道运行，才能切实防治腐败。
一、公权力与制度建设的关系
制度更带有根本性、全局性、长期性、稳定性等，因此，必须加强制度建设，以期有效地防止公权力异化。
(一)制度具有稳定性和长期性。其建设能有效规范公共权力的运行 邓小平曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度对人们的约束是一种客观力量，制度的这一客观属性会大大减少人们行为的随意性，纠正“以言代法”的现象，只要是制度规定、说明了的东西，就“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。这就较好地解决了由于“人治”而带来的公共权力运行的不稳固性，有效防止了权力的滥用。
(二)制度具有公开性、明确性，其建设有利于权力运作的透明
制度总是在一定的范围内公开，以便使人们了解其内容和规范要求；它总是对有关的职责、权限等或作质的界定，或作量的界定；对于哪些能做、哪些不能做和怎样去做规定得清清楚楚，使人一目了然。这就在很大程度上防止了一些人在改革中钻空子，有效避免了权力运行过程中的“暗箱操作”，使其运作置于“阳光”之下。
(三)制度具有强制性、严肃性，其建设能有效防止和抑制权力腐败
制度一旦形成，其规定是严格的，内容是统一的，要求是一致的。制度是“硬杠子”、“高压线”，不管是谁，只要“越杠”、“触线”，就要追究责任。并且制度总是依靠某种惩罚的功能而得以贯彻，抑制着权力运行过程中可能出现的任意性和机会主义行为，这就较好地解决了办事低效、不讲原则、态度粗暴等“官本”和“人治”的现象。
(四)制度建设是现代政治文明的重要成果
只有制度才能使政治社会摆脱“人治”，实现“法治”。亚里士多德也认为，由最好的一人统治不如由最好的法律统治，“法治应当优于人治”。制度反腐，使反腐败斗争由治标转入治本，揭开了我国制度反腐败的新篇章，从理论上结束了把腐败看作一种思想作风问题或阶级斗争表现的历史，推动了我国反腐败斗争从清官反腐、重点反腐、运动反腐到制度反腐的重大转变，使中国政治文明向前迈进了一大步。
二、当前制度建设的缺失
当前制度建设从总体上取得了一定成效，但地区之间、系统之间差别很大，还存在以下亟待解决的问题：
(一)思想上不重视
长期以来，由于受传统文化的影响，我们在分析政治方面问题时，总是特别强调“人”的因素，而忽视了“制度”方面的因素，对权力的授予和行使同样也是如此。这种思想观念的根源，无疑是中国古代儒家所倡导的“性善论”。其实，这实际上只是善良人的一厢情愿。正如恩格斯所指出的：“人来源于动物之一事实已决定了人永远不能摆脱兽性，所以问题永远只能在摆脱得多些或者少些，在于兽性和人性程度上的差异。”邓小平也说过：“把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”
(二)偏重单体性制度建设。缺乏总体规划
我国现行的制度门类和数量完善备至居世界之首，但大多都是在改革的过程中由各地各部门头疼医头、脚疼医脚地应急性地建立起来的，内容庞杂，整体封闭性差。同时，有关权力监控的规章制度与其他规章制度不配套，各种利益主体关系不能得到圆滑调节，在执行过程中容易出现“单打一”或无所适从的状况，往往此漏填此、彼却补彼、东拼西凑、零打碎敲、漏洞较多，造成综合治理整体效能差等一系列问题。
(三)制度“流失”和“扭曲”现象严重
从制度的执行落实情况看，存在制度的“流失”和“扭曲”现象。所谓制度流失，就是指制度在制定以后，写在纸上、挂在墙上，不检查、不落实、不研究，制度条文形同虚设。所谓制度扭曲，就是制度在传达的过程中由于人为原因而走了样，失去了本意，改变了初衷。这些问题的存在，使制度建设的目标难以实现，实际效果难尽人意，从而严重影响了人们对制度的信心。
(四)制度的透明度不高，影响监督制约的开展
规章制度不仅应让执行者知晓，更应让执行的对象了解。现行的规章制度透明度不高，有些单位或部门对应该公开的制度没有公开，深藏不露，秘而不宣；或者若明若暗，“犹抱琵琶半遮面”；搞“内部掌握”、权力“神秘论”；自己高高在上，俯视下属，造成自下而上的监督制约遥不可及。
(五)制度上存在“盲区”和“漏洞”
目前，我国正处于体制的转型期，新旧体制共生共存，难免出现摩擦、碰撞的现象，一方面，旧的体制制度的惯性作用不可能在短时期内完全消除；另一方面，新的体制制度的建立完善又不能一步到位。许多方案的出台、政策措施的公布实施，缺乏充分的论证，缺少经验的支持。各项政策间不协调、不配套，留下了很多空隙，使得一些权力运作无章可循、无法可依，给一些滥用权力者以可乘之机。
三、制度建设的原则与路径选择
为了使制度建设开展得扎扎实实，卓有成效，逐步形成一整套内容翔实、科学合理、门类齐全、程序严谨的制度体系，做到用制度规范从政行为，按制度办事，靠制度管人，在制度体系建设中我们应着重把握以下两个方面：
(一)制度建设应遵循的原则
1．系统性
制度建设应有一个统一的规划，建立相互配套的制度“网络”，努力使各项分散的单一制度配套成龙，建立起重点突出、互相协调、互为补充的科学制度体系。因此，必须做到：制度制定应广泛征求各界意见，综合考虑相关因素，体现制度的整体性；保持制度的连续性；把握制度的均衡性；注意制度的交叉性。既要立足当前，设计好单项具体制度，又要着眼于长远，形成总体方案和统一规划。
2．实效性
制度建设的意义不仅在于它的制定，更在于它的落实。制定部门和执行部门要互相配合，搞好协调，监督部门要加强监督检查，切实抓好各项制度的落实。同时，要建立和完善制度的反馈系统。制度的建设不可能一劳永逸，各种制度在实施的过程中，难免会暴露出这样那样的问题，因此我们必须注重制度实施过程中的信息意见反馈，切不可让制度成为“挂在嘴上说说、贴在墙上看看”的“制度”。
3．程序性
过去，我国制度设计过于突出制度设计的工具的强制性特征，在制度制定上重实体轻程序，由此便给执行制度留下了很大的自由裁量权，难免造成权力运作的非公共性。现阶段，必须把程序公开放在突出位置，确立程序，公开透明，具体明确。好的制度必须有可操作的过程和程序，坚持实事求是，既要于法周严，又要予事方便，坚决杜绝可能出现的许多“弹性空间”和“灰色地带”。
4．创新性
制度建设是一门政治科学技术，本身并没有阶级性。我们要坚持和发展已有制度建设中的宝贵经验，又要注意借鉴当今世界成功的做法和理论成果。特别是我国正处于社会转型的关键时期，新旧体制并行运转，难免会造成权力运行上的“错位”、“缺位”，这就客观上要求制度作适时适度的调整，创新内容，创新形式，创新手段，使制度创新在“新”上求突破、在“深”上下功夫、在“实”上见成效。
(二)制度建设的路径选择
1．提高认识，转变观念
长期以来，我国对权力的制约措施，主要强调和依靠“软监控”，即通过思想教育工作，促使人们的道德自律和自省，从而对权力形成某种制约。不可否认，这种“软监控”对促进干部为政清廉能起到一定作用，但是如果我们把正确行使权力的希望寄托于干部的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。历史已无数次证明，靠诚意、正心、修身来治国平天下往往不能如愿，我们必须强化制度性的“硬监控”。“硬监控”能弥补“软监控”的不足，更具有客观性、规范性和强制性。
2．寓制度建设于改革开放的过程中，实现两者的和谐统一
制度建设并不是一蹴而就的，它必将贯穿改革开放的全过程。制度建设中建立的“约束机制”，既是对权力的有效规范，又是实现宏观调控的重要措施；各单位要充分认识到制度在深化改革过程中的方向性作用，用制度来规范和领航改革；在制定重大的经济、社会、文化发展的政策过程中都要对是否有利于反腐倡廉进行论证，使制度建设与改革过程紧密结合、协调发展，以制度规范改革，在改革的过程中不断完善制度，使两者相得益彰。
3．切实加强制度的检查落实
明代的政治家张居正说过：“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”一项制度制定得再好，如果不认真去执行，就等于废纸一张。不少单位，制度一制定，万事大吉，使制度流于形式，束之高阁。“有法不行，与无法同”，所以我们在推动制度建设的过程中，要突出强调抓好制度的落实工作，切实摆脱制度落实上的疲软，强化制度落实责任制，对领导干部带头违法违纪的情况要严肃查处，建立严格的配套制度来规范制度落实，避免制度不落实或落实不到位等情况。
4．做好制度建设的配套工作――思想教育
虽然我们不能把权力的规范运作寄托于公职人员的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，但是我们却不能忽视他们人生观、价值观、权力观的改造，因为可以说权力腐败现象都是掌权者个人思想堕落的一种外观和“物化”。一个人的腐化变质，往往都是从思想上蜕化开始的。我们应从教育人手，使每个党员干部在思想上、道德上形成良好的修养，不断提高防御腐朽思想侵蚀的自觉性，使他们牢固树立正确的政绩观和科学发展观，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
5．把成熟的制度上升为法律
要避免作风建设时断时续、 “应景刮风”，就要把“内疚神明”与“外惮法纪”相衔接。把“软约束”与“硬约束”结合起来，高度重视自律所需要的社会环境营造。
执政党的作风，是党的组织或党员在工作和生活中表现出来的相对稳定的思想方法、行为风格、道德状况和精神状态，是执政党的性质、宗旨的外在表现。表现有多种形式，但给人最直接印象和影响人们判断的最直接因素，主要是党的各级领导干部在工作或生活中的“态度”和“行为”。
在新的历史条件下，领导干部作风问题已不仅是一般的风气问题，必须与加强党的先进性建设的大思路联系起来思考。具体地说，加强和改进党的作风建设，是我们党在新的历史条件下，探索和解决“建设一个什么样的党、怎样建设党”这个问题极其重要的组成部分；加强和改进党的作风建设，又是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会全过程中的一个极其重要的组成部分。不解决领导干部作风问题，科学发展观难以真正贯彻落实，构建社会主义和谐社会难以取得实质性进展。
加强领导干部作风建设，还“关系党的形象，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡”。领导干部的所作所为，直接影响到群众对执政党、对我们社会制度的看法。现在一个不容忽视的情况是：十一届三中全会以来，党的正确理论、路线、纲领和方针、政策，不断增强了党对人民群众的感召力、吸引力、凝聚力，而党的干部队伍中存在的作风问题，则造成了相当程度的离心力、破坏力。
加强干部作风建设，思想道德建设是基础。作风是领导干部世界观、人生观、价值观的外在反映，是领导干部党性修养、政治品质、道德境界的具体体现。人们总是按照自己的价值观去生活，有什么样的世界观、人生观、价值观，就有什么样的精神面貌和行为取向。人的信念、信仰、理想，是人们心目中价值判断的“尺度”，用以评量好坏得失，权衡长短轻重，使人确定自己行为的方向、态度和方式。要从内在自觉人手解决领导干部的行为规范问题，就需以“自我修养”、“道德自律”为基础，知所守、知所辨、知所拒，打牢风清气正的思想道德基础，筑牢拒腐防变的思想道德防线。
加强干部作风建设，制度建设与创新是根本。道德的自律虽能显现人的主体性和人格意志，但在社会秩序体系不稳固、人们觉悟水平尚不平衡的社会环境下，道德的劝导有时会缺乏感召力而表现得软弱。要避免作风建设时断时续、“应景刮风”，就要把“内疚神明”与“外惮法纪”相衔接，把“软约束”与“硬约束”结合起来，高度重视自律所需要的社会环境营造。正如人们在公开、透明的社会环境比不公开、不透明的社会环境有更多的自律、光天化日之下比在昏暗暧昧的场所有更多自律一样，所谓“社会环境营造”，最重要的就是公开、透明的制度安排与监督机制的健全。邓小平同志指出： “制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。同志在讲话中也进一步强调：“加强制度建设和创新，形成完善有效的体制机制，是反腐倡廉的治本之策。”显然，通过制度建设来培育、弘扬优良作风，应当是我们党的建设的一条基本路径。
作风建设制度化是作风建设的路径和方式，也体现着作风治理的精神，是一个思想道德建设与制度创新互动的过程。既要立足把道德品质转化为制度要求，也要通过制度建设来培养、建立领导干部对党的优良作风的尊重和敬畏，锻铸出自制、自律的精神。作风建设制度化还意味着重在“各项具体制度的有机连接”，即党的建设系统内外部各种要素之间的有机联系。强调党的作风制度化，当然需要研究“规定”如何更加科学，哪些规定还需要适时制订，但更主要的是如何从体制、机制上确保党的性质和宗旨的贯彻、落实。换言之，要在党的作风制度化建设实践中注重整体性和系统性，建立各要素科学的联系，去除相矛盾、相抵触的东西，补充建立联系所需要而过去又没有的东西，推动党的各项制度作为一个整体和系统来运转。这里既包括领导干部的学风、思想作风、工作作风、领导作风和生活作风等方面的制度建设和制度创新，也包括领导干部教育培训、选人用人、考察考核、监督制约等方面的制度建设和创新。只有通过全方位的体制、机制构建，才能为培育和弘扬同志倡导的八个方面的良好作风奠定坚实的制度基础。
