时间：2022-09-24 03:13:22
对食品的安全管理可以追溯到古代。据《礼记王制第五》记载，周代对食品交易的规定为：“五谷不时，果实未熟，不粥于市。”这里所讲的“不时”是指未成熟。为了保证食品安全，周代严禁未成熟果实进入流通市场，以防止未成熟的果实引起食物中毒。这规定被认为是我国历史上最早的关于食品安全管理的文字记录，在世界食品安全史中也算是早的了。
对食品的安全管理，由经验、到律法有上千年历史，但最终形成以风险管理为核心的一门科学，也不过只有几十年的历史，更确切地说是从美国决定将人类送往太空时开始的。上世纪60年代初，美国国家航空航天局（NASA）考虑到飞船远离大陆，食品安全对保护宇航员健康非常重要，因此，委托皮尔斯伯（Pillsbury）公司H.Bauman博士与美军陆军Natick实验室，开发一套以预防为前提，基于危害风险管理的控制方法，来保证宇航员在太空中所食用的食品是绝对安全的，这个预防性控制方法就是HACCP的雏形。
美国FDA于上世纪70年代初，将这种食品安全管理方法引入了低酸性罐头、水产品等食品加工领域。随后由美国农业部食品安全检验署（FSIS）、美国陆军Natick研究所、食品药物管理局（FDA）、美国海洋渔业局（NMFS）4家政府机关及大学和民间机构的专家组成的美国食品微生物学基准咨询委员会（NACMCF），在1992年将HACCP归纳为7个原则，作为食品安全管理指南。1993年FAo/WHO食品法典委员会（CAC）批准了《HACCP体系应用准则》，并在1997年颁发的新版《食品卫生通则》中，将《HACCP体系及其应用准则》作为附件，向全球推广。
进入21世纪后，许多国家、各类国际组织、全球大型食品企业，开发出各种食品安全标准，数量达几百种。如DutchHACCP（荷兰）、BRC（英国）、IFS（法国、德国）、SQF（美国）、ISO22000（国际）等食品安全管理标准，更是获得“全球食品安全倡议”（GFSI）推荐，成为“一经认证，全球承认”的指定认证标准。
标准的价值
产品标准是人类进入了工业化时代，产业分工的产物，低廉的福特汽车就是产品标准化的结果。而管理体系标准，则是后工业时代，经济全球化的产物，以质量管理体系标准ISO9001为标志。
标准的社会化过程，是社会分工、合作、优势互补的要求，是提高整个社会效率的前提。而标准的国际化过程，让不同国家、不同语言、不同文化背景的社会组织，能够有同样的语言，来沟通产品质量、员工健康、食品安全等管理要求，在更广泛的地域、领域进行合作。标准如同语言，让利益相关者沟通更为便利。
食品安全各类标准比较
标准种类繁杂、分类方式各异。可以按照产品类别区分，如电子类、食品类、纺织类等：可以按照交付方式分，如工业产品类、服务类等：可以按照颁布的组织分为，国际性组织、国家、行业协会、商业机构等。可以按照管理对象分，如产品标准、流程标准和管理体系标准等。在管理体系标准中，又分为质量（ISO9001）、环境（IS14001）、职业健康（OHSAS18001）。食品安全（ISO22000）等。
食品安全标准是各类标准中，种类最杂、数量最多、要求最高的标准之一。其原因是“民以食为天”，食品安全与民生问题关系密切，食品安全性问题往往导致社会整体焦虑。另外，食品安全标准也是世界各国，冠冕堂皇进行贸易保护的挡箭牌，增加了食品安全标准的复杂性。
中国可能是世界上制定食品安全类标准最多的国家之一，但标准的类别大多属于产品类（如图1），如饮料、白酒、糖果等。在国际性食品安全标准中，管理体系标准属于最高等级，如ISO22000、DutchHACCP等。而BRC、IFS、SQF等标准，按照严格意义上讲，只能属于技术类标准（Specification），而非管理体系标准。二者的区别在于，管理体系标准是指导食品经营者建立一套完整的食品安全管理体系，而技术标准是指导审核者，完成对食品安全管理体系的评估。
管理体系标准与流程管理标准的重要区别是，在标准中对方针、目标和职责等有明确的要求，如图2。可以将ISO9001和ISO22000中所有标准条款要求，归纳为7个步骤。
食品安全标准的发展方向
虽然食品安全管理标准种类繁多，但其核心原则都是CAC颁布的《HACCP原理及实施指南》中的HACCP原理。如同河南话与北京话，虽然语调不同，但都是以汉语、汉字为核心的语言。粤语虽然也是以汉语、汉字为核心，但与北京话发音却有极大的不同，以至于完全听不懂对方的语言。为此，需要双方按照统一的发音标准进行沟通，这就是普通话。
ISO22000就是在全球范围内，承担沟通食品安全管理“普通话”的角色。需要正视的是，由于管理体系标准与第三方认证有着密切的利益关系。ISO22000于2005年，相对于BRC、IFS、SQF等标准属于于“小弟弟”。
许多食品经营者困惑于不同国家、不同客户要求的食品安全管理认证，所依据的标准不同，往往需要申请多种食品安全管理体系认证，造成社会资源的极大浪费。为此，全球最有影响的食品安全非政府组织之一，“全球食品安全倡议”（GFSI），提出“一张证书，全球承认”的倡议，并考虑各利益相关方要求，将BRC、IFS、SQF等标准（图3），作为食品经营者可选择的认证标准。近来，GFSI又接纳以ISO22000为主的标准FSSC22000，供全球食品经营者进行认证选择。
食品安全管理极为复杂，涉及到法律、社会、经济、政治、技术等一系列问题，需要在全球范围内，整个食品链各个环节共同完成。食品安全标准未来发展主要有以下几个方向：
（1）将有更多的利益相关方参与标准的开发。以FSSC22000为例，以往的食品安全标准，如BRC、ILS、SQF等标准制定过程中，零售商往往是主角，而FSSC22000则更多地考虑到食品制造企业的利益。
食品安全是一种典型的“后验商品”，只有在消费者实现消费之后才能知道食品是否具有安全性，甚至在某些时候即使消费之后也不知道。食品的质量特性、安全特性无法从其外表看出，购买时，消费者只能凭借经验作出判断和选择。由于食品的生产供应者与消费者之间广泛存在信息的不对称和质量责任的不可追溯性，以及政府监管的分段模式，导致食品安全问题屡屡发生。这就需要政府和第三方作为公共经济主体参与食品安全，始终坚持以健全产品质量安全体系为核心，以提升安全水平和基层监管能力为目标，建立覆盖全过程的质量安全监管制度，整体提升食品安全水平
二、政府构建食品质量安全体系模式
（一）大力推行农业标准化生产
1.规范标准化生产基地建设和管理。政府作为经济主体，要鼓励扶持联户经营、专业大户、家庭农场，发展适度规模的标准化生产基地。要加强技术指导和服务，积极推进标准化生产基地建设。要引导各标准化生产基地认真落实规范技术规程，完善各项管理制度，实行统一农资供应、统一技术指导、统一生产管理、统一质量检测、统一收购销售；要建立健全生产记录，严格控制农牧渔业投入品，严禁使用国家明令禁止的剧毒、高毒、高残留农兽药等，确保生产产品的优质安全。2.稳步推进品牌化建设。加强品牌认证工作，健全扶持政策措施，扩大产品认证覆盖率。同时，切实加强对认证企业和认证产品的动态监管，获得品牌认证的产品要按照国家有关规定实行包装上市，坚决维护好认证品牌的良好形象和社会信誉。
（二）强化投入品监管工作
1.健全投入品控制体系。对允许使用的投入品、添加剂及其生产企业实行备案管理，清理整顿投入品、添加剂的销售渠道，对有关药物实行专营专供。监管部门负责指导食品生产加工企业建立生产经营台帐，严格记录生产环节投入品使用情况。建立农业化学品专业配送体系，形成农业化学投入品“供、销、用”全程链式管理体制，保证无禁用农业化学投入品使用。2.建立农业投入品监管信息平台。实行农业化学投入品市场准入和登记备案管理制度，强化对农药、兽药、渔药、饲料及饲料添加剂的源头控制，制定相关化学投入品管理办法，严格执行禁限用农兽渔药、饲料和饲料添加剂有关规定，严格落实农药经营告知和高毒农药实名购买制度，建立农药监管信息平台，保证农药销售可追溯。
（三）建立食品质量安全可追溯体系
利用现代信息技术，对各环节、各关键点进行信息收集记录并实现逆向查询，逐步建立起源头可追溯、流向可追踪、信息可查询的追溯体系；对食品、种植养殖全过程、化学投入品采购使用、病虫害防治与疫病控制、收获、储藏、运输、加工、包装等各环节实现质量安全可追溯。
（四）扎实推进农产品质量安全监测工作
1.健全完善食品质量例行检测体系。通过对农贸市场、各个超市、蔬菜基地、畜产基地、水产基地、林果加工厂等食品企业进行样品抽检，建立不合格产品问责和追溯制度，防止不合格食品进入市场。根据政府制定检测要求，抽检样品交由具有监测资质的第三方机构区检验监测中心进行检测。监测中心在规定的时间范围内将检测结果交由主管部门，由主管部门汇总结果对外通报。2.建立并完善食品质量安全信用体系。推进食品质量安全信用体系建设，是强化食品质量安全监管的重要措施，有利于提高生产经营主体的责任意识、诚信意识和自律意识，充分发挥市场调控作用，提升食品质量安全监管效能。农业、畜牧、林业、水务、食药监、质监、工商部门要重点针对生产和经营两个领域，指导生产经营主体对产品质量安全作出公开承诺，完善、整合质量安全信用信息，实行动态管理、专人记录、及时更新。
三、政府加大食品安全政策支持
（一）加大资金政策扶持力度
各级政府要加大对食品质量安全工作的扶持，将食品质量安全专项经费列入年度预算，保证增长幅度高于经常性财政收入增长幅度。可通过加大对食品企业建设、质量认证、产地检测室建设、监管员补助等投入，提高标准化基地建设和品牌奖补等措施，鼓励企业提高安全意识，提高产品竞争力。
（二）加强宣传和教育培训
充分利用电视广播新闻媒体等各种宣传方式，加大对食品质量安全体系建设的宣传力度，普及食品质量安全常识，提高全社会的食品质量安全意识。政府部门还要加强对农产品从业人员的培训，制订培训计划，有步骤、有重点、分层次地开展食品质量安全政策法规及相关知识宣讲，强力推进食品质量安全工作。
文献标识码：A
文章编号：1673-0992(2009)03-0045-02
摘要：提高食品质量安全水平，保障生产和消费安全，实现对食品“从农田到餐桌”全程质量安全控制，治本之策是建立完善地方政府食品质量安全管理体系。本文在指出吉安市食品质量安全管理体系建设中存在问题的基础上，对产生问题的影响因素进行了分析，并提出了健全和完善吉安市食品质量安全管理体系的基本思路。
关键词：吉安市 食品质量 管理体系 建设
2008年9月，“三鹿牌婴幼儿奶粉”事件在国内掀起轩然大波，由此引发的食品质量安全问题，再度引起国人的空前关注。本文认为食品安全事件的发生暴露了中国地方政府对食品质量安全管理控制存在缺陷。因此，治本之策之一是建立完善地方政府食品质量安全管理体系。
一、食品安全管理存在的问题
吉安市在食品安全管理的体制和机制上还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：一是食品安全地方标准体系不健全。与产品标准相配套的有毒有害物质残留标准、检测方法标准、生产规程、产地环境、流通领域的地方标准还比较少：有将近80％的上市食用农产品没有地方标准。二是食品质量安全信息公开信用制度缺失。许多食品企业信用意识还比较淡薄，信用文化氛围尚未形成；失信的惩戒机制还没有形成，对失信者没有惩罚或惩处不力。三是食品安全监管机制运行不畅。表现为责任不清。出了问题谁都有推卸的理由；权力分割，检测技术手段落后，市场监管不力等。
二、影响因素分析
1、环境对食品质量的潜在影响
一是农药污染。目前仍有部分农民不顾农药使用限制规定。滥用高毒高残留农药和过度使用农药，导致食用农产品中农药残留严重超标。二是生活污染。生活污染主要来自城镇垃圾、人体排泄物、居民生活废水、医院及餐饮业等的废弃物等，这其中含有大量的有害病毒、病菌及微生物。以吉州区为例，据2008年水文局的水质分析报告中测算，在水体总N、总P污染中，来自禽畜粪便的贡献率分别达到19％和35％。三是工业污染。工业污染主要体现在水污染和固体废弃物污染上。主要有以下几种：食品加工工业废水、纺织印染工业废水、电镀生产废水、化工废水、造纸厂废水和皮革废水。
2、食品加工安全认证体系与标准滞后
2009年1月，通过对吉安市645家获证食品加工企业的调查(见表2.1)，显示有14家采用食品安全危害分析关键控制(HACCP)，136家采用食品卫生良好生产规范(GMP)。337家通过了ISO9000系列认证，158家没有相应完善的食品卫生生产标准。从上述情况统计来看，吉安市在安全认证技术体系标准还是相当滞后。
3、食品流通领域的市场监控能力不强
目前，尽管吉安市已经初步建立起食品质量安全检验检测体系，并且开展了大量的工作，取得了一定的成绩。但总体而言，在检测范围上，现有的质检中心大多为品质检测机构，单一功能，难以满足对主要食品、农业投入品、农业生态环境等质量安全监测的需要；在检测能力上，质检中心不具备对饲料、畜禽产品中的“瘦肉精”等违禁药物、食品中有毒有害物质测定的能力，特别对高新技术产品(如转基因食品等)的检测方法匮乏，难以满足对食品质量、安全、工艺、性能等参数进行检测的需要；在技术水平上，我市食品质检机构的检测参数亟待拓展，检测精度亟待提高。
三、吉安食品质量安全管理体系建设的基本思路
食品质量安全体系的建设是一项系统工程，健全和完善食品质量安全体系，应以构筑标准化体系为突破口，健全食品质量信息服务体系，以完善食品质量安全管理监督机制为保障。采取积极有效的措施，解决各体系建设中存在的问题。并以系统理论为指导，在突出各体系建设重心的同时。注意协调好各体系之间的关系。
1、构建完善食品质量标准体系
一是修订地方食品标准。吉安市应根据国家新的食品安全标准，结合地方实际修订一些生产、流通、消费环节的食品安全标准。
二是要加强标准研制工作。从本地实际出发。因地制宜、实事求是的制定出适宜当地农业生态环境、操作性较强、符合无公害、绿色食品要求的农业生产标准，
三是要推进区域食品标准化生产。从吉安市农业千家万户小规模生产的实情出发，把实施农业标准化与推进农业产业化经营结合起来，以产业化带动标准化。通过农业标准化生产示范基地建设，大力扶持龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养业大户等率先实施标准化。以示范的形式组织带动广大农户实行标准化生产。从源头上保障食品的质量安全。
2、构建完善食品质量信息服务体系
围绕“搞好信息服务”这个核心，狠抓“信息、认证通告、网上申报”3个着力点，加强信用系统建设的针对性，
一是重视食品安全信息的收集。对于重大的食品安全事件规定严格的上报制度，以法规的形式规定应该上报的内容、责任人、上报的时限、上报的途径，不及时上报-的责任等。从而系统、全面地收集、整理有关食品安全方面的各种信息资料，建立吉安市食品安全信息数据库，高效率管理食品安全信息数据。
二是创建食品安全信息平台。实施透明的食品质量安全信息制度。运用生产加工企业质量安全监管网数据库管理系统，信息定期向社会公开，使各有关部门以及消费者都能及时、方便地获取各种有关食品安全方面的信息资料。鼓励公众来参与食品质量安全监督。鼓励科技界、新闻界通过风险通报和信息反馈机制积极参与食品安全的监管。促成信息资源共享。
三是完善食品安全信用体系。以培养食品生产经营企业遵纪守法为核心。失信惩治为手段，建立食品安全信息体系框架。框架以食品企业数据库为基础，为每个企业建立质量档案数据库，数据库应包括企业基本情况、产品品种情况、执行标准情况、监督抽查情况、违法查处情况等信息。同时随时关注企业生产动态，加强日常巡查，保障产品质量。从而不断提高质监工作的有效性。真正从源头上确保食品质量安全。
3、构建完善食品质量监督管理机制
一是要健全法律标准体系。以新颁布的《食品安全法》为核心，完善相关配套措施。建立风险评估制度、农业投入品登记许可和淘汰制度、例行监测制度、市场准入制度、产品抽检制度等基本制度，为食品质量认证、检验检测和监管工作提供法律制度保障。针对目前吉安市食品质量安全状况。食品质量安全法律标准体系建设的重点应放在：用法制手段加强对农业投入品的管理，从源头控制有毒、有害投入品流入农业生产领域。
关键词： 食品安全 监控体系 安全措施
高校食品安全涉及全体师生的生命与健康，为确保每一位在校学生能够健健康康地学习生活，需要改变大学食堂食品安全系数低的现状，同时为了创建和谐校园，构建和谐社会环境，建立食品安全监控管理体系尤为重要。
一、领导重视，建立食品安全监控管理体系。
为进一步加强对学院食品安全的管理，维护全院师生的生命健康，建立食品监控体系，领导重视是关键。根据《学院突发事件应急预案》等文件精神，学院成立突发事件领导小组，院长任组长，各院系负责人任成员，各班班主任、辅导员为直接责任人。领导重视是食品安全监控体系建立的前提基础和有力保证，只有这样才能做到组织落实、人员落实、责任落实，建成完善的食品安全监控网络体系。
二、积极落实有效安全措施，建立食品安全监控网。
1.抓好食品进货源头，确保安全食品进入校园。
监控食品安全抓好进货源头是关键，进一步强化食品采购管理，严格执行采购索证制度。食堂、超市、食品店进主副食必须通过正规的渠道。严禁购买“三无”（无生产、经营、卫生许可证）产品。直接食用的食品（熟食品、饮用水等）必须有明码标志标准；大米、麦粉、食用色拉油、酱油、食醋等五大类食品必须有“QS”标志（食品市场准入标志），否则不准使用或出售，严格执行采购索证。在检查中一发现有“三证”不全或无“QS”标志的食品就应办齐“三证”或做退货，停止使用处理。
2.做好每日食品检查取样工作，严防食物中毒事件发生。
在监控食品卫生安全中，最重要的是严防食物中毒，食物中毒来势凶，危害性大，在监控管理时要倍加注意。食物中毒通俗地讲就是吃了有毒食物而引起腹痛腹泻等症状的一类急性疾病，而有毒食物则是指食物中的有毒物质的含量达到使人生病的剂量。因此，我们要了解、认识食物中毒的种类。一般将食物中毒分为细菌性食物中毒、动植物性食物中毒、化学性食物中毒、真菌性食物中毒。学院后勤服务总公司负责食堂的食品安全工作，后勤服务公司针对食品安全执行检查取样制度，每天在食堂经营者出售食品之前，公司管理人员对每个经营者经营的食品进行抽样检查，抽样的食品由公司统一保存48小时，通过认真的抽查、取样，学院未发生一起学生中毒事故，确保了学生的饮食安全和校园稳定。
3.学院食堂、超市等用工必须先体检，合格后方可上岗，严把“体检关”。
根据《中华人民共和国食品卫生法》，为了加强对学生集体用餐的管理，保证饮食卫生，改善学生营养状况，保障学生的健康成长，《学生集体用餐卫生监督办法》规定学生集体用餐卫生经营人员每年都要进行体检，凡患有痢疾、病毒性肝炎等消化道传染病，活动性肺结核、渗出性皮肤病，以及其他不符食品卫生疾病的人员，不得进行学生集体用餐的分装发放工作。因此，要严把“体检关”，防止把“五病”传染给他人。现在学院招聘饮食从业人员，都先体检，待从业人员取得健康证后方可上岗，学院范围内的饮食从业人员都取得了健康证，确保了师生的健康安全。
4.加强饮食从业人员的业务培训，强化个人安全意识。
饮食从业人员是从全国各地招聘来的。因各地的生活卫生习惯不同，文化程度的差异，不经过上岗培训是不行的，通过对《食品卫生法》与《五四制度》的学习和“预防食物中毒知识”的培训，新员工能提高警惕，防止事物中毒。我们在培训中应结合“五常法”进行科学管理，增强从业人员食品卫生安全意识，严防食物中毒。
5.发挥学生的能动作用，积极参与饮食安全管理。
学院成立学生膳管会，充分调动学生组织参与饮食安全管理的积极性，学院后勤保卫处为责任部门，后勤服务总公司积极配合，学生膳管会主要由学生组成，后勤保卫处工作人员进行全面过程监控。学生膳管会每星期进行一次总结会，每月进行一次例会，每季度进行一次座谈会。组织学生参与饮食安全的监督管理，在执行管理中，可以及时与学生沟通，调动学生管理食品安全的积极性，而且可以发挥学生进行食品安全，预防食物中毒等作用与导向。进一步发挥膳管会的作用，不但能增强学生对膳食的管理能力，而且能促进食品卫生安全。
6.实行饮食考核机制，严格执行饮食准入制度。
对各食品经营单位要进行定期、不定时的检查，具有下列情况之一的食品经营单位不得在学院内从事饮食经营活动：（1）在合同经营期内发现因管理不当造成食物中毒等重大事故；（2）在合同经营期内发现从业人员与就餐者发生斗殴，造成不良影响的；（3）违反合同条款和学院有关规定进行不法经营，经警告或处罚后没有改进的；（4）根据上级卫生监督部门审核卫生防疫量化考核等级偏低的；（5）在学院组织的年度量化考评中综合得分低于70分；（6）在各项满意率调查中，基本满意率低于60%的。
三、加大食品安全监控力度，逐步建立食品安全监控管理体系。
必须加大食品安全监控力度，发挥食品安全体系的作用。要管好食品安全，不加大食品安全的监控力度是行不通的。学院内各饮食从业单位都要建立起食品安全自查监控体系，加大食品安全监控力度。从院级食品安全每天有人检查及不定期抽查与自查监控体系相结合，到各饮食单位把每周自查情况填在自查安全食品安全情况表中上交到学院后勤服务总公司备查，学院食品的安全部门根据自查与巡查中发现的问题，及时监控饮食部门，将食品卫生中的隐患消灭在萌芽之中。同时，后勤保卫处组织的学生膳管会也要积极参与检查活动。由于自查自控体系的不断完善，责任到位，制度规范，台账齐全，逐步健全学院食品安全监控体系，完善了全方位、多层次的预控机制，通过定期、不定期的食品安全监控，饮食部门的食品卫生安全有了明显的变化，学院的卫生条件和卫生环境有了明显的改变。
总之，建立高校食品安全监控管理体系，一定会对平安校园和平安社会有深远影响。
参考文献：
[1]韩红根.安全防范教程.黑龙江人民出版社，2010.
【关键词】食品药品安全；监督管理；技术支撑体系
近年来食品药品安全事件层出不穷，有毒有害食品药品花样翻新，食品药品安全已经成为最大的民生问题，切实加强食品药品安全监管，已经成为最大的民生工程，也是政府取信于民的最大民心工程。2010年以来，西安市对教育卫生的投入每年达到总投入的70%，教育卫生事业有了长足的发展。目前社会事业欠账最多的就是药品食品安全监督管理事业。为了改善西安市食品药品技术监管条件，保证全市人民食品药品安全，维护药品餐饮市场法律尊严，维护广大群众根本利益，强化政府管理的手段，经过认真调查研究，形成了此报告。
一、西安市食品药品安全监管技术支撑体系的现状
由于医药产业的快速发展，以及食品、化妆品行业的复杂局面，食品药品安全监管面临着巨大的压力和挑战，西安市食品药品检验所办公用房拥挤，检验设施老化，监管手段落后，存在着诸多急需解决的问题。
（一）基础设施建设滞后，监管能力薄弱
1.业务用房面积严重不足
目前市药检所仅有业务用房3300余平方米、实验用房2200平方米，与国家规定相差甚远，缺口高达57%和59%，用房面积严重不足，已经无法满足不断发展的食品药品安全监督管理需求。
2.实验室环境不符合国家规定
西安市食品药品检验所位于城市中心地区，周边环境嘈杂，噪音污染大，楼下是电子产品卖场，楼上有多家写字间，电磁干扰、机械振动等因素严重影响实验室检测结果。
3.现有业务用房结构不合理
市食品药品检验所现有房屋是2001年经主管部门同意由食品药品检验所与房地产开发商联合建设，建设初期是以商铺和写字楼为目标进行规划设计，未考虑实验室特殊要求，存在着结构不合理、功能区分不明确等问题，不同检验功能要求的实验室无法有效隔离，检验人员办公室与实验场交叉，严重制约了检验检测任务能力的提高。
4.“检不了、检不出、检不准、检得慢”问题突出
由于受到硬件设施的制约，目前西安市药检所检验检测能力较低。据统计，2011年西安市药检所接受药检任务共计2626件（批次），其中36批次由于技术原因检不了、21批次检不出，37批次检不准，18批次检测周期超过技术要求时间。
5.实验室存在环境污染、安全隐患等重大问题
由于硬件设施限制，西安市药检所实验室中各种压力容器存放与检验人员混为一室，要求独立安装的仪器设备混放一处，大量有机溶剂无专用库房，易燃易爆气体不能做到规范放置，无法有效隔离，极易发生安全事故。此外，实验室通风设备和管道安装困难，无法完成正常的维护，有毒有害的气体、废水直接排放，不但影响了实验结果的准确性，而且长期危害工作人员的身体健康，也污染了周边环境。
（二）与同类城市相比，技术支撑体系建设差距较大
近年来，西安市食品药品安全监督技术支撑体系不断发展完善，在食品药品安全事件的甄别、认定以及打击犯罪等方面都起到了有力的保障作用。但根据调研情况来看，西安市与同类城市相比，技术体系建设仍然存在很大差距。
1.西安药检所基础设施建设落后
在15个副省级城市中，食品药品检验所建筑占地面积最多为哈尔滨市46亩，最少为西安市8.4亩，城市人口达800万以上的6个城市中，除西安市以外，其他均达到20亩以上。在同类城市中，西安市食品药品检验所建筑占地面积远远低于23.7亩的平均数。
2.西安药检所检验职能狭窄
15个副省级城市中有14个城市的药检所除食品、药品检验职能外，都已具备能独立开展化妆品、药材检验的职能，多数已成立单独的医疗器械检测中心。目前西安药检所只能开展传统的食品药品检验检测业务，不具备全面检测管理的条件。
（三）与西部特大中心城市和国际化大都市地位不相适应
二、西安市食品药品监管技术支撑体系建设的必要性
（一）食品药品安全监管是事关民生和社会稳定的头等大事
民以食为天、食以安为先。食品药品安全事关人民群众身体健康和生命安全，事关社会稳定和健康发展，已成为全社会高度关注的热点与焦点。
近年来，食品、药品、保健品安全事故频发，人民群众深恶痛绝。党中央、国务院高度重视，总书记、总理、副总理多次作出重要批示，强调要切实把加强食品药品安全监管作为一件大事来抓，同时对加强我国食品药品医疗器械检验检测能力建设提出了明确要求。2011年12月7日，国务院常务会议审议批准了《国家药品安全规划（2012―2015）》。规划要求，“加强国家级药品检验机构建设，改善省、地（市）级机构实验室条件”。“十二五”期间，各级检验检测机构都将加大投入，投入力度前所未有。在今年西安市召开的“两会”上，政府工作报告中提及公众关注的几项重大民生问题，食品药品安全是其中之一，要求加大食品安全监管力度，启动食品药品检验检测中心项目建设。可见，食品药品安全已成为党中央、国务院和西安市上下高度关注度的重大民生问题。
（二）技术支撑体系建设是行政监管的有力支持
一流的监管，需要一流的检验手段和技术支撑。行政监管和技术监督的关系如同“鸟之双翼、车之两轮”，缺一不可。加强监管、解决突出问题、确保食品药品安全，首先需要加强技术支撑体系建设。
随着科学技术不断创新，不法分子利用高技术手段给食品药品中非法添加化学物质、滥用食品添加剂及生物性污染引起的食品药品安全事件时有发生，传统的常规检测方法很难检出和发现食品药品的非法添加材料，给新形势下食品药品安全监管工作带来极大的压力。建设现代化的食品药品检验检测中心，是发现和查处食品药品安全问题不可或缺的载体和依托，是食品药品安全问题预警、突发事件处置和日常监督检查的重要技术手段，也是国际上食品药品安全监管的通行做法。
（三）技术支撑体系建设是促进制药工业和食品工业健康发展的基本保证
食品药品生产、加工、经营企业是食品药品的源头，加强食品药品技术支撑体系建设，既是对食品药品行业健康发展负责，更是对百姓的饮食用药安全把关。
目前，西安市有药品生产企业108家、药品批发企业260家、药品零售企业1800家、医疗单位5259家，药品生产企业占全省60%以上，药品批发、零售企业占全省70―80%，医疗器械生产企业占全省85%。全市餐饮服务企业36062家，其中学校及职工食堂1748家。生产和消费食品药品的企业虽多，但西安市食品药品安全的产业基础比较薄弱，企业素质不高，准入门槛低，多、小、散的问题尚未彻底改变，生产条件简陋，工艺落后，很难保障食品安全。特别是城乡结合部、背街小巷和农家乐、农村宴席等领域和部位监管薄弱问题还比较突出，制售假劣食品药品小作坊、黑窝点屡禁不止，食品药品安全还存在许多隐患和死角。建立健全食品药品技术支撑体系建设，已成为当前做好食品药品监管工作的首要任务。
（四）技术支撑体系建设是推动西安市经济板块发展的技术配套手段
西安市目前拥有“五区一港二基地”。这些经济板块，既是西安市的增长极，也是西安市的后发优势。现代产业集聚发展，必须具有相应的技术支撑体系，建设好西安市食品药品检验检测中心建设项目，可以使西安市的板块经济发展如虎添翼。
（五）技术支撑体系建设是申报国家药品检验口岸所的必要条件
西安市国际港务区建成后，将承担国际陆港口岸业务，作为与内陆港的配套，口岸药检所必不可少。西安市的不少制药企业如西安杨森制药公司的原料药、辅料全从国外进口，西安市一些药厂的中成药、保健品也不断走向国际市场，西安市食品药品检验所限于各种条件，不符合申报国家口岸所的要求。每年相关业务只能由省所代做，而数千万的税收白白流失。只有尽快实施西安市食品药品检验检测中心建设项目，有一个好的实验室硬件条件才能申报国家药品检验口岸所，才能获得巨额税收，有效增加西安市财源。
（六）技术支撑体系建设是推进西部大开发、建设国际化大都市的硬件要求
国家西部大开发战略实施十年来，西部地区各城市都有不同程度的发展，西安作为西北的特大型城市，是西北经济发展的龙头，建设国际化大都市目标需要西安建设国内一流的食品药品检验检测中心。
三、西安市食品药品安全监督技术支撑体系建设的可行性
目前，西安市食品药品安全监管技术支撑体系建设已得到各级政府和相关部门的大力支持。西安市新一届政府在政府工作报告中明确提出要启动西安市食品药品检验检测中心建设项目。
国家食品药品监督管理局承诺在“十二五”专项中支持该项目2000万元以上，陕西省食品药品监督管理局也表态对西安市食品药品检验检测中心建设项目将给予积极支持，《西安市国民经济与社会发展十二五规划》也将“西安市食品药品检验检测中心项目”列为“十二五”期间民生工程重点项目。
四、实施西安市食品药品安全监督技术支撑体系建设项目的设想
建议以西安市食品药品安全监督管理技术支撑体系建设、实施食品药品检验检测中心建设为契机，进一步整合食品药品监督管理职能机构，将西安市的食品药品检测、指挥、管理机构集中在一处，形成合力，提高工作效率。
（一）总体布局
建议食品药品安全监督管理技术支撑体系集一个所五个中心于一体，即：食品药品检验所、投诉举报中心、药品不良反应监测中心、食品安全应急指挥中心（组建）、医疗器械检测中心（组建）、药品认证管理中心。项目建成后，将彻底改变西安市食品药品监督管理系统和检验检测机构基础建设落后的局面，为切实提高西安市食品药品监管水平提供强有力的保障。
（二）功能布局
食品药品安全监督管理技术支撑体系建设项目主要为西安市食品药品检验所、投诉举报中心、药品不良反应监测中心、食品安全应急指挥中心（组建）、医疗器械检测中心（组建）、药品认证管理中心等建设新的业务用房。
（三）建设规模
1.用地选址和用地面积
项目选址拟定为西安市北辰大道以西、凤城八路以北的团结村（市公安局项目以西）。该处土地面积约89亩。按照国家《指导意见》及调研掌握的数据，考虑到代征道路、代征绿地等因素，在保障近期30亩净用地面积的基础上，近期项目用地面积暂定为50亩，剩余39亩土地可考虑作为远期的发展用地，或者作为项目代建单位预留的开发建设用地。
2.建筑面积和人员编制
市食品药品检验所现有人员编制为68人，按照西安市现有人口计算，人员编制规模为0.08人/万人，人员编制规模与其他副省级城市人员编制规模平均水平相比较低。考虑到业务用房建设及使用的长期性，因此在建筑面积的核算上，适当考虑未来发展的趋势。以未来西安市发展成关中――天水经济区的国际化大都市，城市人口1000万人为核算依据较为合适。
按照之前确定的人员编制规模0.12人/万人计算，未来市食品药品检验所人员编制达到120人是较为合理的。与此同时现有的信息投诉受理中心有工作人员8人、药品不良反应监测中心有工作人员9人、拟成立的食品药品安全应急指挥中心、医疗器械检测中心拟定工作人员分别为11人、25人。综合统计共有工作人员约173人。按照人均建筑面积150平方米的标准计算，本项目总建筑面积约为25950平方米。
（四）资金来源
西安市食品药品安全监管技术支撑体系建设项目建设估算总投资约为1. 8亿元。资金来源初步构想是，积极争取国家食品药监局“十二五”期间对西部地区食品药品安全规划资金支持2000万元，省局支持资金1000万元；市食品药检所现有综合大楼资产置换5000万元；西安市“十二五”期间分三年安排基本建设专项资金1亿元。
五、加快建设食品药品安全监督技术支撑体系建设项目的措施建议
西安市食品药品安全监督技术支撑体系建设项目是事关全是人民饮食用药安全的福祉，事关政府形象和权威，事关西安市国际化大都市建设，事关西安市产业发展的技术支撑，一定要把好事办好。
（一）建议将项目列入西安市今年民生工程建设计划，重点支持。建议市委、市政府以深入开展 “三问三解”活动为契机，将此项目列入西安市今年民生工程建设计划，重点支持，加强考核，切实解决突出问题，为百姓“解难题、惠民生”，全面推进项目工程的建设。
（二）加强领导，成立项目建设领导班子。鉴于该项目的重要性，建议成立由主管副市长挂帅的领导班子，加强领导。
（三）统筹西安市食品药品安全监督技术支撑体系建设，既考虑现实，又兼顾发展。项目建设应统一规划、分步骤实施。建议将此地块约89亩土地全部规划用于本项目。扣除道路、绿化等公共用地，可提供50余亩的建设项目用地。根据资金状况，分阶段、分步骤实施。
（四）加强督办、尽快完善项目立项、规划、土地等建设前期手续。2011年6月20日，市政府常务会议（第14届149次）决定：“对食品药品检验检测中心建设项目进行论证，尽快立项”。请市政府协调督办各相关部门、有关区政府加快工作进度，落实建设条件，特事特办，限期完成项目建设相关手续的批复。
（五）协调、落实项目建设资金。根据同国家食品药监局和省上协商的情况，建议市政府决策由市财政拨专款解决征用土地的费用，其余基本建设所需资金由申请中、省补助资金、土地房屋置换资金，发改委预算内基本建设资金等方面筹集解决。建设资金的来源也可部分采取以土地开发换取代建的方式，由市投资公司协调市食品药品检验所建设。
课题组顾问：崔玉凤 白湘霖
课题组组长：徐 楠
课题组副组长：葛金城
关键词：食品安全；利益博弈；信任关系；政府监管
一、引言
食品安全是关系国计民生的大事。近年来，食品安全问题频繁出现，而且影响也越来越大。食品安全不仅是一个生物、化学、技术和管理问题，更是一个经济问题，其本质是食品原料生产者、食品加工企业、食品营销者、食品物流企业、政府监管部门及食品消费者等相关主体之间的利益博弈，同时也是一个系统工程问题，其相关利益主体之间的利益制衡、信任管理和风险监管体系等并不是孤立的，而应该是一个完整的、系统化的有机整体。但是，目前我国对食品安全问题的经济学研究和系统管理理论研究严重不足。事实上，近5年我国发生的重大食品安全事件并不是我国的基础技术落后，主要是因为食品安全的外部监管、服务体系缺失造成的。当前我国食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，各大类食品均存在安全隐患，食品安全管理体制、食品安全标准体系、食品安全检测体系、食品安全风险预警系统等方面均存在着严重问题，同时，食品安全的诸多环节的监管不到位、利益博弈不均衡、信任缺失、法规条文不统一，导致食品链条成本和系统风险大幅增加，食品行业道德水平大幅下降，国民对政府和食品行业的信任度急剧下降，食品消费者时时处于担忧和恐惧环境中。食品安全问题得不到合理有效的解决，整个社会就无法和谐，经济发展将会受到严重制约。目前国内学诸多学着从不同的角度，利用不同的方法对食品安全问题进行了广泛研究，本文将目前学者研究的基础上从经济学视角出发对食品安全问题的利益相关主体之间的利益博弈、信任关系和食品安全问题的系统管理等三个方面研究进行了回顾和综述，并在此基础上有针对性地提出解决当前食品安全问题的对策建议。
二、食品安全的利益演化博弈研究
利益是社会主体在经济、政治、文化的外部条件约束和保障下进行存续、发展、实现自我的一种必要追求，是一切人类活动的核心。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。从某种意义上来说，人类对利益追求和动机是社会发展的原动力，也是人们实现社会资源优化配置、降低能源消耗和编织全球经济共同体蓝图的根本动力。可以说，没有人们对利益的需求和追逐，就没有了社会的一切。正是利益的存在，导致了利益问题的研究成为社会科学研究最重要的研究对象之一。它反映着人与其周围世界中对其发展有意义的各种事物和现象的积极关系，赋予了人们行为的目的性和内在动力。而也恰恰是利益，导致了社会各类事物之间具有着复杂性、统一性和矛盾性等特征。
在整个食品安全问题中，利益始终占据着绝对的主要地位和作用，它是整个食品链条的剂，也是整个食品链条发展和延续的源泉，更是各类问题和矛盾的聚集体。各种利益主体在谋利活动中，都会以实现利益最大化为目的，并运用各种手段尽可能地为自己谋取更多的利益。强弱双方会不断为各自的利益博弈，在这种利益博弈中，经济冲突和矛盾行为就产生了。有学者认为在这种利益矛盾和冲突中，消费者处于信息弱势地位，且对食品需求弹性小，总体上只能属于被动接受者，其对食品市场的影响微乎其微。而王虎、李长健认为这种看法存在着一定的片面性，他们认为整个食品供应链的终端，对食品安全存在天然的利益动力，对食品安全的关切度最为强烈。在食品安全领域中存在相关利益群体的利益对立和冲突，由此产生了生产者与消费者、监管者与生产者、生产者与销售者之间的利益博弈现象。但是，由于整个市场信息和个人信息的不对等性和非完全性、政府监管不到位及行政和链条中间环节信任的缺失等，在利益需求的实现过程中，不同的社会群体和利益相关集团或个人会存在着具有差别性的动机和实现路径。在其路径的实现过程中，道德风险、逆向选择、机会主义等行为应运而生。根据Akerlof和Arrow的研究结果，信息不对称会产生食品市场上的“逆向选择”——安全性差的食品把安全性好的食品驱逐出市场和“道德风险”——生产者隐藏或歪曲和误导食品安全信息等机会主义行为问题。在市场信息模糊不透明和市场监管不到位的情况下，食品链条中的各方的逆向选择、不道德行为和投机行为会随着各方追逐利益预期的增加而增加，最终会导致市场失灵、监管部门失信、国民恐慌和社会动荡。事实上，导致食品安全问题中的人为因素实质就是利益追逐的结果，生产者明知是有毒有害物质，却为了追逐自身利益最大化仍用于食品生产。回顾近几年来的重大食品安全事件，我国的食品安全问题绝大多数是人为因素造成，道德风险严重。相比之下，西方发达国家的食品安全问题主要是自然因素引起。因此，对于食品链条中的利益分配和行为监控等急需监管部门予以重视。王虎、李长健认为食品安全中存在的复杂的利益矛盾运动态势主要表现在生产者与消费者之间、生产者与监管者之间、生产者与销售者之间，为了实现食品领域的利益均衡与和谐局面必须重视对食品领域利益矛盾运动的分析并有效构建该领域的利益冲突与制衡机制、利益产生与分配机制、利益代表与利益表达机制、利益协调与利益保障机制，实现食品安全治理模式向政府、第三部门、法庭与私人多元共同参与的变迁。食品链条上的利益分配机制、利益制衡机制、利益协调机制和利益保障机制的有效性和可行性影响着食品安全中利益矛盾运动态势和市场均衡的变迁，影响着食品链条的有序性和可持续性。食品安全领域的利益追求不应该只是单个个体或群体一方利益的最大化，而是整个食品链条中所有群体和个人集体的利益最大化，这种利益的需求虽无法使个别个体或群体的利益最优，但能保障整个食品链条利益最优，使得食品链条的发展具有稳定性和可持续性。
食品安全问题的发展状况如何，主要取决于各方利益主体之间的博弈结果。食品安全问题中的利益博弈及其路径选择，反映了一个国家社会和经济的可持续性，反映了一个国家国民的素质、道德水平和政府对国民生命安全的关注程度和对人民的热爱程度。食品安全中的利益博弈及其演化路径、方向选择和监控机制关系着食品行业的未来，从某种意义上来说，更关系着国家的未来。因此，对于食品安全的利益关系分析及其机制设计至关重要，既能为降低食品链条的各种成本和交易费用提供指导，也能为国家行政监管提供理论借鉴。
三、食品安全的群体信任关系研究
食品安全是关系到消费者、食品企业和政府部门的一个重要问题。信任是食品安全链条中的关键影响因素，食品安全中的信任关系会影响消费者购买意愿。关于信任，不同的学者对其定义不同，尼克拉斯·卢曼把信任理解为“对产生风险的外部条件的一种纯粹的内心估价”，他认为信任是一种简化机制，是一个对未来的期望，通过信任机制能降低特定情况下的复杂性，最重要的信任因素是个人已取得的正向经验、在获取正向经验过程中形成的人际关系以及作为人际关系桥梁的沟通因素。Doney和Cannon在综合社会心理学、社会学、经济学以及市场营销学相关理论的基础上提出了信任发展的五大认知过程：计算过程、预测过程、能力过程、动机过程、传递过程。在这些过程中，信任的感知和认可程度将影响着信任关系演化的方向、路径和演变结果。信任作为人与人之间的一种关系认知过程，它是双方合作的基础。组织间信任是组织间成功合作的不可缺少的前提，这种关系已被许多研究所证实。
在人与人之间利益获取的过程中，个体的信任感知将左右个体的认知或感知结果，影响个体行为和双方合作的可持续性。信任不仅能带来双方的利益分享和价值实现，也能带来资源的最优整合，促进整体利益和资源价值最大化。良好的信任关系，将会节省利益相关主体的时间和交易成本、降低心理风险，进而增加双方的合作意愿，获取更大的利益价值。
四、食品安全的系统管理规制与模式
国内外关于食品安全管理的研究主要集中在以下几个领域：食品安全影响因素研究；食品安全管制的必要性及政府管制行为研究；食品生产者（供应商）行为研究；消费者食品安全行为研究；食品安全对国际贸易的影响；食品安全法律规制研究；食品安全管理理论与政策研究；食品安全管理体制比较研究等等，但对食品安全的系统管理和模式探索研究较少。食品安全问题具有市场信息不对称、外部不经济以及公共产品的特性，因此，需要政府来弥补市场失灵的缺陷，需要政府介入建立有效的信息制度和监管机制。AlanStone认为管制是“政府通过法律的威慑来限制个体和组织的自由选择”，其目的在于限制经济主体的决策行为。企业食品安全行为、消费者食品安全行为与政府监管关系密切，政府监管法律政策的正确制定和有效实施是基于对企业和消费者等微观主体行为的有效认知。研究表明，在市场失灵的情况下，应采取的监管方式主要有：诉讼；消费者安全教育和信息提供；发放各类生产许可证；行政法规和命令；进行处罚和奖励。我国国内对食品安全管理体制的研究主要集中在对国外经验的介绍和比较方面。朱允卫介绍了发达国家食品安全管理3种模式——美国模式、英国模式和加拿大模式，分析了我国食品安全体系与发达国家的差距，并提出了借鉴国际经验进一步完善我国食品安全体系的构想。韩俊分析了食品安全监管体制的国际现状，按照WHO的分类方法，食品安全监管体制大体可以分为多机构食品监管体系、单一机构食品监管体系、综合食品监管体系三种类型。分析了分散管理模式和集中管理模式的利弊，结论指出：就中国而言，食品安全监管机构宜少不宜多，应尽快对食品安全监管体系进行整合。当前实行的“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全管理体系，是造成食品安全监管体系效率低下，资源浪费、职责难以分清以致监管重复和监管空白均有表现的原因之一。当前国内外对食品安全的管理体制研究文献较多，但对于其系统管理方法和模式的研究文献较少。我国的实践证明，食品安全管理需要一种系统的管理方法和管理模式，当前我国分部门和分级管理导致不同部门之间的规则和文件条款冲突，利益矛盾严重，往往各个部门为了各自的利益，削弱了食品安全管理的有效性。因此，当前我国急需对食品安全管理进行统一，管理方法和模式需要系统化，法律法规需要高度的一致性。
【论文关键词】食品;安全认证;问题;策略
食品是人类赖以生存和发展的物质基础。随着我国食品长期短缺历史的结束,人们对食品的要求也由数量安全向质量安全转变。食品安全问题已经成为影响全球贸易和公众健康的主要问题。安全认证食品是我国今后食品生产大力发展的方向,对安全认证食品的管理也是今后我国食品质量安全管理的重点。
1食品安全认证概述
安全认证食品是指遵循可持续发展原则,在特定的环境中,按照特定方式生产、加工,达到一定安全卫生标准,经专门机构认证,许可使用相应产品标志的无污染、安全、优质、营养类产品。
安全认证食品的显著特征有:一是产地环境无污染。要求产地环境和周边环境中不能存在污染源,确保产地环境中大气、水和土壤的洁净;二是生产过程达到无公害化。生产过程中应用无公害的生产技术,控制、减少乃至完全不使用化肥、农药等人工合成化学物质,有效防止生产过程对环境的污染;三是产品质量确保安全。无公害食品、绿色食品和有机食品实行从土地到餐桌的全程质量控制,确保产品无污染;四是通过专门机构的认证。安全认证食品是通过专门机构认证,并获得相应产品使用标志的产品。无公害食品是安全认证食品的初级层次,绿色食品是安全认证食品的中级层次,有机食品是安全认证食品的高级层次[1-2]。
国内安全认证食品发展经历了无公害食品发展阶段、绿色食品发展阶段。其中绿色食品发展阶段经历了从农垦系统启动基础建设,向全社会推进、加速发展,向社会化、市场化和国际化全面推进3个阶段。
2我国食品安全认证存在的问题
目前中央一级的安全认证食品管理工作由3个部门分别负责,其中,无公害食品的管理工作由农业部农产品质量安全中心负责,绿色食品的管理由隶属于农业部的中国绿色食品发展中心负责,有机食品的管理工作主要由隶属于农业部的中绿华夏有机食品中心负责。我国安全认证食品的管理体制属于分块管理。
2.1管理体制存在的问题
人为地将安全认证食品中无公害食品、绿色食品和有机食品的管理割裂开,导致安全认证食品管理过程中出现了一些问题。如安全认证食品管理权限分属不同部门,多头管理,权责不清,在很大程度上存在管理职能错位、缺位、越位和交叉分散现象。同时,由于各个管理部门之间的工作内容和工作重点不完全相同,且它们之间是平级单位,在实际管理过程中的沟通和协调不够,难以形成协调配合、运转高效的管理机制。
2.2认证管理存在的问题
由于我国认证体系发展的时间较短,在认证体系的完整性和协调性、认证技术和能力、认证的普及程度以及与国际接轨等方面还存在较大的差距。
一是认证体系不完整。目前我国安全认证食品认证咨询机构和培训机构严重缺乏,缺少对申请认证的农业企业和农户在标准化生产、科学化管理、规范化申报方面的培训和指导;二是认证的客观公正性不足。我国安全认证食品的认证机构与管理机构之间存在着联系,认证过程不能充分体现第三方认证的客观公正性[3];三是专业技术和人才不足,我国安全认证食品认证体系建立的时间不长,对认证人员的培训不足,人员认证能力较差,难以建立我国专业化的安全认证食品认证队伍;四是参与国际标准化活动和农产品质量认证的国际合作能力不强。安全认证食品认证方式和认证标准与国际接轨程度差,认证的结果不能得到国际认可。
2.3市场准入管理存在问题
我国食品市场准入管理制度的开展,在一定程度上提升了食品的质量安全水平,但同时也还存在一些问题。一是检验对象有限、检验项目单一;二是检测机构不健全、检测手段落后,对食品检测的专门机构很少,而且食品市场准入的检测手段简单;三是市场准入缺少有效的惩罚措施,问题食品的管理尚缺少必要的惩罚处理措施,问题食品的追根溯源比较困难。
2.4质量安全管理体系存在问题
质量安全标准体系建设方面缺乏完善的标准,还没有形成全面科学的标准体系。质量安全监测检验体系建设方面,对安全认证食品的各项质量指标难以全面、快速地检测。质量安全认证体系建设方面,目前的安全认证食品认证体系是源头控制和末端控制,过程控制未受到应有的重视。质量安全执法监督体系方面,对违反食品安全质量的行为没有彻底、坚决地惩处。质量安全科技推广体系建设方面,安全认证食品生产的关键技术尚未得到有效解决。
3完善食品安全认证的策略
我国安全认证食品管理,仅依靠政府来解决安全认证食品管理上的问题困难非常大。需要从多个方面完善食品安全认证。
3.1优化管理体制
在管理机构的设置上,我国应该实现无公害食品、绿色食品和有机食品在政府管理层面上的协调统一,实施安全认证食品管理机构设置的三位一体,能够明确管理者的职能和相应的责任,减少冲突,提高管理效率。
3.2完善认证管理
建立统一、协调的认证认可体系,积极组建和完善认证咨询机构和培训机构。积极推进认证机构社会化改革,将认证机构改造成真正独立的第三方机构[4]。进一步加强对认证机构的监督管理,加强对认证机构从事认证业务的审核与认可,对其进行全面考察和审核。加强认证的国际合作和互认,争取认证结果相互承认,提高我国安全认证食品认证的国际化水平。
3.3完善市场准入管理
完善食品市场准入的法规、标准体系,建立统一权威的安全认证食品标准体系,加强食品质量管理和食品质量的控制。提高市场准入检测水平,建立健全食品检测专业机构,并引进高技术检测手段,提高检测的精确度。
3.4加强质量安全管理体系建设
健全法规体系,加强执法力度,同时必须有严格的执法保障。科学制订全程质量安全控制标准,减少标准执行时的交叉与重叠。加强贯标力度、完善检验检测体系,同时建立统一、协调和权威的信息收集和分析机制。
4参考文献
[1]陈锡文,邓楠.中国食品安全战略研究[M].北京:化学工业出版社,2004.
[2]李正明,吕林,李秋.食品安全的开发与质量管理[M].北京:中国轻工业出版社,2004.
[关键词]食品安全；监管；治理
[中图分类号]C935 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0030 — 02
针对食品安全监督管理体制中重复监管和监管“盲点”问题，十二届全国人大一次会议通过了组建国家食品药品监督管理总局的决定，将原来分段监管的模式转变为对生产、流通、消费环节的食品安全统一监管模式。机构的改革、职能的转变，并不是解决食品安全问题的灵丹妙药，理念、体制机制、行为方式必须进行相应的转变和优化，才能真正提高全社会的食品安全水平。
一、食品安全治理的统一监管模式
食品安全问题在一定程度上是社会分工的产物。随着社会分工的发展，自给自足的自然经济进入商品经济时代，食品供给更多地通过商品交换来实现。在食品生产交换过程中，生产者和销售者比消费者更清楚食品的质量和特性，生产经营者倾向于隐藏产品信息以实现最大化利益，信息的不对称，导致了食品问题的市场失灵。为矫正市场失灵，政府对食品生产经营进行监管。监管是政府行政机构在市场机制框架内，基于法律对市场主体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行的干预和控制。〔1〕长期以来，我国食品安全监管按照全面规划、综合治理、一个环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的模式，由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督等部门进行监管，地方政府建立健全监督管理协调机制，对辖区内的食品安全工作进行领导组织协调，实行全程监督管理。
在行政监管实践中，分段监管模式有利于相关部门各司其责，却不可避免地存在着重复监管与监管漏洞并存的弊端。为了加强食品安全监管、强化责任落实，第十二届全国人大2013年通过机构改革和职能转变方案，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理。2013年4月国务院下发《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号），确立了食品安全地方政府分级管理的体制。地方政府将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。地方食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。食品安全治理由分段监管为主、品种监管为辅的垂直管理模式转变为统一监管的地方分级管理模式。食品安全分级统一监管模式，建立了规范有序、便民高效、权责一致的食品监督管理体制，进一步理顺了权责关系、扩大了地方政府在食品安全监管中的权力，既有利于避免职责交叉，又有利于防止监管空白、督促企业落实食品安全第一责任人责任，提高全社会食品安全水平。
二、我国食品安全统一监管模式面临的挑战
食品安全统一监管模式，有利于强化责任落实和监管力量的协调。然而，在统一监管模式下，我国食品安全治理体制机制面临着一系列挑战。
（一） 地方保护更加严重
从实施行政权力过程及其社会效果角度，行政管理体制可以分为僵化型、活力型和混合型。近二十年的食品安全治理实践表明，我国行政管理体制基本是僵化型的。在食品安全分段监管模式下，我国的食品安全生产、流通、消费等环节分别主要由质监、工商、食药监等部门分段监管。1998年、1999年我国工商、质监系统分别实现了省以下机关垂直管理，2004年在国家药品监督管理局基础上组建的国家食品药品监督管理局也实行省以下垂直管理。垂直管理部门在履行职责过程中，与地方政府相互制约，形成了现实的政策关系。而地方政府为了发展经济、解决就业问题等，放纵、甚至或明或暗地支持食品企业造假、掺假，要求监管部门放松监管。
为落实地方政府在食品安全工作中负总责的政策，2008年，食药监部门首先取消了垂直管理，下放地方。2010年，国务院办公厅做出了调整工商、质监行政管理体制的决定，在2013年随着机构改革和职能转变方案的落实，食品安全监管形成了地方政府分级管理的体制。纵观我国近年来食品安全行政管理体制改革实践，要么垂直，要么地方管理，实际奉行的是非此必彼之路。然而，食品安全不仅需要政府部门之间的跨界联合，同时需要多级政府的协同行动。地方政府分级统一管理模式下，食品安全治理将可能面临更严重的地方保护主义的挑战。
（二） 食品安全信息内部化严重
食品安全涉及从农田到餐桌的多个环节，牵涉到政府、食品企业、行业协会、社会团体、群众自治组织、新闻媒体、个人等众多主体，科学合理高效地共享有关信息是提高治理水平的内在要求。《食品安全法》有23处出现了“信息”一词，对食品安全信息的通报、公布、获取等进行了规定。然而，规定过于简单，在治理实践中，政府部门内部信息通报迟缓，对社会公布更是层层过滤，在信息的准确、及时、客观性方面各地标准不一。统一监管模式下，食品流通的市场化与信息管理的地域化矛盾突出〔2〕，可能导致食品安全信息的损失。食品安全监管由地方政府分级负责，监管部门只在有限地域行使管辖权，不同地区之间的信息沟通更加困难。同时，在分段监管模式下，不同监管机构之间存在着一定程度竞争，因此可以从不同方面提供信息进而相互比较、印证，信息更为真实、全面。分级负责的统一监管，食品安全信息提供的“竞争”机制将失去作用，将不得不依赖于某一特定部门，信息是否全面、真实和完整，得不到有效保证。〔3〕
（三） 食品行业诚信体系建设滞后
企业诚信是破解我国目前食品安全问题的核心，建设诚信体系是食品安全的根本举措。虽然我国已经制定了诚信管理体系标准、诚信评价准则和工作实施方案，建立了国家食品工业企业诚信信息公共服务平台，所有省份已经全部启动食品企业诚信体系建设。然而，诚信信息公共服务平台本身不够完善，并且仅仅局限于食品工业企业，尚未包括食品销售、运输、贮存企业等。更大的问题在于，分级负责的集中统一监管模式下，大型企业如果出现失信行为，由于食品安全监管机构必须接受同级政府领导，而且只有一家，力量有限，很难进行有效惩治。原来部门间共同研究、审议的复杂失信行为，在统一监管模式下转变为组织内部的冲突，很容易出现相会妥协，从而将冲突抹杀，容易产生武断的、任意的行为，导致失信行为蔓延。
三、我国食品安全统一监管模式优化的措施
优化统一监管模式下我国食品安全的治理机制，应以建立务实高效的食品安全领导体制为核心，完善食品安全信息共享平台，加快建设以企业主体责任落实为核心的食品企业诚信体系。
（一） 建立分级管理、以块为主、条块结合的食品安全双重领导体制
领导体制是确保食品安全治理机制高效运转的关键。地方政府能够充分协调各方面力量，快速处理食品安全事件，高效保障辖区食品安全，因此地方政府必须对食品安全负总责。地方党委政府要切实加强领导，为食品安全工作提供人员和物质保障，协调食品药品监督管理机构与农业部门、卫生部门、公安部门等进行密切配合，将食品安全行政执法、检验检测经费纳入同级政府财政预算，统筹食品检验检测技术机构建设，合理配置执法、检验力量。地方食品药品监督管理机构领导干部实行双重领导，主要负责人的任免地方党委政府应事先征得上级业务主管部门的同意，领导班子其他成员的任免应事先征求上级业务主管部门的意见，在业务上接受上级主管部门的指导。
（二） 加快建设数据权威、资源共享、内外有别的食品安全信息平台
政府要不断提高召集能力，凭借权威和人力优势，借助技术资源，将食品安全各治理主体组织到一起，实现无障碍沟通。一是建设全国统一、稳定、权威的食品安全网。由国家食品药品监督管理总局主办，国家卫生和计划生育委员会、农业部协办，承办机构可以由非政府组织承担。建立实施食品企业“黑名单”制度、“红榜单”制度，在食品安全信息网上进行信息披露〔4〕。食品安全网应形成网络体系，实现主系统和执法、检验检测等子系统以及全国各个省份子系统的协同，提高信息查询的便捷性。二是制订信息共享的标准和规范。规定各职能部门和企业必须披露信息的类型，由相应组织提供在网上共享，对不适合对社会公开而又可以在监管机构内部共享的信息通过技术手段在内部共享。三是加强即时查询系统等子系统建设。除涉及商业机密外，职能机构应将通过行政许可、认证认可的食品企业在网站设立动态查询系统，供公众即时查询。在生产经营者的支持配合下，充分利用现代技术手段，实现食品在网上“从农田到餐桌”的全过程追踪、查询。
（三） 加快建设以企业主体责任落实为核心的食品企业诚信体系
诚信体系建设，需要政府、企业、社会等共同参与，惩罚与激励并重。一是深入推进社会征信体系建设。将食品企业及其主要经营负责人的守法经营情况记录在案，形成信用档案，并和企业融资、保险等挂钩，迫使企业及经营者增强信用意识，从而创建诚实守信的社会信用环境。二是落实企业主体责任。通过巡查、回访、年审、强制检验等手段，督促企业全备案、产品全登记、检验全记录。鼓励企业员工举报企业存在的问题，对提供有效、重要线索的员工进行奖励，使企业处在内外双重监督之中。推行召回制度，对存在质量问题的食品要求企业召回。推动行政执法与刑事司法的衔接，认真执行《食品安全法》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等食品安全法律、法规，打击食品安全刑事犯罪，形成对监管人员和生产经营人员的有力震慑。三是充分发挥人大、政协以及非政府组织的作用。人大、政协要进一步发挥监督作用，促使食品药品监管机构不断提高为民监管的意识和能力。充分发挥行业协会的自律作用，提高行业安全水平，将不合格食品驱逐出市场。社会团体要借鉴集团诉讼制度的经验，积极推动食品安全公益诉讼制度在我国的落地生根和深入实施。健全新闻媒体和从业人员宣传报道制度，食品安全报道要做到客观、科学、全面、准确，不但要让公众知晓现实是什么、应该是什么，而且要对政府监管进行监督，提高全社会的食品安全科学水平。
〔参 考 文 献〕
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〔2〕 孔繁华.我国食品安全信息内部流通机制探究〔J〕.广东行政学院学报，2012，（02）：48-53.
一、指导思想
以邓小平理论和“**”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六届三中全会精神，坚持政府是食品安全信用体系建设的“第一推动力”的总原则，把食品安全信用体系建设试点工作纳入我市治理“餐桌污染”建设“放心食品工程”第二阶段的重要工作内容，以改善食品安全信用环境，培养食品安全信用意识，规范食品企业生产经营行为和食品市场秩序，提高食品安全为目的，以加强食品生产经营企业信用建设为核心，综合抓好我市食品安全制度规范、管理服务体系与运行机制的建设，从我市实际出发，用两年时间抓好试点建设，积极探索我市食品安全信用管理的模式和方法，加快形成食品安全信用体系建设的步伐，搞好我市食品安全信用体系建设试点工作。
二、工作原则
试点工作要坚持如下原则。
──坚持政府推动、部门联动、行业自律、市场化运作、全社会广泛参与的原则；
──坚持统筹协调、分工合作、分类指导、分步实施的原则；
──坚持宣传教育与制度规范并重的原则；
──坚持褒奖守信与惩戒失信并举的原则；
──坚持信用建设与行政监管相结合的原则；
──坚持互联互通、资源共享的原则；
──坚持低成本、高效益的原则；
──坚持先易后难、先点后面的原则。
这些工作原则有着十分丰富的内涵，各成员单位、各试点区、各试点行业、各试点企业要认真领会，大胆探索，勇于实践，做好经验总结，逐步完善提高。
三、工作内容和目标
（一）加大食品安全信用宣传教育工作：要全方位、多形式的开展宣传活动，把宣传教育工作贯穿到食品安全信用体系建设全过程的始终，利用各种会议、各种新闻媒体和培训、讲座，介绍食品有关法律法规和消费知识，宣传典型经验和“食品放心店（市场）”及优质产品，公布守信企业和优质产品，对不合格产品和违法违规企业，特别是对典型假冒伪劣商品和制假者进行曝光。着力营造一个食品安全信用环境，培育企业的良好信用，增强企业是食品安全第一责任人的意识。
（二）突出信用体系建设的重点。把老百姓生活息息相关的粮、肉、蔬菜、水产品、水果、奶制品、豆制品等作为信用体系建设试点期间的抓手和推进器，同时作为工作的重点和关键环节抓好。
（三）制定信用制度规范。在全市通过信用征集制度、信用评价制度、信用披露制度、分类管理制度等的制定和实施，规范种植、养植、加工、经营行为，切实提高食品安全水平，保证人民群众的饮食安全。
1、制定食品安全信用征集制度。包括能如实全面综合地反映试点行业和企业食品安全信用的各类信息、内容、标准和要求等。
2、制定食品安全信用评价制度。主要包括各部门行业食品安全信用的评价机构、评价指标、评价原则、评价等级、评价方法及评价效力等。
3、制定食品安全信用披露制度。主要通过建立健全食品安全信用的披露机构、披露原则、披露方式以及披露要求等，形成让加工者、经营者、管理者、消费者知晓的信息披露机制。
4、制定食品安全信用管理制度。根据食品生产经营企业食品安全信用评价结果的差别确定不同的监管力度，充分发挥食品安全信用差异对企业的奖惩功能。
（四）初步建立信用体系管理服务系统。
1、加强立法建设。要利用我市的立法地位的优势，逐步把食品安全信用体系建设安排到法制化建设体系中，做好依法推进建设食品安全信用体系建设。
2、建立食品安全信用管理系统，明确食品安全信息征集、评价和披露三个环节中相关部门的责任和工作程序。
3、探索和培育食品安全信用体系服务系统，明确社会中介机构的服务内容和服务程序等。
4、应用初步建立起来的信用体系管理服务系统，逐步推行食品生产基地公布制度和外埠基地注册制度，完善安全食品生产基地管理。
5、建立市场准入系统。推行上市食品检验合格证制度，严格市场准入管理，逐步建立健全对检测合格的肉品、禽类产品、蔬菜、水产品、豆制品等食品给予市场准入资格的管理机制。进入市场的食品（生猪、蔬菜等）必须提供检测证明，市场开办单位要严格把好进货质量关，建立食品索证索票、台帐制度，拒绝不符质量安全和来源不明的食品入市。逐步完善对不符合安全标准的食品实行召回、退市和销毁处理制度。
6、建立诚信建设机制。食品生产加工企业要开展守合同、重信用、依法经营活动，树立良好的社会信誉度；农副产品批发市场、超市、农贸市场应诚信经营，对食品的质量承担责任；鼓励企业积极参与“绿色批发市场”、“绿色零售市场”认证活动，并继续开展“放心食品示范店（市场）”评选活动。定期诚信信息，引导消费，鼓励诚实，惩戒和打击失信行为。
四、实施步骤
从20*年4月起至20*年4月，通过两年时间的试点，探索我市食品安全信用体系的制度规范、管理服务系统、信用活动与运行机制，为全面推进食品安全信用体系建设、提高食品安全水平打下良好基础。试点工作分三个阶段进行：
第一阶段：启动阶段（20*年4月～6月）
1、成立以分管副市长为组长，各有关部门主要领导和各区分管领导为成员的食品安全信用体系建设领导小组，指导和协调全市食品安全信用体系建设的工作。
2、制定工作方案。市食品安全信用体系建设协调领导小组制定出台“*市食品安全信用体系建设工作方案”。
3、召开全市食品安全信用体系建设动员会，全面部署试点工作。
4、开展教育和培训工作。根据国家有关文件的精神和要求，围绕食品安全信用基础知识和食品安全信用体系建设具体要求等进行专项具体部署。
第二阶段：（20*年7月～20*年11月）
1、调查研究，摸清情况，理清思路。要围绕从“农田到餐桌”的各个环节，摸清食品安全和信用的现状、以及存在的突出问题。
2、选择试点单位。市食品安全信用体系建设协调领导小组选择两个试点区，两个试点协会、100多个试点企业进行食品安全信用体系建设试点（见附件）。
3、检查试点单位工作方案。各试点行业、企业根据“*市食品安全信用体系建设工作方案”要求，结合本行业、本企业情况，制定具体的实施方案，并于7月15日前提交试点办备案。
4、制定“*市生鲜食品安全监管办法”，把食品安全信用体系建设以法制形式确定下来，明确职责分工和法律责任。
5、各部门要在对现行食品安全法律法规收集和整理的基础上，逐步完善食品安全信用信息的收集、评价和披露制度，并开始启动工作。
6、市食品安全信用体系建设协调领导小组办公室要对试点企业和单位的各项食品制度的落实情况进行监督检查。
7、定期向国家食品药品监督管理局及省有关部门汇报我市试点工作情况，并自觉接受指导、督查，以突破和解决试点单位存在的问题。
8、适时召开食品信用体系建设调度会、工作例会、经验交流会和研讨会。
第三阶段：总结阶段（20*年11月至20*年3月）
1、对信用体系建设情况进行全面总结。会同各区对试点协会、企业的工作进行验收和评价，重点总结工作任务的完成情况以及建立起来的运行机制是否规范，管理服务系统与运行机制建设上取得的成效，重点体现在长效机制的建设上，及时全面准确地把两年试点成效总结表现出来，为下一步三年推进打下基础。
2、召开食品安全信用体系建设试点工作总结大会，并对食品安全信用卓著的单位进行表彰。
3、制定出台“20*-20*年三年实施工作方案”，对接国家、省建设食品安全信用体系建设工作的要求，全面推进我市食品安全信用体系建设工作。
五、推进食品安全信用体系建设试点工作的保障措施。
（一）加强领导，明确相关责任
在市政府统一领导下，成立*食品安全信用体系建设协调领导小组，领导小组由有关部门的领导和相关专家组成，领导小组下设办公室，挂靠市贸发局，负责指导和协调全市食品安全信用体系建设试点工作。各试点部门、各试点协会、各试点企业也应成立相应工作班子，切实承担工作任务。
（二）加强法制建设，提供制度保障
食品安全信用体系建设涉及诸多方面，要在调查研究的基础上，积极推动我市有关食品安全信用法律、法规的制定与完善，保障食品安全信用体系建设依法进行。
（三）加强舆论宣传，营造信用氛围
开展多种形式的食品安全信用宣传活动，形成人人讲信用，人人重信用，守信为荣，失信为耻的良好社会氛围。食品生产经营企业要开展守合同、重信用、依法经营的活动，倡导文明经商，形成有效的企业自律；食品行业协会要积极普及食品安全基本知识，提高全民食品安全意识，维护消费者合法权益。
（四）加大科技投入，增加经费保障
要按照国家的统一部署和要求，市财政要把试点工作经费列入预算，给予适当保障，重点是保障信用信息交换平台的建设，充分利用电子政务等手段建立食品安全信息网络，保障信息资源共享。
积极支持和鼓励食品安全信用的基础设施建设和信用服务机构的发展，不断提高食品安全信用体系建设的科技水平。
（五）加强企业信用，强化信用基础
食品生产经营企业应当进一步提高对信用价值的认识，结合无公害食品、绿色食品、有机食品，以及HACCP、GMP和ISO9000等认证体系的建设，建立企业内部信用管理机制及信用风险管理制度，重视培养信用管理人才，加强经营行为自律，把维护自身形象和提升企业价值有机联系起来，树立企业良好形象。
为认真贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）、《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）及相关法律、法规、规章及规定，加强对全县工商系统食品安全监督管理工作的组织领导，细化各职能部门的岗位职责，增强内、外部的协作配合，形成工商系统食品安全监督管理的合力，依据市工商局《关于加强流通环节食品安全监督管理工作的意见》连工商办，提出如下工作意见：
一、建立健全工商部门食品安全工作的领导机制，为全面加强食品安全监督管理工作提供坚实的组织保障
（一）县局决定调整工商行政管理局食品安全领导小组，领导全县工商系统流通环节食品安全监督管理工作。领导小组成员如下：
（二）县局食品安全领导小组办公室设在消保科，负责食品安全监督管理工作的综合协调工作,消保科科长任主任，
（三）在食品安全监督管理工作中，各级工商机关应认真落实地方政府负总责，监管部门各负其责，企业是食品安全第一责任人的总体要求。各级工商机关既要在当地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作，又要指导下级工商机关认真执行当地政府的食品安全监管计划和工作部署，正确履行分段监管任务。
二、细化内部各职能部门的职责，促进流通环节食品安全监督管理履职到位
（四）消保科：组织、指导本系统贯彻执行《食品安全法》及相关法律法规、规范性文件；依据以上法律法规、规范性文件，结合本县实际拟定全县流通环节食品（《食品安全法》规范调整的食品）监督管理的具体措施、办法；组织实施流通环节食品安全监督检查、质量检验及食品经营主体市场准入制度；承担流通环节食品安全重大突发事件应对处置和重大食品安全案件查处工作；指导本系统流通环节食品安全监督管理工作。受理消费者涉及工商部门食品安全监督管理范围的咨询、申诉、举报，转交、督促相关部门处置。
（五）市场科：按照《农产品质量安全法》的规定，结合本县实际拟定全县工商系统规范食用农产品市场秩序的具体措施、办法；进一步完善农产品市场主体准入制度，规范经营主体准入行为；指导和监督市场开办者及农产品经营者认真落实经营管理责任，全面落实自律制度，规范农产品经营行为；依据有关部门质量监测结果，查处销售质量不合格农产品的违法违规行为；参与流通环节农产品安全重大突发性事件的应对处置工作。
（六）办公室：负责本局机关食品安全监督管理的文电、保密、档案、及重要、全局性会议的会务工作；负责本局机关食品安全监督管理新闻宣传管理和新闻工作，指导、协调本系统食品安全监督管理新闻宣传工作。
（七）法制科：承担制定的涉及食品安全监督管理工作的规范性文件的法律审核工作；承担或参与食品安全监督管理有关案件审核、听证、行政复议、行政应诉和赔偿工作；组织指导本系统《食品安全法》、《农产品质量安全法》及相关法律法规的宣传、培训工作；组织指导本系统食品安全执法行为的监督工作。
（九）注册科、监管科：依据各自职责分工参与拟定食品经营主体（含个体工商户、私营企业、内资企业、农民专业合作社、外商投资企业）登记注册、监督管理的具体措施、办法；对登记注册的食品经营主体依法进行年检；依据各自职责分工指导本系统食品经营主体的登记注册管理、监督管理工作；依据各自职责分工加强对食品经营主体的登记管理，查处违反登记管理法律法规的行为，依法取缔无照经营；参与全县食品经营主体登记管理信息库的建立、维护工作。
（十）公平交易科、经检大队：分别加大对食品市场不正当竞争、传销、商标侵权、虚假广告等违法行为的查处。
（十一）监察室：对本系统食品安全监督管理工作进行行政监察。
三、优化工作流程、加强沟通协作，增强流通环节食品安全监督管理的整体合力
（十二）办公室对涉及食品安全监管工作的文电，要迅捷办文、传递，及时将领导批示、拟办意见依据上述职责分工传达到相关职能部门，督促各部门贯彻落实。对食品安全监督管理工作的新闻宣传管理和新闻工作实行扎口管理，并会同相关职能部门依据《食品安全法》及相关法律法规、规范性文件的要求，依法规范工作信息。统一把关涉及食品安全的新闻采访，依据各部门的职责分工提出拟办意见。
（十三）县局食品安全领导小组派出联络员，参加县食品安全委员会的日常工作，对县食安委部署涉及消保科以外其他职能部门的工作，由办公室依据各部门职责分工提出拟办意见，其他部门要高效认真落实，按要求及时反馈工作情况，不得推诿。
（十四）有关工商部门食品安全监督管理的立法文稿及规范性文件的审核工作由法制处扎口管理，办公室对涉及此类工作文电的处理意见中应体现法制科扎口管理的要求。
四、深化制度建设，使流通环节食品安全监督管理工作步入规范化、常态化的轨道
（十五）县局食品安全领导小组办公室（消保科）牵头建立县局食品安全监督管理联席会议制度。县局食品安全领导小组各成员单位应明确一名业务骨干，作为县局食品安全领导小组办公室联络员，参与县局食品安全领导小组办公室的联席会议，并在本部门负责人领导下对接、推进本职能部门及条线的食品安全监督管理工作。县局食品安全领导小组办公室定期不定期召开食品安全监督管理工作联席会议，通报工作情况，协调日常工作，研究存在问题。
（十六）县局食品安全领导小组办公室（消保科）牵头制定全县工商系统信息采集、舆情监测及处置工作制度以切实提高信息采集的主动性、加快信息传递的及时性，增强信息舆情处置的针对性和有效性。县局食品安全领导小组各成员单位之间要以食品安全监督管理工作联席会议为平台，及时交流食品安全信息、食品安全监督管理工作信息，政策法规信息，消费者咨询、申诉、投诉信息等，实现信息资源的共享。
（十七）县局食品安全领导小组办公室（消保科）牵头制定全县工商系统食品安全应急处置实施方案。各职能部门按照分工协作的原则贯彻实施，确保食品安全的应急事件得到规范、及时、有效的处置。
（十八）各分局要依据本文件的精神，建立健全本分局食品安全领导小组，设立食品安全领导小组办公室，组织领导本辖区流通环节食品安全监督管理工作。县局食品安全领导小组各成员部门根据本文第十五条的要求明确的联络员，要在本部门负责人领导下推进本职能部门及条线的食品安全监督管理工作。各分局食品安全领导小组各成员单位要逐级细化食品安全监督管理工作的部门、岗位职责，优化工作流程，规范日常监管，形成一级抓一级，层层抓落实，一级对一级负责的工作格局，全面推进流通环节食品安全监督管理工作。
关键词：食品安全；利益博弈；信任关系；政府监管
一、 引言
食品安全是关系国计民生的大事。近年来，食品安全问题频繁出现，而且影响也越来越大。食品安全不仅是一个生物、化学、技术和管理问题，更是一个经济问题，其本质是食品原料生产者、食品加工企业、食品营销者、食品物流企业、政府监管部门及食品消费者等相关主体之间的利益博弈，同时也是一个系统工程问题，其相关利益主体之间的利益制衡、信任管理和风险监管体系等并不是孤立的，而应该是一个完整的、系统化的有机整体。但是，目前我国对食品安全问题的经济学研究和系统管理理论研究严重不足。事实上，近5年我国发生的重大食品安全事件并不是我国的基础技术落后，主要是因为食品安全的外部监管、服务体系缺失造成的。当前我国食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，各大类食品均存在安全隐患，食品安全管理体制、食品安全标准体系、食品安全检测体系、食品安全风险预警系统等方面均存在着严重问题，同时，食品安全的诸多环节的监管不到位、利益博弈不均衡、信任缺失、法规条文不统一，导致食品链条成本和系统风险大幅增加，食品行业道德水平大幅下降，国民对政府和食品行业的信任度急剧下降，食品消费者时时处于担忧和恐惧环境中。食品安全问题得不到合理有效的解决，整个社会就无法和谐，经济发展将会受到严重制约。目前国内学诸多学着从不同的角度，利用不同的方法对食品安全问题进行了广泛研究，本文将目前学者研究的基础上从经济学视角出发对食品安全问题的利益相关主体之间的利益博弈、信任关系和食品安全问题的系统管理等三个方面研究进行了回顾和综述，并在此基础上有针对性地提出解决当前食品安全问题的对策建议。
二、 食品安全的利益演化博弈研究
利益是社会主体在经济、政治、文化的外部条件约束和保障下进行存续、发展、实现自我的一种必要追求，是一切人类活动的核心。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。从某种意义上来说，人类对利益追求和动机是社会发展的原动力，也是人们实现社会资源优化配置、降低能源消耗和编织全球经济共同体蓝图的根本动力。可以说，没有人们对利益的需求和追逐，就没有了社会的一切。正是利益的存在，导致了利益问题的研究成为社会科学研究最重要的研究对象之一。它反映着人与其周围世界中对其发展有意义的各种事物和现象的积极关系，赋予了人们行为的目的性和内在动力。而也恰恰是利益，导致了社会各类事物之间具有着复杂性、统一性和矛盾性等特征。
在整个食品安全问题中，利益始终占据着绝对的主要地位和作用，它是整个食品链条的润滑剂，也是整个食品链条发展和延续的源泉，更是各类问题和矛盾的聚集体。各种利益主体在谋利活动中，都会以实现利益最大化为目的，并运用各种手段尽可能地为自己谋取更多的利益。强弱双方会不断为各自的利益博弈，在这种利益博弈中，经济冲突和矛盾行为就产生了。有学者认为在这种利益矛盾和冲突中，消费者处于信息弱势地位，且对食品需求弹性小，总体上只能属于被动接受者，其对食品市场的影响微乎其微。而王虎、李长健认为这种看法存在着一定的片面性，他们认为整个食品供应链的终端，对食品安全存在天然的利益动力，对食品安全的关切度最为强烈。在食品安全领域中存在相关利益群体的利益对立和冲突，由此产生了生产者与消费者、监管者与生产者、生产者与销售者之间的利益博弈现象。但是，由于整个市场信息和个人信息的不对等性和非完全性、政府监管不到位及行政和链条中间环节信任的缺失等，在利益需求的实现过程中，不同的社会群体和利益相关集团或个人会存在着具有差别性的动机和实现路径。在其路径的实现过程中，道德风险、逆向选择、机会主义等行为应运而生。根据Akerlof和Arrow的研究结果，信息不对称会产生食品市场上的“逆向选择”——安全性差的食品把安全性好的食品驱逐出市场和“道德风险”——生产者隐藏或歪曲和误导食品安全信息等机会主义行为问题。在市场信息模糊不透明和市场监管不到位的情况下，食品链条中的各方的逆向选择、不道德行为和投机行为会随着各方追逐利益预期的增加而增加，最终会导致市场失灵、监管部门失信、国民恐慌和社会动荡。事实上，导致食品安全问题中的人为因素实质就是利益追逐的结果，生产者明知是有毒有害物质，却为了追逐自身利益最大化仍用于食品生产。回顾近几年来的重大食品安全事件，我国的食品安全问题绝大多数是人为因素造成，道德风险严重。相比之下，西方发达国家的食品安全问题主要是自然因素引起。因此，对于食品链条中的利益分配和行为监控等急需监管部门予以重视。王虎、李长健认为食品安全中存在的复杂的利益矛盾运动态势主要表现在生产者与消费者之间、生产者与监管者之间、生产者与销售者之间，为了实现食品领域的利益均衡与和谐局面必须重视对食品领域利益矛盾运动的分析并有效构建该领域的利益冲突与制衡机制、利益产生与分配机制、利益代表与利益表达机制、利益协调与利益保障机制，实现食品安全治理模式向政府、第三部门、法庭与私人多元共同参与的变迁。食品链条上的利益分配机制、利益制衡机制、利益协调机制和利益保障机制的有效性和可行性影响着食品安全中利益矛盾运动态势和市场均衡的变迁，影响着食品链条的有序性和可持续性。食品安全领域的利益追求不应该只是单个个体或群体一方利益的最大化，而是整个食品链条中所有群体和个人集体的利益最大化，这种利益的需求虽无法使个别个体或群体的利益最优，但能保障整个食品链条利益最优，使得食品链条的发展具有稳定性和可持续性。
食品安全问题的发展状况如何，主要取决于各方利益主体之间的博弈结果。食品安全问题中的利益博弈及其路径选择，反映了一个国家社会和经济的可持续性，反映了一个国家国民的素质、道德水平和政府对国民生命安全的关注程度和对人民的热爱程度。食品安全中的利益博弈及其演化路径、方向选择和监控机制关系着食品行业的未来，从某种意义上来说，更关系着国家的未来。因此，对于食品安全的利益关系分析及其机制设计至关重要，既能为降低食品链条的各种成本和交易费用提供指导，也能为国家行政监管提供理论借鉴。
三、 食品安全的群体信任关系研究
食品安全是关系到消费者、食品企业和政府部门的一个重要问题。信任是食品安全链条中的关键影响因素，食品安全中的信任关系会影响消费者购买意愿。关于信任，不同的学者对其定义不同，尼克拉斯·卢曼把信任理解为“对产生风险的外部条件的一种纯粹的内心估价”，他认为信任是一种简化机制，是一个对未来的期望，通过信任机制能降低特定情况下的复杂性，最重要的信任因素是个人已取得的正向经验、在获取正向经验过程中形成的人际关系以及作为人际关系桥梁的沟通因素。Doney和Cannon在综合社会心理学、社会学、经济学以及市场营销学相关理论的基础上提出了信任发展的五大认知过程：计算过程、预测过程、能力过程、动机过程、传递过程。在这些过程中，信任的感知和认可程度将影响着信任关系演化的方向、路径和演变结果。信任作为人与人之间的一种关系认知过程，它是双方合作的基础。组织间信任是组织间成功合作的不可缺少的前提，这种关系已被许多研究所证实。
在人与人之间利益获取的过程中，个体的信任感知将左右个体的认知或感知结果，影响个体行为和双方合作的可持续性。信任不仅能带来双方的利益分享和价值实现，也能带来资源的最优整合，促进整体利益和资源价值最大化。良好的信任关系，将会节省利益相关主体的时间和交易成本、降低心理风险，进而增加双方的合作意愿，获取更大的利益价值。
四、 食品安全的系统管理规制与模式
国内外关于食品安全管理的研究主要集中在以下几个领域：食品安全影响因素研究；食品安全管制的必要性及政府管制行为研究；食品生产者（供应商）行为研究；消费者食品安全行为研究；食品安全对国际贸易的影响；食品安全法律规制研究；食品安全管理理论与政策研究；食品安全管理体制比较研究等等，但对食品安全的系统管理和模式探索研究较少。食品安全问题具有市场信息不对称、外部不经济以及公共产品的特性，因此，需要政府来弥补市场失灵的缺陷，需要政府介入建立有效的信息制度和监管机制。Alan Stone认为管制是“政府通过法律的威慑来限制个体和组织的自由选择”，其目的在于限制经济主体的决策行为。企业食品安全行为、消费者食品安全行为与政府监管关系密切，政府监管法律政策的正确制定和有效实施是基于对企业和消费者等微观主体行为的有效认知。研究表明，在市场失灵的情况下，应采取的监管方式主要有：诉讼；消费者安全教育和信息提供；发放各类生产许可证；发布行政法规和命令；进行处罚和奖励。我国国内对食品安全管理体制的研究主要集中在对国外经验的介绍和比较方面。朱允卫介绍了发达国家食品安全管理3种模式——美国模式、英国模式和加拿大模式，分析了我国食品安全体系与发达国家的差距，并提出了借鉴国际经验进一步完善我国食品安全体系的构想。韩俊分析了食品安全监管体制的国际现状，按照WHO的分类方法，食品安全监管体制大体可以分为多机构食品监管体系、单一机构食品监管体系、综合食品监管体系三种类型。分析了分散管理模式和集中管理模式的利弊，结论指出：就中国而言，食品安全监管机构宜少不宜多，应尽快对食品安全监管体系进行整合。当前实行的“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全管理体系，是造成食品安全监管体系效率低下，资源浪费、职责难以分清以致监管重复和监管空白均有表现的原因之一。当前国内外对食品安全的管理体制研究文献较多，但对于其系统管理方法和模式的研究文献较少。我国的实践证明，食品安全管理需要一种系统的管理方法和管理模式，当前我国分部门和分级管理导致不同部门之间的规则和文件条款冲突，利益矛盾严重，往往各个部门为了各自的利益，削弱了食品安全管理的有效性。因此，当前我国急需对食品安全管理进行统一，管理方法和模式需要系统化，法律法规需要高度的一致性。（下转第87页）
五、 结论
经过对国内外经典文献的梳理，发现我国当前的食品安全管理规制已经严重削弱了食品安全管理的有效性。当前食品安全中的利益问题、信任关系及系统管理模式等急需要迫切解决，研究需要进一步以下三个经济学领域深入：食品安全中利益演化和规制设计、食品安全中利益主体之间信任关系与信任机制、食品安全的系统管理规制和模式等。从某种意义上来说，这三个领域是当前食品安全问题中的三个关键点，也是保障食品安全和社会安全和谐的理论前提。
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关键词：食品安全 政府监管 问题 对策
继“三鹿毒奶粉”、 “地沟油事件”之后，今年又一个涉及食品安全的“炸弹”—— “双汇瘦肉精事件”引起了人们的关注。在历经了三鹿奶粉三聚氰胺的冲击后，双汇引进瘦肉精猪肉事件虽称不上是食品安全领域的标杆性负面事件，但由此引发的舆论关注范围与规模之大也暴露出目前我国的食品安全形势岌岌可危，食品安全供给与需求明显失衡。导致这些问题发生的因素很多，其中，政府监管的缺位值得我们深思。
1.我国食品安全政府监管的重要性与必要性
食品安全关系到广大人民群众的切身利益，我国党和政府十分重视食品安全监管工作，但目前我国在食品监管中还存在许多盲点。政府把好食品安全关，有十分重要的现实意义。
1.1我国食品安全政府监管的重要性
食品安全问题愈演愈烈，关系到每个公民的生命健康和饮食安全。政府履行保障食品安全职能，加强我国食品安全监管的具有以下重要意义：首先，有效的政府监管可以维护食品生产者和消费者的合法权益。减少少数食品生产者利益的驱使下完全忽略食品安全，侵犯合法生产者正当权益，严重危害了人们的生命安全和身心健康。其次，加强食品安全政府监管，有利于提高我国食品安全水平和政府公信力，是社会稳定和谐的重要保障。再次，有效的政府监管有利于增强我国食品行业在国际竞争中的竞争力，维护我国的经济利益。
1.2我国食品安全政府监管的必要性
市场并不是没有缺陷的，即便是在我国以公有制成分为主体的市场经济下，也会出现市场失灵，频发的食品安全危机就证明了这一点。没有政府的监管和干预，食品市场不仅会出现市场失灵，导致资源配置效率低下或无效率，而且会严重威胁消费者的身体健康和生命安全。食品安全的公共产品属性、市场失灵以及政府的公共管理职能使得政府监管食品安全成为必要。只有政府可以通过立法或行政手段，要求食品生产者、经营者提供真实、全面的食品信息，要求其行为合法；只有政府可以对食品生产、销售进行监管和控制，从而保障人们的人身及健康安全。1
2.我国食品安全监管的现状和问题
目前，我国在食品安全监管方面主要采取的是以分段监管为主，品种监管为辅的监管方式，己经初步建立了国家和地方两个层面的食品安全监管体系并发挥了重要作用。中央和地方两个层面的食品安全机构各成体系，共同形成了我国食品安全监管主体，在加强食品安全监管方面发挥着重要作用。但迄今为止，食品监管责任体制依然没有理顺，机构定位比较模糊，多部门业务在食品监管和服务过程中难以甚至无法整合，从而导致食品安全监管中一直难以克服的“低效”、“失效”、“无效”等现象没有得到有效缓解。
以“双汇瘦肉精事件”为例，该事件的爆发主要是因为政府监管部门失职，这表明我国的食品安全监管体制存在不容忽视的缺陷，这些缺陷导致许多不安全因素进入市场，严重危害国民的健康。通过疏理我国的食品安全监管框架，发现我国政府食品安全监管主要存在以下问题：
2.1食品安全监管相关法律法规不健全
食品安全法律的不完善主要体现为以下几个方面:1.条款笼统滞后，缺乏可操作性。一些条款已然过时，对当前市场经济条件下的实际问题约束力较小，操作性不强。2.法律体系缺乏系统性和完整性。我国关于食品安全的法律法规虽然众多，但因分段立法，条款相对分散，调整范围较窄，如《食品.卫生法》没有体现从“农田到餐桌”的全程管理，使猪肉的监管环节出现盲区。同时，由于执法主体不同，适用的法律不同，定性不准确、处理不得当的现象大量存在。23.法律处罚过轻，威慑力不够。相关法律的规定往往只限于罚款。事实上，违法者被查处后很少向司法机关移送，更是很少判刑。那些被媒体曝光的食品事故处理结果，仅仅只是捣毁、查封加工点和停业整顿等，而主要负责人大多数都逃脱了法律的制裁。
2.2监管主体职责不明确
在“双汇瘦肉精事件”发生后，相关专家将原因归咎于各监管部门“多头管理、无人负责”的局面。我国食品生产流通属于“分段管理”，有7部法律与农业部、工商局、卫生局、质监局、商务部、食品药品监督管理局共同负责猪肉的监管，但由于监管主体设置不合理，职责不清、权责不明、重复监管、监管真空，缺乏部门整合、综合协调和联动机制，相关职能部门的监管空隙使双汇钻过养殖环节的监管漏洞，进入贩运环节，并以各种手段溜出屠宰和销售环节的监管，堂而皇之进入市场销售。
2.3食品安全预警系统和行政问责体制的缺失
当前食品监管还存在预警机制滞后问题。食品监管重在防患于未然，而目前很多时候食品安全是“出了问题才重视”、“不死人不重视”，绝大部分措施属于事后处理，不仅达不到监管目的，反而会加大监管难度3。
而对于行政问责制尚未纳入到法制化的轨道行政问责制。虽然自SARS以来在我国引起了广泛的关注，也有一些政府官员因此引咎辞职，在“双汇瘦肉精事件”中也有一批领导于部受到处理。这是食品安全事故中落实问责制的自然结果，也是我国食品安全监管体制取得不断进步的可喜表现。但是当前的行政问责并不是依据法律程序来问责，问责的事由、人员范围仍不确定，问责的主体定位不准，问责的程序还存在漏洞，追究的后果还不明确。并且目前在我国所有的责任追究机制主要是针对个人决策失误和行政行为不当，很少对集体决策失误的责任人进行追究，这种“法不责众”的现象在我国司空见惯。4
3.完善我国食品安全政府监管的对策
食品安全事关公众利益和经济发展，是一项系统工程。“双汇瘦肉精事件”之所以发生，政府的责任首当其冲。鉴于当前严峻的食品安全形势，政府必须树立科学监管理念，专业分工、高效协调，从制度层面完善监管体制，营造良好的监管外部环境，从根本上解决食品安全问题。针对“双汇瘦肉精事件”中我国政府监管食品安全存在的一系列问题，提出以下完善我国食品安全监管的对策。5
3.1加快食品安全监管法律和制度建设
政府是国家法律的制定者和守护者，完善食品安全的法律体系是政府不可推卸的责任，也是保障法律有效实施的根本前提和依据。具体包括以下方面：
（1）整合现有法律资源，完善《食品安全法》。在加强贯彻落实此法的同时还要对现有的有关食品安全的法律法规、条例等进行认真清理、补充和完善，将散存于各项法律法规中有关食品监管的内容整合，尽可能减少立法和执法上的相互冲突，解决法律体系的混乱，保持法律的同一性。
（2）进一步与国际接轨，参照国际食品安全法典建立我国食品安全法律法规体系。以国际现有的食品安全法典为依据或参考建立我国食品安全法规体系，建立与时俱进、重在防范，科学、全面的食品安全法律体系，以《食品安全法》为龙头，其他具体法律相配合多层次立体框架的食品安全法律体系。
（3）强化法律法规的惩罚力度，赋予食品安全监管部门更充分的权力，从源头对食品生产加工及相关企业实行强制性管理。《食品安全基本法》处罚的惩戒力度不够，为此，要扩大执法部门的检查权，加大对违反食品质量安全法律的惩处力度，强化对食品生产加工企业的日常监督管理，确保食品安全法律法规的执行力和可操作性，做到令行禁止、政令畅通。对于那些生产、制造、销售有毒有害的食品的企业经销商，无论其生产或销售数量的大小，都要移送司法机关追究刑事责任，并罚其倾家荡产，在一定程度上可以限制假冒伪劣商品的泛滥。
3.2建立有效的食品安全监管主体
“双汇瘦肉精”事件再次暴露了我国目前分散的监管体制的严重缺位，也显露了2003年成立的食品与药品监督管理局并未发挥预期的综合监管、组织协调的作用。因此我国食品安全主体应进行重新调整与分工，在食品安全监管体制上，将我国目前实行的“多部门按环节分段式的管理模式”，转变为“单部门按产品链条式的管理模式”，合理分工、高效协调。我国食品安全委员会可借鉴美国的做法，国家级食品安全委员会直接对总理负责，主要成员由不受部门利益影响的食品安全专家组成，在监管工作上不承担具体的食品安全监管工作，而仅负责层次较高的抽象决策行为，包括食品安全风险分析、风险评估、风险预警和及时国内外食品质量安全方面的动态信息等工作，改变行政监管机构权力分散与各自为政的现象，提高监管效率。6
同时，整合执法力量，解决多头执法现象。整合执法力量，就是要合并现有食品监管的相关部门，对设置不合理或人员严重超编的机构，或撤销、或合并、或精简，克服政出多门、各自为政的局面，在此基础上，建立统一的食品安全监管部门，对食品生产全过程进行监管，并赋予更高的权威。
3.3建立有效的预警系统和行政问责机制
地方政府应当立足长效监管机制，改变当前靠突击、督查、评比推动食品安全的工作方式，同时，借鉴发达国家管理经验，探索运用以食品安全风险评估为主要内容的食品安全监管手段，及时预警信号，一方面让监管部门可以提前介入处理问题，另一方面使广大市民从食品安全预警信息中知道安全隐患所在，避免重大风险事故发生。
为了使行政问责制成为一种长效机制，应制定和颁布专门的行政问责法规。整合形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的统一的问责的法律法规。在追究监管人员违法行政或不作为的法律责任时，必须经过具有法定事由并经过法定程序，改变以往那种“重实体轻程序”的做法，依照法定程序实施问责。7
食品安全的保证，仅靠政府一方的努力是不够的。政府监管措施的有效实施，需要市场、教育机构、媒体、消费者等社会各方的积极参与和配合，以及整个社会经济发展水平提高、社会信用体系的建立等。
参考文献：
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[2] 国家质量监督检验检疫总局.中国的食品质量安全状况白皮书，国家质量监督检验检
疫总局门户网站aqsiq.省略.
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[4]马英娟.政府监管机构研究「M].北京大学出版社，2007.
[5]王燕.食品安全监管面临的问题和思考「J〕.河南预防医学杂志，2006(11).
