时间：2023-01-16 03:40:22
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地制度改革，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
改革开放以来，我国农村各个方面发生了巨大的变化，但是我们也应看到，由于农村各项制度改革不到位，“三农”问题仍没有得到有效解决，其中，由于农村土地上各种权利的权利主体不明确，导致各种侵害农村土地权利的现象大量存在，严重侵害了农民的利益，阻碍了农村经济的发展。下载通过开展确权工作，使农村集体经济所有权及各种衍生权利的主体得以明确，为权利的维护创造条件；同时，土地权利归属明确后，为各种权利主体行使权利，充分发挥土地的功能实现土地这一生产要素的合理配置提供了前提条件；更重要的是确权为农村土地制度改革提供了鉴定的基础。但是，如果我们把确权仅仅局限在各种土地权利的归属上，而不充实确权的内容，那么确权就不能从根本上解决农村土地制度的所有问题，更不能解决农村土地权利被侵害的现状。那么，在现阶段，农村土地确权的内容应该有哪些呢？
首先要确认国有土地所有权的平等性，从而实现党的十七届三中全会提出的“同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场”的改革目标。长期以来，有一种错误的观念指导着我们的实践。该观念认为国家所有权高于农村集体所有权。尽管我国宪法明确规定这两种基于社会主义公有制基础上的所有权都会得到法律的同等保护。但是宪法的这一原则在其他法律中并没有得到切实的贯彻。其中最典型的是基于《土地管理法》设置的征地制度。在这种制度中，国有土地所有权和农村集体土地使用权处于完全不平等的地位。农村集体所有的土地无论属性如何都不能进入土地市场进行交易。其结果就是大量的农村土地以非常低廉的价格被收归国有，然后由政府以高出征地价格许多倍的价格出售，这种行为严重的侵害了农民的利益，进一步拉大了城乡差距，引发了众多的社会问题。在我国大力推进城镇化的当下，如果我们不能从思想观念到制度设计层面确认国家所有权与农村集体所有权的平权问题，城镇化就会变成一场更疯狂的征地活动，所谓人的城镇化目标根本不可能实现。所以，为保证当下确权工作具有实际意义，就必须勇于改革，在改变观念的基础上修改与我国宪法相悖的各种土地法律制度。从而使党的十七届三中全会设定的“同地、同权、同价，建立统一的城乡土地市场”的改革目标得到实现。
其次，确权应当明确农村土地集体所有权的主题。长期以来，我国农村集体土地使用权的主体是不明确的。《土地管理法》规定农村集体土地使用权的主体是农村集体经济组织。但是农村改革以来，农村集体经济组织具有不确定性。这就使得权利主体也具有不确定性。农村普遍存在的侵害农村集体土地使用权的现象与土地使用权主体的不明确有着直接的联系。所以，目前开展的确权工作的内容之一就是从法律上明确农村集体所有权的主体。只有主体明确，才能真正实现对权利的有力保障。
再其次，确权应当明确土地承包经营权的性质与权能。土地承包经营权自设立以来，关于土地承包经营权的财产属性是一个没有得到清晰解决的问题，从现行的各项关于承包经营权的制度设计中观察，土地承包经营权更多的是指经营者对土地的使用权，而土地承包经营权的财产属性没有得到体现。这导致土地承包经营权的权能极不完整。其结果是土地流转不能实现，土地的功能不能充分发挥，农民的财产性收入无法实现。所以，确权就是要确认土地承包经营权的财产属性，明确土地承包经营权是是经营者的一项财产权利，在这种财产权的基础上能衍生出诸如流转权，抵押权，租赁权等权利，这样就使得承包经营权的权能实现完整。在此基础上，土地流转才能顺畅，土地这一生产要素的合理配置才能实现，农民通过土地的流转实现财产性收入才能成为可能，同时，土地的各种功能才能充分发挥。另外，在明确土地承包经营权的财产属性和各项权能的基础上，还必须明确各种土地流转的途径和程序。当我们确认土地承包经营权是一种财产权利后，能否构建有效的土地流转途径和合理的流转程序直接关系到这种财产权能否实现，也关系到农民财产性收入能否实现。由于农村土地的类型主要有农业用地，建设用地和农民的宅基地。各类土地的用途不同，流转的途径和程序也应不同。所以为保障各类土地顺畅流转，就应当从制度设计上明确各类土地的流转途径和程序。这个问题在大力推进城镇化建设和建设现代农业的背景下具有更为重大的现实意义。因为无论是城镇化还是建设现代农业都会涉及到土地的大量流转。如果不能明确推动流转的途径和程序不仅不能加快城镇化的发展和建设现代农业的进程，农民权益的维护也不能实现，人的城镇化的目标就会落空。
最后，确权的内容还应当明确各种土地的用途。在此基础上设计各种土地的用途管制制度。我国是一个土地资源非常贫乏的国家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一个关系到经济社会可持续发展和我国粮食安全的战略性问题。所以在我国要建立严格的土地使用的管制制度。而这种制度建立的前提是要明确各类土地的用途。在农村土地确权工作中明确各类土地的用途就应当是确权的内容。
总之，农村土地的确权既关系到农民权益的维护，也关系到“三农”问题的解决，更关系到我国经济社会的协调可持续发展，缩影我们应当切实做好这项工作。而明确确权的内容对于我们做好这项工作具有十分重要的意义。
【参考文献】
[1]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011（4）.
第一，土地所有制怎样确定
有的学者提出，中国的土地应当私有化，特别是农民的耕地和宅地应当私有化。实际上这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。那么，剩下的两种办法，一是修补和改良目前的两种土地所有制。在农村，继续实行土地集体所有制，但强调农民的《土地承包法》，再延长农民的土地承包期；农村土地征用为国有城市建设用地时，公益性用地，政府征收为国有后使用；商业性用地，国家征购后，再公开竞价出让给用地商，或者直接进入建设用的市场。但是，要提高征收和征购的补偿标准。二是土地的集体所有制，将目前的集体所制土地改变为国有土地。但是，农村土地，农民目前现在承包的耕地、林地、四荒等和农民的住宅用地，999年归农民使用，农村社区公共用地，也归农村社区居民公共使用，期限为200年。
实际上，除了广东沿海特别发达地区的农村，其土地股份合作制方式的新的土地集体经济有存在的意义外，广大农村传统意义上的土地集体所有制度弊多利少。一是土地集体所有制实际上沦为村委会和村支部所有制，一些地方甚至为村长所有制，导致村长暗箱操作，卖买土地，谋取私利；二是村里以地为由，摊费入亩，成为加重农民负担的基础；三是农村土地集体所有，对农村妇女的土地权益形成极大的损害，出嫁外村的妇女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦离婚，则土地全无；四是农村集体土地实际上成了政府征用土地的二传手，由于村支部一定程度上是上级党政组织任命的，许多地方，即使当选村长也与乡镇政府的认可不认可有关。因此，在政府低价征地时，村组织不但不能起保护农民利益的作用，甚至成为损害农民利益的工具。
因此，我认为，全部土地国有，农民耕地和宅地999年属于农民使用，是解决中国土地诸多问题的最好方式。目前，土地私有化的建议在制定法律和政策时，一般不会被考虑。然而，关于土地继续实行目前的两种所有制和将农村集体所有制统一为国有制的争论较为激烈，政府在短期内考虑的复杂性，可能会向着修补和改良目前土地管理体制的路径推进。但是，修补和改良的方式不可能从根本上解决问题，而且会产生新的问题，不如一揽子解决，总体成本较小。在10年后，全部土地划一地改革为国有土地的改革可能性是很大的。
第二，土地的使用年期到底应当定为多长
当土地为私有制时，不存在国有和集体出租意义上的土地年期问题。因为土地如果有产权，则永远为土地所有者使用；如果土地所有者将土地租出去，租期多长，则是土地私有者与租用者之间的契约，国家和集体用不着管。但是，当土地是集体所有和国有时，土地的使用年期，则成为一个重大的问题。因为，土地的使用权要使用和交易，当一块土地的使用权年限越长时，这块土地的使用和再转让价值就越高；反之，使用年限越短，其价值就越低。为什么虽然规定农民的承包土地可以转让，但实际成交的较少呢？就是因为承包期太短，我购买了你的土地，投资几年都可能收不回来，土地的使用就到期了。所以，卖的人，不赚钱；买的人不合算。再如，城市里的房地产开发土地，期限为50年，当房屋到期后，国家还能收回土地吗？目前深圳就发生这种问题，即当初政府出让给房地产商的年限为20年，房地产商盖好房子卖了之后，就与土地的年期无关了。但是，政府能收回土地吗？能再出让一次吗？实际上住在房子里的居民是买不起的。因此，在我国，不论是农村农民的耕地和宅地，还是城市里的企业和居民住宅用地，年期都太短。我认为，根本上解决问题，城市居民的住宅楼等用地，农村农民的耕地和宅地使用年期应当为999年，企业用地一般应当为99＋99年。不论怎样，目前的使用年期，时间太短，应当延长。改良的办法：农村耕地和宅地，使用年限为150年；城市居民住宅等用地，使用年期为100年；而企业用地，一般的年期延长为70年。
第三，农村集体土地是不是可以直接进入建筑等用地市场
如果土地所有制度进行改良的改革，则需要讨论的一个问题是，农村集体土地是不是可以不通过国家征用，直接进入建设和各种用地市场？实际上，目前的许多乡镇企业用地，农村开发住房用地，有的乡镇已经被城市建设所包容，这些企业没有通过征用程序已经用地多年，若将其改为国有用地，让企业和住户再交一次出让金，实际是不现实的。对于农村耕地等集体用地，怎样进入建设用地市场，有着两种意见：一是农村集体用地必须先征用为国有土地，再由政府出让给用地商。二是农村集体土地可以直接进入建设市场，用不着先征用为国有土地，再由政府进行出让。我认为，先征用为国有土地，再出让给用地商的方式是违背宪法两种土地所有制精神的做法。既然集体土地和国有土地是两种土地所有制，那么集体为什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，农村集体如果要出售自己生产的粮食，是不是先要由政府收购，再由政府卖给用粮者呢？因此，我认为，从所有权的法理上讲，要么将农村土地全部收归国有，国家可以收购其年期使用权，再将使用权出让给其他使用者；或者让农村集体土地直接进入建设用地市场，政府不应当再在中间干涉交易。现在的问题是，虽然农村土地属于集体所有，但是，政府从集体征用后，再卖给用地商，一般是将征用价格压得较低，出让价格又较高，政府在中间赚了很大一笔钱，有的城市政府倒卖倒买土地所赚的钱成为城市的第二财政。如果是这样，还不如将农村土地全部国有，政府的这种操作方式还名正言顺一些。如果不能国有，则农村的集体土地应该可以直接进入用地市场。
第四，土地怎样交易和价格如何确定
土地的交易应当通过市场来分配，出价最高的，应当是土地的受让者。而价格应当由供求来决定，需求特别旺盛地段的土地，价格就应当高一些，而需求不旺地段的土地价格就应当低一些，而不应当由政府操纵土地价格。土地的出租，也应当由市场来确定。政府不应当干预土地出租市场的租价水平。
政府需要做的事情是，对土地价格和出租租金水平较高的，征收土地交易和出租增值税，否则土地卖者和出租者就获得需求过旺形成的暴利。关键是，土地的交易不能一对一协商，而是要公开透明竞争，只要土地买家是理性的，竞争价格是市场最合理的价格。但是，土地出租则要区别对待，主要是土地产权明确的前提下，土地所有者和使用权所有者，以其收入最大化来出租土地，在多个需求者出价的情况下选择的租用者，出租价格就是合理的。但是，不排除农村土地集体所有时，村长为了自己的私利，将土地低价出售或者出租给用地者作用，从中谋取自己的利益。因此，如果农村土地不能国有化的情况下，村民公开监督，是非常必要的。
第五，土地在宏观上如何管理
1994年的宏观调控，实行了土地和信贷双紧的政策，这在特殊情况下，不失为一种宏观调控的举措。但是，只要实行市场经济体制，在任何国家里，土地部门不能成为宏观管理部门。因为土地是一种生产要素，它要象资金、劳动、原材料等一样随着市场的调节而自由在用地企业和其他用地者之间配置，不可能高度集中管理起来。
土地的宏观管理最主要的有这样两项。
[关键词]户籍制度改革；土地资本化；农村土地托管中心；重庆
一、引言
根据传统二元结构理论，劳动力从边际生产率较低的农业生产部门转移到边际生产率较高的非农部门，将逐渐缩小两个部门差距，最终消除二元结构。但改革开放以来，中国经济在保持高速增长的同时，城乡收入不平等的程度却随之不断扩大。该理论似乎不能很好解释当前中国经济增长过程中这一令人困惑的现象。中国独有的户籍制度成为制约农村劳动力“完全转移”的障碍，使进城农民在就业方式上呈现“钟摆式迁徙”或“季节性迁徙”的特征，为这种现象提供了一种可能的经济学解释（De Brauw Alan，Rozelle，2001；Wallley J & ShumingZhang），因此，主张对现行户籍制度进行改革，破除农村劳动力转移的永久，是消除中国城乡二元结构的必由途径，但同时一些学者认为，户籍制度改革的目的并不在于户籍制度本身，而是在一个更深的领域对隐藏在户籍制度表象之下的农民土地产权制度进行改革，以农民“市民化”过程中的土地增值收益，来降低农民进城的门槛，同时为政府形成均质化的公共服务提供足够的财政支撑。如果说实现中国农村劳动力“完全转移”的障碍关键在于实施户籍制度改革，农民在转变户籍身份的同时如何退出既占的农村社区资源，尤其是土地，无疑是户籍制度改革成败的关键。但问题在于，在现行福利性土地制度的边界约束下，农民作为理性经济人，在土地退出成本――收益预期的比较意愿下，大多不愿意主动退出土地。从近年来各地积极推进户籍制度改革的绩效来看，由于既有制度空间有限，公共政策也就难以寻求一个满意的突破口，也就无法构建真正户籍制度改革意义下经济增长、人口流动、资源集约化利用互动循环的良性机制。因此，户籍制度改革过程中农民地权关系的重构，或曰土地权益的再分配，可能是影响工业化、城镇化和农业现代化同步发展的决定性因素。
二、案例分析：重庆市户籍制度改革的阶段性评价
（一）重庆实施户籍制度改革的背景
设立统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆城镇化率由48.3%（2007年底）提高到56.98%（2012年底），产业结构比例由12.9：44.6：42.5（2007年底）调整为8.2：53.9：37.9（2012年底）。可以看出，重庆工业化与城镇化的水平大致呈逐年提高的趋势，但工业化的速度快于城镇化的速度。因此，2010年重庆推行了城乡户籍制度改革，试图以自上而下的强制性制度变迁的方式，推动农村劳动力进一步向城镇非农部门转移，以提高城镇化发展的速度。
重庆户籍制度改革启动至今，已超过330万农民转户，但其中相当部分农民仅是转了户，但并未真正进入城镇生活、就业，这就造成了现阶段重庆户籍制度改革中的“半城镇化”这一现象。为进一步了解重庆市户籍制度改革中的现状及问题，本课题组于2012年4月至6月对全市“一圈”及“两翼”地区的8个区县的乡镇（北碚区金刀峡镇、南岸区迎龙镇、永川区双石镇、大足区宝兴镇、忠县石黄镇、奉节县红土乡、黔江区濯水镇、石柱石家乡）进行了综合调查。调查分两阶段：一是通过乡镇领导干部座谈、乡镇基层政府工作人员访谈，初步了解了乡镇在推进户籍制度改革的面上情况及存在的困难；二是采取随机抽样、整群抽取和典型抽样相结合的方法，对以上8个乡镇的共计294个转户农民进行了问卷调查，初步了解了他们的生活、就业现状。
（二）调查地户籍制度改革的现状
从对294个转户农民的抽样调查结果来看，有四个比较显著的现象：
一是“转户但进城少”现象。大多数转户农民的户籍转入地为当地乡镇（73.47%），且大多数转户农民的实际居住地仍然为转户前户籍所在地（79.93%），即仍然居住在农村，没有进入城镇。二是“转户但退地少”现象。目前转户农民对是否退地持观望态度，7.82%的转户农民退出了承包地（可能由于土地保留过渡期政策），44.52%的转户农民退出了宅基地（可能与地票交易有关）。三是“转户但务农多”现象。据调查结果，74.49%的转户农民具有在城镇从事非农职业的需求，但总的来看，现从事非农职业的仅占调查总数的29.93%，仍然从事农业耕作的占55.1%，无任何职业的占14.97%。四是“转户但参保少”现象。根据调查结果，大部分转户农民仍然参加原来的农村合作医疗保险（86.39%），且大部分转户农民未参加城镇养老保险（66.67%）。
另外，从被调查乡镇政府提供的数据来看，转户农民共计144420人，已转户进城定居农民共计3087人，占已转户农民总比例21.7%；已转户未进城定居农民共计11123人，占已转户农民总比例78.3%。因此，被调查区域在推进户籍制度改革工作的总体现状是：大部分农民虽然已经转户，但仍旧居住在农村，仍然以从事农业为主，没有享受到城镇的就业、医疗、教育、住房、养老等公共服务。
（三）对重庆户籍制度改革的思考
根据抽样调查，转户农民对参与户籍制度改革的评价是：5.1%的转户农民认为“没转户之前的生活好”，24.83%的转户农民认为“比转户之前的生活好”，70.07%的转户农民认为“跟以前差不多”。因此，大部分农民对参与户籍制度改革的满意程度不高。从目前来看，重庆推进户籍制度改革的阶段性特征可表述为：转户农民在享有农村“土地”保障的同时获得了享有城镇社会保障待遇的权利，但多数转户农民的这一权利并未得到有效实现，至少在目前尚未得到完全实现。因此，部分农民仅在“户籍”意义上变成了城市人，离“市民化”的目标还相距甚远。在对基层政府官员的访谈中发现，用于支付大规模农民转户后社会保障的财政资金无法落实，是造成区县政府缺乏推动户籍制度改革的内在激励的一个重要原因。而在现有税收体制下政府筹集用于支付新增城镇人口公共产品供给的巨大财政资金是很困难的，那么，重庆户籍制度改革的阶段性进程中出现“半市民化”现象则难以避免。因此，在不挤占既有城镇人口公共福利空间的前提下，如何解决用于支付新增城镇人口公共福利的资金“瓶颈”是重庆继续推进户籍制度改革的关键性问题。重庆现行政策允许转户农民在一定过渡期内继续保留农村的土地权益，如果能够将这种土地权益灵活转化为用于支付他们转户后的一部分城镇公共福利的资金来源，则有望解决户籍制度改革中这一深层次问题。
三、户籍制度改革中土地资本化的实施路径
（一）土地资本化
一般认为，土地资本化是建立在土地抵押基础之上的中长期资金、信用融通活动。现有研究主要对土地资本化的一般范畴进行了研究。但本文研究所指的土地资本化，有特定的目的、对象和内容，是着眼于推动自愿转户农民“完全市民化”这一目标，通过资本化的路径，使转户农民对土地的“占有”转化为对土地权益的“享有”，形成农民自愿转户后在城镇生存和发展的资本来源，以解决户籍制度改革中政府公共福利成本支出及分摊存在巨大困难这一问题。（1）主体。指已转户但事实上仍保有农村土地的农民，或具备转户条件和意愿的农民；（2）客体。指已转户农民或具备转户意愿农民名下的土地权利，而非“土地”这一特定实物。（3）内容。指通过以信托等方式促进土地集中流转（承包地）、地票交易（宅基地）等形式，实现转户农民土地“占有权”和“收益权”相分离。
（二）土地资本化的实施条件
1.土地权利完整与土地处置（退出）自由。土地资本化的基本前提是土地权利能够自由抵押或处分。按《土地管理法》和《担保法》的相关规定，农民的土地承包经营权和宅基地使用权一般不能用于抵押。重庆利用统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势，经多年实践，在各区县推行了农村土地及房屋抵押贷款试验，并在一定程度上建立了抵押风险规避机制，明确了农村“三权”（承包地、宅基地、林地）抵押的思路、方式和机制；同时，重庆市目前正推进农户土地确权登记，目前，市内大多数农户已具备土地权利的权属证明，这为在省域范围内促进农民土地产权进一步清晰化、完整化和物权化奠定了较好基础。其次，推行户籍制度改革，为农民自愿退出土地使用权提供了契机。重庆市通过与转户农民约定过渡期的方式，使转户农民可以自由选择各种自愿退出土地使用权的时机和方式，且不论以何种时机和方式退出土地，都能够享受均等化的城镇社会保障待遇。这使转户农民可根据具体情况自由行使对土地的处置权（或曰退出权），农民土地权利的“资产”性质将越来越显著。
2.具有土地权利处置（退出）的有效平台。一是建立了农村土地交易所。农民的各类土地承包经营权（包括林地使用权）可以依据产权人的意志和市场需求，自由地进行转包、租赁、抵押，这降低了产权交易中的信息不对称现象频率的发生，减小了交易成本和制度摩擦成本；二是建立了“地票”交易制度。“地票”交易制度主要是针对宅基地等农村集体建设用地。通过“先补后占”、市域范围内“指标”流转的方式，对土地的级差收益进行跨区域（市域范围内各区县）的配置和调整，使远郊区县或经济欠发达区县农民也能够享有自愿退出宅基地的市场化收益。
（三）土地资本化实施的重点路径
进一步探讨土地资本化实施路径的目的在于如何使转户农民自愿退出土地。即将转户农民对土地的“占有权”变为对土地增值收益的“分配权”，从而增加转户农民“完全市民化”的激励，更好推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展。重庆市目前正实施的“地票”交易制度为转户农民，尤其是为远郊区的转户农民自愿退出宅基地后如何享有增值收益的分配提供了一条资本化路径，但对于转户农民如何在退出承包地后继续享有土地规模经营的增值收益分配，仍缺乏相应的制度设计，而这一问题正是接下来我们探讨的重点内容。
1.形成以“土地退出信托”为核心的资本化思路。从目前重庆市土地流转的现状来看，土地流转的主要形式包括转包、出租、转让、互换和入股等5种形式，同时大多数土地流转形式仅局限于经济组织内部的农户之间进行，存在期限短、范围窄、市场化程度低等局限。虽然政府鼓励农民在不改变土地性质的前提下，允许以入股、抵押等多种方式探索土地流转的新形式，但受制于重庆市本身的山地地形地貌特征和经济社会发展水平条件，与发达地区相比，仍存在较大差距。而根据对重庆户籍制度改革的案例调查，大多数农民即使转户，也很少采取土地流转的方式。这说明，重庆土地流转的方式亟需创新。户籍制度改革为土地流转形式创新提供了新的研究视野，而以下尝试论述在转户农民土地处置（退出）中有效结合信托机制，以阐述这种资本化形式在土地与户籍制度改革联动中的作用。
“土地退出信托”是指：作为土地权利人的转户农民，自愿以土地承包经营权剩余期限内的权利，以契约方式，转移或设定负担于受托人，使受托人依照信托行为所定的宗旨或目的，为土地信托财产的孳息受益权利或孳息以外本金的受益权利，基于保障和维护受益人的利益，管理或处置该项土地信托财产。这即是说，转户农民如果自愿退出土地使用权的使用或占有权能后，仍在土地承包剩余年限内享有土地收益权。其中，不变的是土地承包权，变化的是土地经营权，且土地收益权能够与土地经营权进一步分离，能够量化为农民在脱离农业生产后足以保障自身可持续发展的股权，这就坚持和落实农村土地承包制度在动态意义上的“长久不变”。
我国现行的土地产权制度是改革开放以后确立的，在这一制度的规定下土地归集体所有，农民具有对土地的长期使用权，在土地分配上坚持按劳分配的原则。这一制度在实际的生产过程中将集体利益与家庭利益有机的结合，既维护了集体与个人的权益，又调动了农民进行农业生产的积极性，在一定程度上促进了农业经济的发展。将集体与家庭相结合。但是随着时代的发展进步，家庭联产承包制由包干到户及两种基本模式历经多地试点摸索演进为的现行的股份合作制。股份合作制不仅能够使农民增收，且在维护农村社会稳定方面具有很大的优势。同时股份合作制在解决当前农村集体经济产权不清的问题方面效果明显。在农村实行股份合作制不仅是经济取向的要求，同时也是政治取向的要求。农村股份合作制的“股份”最大的优势在于对农民个人财产权利的明确；相应的，农村股份合作制的“合作”就是对生产资料归属权的明确。农村股份合作制同集体经济一样，在生产资料的所有权上面，体现出了很大的公有制性质，这与我国社会主义国家的国体相统一。
2我国农村土地产权制度的探索及存在的问题
2.1农村土地产权制度的探索
鉴于新时期我国农业社会发展的需要，我国多地农村对土地产权制度的改革进行了探索和创新，较为成功的主要有武汉地区的武汉模式、益阳地区的益阳草尾模式和山东、安徽等地实行的土地托管模式。武汉模式。湖北省最早在武汉市蔡甸区的齐联村开始了对农村地区集体资产所有权制度的探索，在这一创新模式中由当地政府对已经明确产权的土地资源进行登记，再通过科学的方式对企业和农民手中的土地资源进行整合，然后将土地进行公开的公共交易。同时在交易过程中企业和农民还可以通过资源入股等方式在各种金融市场上进行融资，将土地资源资本化，彻底转变农民无产者的身份；益阳草尾模式。益阳市在草尾镇进行的“土地信托流转”模式的探索是在2009年开始的，到如今已经取得了非凡的成就。该模式通过“政府信托”的手段将存在于农户手中的较为分散的土地集中起来，以合同流转的形式再次分散到企业和能够承担大型生产的农户手中，进而实现农业的集中生产。在这种模式的作用下，政府不再只是农业生产的管理者，还成为了土地流转的中间人，在一定程度上强化了对土地的管理，解决了传统的土地流转所具有的协议松散和农户违约频繁的弊端，促进了农村经济的发展；土地托管模式。土地托管模式是我国山东、安徽等地的农业区经过长时间的探索而得出的适合当地农业发展的新模式，该模式重新提出了合作社的方式，利用合作社对农民的粮田进行管理，在不改变农民对土地所具有的使用权的情况下，运用农民对土地的购买能力使农民在合作社中购买服务，逐渐的将农业经济向着规模经济过渡，进而实现农业增收，提高农民生活水平。
2.2农村土地产权制度改革存在的问题
2.2.1我国现行的土地产权制度存在缺陷当前我国实行的土地产权制度是，虽然在制度制定的初期对我国农村经济的发展起到了巨大的推动作用，但是随着时代的发展，已经无法满足现阶段我国农村经济发展的需要，甚至导致土地产权的主体虚置，也对土地的承包经营权、处置权和收益权造成了一定的不良影响，严重伤害农民生产积极性，制约农村经济发展。同时由于该产权制度没有明确产权关系，致使农民的利益因没有相应的制度的保护而常常受到社会其他层面的侵犯，以至于土地流转难以真正的实行，最终导致城乡差距进一步扩大。近年来，随着经济发展、社会公共设施建设不断增加，对农业用地占用和破坏现象屡禁不止，而由此引发的农民群体上访事件逐年增加，已经对社会的稳定造成一定影响，开始受到国家和社会的重视。
2.2.2城乡土地制度的二元制限制了农业增收我国城乡土地制度因地域和经济发展水平的限制存在着明显的差异，但是这种差异随着农村地区经济的不断发展已经开始对农民的财产性收入产生限制。在市场经济体制的作用下，城市土地实行的是市场经济体制，国家允许对土地进行自由的交易。但是对农村而言，由于农村实行的是，农民只享有土地的使用权，致使农村土地得不到自由流通，农村土地资源无法转变为财产，对农民的财产性收入的提高造成一定的限制。调查显示农村土地被征用后获得的补偿只为政府对土地进行招标挂卖后获得的收入的5%左右，对农民的权益造成了严重损害。
3湖南省农村土地产权制度改革的探讨
鉴于十八届三中全中提出的关于农村综合改革的若干意见，2014年11月5日，湖南省委书记徐守盛在其发表的《在现代农业建设上寻求新突破》中指出，当前湖南省对农村的改革已经进入到新的发展阶段，全省各个农业区要借助于对土地承包经营权进行试点登记的手段，逐步完善土地二轮承包和流转等相关政策，进一步加强对农村土地承包的管理。同时他还在文件中对当前湖南省土地产权制度改革的发展状况进行了简要介绍。当前湖南省对土地流转体制的建设愈加完善，绝大多数的县市已经建立了较为科学的土地流转平台，并且在1000多个农业乡（镇）中成立了相应的为农进行土地流转服务的土地流转中心。特别强调的是在2013年，湖南省农村地区土地流转的面积已经高达1300多亩，土地集中率将要达到30%。到现在，湖南省在农村地区已经开辟了众多的农民合作社和家庭农场，极大地改变了当地农村地区农业经营的方式，在一定程度上使湖南省农业经济与国际接轨，加快了湖南农业经济发展的国际化进程。此外，湖南省还下发了《关于开展农村集体产权制度改革试点工作的通知》，以国家调控的手段对制度改革的试点地区加以确定：长沙县果园镇双河村、武冈市水西门办事处富田村、常德市武陵区东郊乡三闾港社区、资兴市东坪乡大水口村、双峰县永丰镇城中社区共5个村社作为试点村。这一制度改革的试点在不改变传统的的基础上，从统筹城乡经济协调发展的角度树立了在农村全面建设小康社会的目标。这一改革的具体实践为了达到正确梳理农村集体经济体系下分配关系的目的，将保护农村集体经济中相关成员的合法权益作为实践和核心内容，又根据农村集体经济的相关管理和运行机制的创新点对改革实践的发展方向加以明确，最终通过股份合作的手段来真正的在试点地区开展改革试点工作，逐步建立起符合社会主义现代化建设需要的科学合理的农村集体产权制度，促进湖南省城乡经济的均衡发展，实现共同富裕。为了进一步加快湖南省农村土地流转的进度，促进该省农业生产向着规模化、产业化的经营方式发展，逐步实现城乡共同富裕，该省对农村土地产权制度的改革可以从以下三个方面着手：
3.1要重视农村土地确权登记问题，做好颁证工作
为了使相关改革在相对稳定的环境下执行，湖南省可以利用5年的时间为农民登记和颁发新的土地承包经营权相关证书，避免出现农民承包的土地面积不均、四至不清的不良现象；做好林权办证的扫尾工作；全面开展对归于集体所有的建设用地使用权的登记工作；对农村土地承包经营权的相关物权进行重点保护，为制度改革的实践创作良好的条件。
3.2对农村的土地流转模式进行革新
积极的对土地流转模式进行探索，对其他地区已经成功探索出的相关模式进行实践，逐步探索出符合当地农村实际情况的产权制度；由政府对相关实践进行引导，鼓励企业和农民对各类土地流转模式进行尝试；适当的增加农民的财产性收入；因地制宜，借鉴全国各地试点案例，根据我省各地区经济发展水平的差异性，确认相应的改革重点，鼓励各地探索具有区域特色的改革模式。
3.3完善农村土地流转保障体系
3.3.1为农村土地流转建设相应的信息服务平台政府应该加强对农村地区土地流转的重视，为其建设一个可以关联市县、乡（镇）和村级服务人员的具有层次性的服务体系，使其在能够为企业和农民土地流转的相关信息、政策的同时，也能对大型土地流转活动进行协调和评估，促进土地流转健康有序的发展。
3.3.2加强农村金融支持为农村经济的发展建设符合农村实际需要的农商银行，逐步组建村镇银行，切实提高金融机构对农村地区的放贷能力，为促进农村的发展建设相应的资金互助组织，并对农村地区原有的小额贷款业务进行规范。探索和扩大有效抵押物的品种，实行动产抵押、权益抵押等多种担保形式，开展和完善林权、土地承包经营权、农民住房财产权“三权”抵押等项目，特别是在“三权”抵押承贷的工作中要切实理顺各职能部门的协调配合关系，健全金融机构投贷程序，开通绿色通道，鼓励农民创业。
从上个世纪八十年代开始，我国全面推进了家庭联产责任承包制，这一新的管理方式对解决我国十几亿人的吃饭问题起到了决定性的作用。同时也为国有农场经济的发展发挥了重要作用。然而他的作用随着我国改革开放，社会主义市场经济建设的深入，家庭联产责任承包制已经不能解决国有农场农业经济发展中存在的问题，因为在“家庭联产责任承包制”这种制度下，国有农场扮演的角色是国有土地的照看者和管理者，但并不是一个完整意义上的独立产权主体。从根本上来说家庭联产责任承包制就是“统和分”相结合的制度。这就表现出土地在国营农场和农民之间的尴尬处境，这就是从它那里得来的利益被分掉，而农场和农民谁也不去保护土地。这样就造成土地得不到保护，就更谈不上社会主义农业经济的发展，使得土地使用权的流动性大大降低，很难达到资源的优化配置，使得农场的利益没有得到保证。
一、国有农场农用土地使用制度改革的目标
对于国有农场来说既然分散经营已经不适合，那么土地使用制度改革的目标就是进行大户式的集中经营。不再向单个自然人发包或者出租。把土地资源进行资本化改造，然后把已经资本化的农用土地以出租的方式或者把已经资本化的农用土地作为股份和其他法人合作。国有农场农用土地使用制度改革的目标就是使农场真正成为一个自负盈亏自主经营的实体。对于国有农场而言，进行股份制改革和集体承租相结合是走出目前制度缺陷带来的负面效应，发展社会主义市场经济相配套的完整的社会主义农业经济的最佳选择。通过对以往制度的改革应该实现以下目标:
1.对农用土地使用制度的改革使土地的使用、整治、保护和培育走上良性循环的轨道，使土地的地力水平不断提高，土地资源的永续使用得到进一步保障。
2.建立统一、有序的土地市场体系。其中包括明晰产权、显化地租、理顺收益、规范市场，充分发挥土地市场对土地资源配制的基础性作用。
3.土地资源利用从粗放型向集约型转变。即在土地利用中节约土地资源，提高土地利用强度和效率，乃至于国民经济的效率。
二、国有农场农用土地使用制度改革的方法
国有农场把土地使用权作为无形资产，同时把与土地生产相关配套设施作为固定资产作价入股，国有农场下属的分农场改制成为其控股的子公司。分农场以货币资金或者其他资产作价入股。同时国有农场将股权的部分分配给现在拥有农场土地承包权的农民用作补偿，把农场的土地集中起来，由农场下属子公司实施统一规划、管理和经营。在农场可控范围内，农民或者子公司叫以将其持有的股权转让。子公司将国有农场入股的土地集中起来，打破原有的界限，进行统一规划整理后，以出让、出租等形式将土地推向市场，形成一级农村土地市场;土地经过一级地产市场到使用者手中后，在合同规定的期限内，使用者可以再依照法律和合同规定使土地使用权有偿流转。
三、国营农场农用土地股份制改造中的估价问题
谈到股份制和租赁经营相结合势必要涉及地价，不同等级的土地其地价是不同的。确定合理地价的前提便是对农用土地进行准确的估价。目前在农用地估价时应当以收益还原法进行估价。收益还原法是将土地的价格视为一笔货币额，如将其存入银行，每年可得一定的利息，这个利息相当于土地的纯收益，所以从确定土地收益入手即可得到土地价格。
由于农用地主要通过种植或养殖产生收益，农用地的交换价值一般由农用地的收益能力决定。同时，农用地的收益不仅要考虑种植或养殖产生的直接收益，而且要考虑种植或养殖生态效果产生的生态价值。因为农用地内部的不同用途（如耕地、果园、菜地等），会由于土地集约利用程度的变化发生相应的变化，这应该在估价时进行说明，即必须说明土地所在位置的土地利用方向，其土地现状用途及以后的发展趋势。土地生产的收益主要由土地、劳动和资本等生产要素共同取得，土地的纯收益必须从总收益中减去其它生产要素产生的收益后取得，所以在估价时，不能简单地以总收益减去生产成本，而且应该减去其它生产要素的收益。这就涉及到其它生产资料收益的确定问题。一般农用地要达到一定的规模必须包括房屋、圈棚等地上建筑物、构筑物等，它们连同土地共同构成了不动产（多年生经济作物应包括地上青苗附着物），单独评估土地纯收益需用总收益减去其它生产资料（房屋、水井、围墙等）的收益，而其它生产资料收益的测算比较复杂，使地价测算的准确性受到怀疑，所以在测算地价时要把农用地及其地上建筑物、附着物作为一个整体共同测算。
关键词：制度变迁；农村土地产权制度；农村土地流转；路径依赖
中图分类号：DF4 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01
一、制度变迁理论概述
制度是一种“公共产品”，包括正式和非正式的规则，制度变迁简单说就是一种效益更高的制度对另一种效益相对较低的制度的替代过程。制度由个人或组织生产出来，成为制度的供给。在人的有限理性和资源的稀缺性前提下，制度供给也是有限、稀缺的。随着外界环境的变化，人们会不断提出对新制度的需求，以实现预期能够增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能满足人们的需求时，就会发生制度变迁。制度变迁的动力是潜在利益的存在。制度变迁成本与收益的比较对于促进或延缓制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会去推动直至最终实现制度变迁。
制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁。前者指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称“自下而上”的制度变迁。后者指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称“自上而下”的制度变迁。
二、我国农村土地制度的三次变迁
建国以来，我国农村土地制度经历了由农民土地所有制到农村土地集体所有制，再到农村土地家庭联产承包经营责任制的制度变迁。
时期，建立了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种土地制度是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权归农民个体所有。农村合作化和化时期，建立起以土地所有权和经营权高度集中、集体土地无偿使用为特征的农村土地集体所有制。以来，确立起集体所有、农户经营为特征的。这一土地制度在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权分离，调动了农民的生产积极性。三次变迁中，前两次属于强制性变迁，第三次是诱致性变迁，最后又由国家给予肯定并在全国推广。
三、对的分析
家庭承包经营责任制的确立, 并不标志着我国农村土地制度创新的结束。我国经济高速增长和区域发展的不平衡,要求根据变化着的环境,不断创造出新的制度供给。
1.进一步实现制度变迁的必然性
随着社会主义市场经济体制的不断完善, 经济实现稳步增长,农业技术极大进步。然而，在以户均制为特征的下，小农经营的耕作方式在许多地方仍然保持, 很大程度上阻碍了农业生产率的提高。由此, 传统农业技术下农业生产的低效率与现代农业技术下农业生产的高效率间的利益差为制度变迁带来了机会。
2.农村土地产权制度
在现存技术、资源稀缺性、信息不完全和不确定性的约束下，成本最小的产权形式是有效率的。有效的产权是竞争性或排他性的，因此必须明确界定产权。制度创新的一个重要内容就是产权结构的创新，有效的产权结构能够创造有效率的市场、推动技术进步。
我国现行的土地产权制度规定农村土地归集体所有，但对于“集体”这一产权主体的界定是模糊的。泛化的“集体”产权导致所有者缺位, 使农民丧失独立的经济主体资格, 并诱发大量行政权现象产生。因此有必要明确界定农村土地所有权的代表者。目前，理论界大致有土地国有化、土地私有化和在当前集体所有制前提下进行改进三种主张，本文认为，应在坚持农村土地集体所有和农村土地家庭承包经营制度长期不变的前提下，实现农户对土地完整的使用权，变单一的土地使用为占有、使用、处置、收益等各项权利的统一。
3.农村土地流转
农村土地流转是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织。党的十七届三中全会把加强土地承包经营权流转管理和服务作为农村制度建设的一项重要内容，明确提出允许农民通过多种形式流转土地承包经营权，发展农业适度规模经营。
（1）比较利益的存在是促成土地流转的内在动力
一方面，家庭分散经营和规模经营之间的效益存在差异。家庭分散经营投入大、产出小,效益低；而规模经营能够优化组合资金、科技、劳动力等生产要素，降低成本，提高效益。因此，在维持农户原有承包权不变的情况下，利用土地使用权的流转，在自愿有偿的基础上适当集中土地，能够实现规模经济。另一方面，农业生产和非农产业的收入存在差异。普通农户更倾向于就近转入小城镇或城市从事非农产业劳动, 种田能手则倾向于集中更多的耕地, 以便运用现代化的农业耕作技术,实现更大的收益。这种趋势促使土地流转日益重要。
（2）当前农村土地流转的现状及其完善
目前，农村土地流转发生率普遍偏低，流转市场发育缓慢。首先，现行的农村土地产权制度难以形成有效的激励和约束机制，必然制约着农村土地流转。当前的农村土地流转制度本身存在欠缺，流转形式主要是农户自发型和集体推动型（刘喜广，2006）。前者的弊端是发生范围小、流转不规范、行为短期化。后者的弊端是容易出现强迫流转的现象和村干部的寻租行为。其次，土地流转交易费用高昂。在农村信息传播渠道不畅通的情况下,交易双方的搜寻成本和谈判成本过高。再次，意识形态在制度变迁和经济增长中的特殊的制度性作用。我国农民对于土地的执著感情和乡村社会固有的社会文化意识形态使农村土地流转市场呈现明显的封闭性。
根据现状，完善土地流转制度，应当在家庭承包责任制的基础上，实现农村土地的承包权和使用权的进一步分离，加快农村土地产权制度创新，健全相关法律法规，建立农村土地使用权流转市场，并加快完善农村社会保障体制。
4.政府的作用
政府代表国家界定和实施产权，并最终对经济增长或衰退负责。政府在农村土地制度变迁中应当发挥主导作用。除需要健全和完善农村土地产权制度和土地流转制度之外，政府也要在其他方面实现其职能。一方面,要促进多层次的农村社会保障体系的建立，逐步弱化土地的福利和社会保障功能；另一方面,组织建立土地流转中介服务机构，逐步建立规范的农村土地流转交易信息网络。在这一过程中，政府的介入要注意合理的边界，并要注重自身改革。
5.“路径依赖”问题
“ 路径依赖”理论表明，在制度创新中存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度创新一旦走上某一路径，其既定方向会在日后的发展中自我强化。一方面，这表明初始的制度设计和选择十分重要。另一方面，这也暗示在改革过程中，既得利益集团会力求维持现有制度，阻碍变革。
我国的农村土地制度选择符合市场化趋向，但在改革深化阶段，变革的阻力也日益明显。我国农村土地制度改革的路径选择应当在集体所有制的前提下继续完善，一方面发挥原有土地制度变迁的路径依赖对农村经济发展的有利影响，另一方面避开不良影响，及时修正制度变迁的路径，使我国的农村土地制度沿着规范的方向演进。
参考文献：
1、盛洪，《现代制度经济学》，北京大学出版社，2003年版
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4、田静婷，《中国农村土地流转的困境与对策――基于制度经济学的视角分析》，经济问题，2009年第10期
一、现行土地制度的弊端
（一）土地产权界定不清，所有者缺位
《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”这些规定只说明了土地产权“三级所有”，并没有明确规定农村中的土地到底哪些是国家所有、哪些是集体所有、产权的主体又是谁，这在实践中容易导致土地的所有权和分配权掌握在村干部手中，利用手中职权任意调整和征用土地，进行寻租行为。
(二)难以兼顾公平和效率
土地集体所有，也就意味着土地人人有份，新增人口天生就具有无偿分得土地的权利。为了做到公平，必须根据村中人口的变化随时调整土地，但这样又会牺牲效率。原因有二：其一是土地使用权的经常变动会影响农民对土地的长期投资。这样无疑会使土地质量下降、耕地的产出效率降低，新的土地使用者也就没有动力对其投资，甚至会不投资，原本肥沃的土地陷入了恶性循环之中，产出效率会更低。其二，现行的土地制度不对愿意放弃土地承包权进城打工的农民进行补偿，这样会使农户即使在外打工也不会放弃土地，再加上又得给新增人口分地，土地细零化就在所难免，土地使用权更加分散，难以实现规模经营，劳动生产率低下，土地资源得不到有效利用。为了降低这种负面影响，政策法规将承包期限由原来的15年延长为30年，这样就不能随着村里人口的相对变化随时调整土地，牺牲了公平原则。
（三）阻碍了由传统农业向现代农业的转变
在现行的土地制度下，农民只有土地的使用权，没有所有权，不能用其作为抵押进行贷款，难以获得投资资金，从而导致农业机械化程度不高，劳动生产率低。同时由于土地使用权分散带来小规模经营，难以形成集约化生产和专业化分工，农产品加工链较短，阻碍了由传统农业向现代农业的转变。
(四) 影响农村土地市场的繁荣
首先，由于农民没有土地的所有权，不能对其进行买卖，影响了土地的买卖市场。其次，我国现行的土地承包法第48条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”这样高的交易成本，无疑会影响土地租赁市场的发育。
（五）影响城市化进程
其一，在农民没有土地所有权的今天，由于不能对土地自由买卖，也就不能得到进入城市的启动资金，导致很多向往城市生活的人不能如愿以偿。其二，由于土地租赁市场不完善，很多已经进城的人不得不经营农村土地，经常在城市和农村之间来回流动，不能使其成为永久城市居民。其三，2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这也会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会。
二、解决问题的对策：实行土地私有化
农村土地私有化可解决现行土地制度的弊端。在土地私有制条件下，所有权和使用权比较明确，具有排他性，农民不必担心新增人口会无偿平分其土地，而且还可以把土地作为抵押获得贷款，加大对土地的投资，提高土地质量，使土地资源得到有效利用。实行土地私有后，农民也可以自由买卖土地，把卖地所得的资金带进城市，为城市化的推进贡献一份力量。但土地是农民最主要的生产资料，对其进行改革涉及到九亿农民的切身利益，关系到农业经济乃至整个中国经济的发展，不能一蹴而就，应该循序渐进。不妨先选几个城市郊区、农民生活水平较低、土地资源丰富的农村地区作为试点，根据村中现有的人口数量将土地平分，实行无偿私有化。在试点地区取得成功经验的基础上，逐步向全国推广。当然，在推广的过程中，不同地区根据不同的土地要素、不同的生活水平等情况，可以采取有偿私有化，但要力争做到公平。
为了把土地制度改革的成本降到最小，在实行土地私有化之前应做好以下几方面工作：
（一）修订相关法律、制订相应的法规，以保证在土地私有化过程中有法可依
首先，在现行的《宪法》中写进“国家依法保护农民的土地所有权”“国家允许土地自由买卖”等内容，修改土地集体所有制的法律、法规。其次，制订土地自由买卖的法规，明确规定农民或其他单位购买土地的上限（每隔几年可适当放宽）。再次，规定用以购买土地的贷款上限（每隔几年可适当放宽）。最后，制订农地使用性质和保护耕地的法规。
（二）制定相关政策，为进城的农民提供出路
其一，加快户籍制度改革，取消农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度，扫除由二元户口管理结构带来的工作岗位、工资待遇等各种限制，真正做到就业面前人人平等。其二，加大教育投资力度，提高农民的科学文化水平和技术水平。这一方面要切实落实好农村的九年义务教育，加强基础教育；另一方面要对成年农民进行职业技术培训。其三，政府要尽可能多的城市用工信息，减少农民因信息不对称造成的损失，在必要的情况下政府还应为最贫困的进城农民安排工作岗位。
（三）完善社会保障制度
其一，要保障进城农民的合法权益，对于拖欠农民工工资、不执行最低工资标准、工作中安全没有保障、任意加班加点等现象严厉打击，对于农民工的案件及时处理，并加强宣传力度，多设网点、举报电话，以维护农民工的合法权益，保证其国民待遇。其二，建立进城打工农民的医疗保险制度、养老保险制度和工伤保险制度，对困难的进城打工子女可采取教育费用适当减免、发放救济金等相关救助措施。
三、对实行土地私有化各种质疑的回答
理论界许多人对实行土地私有化有疑虑，甚至持反对态度，概括起来主要有以下几种：
（一）实行土地私有化，允许土地自由买卖，必然出现土地兼并，导致一部分农民拥有大量土地，而另一部分农民却没有了土地，连温饱问题都不能解决的两极分化局面
土地私有制是一个有效率的制度形式,可以实现优胜劣汰。农民可以把土地作抵押获得贷款，投资于土地，提高生产效率。农民有极大的积极性去努力工作以便偿还贷款。在连续几年投入大于产出的情况下，农民就会卖掉土地，使土地向经营能手集中，这样，经营能手就会拥有大量的土地，可以实现规模经营，得到规模收益。而卖掉土地的农民之所以会失去土地是因为其耕种没有效率，说明其不适合留在农村种田，可以向城市转移，从事第二或第三产业，不仅不会出现生存问题，而且还会使稀缺的土地资源得到有效利用。
（二）农村土地私有化会导致大量卖掉土地的农民进入城市，增加城市就业压力，甚至会造成社会不稳定
在城市居住的一般都是双职工家庭，平时工作较忙而无暇照顾老人和小孩、从事家务劳动等工作，急需服务行业的发展。卖掉土地的农民正好可以为服务业的发展提供劳动力来源。由于目前农民的科学文化水平不高，技能有限，能胜任“复杂劳动”的很少，大部分只能在服务性行业就业，一般不会对其它行业的在职人员造成竞争压力。农民出身的大学生毕业后若在城市谋求发展，可能会对一些岗位的城市职工构成“威胁”，增加劳动力市场的竞争，但这有利于激励人们努力工作，增强责任心，提高工作效率。在市场经济条件下，越来越细的社会分工为增添新的就业岗位、创造新的就业机会提供了条件。过大的就业压力可能会造成社会不稳定，但在我国除了市场这只“看不见的手”外，国家的宏观调控也在发挥作用，能有效抑制社会动荡的出现。没有就业的“压力”就不会有努力工作的“动力”。
（三）农村土地私有化会导致国家对土地的调控能力丧失，影响公益性建设
所有的权利都是相对的、受限制的，对土地私有的权利也不例外。国家有在必要的条件下（如公益性建设）可对某些土地的所有权加以限制的权利。由于公益性建设，如建桥、筑路等需要占用某些土地的，国家可以市价与农民协商，实行有偿征用，在必要的条件下还可以安排这些失地农民的就业，既切实保障了农民的利益，又不影响公益性建设。但是在土地集体所有制下，某些地方官员以国家的名义任意征用土地，以市价或稍低的价格卖给开发商，仅给农民极低的补偿费，严重损害了农民的利益，又败坏了国家的声誉。
一、基本原则
推进城镇化发展的农村土地制度改革，必须坚持以科学发展观统揽全局，一是将农村土地制度改革与进一步推进工业化、城镇化的进程通盘考虑，坚持工业化、城镇化与推进农村土地制度改革双向互动、协调发展。既要维护广大农民的根本利益，又要为城镇化、工业化的发展提供足够的空间。二是坚持农村土地制度改革的市场化方向。改革开放以来，城市土地市场采取的是一种渐进式的市场化道路，对农村土地市场则采取了约束和抑制政策。农村土地市场化程度大大低于城市土地市场化程度，是当前我国城乡二元结构在土地制度上的主要表现，也是城乡土地矛盾突出的主导根源。因此应加大农村土地市场化进程。三是坚持集体土地所有权与具体实现形式相分离。中国农村的集体土地制度是城镇化的最大障碍。农村土地制度改革也应坚持集体土地所有权与其具体实现形式相分离的原则，按照稳定巩固农村集体土地所有权、改革集体土地使用权的思路，推进农村土地制度市场化改革。
二、具体举措
1、统一城乡土地使用权权能，实现城乡土地二元产权微观对接
产权是一种权利，全部归同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的产权分解开，归不同人所有，往往效率更高，从而使两个或两个以上的人可以同时拥有同一资产的不同属性。按各种用途分开的土地的产权归不同的人所有，每一种权利都是可以交换和让渡的。这种权利可以在一个临时的，甚至是一个永久的基础上进行分配、分割和重新分配。
产权的可分解性只有在社会化、市场化的社会经济条件下才能转化为现实的可分割性。外在市场环境的变化要求对产权内部的权利进行重新分割、组合调整，以适应现实市场条件。产权的模糊度与市场的完善度具有相关性和一致性。清晰的产权、完善的市场交易及最优经济效率具有内在的逻辑一致性，而模糊产权、不完善市场交易及次优经济效率具有其内在的逻辑一致性。
在我国社会经济的转型时期，坚持土地资源市场化配置是我国农村制度改革的必然趋势。我国现行农村土地制度的产权是模糊的，使用权归农民，所有权归集体，导致侵害弱势农民权益行为的事时有发生。建立和完善农地市场不仅能优化资源配置，最重要的是能实现最优的产权结构，因为在法律制度保证人们有自由选择合约的权利下，最优的土地产权结构是通过自由产权买卖自发形成的。
因此，当前中国农村土地产权制度的改革应从以下几个方面出发。第一，参照城市国有土地使用权的权能，完善农村集体土地使用权的权能。在此基础上，按照城乡土地使用权能一致原则，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。第二，按产权和用地性质分类，完善农村土地使用权权能。目前农村集体土地使用权的种类主要有：集体建设用地使用权、农地承包经营权和宅基地使用权。对农村集体用地使用权应赋予其与城市国有土地使用权一样的出让、转让、出租、抵押和投资的权能；对农地承包经营权则赋予其转包、出租、互换、转让、股份合作的权能；对宅基地则赋予其与城市划拨国有土地相应的权能。第三，完善农村土地集体所有制产权实现形式的法律规范，确立农民对土地的直接利益主体的法律地位。
2、统一城乡土地市场，加强市场对城乡土地资源配置的基础性作用
新古典产权理论认为，清晰的产权是有效率市场的前提和基础。我国国有企业和城市土地使用权有偿使用制度改革的成功经验表明，产权的清晰是在市场化过程中逐步进行的。从农地产权与土地市场制度的关系看，农地产权特定的配置状态是我国土地市场制度失衡与均衡的根本原因。农村土地承包权与城市出让土地使用权不一致，其核心是农民不拥有农地转非的处置权，意味着其土地开发权（发展权）被剥夺，代之的必然是国家独家垄断的行政土地征用和农村灰色土地市场大行其道，导致城乡土地市场的割裂和无序并产生一系列经济社会问题。城乡土地使用权权能的一致性，从根本上讲，就是通过进一步完善土地承包权的有关制度和土地承包权的物权化，使其成为与城市出让土地使用权一致的较完整的农村土地使用者的产权，其中最核心的是拥有对农村土地使用权流转的处置权。农民拥有农地转非的处置权，意味着农地可以直接合法入市，国家垄断土地一级市场的制度被打破，土地征用被规制到合理的范围，城乡土地市场有机接轨，形成新的城乡统一土地市场。因此应该通过建立统一的城乡土地市场来深化农村土地产权制度的改革。
第一，以分类完善的农村土地使用权为基础，有序推进与城市土地市场相对接的农村土地市场建设。首先，以农村集体建设用地入市作为起点。确立集体建设用地进入市场依法交易的制度，允许集体非农建设用地进入土地一级市场。其次，在坚持农业用地的集体所有制性质和用途性质不变的前提下，按照依法自愿有偿的原则，允许农地承包经营权在土地二级市场上流转。再次，进一步完善农村宅基地划拨、转让制度，促进农村宅基地的集约利用。在经济发达、条件成熟地区进行试验，取得经验后进行推广。在经济欠发达、条件不成熟地区，严格限制宅基地入市，以维护农村的稳定。第三，严格限制征地范围，界定“公共利益”的内涵。制定严格的公开化、法制化的征地程序，对征地行为进行监督，以确保公共利益征地的公平性。推进农地征用补偿市场化。除了公共利益用地外，土地产权交易均应采用市场竞争机制。
3 、统一城乡土地规划，建立城乡一体化的规划体系
我国已颁布的《城乡规划法》奠定了城乡规划统一的法律基础。但现实中城乡规划不统一的问题仍然没有解决，宏观上国土规划、区域规划和城市规划等缺乏有机地结合，微观上农村土地规划缺失。建立城乡一体的规划体系是当务之急。第一，构建完善的城乡土地规划体系。改变目前城乡用地分类各成体系，城乡用地标准不一致的状况，建立城乡统一的规划用地分类和建设用地标准，形成规划内容上各自有所侧重的国土——区域——城市、上下有机衔接的规划关系。第二，构建城乡统一的规划法律体系。从法律源头上将土地规划对象从城乡一体视角出发进行明确的界定和约束，根据不同的地区和不同的土地利用行为分类制定相关的配套法或细化的实施条例。第三，构建城乡统一的规划管理和监督体系。打破城乡在土地规划与管理方面自成体系的状况，促使区域、土地、规划等部门的土地规划管理工作统一在一个系统之下。规划的编制由一个部门负责，其他各部门依据各自职能和专业要求配合作好规划，并以所制定规划为依据进行专项管理。
4、统一城乡土地管理，用途管制与产权产籍管理相结合
目前城市通过土地征用的形式将大量的农村土地转变为城市建设用地，再按照城市国有土地的经营和管理标准进行经营和管理。现行的城乡二元结构的土地制度设计给予城市足够的法律支持进行这种城市土地经营模式。因此要真正有效的保护农地，首先要明确的就是地方政府的权责。具体而言，就是要求地方政府把经营土地和管理土地二者进行分离。地方政府不应该将自己作为土地的所有者，按照自己的发展要求和利益诉求进行管理。但是改变地方政府经营城市、经营土地的模式，不可避免地需要考虑到地方政府的绩效考核问题。如果不改变这种政绩考核制度，地方政府必然需要获取大量的预算外财政收入来推动城市经济的发展，也就肯定会继续采用经营土地的这种模式。
统一城乡土地管理，由地方政府对城乡土地进行统一的行政管理。地方政府在城市内对所有者进行管理，在农村则对明确后的微观主体进行管理。在城市土地中，地方政府还充当经营的角色，但在农村中，地方政府仅仅充当行政管理的角色，经营管理则是农民这一微观主体的事情，地方政府给予相应的支持。
统一城乡土地市场需要改变当前我国土地宏观层面上多头管理、城乡分割的二元土地管理结构。第一，进一步整合土地资源管理权，形成一个统一的土地管理部门，统筹管理城乡土地。第二，加强农村土地的基层管理，将对农村土地的用途管制与农村土地产权产籍管理紧密结合起来。把农村用地的性质、甚至范围等详细地落到每个具体地块，在其土地产权证中明确规定，且不随土地权属的改变而改变。第三，构建完善的农地管理绩效评价体系及奖惩机制。
5、统一城乡社会保障，维护农民的利益
在中国城乡二元结构的土地制度下，农地不仅是农民的生产资料，更是一种社会生活保障。改革开放后，工业化、城镇化的发展征用了大量的土地。被征地农民，虽然获得了补偿，但在城市中立足很难，成为城市中的“新贫困”人口。离开土地，进城务工经商的农民，变成了尴尬的“农民工”。留在农村的“纯农民”则因为土地收益低，生活水平普遍偏低。农民的权益都没有得到保障。
【关键词】 农场土地;使用权;流转
从根本上来说家庭联产责任承包制就是“统和分”相结合的制度,这就表现出土地在农场和农民之间的尴尬处境,就是从它那里得来的利益被分掉。农场和农民谁也不去保护土地,无论谁去保护土地,它的成本都要保护它的个人或单位自己单独承担,就造成土地得不到保护,就更谈不上社会主义农业经济的发展。在我国由于特殊的历史原因土地对于农民来说那就是自己的保障,是理所应当的福利,在他们看来使用土地就应该花很少的成本甚至不花成本,这就使得土地使用权的流动性大大降低,很难达到资源的优化配置,使得农场的利益没有得到保证。
一、农场农用土地使用制度改革的目标、方法
(一)农场农用土地使用制度改革的目标
对于农场来说既然分散经营已经不适合,土地使用制度改革的目标就是进行大户式的集中经营,不再向单个自然人发包或者出租,把土地资源进行资本化改造,然后把已经资本化的农用土地以出租的方式或者把已经资本化的农用土地作为股份和其他法人合作。对于单个农工来说也不必慌,可以联合起来集体向农场承租。农场农用土地使用制度改革的目标就是使农场真正成为一个自负盈亏自主经营的实体。对于农场而言,本人认为进行股份制改革和集体承租相结合是农场走出目前制度缺陷带来的负面效应,通过对以往制度的改革应该实现以下目标:(1)对农用土地使用制度的改革使土地的使用、整治、保护和培育走上良性循环的轨道,使土地的地力水平不断提高,土地资源的永续使用得到进一步保障;(2)建力统一、有序的土地市场体系,其中包括明晰产权、显化地租、理顺收益、规范市场,充分发挥土地市场对土地资源配制的基础性作用;(3)土地资源利用从粗放型向集约型转变,即在土地利用中节约土地资源,提高土地利用强度和效率,乃至于国民经济的效率。
(二)农场农用土地使用制度改革的方法
农场把土地使用权作为无形资产,把与土地生产相关配套设施作为固定资产作价入股,农场下属的分农场改制成为其控股的子公司。分农场以货币资金或者其他资产作价入股,农场将股权的一部分分配给现在拥有农场土地承包权的农民用作补偿,把农场的土地集中起来,由农场下属子公司实施统一规划、管理和经营。在农场可控范围内,农民或者子公司可以将其持有的股权转让。子公司将农场入股的土地集中起来,打破原有的界限,进行统一规划整理后,以出让、出租等形式将土地推向市场,形成一级农村土地市场;土地经过一级地产市场到使用者手中后,在合同规定的期限内,使用者可以再依照法律和合同规定使土地使用权有偿流转。我们实现的目标就是实现使用权与经营生产权相分离。当然会有定期的股东大会,选出执事的董事,可以按当地农作物成熟周期来召开股东大会,这将更加促进社会主义农业经济的发展,将成为我国农场经济持久高速发展的重要因素。需要指出的是,农用土地总体上实行股份制和租赁经营相结合并不排除农场直接生产经营土地。一些资金需要量大、便于集中的项目,可由农场直接生产经营,但无论直接经营还是租赁经营都应以效益和效率为前提。
二、农场农用土地股份制改造中的估价问题
谈到股份制和租赁经营相结合势必要涉及地价,不同等级的土地其地价是不同的,确定合理地价的前提便是对农用土地进行准确的估价。目前在农用地估价时本人认为应当收益还原法进行估价,收益还原法是将土地的价格视为一笔货币额,如将其存入银行,每年可得一定的利息,这个利息相当于土地的纯收益,所以从确定土地收益入手即可得到土地价格。
收益还原法基本公式见公式:
A=a1+ a2+a3+…+an
B=r1+(1+r1)r2+ (1+r1)(1+r2)r3 +…+(1+r1)(1+r2)…rn
V=A/B
公式中:V为土地价格;a1…an为当年土地纯收益;r1…rn为当年土地还原率;n为使用土地的年期或有土地收益的年期。
由于农用地主要通过种植或养殖产生收益,农用地的交换价值一般由农用地的收益能力决定。农用地的收益不仅要考虑种植或养殖产生的直接收益,而且要考虑种植或养殖生态效果产生的生态价值。农用地内部的不同用途(如耕地、果园、菜地等),会由于土地集约利用程度的变化发生相应的变化,这应该在估价时进行说明,即必须说明土地所在位置的土地利用方向,其土地现状用途及以后的发展趋势。土地生产的收益主要由土地、劳动和资本等生产要素共同取得,土地的纯收益必须从总收益中减去其它生产要素产生的收益后取得,在估价时,不能简单地以总收益减去生产成本,应该减去其它生产要素的收益。这就涉及到其它生产资料收益的确定问题。
一般农用地要达到一定的规模必须包括房屋、圈棚等地上建筑物、构筑物等,它们连同土地共同构成了不动产(多年生经济作物应包括地上青苗附着物),单独评估土地纯收益需用总收益减去其它生产资料(房屋、水井、围墙等)的收益,而其它生产资料收益的测算比较复杂,使地价测算的准确性受到怀疑,在测算地价时要把农用地及其地上建筑物、附着物作为一个整体共同测算。换言之,下面提到的农用地包括土地及其地上建筑物、构筑物和青苗附着物等,不是单纯的土地。土地上配套的建筑物、构筑物在土地评估完成后按单纯的固定资产估价,把农用地拆分成无形资产和固定资产入账。
三、农用土地租赁经营会计处理中账户的设置
1.“土地使用权”。该账户属资产类账户,借方反映国家对农场投资土地初始作价总额,贷方反映国家收回土地的初始价值。该账户依据土地的不同地理位置设置明细账。单独设置该账户的原因在于:在农场,土地这项特殊的资产不同于一般企业中“无形资产”的“土地使用权”。首先土地是农业农场赖以生存的物质基础,从这个角度来讲它是有形的;其次土地作为国家对农场的投资一般不会被收回,故不存在资产摊销问题。从某种程度上说,农场可以代表国家行使部分所有权和控制权,及时掌握与土地有关的详细数据信息是完全必要的。依据“会计主体”假设和“重要性”原则,在农场将“土地使用权”单独作为一项资产来反映和监督是可行的。
2.“地力变值”。该账户为“土地”账户的调整账户,借方反映由于农工良性耕作、地力上升而引起的土地增值额,贷方反映不当耕种、地力下降引起的土地减值额。需要指出的是,土地增(减)值额是根据当次土地评估结果的差异确定的。也就是说,“地力变值”借方发生额合计数为土地累计增值额,贷方发生额合计数反映土地累计减值额。余额在借方为土地净增值,反之为净减值。“土地”账户期末借方余额加“地力变值”借方余额(减:贷方余额)即为土地现值。
应当说明的是,各会计主体均应照此对农用土地进行核算、监督。这样一来,土地使用价值及其增减变化以及土地租金收入等事项的情况将尽收经营者眼底。此时,对农用土地这项资产的反映和监督也即成现实。
参考文献
[1]刘治钦,杨秋林.《农用土地的会计确认和计量探讨》.《农业技术经济》.2004(4)
关键词：税收国家 土地财政 法律制度
实际上来看，我国的发展速度较快，城市化进程飞速卓越的超过其它国家，必须要做到的就是城市建成区不断的扩大，那就意味着要逐渐从城市扩张到城市周边，利用出让的使用权来获取对应的收入可能就会变得尤为平常。我们再换个角度看的话，出让者把土地归给国家，成为国家所有，那么国家就有权力去生产或者投入到市场经济中，从而在其中获得的一切都是合情合理的。由此可以看出，政府用土地来夺得收益也是具有正常性质的。
一、改革土地财政法律制度要做到势在必行
目前为止，不容忽视的问题，莫过于由土地财政所引发的问题。比如说，人们的就业问题、社会的保障问题和农村没有地的农民如何生存的问题；住在城市的居民没有地方住得问题；因为土地财政而发生了腐败的类似现象等等的问题。在土地财政方面，可能达不到可持续发展的程度，因为土地是具有局限性的，当土地越来越少时，那么就不能够维持现在的基本收入。政府必须不停的出让土地，尽量不让财政收入中断，要维持着：征用土地-卖地-收税-再征用土地，就这样的一个循环要一直持续，对于土地的拥有来说，是不是具有可再生资源还要继续探讨。我国现在的楼市保持着只提升不下降的趋势，造成我国楼市缺乏对于公民的诚信力，房地产市场的运行模式制约着我们国家的经济，所以说改革土地财政法律制度要做到势在必行。
二、具有必然性的土地财政
在阶段性时期，政府把财政收入全部依附着土地出让收益，甚至于已经成为了一个重要的组成部分。我国是经济飞速发展中的国家，政府采取了最为合理性的收入手段，就是土地财政，使其变成最便捷、最少成本的获得渠道。可是我们国家的土地是有限度的，那么可以开发利用的土地就会越来越少，财政收入也会随之而改变。
三、拥有积极影响的土地财政
土地财政虽然有着很多的问题，但是土地财政是加快经济发展和城市建设的有效途径，不应该过多的去探讨其缺点。我国现在的发展模式，明显的分为三部分，则是政府、开发商、买房市民。在地方政府中可能说没有很多的税收收入去支持城市中的建设，可是地方政府却拥有着大量的土地资源。开发商出资开始竞拍土地，人们购房构成了市场支撑，政府也就利用了土地的出让金使得城市得到经济的飞速增长，三方到最后都是有利的结果。土地财政对于城市的有效发展是有着推动作用的。
四、税收国家框架下“土地财政”法律制度的改革方向
在地方的政府中能够根据土地来取得财政收入的基本方式为：土地收费、土地税收、土地出让金。这些是拥有法律依据的收入方式，但是我国正处在持续发展的趋势，社会经济不断的上升，使得一些文本上的法律，不能够很好的调控和适应社会经济，所以进行改革将成为必要的措施。“土地财政”在法律制度的正确改革中，其最高的理想应该是实现其税收的国家。要以税收国家的标准为基本点，进行改革措施的实施，改革后的完美成果，应该与税收国家的相契合。如果没有达到预期的效果，则改革后的措施就会背离了税收国家的，促使这种改革是没有意义的尝试。在改革的正确流程中，应该重点改革的则是土地出让的法律制度。
五、在依赖性方面左右为难
政府在出让土地基础上让收入成为了一种捷径，似乎钱财收入是很容易的事情，可能有的地方政府就加大了房地产的开发，使土地越来越为之重要，渐渐的对于土地财政过分的依赖。这样的手段是促使财政收入变得不可发展。经济发展和财政收入是密切相连的，在目前我国这样繁荣的时期，依靠着房地产可以使经济飞速的增长，但是一旦在不景气的情况下，经济就会直线下降，会给我国的发展带来很坏的影响，因此我们应该努力摆脱土地财政。
想要直接不去依赖土地财政，是不太可能的。目前分析出了三点都是不得不去依赖的方向。包含三点：
关键词：土地征收；失地农民权益；公共利益；土地征收补偿
近年来，随着中国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地，由此产生了大批失地农民。据国土资源部统计，1987-2001年，全国非农建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中通过行政手段征地160万公顷（2400万亩）[1]。按人均0.8亩计算，那么在此期间我国失地农民人数高达4000万至5000万人。
1 失地农民合法权益的构成
农民享有合法权益，这本不应该成为问题，我国宪法规定的公民权利，农民都应该享有。结合非农建设征地实际，失地农民的合法权益主要包括交易自主、取得赔偿、劳动就业、社会保障四个方面[3]。
2 土地征收制度不完善损害农民权益的分析
2.1 土地征用目的和征用范围的模糊性损害了农民的权益
（1） “公共利益”目的和范围规定不明确
（2）现行法律对公共利益目的的规定存在矛盾
（3）缺乏土地征收目的合法性审查机制
2.2征用补偿及补偿分配损害了农民的权益
（1）补偿范围窄。
（2）补偿标准过低。
（3）补偿分配不合理。
（4）补偿纠纷的解决机制缺乏。
（5）补偿方式单一，安置责任不明确。
3 完善土地征收制度，维护失地农民权益的措施
3.1 严格区分公益性和经营性用地，维护失地农民权益
3.1.1 严格而清晰地界定“公共利益”
防止征地权的过度使用，是保护私权的重要手段，是防止公共利益泛化和虚化的必要手段，是我国进行民主化、法制化建设的体现，是保障失地农民权益的根本[7]。
3.1.2 消除法律规定之间的冲突
应修改或废除《土地管理法》第43条的规定，消除法律规定之间的冲突。对于非为公共利益而需要使用农村集体土地的，不再纳入土地征收的范畴，而是推行市场交易制度。具体可以遵循我国的土地用途管制法律制度，严格限定其相应用途后，通过规范的农村集体土地市场交易手段，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，由农村集体经济组织代表农民集体依市场规则与买受方进行交易。但是，对于其中涉及农用地转为建设用地的，仍要先履行相应行政审批手续后才可交易，这是保护耕地的公共利益所必需的。而对于乡（镇）土地利用总体规划中的农村建设用地则不必经审批，只要进行变更登记后即可直接出让。通过此种方式将公益用地与非公益用地明确区分开，从而更好地规范我国的土地征收制度，防止权力的过度扩张，保护农民的利益。
3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性审查机制
对是否符合公益，除了政府官员的意见外，还要广泛征求有关专家和农民的意见，尤其是该土地的所有人和使用人的意见，让他们享有参与权和发表自己意见的权利。即可在人大常委会下建立土地征收审查委员会，其成员可以包括土地行政部门、规划部门、律师、学者、村民代表等，由他们组织听证会。在听证会上，土地征收审查委员会在综合征地双方的意见、证据以及自己的调查结果后，做出是否属于公共利益征收的裁定。由于听证程序在我国已不是一个新鲜的东西，将听证程序引入到征地过程中，让土地所有人和他权利人参与其中，既有利于加强土地征收过程的监督，让土地征收制度真正成为阳光下的制度，又有利于提高农民的法律意识和维权意识。这种以客观形式所决定的主观公益，或许更符合民主的要求。
3.2 完善征地补偿制度，维护失地农民权益
3.2.1 扩大补偿范围
（1）土地承包经营权损失。2003年实施的《农村土地承包法》第9条明确规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。2007年10月1日实施的《物权法》第132条规定：承包地被征收后，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。这是法律严格控制下的征收在土地承包经营权制度上的反映。土地承包权已成为一种独立的物权，农民通过行使该项权利，实现对集体所有土地的占有、使用、收益。土地承包经营权本身也可以处分，从而实现其交换价值。由于土地征收导致土地承包经营权的消灭，农民造成直接经济利益损失，因此，应将其纳入补偿范围。
（2）残余地损失。这是由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的直接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飞扬的尘土等都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。对征收导致的残留地损失给予补偿，是保护残留地权利人利益的需要。
（3）营业损失补偿。即对被征地上进行的经营性活动造成的损失的补偿。
（4）搬迁费。这是指不被征收的地上物、原有的生产设备、水产、畜产等必须予以迁移，因此应向被征地农民补偿搬迁费。
（5）安置费和福利费。这是以转业培训或安置所需费用为准，加上最低的社会福利保障费用（可以参照城市人口最低生活费用标准）给付。
（6）其他必要费用支出的补偿，如：律师或专家的费用、权利维护费用以临时租房费用等。
3.2.2 确立以市场定价为主的补偿标准
我国学者对征地补偿标准的观点主要有三种：第一种观点是主张先维持平均年产值标准，将法定最高倍数30倍提高到40倍[8]；第二种观点是主张区分所征土地的经营性与非经营性，对经营性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对非经营性用途的征地仍采用现有补偿标准[9]；第三种观点也是大多数学者赞成的观点，即采用市场价格进行补偿。但对市场价格如何确定又有不同意见。有人主张区位级差补偿法，即主要根据土地区位条件确定补偿标准，以离城市中心的远近来决定补偿标准的大小[10]。笔者认为，第一种观点不能反映所征土地的自身价值，属于治标不治本；第二种观点主张对农村土地公益性的征收实行不完全补偿的方法也是计划经济时代牺牲农民利益的做法，因此不能被采用。笔者同意第三种观点，改变征地补偿费按“产值倍数法”计算的“一刀切”作法，而是确立以市场定价为主的补偿标准。可以在征地中逐步推行土地“片区综合价”政策坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一片区确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分等定级，作为农地转用的市场补偿价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准。
3.2.3 合理分配土地补偿费
集体是由若干个体组成的，从本质上讲，农民才是农村集体土地所有权最真实的主体，农民具有农村集体土地所有权的成员权。叶剑平认为：所谓成员权，即由于土地集体所有制的存在，使得村庄内部所有合法成员平等地拥有村属土地的权利[11]。另一方面，由于我国实行的是土地公有制，包括国家所有和集体所有，农村集体土地所有权是不可分割的，任何个人都不可能拥有土地的所有权。当务之急，就是以法律的形式，赋予被征地农民（也可以被视作为一个集体，即被征地农民集体）分享土地补偿费的成员权利，并且规定土地补偿费在农民、乡镇、村的公平合理的分配比例。被征地农民在土地补偿费分配上应该占有一定地位，乡镇的比例应该有所下降，而村集体的比例也应该有所上升，因为村集体直接承担着农村社会经济建设的重负。
假设土地补偿费为10，安置补助费为a，青苗补偿费为b，a远小于10，b更小，重构后乡镇的20%转移到农民手中（如表4.1所示）：
3.2.4 完善补偿方式
（l）分期和终身货币补偿。将一次性的货币补偿分期、终身发放，可以给予农民长期保障。如江苏省昆山市出台政策规定：改一次性的补偿为分期和终身补偿，对被征地农户实行按年分期补偿的办法，每年落实发放到户，并根据物价上涨指数，三年左右上调一次[12]。
（2）土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营性企业中。这种方式是指在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体同意的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置[13]。此外，对于重点能源、交通、水利等基础设施建设，基于其综合效益周期长、收益稳定的特点，也可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，一定年限期满后，农民可以凭借土地债券获得相应的本息。
（3）征地补偿费入股安置方式。此种方式一般仅适用于公益经营类项目而征收土地的情形。在农村集体经济组织和农民个人愿意的前提下，将部分或者全部征地补偿费入股，农村集体经济组织和农民个人作为股东参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担经营风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。这种安置方式能保护农民的长期利益，但存在一定的风险，因此，必须强调农村集体经济组织成员集体民主决议和农民个人自愿的前提条件。
4 结语
中国实现小康社会的最大障碍，不在城市，而在农村。只有维护好失地农民的权益，才能使土地利益在各个社会阶层中均衡分配，才能保障各个社会阶层的权益；才能理顺弱势群体和强势群体之间的关系，理顺农民和政府之间的关系，理顺农民与用地单位的关系，才能保障各种社会关系的和谐。
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关键词：土地管理制度改革 农民权益 保障 问题
一、引言
在2006年的全国农村综合改革工作会议上，总理指出，在近30年的农村改革中，我国农村实现了三大进步：首先是农村经营体制改革的顺利实施；其次是国民收入分配关系的重大改革；最后是农村综合改革的实行。农村经营体制的改革建立起了农村基本市场机制、经济制度，使农民生产经营自得到了有效保障；国民收入分配改革统筹了城乡发展；农村综合改革有效解决了农村经济基础、上层建筑二者间不相适应的问题。在土地管理制度改革的全面开展下，农民权益保障问题日益突出，怎样保障农民的土地权益，成为了当前土地管理制度改革的一项关键内容，也是推进现代化、城市化、工业化进程的重要问题。
二、农民权益受损的原因
（一）土地产权不明确
当前的农民承包经营权、土地产权是由国家制度安排的结果，而非市场自发交易所形成，该制度下，农民的土地权益是不完全的，具体表现就是土地产权的含糊不清。我国现行《土地管理法》、《宪法》中，明确指出“农村土地归农民集体所有，集体经济组织是其所有权代表者”。对于“集体经济组织”，定义则很模糊，乡镇、行政村、村小组都可以是“集体经济组织”代表，各级组织的责、权、利并未划分清楚。在这种情况下，农村土地犹如准公共品，其产权的外部性很强。在土地流转中，农民的经济权益、社会权益、政治权益常常会受到损害。
（二）征地制度不健全
尽管我国征地制度在几十年的实践过程中，得到了不断的完善与改进，目前的征地制度体系也较为完备，但在具体的执行过程中，还是暴露出了不少问题，对农民权益产生了不小的损害。首先，在我国宪法中，虽明确指出征地必须基于公共利益，却未具体界定公共利益的范围、内容，这就导致了个地方政府从自身情况出发，任意扩大公共利益的范围，以至于将兴办企业、招商投资也纳入了公共利益范围；其次，在各地征地过程中，频频出现滥用征地权的现象；最后，农民的申诉权、参与权、知情权得不到体现，没有建立利益主体（农民）的协商谈判机制，相关纠纷、争议的裁决机制也有待完善。
（三）缺乏相应的维权组织
在我国，除了农民外，其他社会阶层基本上都有较好的利益诉求组织（如妇联、商会、工会），这些组织代表着不同阶层的利益与政府、其他经济组织进行谈判、沟通。而农民则没有这样的维权组织，所以农民的利益诉求难以通过维权组织反馈给上级部门、政府，这也是农民权益难以得到保证的一个重要原因。
三、保障农民权益的建议
（一）明确产权主体
“集体经济组织”明确化，可有效避免土地流转过程中的诸多问题。将村民小组确定为集体经济组织，并拥有相应的法律地位，村民小组是土地产权主体。这是因为在村民小组这一级中，对土地制度历史变迁、地块分布、地块面积、土地质量等信息最为清楚，对于侵权行为的屏蔽也最有利。
（二）健全土地征用制度
首先，要对公共利益进行严格、明确的界定，在这一方面可参考国外经验，使用列举方法加以规定，具体而清晰地列举出各种公共利益项目，列举范围以外的内容则为非公共利益。其次，要保障农民的申诉权、参与权和知情权，对征地程序加以完善。知情权让农民在了解征地缘由和经过的过程中，对征地事项进行监督，以保证其合法性；参与权让农民通过参与协商谈判，来保障自身利益；申诉权可让农民及时披露各种损害自身权益的违法行为，防止出现违法征地。最后，要对补偿制度加以完善。对于以非公共利益为目的的征地，要在农民经济补偿上反映出土地的增值收益。
（三）健全法律法规、社保制度
对于相关法律法规的完善，首先要对现行法律法规中不完善、有冲突的问题加以解决。如《土地管理法》中，“征地必须基于公共利益”与“任何个人、单位必须使用国有土地”相矛盾。再如，在《决定》（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》）中，增加了征地告知程序，虽赋予了农民知情权却未赋予其参与权，该法规也并未规定详细的纠纷裁决、争议协调细则。另外，为及时调节征地过程中的各种矛盾，相关部门要尽快出台相关的土地征用法规。
对于农民社保制度的完善，主要指在社保体系中纳入失地农民。笔者以为可设计一个便于操作的、与城市居民接近的社保体系，先考虑养老保险，再考虑医疗、失业保险，逐步建立健全失地农民的社会保障体系，并最终建立起整个农村的社保体系。社保资金主要由两部分构成：部分征地款、国家财政拨款。农村社保体系的建立健全是城乡统筹的要求，也是社会发展的必然趋势。
（四）建立维权组织
建立起代表农民权益的维权组织“农民协会”，并赋予其相应的法律地位，农民协会代表农民可直接与村组织、省市级政府乃至中央政府对话。农民维权组织的建立，不仅可以保障农民权益，更能整合、统领各类经济合作组织，促进农业产业化发展。农民协会作为非政府组织，它与农村合作经济组织、政府组织一起构成了相对完整的农村社会体系。
参考文献：
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