时间：2022-03-29 07:33:41
【关键词】 新型城镇化 城镇总体规划 城乡一体化
中图分类号：F299文献标识码： A
城镇化已经成为当今各国各地区的社会经济发展水平的衡量标准，它是城市发展的一个复杂过程，它包括了人口结构的转型、经济结构的转型、地域空间的转型及生活方式的转型[1]，其中人口转型是核心，经济转型是基础，空间转型是载体，社会转型是根本[2]。
自工业革命以来，城镇化以不同的形式来促使各个时间段和不同地域的城市和村庄的发展。然而在大城镇化和物质快速量化下，不同地域和国家都出现了问题。首先自然资源恶化是最表象的问题，包括水土资源流失、能源滥用、大气、和电磁辐射等各种污染源。其次是社会和谐，表现为城乡差距、地区差距。随之而来的是雾霾、贫民窟、农民工、空巢老人、空城空村等“城市病”。
工业化方式的城镇化，对城市的发展也起到了逆发展或停滞作用。为此，各国都在需找不同途径来解决城镇化的改革与创新。2012年11月，党的十指出 “坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展[3]。” 2013年11月12日，中共十八届三中全会提出，加快构建新型农业经营体系，完善城镇化健康发展体制。2014年3月16日，在我国首部城镇化规划――《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》（以下简称《规划》）正式。
相比以往城镇化的发展，不再是单一的城市或城镇的自身发展，也不是单一的人口聚集、区域外扩、城市乡镇单个聚集效益体。本文以内蒙古《卓资县巴音锡勒镇城镇总体规划》为例，简单阐述新型城镇化大时代下，城镇规划的新内容及发展方向。
1.完善城镇化发展体制机制
尊重市场规律，统筹推进人口、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等体制机制改革。很多北方小镇即使郊区或周边乡村人口的聚集，也不会对镇区土地的稀缺带来极度不平衡的影响。对村庄而言，尤为内蒙古地区，大批农牧民进城务工，使大量土地闲置，耕地牧地荒废，牧区草场无人管理。新的人口管理和土地管理是有密切相关的，它是人口双向流动和城市建设用地的增加，耕地保护、林地再植和农村用地的租赁、出让、入股等的多元化发展机制。
明确城镇的产业结构、巩固产业基础，开放市场、创新金融业，完善地方税务体系、规范城市投资金融资体系，使政府财政收入途径多有保障，城镇经济发展和人们生产进入市场化、金融化。巴镇的规划中，社会经济发展战略是建立在：生态立镇、农业富镇、工业强镇、旅游活镇。其中，有地域特点的是提高农业产业化、规划化和科技化；巴镇地域特色没有大型重污染工业，着重两处风电场、农副产品加工，均以中小企业园规划来建设；城镇旅游业并非广泛建设，以特色地域草原风光为主，亦可带动当地农蓄业和商贸服务业。
“健全城镇住房制度”是以往规划行业法律规范中忽略和欠缺的一点，它是目前我国较突显的民情之一。《规划》通过住房供应体系、保障性住房、健全城镇住房制度三方面，全面保障城市到乡村人民的住房问题。《卓资县巴音锡勒镇城镇总体规划》中保留中心镇内1处敬老院。此外，还设置有幸福院3处，分别位于召庙、勇士和十股地行政村内。到2013年，全县建设农村互助幸福院2800户。
在发展体制机制中，还提到了生态环境保护制度。内蒙地区总体是气候干燥、少雨，但相对人少地多、又身居内陆，因工矿化工产业污染少。虽然基本保留了原有生态，但仍存在生态环境问题，其主要恶化原因是农民过度开垦种植、砍伐林木、过度放牧、水土资源流失、农业污染等。在《卓资县巴音锡勒镇城镇总体规划》中，根据当今政策和当地实际情况，对当地生态环境提出了保护原则、目标和措施。其规划目标有分期制定，不仅是常规的污染源、各种排放量的控制，河流水库达标，土地整治等，更切合城镇的是对农业污染的高度意识。并通过合理规划与使用土地、开展植树造林、加强农业生态环境建设、企业环保、卫生状况、环保执法和普法宣传等措施，来确保城镇的生态环境保护。
2.城乡统筹、城乡发展一体化
《规划》中，提出“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取”。在众多要素中，对于内蒙地区的农牧区及以农牧业为主的城镇来说，最为“新”和“特”的方面，是建设要素市场、基础设施和公共服务一体化，现代化农业。因为在全国范围内，大多数城镇还是以农业为主，个别地区会以工业、旅游、电子产品等产业为主，所以我国还是以城镇和农村（牧区）居多，而且这些地区还是以内聚形式发展。
农业发展指农业的现代化发展，不再是传统的苦力劳作。首先是粮食安全和重要农产品有效供给，包括：粮食播种面积、农田水利设施建设、土地整理、国家队粮食主产区的投入和优势产区的标准化规模种养殖等。其次是农牧业的科技化、机械化，农业经营方式和新型农业社会化服务体系。再次是农产品流通，包括：农产品市场流通网络布局，农产品集散地、批发市场及期货市场的建设等。《卓资县巴音锡勒镇城镇总体规划》提出，巩固和发展优势种养殖业规划性发展（大棚、养殖合作社等），发挥科技和营销等中介服务机构的作用（如镇区内设农牧民培训站和市场，中心镇和中心村均设有粮油站等）。
现代化农业的发展，使得土地有效利用和效益增值；农业和土地的增值，会使城镇和农村与城市建立产品市场；市场的建立，回萌生“城”与“乡”更多的联系，首先是交通；联系频繁和农产品市场的需求，会吸引许多中小金融企业进入城镇，发展城镇农村的金融保险业务；加之国家对城镇基础设施和公共服务的重视，也会使在城的剩余、闲置的农民工返乡另谋生计。最终，形成一个城市（群）聚集和辐射效益，城镇农村内聚基础型，而两者间的人力、金融、物资和科技等方面相互流通的一个动态平衡状态。《卓资县巴音锡勒镇城镇总体规划》中，有G7高速国境，完善乡道路网。规划建立两处变电站。分级分类建设公共服务，基层村配备基本的公共服务设施（村委会、幼儿园、卫生室、文化室、活动室）。基础设施（尤其是交通）和公共服务的建设，亦可带动巴镇的特色草原旅游业和规模化的农业及农产品加工业，进一步形成合力循环的市场环境。
结语
国家发展是整体各方面的协调发展，我国之前的政策和城市规划等方面都着力重点地区，而到达一定阶段国家又会倾向于全国广泛的基层面，最终使两者协调统一、共同发展。城镇规划不同于城市规划，而《规划》内容的新特点和新型城镇化发展新的方面，说明新规划时期下，城乡统筹规划、城乡一体化发展能使城镇合理有效发展，并成为城市发展的有利助力和人们期待向往的生活家园。
参考文献：
[1]许学强，周一星，宁越敏．城市地理学．北京：高等教育出版社，2009．
关键词：新型城镇化；城乡规划；差异化发展；存量规划；以人为本
中图分类号： TU984 文献标识码： A
一、城乡规划的转型背景
人才是新型城镇化的核心，新型城镇化的重点在于处理好城乡二元结构、区域二元结构和城市内部二元结构，新型城镇化战略基于促进城镇化方式的全面和根本转型而提出和实施，相当于开辟了一条新的城镇化发展道路，这条发展道路以促进生态文明、增强城乡之间的优势互补、以人为本、优化环境、节约资源为主要宗旨。
具体来说，在指导思想上，要实现从以物为本向以人为本的转变，着力于促进人的全面发展，发挥人在城市化发展中的巨大作用；在动力机制上，要实现从重视农业经济、工业经济、商业经济为主向重视城市经济为主的转变，保持工业经济和商业经济，即第二产业和第三产业的协调与均衡发展；在发展重点上，要实现从重视规模扩张向重视功能、作用扩张的转变，不可偏重于城市规模的扩大，要把心思更多地放在城市的职能和质量上，发挥其在带动工业化的发展，提升城市居民水平、与农村优势互补的巨大作用；在空间形态上，要实现只把大城市作为中心城市向大、中、小城市协调发展的转变，大力促进城市群的出现；在城乡关系上，要实现只重视城镇发展而忽视乡村发展向城乡互相带动、共同发展的转变努力促进城乡一体化格局的形成；在制度创新上，要从自下而上的探索向顶层设计和基础创新相结合的政策保障方向转变。
二、新型城镇化背景下城乡规划的转型面临的挑战
（一）规划的目标理念向以人为本转变
在新型城镇化背景下，要求城乡规划回归到人的本位，以提供美好健康的生活环境为根本目标。规划师需重新审视自己的社会责任，在工作中更加强调对社会问题的研究与分析，从注重人口规模转向注重人口结构分析和人的需求研究，从片面关注城市居民转向全面关注城市居民、进城务工人员、农村居民及留守人口的社会需求，并以人的视角进行规划和设计。这不仅仅是规划目标理念的转变，还会涉及到空间话语体系的变革。
（二）规划的价值观向社会、经济、文化及生态多元价值观转变
在经历了空间超常规的快速发展之后，如今先发地区的城市空间框架基本拉开，而环境、社会、文化及特色等方面的问题开始凸显，传统专注于空间增长的宏观结构规划已不能解决新时期的城市问题。以经济增长为基本导向的依赖路径要逐渐向统筹经济、社会及环境均衡的科学发展路径转变。城乡规划必须适应城市发展模式的价值观转换。
（三）规划的主导范式向存量规划转变
在国家宏观调控和严峻的资源环境约束背景下，城市发展道路急需由粗放
式、资源高消耗式增长向内涵式、资源集约式发展转型，控制增量、盘活存量、优化结构与提升品质是未来城市空间发展的主要方式。城乡规划的空间要素从增量土地向存量土地转变，增量和存量规划并重成为未来一个时期城乡规划工作的必然选择。
（四）规划的工作方法向精细化规划研究转变
面对日渐成熟的建成环境和复杂的城市问题，规划的工作方法需要从粗线条式规划向精细化规划研究转变。通过对存量土地的梳理和再利用，对历史、文化价值的重新认识和挖掘，对社会问题的研究和分析，以及对优势资源要素的判断
和整合，达到城市功能提升、品质改善、特色重塑和多元包容的目的。
三、新型城镇化背景下的城乡规划转型的措施
（一）促进城乡协调差异化发展
1、低环境冲击发展，构筑安全友好的城乡生态文明关系
首先，要构筑安全友好的生态基底，强调区域层面的生态协调和生态管治。在省域城镇体系规划中明确自然保护区、风景名胜区、生态敏感区、水资源地及基础设施廊道等限制和禁止建设区域。在次区域规划中 （如城市群规划、都市区规划 ）将省域层面的空间管制要求进行细化、落实，突破行政区划和部门职能的限制，按照监管型、调控型、协调型和指引型四种不同类型，分类落实空间管制内容、方式和部门，制定统一、可实施的规划管治措施，确保区域的可持续发展。
其次，构筑区域整体低环境冲击发展模式。一方面加强区域生态基础设施建设，另一方面将人类文明融入生态文明中，强调对生态空间的关注和友好利用。以绿道为例，通过绿道对生态空间的串联和对环境、游憩、文化与经济多元功能的承载，建立生态空间和人居空间的联系纽带，将人的休闲活动引入生态空间，让公众关注生态空间的保护，且赋予其更多的意义。
2、以县域为统筹城乡发展的基本单元
县域层面的规划需要协调好以下五种关系：
①协调好城乡规划 （坐标 ）、国民经济和社会发展规划 （目标 ）与土地利用总体规划 （指标 ）的关系。
②摸清城乡资源本底，开展完整的城乡空间资源评价，并形成县域空间资源管理体系，严格落实“六线”空间管制，保护好基本农田、水资源、生态林地、自然保护区及历史文化遗产等。
③统筹县域三次产业空间布局，优先确定粮食主产区、经济作物生产区和农业养殖区等第一产业的空间布局，合理确定工业园区、物流园区、旅游区的选址和规模，促进产业有序集聚。
④建立由“中心城市―中心镇 （县域副中心 ）― 一般镇 （城镇组团 ）―中心村 （农村新社区 ）―基层村”构成的完整城乡居民点体系，并以此作为城乡人口分布和设施安排的依据，打破传统“就城镇论城镇、就乡村论乡村”的封闭型二元规划体系。
⑤为推进城乡一体的公共服务事业提供保障。一方面在城镇的各类设施标准、容量与布局规划上充分考虑服务乡村的要求，体现“以城带乡、城乡共享”的理念；另一方面明确道路交通、给水排水、电力电信及社会服务等设施向乡村延伸的方向，为实现“自来水下乡、垃圾进城、公交到村”的城乡设施一体化提供规划保障。
（二）应对城市发展阶段变化，探索存量规划模式
目前总体规划面临的是量大面广且日益成熟的城市建成区，规划主导范式开始从增量规划向存量规划转变。在国内一些大、中城市开展的总体规划修改实践中，已经普遍遇到上述问题。其基本的应对思路是，在有限的空间框架里，通过中观结构的优化和空间秩序的梳理，以及优势战略资源的整合、重组，达到功能、品质和效率提升的目的。因此，在当前阶段，总体规划的核心要素有待从适建土地空间向优势战略资源转变，总体规划的空间视角也有待从分立向统筹、从宏观结构向中观秩序转变。
（三）探索以人为本的城市设计和低碳生态社区规划
1、以人为本的城市设计
在新型城镇化背景下，城乡规划面临空间话语体系的转变，也就是要从人的需求为根本出发点来认识和规划城市，以人们易于接受和理解的方式来表达规划构思。而这正是城市设计的优势所在。国内的城市设计需要从过去的重形态、轻功能，重蓝图、轻实施，以及重设计、轻研究向基于人的需求和行为模式的功能安排与设计转变。
新时期城市设计的编制理念包括：①人性化―以人为本，基于人的需求进行设计；②特色化―注重对特色资源的挖掘利用；③现代化―包括设计理念现代化、管理手段现代化和设施现代化。城市设计的编制重点包括关注实质功能、关注细节品质、关注文化特色及关注城乡整体空间环境的构筑。
2、低碳生态社区规划
低碳生态社区是在“低碳经济”“低碳社会”“低碳城市”等概念的基础上发展而来的，指通过碳排放量来衡量城市社区的生态状况，通过一系列减碳、固碳的建设及技术手段，达到减少碳排放的目的，与生态社区相比较，是一种可以相对量化的城市社区发展标准。通过用地、能源、交通、绿化、建筑与管理等综合手段，最高效、最少量地使用资源和能源，促进人与自然的和谐共生。国外低碳生态的典型案例有英国的贝丁顿社区、德国的弗赖堡瓦邦社区等。我国低碳生态社区规划目前还处于起步阶段，预计随着新型城镇化进程的推进，该类型规划将日益受到重视。
参考文献
[1]许复新.论新型城镇化对解决中国“三农”问题的战略意义[J]. 中国发展. 2013（04）
关键词：新型城镇化；特征；规划设计；措施
Abstract: urban construction is an important part of China's urban development in the new period, is the policy of city in china. This paper introduces the new town planning and construction of the various points, and provides reference for urban modernization construction scale, intensive and intensive development direction.
Keywords: new urbanization; features; planning and design; measures.
中图分类号：TU984文献标识码：A
一、新型城镇化背景及意义
目前，我国城镇化速度明显加快，城镇化质量不断提高，正处在新型城镇化快速发展的战略机遇期，推进新型城镇化既是解决城镇化过程中存在特色不明显、承载能力差及发展方向不清晰等城镇化自身问题的基本途径，也是解决“双二元结构”、“城市病”、“”城市化、被城镇化等经济社会问题的重要出路。因此，如何充分发挥城镇化进程在经济发展中的独特作用，走中国特色新型城镇化道路是新型城镇化发展面临的重要而紧迫的课题。在产业发展研究、城乡规划设计、城镇体系规划、工程规划、土地规划设计等方面丰富的实战操作经验，为新型城镇化发展提供发展规划、规划设计及专项规划于一体的新型城镇化综合解决方案，整合有关城镇化发展的社会、生态、经济、人文等重大问题，积极探索新型城镇化发展的方法和路径，注重城镇化质量的提升，走产业发展、资源节约、环境友好、城乡统筹、区域协调、社会和谐的新型城镇化道路。
二、新型城镇化的特征
1、城镇发展产业化
产业支撑是新型城镇化建设的根本，新型城镇化发展，应立足区域产业发展基础，发展特色优势产业，推进产业升级；加强城镇间及城乡之间的产业关联和融合，积极打造集聚效益佳、辐射能力强、城镇联动紧的新型城镇，使城镇化发展更具活力和可持续发展能力。
2、城镇建设生态化
生态文明建设是推进高质量、可持续城镇化的强大动力和重要保障。新型城镇化把生态文明理念融入城镇化全过程，以生态文明引领、支撑新型城镇化，能有效解决城镇化进程中能源、资源和环境问题，提升城镇化质量。
3、城镇服务均等化
城镇基础设施条件差异大、城镇化建设与公共服务不协调，城乡之间、进城农民工与市民间的公共服务不平等是新型城镇化最大的挑战之一。新型城镇化是以人为本的城镇化，应使公共服务和公共产品方面的衔接配套，并加快建设公共服务信息平台，提升公共服务的供给效率和管理水平。
4、城镇运行智慧化
智慧化是新型城镇化的发展方向，以知识经济为中心，集数字化、智能化、网络化、信息化于一体，以智能化服务使城镇的管理更具备系统化、安全化，为城镇居民提供更加舒适、便捷、安全的生活环境。使城镇投资环境更宽松、更公正，使经济和社会发展更加和谐、更加低碳节能和环保。
三、新型城镇化四大规划要点
1、提高城镇化发展的人本质量
人是城镇化的主体，人口城镇化是新型城镇化区别于我国以往城镇化工作的重要特征，一个地区的人口城镇化程度决定了其城镇化的质量。从现状来看，随着大量流动人口进入城市，他们建设城市却不能享受城市福利，被户籍制度等藩篱阻隔在城市之外，成为突出矛盾。因此，要推进城镇化质量提升，实现“城乡统筹、城乡一体”，引导城镇化健康发展，必须放开中小城镇的落户条件，对非户籍人口渐进式地增加社会福利，逐步推进公共服务的属地化和均等化。
2、构建科学合理的城镇格局
审视过去的城市化路径，多数地方走的是“规模扩张式”道路，呈现出高速度、高消耗、高扩张的特征，城镇规划范围扩大了，房屋道路建得更多，资源配置效率却不高，盲目扩大城区，忽视配套基础设施建设，过分追求“大而全”，造成城市不堪重负。在新型城镇化中，构建科学合理的城镇格局，优化城市空间布局和规模结构，使之与区域资源环境承载能力相适应，是重点解决问题之一。加快中小城市和小城镇基础设施配套和产业发展引导，将中小城市和小城镇建设成为吸纳进城农民的重要载体，提升我国城镇化质量和水平。
3、建设生态文明的和谐城镇
用生态文明建设要求推进城镇化是我国解决能源、资源和环境问题的必然趋势，也是实现十新要求与新目标的关键所在。因此，我们将着重研究如何将生态文明与城镇化相结合，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，建设生态宜居城镇。 四是推进城镇建设产城融合。在城镇化过程中应主要从两方面着手，一是协调好“产业”与“城市” 之间的关系，科学合理地规划区域内产业，增加就业，集聚人才，将产业和人口合理地融合在一起，让城市里不仅有生产，还有生活，把城镇化作为拓展农民就业的重要空间；二是提升城市服务功能，完善基础配套设施，配备文化设施、娱乐设施、生活设施等，建设功能完备、设施现代、环境优美的新型城镇。
4、建立城市群发展协调机制
统筹制定实施城市群规划，明确城市群发展目标、空间结构和开发方向，明确各城市的功能定位和分工，统筹交通基础设施和信息网络布局，加快推进城市群一体化进程。加强城市群规划与城镇体系规划、土地利用规划、生态环境规划等的衔接，依法开展规划环境影响评价。中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。
建立完善跨区域城市发展协调机制。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。
四、新型城镇化下总体规划设计范例--咸宁
咸宁是湖北省首个编制全域新型城镇化总体规划的市州，在全国也为数不多，规划编制在不断探索创新下取得了非常瞩目的成就，也体现出了新型城镇化下的总体规划设计的地方特色。坚持以人为本和城乡并举，从生态资源环境容量和国土集聚、集约开发的角度着眼，进行市域新型城镇化总体空间布局，协调全域城乡关系，既结合了自身实际，又有创新想法。
1、发展目标具体化
规划以“省级战略咸宁实施”作为发展目标，并对四句话进行延伸和扩展，让目标更加具体、更有深度。
目标一：实现绿色崛起――打造生态城镇簇群、建设绿色经济示范区
目标二：建设鄂南强市――打造长江中游城市群新兴增长极、培育区域运营中心
目标三：打造香城泉都――建设国际知名的温泉之都、桂花之乡和国际旅游休闲胜地
目标四：构建中三角重要交通枢纽城市――打造三省通衢通江达海的战略枢纽门户
2、发展进程有序化
规划构建沿106、107国道和沿江、垂江4条“新型城镇化试验带”，实行规划先行、政策先试，通过示范引领、继而推广咸宁全域新型城镇化健康跨越发展特色之路。
3、县市发展有指引
规划根据全域城乡空间布局和区域协调要求，对各县市、各重点镇从战略空间、定位、规模、产业、交通等方面提出规划引导和管控要点，编制县市分区规划指引，指导下一层次县（市）、镇域城乡总体规划编制和社会经济发展。
4、发展支撑体系化
规划按照“城乡一体、区域协调、城乡均衡、基本服务均等化”的原则，从全域产业布局、综合交通、公共服务、基础设施、生态环境、信息与社会管理方面构建“六个一体化”新型城镇化发展支撑体系。
5、全域发展有突破
规划提出近期沿4条“新型城镇化试验带”示范建设20个“四化同步”重点镇和200个新型农村社区，作为咸宁全域新型城镇化的突破点和切入点。
6、发展策略全域化
规划坚持“拓展提质咸宁都市区、发展完善五个县城区、集聚发展产业园区、重点培育小城镇区、创新发展新型社区”的“五区共进”发展策略，实现纵向到村，推动咸宁全域新发展。
7、实施措施有计划
规划对如何实施咸宁市全域新型城镇化总体规划，提出了十大行动计划：区域枢纽与运营中心振兴计划；全域特色城镇组群推进计划；武咸一体化对接计划；新型社区建设推进计划；重点产业培育提升计划；旅游国际化品牌营造计划；低碳生态城市创建计划；全域公共服务设施改善计划；全域重大基础设施协调计划；全域空间信息平台建设计划。
参考文献：
[1] 彭爱珍.关于新型城镇化规划问题的思考[J].科技致富向导，2013.
[2] 臧家良.新型城镇化规划建设的探索与实践[J].城市建设理论研究，2013.
[3] 仇保兴.科学规划,认真践行新型城镇化战略[J].规划师，2010.
[4] 张京祖.规划在推进新型城镇化中要有大作为[J].中州建设，2011.
关键词：新型城镇化；规划建设；探索；实践
Abstract: urbanization is an inevitable trend in the development of human society, the urbanization level is a measure of a country or a region's economic, social and civilized development scale. With the rapid development of our social economy, the potential of the new rural construction and urbanization construction are bursting. Therefore, as a whole the area, improve the quality of urbanization, implement the strategy of low carbon economy and sustainable development, is already can't wait task, should make scientific planning, standard construction, in accordance with law.
Key words: new type of urbanization; Planning and construction; To explore; practice.
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
引言
近年来，我国大力推进城镇化进程，城镇化水平快速提高，城镇规模进一步扩大，城镇体系日趋完善。推动了第三产业的发展，实现资源的优化配置。本文在探索市场经济条件下城乡规划公共政策方面，进行了一系列有益的探索实践。
1.新型城镇化的内涵
新型城镇化，是指坚持以人为本、实现城乡统筹、城乡一体、产城互动、集约高效、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心是人，而不是以牺牲生态和环境为代价，从而实现城乡共同发展，最终实现共同富裕。
新型城镇化的“新”主要体现在三个方面：一是坚持以人为本，提高城镇化质量；二是科学合理布局城市，形成大中小城市、小城镇合理的等级结构和空间结构，并使其与资源环境承载能力相适应；三是倡导生态文明的理念，尊重自然环境和自然规律，强化生态保护，实现城市发展从注重外延扩张向集约高效转变。
2.新型城镇化的目标
城镇化的最终目标是保证居民的消费优化升级，从而提高劳动生产率这两个方面，实现居住环境的城市化、就业结构的城市化、公共服务的城市化、消费方式的城市化。而不仅仅为了提高经济效益和GDP总量。
去年12月6日召开的山东省城镇化工作会议提出，山东省城镇化率到2015年达到56％以上，到2020年达到63％以上。因此，在推进新型城镇化的过程中，要着力统筹城乡规划布局、产业发展、基础设施和公共服务，促进城镇基础设施向农村延伸，产业向农村拓展，公共服务向农村覆盖，形成以城带乡、以乡促城、城乡互促共进的发展格局。
3．新型城镇化规划的原则
城镇体系的规划要着眼于整个城镇群的协调发展，而不是把各个城市的发展道路和产业特征简单叠加或相互竞争排斥，使其相辅相成，不能相互替代。
3.1体现以人为本，提高人口城镇化水平
在发展过程中，把人与自然、人与社会有机融合起来，而不是牺牲农业和粮食为代价，城镇化的真正价值在于让人的生活更美好。
3.2坚持“绿色低碳”，构建生态文明
营造环境优美的人文环境，努力提升中小城市软实力。是否有利于生态环境的保护，是否最大限度的节能降耗，是衡量城镇化水平的重要标准，推进城乡环境综合整治，大力实施乡村“清洁工程”；推进城乡公共服务和设施一体化，重点解决工业企业污染、城镇污水集中处理、形成资源节约、城乡生态环境融合互补、经济高效、社会和谐的可持续发展格局。
3.3完善城镇的功能，加强基础建设
加快城市基础设施和公共服务完善，打造宜居、利居、乐居的城市。基础建设是实现城乡空间互动的基础支撑和关键要素，坚持城市设施建设与农村设施建设并重、生产设施建设与生活设施建设并重，强化城乡空间联系，提高城乡公用服务设施的共享度，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”，促进城乡一体发展。
3.4坚持城乡统筹，实现城乡经济一体化发展。
把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合，以工促农、以城带乡，推进城乡产业一体化。加快实施新型工业化战略，大力增强自主创新能力，提升城市产业的核心竞争力。着力发展服务行业，提升服务业发展规模和水平，完善农业基础设施，促进农业规模化和标准化，全面提升农业现代化水平。
4新型城镇化体系结构
4.1新型城镇化的产业发展路径
产业发展是城市建设的基础，也是城市人口聚集的前提。不同于中国原有的粗放型产业，以低污染、高就业、本地资源优化为选择产业的标准，我们未来要走出一条具有中国特色的城镇化道路，必须按照科学发展观的要求，实现城镇化布局合理、产业配套、设施完善的目标。
4.1.1合理布局。要做到因地制宜，利用有限的土地面积进行合理布局，体现集约发展理念从山东的实际情况来看，考虑到既要合理规避城市中心区迅速发展带来的“大城市病”，又要想方设法有效带动城市周边广大城镇和农村的发展。因此要以“做好大城镇、发展小城镇”为目标，统一规划布局、合理规划城镇空间布局。
4.1.2产业配套。城镇化需要产业发展作支撑。山东低层次的服务业占比高,第二产业比例低。为此，在城镇化下一步发展过程中要建立三次产业与城镇化互动的发展机制。根据城镇化产业发展的需要，山东一些地区也应在项目引进结构上进行相应调整。
4.1.3加强基础设施建设。基础设施建设投入滞后，已成为我国一些城市当前城镇化过程中面临的主要矛盾。城市管网设置混乱、垃圾处理不配套，排水排污管道不分等现象还不同程度的存在。多年来我们依靠低成本扩展模式产生的城镇化，弊端正在显露。推进新型城镇化建设，必须坚持基础设施建设先行，以此完善城镇服务功能，提高城镇综合承载力。
4.2体制机制创新保障
城镇化快速发展与体制创新密不可分，今后一段时期推进城镇化发展，要以体制机制创新为动力，为城镇化健康发展提供制度保障。
4.2.1完善城乡平等的要素交换关系。国家“十二五”规划纲要明确提出“逐步建立城乡统一建设用地市场”的改革方向。
4.2.2探索农业组织化体制机制建设。城镇化推进要与新农村建设同步。应开展农业组织化体制机制的探索，大力促进新农村建设。
实行空间、土地、产业、生态、主体功能区“五规合一”，将城乡规划的触角延伸到各个领域，实现规划从传统的城乡割裂、局域分离、单一平面规划向城乡协同、局域联动、立体多元规划转变。重点完善土地利用总体规划，合理布局发展空间和资源要素，统筹规划区域内土地利用、人口分布、城镇特色、生态环境、产业发展、内部路网、基础设施建设、村庄布局等；编制城乡一体发展规划，加速推进城乡区域协调发展，城乡产业发展体系、规划建设体系、基础设施体系、公共服务体；做好各项规划有效衔接，健全强化规划引导和约束功能。
4.3实例
济南都市圈在我省区域经济格局中居重要地位。周围围着这个城市来补充，城市之间分工比较明确，产业互补，形成整体竞争力的一种发展模式。在济南都市圈中，临沂是次中心城市，必须发挥相应的作用。临沂相对经济规模比较大、产业集群比较强，特别是工业化和城镇化水平较高，工业的基础支撑能力比较强，这些都是临沂在都市圈城市群中发挥重要作用的基础。
临沂市实施重点镇优先发展战略，选择12个镇作为县域副中心来规划、建设、发展，取得了明显成效。突出风格特色。做靓“魅力城区”，彰显“水之城、商之都、文之邦”特色；鼓励县城体现简洁明快的现代风格，融入地域文化元素，形成各具特色的经济文化中心；建设27个古典风韵、39个山水生态、17个红色风情和35个现代中式小城镇，打造一批“百年小镇”；在平原地区集中建设新型农村社区，在山岭地区分散建设庄园式生态住房，做出一批“沂蒙新村”。
另外，在一些基础设置配置方面也需注意，如：
教育设施配置，完善义务教育阶段的教育设施配置，充分考虑外来务工人员的子女入学需求，增加配套的数量标准。
医疗设施配置，完善社区医院配置。对大型医院，要考虑其辐射周边区域的规模。
文化娱乐设施配置，完善各种社区活动中心、对于文体娱乐场所要充分考虑外来人口的需求。
交通设施配置，大力发展公共交通，增加公交站点的辐射范围，方便群众出行。充分设置人行天桥、人行地下通道等人行设施，方便路人出行。完善换乘停车场、出租车停车站等，大城市的机场、客运站、高铁站等结合城市交通规划与城市布局设置。
完善保障性住房的建设，新建的居住小区，按照国家标准配置90平米以下的经济户型，完善居住小区的配套设施。
结语
新型城镇化着眼农民，涵盖农村，体现了人本化、集约化、多元化、低碳化，强调协调性、融合性及多样性。有利于资源的统筹配置和生态环境的有效恢复，有利于提高人民的生活质量和人口素质，建设宜居家园，实现人与社会、人与自然的和谐发展。
参考文献
[1]陈加元.新型城市化道路[M].杭州：浙江人民出版社,2006,12.
[2]朱铁臻.中国特色的新型城市化道路[J].北京规划建设,2008,5.
一、新型城镇化建设及其特征
城镇化是指人口向城镇迁徙的过程，这主要包括两方面：一是城镇人口规模的扩大，二是城镇数量的增加。城镇化是社会经济以及文明程度不断发展的结果，随着社会生产力的不断提高，农业人口比例不断下降，非农业人口比例不断上升，从而形成了城镇数量以及人口的上升。新型城镇化的概念是建立在城镇化的基础上，强调城乡统筹、城乡互动、节约能源、生态保护以及以人为本的和谐发展观念，其核心内容为农村与农民，以实现农民生活基础设施与公共服务的平等化为目标，并最终实现社会财富的共同分享。
新型城镇化与传统的城镇化建设相比，其特殊性体现在两个方面：第一，范围涵盖农民，注重农民利益的保护，以发展现代农业产业化的手段实现城镇化目标。新型城镇化建设不单纯是城镇人口与数量的增加，更加注重通过产业支撑、居住环境等各种民生建设手段实现城乡转变。第二，在城镇化建设过程中，更加注重环境保护以及生态文明的保护。更加注重运用绿色环保、集约智能的科技方法促进经济的发展以及城乡一体化建设。
基于以上新型城镇化建设概念以及特征的分析，可以得出新型城镇建设对产业支撑提出了更高的要求，这主要体现在对产业布局和产业结构的要求两方面：在产业布局方面，以人为本的核心理念以及城乡统筹的发展模式，要求转变传统的人口由农村单纯向城市集中的模式，要求发展农业产业以及符合当地经济情况的产业，带动当地人口就业。在产业结构方面，要求城镇化建设要充分考虑民生基础设施建设、生态文明建设等，这就要求产业结构的转变，鼓励集约智能、绿色低碳的高新技术产业加入城镇化建设队伍中。
二、新型城镇化建设的产业支撑问题
纵观世界各国城镇化建设历史过程，不难看出产业支持在其发展过程中具有举足轻重的地位，历史经验同样显示良好的产业支持能够为城镇化发展提供积极的推动作用。由部分失败经验也可以看出，单纯凭借“人造”城区是无法实现城镇化建设的，城镇化建设实质是生产要素不断积累的过程，并最终实现区域的产业化发展。
审视我国城镇化建设过程，不难发现我国城镇化建设与产业发展存在一定的不协调因素，这主要体现在以下几个方面：第一，我国城镇化率与工业率的不协调。根据国际经验，一国城镇化率大概是其工业化率的两三倍，然而根据2013年国家发改委报告，我国城镇化率约为53.37%，而工业化率约为48.5%，通过数据对比发现我国城镇化率落后于工业化率。第二，我国产业布局与城镇化建设割裂，由于我国自1978采取了非均衡的产业政策，产业发展也向东部发达沿海地区倾斜，非均衡的产业布局政策导致我国东、中、西部发展极度不平衡，产生了东部地区以技术和资本密集型产业集群，而中西部以劳动密集型产业集群的布局。这种极度不平衡的产业布局使得农村大量劳动力涌向城市，形成了“候鸟式”迁徙，加大了我国城镇化难度。第三，我国产业结构不合理，难以体现新型城镇化建设的绿色生态、集约智能的科学发展观理念。
综合上述，新型城镇化建设对我国产业布局与结构都提出了新的要求，而城镇化建设的健康发展离不开一个强有力的产业支撑。因此，我国产业发展规划成为影响城镇建设的首要因素，科学合理的产业发展规划将为其带来崭新的发展空间。
三、促进新型城镇化建设的产业发展规划
产业发展规划主要分为产业布局规划和产业结构规划两部分，针对以上新型城镇化建设对我国产业发展提出的新要求，本文从产业布局和产业结构两方面分别提出相应政策建议，以期为城镇建设提供强劲的发展动力。
1、构建全面均衡的产业发展布局，带动农民就近就业
上文提到，新型城镇化建设的核心内容是农民，解决农村、农民问题是实现我国城镇化建设的重中之重。农业发展问题、农民社会保障问题成为解决“三农”问题的主要内容，农业的发展将直接影响到农业经济发展水平，决定农民收入的多少；农民就业是农民社会保障的主要内容，如何促进农村剩余劳动力的就业也就成为提高农民社会保障的首要任务。基于以上思路，本文提出发展农村经济产业化的发展思路。
加快农业产业化市场化建设，建立一套以市场为导向，以经济效益为核心的农村经济产业化市场化机制，通过多渠道促进农民就业，形成城乡经济一体化的发展格局。农村经济产业化是指根据国内外市场为导向，对农业生产实行产业化生产的经济模式。根据当地农业支柱产业以及特色产品，因地制宜地将农产品的生产、储藏、加工、运输、销售等各个环节统一起来，实行一体化经营管理。将农村传统的半自然经济状态转变为完全的市场经济，促进农村经济生产经营的社会化以及规模化，推动农村经济的市场化进程，通过建立以城带乡的模式，建立多种渠道促进农民就业，实现农村经济的飞跃以及城镇化。当然值得注意的是，发展农村经济产业化的最大障碍莫过于体制障碍，家庭联产承包制虽然在历史时期促进了农村经济的发展，但这种格局难以满足农村经济产业化的要求。这种单独作业生产的生产方式严重束缚了我国农村经济产业化的发展，历史经验告诉我们，长期施行家庭联产承包制只会导致大量农村劳动力的剩余以及向城市转移的格局，使得农业生产力低下，给农村城镇化建设带来巨大阻力。
农村产业化的实现需要市场多部门的共同努力。首先，政府部门应加大政策支持力度，不断加大财政投入金额，为农村经济发展建设提供良好的基础设施保障以及制度保障；同时加强招商引资力度，积极吸引优秀的资本技术投入我国农业经济当中，为农村经济发展提供源源不断的技术以及资本支持；以优惠的税收政策鼓励从事农业高新技术产业的企业投入农业经济技术的开发研究当中，加大政府对农业科学技术研究方面的资金投入，为我国农业发展提供强大的可及支持。其次，企业部门要借助政府部门的政策优惠，积极投入农业经济活动中，积极寻找投资回报率高、风险较低的投资项目，并根据当地特色产品努力创建农业特色品牌，加强农业生产企业的公司经营管理水平，扩大当地农民就业。最后，农民应转变传统的农业生产模式，认识农业经济产业化的重要性，以积极的态度应对经济发展引起的农业生产模式的转变。配合政府的政策引导，积极参与农村经济产业化的建设当中。
2、优化我国产业结构，构建科学合理的产业机构，推动城镇建设步伐
科学合理的产业结构将为新型城镇化建设起到有力的推动作用，新型城镇建设要求以绿色、智能、集约的生产方式进行城镇建设。这要求城镇化过程中，要以绿色环保节能的模式进行城市规划建设、以最低的环境资源代价进行社会生产活动，因此在城市建设规划、社会经济活动过程中，要具备生态文明保护意识，积极进行环境保护、资源利用、建筑材料等技术方面的创新活动。
首先，要加大对从事环境保护、资源利用以及绿色材料等高新技术产业的政策支持。政府应以税收优惠等方式鼓励从事环保技术等高新技术产业的企业发展，大力扶植该类企业的生产经营活动。同时，政府也要加大对高新技术产业的财政投入，对高新技术的科研活动加大政策支持力度。完善我国金融服务体系，结合普惠金融的时代要求，构建惠及我国中小企业的金融服务体系，实现中小企业的经营规模的扩大，发掘我国经济发展的新增长点，为我国高新技术产业注入新的活力。同时，加大新能源、能源循环利用产业的科研投入。新型城市建设要求以绿色低碳为生态文明理念，加大能源技术的研发力度，能够有效解决因化石燃料造成的环境污染问题，同时解决能源危机的产生。
其次，注重生态理念融入城市建设规划工作中，加强生态宜居工程建设。在城市建设规划过程中，要融入生态保护理念。在城市交通建设中，要以减少化石能源的消耗为目标，积极开发运用新能源技术，减少能源损耗。在城市工程建设当中，注重运用节能环保材料，如通过屋顶绿化等生态工程方式，实现对生态环境的保护与补偿。在城市市政规划过程中，要注重对土地、水等资源的合理集约规划、建设和管理，发展集约型城市，建立一个紧凑型的社会，逐步推进城市规模的扩大。在城市发展过程中，要注重运用新技术方法融入都城市建设的规划与管理过程中，大力发展低碳产业技术，积极开发新能源技术，注重能源的可再生以及循环利用技术的研发。
【参考文献】
[1] 朱桢博、李嘉林：西南地区小城镇产业规划分析[J].山西建筑，2012（28）.
[2] 许谨：我国新型城镇化建设基本问题研究[J].中国外资，2013（4）.
[关键词]城市规划；新型城镇化；智能交通；公交系统
1、引言
城市公交作为城镇重要的基础设施保障，其发展与新型城镇化建设相辅相成。作为城市建设的一个重要方面，城市公共交通发展如何将影响着城市政治、经济、文化诸多方面的发展。党的十后，新型城镇化被提升到前所未有的高度。作为承载城市力量的公共交通，已到了转型升级的关键时刻。纵观西方发达国家的城市化进程，不难发现，每次城镇化都造成了生态环境的极大破坏、资源的过度开发利用，以及空气、水质、土壤的严重污染等。而在我国，交通拥堵和尾气排放造成的环境污染，是大城市希望解决的问题，更是正在兴起中的城镇化建设中需要避免的问题。
随着中小城市城镇化工作的积极推进，我国形成全面的汽车社会已成为大势所趋。但目前相应的社会体系配套建设并不完善，随之而来的交通拥堵、环保压力、能源紧张成为困扰城市发展的顽疾，也为新型城镇化建设提出新的课题。如何规划建设符合新型城镇化特征、以人为本、绿色的路网规划、交通管理至关重要。对此，落实城市公交优先战略，推行绿色出行已是势在必行。
2、我国城市公共交通发展现状
目前在我国城市公共交通系统中，除北京、上海、广州等城市外，公共汽车和无轨电车依然是城市客运量承载的主力，占比达到80%以上。虽然近年来我国大力推广轨道交通建设，一些一线城市的轨道交通特别是地铁的建设速度在明显加快，但是由于投资巨大，总的来说发展相对缓慢。而国内外的经验也表明，一个城市的轨道交通只有形成交通网络才能发挥其作用，而轨道交通网络的形成除资金投入的问题，在时间上没有15-20年也是无法完成的。目前，我国城市公共交通总体上还是以地面常规公共交通为主要运输方式。近十年来，我国常规公共交通一直处在稳步发展前进阶段，快速公交系统的发展也十分迅猛。但随着我国社会经济的持续快速发展，城镇化进程的不断推进，城市交通设施规模不断地扩充，人们对交通的需求也不断发生变化，对城市的交通建设、尤其是公共交通建设提出了更高的要求。虽然政府制定了一系列公共交通的发展战略和政策，但由于财政支出、经营机制、管理水平以及道路通行条件等诸多因素的限制，城市公共交通的发展现状并不尽如人意。现阶段，在大型城市出现的公共交通问题，如公交线网结构不合理、发展定位不明确、通达深度不够等，在一些中小型城市也在不断重复出现，突显出我国在城市公共交通建设规划上的不足。
3、我国公共交通发展中存在的一些问题
3.1公共交通规划机制不健全
城市公共交通规划作为城市综合交通体系规划的专项规划，由于没有立法支撑，部分城市虽然编制了专项规划，但没有按照规定的程序审批，导致规划编制和修订的随意性，规划难以有效落实，造成这种现象的主要原因是政府各相关职能部门尚未建立有效的工作协调机制。在制定公交规划和公交站场布局规划时，规划部门、交通部门、国土部门和建设部门等相关职能部门之间缺乏有效的沟通协调，导致城市大部分规划的公交用地难以落实。
3.2公交基础设施缺乏统一的规划
城市公共交通网主要是以公交站点为枢纽，实现地区间点对点的连接。我国城市的交通基础设施薄弱，在城区的建设前没有将公交设施纳入统一的城市规划中，使得新城区的修建缺乏基本的公交设施。没有配套的公交枢纽站或停车场，公交线路重复率高，营运线路过长，而城市边缘、新建小区的居民小区、街道却公交线路过少，既大大降低了公交对长距离出行乘客的吸引力，又直接导致居民出行难。
3.3缺乏规范的交通网络规划
随着我国社会经济的快速发展，汽车正进入千家万户，为人们的快捷出行提供了更多的选择，汽车时代正成为当前我国社会的一种标志形态。与这相应的，我们的大多数城市还没有做好进入汽车时代的准备，在基础设施建设上缺乏规范的交通网络规划。许多城市在规划时没有考虑过车流拥堵的状况，将城市街道修建得过于狭窄，常常会在上下班高峰期造成滞留拥堵等交通情况。行车难问题一天得不到解决，城市的交通矛盾就会继续恶化下去，最终会影响到城市经济的健康发展。
4、新型城镇化背景下城市公交建设实施策略
4.1在城市发展与规划中落实公交优先策略
“公交优先”是上世纪60年代法国最先提出来的，其后很快在欧美发达国家推行并取得良好的效果，实践证明，这种高效利用通道资源的交通方式是现代城市交通发展的必然选择。“公交优先”是指在城市发展和规划中，把公共交通的建设与发展放在优先考虑的位置上，在政策、资金等方面给予扶持，使得公交系统能够以畅通的道路、良好的车况、完善周密的线网站点，为公众出行提供舒适、快捷、安全的服务。
“公交优先”符合我国实际的城市发展和交通发展的现状，不仅可以有效缓解我国城市目前交通拥堵、环境污染的问题，而且在可操作性、经济性方面都是最佳的选择。因此，在城市发展与规划中，将公交优先的战略落实到位，充分理解公交优先战略的意义，在政策、资金、技术上给予充分的扶持，是确保城市健康发展的重中之重。
4.2建立一体化的交通规划与城市土地利用规划
就土地利用而言，城市规划的制定应充分考虑土地使用强度与已有城市结构相匹配的原则，调整小区划分和土地使用，以使交通需求适应社会经济和城市的发展。同时，为了使每个小区都具有相当的可达性，城市的道路网络系统也是分层次建立的，这就意味着网络中每条道路的功能、特征和容量都根据其位置和重要性在一定程度上被确定了。
此外，不同的土地利用性质也将产生不同的公共交通需求。在那些鼓励土地高强度使用的居住用地和商业用地附近，公交专用道路及双铰接公共汽车的使用将使得公交系统能够达到与小区公交需求相一致的较高的运送能力。而对于人口密度仅为中等或低密度的居住区，为了提高运营效益和公交服务的便捷性，使公交乘客能够方便的到达其他居住区或者交通节点，需要规划运送能力相对较低而灵活性更高的线路。
4.3大力发展快速公交系统
（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）
摘 要：行政规划的综合性、动态性、裁量性特征决定了对其进行法律规制的必要性。但是，目前我国行政规划的法律规制严重不足，致使我国城镇化过程中出现了许多问题。对此，我们应借鉴德国的做法和经验，从实体和程序两方面对我国新型城镇化过程中的行政规划进行法律规制。
关键词 ：城镇化；行政规划；法律规制
中图分类号：D922.297
文献标识码：A
文章编号：1002－3240（2015）05－0105－05
收稿日期：2015-03-12
基金项目：河北省软科学基金项目“新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究“（13456129）的阶段性成果；河北省保定市哲学社会科学规划研究项目”新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究”（20140718）的阶段性成果
作者简介：伊士国（1982-），河北永年人，法学博士，河北大学政法学院副教授，中国社会科学院法学研究所博士后研究人员，研究方向：宪法学、行政法学。
一、我国城镇化过程中行政规划法律规制的必要性
“行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。”[1]行政规划具有综合性、动态性、裁量性等特征，使其不同于一般的行政行为，而正是这些特性决定了在我国城镇化过程中对其进行法律规制的必要性。具体说来：
（一）行政规划的综合性决定了对其法律规制的必要性
行政规划不同于一般的具体行政行为，它是对未来某一方面工作的一种目标设定和措施的全面安排，具有鲜明的综合性特征。我国城镇化过程中的行政规划，即是对我国城镇化的顶层设计，是对我国城镇化的目标、原则、程序、方式、手段等的全面安排部署，具有很强的综合性，十分重要。因而，城镇化过程中行政规划一旦不当或有其他严重问题，就会“牵一发而动全局”，就势必会影响我国城镇化的进程以及目标的实现。这就需要对我国城镇化过程中的行政规划进行全方位、全过程的法律规制，依法制定、变更、废止行政规划，避免其任意性和不规范性，保证其科学性和民主性。
（二）行政规划的动态性决定了对其法律规制的必要性
如上所述，行政规划是对未来某一工作的一种全面展望和安排，虽然其应尽量具有稳定性，但未来是多变的，因而，行政规划的动态变更在所难免。正如郭庆珠指出：“行政规划的拟定、确定乃至实现，是一个不断更新、演进的流程，而非局限在特定时空条件下固定不变的结果。不仅在拟定的过程中规划内容处于一个动态的、程序性的过程之中，即使在规划被有关机关确定之后，仍然会处于动态循环之中。”[2]但是，必须承认的是，行政规划的变更，既容易损害国家和地方的公共利益，也容易破坏信赖保护原则，损害行政规划利害关系人的合法权益。因而，我们应对城镇化过程中的行政规划进行法律规制，一方面应尽可能地减少行政规划的变更，保持行政规划最大限度的稳定，另一方面应严格规范、控制行政规划的变更，尽可能减少由于行政规划的变更而给行政规划利害关系人带来的风险和损失，并给予合理公正补偿。
（三）行政规划的裁量性决定了对其法律规制的必要性
行政规划的裁量性“取决于行政规划的自身属性。一是行政规划大多数是原则性的规范，而不是严格的规则模式。二是行政规划基于对未来的预测，其只能是一种目的——手段式的行为，而不是要件——效果式的行为，这也是行政规划区别于其他行政行为的明显之处，而目的和手段的选择使规划裁量扮演了重要角色。”[3]在我国城镇化过程中，行政规划裁量大量存在，其既具有必然性和合理性，但又存在着滥用的可能性。这是因为，在我国不具有组织法和作用法上根据的行政规划大量存在，行政机关在制定、变更、废止行政规划时往往缺乏明确的法律依据。而如果行政机关的行政规划裁量权不受法律规制的话，行政规划裁量的滥用就会成为必然，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[4]这就要求，我们必须对城镇化过程中行政机关的行政规划裁量权进行法律规制，避免其滥用，以保护行政规划利害关系人的合法权益。
二、我国城镇化过程中行政规划存在的问题
由于目前我国行政规划立法尚缺乏统一性和明确性，结果导致我国城镇化过程中行政规划的法律规制严重不足，行政机关的行政规划权滥用比较严重，出现了各种问题，具体言之：
（一）我国城镇化过程中行政规划的科学性不足
行政规划是门科学，具有很强的技术性和专业性，涉及到大量专业知识的运用。因而，无论是行政规划的制定，还是行政规划的变更、废止，都必须要遵循客观规律，从当地的实际情况出发，都必须要经过严格、充分的考察和论证，都必须要发挥专家学者的积极作用，以借助他们的专业知识来弥补行政工作人员知识和能力的不足，从而保证行政规划的科学性、合理性和可行性。但是，在我国城镇化过程中，由于行政规划立法的不健全，再加上行政权的专横，导致在一些行政规划的制定、变更和废止中，往往忽视了客观规律，既没有经过充分的考察和论证，也没有专家和民众的充分参与，而是由行政机关负责人的意志主导，这就使得行政规划内容的科学性、合理性和可行性大打折扣，一旦实施，势必会造成人力、物力、财力的巨大浪费。
（二）我国城镇化过程中行政规划的民主性不足
行政规划是对某一区域未来发展蓝图的设计，大多涉及到公共利益和不特定多数人利益，其实质上“是行政机关运用行政权力打破现有的利益格局重新进行利益配置与协调的过程。”[5]行政规划一旦制定、变更或废止，必然会对公共利益和不特定多数人利益产生难以挽回的影响。因而，在行政规划的制定、变更或废止过程中，就必须要充分发扬民主，使公众参与进来，特别是要听取行政规划利害关系人的意见，并将其反映到行政规划的方案中去，以实现不同利益特别是公共利益与私人利益的兼顾与平衡。然而，在我国城镇化的过程中，行政机关往往以公共利益的代表自居或以公共利益为借口，在制定、变更或废止行政规划时，没有广泛听取公众的意见和建议，没有接受公众的监督，特别是在作出对公民利益不利或涉及不特定多数人利益的重大决定时，也没有通过听证会等形式认真听取行政规划利害关系人的意见、陈述，而往往由行政机关按照自身意志甚至少数领导意志作出决定。正如孟鸿志指出：“我国以往绝大部分行政规划在制定过程中缺少民主参与，规划程序基本上是在行政机关内部封闭运作。”[3]这就导致，一方面，城镇化过程中行政规划的科学性、合理性难以保证；另一方面，城镇化过程中行政规划难以被公众所理解和认同，实施过程中也难以得到公众支持，实施效果自然大打折扣。因为公众往往感觉到“被城镇化”，是“城镇化”的受害者，而不是“城镇化”的受益者。
（三）我国城镇化过程中行政规划的程序性不足
行政规划作为行政机关的一项依职权行政行为，必须要遵循严格的法定程序，以程序控制行政规划的制定、变更或废止等全过程。只有这样，才能避免行政机关在行政规划中的恣意妄为，才能保证行政规划利害关系人的程序权益，才能保证行政规划的规范化、制度化运行。但是，在我国城镇化过程中，由于我国行政规划程序方面的法律体系不健全，特别是尚缺乏一部统一的、专门的行政程序法，再加上相关程序方面的法律法规执行的不严格，致使我国行政规划的程序性严重不足。具体说来：一是我国行政规划的程序性规定目前还很不健全、不成体系，很多行政规划尚缺乏程序方面的规定，致使我国行政规划在程序方面尚未完全实现“有法可依”，这就为行政机关滥用职权提供了可能，往往在制定、变更或废止行政规划时比较随意、随性；二是我国行政规划的程序性规定一般比较原则、抽象，缺乏“严丝合缝”的细致性、细节性规定，致使其在实践中的可操作性并不强，难以为行政机关制定、变更或废止行政规划提供明确的指引和依据。同时由于其可变性较大，为某些行政机关“钻空子”提供了可能，在制定、变更或废止行政规划时，可以虚化、规避对其不利的一些程序性规定；三是我国长期存在“重实体、轻程序”的传统，再加上行政权力制约监督的乏力，使得行政机关在制定、变更或废止行政规划过程中，往往不愿意严格遵循行政规划程序性方面的规定，认为其“多余”或“繁琐”，要么“随意变通”，要么“走形式、走过场”，最终使行政规划程序性规定落了空。
（四）我国城镇化过程中行政规划的救济性不足
如上所述，由于行政规划涉及到公共利益和不特定多数人利益，其一旦变更或废止，必然会对公共利益和不特定多数人利益产生重要影响，造成重大损失。因而，基于信赖保护原则的要求，行政规划一经制定，非有法定事由和经法定程序不得随意变更或废止，即行政规划应具有确定力和公定力。如果行政机关对行政规划进行非法变更和废止，给基于信赖保护的行政规划利害关系人造成损失时，则应承担相应的赔偿责任，以使行政规划利害关系人的损失得到救济。当然，即使是基于公共利益的目的，通过法定程序对行政规划进行变更或废止，行政机关也得对行政规划利害关系人因此而受到的损失承担相应的补偿责任。但在我国城镇化过程中，目前行政规划利害关系人因此而受到损害的权益却缺乏应有的救济渠道，特别是无法通过诉讼的途径维护自已的合法权益。这是因为，虽然根据行政法的一般理论，行政规划属于具体行政行为，但行政规划具有很强的抽象性和政策性特点，在实践中一般视为抽象行政行为。而根据我国《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为目前尚不属于人民法院行政诉讼的受案范围，即行政规划实际上不受司法审查。根据我国《行政复议法》的规定，部分行政规划行为可以纳入行政复议范围，但行政复议毕竟属于行政机关的内部救济，救济力度和范围均有限。因此，在我国城镇化过程中，既难以对行政机关违法变更或废止行政规划的行为进行有效监督问责，同时也难以对行政规划利害关系人因此而遭受损害的权益进行有效的救济，其基本上属于无救济状态。
三、我国城镇化过程中行政规划法律规制的内容
尽管“根据传统的法律保留论，难以要求非拘束性行政规划必须有作用法范畴的法律根据，但是，从行政规划在现实中所具有的重大功能来看，是不应该使其完全脱离法律规制的。”[1]对此，我们应借鉴德国的做法和经验，对我国新型城镇化过程中的行政规划进行法律规制。德国作为当今行政法治最发达的国家之一，在行政规划方面的立法不仅数量众多，而且体系非常严密，从实体和程序两方面对行政规划进行了有效的法律规制，积累了许多良好的经验，可以为我国新型城镇化过程中行政规划的法律规制提供借鉴。具体说来：
（一）行政规划的实体法规制
行政规划的实体法规制主要解决的是行政规划的主体及其权限的合法性问题，以实现行政规划主体及其权限的法定化。目前，我国行政规划主体及其权限方面存在的问题主要有：第一，部分行政规划的主体及其权限缺乏合法性。根据宪法学原理，任何行政规划主体的设立必须具有宪法和法律的授权，必须具有组织法上的依据，但是我国大量的行政规划主体却缺乏组织法上的授权和依据，比较混乱，“一般是由行政机关依据其行政职权或职能推断出来的，致使这些行政规划制定的机关庞杂甚至有些混乱，横向不同部门和纵向上下层级都有制定规划的权力，甚至部分规划主体集编制和确定的权力于一身，这些都会造成所制定的规划交叉重叠，难以形成上下衔接、各方协调的规划体系。”[6]此外，尽管由行政规划的属性所决定，行政规划主体必须具有组织法上的依据，而不一定具有作用法上的依据。但是我国只有少数行政规划主体的权限来自法律的明确的授权，具有作用法上依据，而大部分行政规划主体的权限却是“默认式”的，即由行政机关其他相关职权推导而来，并不具有作用法上的依据。而这正是我国城镇化过程中行政规划制定、变更比较随意的主要原因所在，因为在缺乏作用法依据的情况下，一方面行政规划主体行使权力“于法无据”，往往比较随意。另一方面公众对行政规划主体的权力监督也实难做到；第二，行政规划参与主体的单一性。目前，无论是我国各级行政规划的参与主体，还是我国行政规划各个阶段的参与主体，都是行政机关，非常单一，而与之相对应的利害相关人却缺乏主体地位。这既不利于加强对行政规划的监督制约，也不利于保护行政规划利害关系人的利益；第三，行政规划主体权限缺乏制约监督。根据权力分工与制约原理，行政规划的各个阶段应有不同的主体，由其分工合作，相互制约，以避免行政规划权力的滥用。但是目前在我国行政规划的各个阶段，并没有严格贯彻权力分工与制约原则，部分行政规划主体集几个阶段的权力于一身，既管确定，又管实施，必然会导致行政规划权力的滥用，出现种种问题。
对于上述问题，我们应借鉴德国的做法和经验，建立健全我国行政规划实体方面的法律制度，主要包括：第一，要建立健全行政规划相关组织法，并尽量建立健全行政规划相关作用法，使我国行政规划主体及其权限具有合法性。与我国不同的是，德国通过《联邦住房管理法》、《建设法典》、《联邦道路法》、《航空法》、《循环经济和垃圾法》等法律对不同行政规划主体及其权限作出了明确规定，使德国的不同行政规划主体及其权限既具有了组织法上的依据，又基本上具有了作用法上的依据。有鉴于此，我们一要建立健全行政规划相关组织法，明确对各类行政规划的主体进行授权，使其具有组织法依据，将其纳入法定轨道；二要尽量建立健全行政规划相关作用法，使行政规划主体行使权力具有明确的法律依据，尽量减少“默认式”授权。正如日本学者室井力所指出：“为防止行政主体任意地制定行政规划，制约行政主体的规划裁量权，行政规划最起码要求有组织法上的根据，关于规划的具体内容，应该依照各个行政规划的内容和功能，尽量在作用法上设置有关规定。”[1]第二，要扩大行政规划参与主体的范围，改变我国行政规划参与主体的单一性。根据《联邦德国行政程序法》的规定，德国的行政规划参与主体比较广泛，包括行政规划承担者、行政规划听证机关、行政规划确定机关以及行政规划利害关系人等。特别是《联邦德国行政程序法》对行政规划利害关系人的主体地位及其权益作出了明确规定，既有利于保护行政规划利害关系人的合法权益，也有利于对行政规划主体进行监督。对此，我们应健全我国《城乡规划法》等的相关规定，明确行政规划利害关系人的主体地位及其权益，扩大我国行政规划参与主体的范围，使行政规划利害关系人能够依法参与到行政规划的全过程，并对行政规划主体进行相应的监督制约，以保证行政规划的科学性、民主性和合理性；第三，要对行政规划主体权限进行分工与制约，以避免行政规划权力的集中与滥用。与我国行政规划权力集中于单一行政机关不同的是，德国的行政规划权力分属于不同的主体，且相互配合、相互制约。根据《联邦德国行政程序法》的规定，德国采取了“承担、听证、确定”相分离的模式，将行政规划权力予以合理分解，并赋予了不同的主体，包括行政规划承担机关、行政规划听证机关以及行政规划确定机关，使其相互配合、相互制约。有鉴于此，我们应改变我国行政规划权力比较集中的权力配置模式，将我国行政规划的权力进行德国式的类似分解，并赋予不同的主体，使其在不同阶段相互配合、相互制约，以避免行政规划权力的集中和滥用。
（二）行政规划的程序法规制
“因为行政规划是根据具体情况架构和作为行政目标的发展蓝图，所以，由实体法对行政规划内容加以完全的制约是不可能的。”[1]因而，除了要对行政规划进行实体法规制外，还必须要进行程序法规制。在这一方面，德国也为我们提供了很好的借鉴。《联邦德国行政程序法》第五章第二节对行政规划的具体程序作出了非常明确细致的规定，对行政规划进行了有效的程序规制。因而，我们应借鉴德国的做法和经验，建立健全我国行政规划程序方面的法律制度，主要包括：
第一，建立健全行政规划公开公示制度。阳光是最好的防腐剂，只有实现阳光公开，才能杜绝行政规划权力的滥用和腐败。根据《联邦德国行政程序法》第72条第2款规定：“依第17条第2款的通知，第17条第4款的要求，在确定规划程序中须以公告方式为之。该公布应由行政机关在其官方公报，以及预计规划将产生效力的地区的地方日报上公开其通知和要求的方式作出。”[7]根据《联邦德国行政程序法》第73条第3款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇1个月，以供人查阅。如当事人的范围明确，且在一适当期限内已将规划供其查阅的，可拒绝展示规划。”第73条第4款规定：“任何人的利益受规划影响的，均有权在展示之后两星期内以书面或口头表达，由行政机关记录在案的方式，向听证机关或所在乡镇提出对规划的异议。在第3款第2句的情况下，听证机关定出异议期间。”[7]等等。这既有利于保障公众的知情权和异议权，也有利于公众对行政规划主体的活动进行监督。然而，目前我国行政规划公开公示做的还远不够，“内部运作”和“暗箱操作”比较严重，这是导致我国城镇化过程中行政规划问题丛生的重要原因。解决这一问题，关键就是要建立健全我国的行政规划公开公示制度，这就要求我们借鉴德国的做法和经验，在我国《城乡规划法》现有规定的基础上，一要明确行政规划公开公示的具体内容，主要包括行政规划目标的公开、行政规划依据的公开、行政规划拟定草案的公开、行政规划信息的公开、行政规划变更或废止的公开、行政规划最终方案的公开等，以充分保障公众的知情权；二要充分保障行政规划利害关系人的异议权，并建立健全行政规划利害关系人意见、建议的反馈和采纳机制，以保证行政规划最终方案的科学性和民主性。
第二，建立健全行政规划听证制度。“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”[8]行政规划听证制度是行政规划程序的核心，其目的在于保护行政规划利害关系人的合法权益。根据《联邦德国行政程序法》第73条、74条等的规定，德国建立了比较完善的行政规划听证制度，特别是明确规定了听证程序机制，从而有效保障了行政规划利害关系人的听证权利。然而，我国《城乡规划法》只是规定了制定城乡规划应召开听证会，但并没有明确规定召开听证会的具体程序，这就使得我国行政规划听证会的召开缺乏程序机制保障，出现了各种问题。有鉴于此，我们应建立健全我国的行政规划听证制度，主要包括：一是建立完善的通知制度，保证行政规划利害关系人的知情权；二是建立民主的听证参与人选择制度，使选取的听证参与人具有最广泛的代表性，能够最大范围的代表行政规划利害关系人的意志和利益；三是建立完善的听证主持人选择制度，“如果需要由人大来决定是否需要制定、变更或废止行政规划的话，应由各级人大常委会选派人员来主持听证，而如果需要由政府或上级行政机关来决定是否批准行政规划的制定、变更或废止时，那么应当由行政主体的首长或指定的人员来担当此任。”[9]但行政规划利害关系人认为主持人与该行政规划有直接利害关系的，有权申请其回避；四是建立完善的质辩制度，保证听证当事人享有充分的质证权利；五是建立完善的听证笔录制度，并将听证笔录作为行政规划最终方案的重要参考依据。
第三，建立健全行政规划救济制度。无救济则无权利。根据《联邦德国行政程序法》第79条、80条的规定以及《联邦德国行政法院法》第47条的规定，德国建立了比较完善的行政规划救济制度，不仅将行政规划纳入了行政诉讼受案范围，还建立了比较完善的行政规划赔偿制度，使行政规划利害关系人受损的权益得到了有效救济。然而，如前所述，我国行政规划救济制度非常不健全，难以对行政规划利害关系人提供有效救济。有鉴于此，我们应借鉴德国的“一般处分”概念，将行政规划纳入我国行政诉讼的受案范围，由法院对其进行司法审查，对行政规划利害关系人受损的权益进行救济。正如齐建东指出：“行政规划虽针对不特定对象，但从事实关系来讲，涉及的人与物也是有明确范围的，因此借鉴一般处分的概念，可以将其定位为一种特殊类型的行政行为，纳入行政诉讼的范围。”[10]此外，我们还应借鉴德国的做法，建立健全行政规划赔偿制度，对行政规划赔偿的情形作出细致的规定，以对行政规划利害关系人受损的权益进行相应赔偿。
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关键词：新型城镇化;城市新区;生态;规划
当前哈尔滨市正处在一个快速发展建设的阶段，尤其在“北跃、南拓、中兴、强县”新战略实施以来，城市面貌日新月异，但东部地区原为哈尔滨的老工业地区，其发展水平略显不足，使城市整体失衡。故而，哈尔滨市委市政府提出了“东部地区统筹开发改造”的又一项战略性决策，对于拉开城市骨架，调整经济发展结构，优化城市载体功能都具有战略性的意义。以往新区的发展建立在以牺牲生态和环境为代价的基础上，传统模式已经暴露出很多问题，如“三透”现象，即透支环境红利，透支土地红利，透支人口红利。目前这种模式已经不可持续，转变城市发展方式，走新型城镇化道路，是新一轮城镇化的必然选择。以下，笔者基于国家新型城镇化背景下，在大哈东地区规划编制中，尝试由传统的规划编制技术体系向生态方向转型的构想，期望从战略、综合、前瞻的角度，对老工业基地城市可持续发展，以及大城市传统工业区结合周边广大市郊加快城乡统筹，实现新型城镇化等方面提供一些分析方法和思路。
一、新型城镇化对城市新区建设的要求
（一）注重规划引领，将低碳、生态的原则全面融入城市新区规划研究和编制阶段
在新区规划研究阶段，按城市生态规划的技术和方法，如生态诊断、生态承载力分析、土地敏感性分析及生态安全格局构建等，对新区生态本底进行全面调研分析。从碳源和碳汇对新区碳本底进行调查，实施碳盘查，编制碳排放清单。
在新区总体规划阶段，按节能减排和增加碳汇的要求，合理确定城市新区发展战略、性质和规模、空间形态及土地利用形式等内容。从新区整体的形态构成、土地利用模式、综合交通体系模式、基础设施建设、公共服务与社会事业、住房保障与生态社区、能源高效利用、综合防灾减灾、历史文化遗产保护及固碳措施等方面入手，确定城市新区总体规划策略。
（二）注重产城融合，建立结构优化、布局合理的“以城促产、以产兴城”现代产业体系
随着近年来各地城镇化步伐的加快，一些新区因缺乏科学决策，在城市发展中出现了这样那样的问题，如“鬼城”、空壳城市。城市新区不是为城建城、为城造城，更不是忽视或削弱现代产业发展，而是产城融合、以城促产、以产兴城，既注重“城”的建设又注重“产”的发展，只有这样才能形成产城融合的发展格局，打造宜居、宜业的现代化新城。这要求新区建设要优先考虑就业导向，综合新区资源、环境条件和劳动力特点来选择产业，更加注重以就业为核心来布局产业，在城市规划中将产业与就业统筹考虑，合理布局和“集约、集群、集成”的发展产业。
（三）注重提升环境和基础设施建设，体现现代城市规划的生态策略
城市新区要依托老城，加强基础设施配套建设，创新城市新区开发建设投融资渠道，加大新区资金投入，保障新区基础设施建设，完善水、电、道路、绿地规划等基础设施建设。建立新区无机动车“绿色”通道，保护和建立多样化的乡土生态环境系统，防止在大规模城市新建中，毁掉独具特色的植物生态环境和大地景观。
（四）注重群众利益，实现城乡一体化
新型城镇化是以人为核心的城镇化。在新区建设中以中小城市为主体，依托县城和镇区，把握以下原则，一是依托原有产业布局和产业基础，规划建设产业集聚区和农民创业园，将其打造成为农民就近就业和自主创业的载体;二是确保基本农田总量不变，粮食不减产;三是从根本上维护农民的权益，不以农民放弃土地为身份转换、享受城市政策、城市公共服务的条件，让群众利益在新型城镇化推进中有保障、得实惠;四是坚持公众参与，组织引导群众，以完善的规划、优美的环境、宽松的就业平台和优惠的安居政策，发挥好人民群众的主体作用。
二、城市新区规划编制的技术体系生态转型
大哈东地区范围又涉及3区、1县、14个乡镇和街道办事处，既含有部分城市老城区，又包含广大农村地区，总占地面积1708平方公里。大哈东地区的发展是在城市远景规划和新城市发展战略加快实施的过程中，在更加关注城乡统筹和旅游业发展的背景下，同时按照新战略的部署，在东优过程远未全面展开，为进一步优化东部地区，需要加大力度的情况下，在大规模治理松花江、阿什河等生态水系基础上，尤其是“决战阿什河”规划和治理方案的制定，使大哈东地区的开发应与江河治理、生态保护利用与开发相结合。道外区和香坊区在面临新战略快速发展的机遇下，分别提出了打造道外新城和香东新城发展战略，大哈东地区发展是建立在上述基础上提出的。
大哈东地区的科学发展可以为城市未来建设预留足够的发展空间，借助省市共建政策的机遇，有效缓解城市发展中的“土地红线”、“政策红线”双重瓶颈制约，利用城区东扩吸引各类经济要素集聚，优化人口、产业、绿地、居民点等方面的空间布局，有利于实现区域新型城镇化和可持续发展。
（一）发展目标的生态转型
1. 产业发展目标
将大哈东地区建成世界避暑疗养中心、东北亚商贸物流中心、黑龙江省现代高科技农业试验基地、哈大齐走廊重要的新型工业基地和哈尔滨市新型城镇化发展示范区。大力发展以东北地区特色农林产品深加工为主的食品制造业、集聚现代综合商贸物流业，积极发展休闲疗养度假旅游、生态农业和高科技农业。形成商贸物流基地、新型工业基地、高科农业平台、娱乐疗养胜地。
2. 生态建设目标
发展循环经济，集约节约利用资源，体现节能减排的要求，充分体现公交主导的绿色交通和TOD的发展理念，强化慢行交通和公共交通在空间格局中的组织作用;强调协调分工，实行资源的优化配置，功能的合理布局;强调空间集聚，体现集约发展;强调资源共享，实行基础设施和公共服务设施、生态等资源的共建共享，强调资源的永续利用，发挥资源的综合效益。结合大哈东地区的自然环境特点，建立“城市组团+绿色廊道+特色小镇+生态控制区+农民新居”圈层式的生态空间，打造人与自然和谐共生的城乡生态复合区。
（二）推进生态转型的规划编制路径选择
1. 在生态承载力分析下的人口和用地规模预测
在对大哈东地区进行预测时，主要从生态环境容量、土地利用条件和建设用地需求三个方面考虑，分析了八个要素，初步确定大哈东地区建设用地的控制规模。最终确定，大哈东地区内建设用地总规模为430.5平方公里，占总用地面积的25%。2030年，大哈东地区总人口438.5万，其中城镇集中居住人口409.5万，农村新居人口29万人。
2. 空间发展生态化引导
在空间上突出“绿色、生态、和谐、便捷”的概念，以注重城市空间环境的质量、生产及生活的便捷、居民的生活舒适为出发点，强调工业的生态环境保护，节能减排，与环保、环境的适宜居住性与自然、人文、历史环境的和谐，构建“两带，四轴，三城，十园”的空间结构，通过长江路、同三高速公路等四条轴线联系贯穿各个居民点，用组团间的楔形绿地分隔，形成“廊道贯穿，组团布局”的田园式总体空间形态。
3. 交通发展生态化引导
交通规划采用3D理念，即：TOD（公共交通为导向的道路交通组织）+POD（以人为导向的“半小时交通圈”） +GOD（以绿色开放空间为导向的道路设计）。以交通发展引导地区向多中心、组团式、紧凑型协调模式发展，依托交通轴线把各个组团串联起来，重新整合区内的村镇，形成“点-轴”的空间发展模式。充分利用阿什河和长江路的优势，营造新区发展的绿色生态背景。
4. 统筹城乡居民生活、突出基础设施建设
统筹城乡居民生活，重点建设城市组团和特色小镇，有计划的规划农民新居;统筹城乡各项设施，实现公共服务设施和基础设施均等化和全覆盖。
三、结语
城市新区的建设只有在维护生态安全格局，保护自然资源环境的框架下才能使城市空间和产业得以更好的延续，类似大哈东地区这种传统工业地区在新型城镇化背景下谋求发展，必须要注入生态发展策略，以便其实现城乡一体、产城一体、城乡共赢。
参考文献：
[1]林昆勇，谢鹏飞.新型城镇化时期城市新区开发建设研究[J].城市，2013（06）.
一是缺乏严肃性。由于规划修编缺少法律约束和监督，常常由领导拍板的政绩驱动或的利益驱动，专家仅仅配合“论证”就可随意修改，导致各类规划朝令夕改，大破大立的城乡发展现象比比皆是。各地城乡规划成了三年规划、五年规划，远达不到法定的20年期限；“上任挖湖下任填，前任栽树现任砍”现象也频频出现。在此背景下，我国每年消耗全球一半的钢铁和水泥，建筑平均寿命却不到30年，甚至部分建筑“出生即死亡”。从贪大求洋到遍地仿古、新城泛滥，规划常改、建筑常拆，造成大量资源浪费，破坏了城市文脉传承和肌理延续，干扰了民众正常生活，影响了政府公信力。
二是缺乏科学性。一些规划顾前不顾后、顾上不顾下，缺乏前瞻研究和科学精神，注定短命甚至害命。例如，不少城市规划越编越洋，甚至一些县镇也大建高档社区、商务区、休闲区，却不顾及大量进城农民所需的就业创业和生活生存的过渡空间；东部一些大城市的规划陷入屡改屡破、越破越修的怪圈；一些城市劈山填海建新城，脆弱的生态环境雪上加霜；一些城市将雾霾归于建筑过密或绿地太少，又要大拆大建亡羊补牢。回顾过去，从“余姚水灾”到“黄岛事件”，大灾大难背后总会发现那些漠视隐患、违背科学的规划。
三是缺乏协调性。规划编制各自为政、相互割裂。“位阶原则”形同虚设，大中小城市和小城镇发展失调，城乡和城市内公共服务差距加大，产业布局失衡。大量中小城市和小城镇沦为“穷城”、“睡城”，出现人口潮汐流动，给交通和环境带来沉重负担。部门规划之间缺乏衔接。如城市地下管网缺乏统一规划，维护条块分割，缝缝补补的“拉链马路”经常出现令人步步惊心的“天坑地缝”。
四是管理不力。规划执行和管理中，无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等问题并存。如北京三环某小区业主，花6年时间在楼顶建成达800平方米的“空中楼阁”，其间竟没有任何一个部门出面管理。首善之区尚且如此，何况其他地方？
要绘就中国特色新型城镇化的绚丽蓝图，必须牢牢把住规划龙头。中央城镇化工作会议提出要重视规划的科学性和严肃性。当世界目光聚焦到中国城镇化之时，我们不得不冷静审思：未来，全社会关注的“楼脆脆”、“路坑坑”、“短命建筑”是否还会频现？“火”起来的爆破业能否降温？换届换树、拆古建古、填湖造湖的“折腾”能否终止？那些挂在墙上的“高大全”规划能否回归以人为本、尊重历史和科学的本位？
为此，提出以下建议：
一是统筹协调，全面发展。将大中小城市和新农村发展有机结合起来，做好城乡统筹大文章；将城镇化、工业化与城镇和产业布局有机结合，处理好人口城镇化与就业的关系；将资源集约利用、城镇可持续发展和宜居宜业有机结合，优化城镇功能布局。
二是结合全国城镇化发展规划和即将启动的“十三五”规划编制工作。改革规划编制和管理体制，出台指导性文件和技术导则，在各个行政层级推进“多规融合”。
三是增强规划的法律约束性。加快推进规划立法工作，强化人大对重大规划的审批权。尽快就各地规划编制和执行情况开展专项执法检查。
经县委、县政府研究同意，今天召开全县推进新型城镇化暨城乡规划建设管理工作动员大会，主要任务是：贯彻落实中央、省、市城市工作会议精神，总结成绩，认清形势，组织动员全县上下，紧紧围绕“三化三区”决策部署，规划“双五十”，建设“三城”，念好“八字经”，做好今年城乡建设管理工作，全面提升我县新型城镇化水平。刚才，世保同志宣读了表彰通报，稍后马书记还要作重要讲话，请大家认真领会，贯彻落实。下面，我讲三点意见：
一、肯定成绩，强化共识
“十二五”期间，是我县城镇化进程最快、城乡建设管理取得重大成就的五年。具体表现在四个方面：
（一）规划大投入。城乡规划累计投入（工作数据）多万元。启动了城市总体规划修编工作。县城滨河新区按照50年不落后的标准编制了总体规划和四项专项规划。小池滨江新区编制了“1+6+1”城市发展规划。禅文化旅游区完成总体规划、五祖景区控制性规划以及相关专项规划的编制。**镇、孔垄镇等6个乡镇高标准完成了镇区控制性详细规划。特别是小池滨江新区和五祖镇总体规划，分获省城市规划类一等奖和村镇规划类一等奖，实现了历史性突破。成立了查违办公室，查违控违力度空前，去年共拆除违法建筑物700多间，保证了规划的刚性执行。
（二）面貌大变化。初步形成以“一主两翼”为核心的城镇体系。县城区呈现出“五变”：一是变“大”。完成了2.1公里一环线改造升级，全线贯通12.5公里的二环线。拉通了五祖大道延伸段和D6路，105国道改线工程全面完工，建成区面积由12平方公里扩大到27.5平方公里，常住人口近20万。二是变“高”。12层以上建筑及高品质的住宅小区由过去的个位数上升为现在的过百栋。三是变“绿”。成功创建省级园林县城，城区绿化覆盖率达到37.9%，人均公园绿地面积达到8.3平方米。四是变“靓”。**大道、人民大道等6条主干道完成刷黑升级，次干道和背街小巷的硬化绿化亮化成效显著。城区河道整治有力推进，滨河新区及“一河两岸”变成美丽的风景线。五是变“优”。完成城市棚户区改造（工作数据）户，建成各类保障性住房（工作数据）套。县直小学由两所增加到六所，殡葬设施搬迁、妇幼保健院搬迁、职教中心、城西农贸市场、污水处理厂、生活垃圾处理场等工程先后完成，67.4千米地下管网得到有效维护，城市功能更加完善。大胜关山工业园基础设施投入近12亿元，形成“五纵九横”路网框架，建成区面积达10平方公里，落户企业115家，产城融合呈现加速度。小池滨江新区先后投入（工作数据）多亿元，新建、改造道路93公里，完成5000吨级码头、110千伏变电站等重点工程，联投启动区、小池教育城等有力推进，镇区建成区面积由5平方公里扩展到21平方公里，实现了由小变大、由镇变城、由弱变强的可喜变化。五祖镇建成第一、第二安置区，基本完成老镇区房屋立面徽派改造工程，被评为全国最美村镇。禅文化旅游区核心区建设加速推进。孔垄站前新区、蔡山城南新区、分路南街、新开口商贸街、刘佐鄂东新城、大河桥头新区、苦竹西街、柳林古角新村、停前驿前新区、独山文化广场、下新幸福大道、濯港临街徽派改造和杉木烟铺安置区建设各有特色，建成24个省市新农村建设示范村庄。
（三）管理大提升。组建了城市管理综合执法局，城区网格化管理机制初步建立。推进城管大会战，城区道路清扫保洁率实现100%，垃圾无害化处理率达到90%以上，持续开展道路拥堵、垃圾围城、广告杂乱、立面破旧、沿街为市、洗车市场、农贸市场等专项整治，成功创建省级卫生城市。城区禁限鞭和七月半烧包袱整治取得显著成效，长期以来困扰居民的噪音浓烟污染得到有效遏制。新建了沙岭、东禅、蔡枫树3个停车场，正街鑫城等地下停车场投入使用。强力推进农村生活垃圾治理工作，乡镇垃圾中转站建设实现全覆盖，创建了20个农村生活垃圾治理示范村，148个村环境整治成效突出。深入开展饮用水源保护、改善空气质量、环境违法执法“零容忍”等行动，着力建设生态家园，全面完成节能减排任务。
（四）机制大突破。省长投、交投、联发投、鄂旅投等省级投资平台纷纷入驻，县城司不断壮大，先后组建县旅司、交司和小池城司，融资规模过百亿元，有效缓解了城市建设融资难题。完成县乡两级土地利用规划与调整工作，获批建设用地指标（工作数据）万亩，实现土地出让收入（工作数据）亿元；城乡建设用地增减挂钩、小池“四化同步”土地拆旧、城区“空心地”清理和农村土地确权颁证等工作扎实推进。申报实施土地整理项目（工作数据）个，总投资（工作数据）亿元。完成房屋拆迁（工作数据）多户，县城城乡安置区、开发区洪?景仓们?⑽遄嬉惶烀虐仓们?⑿〕?0万平方安置区等成为城镇建设新亮点，失地农民养老保险改革在全省率先破题。严格项目“四制”管理，创新了政府投资项目拦标价审计、项目设计增减变更五方会审、建设资金分级审批、房屋建筑竣工联合验收等机制，项目管理日益规范。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒认识到存在的问题和挑战：一是城镇化率还不高。目前我县城镇化率为（工作数据），低于国家、省平均水平（工作数据）和（工作数据）个百分点，比全市低（工作数据）个百分点，城镇规模和人气有待提升。二是基础配套还不全。县城南北通道不畅，断头路、错位交叉路偏多。城市绿化、停车场等公共服务设施以及地下管廊建设相对滞后。老城区功能混杂，居住拥挤，人居环境有待提升。三是城市特色不够鲜明。城市建筑和城市设计缺少地域风格，缺少主题形象、特色街区和独特的城市气质，与我县文化资源禀赋不相匹配。四是居民素质有待提升。部分居民公德意识、卫生观念、文明素养偏低，车辆乱停乱放、随意调头、横冲直撞现象时有发生，出店经营、乱扔垃圾、随意破坏公用设施等陋习积重难返，违法用地、违法建设、违法房地产交易现象屡禁不止，规划执行和城市管理面临严峻挑战。这些问题的存在，严重制约了城市功能的发挥，降低了城市品位，影响了居民生活，阻碍了我县新型城镇化和经济社会发展的进程。各级各部门必须进一步增强责任感和紧迫感，迎难而上，乘势而上，加速推进我县新型城镇化健康快速发展。
二、从高设标，强化举措
去年年底，中央、省、市分别召开了城市工作会议，强调要在建设与管理两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，推进以人为核心的城镇化。通过对宏观形势和基本县情的分析，当前我县城镇化工作呈现三个特征：从城市发展规律分析，正处于城镇化中期阶段快速发展期。纵观人类发展史，城市发展主要分三个阶段：城镇化率30%以下是起步阶段，30%-70%是中期阶段，70%以上是后期阶段，我县正处于中期阶段，是城镇化高速发展阶段。从宏观形势分析，正处于大有可为的战略机遇期。随着长江经济带、长江中游城市群、大别山革命老区振兴、“东禅西道”文化旅游格局、小池开放开发等国家和省级战略的深入推进，特别是合安九、京九两条铁路大动脉交汇带来大量的人流、物流，**县城完全具备了建设中等城市的条件。从面临的挑战分析，正处于转型发展的关键期。“中等收入陷阱”、“城市病”、“空城计”等诸多问题，是推进新型城镇化的世界性难题。我县正处于由土地城镇化向人的城镇化转变的关键时期，必须统筹做好产业支撑、人居环境、住房体系、社会保障、生活方式等方面工作，加速城市人口聚集，提升城镇化发展质量。
基于以上分析，今后一个时期，我县城乡建设管理工作，必须紧扣“三化三区”决策部署，坚持快速发展的主基调，坚持“以人为本、以质为帅”的发展理念，从高设标，科学推进。关于今后一段时期和今年新型城镇化工作的总体目标和工作举措，这里我用14个字概括，就是“规划双五十、建设三城、念好八字经”。
（一）“规划双五十”是远期目标。具体来讲，就是到2025年，县城区发展规模力争达到“双五十标准”，即建成区面积达到50平方公里、人口规模达到50万人。围绕这一远期目标，近期目标确定为：到2020年，城镇化率达到50%，县城区常住人口达25万人，建成2个全国重点镇、1个国家级旅游名镇、4-5个文化小镇。规划建设100个中心村（社区），建成10个景观村、30个美丽精品村，形成城乡一体发展的新格局。城镇化健康发展的体制机制基本建立，城市建设更具特色、城市治理更加科学、城市发展更有后劲、城市环境更加舒适，城市生活更加美好。
（二）“建设三城”是发展方向。齐白石先生曾对学生说过：学我者生，似我者死。城市建设更是如此，一味简单模仿，就会迷失方向、丢失灵魂。相信许多同志都有深切的感受，过去我们到外地城市考察，主要是看工厂、看马路、看高楼，现在改成看山水、看风景、看历史了。**是有着1400年历史的千年古邑，**县城是百万**人的县城，必须要建成有底蕴、有特色、更现代、更宜居的城市。
一是建设历史文化名城。文化是城市的灵魂。一些世界名城都有突出的主题文化，如巴黎是“时装之都”，维也纳是“音乐之都”。**文化底蕴深厚，**禅宗、**戏、**挑花、岳家拳、诗词、楹联等文化资源得天独厚，我们必须将这些文化资源与城市建设结合起来，打造一个看了就不会忘、来了就不想走的城市。历史文化要体现在建筑上。人们讲到京派建筑，就会想到皇家园林、四合院；讲到徽派建筑，就会想到马头墙；讲到闽南民居，就会想到客家“土楼”，这些都是建筑特色的魅力。我们的建筑，决不能简单复制拷贝，不能为了吸引眼球搞怪诞的“新、奇、特”，必须推广“禅风水韵、吴楚乡情”的地域特色，打造“天下**”人文品牌。历史文化要体现在具体项目上。要像建设**戏剧院那样，建一批禅宗文化馆、岳家拳武术馆、诗词楹联走廊等承载历史文脉的标志性项目。历史文化要体现在城市的每一个角落。每一个片区、每一条街、每一个村庄，包括户外广告，在设计过程中，都要植入**文化元素，留住城市的记忆。
二是建设现代中等城市。按照城市分类标准，中等城市指人口在50万到100万的城市。我们建设现代中等城市，既要注重城市人口规模，更要体现时代气息，在“现代”两个字上作文章，以更大的力度推进城市现代化。着力推进智慧城市建设。智慧城市的本质在于信息化与城市化的高度融合，是城市信息化的高级形态。要加快实施“光网城市”战略和“互联网+”城市计划，发展智能城管、智能交通、智能电网、智能水务、智能管网、智能园区、智能社区，为方便市民生活、提升公共服务、加强城市管理增添动力。着力推进海绵城市建设。加快城市易涝点改造，推进雨污分流管网、排水和防洪排涝设施建设，妥善解决城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水体治理等问题。加强海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、海绵型公园与绿地、绿色蓄排与净化利用设施等建设，确保城市的蓄纳能力稳步提升。着力推进城市地下管廊建设。统筹城市地上地下设施规划建设，合理布局电力、通信、广电、供排水、热力、燃气等地下管网。城市新区和新建道路，必须同步建设地下综合管廊；老城区要结合河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进地下综合管廊建设。
三是建设生态宜居城市。重庆依山而筑，以山城闻名；威尼斯居水而建，以“水城”著世；一座城市没有山水就没有灵气，城市建设必须融入自然，望得见山、看得见水、记得住乡愁。搞城市建设不要做推土机，见山平山、见水填水；而要做高明的园林大匠，见山用山、见水用水。要把山、河、林、湖等生态元素融入城镇规划建设之中，有计划地保留湖泊、水系、林地、耕地、湿地，实施“引水济城”，为居民留下青山绿水。积极开展“绿满**”行动，大力实施道路绿化、河岸绿化、庭院绿化工程，建设一批城市森林公园和小游园，力争五年内建成国家园林城市。积极推广应用绿色新型建材、装配式建筑，基本建立建筑垃圾、餐厨废弃物、园林废弃物等回收和再生利用体系，走资源节约、环境友好的城镇发展道路。同时，要积极推进户籍制度改革，创新人、财、地“三挂钩”机制，推进公共服务均等化，加快农民转市民进程。
（三）“念好八字经”是工作举措。如何加快推进新型城镇化，关键要念好“规筹拆建、查管整创”八字经。
第一个字，“规”。就是做好规划设计，全面提升城市规划编制水平。要坚持多规合一。做好全域规划编制工作，按照“双五十”的标准编制城市总体规划，加快“三城”规划编制工作，留足城市发展空间。城乡建设规划要与经济社会发展规划、产业规划、土地利用规划、旅游规划协调统一，地上地下规划要协调融合，避免低水平建设、重复建设和无序竞争。要坚持规划先行。今年要加快城区控制性详细规划编制，实现城区建成区控制性详规全覆盖。分步推进镇域规划、乡村建设规划的修编工作，一年一年做下去，力争3-5年实现全覆盖。做好迎宾大道、高铁**南站、移民新村、新建村镇等城市设计和建筑设计，100套“禅风水韵、吴楚乡情”建筑风格图纸，要分批次尽快发放到乡镇和村。要坚持刚性执行。做到一张蓝图绘到底，一任一任接着干。加强规划执法管理和效能监察，坚持不在没有规划的地方搞建设、不建没有经过规划设计的小区和房子。建立健全县、镇、村三级规划管理体系，整合资源，充实力量，弥补乡镇规划管理的短板。
第二个字，“筹”。就是创新机制，更多途径筹资融资。经初步预算，今年县城区建设资金需求约在（工作数据）亿元。“钱从哪里来”？一是向上争资。积极对接国家政策，重点在棚户区改造、城市管网、河道整治、生态建设等方面，储备包装项目，大力争取上级财政补助资金，吃到政策红利。二是土地融资。坚持弹性出让、净地出让的原则，科学合理控制供地规模，适时推出一批优质地块。加大土地出让金清收力度，解决好历史遗留问题；加大招商引资力度，逐步消除批而未供的存量建设用地。力争全年土地出让金收入实现（工作数据）亿元，其中（工作数据）个亿用于县城区建设。三是债券融资。县财政局要加强与省财政厅对接，积极争取国家、省地方政府债券资金。按照最新发债政策，我县可以发行企业债券（工作数据）亿元，县发改局、县城司要在申报落实国开行合安九铁路（工作数据）亿元专项债券资金的同时，积极筹备发行企业债券。四是平台融资。四大平台公司要精心策划包装融资项目，优先争取国开行、农发行等政策银行贷款，平台公司不行就用子公司，子公司不符合条件还可以根据政策导向组建新公司融资。继续采取政府委托代建、政府购买公共服务设施和以下属公司或第三方贷款等形式，争取商业银行贷款。尽快完成县文化系统博物馆、图书馆、文化馆和局办公楼等闲置资产处置工作，力争融资（工作数据）亿元以上。五是社会融资。积极引导社会资本参与公园绿地、公共停车场、垃圾焚烧发电处理等市政基础设施建设。当然，在采取PPP融资模式时，要慎之又慎，反复论证，不能留下后遗症。
第三个字，“拆”。今年县城区人民大道延伸段、爱民路、大众路等十三个项目，共440户纳入征收，还有合安九高铁（工作数据）余户的拆迁也要启动，拆迁工作任务重，难度大。各级各部门都要充分认识到，只有大拆才能大建，迟拆不如早拆，现在不拆以后成本就会越来越高。要坚持合力拆迁。拆迁不是哪一个乡镇、哪一个部门的事，必须动员全社会力量。每一个拆迁项目由一名或多名县级领导挂帅，全程指导，统筹协调。每一个部门都要分配拆迁任务，责任包保，全员上阵。公安、房管、国土、城管、法院、综治、等相关部门以及**镇、濯港镇、杉木乡等乡镇要密切配合，打攻坚战。要坚持依法拆迁。坚持依法依规办事，制订房屋征收工作的操作规范，确定统一的工作流程，切实做到征收决定民主、征收程序规范、房屋评估公正、征收信息公开。加强工作人员业务培训，提升依法办事水平。要坚持阳光拆迁。建立全县统一的征收补偿安置办法，确保执行政策统一、安置标准统一，建立健全适当补偿机制，让支持拆迁的群众不吃亏，确保公平正义。要坚持和谐拆迁。工作人员要深入群众，晓之以理、动之以情，不厌其烦、耐心细致地做好拆迁户的思想工作，特别是要做好困难群众的帮扶工作，多用“磨劲”和“韧劲”，避免“蛮劲”，真正做到暖人心、稳人心、安人心。
第四个字，“建”。严格执行责任包保制和项目“四制”（法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制）管理，形成城乡建设热潮。加快县城区建设。首先要按照市委、市政府要求，完成“八个一”规定动作：完善一个新区，建设一个与黄冈市区或周边城市协作对接的开放开发工程，一个城建重点项目，一个“棚改”项目，一个中心城区1小时交通圈扩散工程，一个城市基本公共服务工程，实施一片环境综合整治，一个城镇污染企业治理改造和环保搬迁计划。在此基础上，围绕“促发展、保畅通、惠民生、提形象”的思路，完成一批自选动作。今年要加快县经济开发区12条道路、（工作数据）亩土地收储以及污水管网、垃圾转运站等配套建设。推进人民大道延伸段、105国道升级改造、四祖西路东段刷黑等15条道路新建改造工程，启动五祖大道拓宽工程，完成大众路、爱民路等拥堵路面拓宽以及部分破损路面修复工程，实现“一环畅、二环靓、三环启动有模样”。与此同时，着力推进县一水厂升级改造、阳光家园公租房、县福利中心、老城区供水管网改造、背街小巷综合整治、市民休闲公园等一批民生项目。加快小城镇建设。主要是实施“八个一”工程，即建设一条精品示范街、一个绿色生态设施、一个产城融合综合体、一个宜居示范小区、一条与交通干线和交通枢纽城镇连接的对外公路、一个垃圾压缩中转站及其配套设施、一个污水处理设施建设、一个文化特色小镇或美丽乡村风情线。在完成“八个一”的基础上，各乡镇要结合自身发展实际，在易地搬迁、教育、卫生、文化、交通、水利等方面选择“两个一”作为自选动作，最终实现“10个一”、“11个一”。加快美丽乡村建设。围绕“五美三宜”标准，着力建设20个美丽示范村和5个精品村。重点在红色旅游路和横山公路沿线（大河6个村、苦竹10个村、五祖5个村）建设美丽乡村示范带。坚持绿色为底，在公路沿线广泛开展“补植”绿化行动，建设村庄绿化带；坚持文化为魂，突出红色文化、岳飞文化、戏曲文化、禅宗文化等文化传承，打造文化长廊。与此同时，大力开展村庄环境整治，确保完成新整治183个村庄环境的年度任务。
第五个字，“查”。就是保持查违控违高压态势，严格实行城市“五线”管理，即“蓝线”（水系保护范围）、“绿线”（绿地保护范围）、“红线”（道路用地保护范围）、“紫线”（历史文化街区保护范围）、“黄线”（基础设施用地保护范围）。各级各部门都要充分认识到，违反规划私搭乱建、顶风抢建行为，是阳光下的犯罪，是明目张胆的抢劫，是对法律和政府尊严的公开挑衅，必须采取“零容忍”的态度，让其付出代价、自食苦果。对老城区、城中村、开发区以及城乡结合部的违法用地、违法建设、违法和隐形房地产交易行为，由查违办牵头，各乡镇、社区（村）以及开发区、国土、规划、房管等部门协作，逐户核实，逐户登记，逐户确认，逐户过关。对党员干部及其亲属、党员干部以亲朋好友名义进行的违法建筑一律拆除；对不顾政府三令五申、顶风作案、强行建成的违法建筑一律拆除；对明显违反规划、群众反映强烈、影响恶劣的违法建筑一律拆除。公安、监察部门要强力介入，查一批典型，办一批铁案；供水、供电、消防等其它部门要在职权范围内，大胆参与、积极配合。同时，要从制度入手，建立长效机制，破除建了拆、拆了建的恶性循环。
第六个字，“管”。城市发展，三分建设，七分管理。要坚持全员化、数字化、网格化、人性化的方向，不断提高城市管理水平。推进全员化管理。倡导人民城镇人民管，坚持政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，共治共管，共建共享。推进数字化管理。把数字化城管作为智慧城市建设的重要切入点，按照“因地制宜、整合资源、提高效益、形成特色”的原则，建设数字化城市管理指挥系统，不断完善和优化系统运行机制，最终实现精确、快捷、高效、全时段、全覆盖的城市管理新模式。推进网格化管理。以14个社区为网格平台，每个网格实现“六个一”，即安排一名挂点领导、一名责任领导、一个牵头单位和若干责任单位、一个牵头单位责任人、一个社区负责人、一个联络员。通过责任包保，把城市管理各项工作任务细化分解落实到各社区网格。推进人性化管理。坚持疏堵结合的原则，规范城区废旧回收市场、夜市街区、汽贸城等专业市场和各类便民摊点的建设，让小商贩和困难群众生活有出路、有保障。
第七个字，“整”。重点开展六项整治。一是整治房屋立面。以打造精品示范街为抓手，以“禅风水韵、吴楚乡情”地域建筑风格为基本定位，着力推动“一街一风景、一路一文化”。坚持规划先行、示范引领、分步实施、整体推进的原则，一条街一条街的整，力争五年内实现城区主干道房屋立面整治全覆盖。二是整治空间杂乱。积极开展城区楼顶广告、墙体广告专项整治，坚决取缔城区主次干道落地灯箱广告和条幅、彩旗、刀旗。开展城区主要街道立面店招整体改造，积极创建户外广告店招管理示范街。大力实施管线入地工程，清除各类影响市容和有碍观瞻的线网、线杆，净化空中环境。三是整治垃圾围城。学习借鉴宁夏中卫市“以克论净”深度保洁工作经验，推行“清扫、洒水、洗尘、捡拾”一体化作业，提高城区道路洁净度。推进垃圾袋装化，沿街所有门店和居民生活垃圾都要实行袋装化，定时收集，从根本上解决垃圾乱倒、随地遗撒的问题。加大“牛皮癣”清理力度，主次街道由城管执法局负责，封闭的居民小区由房管局负责，无物业管理的居民小区和背街小巷由各社区负责。坚持开展重大节日和周五卫生大扫除活动，充分发动社区、机关单位定期清除单位之间夹缝、空隙地带、城中村、城郊结合部和城市出入口陈年垃圾，消除卫生死角。四是整治交通拥堵。完善城区交通标志、标线、灯光信号、电子监控等设施，新（改）建1-2个大型停车场点，引导车辆进入指定区域有序停放。重点整治逆向行驶、车辆随意调头、摩托车载客、行人乱穿马路、闯红灯等交通违法行为；严查无牌无证驾驶、故意遮挡车辆牌照和酒后驾车等交通违法行为；加大对违停车辆贴单处罚力度，以严管重罚规范交通秩序。五是整治占道经营。开展五祖铁路桥北出店经营、占道经营、乱搭乱建整治，严控粮食巷、水产街出店经营现象，落实文化公园南门夜市烧烤摊点定时、定点管理措施。强力开展非机动车停放、占道加工、占道洗车、占道汽修、占道堆放物料、违规搭建遮阳雨棚等市容乱象整治工作，实现城区主次干道零出店、零占道。六是深化禁限鞭整治。积极巩固禁限鞭成果，倡导市民群众在重要节庆、店庆和办理婚丧喜庆事宜采取电子炮等形式，减少噪音环境污染，力争3年内在城区全面禁鞭。
第八个字，“创”。就是抓好城市创建工作。城市创建是抓好城市建设管理工作的重要抓手。不抓城市创建，城建城管就没有目标，就没有追求。过去几年，我县通过抓卫生城、园林城的创建，城市管理水平明显提升。今年，要着重抓好以下五项创建：一是创建省级文明城市。通过推进文明小区(社区)、文明行业、文明村镇建设，狠抓居民城市素质提升。二是启动国家园林城市创建。抓好绿地系统规划的修编工作，规划一批休闲广场、公园绿地、街道绿岛、城市绿带、庭院绿园等，完成“一河两岸”延伸段、西山生态修复等重点绿化工程，力争绿化覆盖率、绿地率、人均公园绿地面积等接近或达到国家园林城市创建标准。三是做好省级卫生城市复查迎检工作。抓好农贸市场、“五小”行业等重点领域整治，争取明年启动国家卫生城市创建。四是争创省级生态县。推进工业大气污染防治、机动车排气污染防治、扬尘污染控制、工业园区集中供热、清洁能源使用、挥发性有机物控制、秸杆禁烧和陶瓷化工企业污染治理等工作，加强湖区、库区、中小河流生态环境保护和饮用水源地保护，确保城区空气质量达二级标准、环境噪声平均值低于56分贝、集中式饮用水源水质达标率100%、市级以上生态文明村50个以上，全面完成节能减排任务。五是争创省级节约集约用地模范县。严守耕地红线，推进土地综合整治，确保耕地总量不减，用途不变，质量提高。深化城乡建设用地增减挂钩，推进小池“四化同步”示范镇试点，完成（工作数据）亩土地拆旧任务，力争各类建设用地指标（工作数据）亩以上。建立工业园区不履约项目用地退出机制，合理利用工矿废弃地，依法处置闲置低效用地（工作数据）亩以上，确保年度土地供应率（工作数据）以上。
三、压实责任，强化落实
当前，新型城镇化的目标方向已经明确，任务要求非常清晰，关键在科学推进、抓好落实。
加强组织领导。县委、县政府已经成立了新型城镇化建设指挥部，我任指挥长，政协张主席任政委，甘世保同志任常务副指挥长，潘高峰、程鹏、李再华、欧阳水平同志任副指挥长，成员单位由住建、发改、国土、房管、城管执法等15个部门组成，韩冰同志任指挥部办公室主任。指挥部要迅速进入战斗状态，各项重点城建项目都要排出时间表，明晰路径图，落实责任人，确保工作抓到点上，落到实处。会后，各乡镇也要及时成立组织领导机构，尽快完善领导机制、协调机制、推进机制，为各项工作扎实开展提供有力保障。
形成工作合力。开发区、**镇、濯港镇、杉木乡等单位要牢固树立“县镇一体”意识，加强协调配合。各项目建设责任单位要切实担负起牵头职责，制定出科学合理的施工组织方案，统筹调度，精心安排。发改、财政、住建、规划、房管、招投标、消防、环保、供电以及各管线部门都要从大局出发，做好项目审批、工程招标、资金调度、质量监管、联合验收等工作，宣传部门和电视台要全方位、多角度、多层面宣传城建城管工作进展情况，加大违建和不文明行为的曝光力度，营造强大的舆论氛围，真正形成步调一致抓城建、齐心协力抓城管的工作格局。
严格督办考核。指挥部要坚持月例会制度，一月一会商，一季一督办，半年一拉练，年终结总账。指挥部办公室要迅速制定完善考核办法和细则，以考核促进工作落实。县城区建设方面，把“规筹拆建、查管整创”等方面工作，尤其是拆迁、建设、网格化管理等作为考核重点内容，纳入年底全县目标责任考评体系。乡镇建设方面，县财政每年安排1000万元资金，采取以奖代补的方式对乡镇予以支持，主要是支持乡镇“八个一”工程。城区城管会战工作，引入“第三方”考核，每季度召开一次督办大会，年终对14个网格进行综合考评排名，对排名前5位的分别奖励10万、8万、6万、4万、2万，末位的罚款1万。乡镇城管工作，年底也要进行排名，对前3位分别奖励5万、3万、2万；末位的乡镇罚款1万元并通报批评。
关键词：新型城镇化；问题；解决思路
中图分类号：F29 文献标识码：A
收录日期：2015年7月23日
新型城镇化对于转变发展方式、实现“四化”同步发展和经济持续健康发展具有重大战略意义。关于什么是新型城镇化，至今尚无统一和明确的定义，根据百度百科的解释，新型城镇化“是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。”它的核心是以人为本，这个解释显然是与传统城镇化完全不一样的。
随着城镇化的加快推进，传统城镇化的各种弊端日渐显现出来，资源日趋紧张，环境污染严重，生态遭到破坏，这些给我国的经济社会发展带来巨大的危害。我国必须走一条具有中国特色的新型城镇化道路，新型城镇化道路是有别于传统城镇化的新路，是一项复杂的系统工程，是各级党委政府必须高度重视的新课题，现在国家正在开展新型城镇化综合试点工作，各试点地区都陆续出台了试点实施方案。在推进过程中有很多问题需要解决，如何解决？本文提供一些思路。
一、面临的问题
1、认识偏差。当前新型城镇化是一个很热的词，但相当一部分人对新型城镇化的内涵、目标等内容并不是很清楚。有人简单地认为新型城镇化就是把农村集体土地变成国有土地，把失地农民“赶上楼”，城镇人口增加，城镇面积扩大，到处大搞房地产开发。有的地方政府部门认为城镇化对扩大内需、拉动GDP增长有很大作用，新型城镇化就是扩内需、促增长。有地方官员算了一笔账，某地某年城乡居民年均消费分别为15，160.9元、5，221元，两者相差近1万元。如果通过改革，能将进城农民工的30%转化为市民，每年将会带来5，000多亿元的消费增加额，这还不包括农民转为市民带来的公共投资需求的增加。还有的地方政府盲目追求城镇化率，甚至有的地方官员提出“不搞农业，消灭农村”的极端论调。这种盲目追求城镇化率的发展思路完全脱离了我国现在和未来的现实国情。以上认识显然都是错误或者片面的，必须厘清新型城镇化的内涵。
2、规划雷同。我国大部分城镇的规划设计呈“千城一面”，缺乏特色和创新，都是“方头方脑”的钢筋混凝土建筑物的堆积。我国一些城镇规划设计严重缺乏人文传统和自然生态理念：要么贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市；要么生拉硬凑，大拆大建，建设的景观结构与所处区域的自然地理特征不协调。值得注意的是，一些农村地区打着“新农村建设”旗号，也照搬城镇小区模式大拆大建，简单地用城镇元素和风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。
3、土地利用不集约。在新型城镇化进程中，土地资源利用方面存在不少问题：一是用地粗放，一些地方热衷于修建新城镇或沿主要公路干线占地建房，发展线性小城镇，不仅占地多，城镇无特色，更带来不可持续发展的后患；二是城镇面积急速扩张，用地规模膨胀，土地供给总量失控，个别地方乱征土地，征而不用，闲置荒废，浪费严重；三是盲目修建大套型豪华住宅和高档商品房，对宝贵的城镇土地资源造成极大的浪费，高档商品房的空置，造成城镇土地隐性闲置。为使新型城镇化建设健康可持续发展，必须集约利用土地资源。
4、管理方式粗放。新型城镇化要求以人为本，生态宜居，对城镇实行精细化管理。但是，现实情况是很多城镇走的是外延式发展道路。城镇的粗放型发展模式与对土地财政的过度依赖有关。但城镇政府的支出行为不受制度约束，政绩工程、形象工程和短期行为对城镇资源配置带来的不良后果十分严重。各种形式的大拆大建，各种面子工程充斥在城镇建设中，各种好大喜功的新区盲目上马，各种短期行为的积累已经造成了城镇基础设施配置不合理的严重后患。
5、曲解就地城镇化。就地城镇化是我国推进新型城镇化建设的重要内容，由于城市资源的有限性，我国的农业人口不可能都到大城市去就业居住，必须推行就地城镇化。所谓就地城镇化就是农村人口不再一味地向大中城市迁移，而是依托中心村和小城镇，或把散落的农村居民点适时适度聚集发展为新社区，并逐渐成长转化为新城镇，就地就近实现非农就业化和市民化的城镇化模式。对于就地城镇化我们不能过分强调它的重要性，认为这是中西部地区推进新型城镇化的唯一出路，这些地方的外出务工农民都得回乡在附近小城镇就业定居，人为地撤并一些村庄，把村庄变成社区等，这些都是很荒唐的。
二、解决思路
1、澄清认识误区。新型城镇化既不是简单的城镇面积和人口的增加，更不是政府部门把集体土地变为国有土地搞房地产开发。推进新型城镇化具有重大意义，是党中央国务院审时度势作出的重大决策。当前，扩大内需的最大潜力在于城镇化，这个判断无可厚非。城镇化的第一目标是农业人口合理有序稳定地向城镇集中融合，拉动投资、拉动消费和带动经济增长是城镇化第一目标顺利实现过程中的伴生现象和结果。如果各级政府在城镇化推进中把扩大内需作为首要目标，那就是本末倒置了，新型城镇化道路就可能落入追求GDP增长的“陷阱”。
2、发挥规划引领作用。新型城镇化的“新”究竟新在哪里？更加注重质量和内涵是“新”的重要方面。传统城镇化是重速度、轻质量，重外延、轻内涵，推进新型城镇化不是速度而是质量。中央城镇化工作会议指出，城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。怎么实现这些目标？就是通过高标准的规划设计，科学的规划是避免城镇千城一面、缺乏特色和新意的重要基础工作。要解决千城一面的问题，首先要树立正确的设计理念，通过切实有效的规划机制、规划运作方式，坚持有效实施正确政策，有效统筹规划建设，坚持“一盘棋”建设理念，在规划体制建设上，既不任意变通，也不死板规划，通过有效的城镇规划，为城镇发展打下良好基础。其次要凸显城镇特色发展方向。城镇化建设要有特色，这一特色包含生态特色、文化特色、人文特色等一系列独有气息。而实现规划设计在城镇化建设过程中的作用，就需要从城镇发展布局规划入手，结合社区建设规划、建筑规划、基础设施规划等一系列规划要求，在城镇化建设过程中，通过将特色设计理念与城市规划方案紧密结合，通过设计理念，最终构筑极具特色的城镇化规划设计体系。
3、节约集约用地。新型城镇化是节约集约使用土地的城镇化。要贯彻落实党的十八届三中全会《决定》提出的“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”的要求，健全土地节约集约使用制度。一是充分挖掘建设用地内部潜力，鼓励旧城改造。由于旧城区以前规划设计理念滞后，通过旧城改造可使城市容积率得到提升；二是对城镇中心位置的工业用地，采取土地置换、退二进三的方式，让其搬出中心地带，逐步实现非经营性用地逐步退出黄金地段，发挥土地的增值作用，提高土地利用效益；三是充分挖掘农村节约集约用地潜力，逐步调整农村集体建设用地，减少粗放利用和浪费，引导农村住宅逐步向中心村和小城镇集中，实现农村住宅用地集约化，引导乡镇企业逐步向工业园区集中，实现农村非农建设用地集约化，坚决守住耕地红线，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低，腾出更多的城镇化建设用地。
4、加强城镇管理。新型城镇化不仅体现在建设方面，管理也是新型城镇化的重要内容。只有建设管理两手抓，两手都硬，才能保持我国经济、社会、环境和资源的协调发展，才能保证新型城镇化的可持续推进。一是将管理纳入到新型城镇化的规划体系之中。规划、建设、管理是推进新型城镇化不可或缺的三部分。要解放思想，转变观念，把管理纳入到新型城镇化规划体系之中，以人为本，发挥人的主观能动性，不断提升新型城镇化水平；二是增加对建设后城镇管理和运营的资金投入。由于未来城镇化推进规模的不断扩大，仅靠政府财政出钱难以解决燃眉之急，要发挥市场的作用，依靠金融市场为城镇的管理和运营提供资金支持。国家也在鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。要引入市场机制，发挥市场的决定性作用，不仅可以解决财政资金不足的问题，还能够盘活存量，激发市场活力，创造更多商机；三是加大对城镇管理人才的培养。城镇管理涉及到经济、社会、管理、房地产、文化等方方面面的内容，需要各方面综合型跨界人才的加入。因此要把培养一批专家型的城镇管理干部作为重要任务，使他们能用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城镇。还应该鼓励有跨界学识和经验的人才投入到城市管理中，不断充实和提高城市管理者队伍的水平和素养。
5、审慎推进就地城镇化。在2014年的政府工作报告中提出要解决好现有“三个1亿人”问题，即“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”就近城镇化就是我们说的就地城镇化。现在很多地方都在试点搞就地城镇化，就地城镇化要因地制宜，符合一定的条件才可以搞，不是简单的村庄合并。就地城镇化城镇要有一定的基础和规模，人口相对较多，要有产业基础，有工业园区或者有繁荣的服务业，产城要融合，产城要一体化，还要有一些与居民生活配套的医院、学校和商场超市，这样的城镇才能聚集人气。地方政府合理出让土地搞房地产开发，通过产业吸引农民进镇买房安居就业，大大缓解大城市的压力，中西部地区这样的城镇并不多。实践中，有的乡镇本想扩大城镇规模，搞了房地产开发，由于没有产业支撑，对农民没有吸引力，大量的商品房卖不出去，造成严重的资源浪费。这样的乡镇农民暂时不适合就地城镇化，继续让他们顺其自然地异地城镇化，就是农村人口大量集中向大中城市或向发达地区城市流动、迁移的城镇化模式，等就地城镇化的条件具备了再进行引导。
主要参考文献：
[1]施耀忠.注重推进城镇化进程中节约集约用地[N].中国经济时报，2013.1.30.
[2]，潘孝富.就地城镇化与异地城镇化应并重发展[N].光明日报，2014.2.19.15.
关乎中国未来十年经济增长动力的新型城镇化方略，在2013年底终于有了明确说法。2013年12月12日，一再推迟的全国城镇化工作会议在北京召开。为期两天的中央城镇化工作会议，提出了推进城镇化的六项主要任务，目前，各项部署已进入落实期。公安部、发改委、国土资源部、民政部四个与城镇化发展密切相关的部门，均已明确改革重点。
中央城镇化工作会议讨论了《国家新型城镇化规划》，会议要求加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。
而修改《国家新型城镇化规划》重任已交给发改委。12月16日，发改委主任徐绍史接受媒体采访时表示，将按照中央城镇化工作会议精神，抓紧修改完善国家新型城镇化规划，争取尽快实施。
城镇化的提出已有多年，近期逐渐形成高潮。城镇化规划亦几经更名，起初名为《全国促进城镇化健康发展规划》，后改为《全国城镇化发展规划》，最后定名为《国家新型城镇化规划》。该“规划”明确中国新型城镇化发展的方向和道路，规划期至2020年，可谓意义重大。
此次中央城镇化会议的一个最大收获，就是改变了原来只将城镇化作为拉动经济发展的一个手段的局限，而是将其纳入到了建成小康社会、加快推进社会主义现代化的总体部署之中。而发展城镇化的关键，是实现人的城镇化。
以人为本，推进以人为核心的城镇化。这一点涉及到了城镇化的核心内涵。过去的35年间，我国的城镇化率从1978年的17.9%增长到2012年的52.57%，城镇化率已与世界平均水平大体相当。城镇人口历史性地超越了农村人口，中国社会结构正在发生深刻变化。然而，有关专家也提出，“52.57%”只是基于城镇常住人口的统计，在国家统计局第六次人口普查数据中，户籍城镇化率是27.7%。这说明，我国农业转移人口市民化速度，已大大落后于城镇化速度。我国城镇化质量不高的问题越来越突出。城镇化的一个显性目标，就是要创造条件让农民成为城市居民，让农村居民能够和城市居民平等地分享国家现代化的成果，进而打破长期存在于我国的城乡二元化社会结构。因此，它需要国家推进一系列制度性的变革，而这种变革给民众带来的利益将是十分深远的。
过去35年的快速城镇化过程中，是以物为本的城镇化，非常强调城市的建设，尤其是外在的物质形态的城市建设，而对于生活在城市里的人，特别是新进入到城镇里面的这些人的心理感受，重视还是不够的。这样的话，就忽视了城市居民的生活品质，实际上有一定程度本末倒置的问题，所以这次把以人为本作为新型城镇化核心提出来，应该算是在对前35年城市发展的反思和总结基础上的纠偏与升华。
国家新型城镇化规划即将在修改后于2014年。随着这一顶层设计的面世，2014年将成中国推进新型城镇化的破题之年。
