时间：2023-02-17 12:29:39
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政程序法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、行政程序违法的表现
（1）步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行，但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹，为行政主体设定相应的程序性义务，作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行，其中就包括行政程序不得跳越，即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动，否则势必会侵犯行政相对方的权利，影响法律的公正与严肃。（2）顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成，如同链条一环紧扣一环，从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行，因而行政程序不得颠倒，即行政主体不能先进行后面的行政程序，再进行前面的行政程序，否则将会导致行为无效。（3）形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取，或采取了法律禁止的形式，构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善，对行政行为的法定形式的要求也愈加严格，一方面是为了监督行政主体的执法；另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而，由于我国的行政法规建设起步较晚，人们的法律意识还比较淡薄，以致现实生活中违法现象时有发生。（4）时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制，从而构成违法。为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制，而在我们“依法行政”的建设过程中，行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见，如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决，既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。
二、对行政程序违法的司法审查
（1）对行政程序违法进行司法审查的程序。一是审查法定步骤。步骤是程序的重要要素，任何行为都必须按照法定的步骤来进行，否则就可能造成程序违法。二是审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒，也不能出现顺序混乱。三是审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来，如书面形式、口头形式等，若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法。四是审查法定时效。行政程序遵守法定的时效，是具体行政行为合法的重要条件之一。（2）对行政程序违法司法审查的结果。行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益，应当认定无效，并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序，但并没有损害行政相对人的合法权益，或者影响微小，可不认定该行政行为无效。
三、我国目前行政程序违法的法律责任规定
行政程序违法不仅指行政主体实施行政行为违反法定的程序规则，也指行政主体实施行政行为违反正当程序原则。我国行政程序违法责任的现状一、行政程序违法的界定法定行政程序是一国为了实现保护行政相对人的合法权益和提高行政效率这一双重的行政程序价值目标，而将一些行政程序法律化的产物。我国《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为违反法定程序的应予以撤销。但是对于法定行政程序中“法”的外延应如何界定，法定程序的范围有多大，在理论界尚有不同的认识。有学者将“法定程序”中的“法”限定为法律、法规，法律法规未规定即意味着立法机关赋予行政执法机关自由裁量权。（1）1989年颁布、1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》，从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一，《行政诉讼法》在多处涉及行政程序问题。（2）行政复议程序违法处理规定在《行政复议条例》中，也将行政主体的行政程序作为复议机关审查行政行为合法性和适当性的重要内容。在《行政复议条例》中，对行政相对人提出了许多程序方面的要求，同时对违反法定程序所造成的法律责任也作了明确规定。（3）行政处罚法违法规定在我国行政程序的立法史上，对程序空前重视以及对程序违法的处理具有突破性进展的是1996年的《行政处罚法》。该法不仅在行政处罚的具体程序设置方面具有开拓性意义，而且明确规定，行政处罚必须依照法定程序实施，不遵守法定程序的，行政处罚无效（第3条）。
参考文献
[1]皮纯协．行政程序法比较研究[M]．中国人民公安大学出版社，2000：88
关键词：行政程序：主义：问题：公平：效率
制定行政程序已是理论界和实务界的共识《行政程序法》(试拟稿)在经过实证调查、比较研究，以及多次国内外专家研讨和反复修改之后也已初步完成但是有关问题的讨论乃至争论远没有结束我国的行政程序立法应该坚持何种主义和关注哪此问题‘仍然是信得研讨的重要问题。
一、坚持何种主义?
行政程序立法应坚持何种“主义”这涉及行政程序法的基本立场涉及我们到底要制定子下么样的行政程序法从法治国家对行政过程的基本要求、域外行政法治比较、发达国家行政程序法制度的实践经验和教训以及我国法律文化传统等方面的考虑行政程序立法应当坚持法治主义、程序主义、人文主义和现实主义这几个基本立场。
法治主义的核心要求是政府遵守法律这一原则对于行政程序法制度而言着重强调的是“程序法治”包括程序合法性和程序合理性这表明行政程序的首要目标是规范和引导行政权的活动而不应是政府管制和约束行政相对方的规则：更进一步，法治主义的行政程序不仅要强调程序规定的法定化和形式化，也要求程序规则能体现基本的公平和理性精神坚持法治主义立场对于中国行政权运行之引导、行政过程问题之解决具有特别重要的意义因为我国并不缺乏“行政程序，但是缺乏对行政活动进行有效规制的、公平理性的法治主义的行政程序。
程序主义的一个基本思想是：法律程序具有自身独立的价值和意义而不仅仅是达到特定目的的手段因此违背法律程序的行为不论是否对实体结果产生影响‘都构成对某种程序“过程价值（processvalue)的侵害，必须被校正或承担相应的法律贡任这对我国具有不可否认的针对意义完美的程序离开了严格有效的违法归贡机制充其量不过是摆设。
坚持人本主义，主要是强调行政程序应当体现对相对方的个体权利、主体性和尊严的尊重简言之在行政程序的原则和制度层面上，应体现“以人为本”精神，而不是将个体当作行政管制的对象和客体在行政程序的操作中‘应警惕“程序的异化”‘防止程序成为冷冰冰的规则集合或新的的借口。
所谓现实主义，是指行政程序立法应在充分理解行政过程所面临现实问题和程序立法的现实的基础上，突出立法重点，有针对性地回应现实问题，逐步完善行政程序立法这暗示了中国的行政程序立法不会是一个一步到位的步骤，而是一个不断深化的过程是一个需要“与不完美合作以追求完美”的旅程。
二、关注哪些问题?
(一)作为行政程序立法现实背景的问题
中国的行政程序立法，在一定程度上受到“主义”的推动，更缘于现实的需求改苹开放以来，我国的行政程序制度已有了相当的发展，但从宏观上看，程序建设还远远不能满足依法行政和建设社会主义法治国的需要，还存在许多缺陷：第一，现有的程序制度在体系上存在很人的零散性，缺乏必要的衔接和一致风险，可能引发程序制度体系内部的原则或规则之间的冲突。第二，行政权的行使在程序上享有过度的自山裁量权，难以保障程序公正。第三，相对方在程序上享受的权利“m.，太小，已经享有的某些程序权利也因缺乏相应的配套制度而难以得到保障，相对方在程序中的积极性得不到充分发挥。第四，与“程序合法性”意识的增强相比，“程序合理性”仍米得到法律的足够关怀，缺乏实现程序公正的保障机制。第五，程序规则之间的抵触现象比较严重，显示出程序设计上的随意性。第六，一些蕴含程序公正主要价值的基本原则既没有得到法律的明确规定，在程序作业中也不具有自接的法律效力。第七，程序的简化欠缺明确化、具体化的条件，为程序操作中的态意留下了空间。第八，行政管制过程和规则制定过程中的人众参与制度有待改进，有效参与的要件(如信急公开、利益团体的组织等)仍然欠缺。第九，对于违反法律程序、侵犯程序权利行为的法律责任不够明确，甚至没有规定相应的法律责任。第十，行政机关及其下作人员的程序法治意识不强，程序下具主义意识仍然比较浓厚，不按程序办事的情况比比皆是。第十一，公民、法人或其他组织的程序权利意识依然比较淡薄。
上述问题缘于两类原因：一类是主观原因，主要是法律传统中对法律程序的误解、偏见和冷漠如认为程序只是实现行政目的的手段：法律程序只是用以管理和控制社会的手段，只能施子“被管理者一”，而不能管理管理者一，等等而社会成员的程序权利和程序公正意识的淡薄也是一个法观念问题另一类是客观原因，主要是学理研究和程序设计等技术方面的原因其中包括对法律程序的结构、程序合理性和程序公正性的条件、正当程序的制度装置等方面的认知和把握不够山此也会导致相应的程序设计问题相应地，程序立法和改苹也必须从上述方面入手
(二)行政程序立法方案的选择问题
1、行政程序的统一立法有必要吗了这一问题的关键是如何理解程序的“统一性”“统一性”不是要求所有的行政程序整齐划一，否认不同行政过程的特征，而是“主义”或者一原则”层面上的统一即通过行政程序所坚持的主义和基本立场，对多样化的行政过程提出最低限度的程序要求这样的统一性是构成一致性的保障，又是多样性的基础
2、制定统一行政程序立法可行吗了统一程序立法的可行性在于：首先，经过十多年的行政法治建设，公权力及其行使过程的“程序合法性”意识正在逐步增强，营造了法律实施的可行性，为法律制定的可行性提供了“人”的基础其次，行政程序的相关立法和执法已积祟了比较丰富的经验，一些主要行政部门已开始了很多立法‘尝试，这些构成了行政程序统一立法的基本资源再次，一些重要的行政程序制度已经建立并取得了很好效果，这些程序制度的建立和运行为行政程序统一立法提供了基础和重要的实践经验
3、如何进行行政程序的统一立法了这是立法模式选择问题是选择统一、详尽的法典，还是通则性的规定?这在行政法学界已有过很多讨论{}i基于前面所述的“主义’，、基本立场和中国的实际情况，应综合考虑程序作业的基本要求和不同需要一方面，不同行政部门在管制过程中的实体和程序两方面都有自己的特殊性，详尽的程序法典可能会“削足适履”或‘顾此失彼”：另一方面，不同行政过程在具体的程序作业上虽有所不同，但都应当符合前述几个主义的基本要求，如透明度、一致性、程序理性，以及效率与公平等因此，如果程序立法不就这些共同的基本原则进行规定，立法本身就失去了必要性基于这两个方面，可以考虑采用“通则性法典”的形式，即采用“原则+一般规定+特别规定”的法体结构原则适用于所有的行政过程，一般规定适用于法律无特别规定的所有情形，而特别规定适用于特定的行政过程，是将原则和一般规定结合与特定行政过程的具体化
4、制定什么样的行政程序法了这是一个目标模式的选择问题简言之，在目标期待中，我们如何在程序公平和效率之间作出比较合理的安排了程序公平是行政程序立法的基本出发点和归宿从程序基本立场所提出的程序公平要求可称之谓“最低限度的公平”{2一这是一个不可妥协的目标同时目前在我国程序公平和程序效率处于“双重缺位’，的状态需要通过行政程序立法营造能够促进和保障公平与效率的制度环境基于这两方面的分析行政程序立法必须首先提供旨在保障最低限度公平’，的基本原则而制度在此基础上根抓不同的行政过程及其不同阶段对程序公平和程序效率进行适当偏重。
5沏}何交排行政程序的各项基本原则和制度了既要考虑程序立法的立场和基本目标又要考虑立法内在的协调和相关法律规定之间的“兼客性”需要特别注意：第一规定行政程序的一般原则使多样化的行政程序在基本的程序原则指导下运行促进多样性的统一第一规定行政活动的一般程序提供基本的“程式样本’，使之发挥“示范作用’，为非法定程序或自由栽量程序的合理性判定一个标准为各部门制定特别程序提供一个基本的程序框架第三协调行政程序法与其他法律中有关行政程序规定之间的关系其他法律可以对特定行政程序作出具体规定但不得与基本原则相抵触第四‘对已有的重要行政程序加以规范和完善特别如行政决定程序、行政规则制定程序、行政规划程序、行政合同程序等第五规定相关的一系列制度来保障程序公平如政府信H公升制度、听证制度、公众参与制度等第六规定行政主体的程序违法贡任目前一此行政程序立法中对程序违法的法律贡任规定过于原则甚至缺乏规定导致程序违法行为泛滥和对程序规则的漠视乃至程序虚无主义严重为此必须明确规定程序违法行为的法律}I仃和追究机制
三、结语：重申“主义”与“问题”
《行政程序法》的制定涉及到价值层面上的权衡基本立场的确定也涉及到面对各种问题的制度交排而选择面对这样一个“政府再造”和行政权一一相对方关系重构的历史契机我们需要重申“主义”和“基本立场”的重要性：也需要倾听各种问题对有效解决方案的吁求前者是宏观的、方向性的、面向将来的：后者是具体的、技术性的、回应当下的我们相信我国的行政程序立法需要在坚持“主义”的前提下面对技术层面的问题。
参考文献：
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f31应松年.行政程序法立法.-IL京：中国法制出版社，2001.
ProblemsintheLegislationoftheAdministrativeProcedureinChina
【关 键 词】行政程序/效率功能/时限
【 正 文 】
长期以来，法律多是从实体内容角度着眼于结果来规范行政行为。然而，由于行政权力不断膨胀，单单侧重于实体法的作法越来越不适应需要，于是行政程序法开始受到重视。行政程序法通过控制行政行为的过程来实现行政合理性，具体表现在其正义功能和效率功能上。正义和效率不可或缺，而效率是正义的必要条件，不讲效率又是我国行政实效低下的症结所在，因而强调效率功能对实现我国行政法治有重大的现实意义。
一、提高行政效率是行政程序法的重要功能
行政程序法是重要行政程序的法律化，行政程序指行政主体行使行政权力，实施行政活动及相对人参与行政行为从起始到终结的过程。从空间和时间两方面来看，行政程序表现为行为的方式、步骤、顺序及时限。行政程序具有科学性、正义性、合理性的特质，体现在行政程序法的一系列的具体制度上。行政程序法为行政权力的行使设定了严格的规则。如行政公开，调查取证制度、告知制度、教示制度、回避制度等，使行政权力的行使被限定按法定的程序进行，防止和控制行政权的滥用，保护相对方当事人的合法权益免遭行政权力的威胁和侵害。行政程序法的正义功能是显而易见的，但它的效率功能却常被曲解。
行政程序法的效率功能指行政程序法的实施能促进行政效率的提高。这里所说的行政程序法的效率功能不同于有些文章所说的“效率模式”，它不是指以提高行政效率作为行政程序法立法的主要目标，更不是指先牺牲正义来提高效率。它在现有的正义——效率侧重基础上探求立法和执法中效率功能的最大化，举例来说，强调效率功能并不是要把原先的二审终审改为一审终审，而是努力从立法上配置使每次审都以最小消耗来完成的制度，并使之实施。对效率功能，英国行政法学家韦德在其著作《行政法》中写道：“行政官员往往把法律工作者发明的程序看成是效率的障碍，这是自然而然的。确实，自然正义规则限制了行政活动的自由，遵循这些规则须花费一定的时间与金钱。但如果减少了政府机器的摩擦；时间与金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则，可消除苦怨，所以可以说自然正义原则促进了效率而不是阻碍效率。”这段话从行政程序“可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦”，及时实现公正，从而减少相对人利益损失等方面说明了行政程序法具有效率功能。（注：转引自孙笑侠《法律程序设计的若干法理》，《政治与法律》1998年第4期。）
另外，行政程序法本身具备了提高行政效率的特质。行政程序来源于漫长的行政实践历史过程，是人们在实践中对“同类或同样的行为程序不断选择、改进”（注：谌中乐、王敏《行政程序法的功能及其制度》，《中外法学》1996年第6期。）的结果。人们针对不同的行政行为设计了不同的行政程序，对同类行政行为根据其对当事人利益的影响程度设计了繁简程度不同的程序。例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十四条规定：“对违反治安管理的人处警告或五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”而其它的处罚则要适用“传唤、讯问、取证、裁决”的程序。如果前类处罚也适用后面的程序，行政机关和相对人投入的资源和成本将大大增加，行政效率自然就不高了。因此，行政程序法设计了简易程序和普通程序分离制度意欲使行政资源浪费最小化。
行政程序法具有效率功能还因为它的高度规范性和权威性。行政程序法作为独立于行政实体法之外的重要部门法，其本身凝结着正义要素(procedural jnstice)，这导致程序合理性即行政权力若依严格正当程序行使，那么这个结论就被认为是合理的，非经法定程度不被否定，即“制度设置 原则”(rinciple of institutional settlement)，这体现在行政行为的先定力上。因而行政程度法能使行政行为具有确定性、合法性和稳定性，一般一经作出就会产生法律效力，会被服从，这样就维护了行政权力，提高了行政效率。
二、以时限规定为例分析制约效率功能发挥的因素
行政程序法的效率功能由其具体制度来实现，其中时限制度最集中体现了行政程序法的效率功能。行政程序是行政机关完成行政行为及相对人参与该行为的连续过程。这就必然涉及到行政行为完成的必要的时间限制。以行政许可程序为例，许可行为的各个阶段都涉及时限规定。首先，相对人的申请应当在一定期限内提出。我国《中外合作经营企业法》规定，设立合作企业的申请批准后，应当自接到批准证书之日起30天内向工商行政管理机关申请登记领取营业执照。其次，行政许可机关应当及时受理许可申请。第三，对行政许可的审查应当抓紧进行。我国《外资企业法》规定对于设立外资企业的申请，国务院对外经贸主管部门或国务院授权机关应自接到申请之日起90天内决定是否批准。最后，许可结果必须及时告知当事人，不得拖延或不予答复。
时限制度直接结合了行政效率和相对人的利益，各国行政程序法一般都在原则规定之外设专门规定。《澳门行政程序法》“在非官僚原则及效率原则”指导下规定了行政机关有“快捷之义务”。该法第57条规定“行政机关应采取措施，使程序能迅速及时进行，因而，应拒绝作出及避免出现一切无关或拖延程序进行之情事，以及应命令与促成一切对程序之继续进行及作出公正与适时之决定属必需之情节。”同时在第四章专门规定了“期间与延期”。
我国现行行政程序法律法规中对时限规定也有所体现，但在立法上还是存在许多问题，限制了效率功能的发挥。如行政处罚程序的期限仅存在于《治安管理处罚条例》等极少数行政法律规范中，而在《土地违法案件处理暂行办法》等法律规范中没有时限规定。有时虽有规定但各个规定之间相互冲突，造成实践中难以执行的情况。《行政处罚法》颁布之前，对行政处罚没有统一的规定，法规、规章及其他规范性文件对行政处罚行为各个阶段作了相当多但又不尽一致的规定。根据国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》的规定，各法规、规章中和《行政处罚法》规定不一致的，应当修改的内容仅限于行政处罚权的设定，相互冲突的时效规定仍各自有效。除此之外，不少行政程序法律文件尽管有时限规定，但立法者经常回避违反此规定的法律责任或只是笼统地提及应“承担责任”而不规定依据什么承担何种责任。如《治安管理处罚条例》中规定“公安机关违反6个月的规定应承担责任”。至于责任形式等没有具体规定，这种规定形同虚设。
公认地，立法完善至少应符合四条标准：一是出台及时，包括及时出台新法律法规和及时检查和修订原有法律法规。二是内容齐全。三是精神一致，实体法与程序法、同等级与不同等级法律法规和谐统一。四是有达到法律规定的预期目的具体制度，最主要的是责任制度，因为权利的实现比权利的宣告更重要。根据这些标准，目前有关时限的规定无疑是不完善的，形成这种情况的原因有很多。行政行为本身具有的复杂性，立法中缺乏预见性、超前性及法律条文简约、内容笼统、适应性不强是产生时限规定空白点及相互冲突的主要原因。而不规定违反时限制度的法律责任的决定因素是偏向行政主体的立法思想，这样，必然导致对相对人合法权益的损害及行政资源的浪费。所以，立法上的欠缺是制约行政程序法效率功能充分发挥的因素之一。
三、充分实现行政程序法效率功能的条件
行政程序法效率功能只有通过实现才具有实际意义，而要充分实现效率功能需要完备的外部条件及行政程序法自身在技术上不断合理化。
（一）外部支持
提高效率的理论基础如前所述是行政权膨胀，社会事务繁多而行政资源有限。“鉴于机关的财力总是有限，且通常不足以完成所有的法定职责，考虑行政程序的效率必不可免。”（注：盖尔霍恩、利文《行政法与行政程序概要》（中译本），中国社会出版社1996年版第4页。）行政资源作为社会资源的一部分又决定了行政程序法效率功能的实现有赖于其他法及其他机关对行政效率的支持。我国现行宪法第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培养和考核制度，不断提高工作质量和工作效率反对官僚主义。”这一规定是行政程序法效率原则的宪法依据及对实现行政程序法效率功能的最大支持。
提高行政效率的直接障碍是国家机关重复设置，职能重叠，利益竞争，责任推诿。实现行政程序法效率功能的基本条件就是各机关分工，统一高效协调运作，避免职能重叠，尽量减少管辖权冲突，从而保证行政权的行使畅通无阻。另外，行政人员素质和能力的提高也有助于提高行政效率。
充分发挥行政程序法的效率功能还要求相对人对行政程序法的利 益认同和文化认同。行为是人们基于一定的心理观念作出选择的外在表现。心理观念不同，就会有千差万别的行为方式，效率功能实现的程度也就有差异。提高相对人对法的认同程度，需要长期的法制宣传教育。认同程度的提高，法实施所取得的社会实际效果会更大。
（二）行政程序法的合理化
行政程序法本身的合理性直接影响到效率功能的实现，完善行政程序法是发挥其效率功能的内部条件，也是前提条件。在理想的情况下，具备如下特征的制度能以较小的人力、财力较快地实现管理目的：1、主体目标明确；2、行政过程步骤紧凑，简化易行；3、相应制度合理相互配合。体现行政程序法效率功能的主要制度有：时限、、简易程序，紧急处置，行政终局、复审不停止执行等等。
我国行政程序法确立“以公正为主，兼顾效率”的模式固然重要，但进行具体制度的构思和设计仍是迫在眉睫的任务。以上主要制度我国行政程序法律文件或多或少都有规定，问题是如何使它们更加合理。第三部分分析了时限制度的不足，针对时限制度立法上的种种欠缺，当务之急是及时建立详尽的一致的时限制度。第二，明确违反时效的法律后果。合理的作法是：可以取得权利的，超过合理时间，相对人自然取得权利；可以导致义务消失的，超过合理期限，相对人义务自然消失。同时对取得的权利及消失的义务，行政机关和司法机关保留审查权。对行政主体方面，违么了时限规定的行政行为是缺乏行政程序合法性要件的，属于步骤违法的情形之一，应当被变更、被撤销或重新履行。
体现效率功能的制度也亟待完善。制度指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代而为之，而该务及行政相对人权利。有关行政相对人的规定见于《中华人民共和国国家赔偿法》中赔偿请求人转移及《行政复议条例》中复议申请人转移等等，最明确写明的是《行政处罚法》第四十二条：当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人，对行政主体的见于《行政处罚法》第十八条的委托规定及《国家赔偿法》第十四条“受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿责任。”发生的前提是事务的主体具有可替代性，而使顺利进行的决定因素是人具有从事所职务的行为能力。
制度可以确保行政职权实施的连续性，适当分散行政主体的管理事务，减少行政失职，提高行政效率，制度还能使不具备丰富法律知识的行政相对人及时有效地维护自己的合法权益。然而制度尤其是行政主体的在我国行政程序立法和实践中都不发达，究其原因，大致如下：一是行政水平总体很低，行政事务只能由专门的行政人员来管理，具有从事所职务的行为能力的机关或个人不多。另外行政机关冗员，某一行政人员因故缺席一般不会导致某一职务行为中断，许多行政人员也认为自己所行使的职权是特权，拖延几天也是无可厚非的。二、对相对人来说，因为法律工作者的作用非常有限，大多数相对人认为只有躬亲才能放心。因此当事人在行政程序中的多是被动产生，如相对人死亡或丧失行为能力时产生。
转贴于 完善制度应从两方面着手，一是疏散行政机关冗员，确立首长负责下的行政人员“个人责任制”，使行政人员偶然无法或不能行使职务的行为对其产生不利后果，同时引导法律工作者的业务从诉讼到非讼扩展。二是行政程序法律法规必须明确规定的条件、形式、程序及责任等内容。
有待进一步合理化的制度还有不少，如听证程序，应增加事后听证的规定。如果行政处罚针对的事实属情况紧急需要立即实施而来不及事先听证，或者行政处罚对当事人不产生无法弥补的损失如罚款时，都可以由行政机关先作出并实施行政处罚，然后利益受不利影响的当事人可以在事后要求举行正式听证。
四、结语
提高行政效率是行政程序法的功能之一，也是改变我国行政实效低下、实现行政法治的利器。然而，效率功能受到诸如立法欠缺、行政观念错误及行政能力不足等等因素的制约。为此，应以更积极的姿态去培育可能的外部支持力量，并不遗余力地完善行政程序法的具体制度。
参考文献
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论文关键词 目标模式 控权模式 维权模式 服务模式
随着法学领域研究的不断深入，“模式”分析方法被引入来对程序法的体例、目标进行整体研究。在行政程序法中，学者们提出的目标模式是对未来我国立法行为模式和内容模式起到了重要的推动作用，从当今世界各国来看，各国程序法具有以下几个方面的立法目的，一是限制行政权力的扩张；二是加强保护公民的合法权益；三是与行政实体法紧密联系，围绕实体法的管理和服务功能展开，形成了行政程序法三大目标模式：控权模式、维权模式和服务模式，我国行政程序法的目标模式侧重于三种模式的结合，更注重对行政权力行使的控制，公民权利的保护与服务社会的功能。
一、行政程序法目标模式之概述
（一）何谓目标模式
所谓模式（model，pattern）是指“事先或者将要确定的某一事务的样式或者特征。”例如专利法规定的发明样本，产品或者项目的风格或样式。行政程序法中所说的目标模式特指一个国家的立法机关从本国的法律传统、法律文化、公民的法律意识等各种因素考虑，从本国的实际出发，继承本国优秀的法律文化，法律制度的同时，吸收别国先进的对发展本国法律具有进步作用的各种法制因素而形成的相对稳定的对行政程序法具有指导作用的一种模式，这种模式体现了行政程序法的设计、价值、功能等多方面的指向，并与立法目的紧密联系。
（二）研究并选择目标模式的重要意义
研究行政程序法的目标模式，对于完善和发展我国行政程序法具有重要的作用，对控制行政权力，维护人民利益、服务社会、完善依法行政程序具有重要的意义，对推动我国依法行政具有进步的意义。
特定的目标模式体现了特定行政程序法的价值取向，决定了其基本架构、基本原则以及由此所产生的各种规则和制度。它对行政程序法的构架、体例产生巨大的影响，甚至更深层次地影响到行政程序法的理念、法律精神和制度，它的确定性往往也会影响到人们对法的认识程度、开放程度、思维定势。
二、目标模式之厘清——基于比较法视角下的认识
目标模式是研究行政程序法众多热点问题中的一个。我国法学界有关行政程序法目标模式概括起来大致有以下几种观点：
第一种观点把目标模式分为控制模式、效率模式和权利模式三种。控制模式是指统治者为了维护其统治，要求下级行政机关不得违反自己统治意志的模式，体现强大的强制性。效率模式是指以效率为中心，服务于效率的模式。权利模式主要体现为维权，保障权利。
第二种观点把目标模式分为保权模式、控权模式和效率模式三种。保权模式主要指在行政程序中，最大限度地保障行政相对人在行政程序中所享有的权利的一种模式。控权模式主要是控制行政机关行政权力的扩张，保证依法行政的一种模式。效率模式主要是基于管理和服务的效能而产生，强调高效。
第三种观点把目标模式分为公正模式和效率模式两种。公正模式主要强调对行政机关行使行政权的监督，防上偏私，效率模式指以效率为中心，服务于效率的模式。
第四种观点将行政程序法目标模式与行政程序法价值模式放一起探讨。提出行政程序法目标模式分为维护模式和保护模式，与此相应行政程序法的价值模式可以分为民主模式和效率模式。
分析以上各种观点，各个学者都是站在本国的立场和自身研究的方向去阐述这一问题，从行政程序法所要求的目标上去看，各种观点都有自身的合理性、适用性。但都存在着划分标准不明确和划分概念不周延的不足。本人特别指出，行政程序法的目标模式应归结控权模式、维权模式和服务模式三位一体的目标模式。在当今各国，由于受民族传统、法律传统、人文传统、法律意识、法律心理、法律文化、、经济发展、民主发展、社会制度以及地域的影响，各国的行政程序立法目标模式不完全相同或完全不相同。但各国都在一定程度上遵循控权和服务的模式。而这一模式则是将两者都放在同一或基本同一的高度和位置，都给以共同重视，并以此为出发点，在实践中视具体情况而允许其在不同历史时期、不同的历史条件能有一定程度的侧重点。或者说，并重模式作为一种目标模式其实是一个呈现出动态侧重点的兼容模式，是站在一定的制高点上，起着统摄、引领和指导作用的模式。
为了说明这一问题，我将从比较法的视角对现代西方国家（分别以美国和奥地利为典型代表）两大目标模式——控权模式和服务模式的实践情况进行阐述和分析，指出不同国家于目标模式之不同选择是历史的选择，是规律性和必然性的统一。
（一）行政程序法之目标模式——控权模式（以美国为例）
《美国联邦行政程序法》（简称APA）于1946年6月11日公布施行，作为行政程序法控权模式的典型代表。美国行政程序立法之所以选择了控制行政权力，侧重于保护公民的权利的控权模式，主要是受以下几个方面的因素所制约：第一，注重程序价值观的法律传统的内在要求。将程序的公正作为行政行为公正、公开、民主的保障手段，提高对行政权力的监督。第二，满足行政权力运作的现实需要。立法目的的最终确定很大程度上取决于公众对行政权力运作的现实需要。第三，受行政法观念的影响。美国将行政法视为“控制行政权力的法”，控权理念使美国更注重防止限制行政权力滥用，保障公民权益。第四，受社会价值观念的影响。美国强调个人的权利，强调个人主义，人权意识和观念很强。此外还有其他因素影响和制约着目标模式的选择，但这些因素的合力皆偏向了控权模式，同时进一步强化了对社会的服务。
（二）行政程序法之目标模式——服务模式（以奥地利为例）
奥地利是行政程序立法较为发达的国家之一，其行政程序法在行政法中享有很高的地位，早在1925年6月，奥地利国会就通过了《行政执行法》、《行政处罚法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。这4部法律奠定了奥地利行政程序法的服务模式。奥地利目标模式之选择，亦由其诸多因素来共同影响和决定的。比如说有以下方面：第一，程序价值观的影响。奥地利属于传统的大陆法系国家，历来很重视实体法而轻视程序法，把实体法应用于管理社会、服务社会之中，而程序法被视为实体法实现其目标和介值的工具，具有从属性。常更多关注于结果、实体上的正义实现，努力追求效率的提高。第二，以行政行为为核心，将行政法视为行政权力运行规则的行政法观念的影响。第三，在社会价值观念方面，大陆法系国家倾向于传统的集体主义思想，习惯于依照一些事先已经拟制好的规则行事。总之，奥地利选择服务模式与该国所存在的各种因素有关。
三、我国行政程序法目标模式之选择——控权模式、维权模式和服务模式并重
我国行政程序法目标模式选择上，应力求从国家利益、集体利益和个人利益出发，一是考虑行政机关权力运行的有效控制，防止权力无限扩张；二是考虑行政程序的完备；三是考虑人民的权利得到保护；四是兼顾国家利益的实现，最终实现社会和谐这一目标奋进，因而我国行政程序法科学的目标模式应是控权模式、维权模式和服务模式并重，突出对行政权力的控制、人民权利的维护、对社会经济发展的服务，三者之间不能顾此失彼，应并重发展，科学发展，科学立法。
在我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》都从不同的角度上体现控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式，这在我国是有现实的土壤基础的，且理论上是确实可行的。
控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式是我国行政程序法发展的必然，这一模式和我国的发展有着不可分割的联系。中国改革开放三十年，在广泛而深刻的意义上促成了中国这个社会的转型，是一个新的起点，从社会现代化的角度看，中国属于后发现代化国家，与许多已经完成现代化的发达国家相比，在各个方面皆有“赶超”的特点。在法治和法律体系的建设方面也不例外。可见，中国的法律体系是具有一定规模和优越性的，但也指出未来实质意义的法律体系的建设之路是漫长而艰辛的。于是，在今后将要制定的行政程序法更需要有一种高瞻远瞩。在目标模式的确立上，某种意义上可以说控权模式、维权模式和服务模式并重是我们目前境遇下的理想殿堂，但又是我们未来努力的方向和趋势。毕竟在中国当下，人民法律意识的提高、民主政治化的发展，并重模式成为我国行政程序法目标模式的必然选择。一方面由于我国经济社会的发展，人民的科学文化水平有所提高，生活质量也有所提高，人民对民主立法、科学立法的要求日增不减，人民要求有序的政治参与、要求政务公开、民主监督呈现上升趋势，依法行政，建设社会主义法治国家更应该落到实处，这就要求我们更科学地运用法律的手段控制行政权力的扩张。另一方面，我国现正处于社会主义改革开放时期，是各种社会矛盾突发和高发的时期，人民处于弱势状态，因此对人民权利的维护必不可少。最后，我国改革就是为了发展，发展就需要一个强有力的政府作为支撑，作政策指导，作法律导向，这就离不开政府的服务，因此，总的来说控权模式、维权模式和服务模式并重行政程序法目标模式显得更为符合中国转型时期的立法的诉求，也更符合我国在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设的必然选择。
论文关键词 目标模式 控权模式 维权模式 服务模式
随着法学领域研究的不断深入,“模式”分析方法被引入来对程序法的体例、目标进行整体研究。在行政程序法中,学者们提出的目标模式是对未来我国立法行为模式和内容模式起到了重要的推动作用,从当今世界各国来看,各国程序法具有以下几个方面的立法目的,一是限制行政权力的扩张;二是加强保护公民的合法权益;三是与行政实体法紧密联系,围绕实体法的管理和服务功能展开,形成了行政程序法三大目标模式:控权模式、维权模式和服务模式,我国行政程序法的目标模式侧重于三种模式的结合,更注重对行政权力行使的控制,公民权利的保护与服务社会的功能。
一、行政程序法目标模式之概述
(一)何谓目标模式
所谓模式(model,pattern)是指“事先或者将要确定的某一事务的样式或者特征。”例如专利法规定的发明样本,产品或者项目的风格或样式。行政程序法中所说的目标模式特指一个国家的立法机关从本国的法律传统、法律文化、公民的法律意识等各种因素考虑,从本国的实际出发,继承本国优秀的法律文化,法律制度的同时,吸收别国先进的对发展本国法律具有进步作用的各种法制因素而形成的相对稳定的对行政程序法具有指导作用的一种模式,这种模式体现了行政程序法的设计、价值、功能等多方面的指向,并与立法目的紧密联系。
(二)研究并选择目标模式的重要意义
研究行政程序法的目标模式,对于完善和发展我国行政程序法具有重要的作用,对控制行政权力,维护人民利益、服务社会、完善依法行政程序具有重要的意义,对推动我国依法行政具有进步的意义。
特定的目标模式体现了特定行政程序法的价值取向,决定了其基本架构、基本原则以及由此所产生的各种规则和制度。它对行政程序法的构架、体例产生巨大的影响,甚至更深层次地影响到行政程序法的理念、法律精神和制度,它的确定性往往也会影响到人们对法的认识程度、开放程度、思维定势。
二、目标模式之厘清——基于比较法视角下的认识
目标模式是研究行政程序法众多热点问题中的一个。我国法学界有关行政程序法目标模式概括起来大致有以下几种观点:
第一种观点把目标模式分为控制模式、效率模式和权利模式三种。控制模式是指统治者为了维护其统治,要求下级行政机关不得违反自己统治意志的模式,体现强大的强制性。效率模式是指以效率为中心,服务于效率的模式。权利模式主要体现为维权,保障权利。
第二种观点把目标模式分为保权模式、控权模式和效率模式三种。保权模式主要指在行政程序中,最大限度地保障行政相对人在行政程序中所享有的权利的一种模式。控权模式主要是控制行政机关行政权力的扩张,保证依法行政的一种模式。效率模式主要是基于管理和服务的效能而产生,强调高效。
第三种观点把目标模式分为公正模式和效率模式两种。公正模式主要强调对行政机关行使行政权的监督,防上偏私,效率模式指以效率为中心,服务于效率的模式。
第四种观点将行政程序法目标模式与行政程序法价值模式放一起探讨。提出行政程序法目标模式分为维护模式和保护模式,与此相应行政程序法的价值模式可以分为民主模式和效率模式。
分析以上各种观点,各个学者都是站在本国的立场和自身研究的方向去阐述这一问题,从行政程序法所要求的目标上去看,各种观点都有自身的合理性、适用性。但都存在着划分标准不明确和划分概念不周延的不足。本人特别指出,行政程序法的目标模式应归结控权模式、维权模式和服务模式三位一体的目标模式。在当今各国,由于受民族传统、法律传统、人文传统、法律意识、法律心理、法律文化、、经济发展、民主发展、社会制度以及地域的影响,各国的行政程序立法目标模式不完全相同或完全不相同。但各国都在一定程度上遵循控权和服务的模式。而这一模式则是将两者都放在同一或基本同一的高度和位置,都给以共同重视,并以此为出发点,在实践中视具体情况而允许其在不同历史时期、不同的历史条件能有一定程度的侧重点。或者说,并重模式作为一种目标模式其实是一个呈现出动态侧重点的兼容模式,是站在一定的制高点上,起着统摄、引领和指导作用的模式。
为了说明这一问题,我将从比较法的视角对现代西方国家(分别以美国和奥地利为典型代表)两大目标模式——控权模式和服务模式的实践情况进行阐述和分析,指出不同国家于目标模式之不同选择是历史的选择,是规律性和必然性的统一。
(一)行政程序法之目标模式——控权模式(以美国为例)
《美国联邦行政程序法》(简称APA)于1946年6月11日公布施行,作为行政程序法控权模式的典型代表。美国行政程序立法之所以选择了控制行政权力,侧重于保护公民的权利的控权模式,主要是受以下几个方面的因素所制约:第一,注重程序价值观的法律传统的内在要求。将程序的公正作为行政行为公正、公开、民主的保障手段,提高对行政权力的监督。第二,满足行政权力运作的现实需要。立法目的的最终确定很大程度上取决于公众对行政权力运作的现实需要。第三,受行政法观念的影响。美国将行政法视为“控制行政权力的法”,控权理念使美国更注重防止限制行政权力滥用,保障公民权益。第四,受社会价值观念的影响。美国强调个人的权利,强调个人主义,****意识和观念很强。此外还有其他因素影响和制约着目标模式的选择,但这些因素的合力皆偏向了控权模式,同时进一步强化了对社会的服务。
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1、首页2、服务模式
(二)行政程序法之目标模式——服务模式(以奥地利为例)
奥地利是行政程序立法较为发达的国家之一,其行政程序法在行政法中享有很高的地位,早在1925年6月,奥地利国会就通过了《行政执行法》、《
行政处罚法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。这4部法律奠定了奥地利行政程序法的服务模式。奥地利目标模式之选择,亦由其诸多因素来共同影响和决定的。比如说有以下方面:第一,程序价值观的影响。奥地利属于传统的大陆法系国家,历来很重视实体法而轻视程序法,把实体法应用于管理社会、服务社会之中,而程序法被视为实体法实现其目标和介值的工具,具有从属性。常更多关注于结果、实体上的正义实现,努力追求效率的提高。第二,以行政行为为核心,将行政法视为行政权力运行规则的行政法观念的影响。第三,在社会价值观念方面,大陆法系国家倾向于传统的集体主义思想,习惯于依照一些事先已经拟制好的规则行事。总之,奥地利选择服务模式与该国所存在的各种因素有关。 三、我国行政程序法目标模式之选择——控权模式、维权模式和服务模式并重
我国行政程序法目标模式选择上,应力求从国家利益、集体利益和个人利益出发,一是考虑行政机关权力运行的有效控制,防止权力无限扩张;二是考虑行政程序的完备;三是考虑人民的权利得到保护;四是兼顾国家利益的实现,最终实现社会和谐这一目标奋进,因而我国行政程序法科学的目标模式应是控权模式、维权模式和服务模式并重,突出对行政权力的控制、人民权利的维护、对社会经济发展的服务,三者之间不能顾此失彼,应并重发展,科学发展,科学立法。
在我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》都从不同的角度上体现控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式,这在我国是有现实的土壤基础的,且理论上是确实可行的。
控权模式、维权模式和服务模式并重的行政程序法目标模式是我国行政程序法发展的必然,这一模式和我国的发展有着不可分割的联系。中国改革开放三十年,在广泛而深刻的意义上促成了中国这个社会的转型,是一个新的起点,从社会现代化的角度看,中国属于后发现代化国家,与许多已经完成现代化的发达国家相比,在各个方面皆有“赶超”的特点。在法治和法律体系的建设方面也不例外。可见,中国的法律体系是具有一定规模和优越性的,但也指出未来实质意义的法律体系的建设之路是漫长而艰辛的。于是,在今后将要制定的行政程序法更需要有一种高瞻远瞩。在目标模式的确立上,某种意义上可以说控权模式、维权模式和服务模式并重是我们目前境遇下的理想殿堂,但又是我们未来努力的方向和趋势。毕竟在中国当下,人民法律意识的提高、民主政治化的发展,并重模式成为我国行政程序法目标模式的必然选择。一方面由于我国经济社会的发展,人民的科学文化水平有所提高,生活质量也有所提高,人民对民主立法、科学立法的要求日增不减,人民要求有序的政治参与、要求政务公开、民主监督呈现上升趋势,依法行政,建设社会主义法治国家更应该落到实处,这就要求我们更科学地运用法律的手段控制行政权力的扩张。另一方面,我国现正处于社会主义改革开放时期,是各种社会矛盾突发和高发的时期,人民处于弱势状态,因此对人民权利的维护必不可少。最后,我国改革就是为了发展,发展就需要一个强有力的政府作为支撑,作政策指导,作法律导向,这就离不开政府的服务,因此,总的来说控权模式、维权模式和服务模式并重行政程序法目标模式显得更为符合中国转型时期的立法的诉求,也更符合我国在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略,全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设的必然选择。
法定程序是行政机关依法行政的操作规范，行政处罚的程序是保证处罚正确、合理的必要条件。行政处罚法规定了行政处罚的简易和一般两种程序：简易程序是对违法事实确凿并有法定依据，处罚较轻的行为，由执法人员当场作出处罚决定时适用的；其他违法行为都要依照一般程序的规定，经过认真的调查取证之后，作出处罚决定。违反法定程序的主要表现有：①应当回避的没回避；②先裁决后取证；③未遵循法律、法规、规章规定的先后步骤，如对违法治安管理的人，未经传唤、讯问就进行治安拘留；④未办理法定手续，如：有的处罚应当经上级批准的而未批准。
应当特别注意的是行政处罚机关作出处罚决定之前，应当告知当事人相应的权利，听取当事人的陈述和申辩，符合听证条件的还要举行听证，这是我国行政处罚法确定的一项全新的处罚制度。我国行政处罚法第31条、第32条、第42条对这方面作了明确、详细的规定。
行政处罚机关的告知义务有两层含义：
一、告知的内容是作出行政处罚决定的事实、理由和依据；
二、告知的时间必须是在作出行政处罚决定之前。
陈述和申辩是当事人的法定权利，当事人在被告知受行政处罚的事实、理由和依据后，有权就有关的事实问题、适用法律问题进行陈述或辩解；行政处罚机关有义务听取当事人的陈述或辩解，并且要对当事人的意见进行复核，对于合理的内容应当采纳，不得因被处罚人的辩解或陈述理由而加重处罚，即行政处罚机关不能把被处罚人行使陈述和申辩权视为态度不好，不老实而给予不应当给予的处罚。
行政处罚法对听证的适用规定比较明确、具体，只适用于三种行政处罚：⑴责令停产停业。⑵吊销许可证或执照。⑶较大数额的罚款。同时，听证的举行应当应当事人的申请。当事人要求举行听证的，应当在行政处罚机关告知后的3日内提出。当事人不承担行政处罚机关组织听证的费用。
上述规定设定了行政处罚机关行使行政处罚权程序上的义务，也是被处罚人享有的程序上的权利，被处罚人有权放弃这些权利，行政处罚机关必须履行这些义务，遵守法定的程序。行政处罚法明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序，行政处罚无效。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外。根据行政诉讼法规定的被告负举证责任的规定，被诉的行政处罚机关对履行上述程序上的义务也同样负有举证责任，行政处罚机关为更好的履行举证责任义务，做到有备无患，在行政处罚决定作出之前应当向当事人发出书面告知通知或制作有关的告知笔录，并有当事人是否进行陈述和申辩的记录，以证明其履行了该项义务。否则，同样要承担败诉责任，行政处罚也将以违反法定程序被撤销。
「关 键 词行政程序，正当程序，程序违反，法律效果
一、违反程序规定的概念
违反程序规定之意义（以下简称程序违反）
首先需要界定的是本文所称之程序规范。除了指行政程序法中所规定者外，其它如宪法、法律、行政命令或行政规则，只要规定行政机关行使公权力或代表国家作成意思表示且对外发生一定之法律效果，于该过程中所须遵循之方式、步骤等，[1]皆属之。依此反观程序之违反则是行政机关未遵循法定方式或步骤而作成行政决定，在程序有所欠缺或具有瑕疵，即为程序违反。
广义的程序违反[2]包括：（1）误写、误算或其它类此之显然错误：如台湾“行政程序法”第101条第1项规定。（2）管辖之违反：指未经授权违背专属管辖权之规定或缺乏事务权限，如行政程序法第111条第6款之规定。（3）要式之违反：法律规定必须以一定方式作成，但行政机关未依此方式作成。如必须以书面作成之行政处分而以言词为之。（4）与人民参与无关之内部程序之违反：如行政程序法第158条第1项第3款，订定之命令应经其它机关核准而未核准者，属机关间或机关内部程序的违背。[3]
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）：狭义的程序违反亦被称为是正当行政程序违反，乃行政程序法中有关程序违反最重要也最需要讨论的部分。正当行政程序违反涉及正当法律程序基本要素之违反。此部分将于其后详述之。
“行政程序法”之适用关系
“行政程序法”总则以及在其余各章行政行为，特别是行政处分、法规命令以及行政计划均有行政程序之规定，在适用上，以总则为原则，但在各个行政行为有例外之规定自从其例外之规定。须要厘清的是，其它法律对行政行为之作成亦有程序上之要求时，其与“行政程序法”间适用的关系为何？
“行政程序法”第3条第1项规定：“行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。”此规定除了表明本法原则上适用于“行政行为”外，更为其本身在适用上定位为行政程序之普通法。其意义在于行政程序法在程序保障规范体系中，属“最低限度之程序保障标准”，行政行为之作成至少须满足行政程序所规范之标准，即若其它法律规定之程序规范较行政程序法规定更严格更能保障人民之权益，自适用其它法律规定之程序，其它法律虽有程序规定，但其保障之程度较本法为劣者，则仍适用行政程序法之规定。至于在判断其它法律规定是否确实较本法严格，此时不得仅以个别法律之有无或特别专章规定之有无作为依据，应就该法律、专章之规定及其个别条文，整体综合检讨其程序保障之程度与本法相较，若本法程序保障程度仍较严格，则应解为仍有本法适用之余地。[4]
二、程序违反之类型及其法律效果
广义程序违反及其法律效果
（一）误写、误算或其它类此之显然错误
行政处分一章中规定，行政处分如有误写、误算或其它类此之显然错误者，处分机关得随时或依申请更正之。此为“行政程序法”第101条第1项所定。该条立法理由中指出：“行政处分中所具有之误写、误算或其它类此之显然错误，依行政法学之通说，并不构成行政处分之瑕疵，且相对人亦不得对此错误主张信赖保护，行政机关自得随时或依申请而为更正。”行政处分中所具有之“显然错误”，与行政处分瑕疵所导致的法律效果不同，此乃立法者之价值判断，事实上，其仍属程序瑕疵之一种，仅立法者认为于此情形，相对人无法对此错误主张信赖保护，处分机关得随时或依申请更正。[5]
行政处分之“更正”与“撤销”，在外观上虽然都是必须就行政处分有所变更，但是两者就行政处分本身而言，前者仅是改正明显之错误，并未影响行政处分原本之效力，故无信赖保护原则之适用；后者则是行政机关将已生效之违法行政处分予以废弃，使其失去效力，因此尚须考虑信赖保护之问题。[6]
“显然错误”，一方面可以自行政处分所记载之事项，依其文义可以明确得知行政机关所欲作成之正确决定；另一方面则是从相对人而言，若相对人从行政处分之内容，发现该处分有误，并且毫无困难地知悉行政机关原本所欲决定之主旨时，即属显然错误。此等错误之发生，并非行政机关于“意思形成”过程中所致，因此可使处分机关更正。“更正”需要注意的是，事后之变更，必须是使行政处分所记载之事项与行政处分外观上可得而知之“决定主旨”相一致，不能逾越此范围，否则属行政处分之撤销，而非更正。[7]
（二）管辖权或权限之违反
对于行政机关是否有权限的讨论，在行政处分之作成，学者多称为有管辖权，但在法规命令或行政规则之订定则称为有权限。事实上管辖权是指行政机关行使权限之范围，两者只是观察角度不同而已。“管辖”系就主观面观察，系指“行政主体或行政机关”依法有执行特定事项之权：“权限”是就客观面观察，是指管辖之标的。也就是说，管辖是指“管辖机关”管什么，着重在主观面的“管辖机关”。“权限”一词着重于客观面上，管辖机关“管什么”上。[8]
1.行政处分之作成。依“行政程序法”第11条第5项之规定：“管辖权非依法规不得设定或变更。”此即管辖恒定原则。行政机关所为之行为（特别是行政处分）必须在事务、地域及层级管辖中拥有管辖权，若违背管辖规定，该行政行为即有瑕疵，其结果依“行政程序法”第111条第6款及115条而有不同的法律效果。
“行政程序法”第111条：行政处分有下列各款情形之一者，无效。其中第6款规定“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者”，因而在此情形下，该处分无效。第115条：行政处分违反土地管辖之规定者，除依第111条第6款规定而无效者外，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，原处分无须撤销。
将此二规定连同观察下之结果为：（注：参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，第39页。）
（1）违背土地管辖之管辖专属，该处分无效（第111条第6款）。
（2）违背非属专属管辖之土地管辖，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，该处分无须撤销（第115条）。
（3）违背非属专属管辖之土地管辖，但有管辖权之机关就该事件应为不同之处分时，该处分得予以撤销（第115条）。
（4）违背事务管辖规定，且属重大明显之瑕疵者，该处分无效（第111条第6、7款）。
（5）违背事务管辖规定，但不属重大明显之瑕疵者，该处分得予以撤销。
依德国立法例，欠缺权限之行为无效，仅限于违反土地专属管辖时所作成之处分。台湾“行政程序法”起草之初，亦如此规定。但其后却将“土地”二字去除，只规定专属管辖，又在其后加上缺乏事务管辖之权限，亦为无效。若从“行政程序法”第18条[9]观察，可以了解，欠缺事务管辖之权限，可经补正而生效，未经补正，该处分为违法而应予撤销，并非无效。因此，第111条第6款规定的“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定”与第115条合并观察的结果，应将专属管辖解释为土地专属管辖方为正确，而有上述的结论产生。[10]
2.法规命令或行政规则之订定与。法规命令或行政规则须为授权法律所明定或属职权范围事项所得订定之机关与已订定或，否则将产生无权限之行为，而有无效或得撤销之原因。详细论之，有权限之机关未自行订定，交由下级机关拟订，惟时仍以该有权限之上级机关名义为之，应认为无瑕疵，但若有权限之上级机关不自行，而委由无权限之下级机关，则不应允许，[11]而使得该法规命令或行政规则无效或得撤销。
（三）要式之违反
法律规定行政行为必须以一定方式作成，而行政机关未依此方式作成，则该行政行为即违反程序。各个行政行为需要遵守之方式及未遵守时之法律效果为何，以下说明之。
1.行政处分。“行政程序法”第95条第1项规定，行政处分除法规另有要式规定外，得以书面、言词或其它方式为之。由此可知行政处分之作成，以方式自由为原则，除法规另有规定须具备特定形式，行政机关应依规定作成。行政处分之方式违反法律规定者，如应以证书方式作成而未给予证书，依“行政程序法”第111条第2款，行政处分无效。
另外，以书面以外方式所为之行政处分，若相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面，处分机关不得拒绝（第95条第2项规定），若行政机关拒绝，此一申请属于程序行为，原则上当事人或利害关系人仅得对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
书面作成之行政处分，自须记载一定之事项，以表明其决定之内容及其它重要事项。就书面之行政处分应记载事项，“行政程序法”第96条第1项有详细规定，若应以书面作成之行政处分未依规定而为记载，其所涉及者系不能辨明处分机关或构成行政处分重大明显之瑕疵（如决定之主旨不明确），依“行政程序法”第111条第1款或第7款，行政处分无效。另外，对于第95条第2项经要求作成书面之行政处分，亦准用第96条第1项之规定而为记载（“行政程序法”第96条第2项参照）。
2.行政契约。“行政程序法”第139条规定，行政契约之缔结，应以书面为之。但法规另有其它方式之规定者，依其规定。此为行政契约要式性之规定，若行政机关未依法定方式作成书面，即构成行政契约一般无效事由（此系相对于行政契约因有别于私法契约所定之特别无效事由，“行政程序法”第141条第2项及第142条参照），依“行政程序法”第141条第1项，准用民法第73条，该行政契约为无效。
3.法规命令。“行政程序法”第157条第3项规定，法规命令之，应刊登于政府公报或新闻纸。若未依法定方式完成公告，该法规命令不生效力。应依法规命令之特性，须以一定方式，才能使人民知悉并加以遵行，故应依其方式。
（四）信息程序之违反
“行政程序法”第46条第1项规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”
阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗，并非行政机关依职权所行之程序，而系由当事人申请。不过，此系属当事人程序权利（注：有关当事人之程序权利，参阅陈敏：《行政法总论》，自版，2003年1月三版，第760页以下。）之一种，行政机关除有法律所规定之情形外，不得予以拒绝（第46条第2项参照）。若行政机关无法定理由而拒绝当事人之申请，该行政程序之进行即具有瑕疵，而所为之行政决定亦具有程序瑕疵。[12]
有关阅览抄阅卷宗之决定，本属程序行为，行政机关若拒绝，亦可被认为系广义的程序违反。拒绝在性质上为行政处分，当事人或利害关系人自可对之声明不服，惟原则上必须仅得于对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
（五）与人民参与无关之内部程序之违反
如“行政程序法”第158条第1项第3款法规命令订定时，如应经其它机关核准而未经核准者，无效。此系属机关间或机关内部程序的违背，并未影响人民程序参与权。[13]
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）及其法律效果
若要以程序保障基本权利，正当法律程序的基本要素至少要具备四个最低要求：[14]
1.告知（notice）义务。行政程序相对人与利害关系人有适时知悉与其利害攸关的行政决定及处置之权利。依告知的时点及作用分为三种情形：（1）预先告知；（2）事后告知以及；（3）救济途径之告知。[15]
2.听取意见（hearing）义务。行政机关在作成决定之前，应给予该人民表达意见与观点的机会。
3.公正作为（fair-act）义务。行政机关应以公平的方式处理人民所提出的意见，并作成公正决定。
4.说明理由（give reasons）义务。行政机关于斟酌人民全部陈述、调查事实及证据之后，应将其决定及理由告知当事人。
以下根据四个基本要素，对照台湾“行政程序法”上之规定，依法律规范的顺序，逐一讨论程序之类型及其违反之法律效果。[16]
（一）违反公正作为义务之效果
1.应回避而不回避
（1）类型。依“行政程序法”第32条及第33条之规定，[17]回避原因有三：因公务员职务利益与个人利益冲突之回避（第32条第1、2款）；避免预设立场或存有主见之回避（第32条第3、4款）；其它具体事实，足认其执行职务有偏颇之虞者（第33条第1项）。
回避之方式亦有三种：公务员“自行回避”（第32条）、由当事人“申请回避”（第33条第1项）及由公务员所属机关“命其回避”（第33条第5项）。
（2）法律效果。在实务上，行政机关与公务员经常忽略遵守回避制度，若是发生“应回避而未回避”情形而作成行政处分，[18]其法律效果如何？依第111条之规定，此情形尚非无效之事由，但有无回避对于终局行政决定确有“重大”之影响。由于回避制度乃在确保行政决定公正作成之目的，因此若按程序之进行，公务员之回避系在陈述意见（或听证举行）后始为之，鉴于陈述意见（或听证）对于行政处分之决定重要，应重新进行陈述意见或听证程序，始能治愈未及时回避之瑕疵；其未重新进行陈述意见或听证程序者，应与“自始未回避”为相同处理，此情况因其无从“及时补正”，应“推定”所为之终局处分为违法，而使法院得撤销之，此亦台湾地区目前实务[19]之见解。反之，公务员于陈述意见开始（或听证举行）前即已回避，应认其先前未回避对于终局处分不生实质影响，该程序违反之瑕疵，已因及时回避而治愈。
2.机关组成不合法
（1）类型。
“行政程序法”第114条乃有关瑕疵行政处分[20]之补正，其中第1项第4款规定“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”，此时违反程序之行政处分已因事后补正，而使瑕疵治愈。由此可知行政处分应由合法之机关成员作成，始为有效。机关组成不合法之情形有二：[21]依法应由合议作成之处分，未经合议程序。须注意者为，组织形态虽属合议制机关，但法律未规定行政处分之作成须经合议程序，此时若由首长单独决定而对外作成处分，其效力并无问题。合议机关组成不合法。例如表决违反可决人数之规定或未具法定身分者参与表决。
（2）法律效果
关于机关组成不合法之第一种情形，依第114条第1项第4款规定，得因“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”而补正。[22]如其未能及时补正，自应为得撤销之原因。第二种情形在行政实务上甚少出现，因合议机关在实际运作上通常以征询有无异议的方式通过，或虽有表决亦未详细记录参与表决者之姓名，不过就理论上而言，如影响意思形成，则应认为该决定违法，而得撤销。[23]
3.曾为片面接触
（1）类型。
“行政程序法”第47条第1项规定：“公务员在行政程序中，除基于职务上之必要外，不得与当事人或代表其利益之人为行政程序外之接触”。本条原则上适用于各个行政行为。[24]禁止程序外接触系为求行政程序之公平、透明，避免行政机关受到不当之干扰，造成行政偏颇，影响到相对人及利害关系人之权益。但是，如果接触确实有其职务上之必要，严格限制不得与当事人或代表其利益之人接触，亦可能造成执行职务之困难，因此本条第1项有例外规定。
但如公务员非基于职务上必要而接触，按本法第47条第2项规定，应将所有往来之书面文件附卷，并对其他当事人公开。如其接触非以书面为之者，按同条第3项规定，应作成书面记录，载明接触对象、时间、地点及内容。[25]由此可知，违反禁止程序外接触之瑕疵，仅须以书面附卷，并对其他当事人公开，即可予以补正。[26]如不为补正，而为得撤销之事由。
（二）违反听证及陈述意见之效果
“行政程序法”除第1章第10节（第54-66条）对听证程序之举办有一般性规定外，在各个行政行为对于是否举行听证亦有所要求。[27]至于陈述意见，仅于行政处分（第102-106条）以及法规命令（第154条）有其相关规定。对于上述二者，听证与陈述意见被合称为广义的听证权。
广义听证权之程序违反大致可分为三种：（1）预告程序有瑕疵；（2）未予陈述意见之机会或未举行听证；（3）有关程序进行时之程序违反。以下分别详述之。
1.预告程序有瑕疵
（1）类型。预告程序是指行政机关举行听证之前，应使当事人及利害关系人得以知悉并有适当的准备期间，或于作成行政处分之前应当告知相对人，使其于一定期限内陈述意见。
预告程序分为两种方式，一为通知，一为公告。关于听证之预告，见于“行政程序法”第55条（各式行政行为通用）及第156条（法规命令）。陈述意见之预告，则规定于第104条（行政处分）及第154条（法规命令）。
预告程序中行政机关造成的程序违反情形可能有未为预告（通知或公告）、预告之准备期间不适当、预告之内容错误等。
（2）法律效果
未为预告
行政机关违反第55条听证举行，或违反第104条陈述意见给予之预告程序，此情形既无从参与听证或为意见陈述，其效果应与未为听证程序（广义）相同（见下述2.）。
预告之准备期间不适当
听证程序（广义）之准备期间若不合理，将使当事人无法有效行使听证权。如有违反，除及时在听证开始前延长准备期间或及时延长陈述意见之期限外，应认为属不能补正之程序瑕疵，构成行政处分得撤销之原因。至于法规命令，依“行政程序法”第155条规定，系行政机关依职权举行听证，因此有无举行听证之必要，完全系于行政机关之裁量，是否有预告之准备期间不适当之问题，尚有疑义。
预告内容错误
若通知或公告之内容，系属于重要事项而发生错误情形时，在听证，如第55条第1项第2款有关当事人之记载以及第3、7款有关听证之期日及场所。在意见陈述，如第104条第2款有关作成不利处分之原因事实及法规依据、第3款得提出陈述书之意旨以及第4款提出陈述书之期限及不提出之效果。
在行政处分之作成，原则上行政机关对于上述事项应及时补正，使处分相对人得以适当行使听证权（广义），否则应认为系属不能补正之程序瑕疵，而构成得撤销之原因。
2.未举行听证或未给予陈述意见之机会。因听证与陈述意见对于行政决策之重要性，于程度上有别，其程序违反之效果，自应有所不同。
（1）未举行听证。在行政处分方面，行政机关依照法规明文规定，应举行听证而未举行者，无论法规是否规定“应依听证记录作成处分”者，皆属于“行政程序法”第111条第7款所谓“重大明显之瑕疵”而为无效。[28]
至于法规命令之订定，“行政程序法”第155条仅规定机关“得依职权举行听证”，未有如行政处分中第107条第1款所谓法规明文规定应举行听证之规定。是法规命令订定时，应听证而未听证之情形，不在立法者设想之列。[29]
（2）未给予陈述意见之机会。行政处分未给予当事人陈述意见之机会，“行政程序法”第114条第1项第3款规定：“应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者”而补正。但必须是对原违反程序所作成之实体决定不生影响，始得补正。其未及时补行陈述，或虽补行陈述而行政处分结果将应因而变更者，处分之相对人得诉请法院撤销原处分。[30]法规命令中未依第154条给予陈述意见之机会，其所订定之法规命令，则应与上述行政处分未给予当事人陈述意见之机会，而为相同之处理方式。[31]
（三）违反告知义务之效果
依“行政程序法”第43条规定：“行政机关为处分或其它行政行为，……并将其决定及理由告知当事人，”行政机关违反决定告知义务的情形约有三种：未为告知、告知内容不完全以及告知内容错误。
行政处分决定之告知，依第110条第1项规定：“书面之行政处分自送达相对人及已知之利害关系人起；书面以外之行政处分自以其它适当方法通知或使其知悉时起，依送达、通知或使知悉之内容对其发生效力。”由此可知，未为告知之行政处分根本无从生效。至于告知内容不完全或错误，则依告知之内容对相对人发生效力，亦即违反告知义务之程序违反，并不影响行政处分之成立，影响所及者为行政处分生效之时间与内容而已。
至于法规命令，“行政程序法”仅于第157条规定告知方式，须经践行程序，对于未经之效果并未规定。“中央法规标准法”第13条规定：“法规明定自公布或日施行者，自公布或之日起算至第三天起发生效力。”依法规命令之特性，若不经，如何能够达成使人民遵行之目的？对照前述仅影响特定人权益的行政处分，尚须经告知，并按其告知之内容对相对人发生效力，依“举轻明重”之法理，影响不特定多数人民权益之法规命令，更须经，且依之内容对大众发生效力。[32]
（四）违反说明理由义务之效果
第43条规定，行政机关应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪，将理由告知当事人。[33]
法治国家的最重要的指标之一是依法行政，而依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。
我国已经通过宪法确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。实现这一目标所面临的一项非常重要、非常艰巨的任务即是健全和完善行政程序法。怎样完成这一任务，我们首先面临的是立法模式选择：是制定统一的行政程序法典，还是分别制定单行法？如制定统一的行政程序法典，调整范围如何确定：是否包括抽象行政行为程序，是否包括内部行政行为程序，是否包括行政救济程序，是否包括行政法的有关实体原则和规则？此外，如制定统一的行政程序法典，其性质如何确定，是欲使之成为一部"基本法"（其他有关行政程序的法律与本法不一致的，均以本法为准），还是欲使之成为一部"普通法"（本法之前或之后制定的有关行政程序的单行法律可作为"特别法"而在效力上优于本法），是欲使之成为一部"纲要式"或"通则式"的法律（需依靠其他具体法律实施），还是欲使之成为一部具有"可直接操作性"的"规则式"法律？
对于上述问题，我们已经争论了好几年，现在是必须作出抉择的时候了。否则，我们将耽误建设法治国家的进程。下面笔者就这些问题谈一点个人的看法：
统一立法还是分别立法。笔者一直主张制定统一的行政程序法典，笔者认为，制定统一行政程序法典至少在下述方面优于分别制定单行法：其一，有利于行政程序法制的统一，以避免分别立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突，以及由此引起的对行政相对人的不公正：相同情况不同对待，或不同情况相同对待；其二，有利于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞（在某些领域、某些事项上有法可依，在其他相关领域、相关事项上却无法可循），以及由这种法制残缺、法制漏洞引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三，有利于立法成本的节约，以避免单独分别立法（在很多方面，很大程度上是重复立法，因为大量行政行为的程序是相同，或者说是应该相同的，如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等）导致人力、物力、财力的大量浪费；其四，有利于国人，特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的"操作规则"，以防止滥权和腐败，同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材，全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育，显然，这种教育功能是个别的单行法难以企及的。
当然，行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政法规和规章制定程序法、行政复议法等。统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序，对于特定行政行为的特别程序，还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管理法规定。
统一行政程序法典是否应规定行政行为实体规则。目前学界和实务界的大多数人对于我国应制定统一行政程序法典已基本达成共识，并已开始拟制法典试拟稿。但对于该法调整的范围和应包括的内容却仍存在着较大，甚至是很大的争议，其中之一即是统一行政程序法典是否应规定行政行为的有关实体规则。笔者属主张应规定实体规则之列。之所以如此主张，理由有三：其一，行政法由于调整范围广泛，各类行政法律关系差别很大，故在实体规范上很难制定或编篡成统一法典。但是行政法的有关基本原则，如依法行政原则、比例原则、诚信和信赖保护原则等，有关一般规则，如行政行为的效力、成立、生效、合法的条件、撤销、无效、废止的条件和法律后果等，均普遍适用于各领域的各类行政行为。为使这些原则、规则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循，在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的；其二，行政法的上述实体基本原则与程序基本原则，如公开原则、参与原则、回避原则、听取相对人的意见原则、不单方接触原则、职能分离原则等，是紧密联系的，行政行为的一般实体规则，如效力、生效、失效的条件、法律后果等，与行政行为的开始、进行、终止等程序规则是紧密联系的，将此二者规定在一起显然有利于对行政行为的统一规范。如将二者分割，将那些具有实体性的基本原则、规则分散规定于各种不同的单行法中，其对行政行为规范的效果肯定要差很多；其三，现代行政程序立法，在程序法典中规定有关实体规则已成为一种发展趋势，如德国、荷兰、西班牙、葡萄牙、日本、韩国、我国的台湾、澳门地区，均在行政程序法典中规定了相关的实体问题。
行政程序法典是否应调整内部行政行为。许多学者认为，行政法是调整行政主体与行政相对人关系，即外部行政关系的法律规范系统，故行政程序法只调整、规范外部行政行为的程序，而不调整、规范内部行政行为的程序。但是，我们考察国外、境外的行政程序法律文件，发现实际情况并非如此，不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内部行政行为程序的单行法律、法规，就是一些国家和地区的行政程序法典，同样也有规定内部行政行为程序内容的。笔者主张我国行政程序法典应适当规范内部行政行为的程序。理由如下：其一，有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益，但间接影响其权益，有时甚至影响甚巨，如授权、委托、、公务协助等。因此，行政程序法典对这类内部行政行为应与外部行政行为一道规范；其二，有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益，但对公务员或其他公职人员的权益影响甚巨，如行政处分，包括对其人身权、财产权进行一定限制，以及开除公职等，对这类内部行政行为，行政程序法典应规定最低限度的程序制约，如要求遵守正当程序原则等；其三，内外行政程序有时很难区分，如审批许可程序，在同一个行政行为中，可能内外程序交织，行政程序法对之规范，自然应统一规范，而不应（实际也不可能）对二者加以区分，只规定纯外部程序而不规定内部程序。当然，在很多情况下，内外行政行为还是可以区分和应该区分的，行政程序法主要应规范外部行政行为的程序，内部行政行为程序则主要应由专门的内部行政法律文件规范。
行政程序法典是否应规范抽象行政行为。抽象行政行为包括行政立法行为（制定行政法规和规章的行为）与其他规范性文件的行为。对于行政立法行为，我国现已有立法法和国务院的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对其程序作了较详细的规定；而对于行政机关其他规范性文件的行为（这类行为在数量上大大超过行政立法行为），目前尚无统一的法律或法规加以规范。对此，行政程序法典应如何处理，立法者可以有四种选择：其一，在统一程序法典里不规定任何抽象行政行为程序，行政立法仍适用现行法律法规规定的程序，其他规范性文件行为则另制定专门单行程序法规范；其二，在统一程序法典里不规定行政立法程序，行政立法仍适用现行法律法规规定的程序，但对现在仍无程序法规的其他规范性文件的行为则设专节予以规定；其三，在行政程序法典里对抽象行为程序予以统一规范，现行法律法规规定的程序可继续适用的，在法典里予以重新规定；现行法律，法规规定的程序不宜继续适用的或现行法律，法规没有规定而应该规定的程序；法典对之作出新的规定，今后抽象行政行为的程序一律以法典为准；其四，在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范，但现行法律法规规定的行政立法程序可继续适用，行政立法即遵守统一程序法典规定的抽象行政行为程序的一般原则，又遵守立法法和两个行政法规规定的行政立法具体程序规则，至于对现行法律法规尚未规范的其他规范性文件的行为，法典则应予以具体规定。笔者建议立法者做第四种选择，此既有利于保障法制统一，又不致使行政程序法典过于庞大，还有利于保障现行法制的一定的稳定性。
行政程序法典是否应调整特殊行政行为。行政程序法典通常以一般行政行为（抽象行政行为和具体行政行为）为调整对象，对于某些特殊行政行为，如行政合同、行政指导等，是否可纳入和应纳入其调整范围，是一个值得研究的问题。行政合同具有双方性，而一般行政行为具有单方性；行政指导具有非强制性，而一般行政行为具有强制性，对二者很难确立完全统一的程序规则。对此，有人主张对行政合同、行政指导等特殊行政行为单独立法，在统一的行政程序法典里对之不作规定。但是国外、境外的一些行政程序法典有专章规定行政合同、行政指导的趋势。之所以在统一程序法典里规定，是因为这些行政行为在现代社会，在民主化、市场化的条件下，具有了越来越重要的地位和作用；之所以设专章规定，是因为这些行政行为确实有不同于一般行政行为的特殊性，很多问题难于对之作统一规范。笔者主张我国行政程序法典应设专章对行政合同、行政指导作出规定。单独立法可能难于在短时间内提上立法日程，而对这两种行为的规范却具有迫切性。
在行政程序法调整的各种行政行为中，除了行政合同、行政指导对于一般行政行为具有较大的特殊性外，各种一般行政行为相互之间也具有一定的特殊性，如行政许可、行政征收、行政给付、行政处罚、行政强制等。行政程序法典对这些一般行政行为，自然只是，或主要是规定其具有共性的程序，对于某些具有较大特殊性的行政行为的程序，只能留待各相应单行程序法或实体、程序一体的行政管理法（如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等）去规范。因此，行政程序法并不完全取代各行政程序单行法，对于某些具有较大特殊性，或需要很多具体程序规则规范的行政行为领域，个别单行行政程序法仍有存在的必要。
行政程序法典是否应规范大量非行政机关的组织所实施的公法行为。在现代社会，除行政机关实施公法行为以外，大量的非行政机关组织也实施各种公法行为。如村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织对村民、居民实施的有关管理性行为；律师协会、注册会计师协会对其成员实施的纪律制裁行为；公立学校对学生实施的纪律处分行为；法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的各种具体行政行为等等。这些公法行为要不要受行政程序法拘束，行政程序法典要不要对这些公法行为进行调整，学界和实务界对之均有不同意见。对于法律法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的行政行为，现行法律是将之作为行政机关的行为对待的，人们一般认为应适用与行政机关适用的同样的行政程序。至于对其他社会公权力组织或私法组织实施的公法行为（如供应水、电、气的企业决定对部分消费者停止供水、供电、供气的行为），很多人则认为不应适应行政程序法，这些组织的行为不应受统一的行政程序法拘束，而只应受相应组织的内部章程、规则（如村规民约、协会章程、学校及公用事业企业内部的规章制度等）规范。这种意见虽然有一定道理，但不完全符合现代法治的理念和人权保障的要求。根据现代法治的理念和人权保障的要求，非行政机关的组织（无论是社会公权力组织还是私法组织）实施公法行为，虽然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的规则，但要满足最低限度的正当程序要求，如自己不做自己的法官（实行回避制度）；对组织成员做出不利行为要事先告知相对人，向相对人说明理由，听取相对人的陈述和申辩；做出严重影响相对人权益的行为要为之提供听证的机会，并事后给相对人提供救济途径等。笔者认为，对于这些限度的正当程序，行政程序法典应作出规定，非行政机关的组织在实施公法行为时应予遵循。转贴于
关键词:行政程序违法实体违法
一、行政程序违法的表现
行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:
1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。
2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。
3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。
4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。
二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较
行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。
我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。
三、对行政程序违法的司法审查
1.对行政程序违法进行司法审查的程序
(1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。
(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。
(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。
(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。
2.对行政程序违法司法审查的结果
对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。
在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。超级秘书网
概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:
(1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘’,人民法院可以以为根据撤销相应具体行政行为。”
(2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。
(3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。
行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。
注释:
①罗豪才.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1992.247.
②石红心.行政机关违反法定程序责任新论[J].行政法制,2002,(2):910.
③哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000.
关键词：司法行政复议范围管辖程序
司法行政复议是指司法行政相对人（公民、法人和其他组织）不服司法行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。司法行政复议的目的是为了纠正司法行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第1条规定：“为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。这更加突出了司法行政复议监控司法行政权的功能。
一、司法行政复议的特征
1、司法行政复议是司法行政机关的活动
司法行政机关是行使司法行政权力，执行国家司法行政法律、法规、规章，管理国家司法行政事务的机关。司法行政机关在司法行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性。然而，司法行政机关在进行司法行政复议过程中，又拥有准司法职权。如复议申请必须在规定的期限内提出，复议必须向管辖权的司法行政主管机关提出，复议决定也必须在规定的期限内提出。这表明，司法行政复议是集行政性和司法性于一体的。
2、司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动
司法行政部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。司法行政争议主要指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动，如果司法行政主体实施解决民事争议的具体行为，这种行为即不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。
3、司法行政复议是司法行政机关按照法定程序和要求解决司法行政争议的活动
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动。行政复议的这一特性要求司法行政复议机关和作出行政行为的司法行政机关必须分开，同时也要求司法行政复议必须按法定程序进行，这就是司法行政复议程序的准司法性。司法行政复议的准司法性使司法行政复议和人民法院审判一样，有许多制度贯穿其中。如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度等。《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第11条规定：“办理行政复议案件的法制工作机构人员与申请人有利害关系的，可以提出自行回避，申请人也有权申请其回避，但应说明理由”。司法行政复议程序的特点又体现在行政性方面。如复议机关自收到复议申请书至作出决定止，时间最长不超过六十日，司法行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决司法行政争议。所以，就解决司法行政争议而言，司法行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。
4、司法行政复议是上级司法行政机关对下级司法行政机关进行的一种层级行政监督
司法行政监督可以在司法行政行为实施过程中进行，也可以在司法行政行为完成之后进行；可以是上级司法行政机关主动实施，也可以由利害关系人请求作出具体司法行政行为机关的上级司法行政机关实施，司法行政复议就是有权的上级司法行政机关依据利害关系人的请求，复查原具体行政行为的一种司法行政监督措施。通过司法行政复议，上级司法行政机关可以及时发现并纠正下级司法行政机关违法或不当的具体行政行为；同时也可以发现具体司法行政行为所依据的司法行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。
5、司法行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以采取听证的方式审理
《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。司法行政复议采用书面审查的方式的目的，在于确保司法行政复议必要的行政效率。这一点显然不同于司法审查制度。因此，司法行政复议又不能简单地照搬行政诉讼的程序。
书面审查是指司法行政复议机关审理复议案件时，仅就复议案件的书面材料进行审查。这里的书面材料主要指复议申请书和复议答辩书。书面审查时，司法行政复议机关，仅对申请人向司法行政复议机关递交的复议申请书和被申请人提交的答辩状，结合有关证据进行复议，不传唤申请人和被申请人，证人以及其他复议参加人也不必到场。所以，书面审查是行政效率原则在司法行政复议制度中具体表现，也是司法行政复议中及时、便民原则的体现。
二、司法行政复议的范围
司法行政复议的范围。对行政相对人来说是申请行政复议的范围，而对司法行政机关而言是受理行政复议的范围。行政相对人包括公民、法人或者其他组织以及外国人、无国籍人。公民是指具有中华人民共和国国籍的自然人。外国人和无国籍人在中国境内也必须遵守中华人民共和国的法律，同时其合法权益也受中华人民共和国法律的保护，在对等原则下他们与我国公民一样有权作为申请人提出司法行政复议。法人是指符合法定条件而成立的一种组织，它可以分为企业法人、机关法人、事业法人和社团法人。如律师事务所、公证处、乡镇法律服务所、法律援助中心、人民调解中心等。其他组织是指不具备法人条件的组织，如合伙组织、联营企业等。
根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为可以向司法行政机关申请行政复议。
1、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续，司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理。
2、对司法行政机关作出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的。司法行政机关实施行政处罚，必须在其职权范围内严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及有关法律、法规、规章的规定进行，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责任与处罚相当的原则，充分保障当事人的陈述权、申辩权等权利的行使。当事人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
3、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理的。2001年12月22日国务院《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》第10条规定，外国驻华代表机构及其代表，应当持执业执照、执业证书在代表机构住所地的省、自治区、直辖市司法行政部门办理注册手续后，方可开展本条例规定的法律服务活动。代表机构及其代表每年应当注册一次。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自接到注册申请之日起2日内办理注册手续。
4、认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册的。2000年3月31日司法部《基层法律服务工作者管理办法》第51条规定，注册机关经审核，对有下列情形之一的基层法律服务工作者，暂缓执业证注册：①因违反执业纪律或者有关管理规定，正在接受司法行政机关或者基层法律服务所查处的；②有犯罪嫌疑被立案查处的；③采用弄虚作假手段企图骗取通过年度注册的；④因患病或者其他原因已连续停止执业六个月的。
5、认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民检察院、司法部《国家司法考试实施办法（试行）》第14条规定，有下列情形之一的人员不能报名参加考试，已经办理报名手续的，报名无效：①因故意犯罪受过刑事处罚的；②曾被国家机关开除公职，或曾被吊销律师执业证的；③依本办法第18条的规定，曾被处以2年内或终身不得报名参加国家司法考试处理的。
6、认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的。2000年8月14日司法部《司法鉴定机构登记管理办法》第18条规定：“申请设立司法鉴定机构，应当缴纳登记费。登记费的具体数额，应当按照当地物价部门核定的标准收取”。第30条规定：“司法鉴定机构办理年度检验，应当缴纳年度检验费。年度检验收费的具体数额，应当按照当地物价部门核定的标准收取”。
7、对司法行政机关作出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服的。根据司法部《关于外国人收养公证若干问题的通知》的规定，公证处发现有下列情况之一的，应拒绝公证：①当事人身份与《指定管辖通知》、《收养通知书》不符；②当事人不符合收养法规定的条件；③我国收养法律与收养人经常居住地国收养法律有法律冲突；④当事人意思表示不真实、不合法或没有意思表示；⑤当事人未履行公证前的法定程序；⑥当事人提供的材料不真实或不合法；⑦送养人对被收养人没有合法的监护权；⑧公证之前，送养人与收养人事实上已经移交被收养人的监护抚养权；⑨收养通知书、收养登记证有严重错误的；⑩公证处查明的其他足以影响涉外收养公证真实性、合法性情况。但公证处或司法行政机关发现外国人收养公证有错误的，应当依照《公证程序规则》的规定办理。
8、对司法行政机关作出的留场就业决定或根据授权作出的延长劳动教养的期限决定不服的。如根据1982年1月21日国务院批转的《劳动教养试行办法》规定，劳动教养人员有下列行为：①散布腐化堕落思想，妨碍他人改造的；②不断抗拒教育改造，经查证确系无理取闹的；③不断消极怠工，不服从指挥，抗拒劳动的；④拉帮结伙，打架斗殴，经常扰乱管理秩序的；⑤拉拢落后人员，打击积极改造人员的等。根据不同情节，劳动教养管理所可以批准劳动教养人员警告、记过，劳动教养管理委员会可以批准延长劳动教养期限。但延长劳动教养期限，累计不得超过一年。但本文认为，劳动教养这种限制人身自由的行为，随着我国民主法制化进程的加快发展，应当被摒弃，取而代之的由人民法院审判而确定是否劳动教养，并确定劳动教养期限最长不超过一年。
9、对司法行政机关作出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的。司法行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应依照《中华人民共和国国家赔偿法》等有关法律、法规给予受害人行政赔偿或刑事赔偿。根据《司法行政关于行政赔偿、刑事赔偿办法》第18条的规定：“赔偿请求人对赔偿义务机关的决定持有异议的，可以向上一级司法行政机关提出复议，复议申请可以直接向上一级司法行政机关提出，也可以通过原承办案件的司法行政机关转交”。对监狱、劳动教养管理所作出的决定不服的复议申请，分别由监狱、劳动教养管理所所属的省一级或市一级司法行政机关负责。负责复议的司法行政机关在收到复议申请后，应及时调取案卷和有关材料进行审查。
10、认为司法行政机关作出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。这是一个兜底条款，是一种概括性规定。公民、法人或者其他组织凡认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，行政管理相对人均可申请行政复议。这里的“认为”是申请人的一种主观认识，具体司法行政行为是否确实侵犯了其合法权益，必须等到行政复议机关审查后才能确定。只要行政管理相对人认为司法行政的具体行政行为侵犯了合法权益，即可以提起司法行政复议。同时，公民、法人或者其他组织认为司法行政机关作出的具体行政行为所依据的规定不合法（法律、法规、规章和国务院规范性文件除外），可以一并向司法行政机关提出对该规定的审查申请。
另外，根据我国《行政复议法》等的规定，抽象的行政行为和国家行为不属于司法行政复议的范围。抽象行政行为的特点在于它的普遍约束力和往后拘束力，司法行政相对人“对行政法规、规章或者具体普遍约束力的决定、命令不服的”，不能单独申请行政复议。我国《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提讼”。综上说明，不列行为不属于司法行政复议范围。
1、执行刑罚的行为。
2、执行劳动教养决定的行为。
3、司法助理员对民间纠纷作出的调解或者其他处理的。
4、资格考试成绩评判行为。
5、法律、法规规定的其他不能申请行政复议的行为。
三、司法行政复议的管辖
司法行政复议的管辖，是指各级司法行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工。即司法行政相对人在提起行政复议之后，应当由哪一级行政复议机关来行使行政复议权。根据我国现行的法律、法规，司法行政复议的管辖如下：
1、对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的，向司法行政机关申请行政复议，由上一级司法行政机关管辖。为促进司法行政机关依法行政水平，保障行政管理相对人的合法权益，规范司法行政机关行政处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，司法部于1997年2月13日了《司法行政机关行政处罚程序规定》。该规定第8条规定：“司法行政机关处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖，司法行政机关对管辖权有争议的，由共同的上级司法行政机关指定管辖。如《公证程序规则》第58条第2款规定：“申诉人、公证处或者其他当事人对前款决定不服的，可以在规定期限内向有管辖权的司法行政机关申请行政复议”。
2、对监狱机关、劳动教养机关的具体行政行为不服，向司法行政机关申请行政复议，由其主管的司法行政机关管辖。
3、对司法部的具体行政行为不服而向司法行政机关申请行政复议，由司法部管辖。申请人对司法部行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。
对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服直接向人民法院提起的行政诉讼，由作出具体行政行为的司法行政机关应诉。经行政复议的行政诉讼，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，由作出原具体行政行为的司法行政机关应诉；行政复议机关改变原具体行政行为，由行政复议机关应诉。但公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提讼。因为我国《行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”
四、司法行政复议的程序
司法行政复议的程序，是指司法行政复议案件所应遵循的步骤。它性质上属于行政程序。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议的程序大体上依次经过四个阶段，即申请、受理、审理和决定。
1、司法行政复议的申请
由于司法行政复议是一种依申请的行政行为，即司法行政复议机关根据司法行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法作出的一种行政行为。因此，没有司法行政相对人的申请，则不能启动司法行政机关受理、审查的程序，司法行政复议作为监控司法行政权的一种法律制度就不可能发挥其功能。因此，保护司法行政管理相对人的申请权，以及设置便利于司法行政相对人行使申请权的法律程序具有重要的法律意义。
司法行政复议的申请是指司法行政相对人不服司法行政机关的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更具体行政行为的请求。司法行政复议申请应当符合以下条件：①申请人是认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这里的“认为”是指申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，至于在客观上是否受到侵害，则需要通过审理才能确定；②有明确的被申请人。没有明确的被申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现；③有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人复议时向复议机关提出的具体要求；④属于司法行政复议的范围，否则复议机关不予受理；⑤法律、法规规定的其他条件。如申请人向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出。因不可抗力或者其他特殊情况的应在障碍消除后的10日内申请延长期限；申请人向人民法院的，人民法院已经受理的，不得申请司法行政复议。
申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的申请书应当包括：①申请人的姓名、性别、年龄、职业和住所、法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称、住址；③申请复议的理由；④申请的年、月、日。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并由申请人签字。
2、司法行政复议的受理
司法行政复议机关自收到行政复议申请书之日起5日内，对行政复议申请作出如下处理：
①行政复议申请符合法定受理条件并属于《司法行政机关行政复议应诉工作规定》所规定的受案范围的应予受理。
②行政复议申请不符合法定受理条件的，不予受理并书面通知申请人。
③行政复议申请符合法定受理条件的，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除不符合行政复议的法定受理条件或者不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。作出具体行政行为的司法行政机关自收到行政复议机关发送的行政复议申请书副本或申请笔录复印件后，应书面作出答复，并将作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，在10日内提交行政复议机关。
3、司法行政复议的审理
司法行政复议的审理是对复议案件的事实、证据、法律适用及争执的焦点进行审查的过程。审理是司法行政复议中的最实质性阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即作出决定打下夯实的基础。
①审理的方式。司法行政机关行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时可以向有关组织和人员进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。采取书面审理较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求；采取调查的方式适用于较为复杂、影响较大的司法行政复议案件。
②审理的依据。根据我国《行政复议法》等法律、法规规定，司法行政复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级司法行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据。司法行政复议机关认为被申请人作出的具体行政行为依据的规定不合法，本机关有权处理，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按机关文件送达程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
③审查的内容。司法行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查行政行为是否适当。
4、司法行政复议的决定
司法行政复议机关通过对复议案件的审理，最后作出决定。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议机关应当自受理案件之日起60日内作出行政复议决定。如遇有因不可抗力延误机关文件抵达的，有重大疑难情况的，需要与其他机关相协调的，需要对具体行政行为依据的规定进行审查的，以及其他经行政复议机关负责人批准需要延长复议期限等情况的，司法行政复议机关不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。司法行政复议决定有以下五种：
①维持决定。是指司法行政复议机关作出的维持具体行政行为的决定，对被申请的具体行政行为，司法行政复议相关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当作出维持该具体行政行为的复议决定。
②履行决定。指司法行政复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定。
③补正决定。指司法行政复议机关作出的责令被申请人补正具体行政行为的决定。如果具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限，而只是程序上有些不足，司法行政复议机关可作出责令被申请人补正的决定。
④撤销或变更决定。指司法行政复议机关作出的撤销或变更具体行政行为的决定。司法行政的具体行政行为事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者的，具体行政行为明显不当的，司法行政复议机关可以决定撤销或变更。
⑤重作决定。指司法行政复议机关责令申请人重新作出具体行政行为的决定。司法行政复议机关在依法作出撤销决定后，有时尚需被申请人重新作出具体行政行为，在这种情况下，司法行政复议机关可决定责令被申请人重新作出具体行政行为。
此外，申请人在申请司法行政复议时一并提出行政赔偿请求，依据有关法律、法规、规章的规定应当给予赔偿的，司法行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出赔偿要求的，司法行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，没收违法所得以及没收非法财物等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财物或者赔偿相应的价款。
主要参考文献：
一、行政程序通过什么实现权力控制
这个问题所涉及的是行政程序的实质是什么的问题。
我们知道，法律程序是人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定时间和空间上的步骤和方式，是对法律行为的抑制。法律程序是针对法律行为而作出的要求，行政程序是针对行政法上的法律行为（包括行政主体行为与相对人行为），特别是针对行政行为所作出的要求，它是行政程序功能的重心所在。行政程序的实质可概括为：是对行政行为进行控制的方式，也就是通过对行政行为的控制来控制行政权力的一种方式。它不同于直接通过对行政权力的限制来控制行政权力。现代行政法控制行政权力的方式不是唯一的，而是多种多样的。「1认识行政程序的这一实质，需要分析以下三个问题：
首先，由于法律行为具有主观性，所以对行政行为的控制是必要的。
1.任何行为都具有目的，行为目的是指行为主体主观上预想达到并力求实现的某种目标和结果。行政行为也具有目的，它表现为一种行政目标。行政目的存在应然目的和实然目的两种形态，从应然来说，它应当是为了建立和维护经济、社会秩序，保护公共利益，保护公民和法人的合法权益，提高行政管理效率等等。在应然目的中，各种目的之间是相互统一和协调的。但是在实然目的中，各项目的之间会产生冲突和矛盾。这就产生一个问题-在相互冲突的目的中间哪个目的更重要？确定这个问题涉及行政行为的价值取向，所以十分复杂。正是这样，我们说对行政行为的控制是必要的。
2.任何行政行为的实施均通过人来进行，因此必然带有行为实施人的主观因素，诸如人格因素，即“个性”因素，它是一个人稳定的、深层的心理特征的总和，是人适应环境并作用于环境的心理机制。它给个人的行为以一定的倾向性。人格因素包括信仰、态度、兴趣、情绪、利益观、价值观等。「2为了使行政行为克服行为人的主观因素，使法律的适用更准确、纯洁，就有必要对行政行为进行控制。
其次，由于法律行为具有可控制性，所以对行政行为的控制是可能的。
1.法律行为都是有规律可循的，行政行为目标的确定，行政行为的发生，行政行为的手段、方法，行政行为的预期效果，乃至行政行为的环境，都有一定规律性或必然性。
2.法律行为具有意志性，行政行为的实施是由具有自觉思维和能动意识的具体的人来执行的，“正是通过意志的表现，行为获得了人的行为的性质”。「3意志的作用就在于选择、确定行为目标，支配自己活动的方向，把握自己活动的方式。对行政行为的控制本质上仍然是对行政行为具体实施人的行为的控制。
再次，由于法律行为具有过程性，所以对行政行为的控制是有效的。如果把法律行为的过程按阶段划分，可以分为发动阶段、实施阶段和完成阶段。行政行为也同样存在过程性，即阶段性。行政行为的发动阶段体现行政主体动机的形成和目标的确定；实施阶段体现行政主体在一定动机驱使和目标引导下所采取的行为方法和手段；完成阶段体现行政主体的主观需要和目标得以满足和实现。通过过程的控权，实际上就是监督理论所谓“事中监督”，它更具有控制的效果，更容易达到权力控制的目的。随着现实主义法学派的兴起和推动，“现代法学的焦点正从规范重心转移到行为重心，国外法学者早就试图用”法即行为“（Lawasaction）代替”法即规则“（Lawasrules）作为法学的主导概念，并通过观察、解释法律行为来解释法律现实。「4当代法律比以往任何时候都重视法律行为，是因为通过行为控制能更有效地达到法律的目的。如果法律上只规定”处罚相对人应当有事实根据“的规则是不够的，为了制止滥用处罚权，法律规定处罚行为的调查程序，显然对于未作调查即进行处罚或者先处罚后取证的现象具有遏制作用。
二、什么叫行政程序的“正当性”
程序的正当性标准至少从四个角度考虑：程序性权利、权力的控制、效率的合理、实体权利目标。
第一，相对人的程序性权利是否在行政程序中受到承认和保障，这是行政程序正当与否的前提标准。
听证权、辩论权、回避权、知情权等如果没有在行政程序中受承认和保障，那么这种行政程序就不会是正当的程序。尽管实体性权利的保障是行政程序的最终目的。但实体性权利与程序性权利的关系是目的与手段的关系、源与流的关系、内容与形式的关系。没有程序性权利这种“手段”与“形式”，那么行政程序无以保障实体权利的实现。只有当程序性权利与实体性权利相适应、相佐证、相协调时，权利才有完整的表现，也才有实现的可能。因此行政程序是否正当首先看它是否承认并保障程序性权利。
第二，行政主体的行为和权力是否受行政程序控制，这是行政程序正当与否的核心。
行政作为国家行为，是通过行政人员的具体活动来进行的，它带有主观性因素，其中必然存在不合理的主观性因素，所以有必要运用法律手段来克服它。正当的行政程序应当是：约束适用者权力的重要机制、进行理性选择的有效措施。在抽象的规范与具体的案件之间所存在的鸿沟，是由有效的选择程序来充填弥合的。正当的程序总是从法律适用的一系列活动中分离出某些带有权利或权力性质的内容，交由其他主体来进行或让适用者与他们共同进行。从这个意义上讲，听证、参与、辩论、回避、。22.复议等程序又是为了制约行政主体的权力。所以，正当的程序能够“加强理性思考”，是“对恣意的限制”。「5
一、进一步严格执法程序
（一）简易程序
1．办案人员应当当场调查违法事实。
2．各工商所应建立简易程序处罚案件登记台账。登记台账的项目应包括：当事人、案件类型、处罚时间、处罚金额、执法人员等。
3．各工商所应在实施简易处罚两个工作日内进行案件录入。案件录入情况纳入年度目标绩效考核。
4．当事人有下列情况之一的，不适用简易程序实施行政处罚：
（1）对当事人适用简易程序实施行政处罚没有法定依据的；
（2）法律和行政法规规定对违法当事人必须并处没收违法所得、非法财物等行政处罚的；
（3）需减轻处罚后才符合适用简易程序情形的；
（4）需同时采取实施行政强制措施的；
（5）其他不适用简易程序实施行政处罚的情形。
（二）一般程序
1．办案单位应当自收到投诉、申诉、举报，其他机关移送，上级机关交办的材料之日起五个工作日内予以核查，并按程序报批，分管副局长或局长在两个工作日内决定是否立案（对不予立案的案件应当说明理由）。特殊情况下，可以延长至十五个工作日。
2．办案单位依据监督检查职权发现的涉嫌违法行为，应当在两个工作日内按程序报批，分管副局长或局长在两个工作日内决定是否立案。对不予立案的案件应当说明理由。
3．办案单位应确定专人负责案件线索审查和立案的送审工作，不得有案不立或压案不报。
4．批准立案调查的案件，应当在九十日内作出处理决定，因案情复杂，需要延期的，应在时限期满之日前十个工作日内申请报批，经批准后，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由县局案件审批小组讨论决定是否继续延期。
5．批准立案调查的案件，案情简单的，应当在二十日内作出处理决定。
6．实施行政强制措施前须向分管副局长或局长报告并经批准，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向分管副局长或局长报告并补办批准手续。
7．查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，经分管副局长或局长批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
8．办案机关应及时在省局综合业务管理系统录入案件情况。案件网上审批、网上录入应与案件办理过程保持同步。案件录入情况纳入年度目标绩效管理。
二、进一步理顺经检大队、工商所联合办案机制
（一）联办主要形式
主要有提供案件线索和全程协助经检大队办案两种形式。提供案件线索是指工商所发现辖区内有需要立案的违法行为，在做好现场检查笔录后及时将案件移交经检大队。全程协助是指经检大队会同工商所参与案件的调查，调查终结后，工商所将案卷材料交经检大队，由经检大队形成调查终结报告，共同提出案件处理的初步意见。
（二）办案经费保障
1．提供案件线索的办案经费保障。工商所向经检大队提供案件线索，由经检大队从办案所得经费中划出20%作为工商所的办案经费。
2．全程协助案件的办案经费保障。工商所全程协助经检大队办理案件时，如果一般程序案件的处罚金额在一千元以下的，由工商所形成所有案件材料，以经检大队为办案机构，呈报县局核审，罚没款算工商所目标任务；如果处罚金额在一千元以上的一般程序处罚案件由经检大队从办案所得经费中划出40%作为工商所的办案经费。
3．联办机制所产生的大案奖励分配形式另行审定。
（三）案件录入
提供案件线索的，由经检大队负责同步录入案件和案卷资料归档；全程协助的，由工商所负责同步录入案件、经检大队负责案卷资料归档。
三、进一步规范加快案件核审和案件督办
（一）案件核审
法制股收到办案单位送交的材料齐全的案件后,应在五个工作日(重大、复杂、疑难案件除外)内核审完毕，并提交案件审批领导小组讨论和决定。案件审批领导小组讨论决定后，法制股应在两个工作日内制作行政处罚告知书和行政处罚决定书，并交由办案单位送达。
（二）案件督办
1．经批准立案的案件，由法制股登记备案，并督促办案单位在规定时限内办结，督促执行行政处罚决定。
2．法制股应定期对案件进展情况和案件录入情况进行督察通报。
四、进一步严格罚没款的解缴和罚没物资管理
（一）罚没款的解缴
1．法制股应将案件审批领导小组会议定的案件名称、处罚决定书文号、处罚金额、处罚决定书生效日期等相关情况造册抄送县局财务室。
2．当场处罚的罚没款的解缴。各所在当月所收取的罚没款，应当在当月解缴，严禁跨月解缴。
3．立案处罚的罚没款的解缴。办案单位应督促当事人在《行政处罚决定书》下达15日内到指定地点解缴。
（二）罚没物资的管理
1．财务室负责本单位罚没物资的管理，法制股、监察机构负责对该项工作的监督，办案单位积极配合。
2．对依法罚没的物资，办案单位应当在罚没当日凭《行政处罚决定书》、《物资清单》、《罚没票据》到财务室办理入库手续。财务室应及时清点入库物资，是否与《行政处罚决定书》、《物资清单》、《罚没票据》一致，核对无误后填写《罚没物资入库清单》，与办案人员共同签字。
