时间：2022-12-21 00:23:19
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城市低保，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
最低生活保障制度近十年来在发展中国家越来越受到重视。
最低生活保障制度的设计也成为我国城市减贫的一个重要的手段，
文章利用中国家庭收入调查（CHIP）2002和2007两次大型的微观调查数据，从家庭层面对我国城市低保的减贫效果进行了全面分析。研究结果表明，2002年我国有8.70%的城镇家庭在低保救助下摆脱了贫困，家庭的贫困深度和贫困强度分别下降了9.7%和11.5%;2007年我国有59%的城镇家庭在低保救助下摆脱了贫困，家庭的贫困深度和贫困强度降幅分别达到79.2%和87.8%。目前城市低保的重点救助对象是单人户、单亲家庭、老年人口比重高、失业率高的家庭，以及有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，上述特征与我国家庭结构小型化、养老负担加重、持续性失业和医疗卫生体制改革不到位有直接的关系。
关键词：城市低保;减贫;家庭
中图分类号：D632.1文献标识码：A文章编号：1000-4149（2015）02-0108-11
DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2015.02.012
收稿日期：2014-08-27;修订日期：2015-01-21
基金项目：国家社会科学基金青年项目“基本公共服务的配置结构、决策参与与农民工公平感关系研究”（14CSH034）。
作者简介：文雯，复旦大学中国经济研究中心博士后。
Urban Minimum Living Standard Security and Family Poverty Reduction：
An Analysis Based on CHIPS Project
WEN Wen
（Research Institute of Chinese Economy，Fudan University，Shanghai 200433，China）
Abstract：As the labor market is not standardized and the coverage of social insurance is low， in recent decades the minimum living standard security system has gained more concern in developing countries. Based on Chinese Household Income Project （CHIP） 2002 and 2007， two large scale microsurvey data，this paper analyzed the poverty reduction effect of urban minimum living standard security from the family level comprehensively. The results show that in the help of urban minimum living standard， there were 8.70% of urban households left out of poverty， poverty depth and intensity decreased by 9.7% and 11.5% respectively in 2002; there were 59% of urban households left out of poverty， the rate of poverty depth and intensity reached to 79.2% and 87.8% respectively in 2007. Currently the key subjects the urban minimum living standard security are singleperson households， singleparent households， households with high proportion of aged persons， households with high unemployment rate as well as households with severely disabled and physically weak members， which is related to the household size shrinking， heavier burden of supporting the elderly， persistent unemployment and health care reform not in place.
Keywords：urban minimum living standard security; poverty reduction; family
一、引言
在反贫困政策体系中，社会救助占据重要地位，尤其在发展中国家，由于劳动力市场不规范、社会保险覆盖率低且高度分层，被社会保险排除在外或是社会保险收入不能满足需要的个体，将受到社会救助的保护。最低生活保障（简称低保）是社会救助制度的核心。它是国家向居民提供的一种单向保障，只要家庭收入状况符合保障标准，就有权获得政府提供的资金或实物救助，不受劳动关系和前期缴费的限制。低保的主要功能是减贫，对于因重病、残疾丧失了劳动能力的困难家庭来说，难以像其他社会成员一样通过务工或经营获取市场化的收入。低保通过向此类家庭输送补给，帮助他们维持生计，更重要的是通过这一途径使其参与经济增长利益的分享，一定程度上缓解社会收入差距。
我国的城市低保建立于20世纪90年代初，当时正值我国全面推开之时。国有企业为了实现减员增效，打破了计划经济体制下的就业终身制，与之相联系的福利体系随之结束。短时期内大面积下岗失业引发的贫困问题冲击着已有的社会救济制度，也催生了具有现代社会保障意义的城市低保。据统计，1999年城市低保的救助人口只有256.9万，2002年迅速增至2064.7万，其中超过40%是下岗失业人员，平均救助标准只有148元/人/月。十几年间，各级政府不断加大城市低保的投入力度，城市低保总支出从最初不足20亿元增长到2013年的756.7亿元，年均增长率达到33.1%，低保救助群体从下岗失业人员扩大到包括老年人、灵活就业者、失业者、在校生在内的各类城市贫困群体，平均保障标准达到373元/人/月，发展速度之快有目共睹。
城市低保发展的十五年，也是我国经济社会发生深刻转型的十五年。伴随着社会结构变迁、产业结构升级和体制机制变革，城市新贫困群体不断出现<sup>[1]</sup>。目前中国大约有五千万城市贫困人口，约占城市总人口的7%-8%。这些新贫困群体究竟是谁？城市低保是否对准了他们？其产生的减贫作用有多大？这些一直是政策制定者密切关注的问题，理论界也对此展开了多角度的研究。但是在已有研究中，有一个层面的分析较少，那就是家庭。毫无疑问，家庭在经济社会发展中的作用是极其重要的，它既是最基本的社会组织单位和经济决策单位，也是贫困风险的直接承受者。低保是针对贫困家庭的，但是各国在救助家庭的选择和救助慷慨程度上有较大的差异，不同类型的家庭在社会救助中获得的待遇不尽相同，所以在考察低保的政策效果时，不应该忽视家庭层面的分析。下面，本文将从家庭角度切入，对不同类型的家庭在城市低保中的获益情况进行分析，试图通过这样一个新的视角，为我国的低保制度改革提供理论思路。
二、家庭结构演变和贫困状况分析
本文使用的数据来自中国家庭收入调查（Chinese Household Income Project，CHIP） 2002年和2007年的城镇卷。CHIPS样本是通过分层抽样从国家统计局的大样本中抽取出来的，是对个体人口特征、就业状况、收入状况，以及家庭收支情况的全面调查。CHIP 2002提供了东部（北京、辽宁、江苏、广东），中部（陕西、安徽、河南、湖北），西部（重庆、四川、云南、甘肃），共12个省市的样本，原始数据包括6835个家庭住户和20632个个体。CHIP 2007提供了东部（上海、江苏、浙江、广东），中部（安徽、河南、湖北），西部（重庆、四川），共9个省市的样本，原始数据包括5005个家庭住户和14700个个体。
我国的城市低保由中央政府负责制度设计和总体规划，地方政府负责执行和管理。由于各地经济发展水平和居民生活水平差距较大，所以国内没有统一的低保线，省内的低保线基本统一，在省低保线的基础上，各市根据具体情况进行调整。因各地保障标准和执行情况的不同，在低保政策研究中，选取不同的省份，可能得出截然相反的结论。因此，本文选取了两次调查中同时包含的江苏、安徽、河南、湖北、广东、重庆、四川七个省份作为样本。经作者整理后，2002年和2007年的有效家庭住户样本分别为3984个和3904个。
1.家庭结构的演变
单亲和独居是较为常见的贫困家庭结构，失业率高、赡养抚养负担重、家中有疾病伤残人员是贫困家庭的典型特征。为了说明不同类型家庭的贫困状况和低保获益情况，本文按照家庭人口结构、劳动力就业和负担结构以及家庭成员的身体状况，列出9类典型家庭。2002年和2007年的样本统计情况如表1所示。
2002年的样本中，单人户占1.1%，其中老年单人户在全部单人户中占比超过50%，青年单人户不足20%;无子女的夫妻双人户占18%，其中中年夫妻户占比最大，老年夫妻户次之。核心家庭是最普遍的家庭形式，在所有家庭中占比最高，2002年达到36.37%，其中独生子女家庭占90%以上。相比于核心家庭，单亲家庭是一种特殊的家庭形态，它是指因丧偶、离异等原因造成的由母亲或父亲单独抚养未成年子女的家庭。2002年此类家庭占比为0.88%，其中约97%的单亲家庭由单身母亲与子女组成，单身父亲家庭占比不足3%。最后一类是家庭人口总数超过4人的多人口家庭，2002年此类家庭占比为5.7%。
失业率上升和人口老龄化是影响家庭经济状况的重要因素，高失业率家庭和老年人口比重高的家庭通常属于贫困脆弱性家庭。本文以家庭内部失业劳动力占全部劳动力的比重反映家庭成员的就业状况，将该比重超过0.5的家庭定义为高失业率家庭;以家庭内部老年人口负担系数反映家庭的养老负担，将老年人口负担系数大于等于1的家庭定义为老年人口比重高的家庭。本文的计算结果表明，2002年高失业率家庭和老年人口比重高的家庭分别占比19.88%和14.91%。家庭成员的身体状况是影响家庭收支的重要因素，有重度残疾者或体质虚弱者的家庭常因高额的医疗支出陷入贫困。2002年，有重度残疾者和体质虚弱者的家庭分别占比5.25%和2.16%。
与2002年相比，2007年我国的家庭结构出现了一些显著的变化。从家庭的人口结构来看，单人户和单亲家庭的比例明显上升。2002年单人户只占1.1%，2007年达到3.18%，增长幅度达到1.9倍，老、中、青单人户的比重均有所上升，尽管老年单人户占比仍然最高，但是青年单人户占比增长了近5倍。单亲家庭占比从不到1% 增长到1.46%，尤其是单身父亲家庭，在所有单亲家庭中的比重从不足3%增至19%，增幅约5倍。人口老龄化问题在家庭层面得以显现，老年人口比重高的家庭，绝对数量从2002年的594户增加到2007年的779户，在所有家庭中占比从14.91%提高到19.95%。由于2007年已不存在导致高失业率的体制改革风险，国内高失业率家庭比重因此下降了2.44个百分点，但是此类家庭占比仍然高达17.44%。最后，从家庭成员的身体状况来看，有重度残疾者和体质虚弱者的家庭分别占比2.13%和1.82%，比2002年下降了59%和16%。
2.不同类型家庭的贫困状况分析
（1）贫困线和贫困指数的选择。评价反贫困政策离不开对贫困的识别与判定。贫困具有多面性，难以维持温饱、缺乏社会参与、教育医疗资源匮乏都是贫困的典型特征。贫困线作为贫困的判别依据，既要考虑上述因素，也要兼顾反贫困的政策导向和执行能力。
在多种贫困线的定义中，低保线是常用于贫困估计和政策评价的一类贫困标准。都阳等人指出以低保线作为贫困标准可以把贫困度量和社会救助政策相结合，考察政策的执行效果，陈少华等人和李实等人都将低保线作为贫困标准用于低保政策效果的分析[2-4]。
贫困测度指标的选择同样关系到贫困状况的判定和政策效果的评价。早期的贫困测度指标，如反映贫困规模的贫困率、贫困严重程度的贫困差距率和贫困人口之间收入分布的Sen指数都是单一指标，不能反映贫困的全貌。福斯特（Foster）等人提出了FGT指数<sup>[5]</sup>，公式为：
FGT=1n∑qi=1z-yizα（1）
其中，n表示总人口，q和z分别表示贫困人口总数和贫困线，yi表示个体收入。公式中的α为贫困厌恶系数，α越大，表明社会对贫困的厌恶程度越高。当α=0时，FGT=qn为贫困率，反映贫困的广度;当α=1时，FGT=1n∑qi=1z-yiz=qn∑qi=1z-yiqz为贫困距，表示贫困人口的收入与贫困线之间的相对距离，反映贫困的深度;当α=2时，FGT=1n∑qi=1z-yiz2为平方贫困距，由于贫困程度越严重的个体被赋予了越高的权重，所以该指数可用于反映贫困的强度和贫困人口内部的收入分布。
数据来源：笔者根据CHIP 2002和CHIP 2007数据计算得来。
鉴于FGT指数良好的性能状况和对贫困反映的全面性，本文下面将利用FGT指数，以2002年和2007年样本省份的城市低保线作为贫困标准（详见表2），对不同类型家庭获得低保救助前的贫困状况进行分析。
（2）贫困状况分析。2002年，按不同地区贫困线测度的贫困家庭共有69户，总体贫困率为1.73%，详见图1。其中，单亲家庭的贫困率高达14.29%，位居首位;高失业率、有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，贫困率在4%-7%之间，也属于贫困高发家庭;夫妻双人户、核心家庭、老年人口比重高的家庭，贫困率不足3%，未出现贫困单人户。
2007年，贫困家庭减少到39户，总体贫困率降为1%，绝大多数家庭的贫困率都有所下降。其中，多人户未出现贫困，夫妻二人户、核心家庭的贫困率降至1%以下;单亲家庭尽管贫困问题依然突出，但是贫困率已降至5.26%;高失业率、有体质虚弱者的家庭，贫困率下降了近一半。与此同时，有三类家庭的贫困率呈现上升趋势：老年人口比重高的家庭贫困率升至1.16%;单人户从无贫困发展成为高贫困率家庭，贫困率达到4.03%;有重度残疾者的家庭在2002年已经属于贫困高发家庭，2007年贫困率进一步升至6%，成为贫困率最高的家庭。
2002年，由FGT（1）贫困距测度的贫困家庭的人均收入与贫困线之间的平均缺口为0.72%;单亲家庭人均收入与贫困线之间的平均缺口最高，达到3.49%，其次是有体质虚弱者的家庭、高失业率家庭和有重度残疾者的家庭，贫困距均超过1.5%，详见图2。由FGT（2）平方贫困距测度的贫困家庭的贫困强度为0.49%;有体质虚弱者的家庭贫困强度达到1.48%，单亲家庭和高失业率家庭的贫困强度都在1.2%以上，详见图3。
三、城市低保与家庭减贫
1.低保救助情况分析
低保救助的宗旨是“应保尽保”、“将有限的救助资源用于最需要的人”。王有捐、洪大用、林闽钢分别从目标定位、保障标准的制定、调整、执行等方面分析了我国低保的运行情况[6-8]。结合上述研究，本文从覆盖率、目标定位、救助强度和保障标准四个方面考察我国低保的执行情况。
首先是覆盖率。2002年，共有87个家庭获得低保救助，低保的总体覆盖率为2.18%;覆盖率最高的三类家庭分别是有体质虚弱者的家庭、有重度残疾者的家庭和高失业率家庭，覆盖率分别达到15.12%、8.13%和5.43%，单亲家庭未被覆盖，其余家庭的覆盖率在1%-3%之间。2007年，获得救助的家庭总数升至184户，比2002年增长了1.1倍，总体覆盖率达到4.71%。与2002年相比，几乎所有类型家庭的低保覆盖率均有所上升。有体质虚弱者和重度残疾者的家庭，2002年低保覆盖率已经相对较高，2007年进一步升至21.13%和20.48%，分别排在第一和第二位;单亲家庭不但获得了救助机会，而且进入高覆盖率家庭之列，覆盖率达到17.54%，排在第三位;单人户和高失业率家庭，低保覆盖率也分别达到8.06%和7.93%（见表3）。
其次是目标定位。社会救助通常需要根据一定的原则和方法确定申请者的受益资格，以保证有限的资源用于最需要的群体。所谓有效救助率是指具备低保资格，即人均收入低于贫困线的家庭获得救助的比例，该值越大，表明低保的目标定位越准确。2002年低保的有效救助率为18.8%，即在低保建立之初只有不到20%的贫困家庭获得了救助;2007年该指标达到74.4%，提升幅度非常大，这与我国低保覆盖面迅速扩大有直接的关系，但是仍有约25%的贫困家庭未获得救助，主要原因仍然是低保政策执行和管理上的漏洞，但是也不乏符合条件的家庭因污名效应、申请手续繁琐等原因，主动放弃了低保机会。2002年，对于具备低保资格的家庭，有体质虚弱者的家庭有效救助率达到50%，
夫妻二人户和老年人口比重高的家庭有效救助率达到33.3%，有效救助率最低的是单亲家庭和多人户。2007年，对于具备低保资格的家庭，单人户、夫妻二人户、单亲家庭、有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，有效救助率均达到100%，核心家庭的有效救助率最低，只有50%。
第三是救助强度。作为贫困家庭的一项基本收入，低保的救助强度体现在它对贫困家庭的支持和拉动作用上。低保收入占家庭总收入的比重越高，表明贫困家庭对低保的依赖程度越高，低保对贫困家庭的支持作用越大。2002年，贫困家庭对低保的平均依赖度为45%，其中，夫妻二人户和高失业率家庭对低保的依赖度最高，分别达到73.1%和56.5%，依赖度最低的是多人户，只有10.1%。2007年，贫困家庭对低保的平均依赖度提高到75%，其中，老年人口比重高的家庭对低保的依赖度为94.6%，单人户和夫妻二人户达到100%，依赖度最小的核心家庭也达到55.9%。由此可见，对于收入来源匮乏的贫困家庭来说，低保收入已成为家庭重要的经济支柱。
最后是保障标准。低保标准是各城市根据当地的经济发展水平、政府财力、居民的收入消费情况制定的贫困补贴标准。保障标准过低，无法保障公民的生存权，影响减贫效果和社会公平的实现;保障标准过高，不但会滋生懒惰，降低低保对象的就业意愿，还会增加政府的财政负担。
低保标准的理论确定方法主要有市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法等。除此之外，还有收入比例法，如国际劳工组织专家建议，工业国家低保标准应该大体相当于制造业工人平均工资的30%;欧洲经济委员会建议，低保标准应该相当于一个成年人可支配收入的50%<sup>[9]</sup>。目前国内没有制定统一的城市低保标准。1999年我国《城市居民最低生活保障条例》规定：城市低保标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。这给地方政府很大的自由裁量权。由于各个地方政府采用了不同的方法确定当地的保障标准，所以各地区的实际保障水平差别很大。为了考察我国低保标准的合理性，本文将利用低保标准与职工平均工资之比和低保标准与最低收入户人均食品消费支出之比两个指标来检验低保标准的实际水平。
首先是低保标准与职工平均工资之比。参考国际劳工组织的建议，本文将低保标准与职工平均工资之比的合理值设为30%。经笔者测算，2002年，所有样本省份的低保标准均不足当地职工平均工资的20%，比值最高的安徽只有18%，最低的广东只有12%;2007年，该比值在所有样本省份都有明显下降，而且基本都降至10%左右，远低于低保标准与职工平均工资之比的合理值，详见图4。由此可见，近年来政府通过低保向贫困家庭输送的经济增长收益十分有限，贫困家庭的相对收入状况非但没有通过低保有所改善，反而更加恶化，低保并没有成为缓和社会贫富差距的有效手段。
再看低保标准与最低收入户人均食品消费支出之比。食品是个体维持生存的必需品，一般来说，收入水平越低的家庭，食品摄入越接近维持生存的最低能量值。因此，最低收入户的人均食品支出就可以视为满足个体基本生活需要的最低支出，即低保标准的下限，低于该值低保将无法实现生存保障功能。笔者将各省低保标准除以统计年鉴中最低收入户人均食品消费支出，得到两者的比值。可以看到，2002年，低保标准基本能够满足最低收入户的人均食品消费需求，而且有一定的余量，两者比值最高的河南达到1.85，最低的重庆达到1.03;但是2007年，除了江苏以外，其余省份该比值都有不同程度的下降，尤其是重庆和四川，其低保标准已不能满足最低收入户的人均食品消费需要，低保的生存保障功能明显减弱，详见图5。所以，尽管从整体上看，我国的名义低保标准连年提高，但是其提高幅度远落后于经济增长的步伐，而且满足贫困家庭基本生活需求的能力也呈下滑趋势，因此低保家庭实际上遭受了福利侵蚀（welfare erosion）。
2.城市低保减贫效应的测度
在低保作用下，贫困家庭能否摆脱贫困，贫困状况是否得到缓解是政策评价的核心。根据塞恩斯伯里（Sainsbury）和莫里森（Morissens）提出的方法<sup>[10]</sup>，本文给出城市低保减贫效应的计算公式：
REFGT（α）=[FGT（α）pre-FGT（α）post]/FGT（α）pre（2）
其中， REFGT（α）为贫困指数的相对变动，FGT（α）pre和FGT（α）post为低保救助前后的贫困指数。
经笔者对两次CHIP调查得到的数据进行测算，2002年通过低保救助，全国只有不到10%的家庭摆脱了贫困，家庭的平均脱贫率为8.70%。有体质虚弱者的家庭脱贫率最高，达到50%;有重度残疾者、老年人口比重高的家庭脱贫率分别达到20%和16.7%，单亲家庭尽管贫困率最高，但是未获得任何救助。2007年，有59%的家庭通过低保摆脱了贫困。单人户、夫妻二人户、有重度残疾者的家庭和之前未获得任何救助的单亲家庭，全都通过低保实现了脱贫;老年人口比重高、有体质虚弱者的家庭和高失业率家庭，脱贫率分别达到77.8%、66.7%和55.6%。核心家庭通过低保救助，贫困率仅下降了37.5%，与其他家庭相比，脱贫率的提高并不明显。具体见表4。
低保的减贫作用不仅体现在帮助家庭摆脱贫困，更重要的是改善家庭的贫困状况。表5和表6显示，2002年，在低保作用下，全部家庭的贫困矩下降了9.7%，平方贫困矩下降了11.5%。老年人口比重高的家庭，其贫困矩和平方贫困矩的下降幅度最明显，分别达到24.3%和45.2%，有重度残疾者的家庭该指标分别下降了12.2%和31.1%，高失业率家庭该指标分别下降了18.6%和22.5%。
2007年，通过低保救助，全部家庭的贫困矩下降了79.2%，平方贫困矩下降了87.8%，较2002年有大幅度提高。其中，单人户、夫妻二人户、单亲家庭、有重度残疾者的家庭由于完全脱贫，贫困距和平方贫困距的降幅达到100%;有体质虚弱者和老年人口比重高的家庭，贫困距和平方贫困距的降幅也在90%以上;而核心家庭的贫困距和平方贫困距降幅最小，分别为59.5%和83.8%。可见，低保的主要作用还是在于帮助贫困家庭降低贫困深度和强度，与之前的研究[11-12]结论一致。
3.结果分析
计划经济时期，有劳动能力的个体在全面就业体制下可以获得单位保障或集体保障，城市贫困群体主要是无劳动能力、无收入来源、无法定赡养（抚养、扶养）人的三无人员和部分被排斥在体制外的特殊困难群体。传统的社会救济制度针对上述群体提供临时性或定期定量救济，但是救济水平低且制度运行不规范。20世纪90年代后期，国企改革对劳动力市场造成了严重冲击，城市失业型贫困问题凸显，刚刚建立起来的城市低保制度作为一项临时性的救助措施对缓解贫困起到了一定的作用。随着市场化改革的持续推进和社会结构的变迁，城市贫困结构和贫困性质再次发生转型，趋于规范化的城市低保成为政府应对新贫困问题的主要制度安排。
过去几十年国家强制推行计划生育政策，家庭中子女数量锐减;伴随着人口迁移流动，代际之间出现空间分离，多代人组成的大家庭越来越少，核心家庭逐渐占据主导地位;现代社会，离婚、保持单身受到的家庭和社会压力明显减小，单亲和独居家庭比例升高，家庭结构更趋于小型化。传统家庭应对风险时的互助功能因家庭结构小型化而被削弱，家庭抵御贫困的能力显著下降，在面对失业、年老、疾病等风险时极易陷入贫困，成为低保救助对象。
养老负担加重是一类正在发展和蔓延的贫困风险，也是低保新一轮救助的重点。
人口老龄化是全世界面临的共同难题，生育率的快速下降和人口寿命延长使我国在并不富裕的情况下，提前进入老龄化社会，这意味着社会中老年人口比重高的家庭越来越多，解决养老问题成为一项严峻的考验。尽管相当一部分城镇老年人有养老金，但是养老金并不能完全满足老年人的生存需要。我国的养老保险制度从计划经济时期的企业养老转向社会养老面对着沉重的转轨成本，已退休人员和改革前参加工作的老年人并未进行前期缴费，从而形成历史欠账，导致个人账户空账。为了确保当期养老金发放，政府不得不动用应当留作积累的未退休人员的个人账户基金。有些地方即使将个人账户基金全部用于当期支付，年度养老金收支还是存在缺口。如此大的运行风险，决定了养老保险体系不可能为老年人提供充足的保障;此外，随着老年人年龄的增长，医药费用会不断增加，家庭因此承受的经济负担会更重。而且，目前相当一部分老年人因子女迁往异地或是为了避免代际冲突，选择独自生活，独居老年人在获得子女经济支持、生活照料、精神慰藉等方面面临更大的不确定性。可以说，人口老龄化正在成为一类重要的贫困风险，老年人口比重高的家庭发生贫困和获得救助的比例必然增加。
失业始终是一类重要的致贫因素。20世纪90年代末，国家打破就业终身制，引入市场机制给国有企业带来了活力，但是此举将一大批原有体制下的隐性失业人口抛向市场，失业成为当时最严重的致贫因素之一。近年来，体制改革风险导致的高失业率逐渐消退，但是劳动力市场的形成决定了劳动力的供求要服从市场调节，尤其在产业结构调整、劳动力数量绝对增长和相对集聚的条件下，我国的劳动力市场已俨然成为一个买方市场，就业竞争和失业问题非但不会消失，而且可能长期持续。持续性失业对家庭来说是一种沉重的打击，在失业保险无法提供长期保障的情况下，高失业率家庭不得不依靠低保救助才能维持基本生活。
因病致贫和因病返贫是当前最典型、最普遍的家庭贫困现象。自1992年进行医疗卫生体制改革以来，我国的医疗卫生行业启动了市场化进程，诊疗价格普遍提高，以药养医现象导致医药费用数倍增长，给家庭就医带来了不小的压力。家庭主要劳动力一旦患上重病或是慢性病，不但将失去或部分丧失劳动能力从而使得家庭的收入来源减少，而且同时因为需要进行长期诊疗将花费大量的医疗支出。在未被医保覆盖或是医保负担比例较低的情况下，一个普通家庭将因医疗支出比例过大而被拖垮，进入低保的重点救助之列。
综上，单人户、单亲家庭、老年人口比重高、失业率高、有重度残疾者和体质虚弱者的家庭，已经取代传统救助对象成为目前主要的贫困群体和低保重点救助对象，这与我国处于经济社会转型期有直接的关系。
低保制度通过维护上述家庭的生存安全，间接充当着转型减震器和缓冲器的角色。
四、结论与政策建议
随着家庭结构小型化、养老负担加重、劳动力市场竞争加剧和医疗卫生体制改革不到位等一系列问题的出现，城市的贫困结构和贫困性质都发生了改变。尽管城市低保应对贫困问题的能力大幅提升，但这是以低保线作为贫困标准得出的结果，改用更高的绝对贫困线或相对贫困线，低保的减贫作用体现得就很不充分了。
低保作为基础性的社会保障制度，不但是贫困家庭的生计来源，关乎居民生存权的保障，更是一道社会安全网，承载保证社会稳定的重任，其重要性不容忽视。对于我国来说，要实现低保制度效果的最大化，必须从制度设计到政策执行完成一系列的调整和改革。首先，要建立全国统一的低保标准计算方法和调整机制，坚持不过度保障，但一定要保障充足。在全国层面对低保标准制定的基本程序、主要方法进行规范，减少各地制定低保标准时的随意性，建议将市场菜篮法和恩格尔系数法相结合对低保标准进行测算;建立低保标准的常态化增长机制和物价联动机制，根据职工上年平均工资、人均地区生产总值对低保标准进行定期调整;参照物价指数，尤其是食品价格指数对低保家庭实行动态补贴，保证贫困家庭既能够达到社会可接受的最低生活水平，又能够分享经济发展的成果。其次，在低保对象的识别和管理中，政府要秉持公平公正的原则，严格按照规定对申请者的收入和财产状况进行审核，对低保对象的生活状况进行动态监测，减少骗保和人情保现象的发生，真正做到扶贫济弱、应保尽保。
在强化低保作用的同时，也要防止受助对象产生“福利依赖”。根据救助对象的不同需求和困难程度采取差异化的救助政策，做到兼顾一般、突出重点、分类施保。针对老弱病残、失业者和单亲家庭等特殊困难群体，不同程度地上调救助金，满足不同群体多元化的保障需求;对于有劳动能力的受助者，在保障其基本生活的基础上，为其提供相关的技能培训和就业指导，并辅以救助渐退和收入豁免等激励手段，最终使其通过就业摆脱贫困，实现自立。
参考文献：
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一、全面开展以劳代赈工作，促进城市低保对象就业
（一）进一步加强低保人员参加公益性劳动（活动）的日常管理。要加大宣传力度，推广立山区以劳代赈的经验做法。由街道办事处定期组织有劳动能力低保人员，开展公益性劳动（活动）。社区与有劳动能力低保人员签订公益性劳动（活动）协议书，对无正当理由两次不参加公益性活动（劳动）的低保人员，要按程序终止其低保待遇。各街道办事处和社区要做好公益性劳动（活动）的组织工作，做到活动有内容、有秩序，并做好公益性劳动（活动）记录。
（二）积极推进有劳动能力低保人员就业工作。各级民政、劳动和社会保障部门要密切配合，积极做好促进有劳动能力低保人员就业工作。
一是要建立和完善促进就业与最低生活保障联动工作机制。进一步落实就业扶持政策，以扩大就业促进社会保障，以社会保障稳定就业、再就业，形成促进就业与完善社会保障制度的良性互动；街道办事处劳动保障所要与基层低保工作机构共同搭建就业服务工作平台，加强对失业人员和城市低保对象的基础管理；各级低保工作机构要主动配合劳动就业部门组织举办有针对性的“低保对象再就业援助专项招聘会”，吸引低保对象进场应聘，为他们提供稳定的就业岗位，帮助他们提高就业成功率。
二是构建就业援助指导服务网络。在街道办事处设立由低保工作机构、劳动保障部门以及驻区企事业单位参加的低保对象就业援助指导服务窗口，有专人从事低保对象就业援助工作。要深入开展低保对象就业需求调查，做到人员底数清、择业方向清、个人技能清、家庭情况清、思想动态清，为开展就业指导服务工作掌握第一手材料。对低保对象申请就业要做到“三个积极”，即：积极提供培训、积极提供信息、积极推荐上岗，做到与特困群众零距离接触，面对面指导。
三是坚持先求职后保障、鼓励劳动自救的原则。具备劳动能力未就业的低保申请人，首先到街道劳动保障服务中心进行求职登记，未就业的必须由街道劳动保障所出具非个人原因未就业的“未就业证明”。低保、劳动保障等管理服务部门要为其优先落实帮扶政策、优先提供就业培训和职业介绍。街道办事处低保工作机构要建立低保对象就业登记备案制度，根据低保对象的劳动能力、劳动技能，为其介绍、安排就业岗位，有针对性地帮助有劳动能力的低保家庭稳定就业实现脱贫。无正当理由两次拒绝就业的，不能享受低保待遇。
四是依托社区拓展就业。由政府出资购买社区公益性岗位，如社区保安、社区环境保洁、社区车辆看管、小区物业管理等，安置本社区内的低保对象就业。同时，大力扩展社区服务领域，兴办理发、餐饮、车辆修理等社区服务网点，为低保对象提供更多的就业机会。同时以社区创建活动为契机，进一步引导卫生、科技、劳动、教育、法律等服务进社区，借此挖掘、开发一批社区服务岗位，为低保对象就业提供新的支撑点。
（三）建立和完善城市低保渐退制度。针对部分低保对象心存就业可能导致生活质量不升反降的担忧，实施低保就业渐退制度。对低保对象就业后，家庭人均收入略高于保障标准的，采取保留低保待遇三个月不变的渐退方式终止低保待遇，以鼓励更多的低保对象通过就业来增强自救能力，实现彻底脱贫。
二、严格城市低保和低保边缘户的审核审批工作，加大动态管理力度
（一）严把低保入口关，做好城市低保和低保边缘户的审核审批工作。要认真贯彻落实《*市人民政府办公厅关于印发*市城市居民最低生活保障办法的通知》（鞍政办发[2008]82号，以下简称《办法》）和《*市人民政府办公厅关于建立*市城乡低保边缘户救助制度的通知》（鞍政办发[2008]108号）精神，做好舆论宣传和学习培训工作，让贫困居民知晓低保相关待遇，更好地维护自身权益；低保工作人员要熟练掌握和运用低保政策，更好地帮助贫困群众解决实际困难。成立由市、区分管领导任组长，成员包括民政、国资、卫生、劳动保障等部门的*市城市低保联合审批工作领导小组（详见附件），各城区也要成立相应的审批工作领导机构。对城区新增的特别是有劳动能力人员的低保审批工作，由各区民政局审核，报区联合审批工作领导小组审查无异议后，提交市联合审批工作领导小组审批。审批工作采取召开联席会议的方式进行，每月集中审批一次。
（二）做好提高低保标准后的动态管理工作。各县（市）、区要本着应保尽保、准确施保的原则，进一步加强和规范城市低保动态管理。结合提高低保标准工作，对辖区内的低保对象开展一次全面复查。要详细调查核实困难家庭的收入情况，摸清因提高最低工资标准、提高离退休金标准、到期领取养老保险金、规范自谋职业收入行业评估所致收入变化的情况。要按照《办法》要求，对申请或已经享受城市低保待遇人员的收入确认工作，实行由低保申请人员收入认证部门（其所在单位或上级主管部门、县区经发局或经济局）与低保经办部门（各县区民政局、街道办事处和社区居委会）进行联动的双线认定方式。同时，各县（市）区、街道办事处和社区居委会要认真开展自谋职业行业评估工作，对上述人员从事无固定收入或无法确定固定收入职业的，按照《辽宁省城镇贫困居民自谋职业收入行业评估操作规范（试行）》（辽民发〔2006〕5号）和《*市城市贫困居民自谋职业行业收入评估标准》（鞍民发[2009]8号）的要求，评估其收入。通过准确掌握家庭收入情况，做到动态管理下的应保尽保、准确施保。
（三）认真做好城市低保对象劳动能力鉴定工作。申请享受、已经享受城市低保待遇的人员，提出本人丧失劳动能力的，必须到市或县（市）卫生和民政部门共同指定的医院进行劳动能力等级鉴定。各县（市）、区要定期组织上述人员参加劳动能力鉴定。对阶段性丧失劳动能力和阶段性丧失部分劳动能力的，每年要组织复查一次。鉴定机构要严格依照相关规定，做好劳动能力鉴定工作，对违反规定、弄虚作假、优亲厚友的，一经查出严肃处理。
三、规范操作，周到服务，做好社会稳定工作
（一）加强领导，密切配合，确保以劳代赈工作取得实效。要以对贫困群众高度负责的态度，认真做好加强城市低保对象管理促进就业工作，各县（市）、区人民政府要切实加强对这项工作的组织领导，确保城市低保和低保边缘户救助制度的良性运转，使每一个困难群众的生活都得到保障。各有关部门要树立全市一盘棋的思想，按照各自的职责分工，积极协调，密切配合，使各项工作真正落到实处，取得实效。
一、界定对象，规范管理
为将城市低保义工制度落到实处，**年初，我们结合县情和城市低保工作实际，出台了《建立城市低保义工制度实施意见》，要求凡男性未满60周岁,女性未满55周岁，身体条件允许的城市低保对象，每人每月参加两次环境卫生整治、治安巡逻等公益性义务劳动。每年必须完成×××个小时以上的群众性、公益性、社会性义工服务。参加义工的低保对象，以其所属居委会为单位进行登记，填写《**县城市低保对象义工服务登记表》，颁发《城市低保对象参加义务劳动记录簿》，用于记录低保对象参加义工服务的时间、地点、内容以及完成质量等。同时，按月对低保对象参加公益性劳动情况进行统计考核，对连续两次无故不参加公益性义务劳动的取消享受资格，并在半年内不得再次申请。至活动开展以来，全县共有800×××余名具有服务能力的低保对象申请参加义工服务。此外，有×××余名60岁以上的老低保对象主动参加义工服务。在他们带动下，有1000×××余名普通群众自愿加入义工服务行列。
二、明确内容，整合资源。
为确保城市低保义工制度的严肃性和可操作性，使城市低保对象义务劳动有序运转，不走过场，我们面向全县征集知识型、技能型和普通型共3类12项义工服务项目，供低保对象自由选择参加，结合自身特长开展义工服务活动。同时，为整合低保对象义工服务活动资源，各社区居委会均建立了城市低保对象义工服务活动通报制度。各社区居委会在开展低保义工活动前，将义务劳动的时间、地点、项目、服务对象、联系人、联系电话等内容，通过居务公开栏及时向社会进行公布，以便有参与义工服务活动意愿的各界人士共同参与。截止目前，全县低保对象共计参加义务劳动×××人次，完成义工服务87000小时，服务对象达15400×××余人次。
三、注重效果，反响强烈
我们把城市低保对象开展义工服务情况作为乡镇民政工作考核的重要内容，并作为社区居委会评先评优的重要依据。对劳动能力的城市低保对象，将义工活动服务情况作为其是否符合享受条件的一项重要参考依据；对具有就业能力且在义工中表现优秀的低保对象，由街道社区居委会优先推荐就业；对不如实登记、无故缺席、不完成规定义工服务任务的低保人员进行批评教育、诫勉谈话，屡教不改的，取消保障资格。为确保每名低保对象义工都能按期完成30小时以上的义工任务，我们利用**有线电视台对各社区居委会组织低保对象义工活动开展情况进行公示，以推进义工服务活动深入开展。截止目前，全县已有×××余名低保对象完成了30小时义工服务。**县江口镇居民杜力是一名普通摄影爱好者，今年2月25日上午，他乘车到郊外摄影，路过平（昌）青（云）路金宝社区时，看见有五十多名群众在公路边疏理公路水沟、平整路面、清除路边杂草。他注意到这些群众的年龄悬殊、衣着打扮和手中各异的工具，确定他们不是养路段的工人，他非常好奇！6月19日，杜力再次坐车路过金宝地段，又一次发现与上次相同的不是正规的养路工人在养护道路，且人数比上次还多，大约有一百五十多人。他再也忍不住心中的疑问，下车来到他们中间进行询问。一位×××多岁的妇女告诉他：她本人是县丝厂下岗职工，丈夫没有工作，家里两个儿子都在校读书，政府在去年将她全家纳入了低保救助，现在生活有保障了。为感谢政府，今天来参加义务劳动，也尽一个低保对象的义务。通过了解，杜力发现参加护路的都是金宝社区的低保户。他再也忍不住心中的激动，拿出相机，把这一幕幕感人的画面拍摄下来。回到家里后，他将这一天发生的一切写成文字《感谢党、感谢政府---这样的义务劳动我们应该多参加几次》送交新闻媒介和县民政局，在社会上引起了强烈反响。
**县城市低保义工制度建立和实施后，广大城市低保对象积极参与到义务劳动中来，通过开展丰富多样的义务劳动和义工活动，广大低保对象参与社区事务、维护公共利益的意识进一步增强，参加义务劳动和义工服务的热情进一步高涨，使这一活动更加贴近社区、贴近广大居民，更加具有长效性、广泛性和时效性，从而使其真正成为了我县民政工作上的新亮点和新品牌。
一、审核对象
（一）2010年4月在册的城市低保对象要无条件接受动态审核。
（二）申请低保的困难居民按属地管理的要求到实际居住地社区登记备案，在该社区动态审核结束后按照规定程序接受审核，对符合条件的进行分类施保，动态管理。
二、审核时间步骤
动态审核采取分乡镇、社区依次审核，县、乡镇和社区三级集中会审的方式进行，审核时间从5月1日-12月底。灵城镇和经济开发区各社区、其他乡镇要在30天内完成辖区内动态审核工作。
（一）成立组织，明确责任。县低保领导小组负责动态审核总体调度、协调工作。灵城镇、经济开发区管委会因低保对象量大工作任务重，要成立低保动态审核领导小组，由主要负责人任组长，分管负责人、民政助理员、纪检工作人员等为组员；成立三级集中调查评议小组，由乡镇分管负责人任组长，县局分管负责人任副组长，低保中心工作人员、民政助理员、各社区（村）2名工作人员为组员。其他各乡镇要成立低保动态审核调查评议小组，主要负责人为组长，分管负责人、民政助理员、纪检工作人员为组员。各乡镇要将成立组织以文件形式要报县民政局备案。社区要成立相应组织，并报乡镇备案。各组组长要明确组员分工，夯实责任，协调解决问题，组成人员要按照各自分工抓好工作落实。
（二）注重宣传、强化培训。县民政局要在5月10日前将这次工作要求及时传达到乡镇和社区居委会，进行业务培训，进一步明确工作任务，并组织学习《操作规程》和《动态审核方案》。同时由乡镇、社区通过发放宣传材料、开展低保咨询业务等方式将动态审核工作的意义和要求传达到全县低保家庭和困难群众。
（三）先行细致摸底，确保审核时效。各乡镇（社区）要采取多种方式对辖区内低保对象的家庭实际情况进行细致摸底，以提高审核时效，保证序时进度，整体推进。
（四）先行停发低保金，符合条件的补发。对审核的乡镇和社区先行停发低保资金，审核结束对符合条件的原低保对象补发从停发之月起的低保资金。
（五）重新申报，严格审核公示。（各社区30天时间）
1、申报。（10天时间）在册低保对象对照《操作规程》的相关规定，认为符合低保条件的，在各乡镇（社区）通知规定的时间内到实际居住地所在的社区申报低保。申报时需要提供如下资料：（1）填写《**县城市居民最低生活保障申请表》；（2）全家户口本、身份证原件及复印件1份（家庭成员各自的户口和身份证要在同一页a4纸上复印）；（3）婚姻状况证明（结婚证、离婚证、配偶死亡证明或离婚）的原件和复印件1份；（4）申请人近期1寸照片5张（照片底部要打印出申请人姓名和身份证号码）及家庭合影照片2寸1张；（5）残疾的需出具残疾证原件及复印件1份；（6）患重病的需提供在县级以上医院住院病历原件；（7）收入状况证明；（8）申请前三个月的家庭电费、电话费票据原件。（9）低保证原件、低保银行卡和2010年4月-2010年4月份银行卡领取清单。在规定时间内不申报低保的，视为不符合低保条件。
2、社区对申报对象材料进行初审。（与申报时间同步）初审时注意将户口本、身份证、婚姻状况证明、残疾证等证件的原件与复印件核对无误后，原件即时返还给申报人（电费、电话费、住院病历原件和低保证、低保银行卡不予返还）。对材料完善的登记《**县城市低保备案表》，备案表文本和电子版本各一份。（电子版备案表从低保中心邮件下载）。社区必须安排两人以上参与登记，登记人员要在《**县城市低保备案表》得每一页签字负责。
3、三级联合调查评议。（15天时间：与申报时间同步后续延5天）调查评议小组采取以入户调查为主、集中见面审核为辅的方式进行。入户调查时采取分组分小区调查的方法，每组2-3人，调查人员如实填写调查表，调查双方签字确认。集中见面审核时，调查评议小组人员全部参加，申报对象说明家庭情况，提供相关证明材料。三级通过入户调查和集体见面的方式要达到100%审核率。召开评议会议时，由乡镇主要负责人主持召开会议，调查人员对入户调查和集中见面情况进行逐个通报，拟定低保对象，评议结果要记录在册，参加评议人员均要签字负责。
4、理顺管理关系，三级同步公示。（10天时间）调查评议小组对拟定低保对象按实际居住地理顺管理关系，由实际居住地社区履行审核公示程序。三级联合对拟定低保对象按公示要求在政务公开栏公示7天（公示内容包括低保户主姓名、身份证号、全家2寸合影照片、保障人口和保障类型，同时公布三级举报电话），各乡镇要将公示照片拍照存档。公示期间三级调查评议组要安排工作人员做好接待工作，做到有登记，有结论，并形成登记记录，接访人员要签字负责。
5、县局审批，发放低保证。（5天时间）对公示无异议的，由实际居住地社区填写《**县城市低保审核审批表》一式三份，连同申报对象个人材料报乡镇和县局审核审批。县局再次审核相关材料，三级同步公示5天（公示内容同上），对认定符合条件的发放低保证，委托银行实行社会化发放低保金。对不符合条件的，委托乡镇发出书面通知。
6、完善档案，建立低保信息库。各乡镇和社区要按照《操作规程》的要求整理业务档案和低保对象档案，低保对象个人材料由社区保管。乡镇（社区）要有专门低保档案柜，实行一户一档，按abc三类分别归档，要做到完整、规范，不得空项、错项。各社区要根据县局的审批文件在每月底将当月低保对象信息录入低保数据库，并及时予以更新，确保文本档案和电子档案准确无误，并按规定上传到乡镇和县民政局。
（六）其他乡镇审核公示的要求。其他乡镇涉及城市低保对象人数少，要在5月10日-6月5日内按“重新申报、严格审核公示”规定的时间步骤召开会议，抽调人员，成立组织，细化方案，要做到调查评议公示程序完善，档案材料规范，县局于6月10日前通过抽查、审核材料的方式进行审批，县乡两级同步公示5天，无异议的于6月底发放低保证，委托银行进行社会化发放低保金。
三、申报审核注意事项
（一）申报注意事项：（1）凡实际居住地和户籍地不一致的必须将户口迁到实际居住地所在乡镇；（2）要在各乡镇（社区）通知的规定期限内进行申报；（3）不得无理缠访，扰乱正常审核秩序。对申报注意事项不遵守的，视为自动放弃申报。
（二）审核注意事项：
1、重点保障“三无”、重病、重残低保对象，对其采取人性化管理方式，上门管理与服务。
2、对所有重审对象重新建档，做到材料齐全、手续完备。
3、以户为单位进行低保保障，各乡镇（社区）户均保障要达到2.3人，单户保比例不得超过20%。
4、按缩水保质的要求清退不符合条件的人员，重点核查《操作规程》规定的不应纳入人员，确保重新纳入的人员完全符合低保条件，维护社会公平。
5、对因重残、重病等特殊原因不能将户口迁移到实际居住地所在乡镇的，要由社区（村）主要负责人写出书面说明，乡镇分管负责人签字批准。
6、要做好审核期间的接待工作，做到有接待、有记录、有调查处理意见，实行接访人首问负责制。
四、具体要求
（一）强化领导，提高对低保工作重要性的认识。低保对象复核认定工作是一项牵涉面广、政策性强、矛盾比较集中的任务，必须要加强领导，周密组织。县低保领导小组要定期召开成员单位协调会议，促进资源共享，协调解决问题。各乡镇要牢树城市低保工作的责任主体意识，坚持依法行政，阳光操作，保证低保动态审核工作顺利开展。
（二）突出重点，理顺属地管理关系。要严格按照灵城镇、经济开发区低保对象以实际居住地社区（村）为城市低保具体管理部门，其它乡镇以民政办公室为城市低保具体管理部门，为低保对象动态管理常规化，分类施保规范化，公益劳动制度化夯实基础。
这是一对退休老两口带着重病儿子的三口之家。老两口从企业退得早，两人合计1000多元的退休工资，维持三口人的生活。
像他们这样的家庭，人均收入比低保标准高了那么一点点，因此享受不了低保；也正因为不享受低保，就不能申请廉租房。那么经济适用房呢?也够不上，按照现在昆明的市场价，最低也要每平方米2000元，按老两口的收入依然买不起。
低保标准能不能再提高些，惠及更多人，让像他们这样的家庭也享受一下低保?民政厅有关负责人答，低保标准已经提高了三次，还要再提高，但具体方案还未出来。
因此这样的人群，接近或略等于低保人群的，我们称之为低保边缘人群或城市低收入困难户。随着物价的上涨，这类人群备感压力，大米三块多，油、猪肉、生活日用品全线上涨……不仅如此，他们还徘徊在廉租房、经济适用房、限价房之外，是本该享受保障性住房的人，却实际上被排除在保障性住房建设体系之外。
在廉租房和经济适用房之间徘徊的这类“夹心层”怎么办?据悉，“山东莱芜市建立了经济适用房和廉租房联动的城市低收入家庭住房保障体系，改过去的‘补砖庆’为‘补人头’――把过去补贴开发商建房的资金，作为‘购房券’补贴给低收入者。”低收入者有用这“购房券”买房或租房的自由，至于何时何处买房租房，悉听尊便。政府和各级部门要做的就是调查核实统计真正的低收入困难户，避免政策“打折扣”。这倒不失为一种探索中的方法，只要肯真心诚意地为百姓办事，相信方法还应该很多，因为办法总比困难多。一些国家在住房保障方面的做法也是具有借鉴意义的。
在美国，政府制定了相应的住房保障法规《住房法》、《国民住宅法》、《城市重建法》、《住房与城市发展法》等，从法制上保证了住房保障制度的构建和完善。比如《住房法》规定，政府必须为低收入者提供较低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半；又比如《国民住宅法》规定，政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给受城市重建或政府公共计划丧失住所的家庭。
在新加坡，早在1968年政府为了解决中低收入家庭的住房问题，允许动用公积金存款的部分作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付，从而极大地促进了低收入者购买的积极性。该政策原本只针对最低收入家庭，1975年后政府对中等收入家庭放开了限制。
在日本，政府通过降息、减免税等措施促进住宅建设。
在俄罗斯，政府发放住房补贴金、执行税收优惠方案解决低收入者的住房问题。
我国实行城市居民最低生活保障制度以来，全国城市低保已经实现了应保尽保的目标。各地的城市贫困居民大都纳入了城市低保范围，享受了低保救助。今后城市低保工作的重点，将从原来的“应保尽保”逐步向规范管理转移，而规范管理的重点就是动态管理，即“应保尽保、应退尽退，有进有出，不搞终身制”。动态管理实施的好坏，将直接影响到党的政策是否真正落实到
实处，贫困居民是否真正享受实惠。
社区居委会，作为直接做群众工作的基层组织，承担城市低保的基础工作，在加强低保动态管理工作中能够发挥十分重要的作用。笔者抽调到社区参加群众工作期间，和社区低保专干、改制企业留守工作人员一起探讨学习。从实践中体会到，社区在城市低保动态管理中可以充分发挥重要作用。
一、宣传作用。
社区的一项重要工作就是宣传法律、法规和党的各项方针政策。低保工作是一项政策性很强，关乎群众切身利益的重要工作。目前，城市低保现状大都进多出少，部分群众误认为城市低保可以终身享受。这些错误认识必须通过社区干部工作者的正面宣传来加以引导，使那些通过努力能够有能力解除低保的群众真正认识到享受低保是党和国家对自己暂时困难的一种救助，自己必须在享受低保期间努力克服困难，自力更生，尽早推出低保。而这些政策和观念，要深入人心、家喻户晓，就必要依靠社区，充分发挥社区宣传阵地的作用，对城市低保动态管理制度进行广泛宣传，特别是对低保对象群众更要加大宣传力度。只有让居民特别是低保对象充分理解低保动态管理政策，才能为“应退尽退”减少阻力。
二、管理作用
社区干部对本辖区情况底子清，情况明，有着对辖区内的低保对象进行科学管理的优势。首先可以对低保对象进行科学分类，就是把低保对象分为“常补对象”和“非常补现象”两大类。常补对象主要是指城市“三无”人员和老、弱、病、残等靠低保对象以及其家庭成员的努力而无法改变家庭生活状况的人员，如无儿无女的老年人、无亲无故无劳动力的残疾人等；“非常补对象”是指低保对象及其家庭成员中有劳动能力，通过努力可以改变家庭生活状况的人员。其次是要做好分类管理。一是要做好档案分类管理。要把常补和非常补对象的档案分柜存放，分别进行管理。是要实行低保对象资格审核制度。二是要实行低保对象的审核制度。根据确定的分类对象，对常补对象资格可一年一审，非常补对象实行半年或每季度一审。在审核过程中，准确掌握低保对象家庭的收入、家庭成员的就业变化情况，及时上报民政部门并协助做好动态管理的相关工作。
三、调节作用
低保工作关系着群众的切身利益，政策性强、敏感度高、居民参与广泛、合适家庭收入硬性手段难度大，因此低保工作动态管理在社区的矛盾也尤为突出。对有意见的退保人员，社区工作人员既有坚持原则又须做耐心细致的群众工作，以党的政策和干部自身人格魅力去感动和说服低保对象，因动态管理引起的矛盾及时调节，将矛盾化解在基层和萌芽状态。
一、指导思想
以保障城市困难群众基本生活为出发点，坚持“公开透明、阳光操作、精准施救、规范管理”原则，依托社区便民服务平台，强化措施，严密流程，全面开展低保专项治理核查排查工作，着力解决低保工作中存在的“信息不真、核对不实、评议不公、认定不准”等问题，确保城市低保对象应保尽保、应退尽退。
二、工作任务
（一）核查内容
1.在保对象死亡后仍在保的。
2.家庭经济好转，不再符合低保条件的；在保对象家庭人均收入低于低保标准，但经核实家庭经济条件明显好转且消费水平明显高于低保标准的。
3.低保家庭成员有经商、开店、雇佣他人从事经营活动，有商业门面、社保开支、拥有机动车辆家庭收入高于低保标准的（包含事实开办经济实体或拥有车辆而在相关管理部门转移登记的）。
4.享受低保期间非拆迁原因，兴建或购买非居住类房屋的（危房改造除外）、高档电器、贵重首饰的，住房高标准装修的；购买商品房或购买超过当地县级以上人民政府规定的廉租房人均保障面积住房的。
5.在保对象自费安排子女择校就读或者陪读或者出国留学的；举债为子女结婚或搞生产经营的；为子女购置楼房、车辆的。
6.低保经办人员及其近亲属未备案且不符合低保条件的。
7.在保对象在劳动年龄段内且有劳动能力，无正当理由连续3次以上不接受推荐工作的；家庭成员就业年龄内有劳动能力而好吃懒做的；参与赌博、、吸毒等违法犯罪行为的。
8.在保对象户在人不在且无法真实准确提供具体经济收入、财产状况证明以及无法核实是否具备劳动能力的；在保对象拒绝配合家庭经济收入状况核查或故意隐瞒家庭真实收入、财产和家庭人口等情况，或提供虚假申请材料、虚假证明的。
9.在保对象子女系财政开支、国企员工或子女经济状况、生活水平明显高于普通家庭的按政策规定计算赡养费后超出保障标准的。
10.在保对象因病致贫现已不再符合低保条件的，其他因灾、临时性困难等纳入低保范围现已不再符合低保条件的。
11.在保对象单亲家庭子女毕业、就业的。
12.在保对象通过离婚、赠与、转让等方式放弃自己应得财产或份额，或者放弃法定应得赡（抚、扶）养费和其他合法资产及收入的。
13.在保对象享受政府公益性岗位待遇的。
14.在保对象因患肺结核保障后2年未复发的。
15.在保对象因病支出保障后连续两年无后续医疗支出的。
16.在保对象其他不符合保障条件的特殊情况。
（二）核查方式（5月1日--6月30日）。镇民政办将未录入信息核对系统的在保对象全部录入信息核对系统，上传给市民政局，市民政局负责对全市城乡低保在保对象户籍、车辆、住房、社会保险、住房公积金等项财产信息进行核对。同时，各社区居民委员会工作人员组成调查小组，到本辖区全部在保对象家中了解其家庭实际生活状况及在保对象声明的家庭收入和财产状况的真实性和完整性。
（三）审核公示（7月1日--7月7日）。各社区居民委员会要将入户核查结果进行公开栏公示。公示内容包括保障人姓名、家庭人口、家庭收入等，公示期为7天。同时公布举报电话，主动接受社会监督。公示期满无异议的，市民政部门将在3个工作日作出批准决定。公示有异议的，市民政部门应责成社区居民委员会重新组织调查核实，在20个工作日内作出审批决定，并重新公示。依据核查和公示结果，对不符合现保障条件的，不予保障，由社区代为告知。
三、工作要求
（一）提高思想认识。镇政府要把城市低保专项治理核查排查工作纳入重要工作日程，坚持主要领导亲自抓，分管领导具体抓，民政助理主动抓，层层分解任务，层层压实责任，层层传导压力，确保将此项工作落到实处。
（二）加强宣传引导。各社区要采取形式多样的宣传方式，通过宣传媒介、社区工作群、微信公众号、公示专栏等方式，大力宣传低保救助政策和专项治理核查排查工作目的意义，发动群众，广泛参与，提高群众社会救助政策知晓率和基层民政社会救助工作透明度。
（三）坚持问题导向。各社区要根据16项核查内容，延伸触角，举一反三，遵循省最低生活保障工作规程，认真解决核查排查工作中潜在和已存在的深层次问题，坚持问题导向，以“托底线、保民生、补短板、建机制”为落脚点，不留死角，一次性治理核查到位，到达应救尽救、应退尽退预期效果。
（四）加强领导。镇政府成立城市低保专项治理核查排查工作领导小组：
组长：
自XX年开始，我系与安庆路街道形成了长期的合作关系，在去年一年活动的基础上，我系今年开展了一项新的活动，即帮助城市低保贫困家庭开展阳光家教活动。
为了使这项活动能够成功的开展，我们事先做了多方面的准备。首先我们与系领导联系之后，得到了系领导们的理解以及支持，领导们认为这是一项非常有意义的活动，当今大学生应当多关心社会，并且积极服务社会，为社会作出一份属于自己的贡献。其次我们与安庆路街道的工作人员取得联系，向他们详细解释了我们开展这项活动的目的以及开展这项活动的意义，得到了安庆路街道的领导以及工作人员的大力支持。最后，我们在学校进行多种方式的宣传，以选取多名志愿者参加。
由于本次活动是长期开展的，所以我系领导对参与本次活动的志愿者的要求提高许多。首先我们在电子系进行全系宣传，动员大家积极参加本次活动，其次在报名参加的学生中挑选出部分能力较好的同学作为本次活动的志愿者，最后，由于本次活动的主要内容是为安庆路街道贫困家庭子女实行一帮一结对式辅导功课，所以我们在活动开始前也对这些精心挑选出来的志愿者们进行了为其两周的培训，而参与培训的老师也是我们从我系精心挑选出来的优秀学生担任。
活动开始之后，每周日的早晨，我系的这些志愿者老师们已经踏往这些学生的家中，并为这些学生进行一周一次的上课。上课的主要内容是以这些学生平时上课的课程为主，以让孩子自主学习为主，我们的志愿者主要是给与学生一些适当的帮助，例如学生在学业上有些不懂得地方，老师将给与这些学生详细的解答，让学生加强对这些知识点的理解，同时为这些孩子们提供一些有效的学习方法，帮助孩子们树立起对学习的信心以及对学习的兴趣。学习的同时也要与小朋友们经常交流，了解小朋友是如何看待学习的，当学生的学习有所进步时，也应该给与适当的表扬，以增加学生学习的积极性。
在活动结束之际，我们与安庆路街道的工作人员联系之后，开展了一个小型的颁奖仪式，从这些参加本次活动的学生中挑出一批学习进步明显的学生，为他们颁奖，鼓励他们认真学习的态度，并希望他们能够继续保持这样的态度，与此同时，我们也挑选了一些教课认真的大学生志愿者，为他们颁发了“优秀教师”的荣誉证书，同样这也是对于我们志愿者活动的一种肯定，也希望他们能够在将来继续保持这种奉献的精神。
这次活动的效果非常显着，得到了系领导的大力表扬，并表示将一直支持我们继续开展此类活动，希望我们能够使活动开展的越来越好。而在活动之后，有不少志愿者都表示这项活动开展的很有意义，因为这项活动不仅仅让他们了解了志愿者的责任，也让他们了解到老师教书时的责任。在参加这项活动的期间，他们在与学生之间的互动中建立了深厚的友谊，有不少志愿者在说起自己教的学生时，语气中总有股自豪感，而这也让他们更加了解了老师的一些责任，还有的志愿者表示通过这次活动他门也了解到老师的一些苦处，表示自己比以前更加能够理解老师了。总之，通过本次活动，受益的不仅仅是我们的小朋友，我们的志愿者也从中学习到了许多东西。
一、实施城市居民最低生活保障制度现状
1、实施城市居民最低生活保障制度的基本情况
四川省实施城市居民最低生活保障制度工作（以下简称"低保工作"）是1997年开始启动的。1997年国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》下达后，四川省委、省政府高度重视，于1997年12月以省政府的名义下发了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》，省民政厅也于1998年3月下发了《四川省城市居民最低生活保障制度实施暂行办法》，1998年、1999年省委、省政府连续两年将建立城市居民最低生活保障制度列入全省人民办10件实事的目标，纳入目标管理。与此同时，四川各市、州人民政府和相关部门对此工作也非常重视。到1999年底四川全省已对19万城市贫困居民实行了最低生活保障制度。
2001年9月，四川省按照全国低保扩面工作的指示精神，在全省开展了大范围的城市低保对象扩面工作，2001年底，全省已保对象达到1010.3万人，比2000年增加了399.01%.保障对象占全省非农业人口的6.47%，成为全国保障对象三个过百万的省份之一。
2002年，根据民政部《关于在全国范围开展城市低保紧急督查工作的通知》精神要求，四川省政府下发了《关于在全省范围开展城市居民最低生活保障紧急督查工作的通知》，并组织了工作组，分别对全省21个市、州城市低保工作开展了全面督查。通过紧急督查，进一步摸清了低保对象底数，进一步扩大了低保对象。截止2002年6月底，全省已保对象总人数为125.87万人，占全省非农业人口的8.4%.其中在职职工10.01万人，占应保对象的8%；下岗职工22.5万人，占应保对象的18%；离岗人员20.9万人，占应保对象的16.7%；离退休人员4.9万人，占应保对象的4%；失业人员26.87万人，占应保对象的21.3%；三无人员7.9万人，占应保对象的6%；其他人员32.8万人，占应保对象的26%.及时完成了国务院下达的低保对象实现应保尽保的工作任务。，全省城市低保标准最高178元/月、人，最低为100元/月、人，平均130元/月、人。
2、各级财政投入低保资金的情况
1999年四川全省共发放保障金8555万元，其中：中央补助2636万元，省级补助500万元，市、县财政安排5419万元。2000年共发放保障金11740万元，其中：中央补助4764万元，省级补助714万元，州以下财政安排6262万元。2001全年财政安排23944万元，其中中央补助四川低保资金14572万元，省级财政安排1800万元，市、州以下财政预算安排低保资金7572万元，全年累计支出保障资金21228万元。2002年，中央分配给四川省的低保补助资金31800万元，省级财政预算安排5000万元，各市、州、县（市、区）财政预算安排1.38亿元。
3、规范化管理情况
1999年四川省城市居民最低生活保障制度后，着力加强了对城市低保工作的规范化管理，根据形势发展和低保对象种类的变化，结合国务院《城市居民最低生活保障条例》于2001年制定并实施了《四川省城市居民最低生活保障实施办法》。2002年4月，省政府又及时下发了《关于进一步做好城市居民最低生活保障的通知》，进一步加强了规范化管理。根据国务院《条例》和四川省《实施办法》，目前四川多数地区已经以政府令出台了《实施细则》。在具体实施低保的过程中，正努力严格按照《条例》和《实施办法》规范操作，对所需低保人员实行了三榜公示制，严格家庭收入，做到了公开、公平、公正、依法行政、保障了资金的专款专用，保障了资金按时发到低保对象手中。
4、低保工作管理体系情况
在四川省，作为主管城市低保工作的民政部门，始终把建立和实施城市居民最低生活保障制度作为中心工作来抓，纳入目标管理。为了使低保工作一开始就走规范化的路子，四川全省，建立了市（州）、县（市、区）、街道、社区（居委会）五级管理，形成了较为完整的配套管理体系。同时，各级民政部门还十分注重队伍建设，对基层民政、工会、街道和居委会干部普遍进行了业务培训，使从事低保工作的人员掌握政策，了解程序，明确，提高了业务素质。特别是国务院提出低保大范围扩面，实现应保尽保的工作任务后，省、市（州）、县（市、区）在人少、任务重的情况下，及时抽调人员，克服困难，圆满完成了对低保对象的摸底调查和审核审批、低保对象家庭成员资料刻录光盘的报送工作。在低保对象的资金发放上，90%都是通过街道、乡镇、居委会、企业工会来具体发放。部分县（市、区）低保资金已经实施银行发放。目前省民政厅已成立了居民最低生活保障工作处，全省21个市、州180个县（市、区）也已正在建立低保工作机构。
5、对低保对象的社会救助情况
在实施城市居民最低生活保障制度的实践中，各市、州、县在倍感低保资金严重不足的情况下，积极探索对城市低保对象开展社会救助的方式和途径，取得了一些有益的经验，形成了低保救助为主，临时救济和社会救助为辅的新的工作格局。有些地区已实施了低保对象助学救助制度，有些地区已建立了低保对象廉租房救助制度，有些地区已建立了对低保对象家庭中有重病残人员实施特殊医疗制度，有的地区民政、卫生部门还为城市低保对象建立了"优诊卡"，低保对象凭"优诊卡"到指定看病免挂号，手续费减免20%，各种检查费减免40%，对低保对象出现的入学、住房、就医、就业等困难，各地都采取多种方式给予了补充救助。
二、城市居民最低生活保障制度面临的突出困难和
1、低保资金投入严重不足问题
当前在实施城市居民最低生活保障制度中最突出、最难解决的就是资金严重不足的问题。
尤其是中西部地区，特别像四川这种人口多，贫困面大，地方财力又十分困难的省份，更是困难重重，僧多粥少的现象比较普遍，工作压力特别大。由于低保资金严重不足，导致已保对象补差标准不，标准不能及时足额补齐的现象。
按四川全省已实施城市居民最低生活保障制度125.87万人2001年每人每月差额补助52元，年需资金7.85亿元，2002年中央、省、市（州）、县（市、区）预算安排低保资金5.06亿元，缺口2.79亿元。
另外，据各地调查反映，从2002年下半年到2003年四川全省符合享受低保条件的人数还将大幅增加，主要原因是：一是有近30万下岗职工出中心，有123户宣布破产，涉及职工23万人；二是少数民族地区和欠发达地区以及经济较发达地区低保标准与实际生活标准有较大的差距，需提高标准而新增的人员，如成都市2002年7月已将标准由原来的156元/人、月提高到现在的178元/人、月，预计全省提高标准后将有约30万人进入低保范围，失去农业生产条件，政府按有关规定将其农转非，加之户籍制度的改革，由到城市上户的人数也在与日剧增，这类人员纳入城市化管理后，按城市低保政策规定，符合条件的也应纳入低保范畴，预计四川全省此类人员约有10万人，以上三类人员和所需资金都未列入2002年各级财政的预算盘子。如果中央、省、市（州）、县（市、区）各级财政对低保资金的安排没有大幅度的增加，众多应保未保人员的基本生活得不到及时的保障，已保人员的低保金不能按时领取，引发的后果难以预料。
2、低保工作人员和工作经费严重不足问题
在整个低保实施过程中，低保工作人员缺乏、无专项工作经费的问题比较突出。特别是各地基层低保工作人员严重不足，身兼数职的现象非常普遍。四川全省低保对象增加了几倍，而工作机构和人员却减了一半。另外民政的工作职能也在不断扩展，近年来，除增加低保工作外还新增了老龄、社区、民间组织管理等工作。同时各级民政部门没有专门的工作经费，加之社区居委会和低保信息建设严重滞后，基层低保工作困难多，压力大。
3、救助配套措施不完善问题
目前的低保资金只能解决困难对象最基本的吃饭问题，而低保对象在就业、就医、子女入学、住房等方面的困难仍然十分突出。除很少部分地区对低保对象在就医、、廉租房、减免水电气费等方面已有些具体的优惠政策外。大部分地区社会救助工作开展得还很差。尤其是再就业工作与社会保障工作严重脱节，一些有劳动能力，有一技之长的低保对象很想通过自己的劳动摆脱贫困，但就业无门；由于没有相应的学杂费减免政策，很多低保户家庭子女拖欠学杂费、辍学的现象比较普遍；部分低保户家庭成员生病无钱医治，小病拖成大病，最后拖垮全家；部分低保户住房条件极差，三世同住一间房屋的现象比较普遍。长此下去低对象只进不出、低保人员日趋增多，带来的各种压力相当大，应引起高度重视。
三、完善城市居民最低生活保障制度的对策建议
1、加大中央对地方低保资金的投入力度，确保低保资金及时到位
如前所述，按照目前四川全省已保对象125.87万人，每人每月平均补差52元计算，年需低保资金7.85亿元。由于资金缺乏，全省大部分地方对已保对象的补差标准都没有按实际补齐补足。据笔者在四川南充市调查获悉，该市全市享受低保对象月人平补差仅37.83元，其中营山县月人平只有17.47元，而据各县市区统计，全市按条例规定的补差原则补齐月人平需75元，须比现在实际补助37.83元增加一倍。另据统计：下一步四川全省近30万下岗职工将退出中心，123户企业将宣布破产，涉及职工23万人，各地提高标准后增加的约30万人，以及农转非纳入城市户籍管理的10万人，如果要将这部分人全部保完，把已保人员的标准补足补齐，四川的低保对象将达到170万人，按每人每月65元差额补助计算，全省年需低保资金应在13.3亿以上，而四川去年地方财政收入271亿元，上划中央两税144亿元，人均地方财政支出全国排名20多位，西部倒数第一位，低于全国人均支出水平；另外全省180个县（市、区）有国家扶贫开发重点县36个，财政赤字县87个，全省竭尽全力也只能承担1.8亿-2亿元的资金，其余年资金缺口高达11.3亿，想承担也根本无力解决。建议中央应加大对西部地区，特别是象四川这样省份的低保资金的转移支付力度，在资金补助比例上中央应出大头。同时，建议中央在每年12月底前，将低保资金按时拨付到省，以确保资金的按时足额发放。
2、健全低保工作机制，加强低保工作力量
低保工作是一项性、政策性很强，涉及千家万户切身利益，保持社会稳定的重要工作，从趋势看，这项工作将长期存在，随着我国社会保障体系改革深化发展，企业制度的不断建立，加入世贸组织后激烈竞争，优胜劣汰，进入低保范围的人员还会剧增。因此，必须做到切实保证低保工作的人员和经费。一是各级政府应从实际出发，为建立低保工作机构，配备工作人员，安排必需的工作经费，以保障低保工作的正常进行。二是地方政府应为社区居委会创造工作环境和工作条件，落实生活待遇。从低保工作的实际情况看，凡是健全了社区和工会组织的，由社区居委会和企业工会共同把关的，低保工作就落实得好一些，群众与政府的矛盾也就少一些。为了使社区居委会在今后的低保工作中发挥应有的作用，在居委会应设立社会救助站，保证社区有人做事，有条件做好事，确保最低生活保障工作落到实处，建议中央对城市低保工作机构、人员编制、工作经费作统一规定，从上到下理顺低保工作体系。
（一）城市低保制度基本实现应保尽保
早在上世纪90年代初，我国就开始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，全国668个城市1638个县级人民政府所在地的建制镇已经全部建立低保制度。特别是2001年下半年以后，由于中央财政和地方各级财政持续投入的加大，城市低保制度的覆盖面迅速扩展，保障标准也随之较大幅度地提高。截至2006年9月底，全国城市居民最低生活保障人数达2227万余人，人均月保障标准为162元。应当说，经过十多年的努力，我国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民，符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。
（二）农村低保制度建设取得重大进展
我国对农村低保制度的探索，实际上早于城市。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在我国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。也正是因为这一创新性的制度安排，为顺利实现“全民低保”的目标奠定了坚实的基础。
2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省。目前，全国已有22个省、自治区、直辖市出台了全面建立和实施农村低保制度的政策文件，1791个的县（市、区）建立了农村低保制度。享受农村低保待遇的人数达1262余万人，月人均保障标准70.3元。
（三）中西部地区是未来农村低保制度建设的主战场
全国未全面建立农村低保制度的省（自治区）有11个，全部处于中西部地区；未建立或未全部建立农村低保制度的县（市、区）有1401个，85%在中西部地区。可见，中西部地区将成为未来农村低保制度建设的主战场。目前，中西部地区所有县（市、区）已全部建立了农村特困户救助制度，因此，只要把现行的农村特困户救助制度平稳地过渡为农村低保制度，我国“全民低保”的目标就能基本实现。
二、实现“全民低保”的难点，是建立稳定的资金筹措机制
（一）新增低保资金缺乏保障是制约中西部地方政府积极作为的主要因素
由农村特困户救助制度过渡为农村低保制度，一般都需要地方财政增加投入。因为农村特困户救助制度类似于传统的定期定量救济，地方政府可视财力弹性调整其保障人数和保障水平，使之框定在政府财力许可的范围内。可一旦实行了农村低保制度，在现有筹资渠道不变的情况下，地方政府就需要面对两方面的挑战：一是保障人数增加导致的资金需求压力。与农村特困户救助制度不同，农村低保制度的唯一“门槛”是农户家庭人均收入低于当地农村低保标准。只要农户条件符合，政府就有责任和义务给予应有的救助。从各地的实践看，由农村特困户救助制度过渡为规范的农村低保制度，其保障人数都会有一定程度的增加，中西部地区的增幅还可能会更明显些。二是保障标准提高引致的资金需求压力。截至2006年9月底，全国已建立农村低保制度的县（市、区），人均月保障标准为70.3元；全国1401个实行农村特困户救助制度的县（市、区），人均月保障标准为41.2元，前者比后者高出29.1元。换言之，若要由农村特困户救助制度过渡为农村低保制度，每人每月平均需要地方政府新增投入29元。这对财力本已拮据的中西部地方政府来说，是个不小的压力。
（二）中央财政尚未安排农村低保资金，是制度建设难以实质突破的关键所在
建立国家与地方财政共同分担机制，是实现农村低保制度财政可持续的制度保障。但是，现行农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金。这对经济条件尚好的东部沿海地区来说，问题不大；但对经济欠发达的中西部地区，尤其是国家级、省级贫困县来说，则财政压力较大。故中西部地区各级政府不敢贸然推进农村低保工作，这些地区的农村低保制度建设也因此难有实质性的突破。
（三）全面建立农村低保制度新增资金量的初步估计
首先，根据农村低保人数和保障水平，可计算出全面建立农村低保制度所需的资金量。从已施行农村社会救助的国家和地区看，其保障面一般维持在3―5%之间。若以此推算，我国7.5亿农村常住人口中，可能需要救助的贫困人口约为2250―3750万。
大量的实证研究表明，在我国农村地区，较为适度的保障水平大体在每人每月30―40元之间。由此，可获得两组全面建立农村低保制度所需资金量：如果按平均每人每月30元计算，2250万农村贫困人口年需资金81亿元，3750万农村贫困人口年需资金135亿元。其次，根据民政部最新公布的数据，可知悉2006年全国农村低保和农村特困救济的实际支出。资料显示，2006年1―10月，全国农村低保支出为28.5亿元，农村特困救济支出10.6亿元，两者合计39.1亿元。预计到2006年底，全国农村低保和农村特困救济支出可能超过40亿元。最后，把全面建立农村低保制度所需的资金量减去实际支出量，就是当年新增农村低保资金量。以2006年为基准推算的结果是：如果按每人每月30元计，2250万农村贫困人口年需增加资金41亿元，3750万农村贫困人口年需增加资金95亿元。
三、实现“全民低保”的着力点，是加大中央政府的支持力度
（一） 应尽快出台建立农村低保制度的相关文件
目前我国农村低保制度建设，亟需国务院出台一个类似于《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》的全国性文件，从中央的角度肯定农村低保制度，并对这项制度的大致框架作出原则性规定。鉴于农村情况比城市复杂，建议将农村地区划分为富裕、中等和欠发达三大类。至于具体规定，则应考虑各地区特殊的社会经济状况及实际需要，有针对性地制定相应政策。
（二）省以上财政尤其是中央财政应进一步加大转移支付力度
中央财政应尽早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难的市、县。鉴于国外经验和我国城市低保制度的实践，为确保农村低保制度顺利实施，农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主，市县财政配套为辅。省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。
（三）国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求
关键词：最低生活保障标准 主观贫困线 测算方法
中图分类号：F840.61 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）09-073-05
一、研究背景
当前，中国正快步进入一个崭新经济发展的时期。这一时期，深化社会领域的改革，保障和改善民生始终是社会发展大业的重中之重。为防范经济增长过快可能导致的贫富差距持续扩大以及社会财富分配不均衡等问题，中央和各级政府必须加快推进收入分配和社会保障制度的改革，尤其是要构建和完善好“社会最后一道防护网”――最低生活保障制度，保障贫困人群的基本生活需要，维护社会的安定有序，促进社会公平。
我国的最低生活保障制度（以下简称为“低保”制度）是指国家对单个家庭人均收入低于地方政府制定的最低生活标准的人群给予一定的现金资助，以确保该家庭成员基本生活需求得到满足的制度，该制度肩负着兜底社会最低保障职能的使命，是维护社会稳定发展的重要保证。低保制度按照人口所持户籍的不同类别，一般被划分为城市低保和农村低保，笔者选取城市低保作为主要研究对象。
二、研究意义
城市低保，是指政府对城市贫困居民按照最低生活保障标准给予差额救助的一种创新型社会救助制度。凡申请城市低保的居民必须符合相关的的规定，只有在满足国家规定的政策条件下，因个人生理原因、自然灾害等不可抗力原因以及其他原因致使真正陷入生活困境，不能满足基本生活需要的城市居民，才能给予一定的城市低保救助。城市低保救助是一种暂时的、短期的社会保障政策，一旦被救助对象摆脱了现有困境，相应的政策待遇就会随之而终止。早在1997年9月，国务院就下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号），文件决定在全国范围内建立城市居民最低生活保障制度，旨在有效解决城市贫困人口的生活困难问题。在社会发展的不同时期，城市低保始终发挥着积极的作用，突出的是有效缓解了上世纪90年代末国有企业改制诱发的大规模下岗职工生活保障问题。此后的十多年里，城市低保制度作为改进民生工作的一大要务不断完善和发展。
当前，关于城市低保问题展开的研究日渐增多，研究内容主要围绕城市低保标准（保障线）的确定和低保制度的运行效率两大方面。笔者认为低保标准的确定作为最低生活保障制度中的核心内容，是制度运行效率的前提和基础，且直接关系到低保对象的生活水平和实际利益，具有更重要的研究意义。然而从目前来看，我国的城市低保核算标准存在着一定缺陷：首先，最低生活保障线的确定在全国范围内缺乏统一的理标准，不同地区适用不同的方法，相互之间差异较大，且地方政府一定程度上影响着当地的低保水平，在实际制定过程中存在很大的主观性；其次，保障线的动态调整机制缺乏科学的理论依托，保障线的浮动对于关键社会经济指标（收入、消费支出、物价等）的变动情况缺乏弹性；此外，现行的低保标准一定程度上忽视了个体对自身福利水平评价的变化，这就导致低保制度运行效力的低下。这些缺陷使最低保障线时常处在高于或低于其真实水平的位置，从而带来了很多的问题。当保障线较低时，保障对象的基本生活需求不能被满足，低保政策背离其制度目标；而当保障线较高时，民生支出占比过大会给地方财政造成沉重压力，阻碍地方经济的长期发展，此外，还容易引发“福利依赖”，即通常说的“养懒汉”，增加了低保制度下的道德风险。因此，笔者希望通过对目前全国各地主要使用的低保线确定方法及其调整机理进行归纳和总结，并在此基础上进行创新，弥补现有方法缺陷，从而寻找一种更为科学的低保制定方案。
三、文献综述
最低生活保障线这一概念，最早源于国际上对贫困线的定义，其测度方法也是建立在贫困线的确定基础之上，之后逐渐被丰富和扩展。池振合，杨宜勇（2012）曾对当前贫困线指标的制定方法进行了系统梳理，并将主要的贫困线划分为四大类，即绝对贫困线、相对贫困线、主观贫困线以及其他贫困线。其中，绝对贫困线部分详细介绍了传统的预算标准法、马丁法、消费支出比例法和食物―能量摄入法；而在相对贫困线部分则着重介绍了现代的预算标准法、扩展线性支出法（ELES）、社会指标法和收入法等；在主观贫困线部分则详细介绍了使用交叉法计算SPL的主观最低收入。通过对现有理论的梳理不难发现，国内学术界对于最低生活保障线的研究基本围绕上述方法展开，在结合我国基本国情后，提出了很多建立在广泛的数据调查和实证分析基础上的最低生活保障线确定模型和方案。
国内关于最低生活保障线的研究要早于低保制度的正式建立。国外福利经济学的诸多理论对中国社会保障制度的建立和发展起到了极大的促进作用。国内学者将西方发达国家的贫困和福利理论框架逐步迁移到适合我国国情的实际中来，并取得了长足的成效。童星、林闽钢（1990）共总结了7种计算绝对贫困标准的方法和2种衡量相对贫困标准的方法。唐钧（1997）使用恩格尔系数法、收入比例法、“市场菜篮子法”共同构成的“综合法”确定最低生活保障线。洪大用（2003）选取了四层次八步骤指标体系建立弹性最低生活保障线。米红、叶岚（2010）结合弹性理论的扩展线性支出法（ELSE）测算农村最低生活保障标准。边恕（2015）在马丁法的基础上通过引入食品的价格指数、消费价格―人均收入的组合指数、人均收入增长率的联动调整机制确定城市低保标准。
四、研究思路及方法
在经济学界，大多学者使用绝对贫困线理论研究贫困的相关问题，这些理论和方法着眼于满足个人基本生存，突出贫困人群的个体差异。而随着经济的发展，当前中国绝对贫困人口大幅度减少，贫困人群的基本生活需要已不仅仅体现在食品消费支出上，而更多地扩展到住房、教育、医疗等方面。因此，绝对贫困线的适用在当今我国的社会经济现状下存在诸多不足，笔者认为从主观贫困线（或相对贫困线）视角设定最低生活保障线更为科学合理。
目前很多学者运用相对贫困线的诸多方法对最低生活保障线进行研究，尤其是对扩展线性支出法（ELES）的应用，经过进一步修正和改进后已被学术界所认可。然而我国现阶段各省市城市低保标准的制定往往更加简化，很多地区的制定标准只参照同期当地人均收入水平。笔者研究的山西省潞城市使用的具体测算方法是根据上年度城镇居民人均可支配收入的25%和上年度城镇居民人均消费支出的2.6%求和得出。比如，该市2014年7月份的城市居民最低生活保障标准是上年度城镇居民人均可支配收入的18953元乘以25%除以12加上调整数的32元（上年度人均消费支出14734元乘以消M者物价指数2.6%除以12）得出。城市最低生活保障标准一般要求其增幅不可低于当年城市居民年人均可支配收入的增幅；在同期物价（以CPI为衡量指标）上涨程度较高时，适度进行物价补贴弥补实际购买力下降问题。因此，笔者认为现有方法可以为最低生活保障线制定提供良好的借鉴，但由于缺乏对低保制度实际运行情况经验的掌握，仍然存在着诸多的不足。
城市低保制度一般实行差额救助方法，对于某单个家庭而言，实际人均得到的补助金额等于当期城市低保标准减去该家庭的实际人均收入。研究低保标准，若不考量家庭收入指标及低保对象的收入核算方法，就不可能更加全面地考量保障政策的有效性。很多学者采用ELES时，对各变量系数的确定，一般使用本地区全体样本的收入、消费支出水平进行回归求得，忽视了总体水平与特定贫困人群的差异性；同时，对于不同类别的产品和服务的偏好水平很难界定，这在很大程度上源于不同低保家庭的致贫原因存在很大差异（疾病、失业、教育、自然灾害等），例如，医疗支出在因病致贫家庭的整体支出中占有更大比例；因上学致贫家庭则把更多投入在教育项目的花费上。
基于上述分析，笔者在本文中将选取潞城市城市低保对象作为研究样本，运用主观贫困线SPL测算方法，将该特定群体的收入、家庭规模作为观测指标，求出回归系数，再计算出低保标准，最后根据文章的研究结论提出对应的政策建议。
笔者的创新点在于对某一城市的城市低保对象作为样本进行研究，而非其他学者选择无差异的城市居民作为样本总体。其次，在考虑到贫困家庭的收入测算缺乏控制约束，具有很大主观性，因此选用主观贫困线的确定方法构建低保标准的反馈机制，即通过前期实际数据的测算对后期标准的调整提供依据，这种方法在一定程度上更加符合实际情况。此外，还有一个更加深层次的意义在于可以充分考量贫困人群个体的主观最低收入预期，引导政府的政策制定更加人性化，从而把改善民生真正同人民群众，特别是困难群众的生活福利水平联系在一起。通过此方法对我国城市低保制度进行的研究目前仍属较少，笔者希望本文可以为最低生活保障线的制定提出更好的借鉴。
五、潞城市城市低保标准的现状分析
潞城市城市低保制度的发展起步较晚，2005年以前还没有系统的政策依据，当地居民由于对低保政策缺乏全面的认识，在很大程度上对该制度持有抵触情绪，加上地方政府对于低保政策宣传力度不足，导致这一时期，潞城市城市低保的发展处于较低水平（包括低保费用总支出、低保标准和低保总人数等水平）。2004年8月，山西省颁布了《山西省城镇居民最低生活保障实施办法》，潞城市低保制度才开始逐步进入规范化阶段。
1.潞城市城市低保制度的发展。潞城市城市低保工作于1998年启动，当年城市低保对象仅有5户，19人，全年发放保障金4134元，而随着城市低保制度的不断健全和完善，截至2014年7月，低保对象已升至908户，1951人，该月发放低保金492994元，城市低保水平及覆盖面都大幅提升，对当地困难居民基本生活提供了保障。自1999年以来，经过10年多的探索和实践，当地民政部门秉持加大投入、扩大覆盖、完善制度、规范管理的理念，对地区的城市低保各项指标进行了长期的调整（如表1所示）。
2.潞城市城市低保标准水平。潞城市为保障城镇居民基本生活需求，每年根据当地的实际最低工资水平变动进行调整，自1998年以来，由110元逐渐提升至452元。近年来，潞城市城市低保标准始终领先于山西省的平均水平（如表2所示）。
六、基于主观贫困线的最低生活保障标准测算
1.主观贫困线（SPL）思路下测算模型的建立。国外经济学家们发现，在分析社会福利效应时，个体对自身福利的评价往往能够提供更多的理论借鉴。而随着我国社会经济的进一步发展，人民的基本生活需求不断扩展和丰富，基于个体福利视角的主观贫困线已经可以适用在我国的最低保障线确定问题上，该贫困线正是根据个体对自身福利水平的评价来划定最低收入水平。因此，笔者将基于SPL（Subjective Poverty Line）的基本思路，使用Goedhart（1977）提出的交叉法来进行分析。Goedhart主张采用抽样调查的方式，获得受访者对设计好的关于“最低收入问题”（MIQ）的回答。国外Flick、Praag（1991）就曾通过调查问卷的方式获得居民对不同收入水平的主观定性评价，继而确定贫困线；国内陈立中、张建华（2006）曾在全国多个城市进行问卷调查，同时引入多个虚拟变量作为参数研究贫困线的确定。
主观贫困线理论模型的构建，首先要定义个体的福利效用函数：
U（Y）=L（ln Y，u，σ）=Φ[■]（1）
其中，Y为个人的收入水平情况，u，σ为福利函数的参数；假设最低生存效用值为U0，且Φ（θ）=U0，要达到最低的福利效用个人收入水平应满足■=θ，此时可以求得最低福利效力下的收入水平方程为：
lnYmin=σθ+u（2）
对于福利函数参数的确定，常常要依赖于调查对象的基本情况，除其实际收入水平外，家庭规模、年龄、身体状况、所在地区发展程度以及教育水平的指标都可以作为研究指标。结合这些因素，此处不妨对原方程（2）进行改进，得到新的方程：
lnYmin=β0+β1lnY+βiXi（3）
其中，β0为截距项，β1为实际收入水平的系数，βi为其他综合因素Xi的系数。将各指标数据代入方程（3），进行回归分析，求出β0，β1，βi的值。
交叉法确定的SPL以实际收入和MIQ调查得到的收入交叉点为准，即要求lnYmin=lnY，从而可以得到SPL观测值，方程为：
ln（SPL）=lnYmin=■
进而得到：SPL=exp（■）（4）
上述模型为下文进行计量建模和回归计算的基础，同时也是笔者整个最低保障线测算问题思路的理论基础。
2.指标的选择和数据的获取。笔者选取潞城市城市低保2014年7月份900户低保家庭，共计1912人作为研究样本，调查问卷附在入舻鞑楸碇校以家庭为单位，设计的MIQ为：“在你目前享受的低保金补差下，你认为自己的收入达到多少可以满足生活需要”，考虑到很多低保家庭成员的文化程度较低，在入户调查过程中工作人员对问题要进行详细阐述，并限定填写值在“100～600之间”（符合实际情况，避免产生异常值），结合主观贫困线的设定模型，研究还调查了年龄、家庭规模（成员数量）、实际人均收入、致贫类型等指标作为模型解释变量。其中家庭的实际人均收入由民政部门严格按照本地区的家庭收入核算标准进行测算，即最终的补差额参考收入（人均补差额=低保标准-实际人均收入）。致贫类型主要包括大病、上学、疾病、残疾、单亲和一般六类，为简化研究模型，笔者按照当地的折减系数权重，对各类型对应赋值：“大病”为“5”，“上学”为“4”，“疾病”为“3”，“残疾”为“2”，“单亲”为“1”，“一般”为“0”。
本次调查最终共发放问卷900份，收回861份，其中有效问卷为752份，涉及1607人（剔除的样本主要为填写不完整或未按要求填写导致收入观测值过大）。上述调查工作均由潞城市民政局协助完成，所有统计数据均由该单位内部提供。
3.数据的统计描述。此处不妨对收入调查结果进行统计分析，潞城市城市低保对象该时期的MIQ调查值（渴望得到的人均收入）集中在200～300之间。（如图1所示）从调查数据来看，该结果符合本次调查的设定的现实条件，用来进行进一步的回归运算和分析是可行的。
将MIQ调查值与低保家庭的实际人均收入进行比较（如图2所示），可以看出各家庭的实际人均收入与观测值总体上具有很高的相关度，且MIQ调查值要普遍高于实际的人均收入，这一现象发生的主要原因在于每一个低保家庭总是均期望获得更高的收入以满足其当前较低的生活水平，即便是选择无差异的城市居民为总体样本总体，这一现象也无法避免，在经济学中，我们通常假定每个经济人都是理性的，若不加强制约束，他们都期望获得更高的经济利益，而对现状总是容易产生不满。对于本文的研究目标来言，此处可以预见主观贫困线确定的最低生活保障线也应该是较高的。现行低保标准水平往往低于实际应达到保障水平，这一点同样不可否认。
4.回归系数的计算及测算方程的确定。根据方程（3），构建本研究的计量方程lnymin=β0+β1lny+β2X1+β3X2+β4X3，其中ymin为MIQ的调查值，y为实际人均收入，X1为年龄，X2为家庭成员数，X3为致贫类型值，使用Eviews6.0软件将截面数据代入方程回归，测算出各变量的回归系数。方程回归结果如表3、表4所示。
从上表可以看出，截距项c以及各个变量对应的P统计值均很小，每一个变量都相当显著；而方程的R2值较大，整体的拟合程度较高。可以初步得出结论，本次研究选取的变量指标以及使用的调查数据较为合理，研究可行性较高。利用求出的回归系数，可得到测算方程为：
lnymin=3.773178+0.332953lny-0.002916X1+0.021330X2+
0.167710X3（5）
对各变量系数分析得出，低保家庭的实际人均收入与MIQ调查值成正相关关系，这与以往的研究经验相一致；家庭年龄结构与MIQ调查值成负相关关系，这可能是由于在“一般”致贫类型下，较高年龄人群的相对低消费结构所导致（多体现在食品的支出上），其相关程度比较低；家庭规模与MIQ调查值成正相关关系，笔者认为这是由于所有家庭成员的多元化需求冲抵了家庭福利的规模效应，不同成员消费需求的差异化对家庭总收入影响更大；致贫类型与MIQ调查值成正相关关系，这是因为致贫类型主要反映了该家庭的大额支出项目，诸如“大病”和“上学”类型需要获得更高的收入以应对大额支出（我国当前的医疗和教育服务价格还比较高），所以从系数上看，该变量与被解释变量之间高度相关。
通过上述方程的变量系数值，我们可以看出，对MIQ 调查值的影响因素中，一些潜在的消费变量相比收入变量也有不小的影响，即贫困线的确定在一定程度上依赖于消费指标，这也验证了以往学者通过恩格尔系数法、马丁法以及扩展线性支出法（ELES）计算贫困线的适用性。而笔者假定实际生活中单个家庭的收入、消费指标的测算原本具有主观性，主观贫困线的方法克服了其他方法下严格的约束条件，具备更直接的适用性。
5.最低生活保障线的分类计算。结合方程（4），可得出既定低保补差水平下的收入线，即
ymin=exp（■）（6）
在测算时，要确定各被解释变量的值，可以先对各解释变量Xi的分类，通过各变量不同类型的权重，来确定最终使用的Xi测算值，以及该类别下人均补差均值（测算的最低生活保障标准=ymin值+人均补差均值）。这样做的目的在于使测算结果更具有代表性。统计得出，低保家庭的年龄结构集中在35-65之间；家庭人口普遍处于3人以下；“一般”“残疾”“疾病”致贫类型的比重较大（如表5所示）。
根据上述统计分析，笔者分别求出了各变量三大高权重类别（即年龄选取“35-65”，家庭人口选择“1、2和3”，致贫类型选择“一般、残疾和疾病”）下的均值，以及对应的人均补差均值，同时对样本总体各变量数据求均值（如表6所示）。
根据上述的统计分析结果，将各对应变量数据分别代入方程（6）求得对应ymin值（如表7所示）。
上表共显示了四类控制变量下的ymin测算值，并计算出了各控制变量下的人均补差均值。可以看出不同控制变量下的ymin测算值实际差异并不大，其中致贫类型下的值最小，而家庭人口类型下的值和总体样本均值较大；不同控制变量下的人均补差均值分布与ymin测算值大致相同。将计算出的ymin值与对应人均补差均值相加，就得到了模型估计的城市低保标准。在四个低保标准测算值中，致贫类型下的值最小，同样是家庭人口类型下的值和总体样本均值较大。
6.实证部分的总结。笔者基于交叉法构建主观贫困线（SPL）理论模型，通过回归和计算，最终得到了带有低保家庭主观福利评定性质的低保标准线。从结果来看，测算出的低保线高于现行的城市低保标准（452元），这是由于在问卷调查过程中，低保家庭普遍认为自己处在较低生活水平，且需要更高的收入来提升自身的福利效用。这一测算数据显然高估了真实的低保标准，然而利用主观贫困线计算保障线的目的恰是在于更加人性化的衡量特定群体的期望获得的最低福利水平。在以往学者的研究者中，他们普遍认为各地区的低保水平线总是偏低的，而没有能达到较高水平主要是由于缺乏科学的测算、调整方法，以及受到国家和地方财政支出压力的限制。
因此，笔者认为在对最低生活保障线调整时，可以设定现行低保标准（或传统的以最低工资标准一定比例得出的标准）为下限，以主观贫困线测定法得出的保障线为上限，并在此范围内进行确定和调整。上述实证结果显示，在控制致贫类别和年龄变量后，测算值低于全体样本的测算结果。可以预见，若对变量进行更加严格的控制，那么将会得到更接近真实水平的低保标准。这对相关问题的研究不失为一种可以借鉴的思路。
笔者的不足之处在于简化了测算模型，且选取的变量指标不够全面，导致了测算结果在一定程度上偏高。在今后的研究中，可以设定更加严格的约束条件，使测算结果更加接近真实水平。
六、结论和建议
最低生活保障线的确定不是一个单纯的测算问题，对于“贫困”概念的不同理解，得到的保障线含义也千差万别。很多学者在不同概念和理论支撑下，致力于研究出更加科学、严谨的低保标准制定方法，笔者使用的主观贫困线的测算方法对前人的理论可以进行很好的补充，同时能够为后续的研究提供借鉴。对于最低生活保障线研究指导意义，突出表现在地方政府低保标准的制定和调整上，而更深层次的含义在于引导政府的政策更加人性化，把改善民生真正同人民群众，特别是困难群众的生活福利水平联系在一起。
（一）针对分析研究，提出一些建议
1.使用更加科学、严谨的最低生活保障线测算方法。过去很多地方政府对于最低生活保障线测算缺乏科学的理论依据，往往存在“靠钱定线”“应付差事”的情况，随着低保制度的发展，全国各地已先后研究出十几种保障线制定模型，对于低保标准的确定也更加科学。当前我国的绝对贫困人口已大幅下降，全国居民的基本生活水平进一步提升。人们对于基本生活需求的理解已然更加深刻和广泛，过去使用的消费支出法、菜篮子法、恩格尔系数法以及马丁法，若不对选取的消费产品和服务项目做出扩展和调整，将越来越不适应当今最低生活保障线的制定。主观贫困线测算法的意义在于引导政府更加关注人民群众的福利水平，即包含了物质消费的福利效用和精神生活的福利效用。
2.加快完善城市低保动态调整机制。在形成了相对完善的低保标准确定机制以后，还要保证低保政策运行的动态性。这不仅仅是国家对地方政府低保制度改革的根本要求，更是保障当地贫困人群基本生活的重要条件。所谓动态调整机制，一方面是指，应从多角度及时对城市居民的收入、消费、福利水平、物价水平以及当地财力状况和资金的使用等情况进行全面掌握，仔细分析、认真研究，通过综合平衡后，调整当地的最低生活保障标准。另一方面，动态调整机制还应体现在对低保对象个体的把握上，在严格收入核算机制的基础上，及时了解低保对象的收入（包括一般所说的工资性收入、经营性收入、资产性收入和转移性收入）以及各种消费支出等基本生活状况，调整本地区低保覆盖面以及低保对象个体补差金额。对于符合低保标准而未被纳入的家庭要及时纳入，对于享受低保而实际上不符合标准隐瞒真实情况的家庭要严肃清退；对于享受补差金额低于实际生活需要的应适当提升保障力度，对于享受补差金额高于实际生活需要的应适当降低保障标准。只有按照这些要求，才能够依托于动态调整机制，真正做到“应保全保、应退全退”。
（二）对低保制度的发展和完善进行思考
1.逐步建立服务于低保制度的多部门联网信息系统。在全国、全省或本地区搭建居民家庭经状况信息核对平台，按照“统一规划，集中建设，全面协调，严格管理”的原则，结合各地区民政部门的实际情况和具体需求，以建立低保信息管理系统平台为立足点，构建各级民政部门的信息化基础支撑环境，通过多部门的沟通、协作，全面掌握低保受理对象的真实家庭经济状况。这样一来，民政部门可以大大降低低保审批难度，提升工作效率和审核精准度，同时，有利于地方政府建立覆盖面广、层次分明、公平公正的精细化梯级救助体系。
2.进一步提升低保资金的利用效率。低保资金的利用效率直接关系到低保政策的有效性。其中，最重要的就是要保证低保金的按时、足额发放，使资金能够及时到达低保对象手中，切实保障好其基本生活需求。此外，还应加强低保资金配给的创新，现阶段，部门地区已尝试将医疗救助资金与商业医疗保险相衔接，以实现受助群众利益的最大化，低保也已与医保制度相关联。今后低保资金应尝试同固定的产品和服务供应挂钩，以进一步保证低保资金发放后的合理使用，防止出现低保对象滥用保障金的情况（赌博、购买非基本生活品），使低保政策充分发挥其效用。
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城市居民最低生活保障制度，是国家为救济难以维持基本生活需要的城市居民而制定的社会救济制度，是解决城市贫困人口基本生活的重要途径，是我国社会保障体系的最后一道防线。城市居民最低生活保障资金是老百姓的“救命钱”、“养命钱”，资金管理的好坏事关大局，涉及到社会的稳定、政治的安定。
今年，内蒙古三级审计机关对自治区本级和12盟市、101个旗县2002年度城市居民最低生活保障资金（以下简称“低保资金”）的筹集、投入、管理和使用情况进行了审计，并对部分低保对象进行了入户调查。审计结果表明，内蒙古自1997年建立城市居民最低生活保障制度以来，自治区党委、政府高度重视城市居民最低生活保障工作，内党办字〔2002〕6号下发了《自治区党委办公厅关于进一步做好城市居民最低生活保障工作的紧急通知》，自治区政府多次召集有关部门参加的主席办公会议，研究自治区低保工作，制定了《城市居民最低生活保障条例实施办法》（内政办发〔2001〕24号）。各地及有关部门把城市居民最低生活保障工作列入重要议事日程，确保城市居民最低生活保障制度落到实处。在低保资金投入、管理和使用等方面实行了财政专户管理，社会化发放工作逐步推进，基本实现了应保尽保，为有效的保障城镇贫困居民的基本生活和生活困难、促进社会稳定起到了积极作用。但这项工作发展不平衡，一些地方存在着财政投入不足，在资金管理、使用方面存在诸如挤占挪用，虚列支出，滞拨，截留资金，低保资金发放不及时、不规范，低保对象审核把关不严等问题。
为切实做好城市居民最低生活保障工作，把党和政府对人民群众关心的各项政策落到实处，提出如下应对措施：
一、地方各级政府要加大对低保资金的匹配力度，特别加大对财政困难地区低保资金的专项转移支付力度。随着低保制度的不断完善，低保覆盖面将逐步扩大，资金需求量也将逐步增加，因此必须加大地方对政府的匹配力度，才能够保证资金的供给。建议各级政府、财政部门要严格审核民政部门提出的最低生活保障用款计划，按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力，实事求是地确定保障标准，按照公共财政的要求，调整支出结构，加大社会保障资金的投入力度，足额匹配资金，以确保城市居民最低生活保障资金按时足额发放，为经济发展创造稳定的社会环境。自治区财政可以对地方财政匹配较多的地区给予适当的资金倾斜和奖励。
二、坚持专项资金专款专用制度。严格按照《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）的有关规定执行，严格实行专户管理，专款专用，避免挤占挪用，保证低保资金得到合理、有效的使用。加强审计监督，及时纠正存在的问题，及时把党和政府的温暖送到低保对象手中。
三、积极推进低保工作的规范化管理工作。进一步加强对低保对象的动态管理，切实把好低保对象的“入口”与“出口”关，完善家庭财产申报制度，规范低保申请、审批、发放程序，严格进行家庭收入调查，全面掌握低保对象家庭收入状况，积极推进低保资金社会化发放进程，享受低保对象要张榜公布，增加透明度，真正做到保障资金、保障对象、保障标准“三公开”，确保低保政策落实到位。要建立政府保障为主、多种救助政策为辅的低保制度。积极协调医疗卫生、教育、城建、劳动保障、工商、税务等部门，落实低保对象在就医、子女就学、住房等方面的相关配套政策及下岗、失业人员再就业的优惠政策，并要转变保障对象单纯依靠政府救济的观念，鼓励他们自谋职业、自食其力，逐步改善生活状况。
四、充分发挥街道办事处和社区居民委员会的作用，建立健全基层最低生活保障管理服务网络，保证低保工作质量。各级政府应组织财政、民政、编制、人事等部门，充分考虑低保工作点多面广的特点，尽快成立社区（居委会）低保机构或指派专人从事低保工作，并保障低保工作人员应有的待遇和必要的工作经费，保证其工作正常开展。
