时间：2022-03-05 11:04:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇政策论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
欧洲央行QE给丹麦带来的压力也不比瑞士轻多少。丹麦克朗与欧元采取的是联系汇率制，欧元兑丹麦克朗的目标汇率为7.46038，丹麦央行可容忍的浮动区间为2.25%。不难想象，欧洲央行的QE与大规模的量化宽松政策，同样会导致欧元区的资本涌向丹麦，使丹麦克朗与欧元的联系汇率遇到了极大的压力。这迫使丹麦央行在2015年开年之后三周之内四次火线降息，至2005年2月6日，丹麦存款利率已降至-0.75%。需要澄清的是，这里所指的丹麦存款利率，并不是我们常指的老百姓在银行存款的利率，自然地，存款也并不是丹麦老百姓在丹麦商业银行的存款，而是丹麦国民银行（即丹麦央行）在常规公开市场操作中，与其交易对手之间买卖的存款凭证。前述所谓存款利率，实为丹麦国民银行向其交易对手购买存款凭证所支付的利率。为阻止本币升值而降息的还有土耳其。元月下旬，土耳其央行将隔夜贷款利率由9%下调至8.75%，隔夜拆借利率从5%降至4.75%，同时维持5.5%的基准利率不变。土耳其央行降息主要是遏制土耳其货币里拉升值趋势，减缓货币升值对其国际收支造成的不良影响。
澳大利亚、加拿大等国也纷纷降息，一时间，降息路上，成群结队，热闹非凡。再把目光转向日本。持续低迷暮气沉沉的日本经济、昔日在全球风光无限的日本企业巨头，现已不断收缩在海外的业务战线，甚至其生存都频频告急，极大地挫伤了日本的民族自尊。虽然日本商人孙正义放出豪言，要让机器人把日本经济在2050年带回全球第一的宝座，但远水解不了近渴。虽然地缘政治紧张驱使的民族主义情绪把安倍推上了连任，但安倍政府对付经济不振，仍是其绕不过去的选择。在这种情况下，推动以日元贬值为特征、量化宽松为核心的安倍经济学，成了把日本经济拉出衰退的稻草。与欧洲央行和美联储量化宽松不同，日本央行不仅确定其资产购买计划的规模，而且也以日本商业银行准备金余额为操作目标，购买的合格资产不仅包括国债，甚至一度包括股票，无所不用其极。2014年11月底，日本央行已把资产购买量扩张至了80万亿日元的历史最高水平。日本不仅是全球率先推出量化宽松的国家，也是迄今为止持续时间最长的国家。经济凋敝、工业衰败，但印钞厂却格外繁忙。日本量化宽松，似乎成功地阻止了日本物价陷入长期负增长的通缩局面，CPI在2014年12月上升至2.4%，失业率降至3.4%，但消费者支出却下降3.4%，直接拖累了日本经济增长。
降息、宽松货币政策、阻止物价进一步下跌和刺激经济，成了全球各大经济体央行的主要政策选择和任务。但也有逆全球降息大潮而动的，如俄罗斯和巴西。在瑞郎和丹麦克朗遭遇升值压力的时候，俄罗斯和巴西代表的一些新兴经济体的货币却出现了贬值压力，并导致其国内通胀率持续上升，这使得它们的货币政策在全球降息潮中显得非常另类。地缘政治关系紧张、油价的持续暴跌，给严重依赖于石油出口的俄罗斯经济造成的沉重打击，俄罗斯有切肤之痛。俄罗斯卢布汇价因油价崩盘而大幅下挫。2014年初，美元与卢布之间的汇率为32卢布/美元，而到2015年2月6日，就改写为68.6卢布/美元了，期间，一度贬值到80卢布上下。卢布的汇率贬值直接导致俄罗斯国内货币攀升，俄罗斯2015年1月的通胀率达到了15%的高水平，比2014年1月的6.1%上升了8.9个百分点。卢布的对内对外双双贬值，迫使俄罗斯央行大幅提升利率，不惜牺牲经济增长来换取市场对卢布的信心。俄罗斯央行网站显示，至2月6日，它提供的隔夜贷款利率达到了16%，常备存款便利的隔夜利率达到了14%的水平，两种利率与俄罗斯元月通胀率相当。大幅升息，对俄罗斯而言，无疑是极其痛苦的选择，但这是不得已而为之的选择。在地球的另一端，巴西的通胀率虽没有俄罗斯那么严重，但实际的通胀率已经超过了该国央行4.5%的目标值，2015年1月实际的通胀率达到了7.14%，不仅大幅超过其目标值，而且也超过了其6.5%的容忍上限。其货币的对外价值方面，其贬值的幅度虽不像卢布那样让其持有者损失惨烈，但损失也不小。2014年初，里亚尔对美元的汇率为2.3975，到2015年2月6日已贬至了2.7641。
2014年10月末，罗塞夫获选连任仅数日后，巴西央行就出乎市场意外而加息；2014年12月和2015年1月又接连两次加息，使该国的基准利率提升至了12.25%的高水平。2月2日，巴西央行公布的调查报告显示，金融市场预期2015年巴西经济增长率仅为0.03%，通胀率则会突破7%，似乎有滞胀的危险。就在大部分国家降息刺激经济或应对本币升值，抑或升息以应对本币贬值之际，美联储又是另一个特立独行者，稳坐钓鱼台。次贷危机之后，美国的量化宽松帮助美国较快地摆脱了经济衰退，尤其是在2011年的扭转操作（美联储以短期国债置换中长期国债，引导中长期国债利率下行）后，美国失业率在三年里就从原来的9.5%下降到了目前的5.6%；美国的股票市场也正从流动型驱动转向增长型驱动。经济企稳、失业率大幅下降，让美联储在2014年第三季度就结束了量化宽松，只不过保留了到期资产的续做，以维持既有的流动性供给。市场普遍预计，2015年美联储将进入加息周期，促使非传统货币政策向传统货币政策的回归。但国际大宗商品价格下跌，全球新一轮降息潮，在一定程度上打乱了美联储原已计划的货币政策调整的节奏。在最新的美联储决策会议上，美联储表示，对加息要保持耐心。这导致一些机构修正了此前对美联储加息时间节点的预期，甚至有机构预测，美联储加息可能要推迟到2016年第一季度了。
总之，在中国辞旧迎新之际，全球货币政策因国内（地区）经济环境、形势的巨大差异而出现了明显的分化。尽管如此，降息或更大规模的刺激依然是占主导性的一面，反应了危机的后遗症仍在深刻地影响着全球经济发展。这其中，既有主动应对国内（地区）经济不振的选择，也有如瑞士和丹麦这样被欧洲央行推着走的被动选择。只希望，在这个大潮中，不管是主动地往前走，还是被推着往前走，不要发生踩踏事故。
作者：彭兴韵单位：中国社会科学院金融研究所货币理论与货币政策研究室主任
一 问题的提出
财政支出的扩张在中国是一个长期趋势，如何把握好扩张度是一个值得关注的问题。面对欧债危机、世界实体经济衰退和国内经济下行压力，我国政府在2012年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。财政政策和货币政策是市场经济条件下政府进行宏观经济调控的主要手段。面对如何把握财政支出扩张“度”的难题，有必要从全局着眼，从政府政策手段综合平衡协调的角度去考虑财政支出扩张性。财政支出扩张到什么程度，必须充分考虑货币政策手段运用到什么程度，必须充分认识货币手段的主观目标和客观效应对财政支出扩张的影响程度，并基于此，来把握财政支出扩张度。
二 财政政策不是孤立的，应与货币政策相互协调配合
由于我国本轮经济的收缩期与世界经济的收缩期叠加在一起，又由于金融危机的作用导致了收缩的时间延长和幅度加大。使得当前我国面临的经济问题既有短期性的，又有中长期性的;既有总量方面的，又有结构方面的。面对现实问题的复杂性及政策传导机制的局限性，很显然，只采用一项经济政策绝不可能实现目的，更不可能取得良好的效果。在这种情况下，任何一项经济政策都难以独立承担起推进经济改革和经济发展的重任。同时，不同的经济政策，其目标和实施的措施、手段以及工具又是不同的，其政策效果也是不同的，甚至有可能存在着某些矛盾。在综合运用各项经济政策时，需要处理好这些可能存在的矛盾，使各项政策之间相互协调，才能够治理中国经济中存在的各种问题，达到既治标又治本，使中国经济运行实现良性循环的目的。
1.在储蓄动员方面，财政政策和货币政策存在此消彼长的关系
一个国家的财政支出扩张和货币供给扩张是有内在协调性的。财政支出扩张刺激需求，扩张有两个途径：一是通过发债实现储蓄动员;二是向中央银行借款，转而投入实体经济，增加总需求。货币供给扩张刺激需求，扩张也有两个途径：一是增发基础货币，二是通过降低利率实现储蓄动员，增加派生货币。显然，从结构角度看，财政政策和货币政策之间有着此消彼长的关系。特别是在储蓄动员方面，在储蓄规模既定的条件下，两者的效应不可能同步、同等程度实现。同时启用扩张性的财政政策和货币政策，两者都在“争夺”储蓄资源，都有可能引起基础货币供给扩张。在增发货币方面，理论上讲，两者可以同等程度放大，但问题是谁也无法承受由此引发的通货膨胀。因此，货币供给的扩张会对财政支出扩张客观上起到限制作用。贷款增长幅度反映的是间接融资的储蓄动员效应的放大程度。现在我国的储蓄动员由于股票市场低迷、严控企业债券发行，起主导作用且操作简便的就是银行信用扩张。对财政来说，贷款增长会压缩国债发行空间。对高利润追求的本性使得机构投资者不会过多持有国债，银行当然也乐于放款。所以，不能认为财政扩张支出时发行国债没有硬障碍。而且，货币供给扩张时，资本市场会被激活，大量资金会流入证券市场，特别是股票市场。另外，近年来我国居民消费资金来源结构已发生变化，消费信贷成为居民重大支出的资金来源。从今后趋势看，房价如果下调，购房者会借低利率之机介入房市，此时，房贷规模自然膨胀。这些因素，实际上都是储蓄动员，当然会压缩国债发行的空间，也会抬高国债发行成本。
因此，在全面启动增长上，货币政策显然有作用空间。货币政策的切入点是直接刺激市场投资需求，而市场主体积极性的强化是经济发展的主导力量。在货币供给扩张过程中，调低利率、放松贷款限制的直接效应是限制财政支出扩张。
2.财政政策具有结构特征，货币政策具有总量特征
财政政策与货币政策都能对总量和结构进行调节，但财政政策比货币政策更强调资源配置的优化和经济结构的调整，有结构特征。而货币政策的重点是调节社会需求总量，具有总量特征。只有财政和货币两种手段都充分发挥各自优势，相互协调配合，才能把政府配置资源和市场配置资源结合起来，做到在有效刺激需求的同时兼顾经济结构的调整和升级目标的实现。
财政政策通过变动收入和支出来调节经济结构。由于税负及支出规模的调整涉及面广，政策性强，直接关系到国家的财政分配关系，并受国家财力的限制。因此，财政赤字或结余都不能太大，这使得财政政策对需求总量调节具有一定的局限性。相反，财政政策对社会供求结构的调整作用要大得多。市场机制可实现经济资源的最优配置，但要付出一定的代价。为了减少资源浪费，需要政府运用财政政策进行干预。财政政策对经济结构的调节主要表现在：通过扩大或减少对某行业的财政投入，来“鼓励”或“抑制”该行业的发展。即使在支出总量不变的条件下，政府也可通过差别税率和收入政策，直接对某行业进行“扶持”或“限制”，从而达到优化资源配置和调节经济结构的效果。
货币政策扩张的优势在于既可充分调动存量货币，又可直接增发基础货币，这对投资和消费的扩张具有无可比拟的诱惑性。其本质上是把更多的储蓄吸收过来注入到实体经济，反过来又使货币供应量按乘数效应增加。从总需求扩张诱导的角度看，利率下调对投资主体和消费主体的吸引力最强。我国现行制度基本不允许实施财政贷款，财政对投资的支持，要么是无偿拨款，要么是贴息，但这两者资金额都比较小，而且不可能大幅扩张，因为财政支出主要是保公共产品供给。货币供给扩张恰好打消了人们对财政资金的期望。现在刺激总需求，从引导全社会投资和消费角度看，冲击力最大的还是货币供给扩张。但货币政策调节社会供求结构和国民经济比例关系方面的作用相对有限。中央银行运用法定准备金率、再贴现率、利率、信贷规模、公开市场业务等各种工具来增加或减少货币供应量，从而达到调节社会总需求。可是，因为银行信贷资金是追求盈利的，其在带动资源配置方面要体现市场原则的基本要求，政府不能指望信贷资金能直接按照政府宏观调控的目标投入预期收益率低的产业，特别是公共产品产业。如果真有银行信贷资金做到了这一点，则其背后往往有财政的支持。
为了更好地解决社会经济结构矛盾和总量矛盾，必须根据财政政策与货币政策目标的侧重点不同，要求财政政策和货币政策协调配合。财政政策直接作用于经济结构，间接作用于经济总量;货币政策直接作用于经济总量，间接作用于经济结构。
从财政政策调节看，对总供给的调节首先反映为社会经济结构的调节，如财政运用税收、贴息和投资政策，引导货币流向新兴产业和瓶颈产业，优化产业结构;对总需求的调节主要通过扩大或缩小财政支出，以结构调节为前提，以刺激和抑制社会总需求。货币政策对社会总需求的调节主要是通过中央银行投放货币和再贷款等手段控制基础货币量，通过准备金率和再贴现率等控制基础货币乘数，以有效控制社会总需求。同时，中央银行在控制社会总需求的基础上也会对社会经济结构产生一定的调节作用。
一般来说，运用财政政策启动经济较为直接、迅速，对推动经济增长的作用较为明显，往往起的立竿见影的效果，适用于公共性和难以取得直接回报的项目。货币政策需要通过商业银行以及整个金融体系间接作用于社会，其效果的显现通常存在着一定的时滞，适用于那些在比较短时间内能够得到直接回报的项目。同时，为提高国际竞争力所需的技术改造和为解决就业所需的量大面广的中小企业的发展， 主要不能靠财政手段，而要更多地依靠信贷手段的支持。基础设施建设视其回报情况的不同，有的可用财政手段来启动，有的也可吸收非财政性的资金，包括信贷资金来实施。正因为财政手段与货币手段各有长短，所以两者必须紧密配合，在实现社会供需总量平衡的前提下，加快社会供需结构的优化和升级。这样才能相互扬长避短，共同促进社会经济全面协调稳定发展。
三 结论
制定会计政策是建立现代企业制度的一项基本内容，也是将会计理论应用于实务的最为重要一环。在我略高于实行由计划经济向市场经济转轨过程中，随着企业经营自的确立与强化，这一问题显得尤为紧迫，已受到会计理论界和实务界高度重视。从理论界现有研究状况看，多限于会计政策概念、性质、特点、目标等一般性理论问题的研究，还缺乏从实务处理的角度对会计政策进行具体分析[1]。有鉴于此，本文选择公司分配股票股利这一会计事项，对会计政策的成因、制定及其经济后果作一简要分析，旨在引起理论界对这一问题的兴趣和重视，同时民为实务界有关股票股利帐务处理提供一些参考性意见。
我国《企业会计准则——会计政策、会计估计变更和会计差错更正》将会计政策定义为，企业在会计核算时所遵循的具体原则以及企业所采纳的具体会计处理方法。根据其制定的主体不同，会计政策分为宏观会计政策和企业会计政策。前者主要是政府或权威机构通过会计准则的制定和实施来体现的。而事者则是在宏观会计政策的指导和约束下，企业根据其自身的实际情况所选择的会计原则、方法和程序，常也称之为微观会计政策。产生会计政策的主要原因在于会计自身的模糊性，以及人们所持的不同的会计观点[2]。
由于所有者权益本身是由资产与负债倒轧而得，是各项会计政策的最终体现，这无疑对其自身变动的会计处理增添了复杂性，其会计政策也便具有相应的特殊性。而股票股利支付是通过留存收益资本化而造成权益内部变动的一件典型会计事项，长期以来，人们对股票股利的会计处理一直存在争议。从某种意义上讲，股票股利本身源于人们对股东权益的认识。这使股票股利会计政策的研究尤其是典型意义。
一、股票股利会计政策的成因分析
我国《公司法》规定，公司分配股利可以采用现金股利和股票股利两种方式。其中，股票股利又称为分红股或送股，是公司无偿向普通股股东增发普通股股票。它所涉及到的会计问题主要有两个：其一，股东收取股票股利时应否将其砍认为投资收益；其二，送股公司应如何确认和计量分配股票股利所引起的权益变化。在现有的会计理论下，股东不应将收取的股票股利确认为投资收益。这也是目前会计界普遍持有的观点。本文重点讨论的第二个问题，即送股公司的会计处理，它涉及到结转科目与结转金额的确定。
（一）结转科目的确认
公司发放股票股利可以视为帐户结转和股票分割两笔业务的复合。因为股票股利并不代表股东对公司的投资增加，如果会计上不对股东权益另行分类，或者完全按来源划分权益，则不存在帐户之间的结转问题。但在现行的会计实务中，为了提供决策相关的信息，会计人员对股东权益的划分并未完全遵循来源标准，而是考虑了多重目标。典型的分类方式是将股东权益划分为资本金帐户和留存收益帐户。前者可以进一步划分为永久性资本（股份公司为股本）和资本盈余帐户（在我国为资本公积）。这样结转分录就可以分别由资本盈余和留存收益向永久性资本帐户结转。
在实行法定资本制的国家，资本金帐户不得用于股利分配，用于利润分配的资金一般只能来自留存收益。但在英美等实行授权资本制的国家，对股利来源一般不作严格限制，例如根据美国示范公司法（MBCA）的规定，如果公司保持偿债能力并能在债务到期时偿付则允许分配，在这种规定下，甚至股本（capitalstock）都可直接用于分配，更不用说资盈余（capitalsurplus）了；而在英国，用于描述股票股利的“分红（bonusissue）”，其实施是按增发股份的面值从资本盈余中结转的。
（二）结转金额的计量
分配股票股利的会计本质是在不改变公司资产总额的情况下，通过结转留存收益（授权资本制下还包括资本盈余）而增中其法定资本数额。结转之后，同等数额资产的用途被施加限制，董事会不能象以前一样将这些资产分配给股东，所限制的数额为增发股份所必要的额外法定资本，这一数额即为需要资本化的留存收益。而每股所代表的法定资本数额一般是用面值表示的（无面值股份为董事会所设定的价值），相应地，只有面值结转才是符合股票股利会计本质的，任何其它结转计价方式都是武断的，有违于这一事项的内在逻辑性。
但在实务中，却存在多种计量方法，如市场价值、增发前每股帐面资产价值或同类股票的发行价值，其中尤以市价结转法最受关注。支持市价结转主要持下述两种观点[3]；
1、再投资假设：股票股利可以看成由两笔交易组成，公司先向股东支付现金股利，股东收到现金股利后再按市场价值向公司购买新增股份。从帐务处理上看，公司在发放现金股利时可以按股票的市场价值减少留存收益；而随后的股票销售将按同等金额增加实收资本。
2、机会成本假设：公司股票股利的成本被认为是将股票送给股东而不是在市场中出售的机会成本。即因为公司本来可以按市价出售这些股份，这是股利金额的最好证据，这一数额应被资本化。
这些观点的似是而非性实质上反映了人们对股东权益认识的模糊，如以剩余权益理论来看市价结转，股票市场价值代表了企业的权益总额，其本身已包括了资本金和留存收益。因此，将代表两者之和的数额从后者结转到前者是不合逻辑的。
二、美国股票股利会计准则评介
在美国，会计程序委员会（CAP）（1938年—1958年）于1941年首次关于股票股利的第11号会计研究公报（ARB11）。该项公报对股票股利的来源及帐务处理作了要求：首先，股票股利只能限于当期收益；其次，当市场价值显著高于面值或法律规定时，增发垢股份应按市场价值予以资本化。1952年，ARB11为现行权威公告所取代，即修订后的第11号会计研究公报。这份公报对评估股票股利的标准作了界定和区分，同修订前相比，基本上未作改动。1953年，CAP又对此前的42份研究公报进行调整，汇编而成第43号会计研究公报和第1号会计术语公报。其中，关于股票股利和股票分割的会计规定被收录于43号公报第七章第二部分（ARB43，Ch.7B），并一直沿用至今。
（一）准则简介
在这份准则中，最受争议的一点是关于小额送股市价结转的规定。根据委员会的规定，当送股比例低于20%或25%时，必须按增发股份的市价结转（后来美国证券交易委员会选取25%作为划分小额送股上限）。CAP对此所作的解释是，在发放小额股票股利时，投资者会将其视为公司收益的分配，其数额相当于收取额外股份的公允价值。基于这种认识，市场一般不会对小额送股作出明显反应。因此，如无公司所在州公司法的特别规定，公司在发放小额股票股利时应按市价结转。但在控股公司（c
losely-heldcompanies）中，因股东对公司事务十分了解，不会把股票股利看成是公司收益的分配，应当按法定要求的面值或设定价值予以资本化[4]。
对于高于设定比率的大额送股，CAP提供了两种备选处理方法，一是根据所在州公司法的规定，按面值或设定价值结转，并建议公司将送股描述为“以股利形式实施的分割”（splitupeffectedintheformofadividend）。而在州公司法对此未作规定时，就没有必要对留存收益进行资本化了，可按股票分割不作帐务处理。对此，纽约证券交易所（NYSE）还推荐了另一种处理办法，即按面值从资本盈余结转到股本帐户。
（二）评价
对于CAP的这份公报，公众褒贬不一。尤其是关于小额送股市价结转的说法。在准则制定之初，委员会部分成员就曾指出，CAP在制订股票股利收取者（recipient）的会计政策时，已认为不应将其确认为收益；而在制订股票股利发放者（issuer）的会计政策时，又基于与前者完全相反的假定，因而两者之间缺乏内在一致性。并且，CAP将会计政策建立在可能引起的市场瓜这一假设之上，也是不符合逻辑的。此外，对市场瓜的假设也并未得到实证研究的支持。根据有效市场理论，如果市场是有效的，那么无论是何种比例的送股，对股票的稀释都应当立即在股票价格中得到反映。福斯特等人（Fosteretal.1978）分析了送股时股价行为，发现无认纲举目张额送股还是大额送股，股东在股东的除权日附近的异常报酬并不显著异于零。[5]亦即，市场对各种比例的送股均会作出适度调整，只不过受市场非完善因素阻碍，这种调整不是很充分而已。尽管如此，CAP突破了传统会计理论框架的约束，结合股票股利的市场反应来制定会计准则。对此，哲夫（Zeff1978）评论道，CAP关于股票股利的会计公报是会计界在制订会计政策时将其经济后果纳入考虑的最早事件之一[6]。这对于其他会计政策的制定无疑具有启发作用。
从历史上看，会计程序委员会是为美国注册会计师最初制定公认会计原则（GAAP）而设立的机构，尚处于准则制定的探索阶段。委员会发表的会计研究公报，也主要是对现行会计惯例加以选择和认可，而缺乏对会计原则的系统研究。股票股利会计准则的制定充分体现了ARB就事认强烈，缺乏前后一贯理论依据的不成熟特点。但有一点是共同的，即公报没有严格遵循会计上的逻辑。
三、有关股票股利会计政策的实证研究
与现金股利不同，股票股利并不影响企业的现金流，而只是企业内部的会计结转和股票分割的复合。因此，如果市场是有效的，则会在股票股利宣告日对其会计政策的信息内涵作出适度反应。这方面的研究举不胜举。例如，格林布勒特等人（Grinblatt,MasulisandTitman1984）（简称GMT）在调查股票股利宣告日价格反应时，发现有显著的异常报酬（abnormalreturn）。表明股票股利的宣告确实向市场传递了某种信息。对于股票股利和股票分割，前者的两天报酬为3.03%，而后者则为4.9%，显然股票股利的宣告效应较大；对于不同送股比例的股票股利，大额股票股利的异常报酬为4.90%，小额股票股利为5.89%，宣告报酬随送股规模呈反向关系。GMT用留存收益假设（retainedearningshypothesis）对这一现象作了解释[8]。
（一）留存收益假设
根据信息不对称理论，在非完善市场中，企业管理者要比外部投资者更了解企业当前的盈利水平和未来的增长潜力，即具备更多关于企业价值的真实信息。因此，在必要时，尤其是在企业价值被市场低估时，管理者便会采用相应的手段予以揭示。其中，股利政策是一种常用的信号显示（signaling）机制。同现金股利相比，股票股利既能传播信息，又不会影响企业的现金流，因而倍受管理者的欢迎。但是，这并不意味着，股票股利的发放是不花任何代价的。作为一种信号显示机制，为了防止被造假者利用，它必须具备相应的信号成本，足以使潜在的造假者望而却步，股票股利同样如此。从会计角度来看，可用留存收益假设来解释公司发放股票股利的信号成本。
该假设认为，企业发放股票股利时，一般会从留存收益中结转出一部分金额到永久性资本帐户（即股本和资本盈余），而留存收益通常又是企业发放现金股利的最高限额。因此，由股票股利所引起的留存收益减少，实际上就削弱了公司在未来支付现金股利的能力。除非公司具有良好的经营前景，可用未来的收益填补减少的这一部分，否则，会因留存收益不足以支付现金股利而陷入极为不利的困境。这对于造假者而言，代价是昂贵的。因此，在正常情况下，投资者会将股票股利的发放视为一个有利信号，它显示了管理者对公司未来业绩的信心。
严格地讲，留存收益假设是不够准确的，它必须具备这样两个条件：首先，对股票股利会计处理的结果必须要减少留存收益；其次，现金股利只能从留存收益中支付。前者是一个会计方法的选择问题，后乾则涉及到相关法律的具体规定。为此，彼得逊等人（Petersonetal.1996）[9]提出可分配权益（distributalbeequity）概念，它是公司怕在州对公司支付现金股利的法定最高限额。只有引起可分配权益减少的股票股利，其信号成本才是昂贵的。
（二）送股会计政策传递信号的实证检验
根据会计程序委员会及纽约证券交易所的规定，股票股利的会计结转一般有以下几种处理方式：
当送股比例低于25%时，
·必须按增发股票的市价从留存收益结转到普通股股本和资本盈余帐户
当送股比例大于或等于25%,可以在下述三种方法中选择
·按面值从留存收益转入普通股股本帐户
·按面值从资本盈余结转到普通股股本帐户
·视同股票分割不作帐户结转,只须按送股比例减少每股面值
可分配权益是由各州公司法规定的,有以下三种类型:第一类要求现金股利只能从留存收益中支付；第二类则为留存收益和资本盈余之和；第三类最为宽松，只要不至于引起资不抵债，所有权益均可用于发放现金股利。
股票股利会计处理的多样性及分配权益的不同规定，使得其信号成本也不尽相同，可表述如下：
表1不同送股比例及其会计处理对可分配权益的影响（参见会计研究2000.3第51页）
根据留存收益假设，可分配权益减少得越多，则股票股利的信号成本就越高，从而越能反映公司管理者对未来业绩的信心。因此，管理者可以通过送股比例及会计方法的选择，向市场显示其关于企业价值的私有信息。彼得逊等人的实证结果表明，对于可分配权益减少了的企业，投资者在股票股利宣告日附近所获得异常报酬显著高于其它企业，证实了留存收益假设的有效性。
此外，根据规定，25%的送股比例为大额送股与小额送股的分界线。在此以上按面值结转，在此以下则按市值结转。又因股票市价一般远远高于其面值或设定价值。这样，在送股比例低于且接近于25%时，公司所结
转的留存收益数额可能会远远超过其送股比例高于25%的情况。从而出现小额送股却要比大额送股减少更多留存收益的反常现象。例如，在1987年6月，贝尔产业（BellIndustries）宣告了20%的股票股利，赠送新股1，081，402份，每股面值0.25美元。贝尔为此结转了2052.7万美元。而如果贝尔宣告25%的股票股利，则只需按面值减少33.8万美元的留存收益。由于两种比例十分接近，因而可以忽略诸如股票流通性等其他因素对股价的影响。在这种情况下，公司在20%和25%两种送股比例之间的选择，实质上是一个会计方法的选择问题。根据留存收益假设，20%的股票股利可能被市场理解为管理者传递关于企业价值更有利的信号。对此，兰金等人（Rankineetal.1997）通过经验测试，对两种送股比例的企业作了比较。结果表明，对于送股比例为20%的企业，股东在宣告期获得了更大的异常报酬，公司也在宣告以后的期间内出现了增长更快的现金股利[10]。
上述结果证实，管理者有通过会计政策的选择来传其私有信息的动机。换言之，会计政策具有传递信号的功能，从而有利于减缓企业管理者与投资者之间的信息不对称。
四、我国股票股利会计政策评析
迄今为止，我国股票股利的会计准则，只是在相关的法规中作了一些零星的规定。
（一）制度分析
我国属于法定资本制的国家。根据《公司法》的规定，股东权益由四个科目构成，即股本、资本公积、盈余公积和未分配利润。其中，由资本公积向股本的结转属于资本性帐户的内部结转，不具有利润分配的性质，由此项会计处理而进行的无偿增股自然不作股票股利。中国证监会于1996年7月24日公布的《关于上市公司若干问题的通知》要求：“上市公司的送股方案必须将以利润派送红股和以公积金转为股本予以明确区分，并在股东大会上分别作出决议，分项披露，不得将才者均表示为送红股。”
《公司法》要求，股份有限公司在弥补亏损和提取公积金、法定公益金后剩余利润，按照股东持有的股份比例分配。我国并未对股票股利的资本化金额作出正式规定。根据《企业会计准则第×号——所有者权益（征求意见稿）》第21条第1款，公司在公配股票股利时，“应按该种股票该次发行价格确定其价值。如果该次作为股利发放的该种股票没有发行价格，则应根据公司连续盈利情况和财产增值情况确定股票股利的价值，按确定的股票股利的价值减少留存收益。”此外，根据《股份有限公司会计制度》对结转分录的规定，公司按股东大会批准的应分配股票股利的金额，办理增资手续后，借记“利润分配——转作股本的普通股股利”，贷记“股本”。如实际发放的股票股利金额与票面金额不一致，应当按其差额，贷记“资本公积——股本溢价”科目。虽然《制度》并未对股票股利的资本化金额作出明确规定，但从其帐户处理所涉及的科目看，无疑是允许企业使用面值法或其他高于面值的金额结转。
（二）实务处理
尽管会计制度允许企业采用多种送股计价方式。但是，从我国目前的情况来看，由于股票市场发育尚不成熟，股价波动较大，使得股票有公允价值难以确定。公司发放股票股利一般是按照股票面值折股的。因为股票面值一般为1元，便于确定所要结转的金额（应等于增发股票有数量）。这使股票股利的数额与折股的股票面值总额保持一致，因而不涉及折股中的溢价问题。从纳税角度看，这一处理有利于公司减轻股东税赋，因为如按照市价结转，其结转金额无疑会远远超过面值数额，由此应由股东承担的税赋也是相当重的。
此外，实务还对股票股利处理时间与报告揭示作了灵活处理。对于现金股利，在董事会确定利润分配方案后，必须进行帐务处理；当它与股东大会批准的现金股利之间发生差异时，必须调整会计报表相关项目的年初数或上年数。对于股票股利，董事会提出分配方案时不需要进行帐务处理，只需要在当期会计报表附注中披露；在股东大会批准利润分配方案并实际发生时，直接进行帐务处理，因而不存在有关项目调整的问题。股票股利之所以采用上述处理方法，首先考虑到股票股利与现金股利的差别，如果采用与现金股利丁同的处理方法，在董事会提出利润分配方案时须作为负债处理，执必夸大公司的负债权益比例，从而可能导致一些股东对企业财务状况产生误解。其次，按照现行规定，企业在增加资本时必须报经工商行政管理部门批准变更注册资本。一般情况下，应当是在股东大会正式批准股票股利分配方案后，才正式申请变更注册资本的注册登记。因此，在送股发生时再进行帐务处理可以避免不必要的会计调整。
从上述分析可以看出，我国实务界对股票股利会计政策的选择既保证了会计信息质量，又有利于简化会计工作程序和手续，并且在相当大的程度上维护了股东和企业自身的合法权益，因而是合理可行的。与美国相比，我国实务界对送股所采用的会计政策缺乏可选性，从而限制了会计政策传递信号的功能。但在目前，由于我国尚不具备象美国一样发达的资本市场，通过会计政策来传递信号还缺乏相应的市场条件，因而会计政策还仅仅限于指导会计信息加工的作用。
五、小结
本文以股票股利为例，对会计政策的成因、制定动机、经济效果、选择依据作了逐一分析。现作如下归纳：
·会计政策的可选性产生于会计人员对会计对象的认识上的分歧；
·宏观会计政策制定者有动机通过准则的制定以扩大影响；
·在有效资本市场中，会计政策的选择具有传达管理者私有信息的功能；
·会计政策的选择要遵循成本效益原则，并有利于企业总体目标的实现；
·公司法是制定会计政策的法律依据，会计政策从会计角度确保公司法的实施。
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公共政策学产生于美国，因此其理论体系都贯穿着西方国家的问题，并体现在主流的公共政策学教科书中。例如，戴伊的《理解公共政策》的宗旨是“政策分析与探求美国问题的方案”，并用理性主义决策理论、团体决策理论、渐进主义决策理论等理论分析了美国的刑事司法、健康福利、教育、经济等领域的政策。反观我国公共政策学的教学，尽管也有形式上的“中国公共政策学”的教学体系，但本土化的程度很低，表现为教学内容安排的仿西方化以及教学方法上的“灌输式”讲解和“牵强式”举例。教学内容安排的仿西方化通过国内出版的公共政策学教科书直接体现出来。截至2011年，国内学者出版的公共政策学教材达到106部[3]。尽管数量不少，但其内容构成基本都是西方的公共政策学知识体系框架，有的甚至是西方教材的“翻版”。国内教材的核心内容是“政策系统”、“政策过程”、“政策分析”三个板块。如果将这些教材与国外的经典教材对照，就会发现每个部分都有明显的西方“蓝本”：政策系统的“蓝本”是查尔斯•E•林德布洛姆的《政策制定过程》和迈克尔•好利特、M•拉米什的《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，政策过程的“蓝本”是安德森的《公共政策制定》，政策分析的“蓝本”是威廉•邓恩的《公共政策分析导论》以及卡尔•帕顿和大卫•沙维奇的《政策分析和规划的初步方法》。教材的编著者抽取这些内容中的理论部分，隐去西方的背景和案例，用中国式的思维和语言重新编排起来，就成为公共政策学教材的主体框架。可以说，到目前为止，国内公共政策学的教材都没有跳出上述西方教材“蓝本”的三大板块，再加上一个必要的“公共政策学学科发展”导论，就成为标准的国内公共政策学教材“四部曲”。
以政策过程理论为例，国内公共政策学教材对政策过程的讲述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策问题、政策议程、政策方案形成、政策决策、政策执行、政策评估和政策变迁的逻辑划分为“蓝本”，基本是一个逻辑环节一章的内容篇幅，不同的只是对这些逻辑环节的具体划分和取舍有所差异。这些对公共政策过程逻辑环节的讲述往往占据一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章节的80%以上。按照这种框架给学生讲述公共政策过程，学生的常见反映是“过于理想化”，与政策运行的现实过程不符。实际上，西方学者后来将这种方法称为“阶段启发法”，也称为“教科书法”。从这个称呼中就可以看出他们对这种理论的批评态度。这种逻辑划分不仅与政策过程的复杂现实不相符，也无法解释阶段与阶段之间的因果关系。因此，西方公共政策学者全面改革公共政策学教材的内容体例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全抛弃了“阶段启发法”的内容体例，而是按照不同领域政策专题的形式进行讲解。然而，国内的教材在讲述公共政策过程的时候，依旧在西方早期的“阶段启发法”后面亦步亦趋。中国公共政策学教学的本土化严重不足还表现为教学方法上的缺陷。一方面，大部分任课教师采用的主要教学方式是“灌输式”讲解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理论内容上随机添加一些自己的个人观点甚至是经验感悟来作为补充。另一方面，为了弥补“灌输式”讲解西方理论的教学缺陷，近年来很多任课教师尝试学习和引进案例教学，但这些所谓的案例大部分更多地只是“牵强式”的举例说明，还远未达到案例教学的规范。
二、公共政策学教学本土化的途径
从社会科学知识“地方性”（Parochial）的基本属性来看，公共政策学教学本土化的根本途径是公共政策学理论研究的本土化。因为只有公共政策学的理论研究本土化了，才能提供本土化的教学内容和教学方法。尽管当前我国公共政策学的基本理论体系依然是西方的，但近年来也出现了一些不同程度本土化的研究成果，然而这些成果并没有很好地反映在公共政策学的教科书和课堂教学中。因此，公共政策学教学的本土化有两个途经：首先是鉴于绝大部分理论知识没有本土化，要求任课教师必须辨识并讲述其在中国的适用性，称之为“西方理论——适用辨明”式教学；其次，紧密追踪公共政策学理论研究的动态进展，及时将那些某种程度能够修正西方理论甚至尝试提出本土理论的成果设计在教学内容中，称之为“西方理论——本土修正”式教学和“本土实践——本土理论”式教学。下面以政策过程理论为例，对这三种本土化教学策略进行分析。
（一）“西方理论——适用辨明”式教学在我国公共政策学发展过程中引介西方的理论是无可厚非的，问题是无论是公共政策学的教科书，还是课堂教学，都习惯于机械地讲述西方理论内容，而对理论产的背景脉络及其在中国的适用性不作任何介绍和分析，其结果是教师对理论的讲述和学生对理论的学习只能“生吞活剥”。对西方理论的教学，在讲述内容之前，应该着重介绍其产生的背景和条件，在讲述完内容之后则引导学生思考其在中国的适用性。例如政策过程理论中的政策网络理论。政策网络理论的基本内容是，政策活动中的行动者及其互动关系构成政策网络，而政策网络的结构和网络中行动者的策略影响政策产出。但是教科书中对这个理论的讲述都是介绍政策网络的概念、类型及其对政策产出的影响。于是学生在学习之后就开始在课程作业中大量直接套用，但在很多情况下错误地使用了。典型的代表就是将我国政府之间的纵向关系也直接理解为政策网络。虽然西方理论中对政策网络的分类包括“府际网络”，但在我国并非凡是政府之间的关系都能形成政策网络。在这里，必须要向学生讲述西方政策网络理论的背景和来源。政策网络理论产生于西方国家的分权体制，即政府结构内部在横向和纵向上的分权和制衡。即使是不同层级的政府之间也是分权的，例如在美国联邦政府与州政府之间是分权的，而州以下的地方政府是自治的，在联邦宪法和州宪法规定范围内行使自治权，联邦政府和州政府与无权直接干涉地方政府的事务。因此在分权体制的西方国家是存在纵向上政策主张完全相反的“府际网络”。但是我国的政府架构是权力集中体制，上级政府对于下级政府拥有法律赋予的权威和行政权力，上下级政府之间无法各自成为独立的博弈主体。即使存在下级政府消极抵制或拖延执行上级政府政策的现象，但难以出现下级政府或政府部门联合形成政策网络提出与上级政府相反政策主张的情况，也就不会出现相互公开对抗的政策网络。因而，必须要注意到中国政府体制的等级制约和权力集中的特点，由于政府间关系在政治、法律和文化方面与西方国家完全不同，必须要辨识垂直的“府际网络”的适用性。如果这样给学生讲述政策网络理论在中国政治体制下哪些情况下适用，哪些情况下不宜适用或根本不适用，不仅可以使学生在比较中更好地理解什么是政策网络及其功能，也可以提高学生实际分析问题的能力。
（二）“西方理论——本土修正”式教学在辨识和讲述西方公共政策学理论在中国的适用性的基础上，任课教师或者自己发现，或者通过其他人的研究发现本土的政策“案例”与已有理论不符的情形。在这种情况下，就不能仅仅停留在讲述适用性的层面上，而是要将这些发现及时吸纳进教学内容，展示本土“案例”对西方理论的修正和扩充作用，逐渐引导学生思考本土“修正版”的西方理论。例如政策过程理论中的“多源流”理论。“多源流”理论由美国公共政策学家金登提出，其基本内容是：政策议程的开启和政策变迁取决于政治系统中的问题流、政策流和政治流，当三种源流符合特定的条件并交汇时就会开启“政策之窗”，议题就会提上政策议程从而政策就会发生变迁。其中，政策流中的政策建议需要具备“技术上可行”和“价值（政治）上可接受”两个基本条件。“技术上可行”是指政策方案在法律、行政、财政和具体操作上可实施；“价值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意识形态和政治文化。只有符合这两个条件的“政策流”才能与其它源流交汇并促进“政策之窗”的开启。但中国本土的案例反驳了“政策流”的标准要求，证明在中国政治体制下即使“技术不可行”也可以开启“政策之窗”。典型的案例是2003年“孙志刚”事件中的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废除[4]。法学学者提出十分激进的“宪法审查”政策方案当时在“技术上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理论，“政策流”中的政策方案“技术不可行”就不符合“政策之窗”开启的基本条件。然而，2003年6月，国务院很快就以《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，不仅开启了“政策之窗”，而且实现政策的重大变迁。之所以如此，是因为“多源流”理论源于美国的分权制衡和“否决”体制，政策要出台必须要闯过重重“否决点”，这就要求任何政策方案必须在各种“技术”细节上具有高度的实施可行性，才能通过法律规定的程序成为正式政策或改革政策。但是我国是党领导下的权力集中体制，越是重大问题和“棘手”的问题，越可能从常规程处理序“转移”到高层或顶层决策机构中去“特殊”处理，也就越有可能实现重大变迁。“孙志刚”事件中法学学者提出的“宪法审查”的“技术不可行”的政策方案就是一个重大而又“棘手”的问题，因而问题迅速进入了党和国家的最高决策层。很快，国务院就“自行”宣布废止“收容遣送”制度，并出台“救助”制度。这说明在我国政治体制下，如果是“价值（政治）上可接受”但“技术上不可行”的政策方案，反而可能会开启“政策之窗”。对于这种方式的教学，首先要向学生客观地讲述“多源流”理论的背景和基本内容，然后让学生思考并举例说明在中国是否适用，接着详细地向学生讲述“孙志刚”事件和“收容遣送”制度废除的来龙去脉，引导学生对照“多源流”理论思考这个案例中的差异及其原因，最后进行总结和点评。这种教学不仅不至于让学生将“多源流”理论生搬硬套在中国的政策实践上，而且可以让学生更好地了解中国政治体制的特点。
（三）“本土实践——本土理论”式教学近年来，还有一些研究尝试完全基于中国本土的政策实践和政策案例提出本土化的政策理论。任课教师要充分吸收这些成果，将其设计成“本土实践——本土理论”式教学。典型的代表是陈玲提出的“制度——精英”双层决策模型和王绍光提出的“共识型”决策模型，这两个政策决策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。陈玲基于我国集成电路产业政策变迁与重大决策过程的分析，提出我国公共政策决策是在“制度”和“精英”两个渠道交互影响下达成“共识”的过程。正式制度层面上形成“政策舞台”，政策问题自下而上按既定程序进入决策层；同时由“人际关系”构成的非正式制度则形成“协商网络”，政策问题自上而下在各类精英之间寻求“共识”；“政策舞台”和“协商网络”两个渠道相互作用，达成并扩散“共识”，就可以完成公共政策的制定。同样，王绍光和樊鹏基于我国“新医改”政策决策过程的分析提出中国式“共识型”决策模式，这种决策模式由“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制两个维度构成，多元主体参与和多渠道协商沟通形成中国公共政策决策的基本过程。这两个理论不仅是本土的，而且所依据的事实是学生有所了解的。在讲述的时候可以完全抛弃教材上充斥的西方政策过程理论，首先细致地向学生介绍案例，之后让学生讨论并从中自己概括案例中所蕴含的政策制定方式，然后再完整讲述研究者提出的理论本身，加深学生对中国政策制定过程特征的理解。最后，还可以鼓励和引导学生进一步思考“人际关系”、“协商政治”等标志性的本土元素是如何体现在政策制定过程中的问题，激发学生以此去观察和分析其它的政策制定事件。除此之外，还有关于中国“政策试验”的研究，其独特的政策过程直接挑战了“阶段启发法”，这也是政策过程理论教学本土化的可用内容。
从上述本土化教学的途径和策略可以看出，教学内容的本土化和教学方法的本土化是“一体之两面”。教学内容的本土化离不开案例教学和讨论启发式教学方法的运用，而无论是案例式教学还是启发讨论式教学方法的本土化，如果没有本土化的教学内容作为理论主线，要么是天马行空式的“花边新闻”课堂娱乐，要么是牵强附会地“举例说明”应付了事，难以激发学生探究问题的兴趣和提高其分析问题的能力。
三、结语
一、公共政策正义性的价值基础
从统治行政到管理行政，从服务型政府到公共治理，政府的服务范围越来越宽泛，介入的社会事务越来越多，需要处理的社会问题和矛盾同公民的需求和愿望有很大差距，作为利维坦的怪兽是不得不必须的罪恶，但随着民主进程的加快，传统的粗暴、强制性命令手段已不适应决策民主化、科学化进程，根据中国历史文化传统和制度延续，学者王绍光把政策议程的设置归为“关门模式、内参模式、上书模式、动员模式、借力模式、外压模式”。随着利益分化的加剧，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的作用越来越来，关门模式和动员模式日渐式微，内参模式成为常态，上书模式和借力模式时有耳闻，外压模式出现频繁。单一行政命令的动员型管理正转向多元化回应型服务型政府转变，政府履行的职能越来越多，虽然有制度和技术层面的支撑，但“市场失灵”下的政府干预同样会陷入“政府失灵’的怪圈。作为理性治理方法的公共政策担负着资源配置和利益分配的重任，因此，公平、公正就是政策评估绕不过去的“卡夫丁”峡谷。和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。利益表达是公共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的认定和保证政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加以完善，才能保证公众利益诉求得以广泛表达，确保公共政策公平公正。权威专家俞吾金教授提出，公平正义是当代文明社会的基本价值观念,作为后发国家的中国还缺乏作为现代公平正义价值观念的支援意识的文化土壤。就分配正义而言，孔孟儒家主张政治的目的在于实现和保障民众的私利，公家之利则用于维持国家的运转及养老、救济、赈灾等社会福利，这些观念转化为历史上的土地、赋税、农商、教育、社会保障等相关制度。”就政治哲学而言，孔孟从“天”、“正名”和“民本论证政治合法性的根据，其中蕴含有公共责任意识和民权意识的萌芽。”因此，程序正义是前提，效果最优是目标。公共政策程序正义是在公共政策的制定、执行、评价与终止的过程中，依照宪法与行政法规的要求，按照法定的顺序、方式与步骤作出政策选择的行动。其内在价值在于确保政策选择不偏离公共性的方向，以及国家公共权力在决策过程中对公民权利的尊重和社会秩序的自觉合理建构。
二、公共政策评估的方法演进
西方政策评估研究自19世纪末开始至现在可分为四个阶段，第一阶段是政策效果评估阶段，自19世纪末到二战前夕，主要关注点是政策实施的效率与政策目标的实现程度，第二阶段是1945年至20世纪70年代初，关注点是评估结果的价值和实用性分析；第三阶段是20世纪70年代至80年代中期，关注点是政策价值取向，即政策所体现的社会公平、公正问题；第四阶段是20世纪80年代中期以后，关注点是政策评估过程中的多方需求，多元互动，综合了对政策效率、政策公正性的共同关注。美国学者豪斯曾将西方政策评估方法划分为八类；近代以来，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，评估的目标是为了增进社会福祉，促进社会公正、意识形态，特别是民主的发展，于是，他们提出了批判社会理论评估，执行过程中采取价值坚持和价值批判的立场，并拥护政治民主理念，与此同时，在社会价值观方面与利益相关者批判性地衔接，综合运用多种方法进行评估，如响应式评估、参与式评估、民主审议评估等。我国对公共政策科学性的研究肇始于20世纪80年代中后期，陈振明认为,公共政策评估方法主要有前后对比法、实验和准实验模型法、影子控制法等。徐家良认为,公共政策评估可以从定量分析方法、定性分析方法和定量与定性相结合的方法三个方面去进行。公共政策评估除了项目验证等技术性的分析之外，还应从组织情景、组织理念、问题情景、社会目标、社会基本价值理念等方面对公共政策进行分析和评价，强调复述、分析、批判、再复述、再分析等不断的辩证评价。
三、改进和提升评估的措施与手段
1956年，政策科学家拉斯韦尔把政策过程研究分解为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估七个阶段，这种根据政策过程划分不同阶段的理论被称为阶段论或阶段模型。80年代中后期以来，又出现了制度性的理性选择理论、间断—平衡框架、政策评估框架、倡导联盟框架、大规模比较研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保罗·萨巴蒂尔（Sabatier，PaulA）与汉克·C·简金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡导联盟框架较好地分析了导致政策变迁的演化路径，关注政策子系统中基于不同信念而结成的倡导联盟，同时注意联盟之间的互动关系与政策子系统外部要素与环境相互作用而备受学界关注；此外，约翰、金登在1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的多源流分析模型也非常适应目前我国的实际情况，通过问题流、政策流和政治流三股溪流的并行与交汇，以焦点事件的触发机制为时机，用调查实验和定性分析，让不同的利益相关者参与到评估过程中，用多元的方法全面感知与把握政策效果，查找政策漏洞，修正与改善政策的实施效果。首先，转变政策制定和评估理念。公共政策评估主体就是直接或间接地参与公共政策评估过程的个人、团体或组织。政策制定时要考虑到不同的支持联盟与焦点问题，要体现统治阶层的意志和公民的利益诉求，要及时地感知和搜素问题流，用科学的判断前瞻性的眼光来解决社会问题。例如，可以设立专门评估委员会，该委员会由各利益集团的代表所组成，委员会的成员并不直接参与政策的制定和执行过程，也不作为评估主体或客体出现，它的作用在于整个过程的具体工作上，避免人为因素导致评估结果丢失或瞒报。其次，完善制度，形成多方参与评估长效机制，强化评估组织的作用。对于政策的评估，要以法律形式确保其能够长效保持。不是一个偶然的公民或社团组织参与，也不是一个象征性的意见调查。而是作为一个考核政府的指标实实在在的把公平评估结果放入到社会管理实践中。目前，公共政策评估缺乏科学认识和认真态度，评估的工作方法与方式主要是以政府为主，评估成本意识不强，评估积极主动性孱弱，往往是花费大量时间金钱，评估结果多倾向与有利于政府自身的方向，造成评估结果的可信度下降。政策评估要达到更为科学、合理的程度，就要在政策评估的某些环节上，让普通的、非利益集团操控的人参与评估活动之中，即可称之为政策评估中的公民参与。⑨因此，要注重介于政府和民众之间的第三方中介组织，由官员、专家、学者、政策受益对象共同组成评估组织，通过权威性和广泛性的联盟，避免内耗造成能量场的散失，凝聚力与感召力不强的局面出现，用政治流和政策流的适时交汇来打开“机会之窗”，政策制定、实施、修正、终结各个阶段都进行跟进式评估，及时纠偏，努力提升政策评估的效用。再次，评估指标与方法要切合中国国情。制度生长的土壤具有共性和个性。西方的评估标准与技术是在后工业化时期和信息化时代基础上产生的，目前我国尚处于工业化初期，在工业化向信息化跃进的阶段，用过高的评估标准和过于现代化的评估技术手段会不适应我国现代化的实际，所以，构建适合我国国情的公共政策评估指标体系，比如GDP的绩效增长与环境保护措施的同步进行，收入差距的缩小与人民幸福感指数的提升，教育、医疗等公共服务产品提供的完善程度，养老保险等社会保障制度的推进程度等等，都必须与我国的经济发展阶段相匹配。复次，评估信息化和常态化。目前的政策评估多是在实践中遇到了阻力和问题才进行听证、论证，没有建立信息库与常态化评估模式。应利用大数据时代信息化的优势，广泛搜寻与政策内容相关的关注信息，进行动态测评与数据采集，适时分析舆论倾向，少用价值判断引导，多用事实证据论证，用数据和事实验证，用丰富的信息资料内容来让政策对象理解政策，进行合理化评估；常态化的评估方式就要有健全的组织与人员，积极主动地形成惯例和制度，每出台一项政策就要注意配套相应的评估办法、评估标准和参与途径，充分保障广大人民群众的知情权、参与权，行使好自身的权利与义务。
四、结语
政策评估应该具有适用性、适当的价值导向、应该简单易行。评估既是一门科学，又是一门艺术，评估的价值取向与方法一定程度上是政策环境的产物，是统治阶级意志的体现，由于受到统治阶级意识形态的影响，受到预算资金和价值导向的限制，缺乏系统性的分析，因此，设计和选择评估模式与方案时要具有正确的普世价值，评估应专注于政策目的，不应为迎合和紧密联系统治阶级而成为证明“现有政策和统治是卓越而有效”的工具。应把政策评估是否以提高社会效率和增加社会福利作为一个客观的评判标准，用量化和统计分析的方法避免自身价值倾向影响评估效果。公平、正义作为人类具有永恒意义的价值追求和基本行为准则,是时值21世纪的中国乃至世界呼唤的时代主题。在我国由一个传统型社会向现代型社会的转型过程中,公平、正义的实现程度更是衡量社会进步的重要指标。公共利益是公共行政研究的逻辑起点,是现代政府公共政策制定和执行的价值取向。公共利益作为一种价值主要体现为正义价值。公平、正义是评价公共利益正当与否的价值性标准，亦是公共利益获得正当性评价的结果,这种评价标准体现了公共利益与正义的统一性。以公平、正义的标准来审视当前中国城市化进程中公共利益的实现问题是最恰当的角度。
作者：周荣超单位：河南大学民生学院
赔付是投保奶牛出现死亡时，保险公司支付给奶牛养殖者的赔偿金额。2008年自治区奶牛保险开始全面实施，当年的保费收入是6.423.42万元，2009年保费收入上升到10.710.22万元，比2008年增长4.286.58万元，增长率为66.73%；但是在2010年，保费收入并没有保持继续增长的态势，反而出现了下滑，当年保费收入只有7.254.02万元，比2009年减少3.456.2万元；这一下降趋势在2011年也没有得到遏制，当年的保费收入只有4.753.70万元，甚至比2008年的保费收入低1.669.72万元；值得指出的是，自治区奶牛保险的保费收入在2012年有所回升，相对于2011年增长了1.501.42万元，但是相比于2008、2009和2010这三年，2012年的保费收入还是比较低的。由此说明，自治区政策性奶牛保险的起步很乐观，但在发展中却逐步呈现出了萎缩趋势。在赔款支出和赔付比例方面，2008年自治区奶牛保险的赔付为1.373万元，保险赔付比例只有21.37%，发展到2009年，自治区奶牛保险的赔付比例上升到62.45%，赔付支出增加至6.688.42万元；赔付比例这一上升势头在2010年没有停止，当年赔付比例甚至达到81.27%.，赔款支出为5.895.6万元，这一持续上升的赔付比例大大高出了保险公司业务经营的赔付红线，即65%的赔付比例，严重影响到保险公司的正常盈利，最终影响到保险公司供给奶牛保险的积极性。2011年奶牛保险保费收入出现剧降现象的这一现实，在一定程度上也印证了这一点。因此，在2011年，赔付率有所控制，降至69.50%，相应的赔款支出也下降了2.591.73万元；2012年的赔付几乎接近奶牛保险起步时的赔付水平，赔款支出只有1.547.95万元，赔付率仅比2008年高3.38个百分点。由五年来奶牛保险赔付率的数据，可以发现奶牛保险的赔付率较高，加之奶牛保险较高的勘察定损成本，保险公司在从事奶牛保险的业务时存在很强的经营风险（表1）。
2现行奶牛保险政策的特点及与其他省区比较
2.1保费补贴比例
2.1.1.保费补贴是指政府直接对参加奶牛保险的养殖户给予保费补贴，其目的主要是为了提高奶牛养殖户的支付能力，增强其投保奶牛保险的积极性。目前，实施的政策性奶牛保险是一种奶牛养殖户可以享受政府保费补贴的保险。在自治区奶牛保险全面实施的五年中，中央政府、自治区政府和养殖户各方在保费承担比例上发生了很大变化，由最初中央补贴30%，自治区政府补贴50%，奶牛养殖户自缴保费的20%，变为2013年的中央财政补贴30％，自治区政府和各地方盟市、旗县政府共同补贴55%，奶牛养殖户只承担15％的保费。由表2可知，在2010年调整了政策性奶牛保险保费补贴比例方法，调整后的方法一直沿用到现在。2008和2009年，奶牛保险保费结构是中央政府、自治区政府和农户三级结构，按照这一结构，中央补贴30%，自治区政府承担保费的50%，其中30%为一般性转移支付，农户自交保费的20%。从2010年开始自治区奶牛保险保费结构在原有三级结构的基础上，又增加了盟市与旗县这一级，变为中央政府、自治区政府、盟市与旗县和农户四级结构。相比于2008和2009年的三级结构，这一结构明显降低了自治区政府和农户的保费压力，同时也充分体现了保费补贴的差异性，即财政收入好的盟市、旗县等地方政府多承担保费，经济条件相对差的地方政府就少承担保费。这一保费补贴比例的变化，在一定程度上提高了自治区和农户从事奶牛保险的积极性，但与此同时，却在一定程度上挫伤了一些盟市特别是地方旗县的积极性，因为对于财政实力较弱的旗县来说，很难拿出他们所应承担的保费补贴，因此，也就很难做到奶牛保险的“应保尽保”，影响了自治区奶牛保险的供给。2.1.2.其他省区目前，在全国范围内，政策性奶牛保险都是享受政府保费补贴的，但是不同地方保费补贴比例不同。通过对比可以发现，奶牛保险的保费补贴比例比较高，养殖者自己承担的保费比例很小，养殖者只自缴保费的15%，详见表3。
2.2保险金额与费率
保险金额，是指一个保险合同项下保险公司承担赔偿或给付保险金责任的最高限额，即投保人对保险标的的实际投保金额。2.2.1.目前，自治区的奶牛保险在“低保障、广覆盖”原则指导下，主要参照投保奶牛的生理价值（奶牛的饲养成本和购买价格）确定保险金额。保险费率是指投保人向保险公司每年缴纳的保险费除以所投保的财产金额。六年来，投保奶牛的保险金额出现了一些变化，保险费率没有发生变化，一直是8%。具体如表4所示。由表4可知，奶牛保险的保险金额分别在2009年和2010年出现过两次调整，目前实施的金额标准与2010年的一致。在这一调整过程中，奶牛保险金额由最初2008年的5.000元/头，变为现在按不同年龄、品种等差异确定的4.000元、5.000元、6.000元三个档次，体现了奶牛保险在保险标的价值评估与确定上的合理性与差异性。但是，投保奶牛的最高保额自2010年调整为6.000元/头以来，一直没有再进行过调整，这一保额与目前奶牛价值的实际情况还存在着一定差距，在一定程度上会影响奶农投保的积极性。2.2.2.其他省区在保险金额和费率的设计上，国内不同地区也各具特色。在江苏省，每头投保奶牛的保险金额根据当地市场奶牛价格、奶牛品种以及畜龄，由保险人和投保人共同协商确定，但最高金额不得高于投保时奶牛市场价格的60%，且不能超过4.000元。同时，这一金额要求注明到保险单中，保险费率为6%。浙江省在对奶牛进行投保时，按投保时的畜龄把奶牛保险金额分为三类：1（含）~2.5岁（不含）为2.000~5.000元/头，2.5（含）~5岁（不含）为4.000~6.000元/头，5（含）~6岁（不含）为5.000~3.000元/头，同时，浙江省在保险费率的设计上也具有一定特色，实施不同的按年承保的短期费率，例如，离本年度保险期结束不足1个月，且包含1个月时进行投保，短期费率为年费率的10%，2个月的为20%，以此类推，12个月的为100%。这样极大地放宽了投保时间，提高了奶农短期投保的积极性。在黑龙江省，每头投保奶牛的保险金额，由保险人与投保人参照奶牛畜龄与品种协商确定。具体保险金额为：本地奶牛，18月龄~2周岁为4.000元/头；3~6周岁为6.500元/头，7~8周岁5.000元/头；进口奶牛，18月龄~2周岁为5.500元/头；3~6周岁为8.000元/头，7~8周岁6.500元/头。保险费率为5%和6%两种。北京市奶牛保险的保险费率设计如下：饲养奶牛头数在200～500头（不含）的费率为6%；500头（含）以上的费率为5%。保险金额按投保奶牛的牛龄及胎次确定的档次计收，具体如下：6~18月龄的奶牛，A档保险金额为4.000元/头，B档为5.000元/头；19月龄~第三胎次的奶牛，C档保险金额为6.000元/头，D档为7.000元/头；第四~六胎次的奶牛，E档为5.000元/头，F档为4.000元/头。新购入或新增加的奶牛加保时，根据加保奶牛的牛龄及胎次确定的保险金额档次计算加保保险费。在保险金额方面，目前的标准和国内其他地区的差异不是很大，整体上处于中间水平，但是保险费率最高。国外有关奶牛保险的保险金额，在设计上大多也是根据投保奶牛的牛龄及胎次并结合当地奶牛市场价格来确定。保险金额大多处于奶牛市场价格的60%~70%之间。国内外经验表明，保险金额处于这一比例范围是比较合理的。因为，这一比例如若设计过高会导致养殖户所承担风险过高，设计偏低又会降低奶牛保险需求。
2.3保险责任范围与赔付标准
保险责任范围是保险合同中约定由保险人承担的危险范围，在保险事故发生时所负的赔偿责任。2.3.1.自奶牛保险政策开始实施以来，对投保奶牛在保险期间内发生保险责任范围内的死亡，保险人按照保险合同的约定负责赔偿，即只对保险责任范围内的奶牛死亡进行赔付。按条款要求，保险人负赔偿的责任包括：“重大病害，口蹄疫、布鲁氏菌病、牛结核病、牛焦虫病、炭疽、伪狂犬病、副结核病、牛传染性鼻气管炎、牛出血性败血病、日本血吸虫病；自然灾害，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、风灾、雷击、地震、冰雹、冻灾等；意外事故，泥石流、山体滑坡、火灾、爆炸、建筑物倒塌、空中运行物体坠落等所导致的投保奶牛直接死亡；同时，当发生高传染性疫病政府实施强制扑杀时，经办机构应对投保农户进行赔偿，并可从赔偿金额中相应扣减政府扑杀专项补贴金额。赔偿标准如下：因自然灾害或意外事故死亡的奶牛，在保险金额内应扣减不低于20%的残值后给予赔偿。赔偿金额=保险金额-残值残值＝保险金额×残值率（不低于20％）；因重大病害死亡的奶牛按保险金额给予赔偿。赔偿金额=死亡数量×保险金额/头；政府实施了强制扑杀造成保险奶牛的死亡，按照捕杀奶牛的保险金额赔付；对因重大病害死亡的奶牛，由畜牧防疫部门按照国家相关法律、法规进行无害化处理后，保险经办机构进行赔偿。”2.3.2.其他省区目前，国内大部分地区的奶牛保险责任范围与赔付标准都和的类似，只有当投保奶牛在保险期间内，发生保险责任范围内的死亡时，保险人按照保险合同的约定负责赔偿。但是，在保险责任范围和理赔方面，北京市与其他省市有所不同，创新性较强。在保险期限内，发生保险责任范围内的事故造成保险奶牛在保险单载明地址的固定圈舍内死亡或伤残、经畜牧兽医鉴定失去产奶能力的，保险公司负赔偿责任。赔偿标准如下：1.因保险责任范围内的事故造成保险奶牛死亡的，按相应档次保险金额的80%赔偿。公式为：每头赔偿金额=保险金额/头×80%；2.因胎产造成子宫受伤所致伤残失去繁殖能力的，赔偿方式为：①按相应档次保险金额的80%减去被保险人在屠宰厂出售残牛的正式发票中所示金额的差额。公式为：每头赔偿金额=保险金额/头×80%-发票所示售残牛金额。②被保险人不能提供在屠宰厂出售残牛的正式发票的，按相应档次保险金额的80%的25%进行赔偿。公式：每头赔偿金额=保险金额/头×80%×25%。③若售出残牛金额大于或等于相应档次保险金额的80%，保险公司不再赔偿。2.3.3.国外情况相比于国内狭窄的奶牛保险责任范围，国外一些国家奶牛保险的责任范围就显得很全面。美国在对奶牛生理价值进行保障的同时又推出了一种针对奶牛场场主的收益进行保障的保险或牛奶价格保险，即以整个奶牛场的毛收入作为承保和理赔的基础，当牛场的总收入低于保险金额时，可获得赔偿。饲养者一般可投保牲畜饲养预期收益的65%~75%；这里的毛收入是指牛奶的市场价值扣除饲养成本后的净值，而且参加保险后，牛奶、大豆和谷物的价格是以芝加哥商品交易所期货合约中的每日结算价的平均价格为基准，而不是以生产厂商在市场上的接受价格为准。其奶牛保险的主要目的是保护奶农利益，减少由于价格波动带给奶农的消极影响。在加拿大，奶牛保险的责任范围涉及的更为广泛，不仅包含了奶牛自身，还包括牛场建筑物、奶业生产、牛场主的收入损失以及牛场机器设备各方面。在奶牛自身方面，如果奶牛受到物理性伤害、被捕捉、被偶然扼杀、生育死亡或窒息等都有相关险种可以投保。加拿大奶牛保险还覆盖了在处理死牲畜时以及由新的添加物或药物引起的一些异常情形。同时，养殖户也可以对奶牛的胚胎和冷冻等投保。在奶业生产方面，不论是由于电力故障引起的自有牛奶变质，还是由于受到抑制剂污染等造成的牛奶损失都可以通过保险来得到补偿。在建筑物方面，当奶牛养殖场的建筑物出现毁损或被雪压坍塌时，可以通过保险补偿相关法律规定的建筑物改扩建成本或是补偿重置成本获得补偿。在农场机器方面，保险范围包括了自有机器的重置成本、自有机器使用中的损耗和对非自有机器造成的损害等。在农场收入方面，当农场收入遭受损失后，在恢复生产经营所需的费用和其他相关费用上可以得到保险的补偿。.由以上对比可以看出，目前的奶牛保险责任范围过于单一，养殖户可选择的余地较少。自治区奶牛保险在责任范围设定上存在着一个很强的假设，即假设奶牛养殖户在饲养奶牛过程中面临的主要风险是奶牛的死亡。在现实生活中，奶牛养殖者面临的主要风险是否是奶牛死亡？如果不是，那么养殖者对于目前基于奶牛死亡进行理赔的奶牛保险的需求就会很小。
3经验与启示
3.1继续加大政府财政支持，同时优化保费分担结构
奶牛保险政策的持续发展，离不开政府的大力支持。只有充分发挥政府在奶牛保险投保各个环节中的作用，才能有效保障奶牛保险的顺利开展。对政府而言，在继续保障财政保费补贴的前提下，应根据各地区养殖户和地方旗县的特征，适度调整保费分担结构，对于支付能力差的养殖户和财政实力薄弱的旗县，应适当减少他们的保费分担压力。
3.2完善奶牛保险条款，创新保险产品
1.公共政策执行过程中的失灵。即使通过合理有序的政策制定过程产生了良性的公共政策，但如果得不到有效的执行，同样会产生政策执行结果与政策目标的偏差乃至背离，造成公共政策的失灵。主要表现在：第一，照搬式的执行。在公共政策的执行过程中，许多执行主体无视公共政策和民族地区的特殊性，不能结合当地的具体情况因地制宜、有计划有步骤的执行公共政策，而是生搬硬套，也就难以应对公共政策执行过程中各种新情况、新问题。第二，粗暴式的执行。在我国民族地区，尤其是在一些相对偏远、落后的地区，仍然存在着粗暴执行公共政策的现象，主要包括行政手段的滥用、以行政命令等方式强制执行。这些都容易引起执行对象的抵制，造成干群关系紧张、暴力冲突等严重后果。第三，附加式政策执行。民族地区政府为了部门或个人利益而私下给政策附加内容、充值公共政策的现象屡见不鲜。民族地区政府对公共政策的人为附加，产生了公共政策执行过程中的“趋利避害”现象，即对公共政策执行主体有利的就执行，不利的就舍弃，严重曲解了原本合理的公共政策。第四，公共政策执行过程中的寻租。由于诸多原因，民族地区公共政策执行者的综合素质相对较低，不能正确全面地理解公共政策，加之约束机制欠缺，交通信息闭塞，容易产生公共政策执行者利用手中掌控的权力谋求不正当利益的情况，即容易在公共政策的执行过程中违反国家法律法规，，造成公共利益的不正当分配。
2.公共政策监督过程中的失灵。公共政策的执行过程具有弹性较大的特点，容易偏离公共利益目标的实现，因此，在公共政策的任一环节，都必须有强有力的监督机制，才能保障公共政策的有效执行。当前，我国民族地区公共政策监督过程中的失灵主要表现在：第一，内部监督软弱，流于形式。以行政监督、职能监督为主的内部监督，由于其“既是裁判员，又是运动员”的天然缺陷而显得疲软无力。第二，外部监督缺乏。我国民族地区大都处于边疆、山区、寒冷、干旱的区域，地广人稀，交通困难，环境恶劣，公共基础设施严重滞后，致使民众之间、民众与民族自治地方政府之间、民众与各类新闻媒体之间的沟通交流较少。因此，立法监督、审计监督、舆论监督等外部监督，在很大程度上不能充分发挥其应有的作用，也就不能实现有效的监督。正是由于监督不足，致使在制定公共政策过程中未能完全地代表最广大人民的利益要求，在公共政策执行过程中，敷衍了事，公共政策失灵也就不可避免。
二、民族地区公共政策失灵的原因分析
民族地区的发展需要以切实可行的公共政策为基础。为保证民族地区公共政策的有效实施，切实改善公共政策的绩效，实现社会的公共利益，分析我国民族地区公共政策失灵的原因变得尤为重要。
1.从公共政策主体的角度分析。从公共政策主体的角度分析，民族地区公共政策失灵的原因主要在于：第一，公务人员的综合素质欠缺。民族地区政策环境的特殊性，要求公务人员了解当地的民族风俗习惯，懂民族语言，实际上，只有极少部分公务人员能用民族语言与当地群众进行交流。同时，民族地区政府公务人员的知识结构单一，水平不高，复合型人才十分缺乏。第二，以民族地区政府工作人员为主的公共政策主体的自身利益需求。公共政策主体是其利益团体的代表，而在利益团体相对缺乏的民族地区，公共政策主体往往是代表国家利益的民族地区政府工作人员。他们既是国家利益、公众利益的代表，也是部门利益、个人利益的代表，同样追求着个人利益的最大化。民族地区政府工作人员的双重身份，使得公共利益部门化、部门利益个人化的现象层出不穷。第三，公民参与不足。随着公共政策制定的科学化、民主化程度的不断提高，公民在公共政策制定过程中有着日益重要的作用。一项公共政策的良性与否，在某种程度上取决于公共政策制定过程中公众的参与度。长期以来，受“官本位”思想和“清官”意识的影响和制约，民族地区群众大多认为制定政策是政府官员的事，他们只需做好自己分内的事就行了。这种意识的存在，导致民族地区群众大多对参与公共政策的制定持冷漠的态度，加之相关参与机制不完善，政府“唱独角戏”也就在所难免。同时，由于民族地区教育和经济发展水平普遍较低，大多数公民缺乏参与公共政策制定的能力和驱动力。
2.从公共政策目标群体的角度分析。公共政策目标群体，又称公共政策客体，是指公共政策直接作用和影响的客观对象，即社会公众和各种群众团体。公共政策执行过程中的阻力大小，取决于公共政策目标群体对公共政策的理解和接受程度。第一，民族地区公共政策客体的特殊性。我国民族地区多处于边疆地区，宗教问题和民族问题相互交织、错综复杂，各民族群众大多有自己的，公共政策执行过程中，稍有不慎，就会演变为宗教民族问题。因此，取得各民族群众对公共政策的理解与支持，尤为重要。第二，目标群体的知识水平较低。我国少数民族大部分聚居于较为偏僻闭塞、交通不便的农村，经济发展比较迟缓，教育事业发展滞后且极不平衡，致使各民族群众接受教育的机会相对较少，受教育水平低。同时，由于各民族原有社会形态发展阶段的差异，各民族地区经济文化背景的不同，各民族群众对教育的认识和重视程度存在较大的差异，其结果，各少数民族群众间的受教育水平极不均衡。很明显，民族地区公共政策目标群体的知识水平低和受教育程度不均衡，将使目标群体理解公共政策的难度加大，直接造成了公共政策执行上的困难，从而引发公共政策的失灵。
3.从民族地区政策环境的角度分析。政策总是处于一定的社会环境之中，任何一项政策都会受到一定环境的制约和影响。民族地区的公共政策环境有其特殊性。第一，民族地区恶劣的自然环境对公共政策产生负面影响。一是地处偏远，交通设施不完善，政府与各民族群众的有效沟通存在诸多障碍，从而使得公共政策信息的传达具有一定的滞后性。二是民族地区生态环境较为脆弱，因而，当地政府只能以减缓经济社会发展的步伐为代价，集中精力保护生态环境，导致一些能较快带动民族地区发展的政策无法及时有效执行，延缓了民族地区经济社会的发展。三是民族地区地广人稀，各民族群众获取公共政策信息的渠道单一，使得公共政策的宣传和动员工作难以开展，进而影响公共政策的有效执行。第二，参与不足。由于经济落后，财力拮据，民族地区各级政府大都无力承担公共政策有效执行的各项需求。一是民族地区大多属于欠发达地区，传统的生活方式在许多民族地区居于主导地位，缺乏现代科学技术的洗礼。二是经济落后导致的贫困，使得各民族群众不得不将大量精力用于解决温饱问题，致使民族地区目标群体对公共政策各环节的参与不足。即使参与，也只能是表面文章。实践证明，只有丰衣足食的人，才会有足够的时间和精力去做热心公益的公民，积极参与公共政策各环节。三是经济发展的滞后，使得民族地区的现代化水平比较低，很多现代化的方法在公共政策执行过程中难以得到有效应用。第三，民族地区特殊的民族政治关系。民族地区的政治关系，既涉及少数民族与汉族的关系，也涉及各少数民族之间的相互关系，并且，其位处边疆的特殊的地理位置，使得这种关系具有国际化的趋势。这种复杂的民族政治关系状况，不利于公共政策的执行，容易引发公共政策政策的失灵。第四，民族地区的文化环境。我国各少数民族都有自己独特的文化传统、风俗习惯和，这些都具有复杂性和敏感性。如果认识不到位，处理不当，极易导致民族地区公共政策的失灵，进而影响民族关系和社会的和谐稳定。
三、民族地区公共政策失灵的矫正
防止公共政策失灵，充分发挥民族地区公共政策的作用，实现公共利益的目标，是提高政府公信力、实现民族地区全面健康协调发展的有效途径，也是有效治理民族地区的客观要求。为此，要不断优化民族地区公共政策的每个环节和执行环境。
1.正确处理中央与民族地区的关系。中央与民族地区关系的协调，是实现民族地区公共政策目标的重要保证，是全面贯彻落实党和囯家的方针政策及上级政府政策的前提与基础。第一，要达成整体利益与局部利益之间的协调。在我国，国家的整体利益高于个人利益、高于民族利益，维护国家的整体利益是民族地区发展的基础，同时，囯家要统筹兼顾民族地区的利益。第二，中央政府应该从双赢的角度出发，考虑民族地区经济发展落后、财力微弱、人才缺乏、交通不畅等特殊情况，继续采取特殊的政策措施，从人力、财力、物力等各方面支持民族地区的发展，切实保证公共政策在民族地区的全面贯彻落实。为此，“要逐步建立和完善财政转移支付制度，调整中央、自治区、自治州、自治县级政府的财政关系，明确上级对民族地区政府财政转移支付的责任，保证民族地区的各级政府拥有供给公共物品和公共服务的必要财力。”［3］第三，要切实保障民族地区自治权的可操作性。行使自治权是我国民族区域自治制度的核心，中央政府或上级政府在宏观层面制定的一些公共政策可能不适应民族地区的实际情况，中央政府应当改革相关规定，赋予民族自治地方政府可操作性的变通执行权。
2.优化民族地区公共政策的制定。政策制定是政策过程的起点，优化民族地区公共政策的制定，主要包括：第一，着力提高公共政策制定主体的政策制定能力。要对参与公共政策制定过程的各类人员开展培训。此外，还需对民族地区的各类团体、组织进行积极有效的引导与帮助，充分发挥他们在政策制定过程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科学化、民主化程度。推动准政府组织和民间政策研究组织的发展，促进民族地区第二部门（半官方组织）、第三部门等组织的较快发展，发挥其在民族地区公共政策制定过程中的作用。第三，强化民族地区公共政策的公开程度，提高公民在公共政策制定过程中的参与度。要让不同的利益主体将其各自的利益诉求明确地表达出来，是利益视角下政策过程分析的重要启示。［4］第四，健全政策制定过程中的信息沟通机制。主要包括各类信息的收集、整理，从而使得公共政策的制定主体能够明确、清晰的对问题进行界定，帮助决策者找到正确的问题。
3.强化民族地区公共政策的执行。第一，优化民族地区公共政策的执行组织机构。在民族地区公共政策的执行过程中，因地制宜，组建精干有效的执行机构，减少不必要的层级，为公共政策的有效执行提供组织保证。第二，提高公共政策执行人员的综合素质和能力。一方面，“筑巢引凤”，即改善民族地区政府单位的工作条件，制定有利于人才引进的政策以招揽优秀人才。另一方面，强化对现有工作人员的培训，尽快提高他们的业务能力和知识水平。第三，实现公共政策执行过程中的有效分权，包括纵向分权和横向分权。纵向分权是指行政组织内部的分权，强化民族地区公共政策的执行。从民族地区的实际出发，当前应侧重于横向分权，培育各种公共组织、社会团体来承接部分公共政策的执行，实现政府、社会与公民之间的协调。
4.提高目标群体理解公共政策的能力。民族地区公共政策的目标群体主要是指各民族群众及当地的各类团体组织。“成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。”［5］要提高民族地区公共政策目标群体理解公共政策的能力，可从以下4个方面入手：第一，要切实把尊重民族地区的风俗习惯和作为制定公共政策的一个重要出发点。只有公共政策是符合民族风俗习惯、尊重其的，各民族群众才有可能深入了解和认同这些公共政策，从而配合这些公共政策的执行。第二，加强对当地群众的语言培训。倡导汉族和各少数民族干部群众相互学习语言，强化各少数民族干部群众的汉语沟通能力及汉族干部群众用少数民族语言的交流能力，加强沟通交流，才能真正促进民族地区的发展。第三，引导民族地区群众转变观念。加强民族地区群众对其他有助于自身发展的各类文化知识的培训，取其精华，去其糟粕，用各种现代化知识武装自己，真正理解公共政策，有效参与到公共政策的各个环节之中。第四，引导民族地区各类团体组织的健康发展。各类团体组织在民族地区发展中有不可替代的作用，民族地区各级政府应该加强与各类团体组织的联系，重视他们的利益诉求，通过这些团体组织广泛宣传公共政策，充分发挥其在政府与民众之间的中介作用。
5.完善民族地区公共政策的监督机制。民族地区要预防公共政策的失灵，关键在于建立、健全、规范公共政策执行的监督机制。第一，要建立健全公众监督机制。要充分调动民族地区各民族群众的积极性，因为公共政策与各民族群众的切身利益紧密相关，因此，理当激发各民族群众的监督热情。同时，拓宽各民族群众监督的渠道，完善各民族群众监督公共政策执行的机制，加强政府与各民族群众之间的互动。第二，强化民族地区各级政府内部监督的权威性和独立性。民族地区各级政府的内部监督主要包括职能监督和审计监督，要切实保证监督机构在事权和财权上的独立性，实现和强化监督机构的垂直管理，提高监督的权威性和有效性。第三，完善社会监督制度及相关的法律法规。民族地区各级政府应当引导建立各种社会组织、社会团体，发展当地的媒体事业，使媒体成为群众的眼睛和政府的窗户，完善有关社会监督的规章制度，让社会监督有法可依、有章可循。
中国能源安全和产业发展也受到上述热点问题困扰。中国严重依赖西亚北非地区的能源供应,动荡引发的油价高涨也使中国面临更严重的输入性通货膨胀。中国尽管未放弃核能发展,但明显放缓了步伐。
一、当前世界能源的总体状况
能源一直是关乎世界各国经济发展和民众生活的重要议题。当前,能源消费继续强劲增长,供需矛盾进一步恶化。化石能源在世界能源总体消费中占据主体地位。目前,世界大部分能源仍掌握在西方国家手中。其他能源尤其是新能源发展迅速,但要取得实质性进展尚需时日。国际油价难以回到低位,价格波动对能源生产国和消费国都造成严峻挑战。
【2016形势与政治课论文】
1、能源供需关系总体紧张
进入21世纪后的绝大部分时间里,能源供应趋紧。在这期间,尽管在世界范围内石油供需总体上保持平衡,供略大于求,但这一平衡十分脆弱。往往由于自然灾害、气候变化、局部战争、社会动乱、恐怖活动等原因,在某些国家和地区、某些季节或某一时间段、某些石油品种出现断档,致使某些国家和地区不时发生油荒、电荒等能源供应紧张局面。
总体看,能源生产能力增长缓慢,能源消费需求却快速上升。近20年来,在世界范围内新发现的油田越来越少,特别是特大油田。世界现有的四个超级油田中,墨西哥的坎塔雷尔、科威特的布尔干、中国的大庆油田产量早已开始下降,只有沙特阿拉伯的加瓦尔油田还保持高产。未来,俄罗斯位于西西伯利亚的重要油气田的产量也会下滑(
随着世界经济持续发展,尤其是新兴经济体经济迅速增长,石油需求和消费量不断上升,上升幅度超过了产量的增长。尽管2016年经济危机爆发使石油需求自1983年以来首次出现下降,但2016年,石油消费再次转降为升。可见,石油供应的宽松是暂时的,供应紧张才是常态。
全面提速——
能源结构走向多元化
在当前国际金融风暴肆虐下,全球经济下行风险加大,外部需求大幅下降。这直接催生出我国能源发展战略与管理体制上的新变化。
调整能源结构,发展核电首当其冲。2016年11月21日,中国第9座核电站——福建福清核电站一期工程开工;12月16日,总投资近700亿元的广东阳江核电站正式动工建设;12月26日,总投资260亿元的秦山核电站扩建项目方家山核电项目开工。
至此,世界上最大的核电规划正在中国渐次展开。据了解,我国2020年前将在核电方面投下4000亿元左右的资金。
其次,2016年12月15日,总投资近400亿元的“宁东大型煤电化基地”正式启动,意味着煤炭资源整合的“前奏”响起。
第三,甘肃河西走廊、苏北沿海和内蒙古等地正在规划建设几个千万千瓦级风电基地。目前,甘肃酒泉地区千万千瓦级风电基地建设已全面启动。
值得注意的是,2016年,中国围绕油气领域的对外合作进展不断加快:中国到土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦的天然气管道开通;中俄之间也确定将修建从俄罗斯西伯利亚通往中国的油气管道。
据透露,西气东输二线工程已得到国家核准,不日将全面实施。这一总投资达930亿元的庞大工程,将与中亚天然气管道相连,是中国第一条引进境外天然气的大型管道工程,仅钢材就要400万吨,如考虑到沿线城市内管线改造与建设,共能拉动投资3000亿元。同时,库容达2680万立方米的石油储备二期工程也已规划完毕,成都千万吨级炼油厂不日也将开工建设。
张国宝表示,这些重大项目的开工建设,是应对金融危机的实际举措,也说明中国的能源战略正在一步步实现。我们要加大能源结构调整力度,淘汰落后生产能力,加大能源企业的整合重组,建设现代、高效、稳定的能源工业体系。
国家发改委能源研究所研究员周大地表示,当前形势为中国能源结构调整创造了一个好时机,将来中国的能源结构调整应该走多元化的道路。
节能降耗——
开源节流是治本之举
1月13日,纽约原油期货价格收于每桶37、59美元。有人担心,低油价可能致使对新能源的投资放缓。
能源专家指出,不可再生能源的属性决定廉价时代将一去不返,能源结构调整、节能减排势在必行。
专家表示,对于中国这个耗能大国和人均资源小国来说,开源不节流,多元化的能源战略从长远来看也只是治标之举。能源危机、气候危机,21世纪越来越明显地影响世界社会和经济的两大事件,让世界各国幡然醒悟,解决能源问题和气候问题,治本之策还在于节能降耗。
据估计,中国节能的潜力有60%在工业部门。中国石油利用的经济效率远远低于发达国家,用油设备的效率也低于国外,节油潜力很大。
随着经济社会的发展,电力在能源总体中的地位和作用越来越重要。据了解,2016年,国家将继续对传统煤电项目实施“上大压小”,计划关停小火电机组1300万千瓦。相关数据显示,到2016年10月,小火电机组累计关停3210万千瓦,已实现“十一五”规划近2/3的目标。
深刻把握国际能源格局变化新形势
能源是支撑国民经济和社会发展的重要战略物资。目前国际能源格局正在经历着一场深刻的变化。
一方面,现有的能源生产消费格局正在发生着历史性的区域变化。从消费上看,能源消费重心正在从西方发达国家向亚太地区转移,尤其是很多发展中国家的能源消费增长迅速。从生产上看,能源生产日益多元化,虽然欧佩克仍掌握着全球石油供给的主动权,但北海、非洲和墨西哥湾的石油勘探和开发也在加速进行中。即便如此,事实和研究结果仍表明国际石油生产的峰值时刻即将来临。
另一方面,新能源开发已展露黎明前的曙光,能源供给结构即将进入下一个能源替
代的发展周期。目前,在世界范围内,油砂、重油、煤层气、天然气水合物等非常规油气资源,风能、太阳能、氢能等新能源和可再生能源的开发利用等都取得不同程度的进展。其中,前一个变化来源于国际范围内区域经济增长中心的转移,而后一个变化则来源于现有主导能源供给保障程度的下降和环境保护的压力。 这样一种能源格局的变化导致各国在世界范围内对能源资源的争夺日趋激烈,同时也加快了能源领域的技术开发步伐。在这一背景下,中国作为新崛起的发展中大国,工业化、城镇化进程明显加快,能源需求进入高增长时期,而中国的能源供给结构长期以煤炭为主,不但从总量上不能满足国民经济发展的需要,而且带来严重的环境污染。根据Bp公司的能源统计数据,与世界发达国家和世界平均水平相比,我国一次能源消费结构中煤炭所占比重较世界平均水平高出41、1个百分点,石油和天然气较世界平均水平分别低15、4和20、1个百分点。由于国内优质能源石油、天然气的供给保障能力低,目前我国的原油对外依存度不断提高,已经接近50%。同时,能源消费(主要是煤炭)是导致中国空气污染的主要原因之一。我国空气中约70%的二氧化碳排放、90%的二氧化硫排放和67%的氮氧化物排放来自于燃煤。几乎所有的烟尘排放也来源于此,占到总悬浮颗粒无污染(TSp)的一半以上。
这种相对落后的能源消费结构、高度的石油对外依存度和能源消费的高污染,不但导致我国资产价值体系溃损,生产和生活成本不断上涨等一系列严重问题,而且在全球气候变化的国际谈判中遇到更大的压力,长期来看,对我国的工业化进程也会产生制约作用。因此,千方百计解决国家能源安全这一具有长期性、战略性的重大问题显得尤为紧迫。
在国际能源市场和国家能源供应保障体系中,能源企业的作用是第一位的。能源企业能不能把握住这一格局变化的历史性机遇,不但决定着企业的生死存亡,而且对一个国家的长期经济增长和国际竞争力起着重要的影响。以Bp、埃克森、壳牌等为代表的国际大石油公司凭借着资源、技术和管理等方面的优势,不但在过去的近百年中主导着国际能源市场的发展,而且近年来加快了进军新能源和可再生能源领域的步伐。
中国能源企业是国际市场的后来者,在资源获取、技术和管理等方面,与上述大公司相比都有不小的差距,如果再将企业资源投入新能源的开发有可能会更加力不从心。但是,我们也应该看到,这一格局的变化对于中国能源企业而言不仅仅是风险,更潜伏着巨大机遇。庞大的国内需求为企业提高规模经济效益,提高管理能力和加快技术进步提供了空间,新能源的开发缩小了国内能源企业与国际大公司的差距,因为这一领域处于起步阶段,技术水平差距相对较小,为我国企业在未来竞争中转被动为主动提供了一次难得的机遇。
面对机遇与挑战并存的历史时刻,被动应对只能意味着放弃发展的主动权,成为跨国能源公司的附庸甚至被淘汰出局,国家的能源安全无从谈起,经济命脉也将落入他人之手。反过来,主动应对则意味着在竞争中牢牢把握发展的机遇,将企业的竞争力建立在对环境变化的适应能力上,这样的竞争力才是有生命力的、可持续的。历史经验已经证明,能否主动、敏锐而准确地判断形势,进而作出正确的战略抉择,是抓住机遇、实现可持续发展的重要前提和基础。
作为国有重要骨干企业和国家石油公司,中国石油集团提出建设综合性国际能源公司的战略,正是对所面临的新机遇、新挑战和新要求的积极回应。这一战略决策提高了企业关注世界能源发展趋势,顺应全球石油石化行业发展规律和趋势的能力,有助于企业实现从传统石油公司向面向未来的,具有国际竞争力的新型能源公司转变,有助于为更好地保障国家能源安全,促进国民经济又好又快发展作出更大的贡献。
这一战略的巨大意义更具体地体现为:
首先,有利于提高中国石油集团的国际竞争力。建设综合性国际能源公司的战略,包含传统能源的支撑,能源供给结构变化,提高能源开发利用效率,供应能力的价值链开发,能源开发利用全球化和经营管理国际化等方面的内容。由此可见,这一战略以技术进步、管理能力的提高和价值链的构造为手段,既立足于现实,又面向未来,有助于中国石油集团克服劣势,全方位地参与国际竞争。
货币政策的传导渠道可以分为“货币渠道”和“信贷渠道”，其中与银行关系密切的是信贷渠道。早期关于信贷传导渠道的研究主要集中在信贷传导渠道的存在性及其与货币政策贷款渠道效率的比较（Kashyap、Stein和Wilcox，1993）。如今，众多国内外学者将研究视角从宏观转向微观，利用银行或企业的微观数据来研究银行异质性对货币政策信贷传导效果的影响。部分国外学者的研究结果表明，在面临紧缩性货币政策时，规模大、资本水平高、流动性水平高的银行信贷收缩越不明显（Altunbas等人，2012；Jimenez和Ongena，2013）。但一些国家金融体系的制度安排存在特殊性，在某些制度安排（如政府隐性担保、存款保险制度等）下可能会产生不同的研究结论（Takeda等人，2013）。此外，一些学者还从银行业市场竞争结构、股权结构等视角分析了与货币政策信贷传导之间的关系（Bhaumik等人，2014）。在我国，企业和居民的融资主要依赖于银行贷款，而存款又是银行主要资金来源，因此信贷渠道在货币政策传导中具有非常重要的作用（周英章和蒋振声，2002）。王毓和胡莹（2011）利用我国加总的数据，通过VAR和VECM模型研究发现国有银行和股份制银行对货币政策的传导效果有显著差异。李涛和刘明宇（2012）等学者研究表明，当央行实行紧缩性货币政策时，资产规模小、资本充足率和流动性比率高的银行，贷款下降幅度较大。冀志斌、宋清华（2013）等运用我国上市银行数据研究了上市银行股权结构、高管薪酬与货币政策传导效率的关系。总的来说，我国学者早期的研究大多是利用VAR或VECM模型将银行作为一个宏观经济的部门进行总量分析，较少将银行作为一个微观主体来研究其对经济的影响。近期，越来越多国内学者将银行微观数据加入研究，但目前对于银行异质性的讨论大多基于银行资产规模、资本状况及盈利性这三个特征。本文将考虑银行资产规模、资本状况、流动性、盈利性、经营效率五大银行特征对货币政策信贷传导的影响，并进一步将样本分为国有大型商业银行和中小型商业银行（全国性股份制商业银行和城商行）两个子样本，将股权结构特征也纳入考虑。
二、模型构建与变量选择
本部分设定参照Kashyap和Stein(2000)、Gunjia和Yuan(2010)的经验模型。Kashyap和Stein(2000)运用分组法将银行按照规模、流动性水平、资本充足程度分组，讨论了货币政策变量在银行异质性条件下对银行信贷行为的影响。Gunjia和Yuan(2010)在Kashyap和Stein(2000)研究的基础上，首次将银行异质性特征与货币政策变量的交叉项纳入模型。分组法的优点在于可以更加清晰反映出货币政策及银行异质性特征对信贷投放的直接影响，而交叉项法可以进一步考察不同银行在面临货币政策变动时，各银行异质性特征对其信贷投放的间接影响。这两种方法各有千秋，根据研究目的和意义，我们综合采用了Kashyap和Stein(2000)分组法与Gunjia和Yuan(2010)交叉项法，选择相应的变量考察银行异质性特征对货币政策信贷传导的影响。基于分组法构建的模型如下：d(lnloani,t)=α0+α1d(lnsizei,t)+α2eai,t-1+α3roai,t-1+α4roei,t-1+α5liqi,t-1+βMPt+γd(lngdpt)+mit模型中，被解释变量d(lnloani,t)代表信贷规模的变量，以银行贷款的对数增长率表示。解释变量分为三类，一类是表示银行异质性特征的变量，主要有d(lnsizei,t)（银行总资产）、ea（资本水平）、roa（盈利水平）、liq（流动性）、roe（经营效率），分别以银行总资产对数增长率、权益/总资产、净利润/总资产、流动性资产/总资产、营业成本/营业收入表示。为减轻内生性问题，我们将银行异质性特征变量取滞后一期值。第二类代表宏观调控层面的货币政策变量MPt，用法定存款准备金率及一年期贷款基准利率的数据。第三类代表信贷需求层面，以国民生产总值（gdp）的对数增长率（d(lngdpt)）作为信贷需求的变量。mit为随机误差项，它满足相互独立、零均值、等方差的假设。在这个模型中，货币政策对银行信贷投放的影响通过系数β体现出来。而银行异质性特征对银行信贷增速的影响，具体就体现在系数αi上。基于交叉法构建的模型如下：d(lnloani,t)=α0+α1d(lnsizei,t)+α2eai,t-1+α3roai,t-1+α4roei,t-1+α5liqi,t-1+β1MPt*d(lnsizei,t)+β2MPt*eai,t-1+β3MPt*roai,t-1+β4MPt*roei,t-1+β5MPt*liqi,t-1+γd(lngdpt)+mit在该模型中,交叉项考察了在银行异质性条件下，货币政策对银行信贷投放的影响，可通过直接观察系数βi识别。为了验证银行异质性对货币政策信贷传导的影响，我们选取上市银行进行样本研究，至今，已有16家银行完成上市。其中，农业银行和光大银行上市较晚（两家银行均于2010年上市），数据不足予以剔除。此外，考虑到上海交易所和深圳交易所上市交易规则不尽相同，基于数据的统一性，本文将深圳发展银行和宁波银行（两家银行均在在深圳交易所上市）在样本中予以剔除。最终选择12家在上交所上市的银行2007年一季度至2014年二季度的面板数据进行模型分析1。数据来源为国家统计局及wind数据库。本部分的解释变量主要是政策变量及前定变量，因此内生性问题并非是主要问题，主要采用固定效应模型或随机效应模型进行估计即可。
三、实证结果及分析
在估计方程之前，通过Hausman检验判定是随机效应模型还是固定效应模型，检验结果详见表1。
（一）分组法估计基于分组法的估计结果如表2：从总样本的分组回归结果看，银行规模、资本水平、盈利性、流动性水平对银行信贷增速的影响显著，而银行效率变量的系数基本不显著。规模因素是影响国有银行和中小银行信贷增速的最主要因素，银行资产规模与信贷规模增长正相关。我国实际GDP增量对各类型银行信贷增速具有2%个点的负向影响，表明我国银行信贷具有一定的逆周期性。从子样本的实证结果看，国有大型银行和中小型商业银行信贷投放的驱动因素存在一定差异，国有银行资本资产比率系数不显著，而中小银行更易受资本资产比率的影响。存在差异的原因是，一方面，国有银行背靠国家信用，即使资本金下降，也未对其信贷规模产生显著影响；另一方面，国有银行面临更加严格的资本“硬约束”，特别是工商银行和中国银行作为全球系统性重要银行，为了发挥银行业“稳定器”的作用，势必将资本比率控制在较高的水平内，资本金的微弱下降不会对其信贷投放产生过多影响。而中小型银行与国有银行相比缺少足够的政府隐性担保，随着银行业市场化的不断深入，中小型银行对其风险资产和信贷的约束逐步强化。从表2可以看出，存款准备金率和一年期贷款基准利率系数为负且在统计上显著，说明紧缩性的货币政策会导致银行信贷供给的减少，这在一定程度上也验证了我国货币政策信贷渠道的存在性。
（二）交叉项估计采用交叉项估计，一方面可以检验分组估计的稳健性，另一方面可以进一步考察银行异质性微观特征是否会影响银行信贷行为对货币政策的传导。基于交叉项法的估计结果见表3、4。从表3、4可以看出，银行规模、资本水平、盈利性水平、流动性水平对我国上市银行信贷增速的影响显著，而银行效率未产生显著影响，这与分组估计的结果是一致的。对比子样本估计结果，不难发现，中小型银行的信贷增速更易受资本比率的影响，这同样验证了分组估计的结果。我们更关注的是银行异质性特征变量与货币政策交叉项的系数符号及其显著性。1.银行规模变量与货币政策交叉项的结果观察表3、4，银行规模变量与货币政策交叉项的结果都十分显著，且为负相关关系，表明银行规模越大，其信贷增速对紧缩性货币政策的反应越敏感，对信贷规模抑制作用越强。银行规模作用的效果显著，可能的原因是存款作为我国银行信贷资金的主要来源，其供给者存在明显的“规模偏好”，在存款利率下限受到管制的情况下，存款者更倾向于将资金存放到大银行。2.盈利性水平的交叉项估计结果当央行实行紧缩性货币政策时，中小银行的盈利性水平越低，货币政策对其信贷规模抑制作用越弱；而国有银行的盈利性水平并不会显著影响货币政策抑制银行信贷增速的效果。这是因为，国有银行盈利水平高且盈利来源多元，紧缩性货币政策对其盈利性风险的影响较小，信贷规模收缩并不显著。而中小银行在经营过程中更加注重盈利性，更具有“逆向选择”和“道德风险”动机。即使央行为了控制信贷扩张实行了紧缩性的货币政策，盈利性水平低的银行也有较强的信贷扩张冲动，所以紧缩性的货币政策对其信贷规模抑制作用弱。3.银行效率的交叉项估计结果银行效率大小与货币政策信贷渠道之间的关系较为模糊。大多数情况下，银行效率与货币政策银行贷款渠道关系不显著，但当提高法定存款准备金率时，国有银行的银行效率越高，对信贷规模增速的抑制作用越强。4.资本水平与流动性水平的交叉项估计结果综合表3、4，资本水平与流动性水平的交叉项均不显著，对此，我们提出如下解释：第一，我国宽松的资本补充机制弱化了资本水平对货币政策信贷传导的作用。在我国宽松的资本补充机制下，资本金管理中并未建立起资本、信贷规模的自我约束机制，并且陷入了“信贷扩张———资本水平下降———再融资———资本水平上升———信贷再扩张”的被动状态，因此资本水平并不会影响央行紧缩性货币政策的传导效率。第二，银行同业拆借制度弱化了流动性水平对货币政策信贷传导的作用。经过近20年的发展，银行同业拆借市场不仅作为同业之间调整资金余缺的市场，而且成为了银行扩大资产业务的重要手段。样本期内，我国上市贷款规模增长率增加明显的时期，流动性水平下降明显，随后，各家银行寻求同业拆借资金补充流动性比率，陷入了“信贷扩张———流动性水平下降———银行同业市场拆入资金———流动性水平上升”的被动情况。因此紧缩性货币政策下各银行的信贷供给水平并不会因流动性水平的不同而有差异化反应。
四、主要结论和政策建议
本文基于12家上市银行2007年一季度至2014年二季度的面板数据，探讨了银行异质性特征对货币政策信贷传导效果的影响，分析表明：
（一）规模特征是影响银行信贷对货币政策异质性反映的重要因素；中小银行的盈利性水平会影响货币政策的信贷传导，中小银行的盈利性越低，货币政策对其信贷规模抑制作用越弱；资本水平和流动性水平对货币政策信贷传导的影响并不十分显著；银行经营效率对货币政策信贷传导之间的关系较为模糊。在“吸存放贷”为主导的经营模式之下各大银行热衷于不断扩大资产规模，随着银行资产规模的扩大，银行资产的风险也在集聚。现阶段，我国银行资产风险主要集中在地方政府融资平台及房地产贷款这两个方面。在此情形下，银行业要不断加强自身的风险控制水平，将资产规模控制在合理的水平内，在提高货币政策信贷传导效果和规模经济及控制资产风险之间达到最理想的状态。对于中小型银行来说，提高盈利性水平能够增强货币政策信贷传导效率，但并不意味着盈利性越高越好，银行经营应始终保持安全性、流动性和盈利性统一原则，在提高货币政策效果和维持银行“三性”原则之间尽可能达到平衡。
关键词：钢铁业出口退税政策原因
一、钢铁业出口退税政策的调整
2007年4月10日，财政部、国家税务总局通知宣布，经国务院批准，从4月15日起，将部分特种钢材及不锈钢板、冷板、涂镀等高端产品的出口退税率降为5％；普碳钢、热板、型材、盘条等83个税号的钢材产品则取消出口退税。2007年7月1日起，国家再次降低了部分钢铁制品的出口退税率。
这是自2004年以来我国第五次下调钢材出口退税率。2004年1月1日，国家将钢材产品退税由原来的15％统一下调到13％;2005年5月1日，国家将板材、线棒材出口退税由13％下调到11％；2006年9月15日，国家将板材和线棒材出口退税率由11%下调为8%。另外，在钢材出口退税率不断下调的同时，我国于2005年4月1日取消了生铁、钢坯等钢材半成品的出口退税，并于2006年11月1日对铁合金、生铁、钢坯等钢铁产品加征10％出口关税。
二、钢铁业出口退税政策调整的原因分析
1.减少贸易摩擦
中国钢铁工业协会公布的数据显示，2006年中国全年出口钢铁突破4300万吨，增幅高达109.58%，其中，美国、欧盟,以及韩国是中国出口钢材主要目的地。这种冲击引起相关国家的高度警惕。近一段时间，欧美钢铁组织纷纷对中国钢铁举起反倾销的“大棒”。据国家发展改革委资料，2006年共有11个国家对中国钢铁企业采取了27项有关反倾销、反补贴的调查。如果不采取有力的措施，这种趋势仍将继续甚至更会严重。
从减少贸易摩擦角度，为了不给欧盟、美国等反倾销、反补贴的口实，中国只有再次调整钢铁产品出口退税率。
出口退税，是为了鼓励企业生产出口创汇产品，根据税负平等、税不重征的原则，即一种产品在一个国家或地区纳税后，在另一个国家或地区不再纳税，如果另一个国家或地区对该商品征税，则生产国对企业实施退税。这是一个国际通行的惯例，可以极大地提高我国出口产品的竞争力。降低或取消出口退税率意味着减少出口企业的利润，使国内外钢价保持在同一水平。这样一来，出口钢产品的竞争力将被削弱，我国的钢铁企业在这种形势下，势必会将大量的钢材产品由出口转为内销。随着出口钢产品的大量回流，钢产品的出口增速将减缓，从而降低出口贸易顺差，达到减少贸易摩擦的作用。
2.节能减排的需要
2006年,中国单位国内生产总值能耗同比下降1.23%，主要污染物排放总量不降反升,均未能实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%和主要污染物排放减少2%的目标。为了能完成节能降耗的任务，政府将会下大力气采取一些重要举措，调整出口退税率是其中之一。工业是节能降耗的重要行业，而钢铁业又是工业中节能降耗的重中之重。中国大量出口国外的钢铁产品绝大部分属于高耗能、高污染、资源性产品，不属于国家鼓励发展的范围。生产这些钢铁产品的企业越多，越不利于中国整个钢铁行业的健康发展。降低甚至取消部分钢铁产品的出口退税率，减少出口企业的利润，使国内外钢价保持在同一水平，使这些企业出口转内销，加强市场竞争，优胜劣汰，让真正有实力的大企业通过兼并重组，做大做强。
3.缓解人民币升值压力和减轻财政负担
经济全球化是当今世界发展的必然趋势，为发展中国家提供了跨越式发展的机遇，同时也对发展中国家的经济安全提出了严峻的挑战，国际形势的深刻变化使国家安全的内涵发生新的变化，经济安全逐渐成为国家安全的核心。在金融全球化的时代背景下，进行正确的汇率制度选择，直接关系到国家金融稳定和经济安全。保持人民币汇率基本稳定，是应对国内外复杂多变的金融形势，保持国家长治久安，维护国家经济安全的重要举措。而降低或取消出口退税是缓解人民币升值的有效方法。
出口退税的增加实际上相当于人民币汇率的贬值，退税的减少则相当于人民币汇率的升值。2005年我国商品出口总额为7620亿美元。根据国家税务总局的统计，2005年我国出口退税3374.66亿元，由此测算，每一美元出口商品综合退税为0.4429元。如果我们为出口贸易做一下减法，完全取消出口退税，就相当于人民币兑美元升值0.4429元。照此估算，2005年底，合理的汇率水平应该为7.7元/美元左右，这与2006年的7.94元/美元升值的空间仅有3%左右。与当时各主要国际金融机构预测的该年度人民币升值幅度的中间值3.5%也相差无几。因此，取消出口退税可为人民币减除升值压力。
此外，由于近几年我国外贸出口大幅度上升，出口退税额也在不断上升，这使得中央财政支付压力加大。据中国税务总局统计，“十五”期间，我国出口退税总额为11944.47亿元人民币。调整出口退税政策，对减轻政府财政负担也有积极意义。
4.抑制进口铁矿石的价格
目前，中国已探明铁矿石资储量为581.19亿吨，居世界第四位。但是，铁矿品位低于世界品位11个百分点，平均品位为33%，已探明储量中97%为贫矿，品位大于50%的富矿仅占2.7%。因此，目前中国钢铁企业所需的铁矿石仍然要依赖于进口。据中国产业研究院预测，2007年，中国铁矿石需求量将达到6.5亿吨；而中国钢铁工业协会预测，2007年，中国铁矿石进口总量预计达到3.55亿吨。据此计算，2007年中国铁矿石需求量的55%将依赖于进口。然而铁矿石价格却年年上涨。2006年6月，宝钢集团宣布，已代表中国钢厂与铁矿石供应商达成价格协议，精粉矿和块矿价格比上一年度上涨19％，这使2006年我国进口铁矿石成本增加了70亿到80亿元人民币。铁矿石价格频频上涨，增加出口企业的生产成本，降低利润。下调出口退税率后，随着出口量的减少，将会抑制进口铁矿石的价格。
最近的一次金融危机开始于2008年，2008年世界银行的《2009年全球经济展望》显示，2008年全球的GDP增长率为2.5%，2009年则回落到0.9%，远远低于2007年3.7%的增速。面对金融危机的巨大威胁，财政政策无疑是当前各国治理和应对危机最为有效的手段之一。我国先后出台了多项财政政策应对和治理金融危机，但是当前我国治理金融危机的财政政策的还有许多不足，具体表现在以下几个方面：
1.税收制度有待完善税收制度是保证国民经济正常运行的重要保障，倘若税收制度不健全，就容易导致企业的负担过重，最终致使政府税收减少或税收不足，具体体现在以下几方面：首先，企业所得税的优惠政策有待完善。就目前我国的税收制度而言，新办企业在一定程度上并没有对税收优惠政策起到实质性的作用，例如以新办的劳务服务公司为例，在其营业的第一年国家实行免税政策，但是在营业第一年新办服务公司很难实现盈利，因此就使得免税优惠政策难以发挥实质性作用。此外，我国在对企业实行免税优惠政策时，对其投资环保产业或项目的税收优惠政策相对较少，今后有待完善。其次，我国也需完善增值税设置。增值税是我国税收体系中的最大税种，但是我国自从设置增值税以来便伴随着重复课税问题，企业面对重复征税往往不堪重负。除此之外，我国出口退税政策的作用也未完全显现。当前除了禁止出口的商品或者援外出口商品，我国对其他出口商品一律实行零税率，但是在实际的操作中却将这些出口商品按照出口退税率进行计算，因此随着出口退税率的不断提升，我国要想实现出口商品整理零赋税的目标，可谓依然任重道远。
2.国债政策工具缺少有效性国债政策是国家财政政策的重要组成部分，国债政策工具的有效性如何直接影响到财政政策工具的作用，然而当前我国国债政策的有效性还有待进一步提高。首先，对于国债投资项目的管理有待完善。当前我国并未建立起一套完整的国债资金管理体系，对于国债资金的利用缺少监管机制的引导和制约，在国债投资项目中未建立起行之有效的决策体系，同时对项目执行也监管不力。其次，国债投资的乘数较低。我国国债投资侧重大规模项目和资金密集型项目，政府往往热衷于包揽基础设施建设等重大项目，使得国债投资的周期较长。此外，与大项目相比，国债投资对于劳动密集型产业或者中小规模的项目关注却不多，结果使得国债投资在促进居民消费方面效果不佳。
3.债务风险较大国家财政支出需要依据国债的发行量来反映债务依存度，其计算公式是“当年债务收入额/当年中央财政总支出×100%”。我国的国债是由中央财政负责发行、使用和控制的，而且中央财政的债务依存度有着较高的现实意义。因此，当我国的国债发行量较大时，债务的依存度就会过高，这就意味着财政支付需要依靠债务收入，于是这就会把财政置于一个极具风险性的位置之上，这样将对未来的发展构成威胁。例如审计署的资料显示，截至2010年底我国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元，总额相当于国内生产总值GDP的27%，而且有的地区债务率超过了200%，这表明一些地方政府存在着严重的潜在风险。
二、完善治理金融危机的财政政策的建议
1.建立健全税收体系税收是国民经济的首要来源，要想完善治理金融危机的财政政策，首要的是健全税收体系。为此，国家首先可以适当调整企业所得税，充分发挥企业所得税的正向调节功能。对于新办企业和其他国内企业，国家可以实行合并内、外的税收方式，让国内的企业也可以享受到与外商投资企业同等的待遇，这一举措将有助于落实和统一税收优惠政策，而且在这种情况下，新办企业在执行减免税的规定后，就可以从收益的年度开始计算。此外，对于处于亏损状态的企业，国家也要让其享受到研发费用加计扣除政策的待遇。其次，国家也应适当延长亏损抵补的期限。我国应积极学习和借鉴西方在亏损抵补方面的相关做法，譬如当出现亏损的时候，要允许向前、后结转，这样可以延长向后结转的期限，还可以将纳税人出现的亏损抵完，将其当做年度经营利润的递补，也可以把它当做投资利润或者资本得利的递补。此外，国家还应该积极进行税收改革，革新原有税收政策，通过税收改革增加人民的收入，促使人们有更多的资金用于消费，从而扩大社会内需、拉动我国经济增长。
2.优化财政支出政策金融危机严重影响到经济的发展和人民的生活，我国要想应对和治理金融危机，需要优化财政支出政策。为此，国家首先要加大对农业的财政支出与投资，保证农业健康发展。农业是我国的基础性产业，保证农业可持续发展是应对和治理金融危机的重要前提，为此国家要将农业放到基础地位，适当增加对农民和农业的补贴，努力提升农村的现代化水平，全面推动农村改革，从而提高农业对金融危机的抵御能力，保证农业经济健康发展。其次，国家要加强对房地产行业的监管。房地产行业在某种程度上已绑架了我国的经济，据统计，2013年全国财政收入的30%来自于房地产行业，而地方财政收入的50%都源于房地产行业，此外2013年房地产行业的固定投资额更是占到了全国固定投资总额的1/4。当前我国的房价依然是居高不下，房地产市场的泡沫现象十分严重，依然盛行着“宁炒一座楼、不开一家厂”说法，因此相对于其他行业来说，房地产行业抵御金融危机的能力十分薄弱，一旦爆发金融危机后果不堪设想。因此国家要积极采取适度宽松的财政政策，加大廉租房、保障性住房的投入，以此来调节房地产行业的热度，降低我国的金融风险。
3.谨慎对待财政政策谨慎对待财政政策是有效治理和应对金融危机的关键。首先，我国要谨慎使用财政政策。通常情况下，在通货膨胀的时期国家需要采用紧缩性的财政政策，这将有助于增加税收、减少财政支出；而在紧急萧条时期或者在短期的需求调节中，国家可以采用扩张性的财政政策，这将有利于增加政府财政支出、促使经济复苏。其次，国家要将财政政策与货币政策综合运用。财政政策与金融政策的效应往往是相互补充的，因此国家要将两者综合运用，从而发挥其最大作用。譬如要实施积极的财政政策时，就要用宽松的货币政策作为辅助，这才有利于我国经济的平稳发展。而在调节货币政策与财政政策的实施总量时，通常情况下货币政策的总量所发挥的作用大于财政政策，但在特定情况下财政政策也可以满足调节总量，例如当经济萧条时，国家可采取减少税收、回购国债等政策来提高货币的供给量，刺激居民的消费。为此，国家要努力优化财政政策与货币政策的配合结构。
三、结语
新形势下,我们要将政商关系理顺，成功转变政府职能，推动管制政府向服务政府转变、全能政府向有限政府转变。针对投资备案、审核、审批等制度要组织开展规范改革工作，积极将政府的核准范围缩减，促使审批程序得到简化，从而降低经营性收费及行政事业性收费，推动民营企业收费实现公平化，将非国民待遇现象消除掉。其二，财政相关部门建立起专业化的投资服务机构，加强对民营企业的投资信息指导及产业政策支持。同时要开展民间投资的营销策划、审核报批、投资咨询、管理决策等各方面的综合服务，建立起包括技术信息、政策信息、市场信息在内的投资信息网，综合筛选投资项目，健全民间投资服务体系，致力于为全社会提供充分的、准确的投资信息。其三，加强建设民营企业的权益保护机构，尽力维护民营企业的合法权益，为民间投资营造出良好的市场环境。
二、财政倾斜于民生，保障并改善民生
(一)加大财政资金投入，扶持中小企业发展和灵活就业
虽然每一年我国财政在就业方面的资金投入都有较大的增长，但这并不能满足我国愈加严峻的就业形势。因此，政府应当以公共理财理念为出发点，积极调整财政支出结构，将行政管理费用支出进行大力的整顿和压缩，将公共财政倾斜到民生领域，增加就业的财政资金投入，建立长效的就业财政机制，促使就业工作取得保障性强的、长期的财政支持。新形势下，小群体创业及中小企业等在解决自身就业问题时为社会大众提供了良好的劳动力需求空间。政府部门应当积极扶持它们，在信贷、资金及税收等各个方面为他们提供支持，逐步形成中小企业群体，致力于将社会的不同素质、不同层次的劳动者广泛吸收到这一群体里来，确定灵活就业的行业标准及范围，完善税费减免措施，从而健全财税扶持政策。对于灵活就业范围内的自谋职业人员，政府可以给予重点的财税支持，鼓励人们积极创业，从而有效带动就业。
(二)加快社会保障改革，完善对农民工社会保障的政策支持
在受到金融危机冲击的所有群体里面，农民工遭受的损失最大，一旦他们失业返乡，就无法享受到养老保险、失业保险等，即便他们能够享受家庭保障机制及农村土地保障机制等，但依旧无法将他们的生活影响降低，从而造成农村的消费能力低下，不利于实现刺激消费等宏观的经济调控政策，严重时甚至会冲击社会和谐。因此，政府应当加快改革社会保障制度，积极培训农民工，鼓励并支持他们自主创业，通过财政拨款加大对农村公用设施的投入力度，为他们提供更多的就业机会。其一，将农民工吸收到工伤保险体制里面，将农民工遭受的职业风险有效分散甚至化解；其二，针对农民工构建医疗保障体系，帮助因病陷入生活窘境的农民工化解风险；其三，构建养老保险政策，为农民工的晚年生活提供财政保障，确保他们能够获得真正的养老待遇。
三、健全消费税政策，加快发展对外贸易
在新形势下，我们要进一步改革并健全消费税政策：适当扩大消费税范围，将裘毛皮制品、高档美术制品、高档实木家具、保健品等纳入到消费税征收范围之内；一些洗涤、洗浴等企业消耗水资源较大，应当对它们征收消费税；公共汽车轮胎、酒精等一部分人民生活、卫生的必需用品应当停止消费税的征收。与此同时，要针对持续完善的消费税制度构建立法程序，将国内税收负担进一步科学化、合理化，促进国内制造企业积极生产并进行出口贸易活动，加快发展对外贸易。
四、全力打好节能减排的攻坚战、持久战
首先，我们要以建筑、交通、工业等为主要对象，大力推进节能政策，提高能源的使用效率。推进开展节能产品惠民工程、千家企业节能行动、十大重点节能工程等，致力于在全社会范围内营造出良好的节能风尚。其次，加强对环境的保护力度，积极推动城镇污水垃圾处理、重点区域环境治理、综合整治重金属污染等工作的开展。第三，大力发展节能环保产业及循环经济。抓好节水、节材、节地、节能等工作，支持循环经济技术研发及能力建设并积极推广示范，综合利用矿产资源，加大回收利用工业废物，进一步将生活垃圾资源化，等等。最后，针对气候的变化及时制定应对措施，加大低碳技术的开发力度，并将高效节能技术进行推广，大力发展可再生能源、新能源等，同时加强建设智能电网。加快绿化进程，努力构建低碳的消费模式及产业体系，全力打好节能减排的攻坚战、持久战。
