时间：2022-11-20 06:02:16
一、我国城镇化建设的提出及其现实意义
中共中央自十六大以来基于我国国民经济和社会发展新的需要提出了实施城镇化战略，今年的政府工作报告中也明确提出：“坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展。坚持科学规划，严格管理。加强城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，提高管理和服务水平。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”由此可见，城镇化之所以被列入党中央与国务院的重大战略部署之中，是因为实施城镇化战略对于解决制约我国国民经济和社会发展，解决一系列经济和社会问题、改善我国人口结构、提高整个国民经济、促进全社会发展具有重要的现实意义。
二、城镇化建设中存在的主要问题
城镇化的进程必然导致大量农村土地被征用，要使城镇化进程得以顺利进行，首先要正确认识城镇化建设中的农村土地问题、失地农民的合法权益问题。只有正确认识城镇化进程中存在的关键问题并通过法制途径予以解决，才能使城镇化进程得以顺利进行。
1.城镇化过程中农村土地性质和用途改变的法律问题
《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一项规定：承包方依法享有对承包地使用、收益和土地承包经营权的流转。这是土地承包经营权具有一定处分权（即有限处分权）的法律依据。这种处分权能的最初设定是对经营权本身的处置权，而不是超出承包经营权而对土地所有权的处置，不会造成对土地集体所有权的冲击。为此，《中华人民共和国农村土地承包法》第四条明确规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖；《中华人民共和国农村土地承包法》第八条还规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设，城镇化建设势必会改变农村土地性质和用途。那么城镇化改变农村土地的性质和用途的法律依据是什么？城镇化的规模及其征用农村土地范围的依据又是什么？什么样的方式征用农村土地才是合理开发和持续利用？
从上述法律规定分析得出，农村土地一是属于农村集体所有或者国家所有由集体使用，农民从农村集体经济组织或者村民委员会依法取得的只是农村土地承包经营权而非农村土地所有权；二是农民取得土地承包经营权后，只能从事农村生产经营，承包的农村土地未经批准不能从事非农业生产经营；三是承包的土地不能用于非农建设、不得买卖。因此，城镇化进程中改变土地性质和用途显而易见，现有的农业法、农村土地承包经营法是否应该为城镇化建设让路而修改？还是为城镇化建设重新制定农村土地的相关法律？至少目前城镇化建设用地缺少应有的法律支持。
2.城镇化进程中农村土地承包经营权是否可以收回的问题
任何一个项目的建设离不开规划，而且都是规划在先建设在后，城镇化建设的规划也不例外。在城镇化建设过程中个别地区的领导，特别是参与决策的领导为了政绩而盲目扩大城镇化的规模，向规划部门发规划指令，甚至要求规划部门把已经做好的规划作调整和改变。由于城镇化的规划是决定城镇化进程能否顺利进行的重要因素之一，直接影响着城镇化的进行和进程，一旦由于规划不科学等原因导致城镇化进程受阻或不能实现，当初对规划发号施令的领导可以调任异地，而农民的土地已被征用、被建设或被毁坏，退还耕地不是易事，最后遭受损害的还是农民。因为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。因此，一旦城镇化建设中入驻的公司或企业破产倒闭，破产企业会陷入没完没了的企业诉讼和破产事务处理之中。那么，原来属于农民承包的土地承包经营权是否应该收回？通过什么途径收回？目前，也缺少这方面的法律和政策规定。
3.城镇化对农村土地承包主体和下一轮承包的影响
城镇化建设中公司或企业一旦破产也是毫不例外进入破产清算程序，公司或企业的所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地）将被拍卖，农村土地使用权也随之转为他人，破产公司或企业的所有产权拍得者有可能是法人也有可能是自然人，自然人拍得者可能是农民也有可能不是农民。法人或者非农民自然人一旦通过拍卖取得破产公司或企业所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地），农村土地承包经营权主体就不只是《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的村集体经济组织或者村民委员会的村民。随之，取得农村土地承包经营权的主体范围将扩大为农村农民、其他自然人（非农民）和法人，与现有农村土地承包经营法规定的主体不符。还有，由于城镇化入驻公司或企业破产，破产公司或企业所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地）被他人拍卖取得，下一轮农村土地承包经营就无法正常进行，农民将完全丧失农村土地和土地承包经营权。农民完全丧失土地和土地承包经营权就意味着农民失地又失业，那么农民的收入就没有来源，生活就没有保障，农村社会就不会稳定。
鉴于以上理由，城镇化建设的失败将会导致城镇化建设杂乱无章。既浪费了国家的建设资金又毁坏了农村土地，在给小城镇长期发展和未来建设造成隐患的同时，也影响了下一轮农村土地经营权的承包。
三、建立和完善城镇化法律制度的必要性
城镇化进程在我国起步较晚，但在拉美国家大力开展城市化建设后，进城农民却无业可就，形成了“拉美城市化陷阱”。因此，我们既要吸取拉美国家大力开展城市化建设的经验教训，又要制订城镇化建设的法律制度，并完善我国现有农村土地法律制度，以保障城镇化的顺利进行。为解决好上述问题，应做好以下几个方面工作。
1.建立科学的规划城镇化机制
现阶段我国正在提倡创新和加强社会管理，让多主体参与社会的管理，特别是多主体参与到城镇化的规划和建设中来，意义特别重大。因此，在新的历史条件下，城镇化建设必然也要让多主体参与其中，各级政府应当邀请相关专业的专家、学者参与到城镇化的规模设计和规划中来，吸取社会各界不同意见，集思广益。切实把自然因素、社会因素、人工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇化特色，规划既应立足现实更应着眼长远，注重其连续性。体现可持续发展，为城镇化功能分区预留必要的空间，着力提高城镇规划的起点和水平。城镇化规划要有一定的超前性，以适应经济和社会快速和长远发展的需要。因此，让规划部门专业人士做专门规划设计，从科学的角度和发展的前瞻性出发进行规划设计，建立城镇化科学规划的机制，减少行政干预规划。
2.建立城镇化规划追责制度
我国城镇化的建设主要途径是把农村发展基本纳入城镇范畴，必须坚持城乡统筹发展的原则，树立城乡一盘棋的思想，把城市和农村经济及社会发展作为整体，其前瞻性的、长远的、科学的规划是关键。但过去的一些城镇化建设往往缺乏合理的布局和科学规划，特别是有些地区的领导者、决策者在城镇建设时追求个人政绩，片面追求“高、大、新、全、美”，规划既不讲科学也不重实际，导致国家建设资金和土地资源的浪费，损害了农民的土地权益。对于这种决策错误，应当建立决策者决策档案，追究其决策错误的责任。因为其错误的决策给国家造成了损失，也损害了农村农民的利益。因此，建立城镇化规划追责制度是因为城镇化同时又应具有明显的阶段目标性，可以防止出现一任领导一个样，领导一走就变样的现象发生。
3.各级政府应该为城镇化建设需要提供职业培训
城镇化的外部形式就是城市和农村的结合体，城镇化的内在需求就是吸引外来投资、发展自身经济，它是我国未来国民经济的重要载体。由于“十二五期间”我国经济增长方式的转变和经济结构的调整，二、三产业已经成为城镇化经济发展的重要基础。目前，我国城镇化建设融资投资渠道缺少法律上的依据和政策上的支持，主要投资渠道还是来自于政府的投资。在当前的财政体制和经济发展水平下，同级政府在城镇化建设上的投入财力有限，受财力约束明显。一方面乡镇企业（包括民营企业）势单力薄，本区域缺乏支撑其经济发展的主导产业以致无法提升经济效率；另一方面郊区农民劳动技能低下难以胜任工作岗位，吸引外来企业和人才成本偏高无法凝聚人才，使城镇化发展受到限制。因此，各级政府应该在城镇化建设的规划阶段就应当免费对农民进行劳动技能进行培训，确保失地农民有岗可上、有岗能上。长期以来，我国农村出去打工的大部分农民，做的是体力活或者很有限的初级技工。而当农民的土地被征用后，连家门口的企业都没有自己的岗位，就是因为自己不具有这方面的劳动技能。因此，国家应当投入经费，建立培训基地加强对失地农民劳动技能的培训。
4.严格审查企业项目，制订环境保护预案和措施
我国城镇化的建设和发展由于“重建设，轻保护”、重GDP轻生态，已经导致了生态环境被破坏、被污染。原因是一方面当地政府只重视企业的工业产值忽略了生态环境指标，另一方面是企业自身的环境保护意识不强，随意排放和倾倒废气烟尘、生产废水、生活污水、各类垃圾，导致大气和水体污染严重；还有一方面是我国的环境管理执法严重滞后和执法力度不够，生态环境恶化趋势加重。在我国城镇化发展最快的温州―台州之间的乐清湾生态环境污染特别厉害，滩涂养殖严重受损，近海水源严重污染。因此，各级政府应该在城镇化的规划之初，就要就城镇化生态环境的维护和保护作出具体的方案进行评估，对入驻项目进行环保审查，要求企业制订对自身项目有可能发生污染的处置预案和措施。
5.区别或提高征地补偿标准
我国各级政府现行农村土地的征用标准实行的是一刀切，一个标准、一个价格。政府以低廉的价格从农民手中征用土地，然后转手高价出让。买卖土地成了政府的主要财政收入，农民只得到少得可怜的征地补偿金。城镇化建设要大面积征收土地，因此对农民土地的征收也要综合考虑价格，一方面要看农民土地的地域位置，另一方面也要视用地对象的用地性质再确定征地价格。如果是开发商征地，征地费用就要高些，要让农民失地以后生活水平不下降，长远生计有保障，一定程度上让农民失地后能正常地生活。对此，我国台湾地区的相关法律就明确规定，区片征收农民的土地，农民获得的补偿不能低于这个地价增值之后的40%，韩国比台湾规定的还要略高一点（40%～50%）。因此，我国台湾地区、韩国在这方面的经验和相关规定值得我们去借鉴。
6.国家应当延长义务教育至高中或高职阶段
城镇化建设中农民由于土地被征用，得到是有限的征地费用，这笔征地补偿金不足以让农民的生活得到保障，何况现在的农民年龄结构趋于年轻化，费用更大。因此，城镇化进程中仅仅是把农民身份变换成城镇居民，是远远不够的，因为城镇化后的农民实际上是失地又失业的农民，没有了生活来源。出于自身劳动技能低下的现实，失地农民希望自己的子女能够得到良好的教育。但我国现有的义务教育只有九年，这九年义务教育的每年费用投入是最低最少的。农民对子女的教育最大投资是在高中阶段或大学阶段。因此，鉴于失地农民少得可怜的征地补偿金不能保障其子女受教育的费用，国家应该减轻失地农民的教育投资，将农村义务教育延长至高中阶段或大学的高职阶段，这样既让失地农民子女在获得高等教育的同时，也获得从事职业的劳动技能。
结 语
城镇化的建设和进程是一个复杂的系统工程，中外没有一个统一的发展模式。我们必须从本地实际出发，因地制宜地寻求自己的发展途径，在城镇化的进程中既要充分认识问题的存在，也要有解决问题的依据和手段。只要坚持可持续发展的原则，通过科学的规划、合理布局，制订并完善法律制度，就能促进和保障城镇化进程的顺利进行。
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关键词：城镇化 分税制 财税政策
城镇化是我国实现全面现代化的历史任务，是扩大内需，实现经济持续健康发展的内在动力。2012年12月，中央经济工作会议提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。我国截至2011年，城镇人口达6.9亿，城镇化率达51.27%，根据《中国城市发展报告》的预测，到2050年，我国城镇化率将达到75%。可见，在未来很长的一段时间内，我国都将处于城镇化得扩张阶段。
一、我国积极推动城镇化的意义
城镇化是世界各国在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。城镇化对拉动经济增长，促进经济结构调整具有十分重要的作用，具体体现在以下几个方面：
1.加快资源集聚，形成规模效应
众所周知，城镇化将带动基础设施的投资，加快资金、人才的集聚，形成投资上的“规模效应”。这将有力的促进地方政府财政收入的增加，从而提供更为集中、优质的公共服务。同时，城镇化的推动也将导致人口向城市的集聚，而城镇的消费水平远远高于农村地区，这也必然导致地区消费水平的提高，从而拉动经济的增长。与此同时，投资和消费都具有乘数效应，能够有力的带动相关产业的发展。
2.优化经济结构，提升经济质量
城镇化的过程必然有力的促进第二、三产业的发展，优化经济结构，提升经济质量。城镇化的推进不是简答的资源叠加，其中必然也有资源的整合过程。一方面，城镇化建立在工业化的基础之上，反过来城镇化又推动工业化的前进。随着城镇化的发展，资金人才资源的集聚推动工业化的扩张。另一方面，城镇化的推动也将伴随第三产业的发展与完善，为第三产业提供广阔的平台。城镇化的进程既为第三产业的发展提供了大量的服务对象，又为充实第三产业提供了丰富的劳动力资源。与此同时，随着城镇化及居民收入的提高，对第三产业服务的质量要求也会不断提高，这也将促进服务业的进一步发展。
3.普及公共服务，助推专业化分工
城镇化的推进促进人口在城市的集中，这将大大的降低教育、医疗卫生等公共服务的人均成本，有助于公共服务在城市的普及。同时，根据世界银行2009年报告，随着人口和经济活动向城市的集中，市场需求将快速增长和多元化，这将促进专业分工，从而进一步提高经济的效率。在我国城镇化、工业化双轮驱动的今天，完善公共服务，促进专业分工和优化产业结构、提升经济质量是密不可分的。
二、我国城镇化进程中的问题分析
随着近些年我国财税领域改革的深入，财税政策在促进城镇化方面发挥着越来越重要的作用。一方面财税政策有力的促进了城市基础设施、社会保障、公共服务的完善；但另一方面，城镇化进程中财税政策也存在一些缺失与不足，具体体现在以下几个方面：
1.财税政策缺乏导向性，城市间产业布局雷同
经济的发展是城镇化的第一助推力，长期以来我国财税政策在促进城市经济发展方面发挥了不可替代的作用。然而，目前我国地方政府之间信息缺乏对称，地方利己主义抬头，严重削弱了财税政策的总体宏观效应。政策的导向性作用也相应削弱，造成城市间产业布局雷同，严重制约了城镇化进程中经济的可持续发展。以国务院重点扶持的十大战略新兴产业为例，全国各省、自治区、直辖市中出台政策重点扶持光伏、新能源等产业发展的就有近20个，甚至在全国钢铁产能严重过剩的情况下，仍然有16个省市在“十二五”规划中上马钢铁项目。产业布局的同质性从长远和整体来看，不仅会造成资源的严重浪费，还会使之成为城镇化进程中的沉重包袱，最终制约其发展。
2.分税制条件下财权事权的不对等
所谓分税制是指在划分中央与地方事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种财政管理体制。在我国现行分税制条件下，地方政府既要提供公共产品和公共服务，提高社会福利，又要集中精力大力发展本地经济。而我国地方税种建设相对滞后，地方缺乏主体税种和必要的税收立法权，地方财力十分匮乏。我国地方财政收入占全国总收入的比重从1993年的78%下降为2009年的48%，而地方政府的财政支出占总支出的比重却从1993年的72%上升为2009年的80%，出现了严重的财权事权不对等的局面。这就使得一些中小城镇政府难以推动城镇化的深入。且当前中央推行结构性减税，地方主体的营业税改征增值税，这将进一步的导致地方政府有限的收入难以推进基础设施和公共服务的建设。
3.融资渠道不通，外部性现象严重
当前在我国城镇化的进程中，地方政府的资金主要来源于“土地财政”和“债务财政”，城镇化的推动主要依靠政府的投入，这使得分税制条件下政府的负担更重。同时，地方政府缺乏有效的融资平台，基础设施建设向多元化投资转换缓慢，城镇化进程中基础设施不足，教育、医疗资源短缺，社会保障制度不健全、不可持续问题突出。加之地方财政资金的使用缺乏合理的规划和论证，城市化进程中的外部性现象也十分明显。资源短缺、环境污染、交通拥堵等问题日益困扰着中国的城镇化。就以城市污染为例，根据2006年世界银行报告，世界上20个污染最严重的城市16个在中国。可见拓宽融资渠道，解决外部性问题已刻不容缓。
4.破解城乡二元结构的财税政策乏力
城乡二元结构是我国城镇化进程中亟待解决的有一大难题。一方面，城镇化表现为农村人口向城市转移。而目前，我国实行城乡户籍制度，大多数进城农民不可能获得城市户口，成为真正的市民；而另一方面，城镇化的进程占用农村土地，而我国财税政策对解决失地农民的生计问题缺乏有效措施。即使这些失地农民成为市民，再就业、医疗、教育等方面的待遇也不尽相同，这无疑是推进城镇化的强大阻力。
三、促进我国城镇化的财税政策建议
中共“十八大”报告指出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。2012 年 12 月以来接连召开的中共中央政治局会议、中央经济工作会议、全国发展改革工作会议及“两会”都提到了要“积极稳妥推进城镇化”。这传递出一个相同的重要信号，那就是国家将把促进城镇化健康发展作为未来的重点工作来抓。几十年来的中国城镇化发展产生了一系列问题和矛盾，我们必须深刻认识这些问题和矛盾才能更好地开展新型城镇化建设的各项任务。
一是过去对城镇化的理解不够深刻，对解决人口城镇化滞后问题重视不够。有一部分人过去将城镇化理解为村庄的逐步消失，城市面积的逐步扩张，城市人口的不断增长，也有一部分人认为城镇化就是农民到城里当打工仔，当生产者，而不认为他们是要定居城市并成为城市中有尊严的一员。2002 年以来，我国城市建成区面积由 2.6 万平方公里左右，扩大到 4 万多平方公里，扩大了50%以上。2000—2011 年，城镇面积增长幅度大大超过人口的增长幅度，城镇的人口密度不升反降，每平方公里人口数量从 8500 人降到 7700 人。人口的城镇化明显滞后于土地的城镇化。1978—2012 年，我国城镇人口从 1.72 亿增加到 7.1 亿，城镇化率从17.92%提升到 52.57%。但是到 2011年，我国户籍人口城镇化率仅有35%左右，还有相当多的农业转移人口没有真正融入城镇，没有在城市教育、医疗、社会保障、保障性住房等方面享受和城镇居民相同的公共服务待遇。这样下去，势必阻碍城镇化正常有序推进，制约城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用。
二是我国城镇发展的空间布局不尽合理。1978—2011 年，我国城市数量由 193 个增加到 657 个，小城镇数量由 2173 个增加到 19683 个。中国初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次协调发展的城镇体系，但是各城镇的空间分布和资源环境承载能力不匹配，不同规模和层级城镇发展不协调。几十年的改革开放，我国形成了长三角、珠三角和京津冀三大东部沿海城市群，有效带动了东部地区快速发展，三大城市群以 3%左右的国土面积集聚了 13%左右的人口，创造了36%左右的国内生产总值，但是东部一些地区人口、土地、资源和生态环境的矛盾却日益加剧，节能减排和污染治理的压力巨大。中西部地区一些资源环境承载能力相对较强的地区也在逐步形成城市圈或城市群，如成渝城市群，以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游城市群，中原城市群等，但是总体质量不高、数量不足，带动周边地区发展的能力不强。我国的中小城市集聚产业和吸纳人口的能力有待提高，小城镇数量多，大部分规模小，承载能力有限，一些发达地区的特大镇财权和事权不匹配，急需改革完善。
三是大规模人口迁徙的城镇化暴露很多弊端。我国历史上形成的农业转移人口目前仍以劳动力流动为主，而非举家迁徙为主。2011 年，举家外出农民工为 3279 万人，只占当年全国农民工总量的 12.9%，这样就导致每年的“春运”压力巨大。2011年，跨省流动和远离家乡的打工人数达 7473 万，占外出农民工总数的47.1%，其文化适应和融入也需要很长的时间。与此同时，年富力强的家人都去大城市打工了，家里留守儿童、留守妇女和留守老人等“三留守”人员又产生了一系列问题。这种给特大城市和大城市提供大量廉价劳动力的发展模式，再加之中国城镇的等级化行政管理体制使得分配资源的权力集中在特大和大城市，中小城市和小城镇的城镇化建设更难付诸实践，必然加剧区域发展的不平衡，城乡发展的不平衡。现在一些积极承接沿海产业转移的中西部产业园区和集聚区也开始面临招工难和留工难的问题了。
四是城镇化发展方式比较粗放，土地没有发挥出节约集约效应。目前我国城市人均建设用地 133 平方米，超过国家规定的 80—120 平方米的标准。在农村人口大量减少的同时农村建设用地总量不减反增，2000—2010 年我国农村人口减少了1.37 亿，但农村居民点用地却从 2.47亿亩上升为 2.77 亿亩。城镇土地利用效率下降，呈现出了低密度化倾向。一些城市没有考虑实际的产业和人口集聚能力，盲目建设大马路、大广场，现在全国出现建新区和新城的热潮，很多冠以“开发区”、“工业园区”和“城市新区”的区域都有其名而无其实，很多三四线城市在没有人口导入和产业集聚的前提下直接进行房地产大规模开发性质的造城运动，人为加快了城镇化进程。这种“被城镇化”蕴藏着很大的风险，一是由于市场供应难以有效消化，二是由于人口和产业集聚度太差或卖出去的房子人居环境和基础设施配套太差而无人居住。过高的城镇建设用地比例，也使资源环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖锐。土地的粗放使用也对严守耕地红线，确保国家粮食安全和生态安全构成威胁。
五是一些地方城镇化和工业化没有有效协调和同步发展，城镇化的产业支撑不强。城镇化率与工业化率比的世界平均水平是 1.95，而中国2011 年该比值为 1.09，城镇化滞后于工业化，说明对城镇化发展需要集聚人口考虑不够。城镇化创造需求，工业化创造供给，一些地方工业发展为了迎合城镇化发展的需求，项目引进把关不严，耗能过高，污染严重，产品质量下降，对宝贵的土地资源没有集约节约利用，资源环境的承载能力严重下降。工业化、城镇化和服务业的发展没有形成良性循环，人口城镇化滞后导致需求拉力不强，服务业发展严重滞后。目前，发达国家服务业产值和就业比重大多在 70%—80%以上，我国目前服务业增加值比重只有 43%，就业比重只有 36%，服务业的发展潜力及对城镇化的支撑作用亟待挖掘。特别是东部沿海地区面临经济结构调整和产业升级，急需大力发展多层次的服务业，满足特大和大城市发展的各种不同需求。
六是一些城市承载力不强，城市病问题突出。几十年的城市扩张使城市病现象逐步显现，城市可持续发展面临严峻挑战。面对大城市高昂的房价和房租，很多农业转移人口和低收入群体聚集在城市内部的棚户区或城乡结合部地带，使目前我国在城乡二元结构的同时又产生了城市内部二元结构的苗头。许多大城市的空间形态都呈现以主城区为核心“摊大饼”方式向外蔓延，这导致“大城市病”问题突出。城市的规划理念亟待创新，方法亟待完善。一些城市发展远远超过资源环境承载能力，“旧账未还、新账又来”，人口、土地、资源、环境矛盾突出。拿交通拥堵来说，2011 年，北京常住人口达 2018.6 万人，拥有 500 万辆左右的机动车，如何破解交通拥堵难题成为了各届政府头痛的事。又如水资源紧缺问题，全国 650 多座城市，有 400 多座城市缺水，l10 座严重缺水。
七是城镇化过程中城乡矛盾突出。在城镇化发展过程中，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主因的群体性事件时有发生。据统计，有一半左右的群体性事件由征地拆迁引发，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占 30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占 20%左右。一些地方违背农民意愿“合村并居”“、迁村并点”、“合村并城”，强制农民“上楼”、“腾地”，村庄被强制征地用于城市扩张，地方对农民失地以后的长久就业保障和生活保障没有足够的考虑，对农民的补偿没有到位或征地拆迁过程中处理方式粗暴，损害了农民的利益，一些地方政府借城镇化之名拼命卖地大力实施土地财政，数字上的城镇化率就这样上去了，部分地方的这种拔苗助长的城镇化率就是导致群众和政府的隔阂产生的根源，各种矛盾隐藏在这个过程中，稍有不慎就会激发矛盾酿成冲突甚至群体事件。仅2012 年，全国共查处违法违规强制征地拆迁案件 427 件，有 437 人受到责任追究。
八是阻碍城镇化健康发展的体制机制改革缓慢。城镇化的健康发展需要破除很多体制机制壁垒，但是目前我国的户籍管理制度、土地利用和管理制度、财税和投融资体制、社会保障和就业制度等各项体制机制遇到的实际问题较多，改革进程总体较慢。户籍制度是导致中国城乡有别，城市内部户籍人口和非户籍人口有别的体制根源所在。我国从 1959 年开始实行户籍管理制度至今已经 50 多年了，所有可以挂钩的利益关系都已经固化，很多城市甚至一半以上的人口是非户籍人口，地方财政要切出一块来解决这些人的待遇问题并不是简单的改革，而是利益关系的再分配，改革的难度和阻力很大。另外，我国许多城市的建设资金还主要依赖土地出让金，尚未突破以土地换公共基础设施的模式，但是“土地财政”不可持续，必须抓紧改革现有“土地财政”的形成机制，况且，我国宜居的土地只占陆地国土面积的 19%，这一基本国情要求我们必须集约节约利用土地。土地利用和管理制度是否能够积极探索和改革创新并获得成效关系到城镇化的未来是否健康有序发展。
历史的经验告诉我们，要推动未来新型城镇化建设必须首先充分认识到上述城镇化过程中存在的问题和矛盾，充分认识到我国主要依靠高投入、高消耗、高排放、低效率的城市经济发展模式和城市规模扩张模式越来越受到资源环境的瓶颈制约，充分认识到我国城镇化发展的劳动力成本和资金成本呈上升趋势，主要依靠低成本快速扩张的城镇化模式将难以为继，未来的新型城镇化发展必须高度重视人的城镇化，发展方式必须由粗放向集约转变，由外延扩张向内涵提升转变，走质量和速度并重的转型发展之路。
现实的发展要求我们，未来的新型城镇化建设必须要有序推进农业转移人口市民化，加快推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖；优化城市空间布局，完善城镇间交通网络体系，促进新城新区健康发展，科学规划布局城市群；高度重视中小城市和小城镇的发展，促进大中小城市和小城镇、城市群协调发展；改革阻碍城镇化发展的各类体制机制障碍，特别是要加快土地确权，改革土地利用和管理制度，提高土地节约集约利用水平，促进城镇建设资金来源多元化；生态文明建设将始终与城镇化进程相伴；努力走一条城乡一体化发展的集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
关键词：粮食安全，城镇化，耕地保护
一、对于目前我国占用耕地现象发生主要原因的探讨
第一个方面是建设用地的行政配置和指标管理导致土地粗放利用。土地市场化配置水平低，土地以行政划拨和协议方式出让的比例偏高。第二个方面是征地制度不健全，补偿标准低和征地权滥用导致大量耕地被征占。我国的土地制度对农村与城市的土地采取不同的法律约束，农村与城市的土地由不同机构进行管理，并分属不同的市场和权利体系。农村集体建设用地不能入市交易；建设用地都要使用国有土地；农地变为建设用地要通过政府征地。第三个方面是中央与地方政府的土地利用目标不一致。中央更多的是考虑耕地保护和农民问题，地方政府则主要考虑本地经济增长和财政收入，这两者都与土地开发利用有关，但是目标却是不一致。第四个方面是缺乏准确评估占补平衡标准机制。占补平衡制度主要是为了保证耕地数量和质量不下降，但至今没有配套的科学评估体系，占优补劣导致了耕地质量下降。还有村庄建设规划管理体制不健全.
二、城镇化建设中耕地保护面临的问题
1、思想观念上有问题。很多人认为城镇化发展与保护耕地是“对立”的，我们必须摒弃这种观点。一些地区片面强调城镇化发展和经济发展的重要性，认为保护耕地就抑制了城镇化进程，而发展的过程就须占用耕地。所以，在这种错误观念的指导下，很多地方为了发展不惜以牺牲子孙后代的利益为代价，大量耕地被占用来搞开发，使得耕地面积锐减。
2、土地利用总体规划编制及实施滞后。土地利用总体规划是从宏观上保护和利用土地的指导方针。对于土地统筹安排、保证土地可持续利用以及保障耕地占补平衡有重要作用。而由于近年来我国经济发展速度很快，规划编制和实施都落后于经济发展，严重影响了各个地区土地管理，特别是耕地保护的宏观调控力度。使得随意扩大耕地占用规模，耕地占补严重失衡的现象时有发生。所以，为了使我国耕地面积保持在红线以上，并且耕地质量不发生较大变化，必须确立土地供需制度，尽快编写国家和地区耕地利用总规划，使耕地保护适应我国经济的可持续发展的要求。
3、违法用地现象严重。由于我国现行政策中，土地转让后收益全部留给地方，导致一些地方政府利用农地转非的审批权，采取“低价征用，高价出让”的做法获取巨额收益，补充财政，用于基础设施建设等。也有些地方为了发展经济和取得政绩，地方政府片面强调招商引资，但是资金招来后却没有土地，只能逃避国家政策，违法占用土地，造成很大地方政府大量占用土地现象。
三、发展城市化建设，保护耕地应采取的措施
1、深化土地使用制度改革，建立严格、完整的保障机制。通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。对土地的管理严格按新《土地管理法》规定规范进行。通过对耕地转为非农建设用地的严格控制，对土地用途进行管制；通过制定土地利用总体规划，限定城镇化建设可供使用的土地区域，并且对各项建设用地实施年度计划，控制建设占用耕地的规模。
2、做好土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过城镇化发展速度、土地利用现状以及土地潜力的分析，未来土地利用需求是可以进行科学预测的。通过对用地结构和数量的调整，使得土地供需形势平衡，达到宏观调控土地的目的。
3、对乡镇企业的发展进行引导，避免乡镇企业过多的占用耕地。由于城镇化的发展，使得优质资源流向城市，通过城市基础设施、资金、技术以及服务等便利条件引导分散的乡镇企业向城市集中，可以避免乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地，减少环境污染的目的。
4、利用好城镇存量土地。目前我国的城镇存量用地主要有，空地、废弃地，闲置地，可置换土地以及旧城改造低等。利用好存量土地的关键在于实施“双优化工程”，即通过对城镇存量土地的合理利用，促进土地资源配置和产业结构的双重优化。存量土地的利用灵活多样，最重要的是要根据实际情况进行合理有效的利用。
5、加大土地整理、复垦力度，落实新增耕地建设资金。目前，我国在土地整理、耕地复垦和保护以及耕地节约方面都采取了积极措施，如将城市周边费矿区土地整理变为建设用地，对河滩以及偏僻地区的土地进行复垦，加大中低产田改造，对一些未利用土地，投入资金进行改造、整理变为可耕土地等，取得了一定的成绩，有效实现了耕地占补平衡。
6、依靠法律、法规制止，强调处罚和追究责任双到位。城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面，必须进行教育，并通过法律、法规，严格审批手续和行政手段，保证城镇化的健康发展。对出现土地违法行为负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；对于构成犯罪的，要严格依照相关规定，移送司法机关，追究刑事责任。
关键词：城镇化；“产城融合”；互动机制
基金项目：四川省科技厅科技计划项目，战略性新兴产业发展科技支撑研究，编号：2012ZR0159；自主创新支撑四川省战略性新兴产业发展路径研究，编号：2012ZR0046；四川省哲学社会科学“十二五规划”项目，西部少数民族贫困地区自我发展能力研究，编号：SC11B061。
一、引言
近年来，伴随着城镇化进程的加快，我国城市发展出现了较为普遍的产城分离现象：首先，各个地方政府十分热衷于新区、新城的盲目扩张，“造城”运动加快了所谓城镇化的进程，缺乏产业和人口的支撑，实际上导致我国各地区空城现象突出；其次，传统的产业园区功能单一、缺乏城市空间载体的依托，没有足够的土壤环境，难以成长壮大，提升其在国内和国际上的竞争力；最后，传统的产业园区与母城区的功能割裂，未能实现二者的有机融合并共同发展，这种“产城分离”的现象最终使得城镇化的发展出现空心化。
产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，因此有必要同步推进城镇化和工业化，即要在城镇化建设中切实实现“产城融合”，达到功能复合、配套完善、空间融合的新型城镇发展模式。作为防止空城泛滥、产业园区竞争乏力等产城分离现象的最有效途径，“产城融合”正日益成为学术界和各级政府研究的重点。
二、“产城融合”互动机制的理论依据
“产城融合”是将功能单一的产业园区转变为多功能的城市新区与产业集聚区，是将城市建设与地方产业发展进行整体规划，破除产业与城市相互脱节的现象，以城市建设促进产业发展，以产业发展带动城市建设。产业结构与城市建设之间存在互动关联，如图1所示。
从图1可以看出，首先，产业结构的变化，丰富了城镇化的内容和形式，影响着城市建设的质量。追溯到城市的起源，产业结构、产业分工就发挥着十分重要的作用。杨小凯和赖斯（1994）建立了新兴古典城市化的一般均衡模型，认为城市的起源、城乡二元经济结构都是分工演进的结果。简・雅各布斯（Jacobs Jane，2007）从历史经济的角度论证了产业发展对城市化建设的推动作用，城市是由产业兴起而带动发展的。随着产业不断地发展、集聚，因受到外界环境因素与其自身产业生命周期的影响，必然要进行产业转移。产业转移会影响就业结构、劳动力分布，劳动力在产业结构中转移，文明、价值观和生活方式不断调整与适应，最终实现城乡一体化。目前，我国正处于工业化中期阶段，产业结构变动引致了新的市场需求，为拉动城市经济增长注入动力。此外，产业结构的变化和调整也会带来城市的空间结构、服务功能和人居环境等方面的变化。
其次，城市建设为产业发展提供要素支持、需求导向及空间支撑，影响产业结构的优化和升级。回顾过去，我国传统的城镇化发展模式为粗放型，集中表现为城市规模结构不合理、“空城”、“被城镇化”等现象较为严重，正是城镇化的发展缺陷大大降低了城市效率，影响了城市服务功能的发挥，从而使得城镇化产业结构存在偏差，主要表现在产业的发展方式粗放和发展质量低下，“三高”项目盛行；三次产业不够协调，特别是农业基础薄弱、加工工业水平较低、服务业发展滞后；产业分布不平衡导致“城乡二元经济结构”和东中西部发展水平存在较大差距；产业经济效益普遍低下，运行质量不高。
从以上分析可以看出，产业发展与城市建设之间存在着互动关联，产业和城市是社会―经济生态符合系统的有机组成部分。产业结构的优化升级是城镇化发展的前提条件，而城镇化的发展进一步引起了产业结构的变化，促进了产业结构向高度化及合理化演进。
三、美国尔湾市“产城融合”的经验借鉴
1、美国尔湾市“产城融合”的发展历程
美国尔湾市从最初的开发区发展成为加州重要的经济城市，先后经历了五个不同的发展阶段（见图2）。
1959年以前，尔湾市一直处于农牧场经营阶段，以生产橘子、胡桃和绵羊产物等为生，一直维持到“尔湾公司”第一任董事长的出现为止。此后，尔湾市先后经历了“大学社区”的规划阶段、工业区与社区的共同规划与发展阶段，使尔湾市逐渐演变为一个多功能的新城市，规划设计过程中创新引用园林开发理念，解决了商业区和社区融合发展的问题。20世纪80年代末期，尔湾市更加注重环保理念，在城市规划布局上，综合考虑城市发展与人居环境的关系、经济增长与环境保护的关系，使尔湾市逐渐走向“产城融合”的成熟阶段。
进入21世纪后，尔湾市的综合竞争力显著提高，良好的生态环境、和谐的人居环境、便捷的交通方式、优质的教育服务，吸引了大量人才和许多国际知名企业不断迁入。尔湾市产业的蓬勃发展，大量的技术产业集群应运而生，形成了以高科技产业为主导，多元化的产业结构。这种多元化的产业结构增强了尔湾市经济的抗风险能力，为城市健康发展提供了稳定的经济环境，尔湾市成功走上了“产城融合”之路，城市建设与产业经济均加速发展，成为公认的“第五代城市”。
2、尔湾市“产城融合”的经验启示
尔湾市之所以被当做是推行“产城融合”的成功典范，主要在于以下几个方面。
（1）以市场为导向、政府辅助的经济运行体制。在1971年建市以前，尔湾市并没有专门的行政管理机构，是在市场经济环境中依靠私人企业投资而发展起来的。没有政府指令，也没有行政干预，一切由市场来检验，这是尔湾市的经济得以健康发展的基础。建市后，市场在资源配置中仍起着决定性作用，政府仅仅是起到一定的辅助和支持作用，主要对城市功能规划设计、市政基础设施建设、人居环境的改善、主导产业选择等方面做一些宏观上的统筹规划和政策上的支持。市场化的运行机制为尔湾市“产城融合”的健康发展奠定了良好的经济环境，引导着尔湾市的经济朝着利益最大化、可持续发展的方向前进。
（2）始终着眼于完整合理的城市规划设计。尔湾市在“大学社区”规划阶段，聘请了著名的美国建筑师威廉・佩德拉，意在将功能单一的尔湾校区改造成为多功能的“大学社区”。1977年，尔湾公司又邀请了专业的规划设计事务所对尔湾市进行了整体上的规划设计：采用了园林开发理念，旨在赋予各地块和地区不同的尺度特征，并强调其开放空间的保护。20世纪80年代末期，尔湾市开始融入环保理念，以保护自然的生态环境为前提，进行城市开局建设。完整合理的城市规划确保了尔湾市功能布局的合理性，保证了“产城融合”发展方向上的正确性。
（3）大力发展高科技产业，同时构建多元化的产业结构。自1971年建市以来，尔湾市大力发展高科技产业。高科技产业具有智能性、创新性、环保性、战略性等巨大的优势，不但自身的发展速度快，而且对其它产业的渗透能力强，可以改造传统产业和基础产业，迅速提升产业结构，实现劳动力由第一产业向第二或第三产业转移，这就必然要求加快提高劳动力素质及教育水平，同时引致了新的市场需求，拉动着尔湾市的经济快速增长；更重要的是，这些高科技产业要发展，必定需要完善的基础配套设施与之匹配，从而加快了尔湾市的市政建设的速度。以产业结构的演进促进城市建设发展，极大地加快了尔湾市“产城融合”的速度。
（4）良好的生态布局与人居环境建设。尔湾市在规划设计之初，保留了湿地、自然水系和原始植被，构筑成以多级水系和绿色网络为骨架的复合生态系统。城市的规划布局过程中，始终坚持可持续发展战略，以尊重自然环境为中心，构建城市生态空间格局。如今的尔湾市环境优美、街道宽广、市容整齐、社区内绿树成荫。不仅如此，尔湾市拥有着良好的人居环境、良好的商业氛围、便捷的交通方式、理想的治安状况、优质的教育体系、对就业者的扶持政策等等，满足了尔湾市居民全方位、多层次、高品质的生活需求，成为全美最具吸引力的城市之一，也是成功推行“产城融合”发展的典范。
四、推进我国“产城融合”的相关对策
1、制定符合当地实际的产业定位和结构升级战略
一个地区产业结构的变化或演进，会改变当地城市或城镇发展的需求结构、就业结构和城乡一体化等内容。只有结合地区自身的特点制定出相应的结构调整战略，才能推动产业发展和城市发展的可持续性发展。
值得注意的是，主导产业的选择是“产城融合”健康发展的内在保障与动力。在选择主导产业时，无论是产业园区、产业集聚区，还是城市新区，首先都要统筹分析国家的总体政策形势、与周边区域产业协调状态，并立足于当地实际情况进行市场分析。以四川天府新区为例，当地政府为弘扬巴蜀主题文化，特以此为故事线，集合式打造一个新的城市体系和城市形态，以便带动和催生城市建设融入文旅商等多元化的产业形态，进而实现更完美的“产城融合”发展。
2、积极培育城市产业集群，提升行业竞争力
产业集群发展是现代各地区经济发展的趋势，对“产城融合”发展有着积极地促进作用，不仅为大量中小企业构筑了一种有效的地域空间集聚组织模式，还极大地促进了农村剩余劳动力的转移，推动着农村现代工业化的迅速发展，并全方位地驱动着城市空间的结构演进，由此产生了巨大的规模效应，驱动地方城镇化的进程，从而形成了地方产业集群与城镇化相互促进、融合发展的良性循环。上世纪80年代末至90年代初，我国沿海地区的一些乡镇初步形成了“一村一品、一县一业”的发展格局，是我国专业镇的雏形。建设特色专业镇是加快我国中西部地区小城镇经济发展的有效途径。
3、加快户籍制度改革，有序实现农业转移人口市民化
新型城镇化是以人为核心的城镇化，“产城融合”也应该突出人本导向的发展内涵。当前户籍制度已经成为阻碍我国农业人口向城镇有序转移的重要屏障。只有打破这一屏障，作为重要生产要素的劳动力才能在农村和城市之间自由流动，使得农业中释放出的剩余劳动力迅速转移到城镇化建设中来。加快户籍制度改革可以从三个方面着手：一是推进户籍与社会福利待遇相分离的服务均等化；二是要建立健全农业转移人口市民化成本的分担机制；三是要实行“差别化”的落户政策。
4、加强城镇建设合理规划，强化城市新区功能延伸
为了更好地推进“产城融合”发展，政府在城镇建设规划时应该与城市总体规划、土地利用总体规划做到精准对接。同时还要强化城市新区功能延伸，主要有两种模式：一是与老城区形成功能互补的有机融合生长模式。城市未来的现代化的城市组团结构应该是以母城为核心、若干个卫星城围绕的类似于原子的结构。其中，母城以第三产业为主，主要是高质量的轻型产业如：智能、信息、服务等。而的卫星城以第二产业为主，主要发挥生产的功能，并兼具其他功能产业的发展，使整个城市产业布局呈现有序化的状态。二是与周围区域形成近域相连的成片式发展格局。城市新区应该与周边地区建立资源、创新平台等合作共享机制，形成共享服务网络体系，实现区域发展一体化。
5、完善城镇配套设施建设，共享公共服务体系
随着城市新区的不断发展，必然需要引入新的服务功能，不断完善城镇配套设施建设，才能实现新区进一步的健康发展，这也是避免空城、睡城的重要途径。以苏州工业园区为例，其在成立之初只是个单纯的工业园区，随着不断植入居住、配套服务等功能使之转变为高端服务业积聚、多元功能的国际化现代新城区。而河南商水县在其产业集聚区的公共服务设施设置中考虑到附近有许多可供分享的教育设施：商水县综合服务中心、行政中心及文化体育中心，与该集聚区的外部紧密相连。为此，在制定集聚区内中小学配建的规划时，适当地降低了标准，体现了资源共享、节约的原则。
五、结语
产业结构的优化升级是城镇化发展的前提条件，而城镇化的发展进一步引起了产业结构的变化。产业结构一方面通过影响劳动力的分布，使其在农村与城市间自由流动和转移，加速了城乡一体化进程；另一方面通过延长产业价值链引致了新的市场需求，推动新型城镇化。城镇化加速发展，必然会改变城镇的产业结构，对城镇功能的提升有着明显的作用。新型城镇化为产业发展提供要素支持、需求导向及空间支撑，以全新的视角改造三次产业的结构，并解决产业结构的偏差，促进产业结构向高度化及合理化演进。
参考文献
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[9] 沈正平：优化产业结构与提升城镇化质量的互动机制及实现途径[J].城市发展研究，2013，20（5）.
【关键词】 农民创业;城镇化;影响因素;政策建议
一、影响农民创业的因素分析
1.影响农民创业的体制性因素。体制性因素对农民创业机会的影响主要通过我国社会经济中存在的二元结构以及由此而形成的独特的农村制度体现的。我国独特的“双二元结构”随着市场化改革的深入、工业和城市的快速扩张,在一定程度上强化了城乡二元结构的矛盾,改革并没有彻底改变农民―农村―农业的结构模式,这种二元结构在体制上、思想上、政策上强化了对农民的歧视,强化了农民的弱势地位,尤其是对农民异地创业产生了许多消极的影响。
2.影响农民创业的外部环境因素。(1)地区经济发展水平。区域经济发展水平对农民创业的影响主要体现在创业机会方面。区域经济的发辰水平影响区域的产业结构状态,虽然我国经济发展存在着很大的区域差异,我国经济发展是有利于农民创业,经济的快速发展推动了农民创业活动。(2)基础设施与自然环境条件。从农民创业所需要的基础设施条件和自然环境条件分析,自然环境条件和基础设施的差异影响了农民创业中资源的可获取性。(3)金融支持。由于农村金融改革滞后,现有的贷款抵押制度以及土地制度使农民不能以土地经营权为抵押取得银行贷款,造成农民创业过程中贷款难,资金融通渠道受到限制,增加了农民创业中的资金制约难度。(4)政府对农民创业的政策和支持。政府对农村经济结构调整的扶持,推动了农民利用当地资源在农业内部进行创业,政府通过技术培训、资金扶持和市场信息咨询等措施,为农民在农内进行创业提供了广泛的途径,也为农民创业提供了便利。(5)社会文化环境。社会文化环境对农民创业有着重要的影响,首先它对农民是否具有创业精神的原动力。(6)教育与培训。我国农民文化程度低,受教育水平低。一方面由于农村人口分散,居住不集中,另一方面由于农村教育落后,农民享受教育的负担较重,使得农村教育水平远远的低于城市教育水平。
3.影响农民创业的农民自身素质。首先是心理素质,创业者个人角度分析,创业者应该具备这样几方面的心理素质:一是独立思考、判断、选择和行动的心理品质;二是善于交流、合作的心理品质;三是敢于行动、敢冒风险、敢于拼搏、勇于承担行为后果的心理品质;四是敢于克服盲目冲动和私利欲望的心理品质;五是坚持不懈的心理品质;六是善于进行自我调节、适应性强的心理品质。其次是能力素质,影响农民创业的能力素质主要涉及创业机会的识别能力、资源获取和配置能力、管理组织能力和科技文化水平等几个方面。
二、我国农民创业的现状及存在的问题
首先城乡二元结构的存在制约了我国农民创业活动向更高层次发展。二元结构的矛盾,使农民在创业过程中,从信息获取、资源获取等方面都表现出一种劣势地位。其次农民创业中风险意识薄弱,缺乏有效的规避风险措施和手段。就农民创业而言,农民处于社会的最基层,属于一个弱势群体,农民创业过程中的风险比例和出险的概率也就大大高于其他创业人员。再次资金、技术和管理成为制约农民创业的三大因素。
三、政策建议
(1)加强创业培训,提高农民创业能力。要提高农民的创业能力,一方面要加强我国农村地区的教育,切实贯彻和落实九年制义务教育,提高农民的受教育水平;另一方面更应该加强对农民的创业培训,通过创业培训,增加农民的管理知识、市场知识、提高其创业意识,并最终提高农民的创业能力。(2)城乡统筹发展,消除农民创业的制度。要推动我国农民创业,必须为农民构筑一个公平的制度环境,在城乡统筹发展的思路指导下,消除由于“城乡二元结构”对农民所形成的歧视。首先深化户籍制度改革,还农民平等的社会地位;其次建立统筹城乡的就业制度;最后改革土地利用制度,建立失地农民创业机制。(3)构建农民创业融资体系。第一,发挥农村信用社的融资主渠道作用。第二,改革现行的贷款制度。(4)转变政府职能,营造优质的服务环境。通过转变政府职能,把政府在农村的工作重心调整到服务上来,通过优质的服务让投资者满意,让创业者心。(5)依托新农村建设,推动农民创业。一方面社会主义新农村建设依赖于农村经济、社会的发展,农民创业活动通过增加农民收入、改善农村经济结构有利于推动新农村建设;另一方面社会主义新农村建设,将进一步解放和发展农村生产力、创新农村体制机制,这为农民创业又创造了合适的土壤,只有依托于新农村建设,农民创业才会有更快速的发展。
参考文献
关键词：土地征收；新型城镇化；社会公正；土地征收补偿；共享发展；土地权益；社会赔偿；民主决策机制；平等协商机制
中图分类号：F301.1；F293.2文献标志码：A文章编号：16748131（2017）01001812
一、引言
美国政治学家塞缪尔・亨廷顿（Samuel P. Huntington）认为，“现代化是近代以来世界历史发展的潮流和趋势，是一个世界性的历史进程”，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”（亨廷顿，2008）“亨廷顿悖论”也适用于“城镇化”和“城镇性”之间的关系，“城镇性”是一种城市建设所要达到的理性状态，具有较强的社会稳定性和现代性；而“城镇化”过程中则可能因为不合理的征地拆迁引发等社会冲突行为，具有社会不稳定性和现代化特性。中国的城镇化过程，主要有城市扩展、建立开发区、旧城改造、村庄产业化、建设新区和新城、乡镇产业化、建设中央商务区等七种推进方式（李强 等，2012），不论是哪一种方式推进城镇化，均会涉及土地征收问题。政府在城市建设中不可避免地需要征收土地，而在征收土地前、中、后所引发的一系列问题，都是土地征收问题（潘嘉玮，2009；刘云生，2010；王坤，2010；张广辉 等，2016）；当土地征收中出现利益分配不公正时，则会引发群体冲突。因此，深入研究土地征收中利益冲突产生的原因以及土地征收制度和实践中存在的问题，进而改进和完善土地征收政策和机制，对于更好地维护社会稳定和推进新型城镇化发展具有重大理论价值和现实意义。
我国现行土地征收模式的成型，始于1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），该法经过三次修订完善，分别是1988年修订、1998年修订和2004年修订，其中，2004年的修订突出表现在“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”等相关规定上，为加快城镇化建设增强了土地征收的合法性（汪振江，2008；张千帆 等，2012；刘婧娟，2013）。笔者认为，从被征地主体――农民角度看，我国现行土地征收政策的基调为“保障被征地农民维持现有的生活水平”，以补偿款为主，辅之以就业安置、社会保障、公共服务等内容，尚不能完全满足被征地农民的利益诉求；同时，一些地方政府由于利益驱使在实际操作中实施的地方“版本”或地方“特色”不完全符合规范，导致被征地农民失地后生活水平相对降低或生活预期不确定性增强。所以，随着城镇化步伐的加快，越来越多的农民在征地中愈加重视初次补偿利益分配问题，一旦认为在土地征收过程中利益受损，便会采取群体性行动以寻求补偿利益分配问题的解决。根据国土资源部统计，每年因城镇建设或区域规划调整涉及的征地将近20万公顷土地；因征地利益诉求得不到合理解决而引发的群体性上访事件占农村群体性上访事件的65%以上，已成为影响我国社会稳定的一个重要因素（唐庆鹏 等，2016；肖唐镖 等，2016）。
当前，我国学术界关于土地征收问题的研究主要集中在以下几方面：一是对发达国家和地区的经验借鉴（王慧博，2009；徐勇，2013；沈飞 等，2015；衡爱民，2015；黄宇骁，2015；李海霞，2016；黄冠豪 等，2016）。美国、英国、日本等发达国家和地区的征地制度有一个共同点，就是保护处于弱势地位的农民的权益，不经过正当的合法程序，不能非法侵犯公民个人的土地、房屋等财产；而中国的土地征收实践在@一方面不够重视。二是土地征收中的“公共利益”研究（刘运宏，2007；徐勇等，2011；华生，2013；周联合，2016）。土地征收过程中的“公共利益”不是简单的“全民利益”；事实上，除了大型铁路等国家工程外，大部分市政工程的征地只是造福于一个城市的“市民利益”，土地征收不能借“公共利益”之名而行“私有利益”之实。三是土地征收制度与程序研究（王玉波，2013；潘嘉玮，2009；汪玉凯，2013）。我国目前土地征收制度的制定和变迁以政府主导的强制性变迁为主、自下而上的诱致性变迁为辅，随着经济发展转型和改革深化，土地征收制度也面临着大调整和大改革。四是土地征收补偿研究（邬跃，2013；王红建，2013；彭小霞，2013；叶必丰，2014；陈晓芳，2013；许可，2013；高志宏，2014；李增刚，2015；孔祥智 等，2016）。在城镇化过程中，土地征收已成为不可避免的一个社会问题，问题不在于是否征收土地，而在于征收多少、补偿多少。关于城镇化中土地增值利益的分配问题，学界有诸多观点，但应关注和保护农民合法权益已是不争的共识。五是土地征收后失地农民就业研究（王华华 等，2012；徐勇，2013；杨庆峰，2016）。目前，相关研究主要集中在要不要让农民继续从事农业生产，是让农民参加职业培训转化为职工、还是让农民成为依靠土地享受土地开发增值收益的有产者等方面。
客观而言，我国学术界对于城镇化土地征收问题的研究已经相当全面，产生了不少理论成果，也在实践中取得了一定成效，突出表现在土地征收补偿数额的增长和补偿安置方式的多样化等方面（王红建，2013；杨建顺，2013；孔祥智 等，2016）。然而，在如何改进土地征收政策方面，现有研究基本没有突破我国《土地管理法》所设定的土地征收补偿政策基调，所提政策建议多为“完善土地征收补偿发放机制”“促进农民市民化身份转型”“完善对失地农民的就业培训机制”等，并未涉及土地征收补偿政策的根本。
本文将我国现行的土地征收模式称为“保障式”土地征收模式，其特点是：政策上只给予被征地农民保障其现有生活水平的补偿，实际操作中往往以低于市场价值的“价格”购买土地，甚至不考虑被征土农民的真实意愿强制实施土地征收（姜晓萍 等，2011；王华华 等，2012；温铁军，2013）。这种初级版的“保障式”土地征收模式，一方面，为我国快速城镇化降低了显性成本，取得了“高楼大厦”的城镇建设绩效；另一方面，也提高了城镇化可持续发展的隐性成本，激化了社会矛盾（张海波 等，2006；童星 等，2006；王华华 等，2012；吴春梅 等，2014；肖唐镖 等，2016）。城镇化土地征收政策的出发点是“维护农民利益”，但是，各个地方版的土地征收政策在执行中的表现却良莠不齐，甚至在部分土地征收强制实施中引发了。究其原因，不排除部分农民的“漫天要价”以及个别官员的腐败行为，但也应当看到“保障式”土地征收模式在制度设计和运行机制上存在的问题。当前我国城镇化土地征收中之所以“抗征收”“防拆迁”“老不信”等问题频出，归根结底在于利益分配还存在不符合社会公正的地方，如果不突破《土地管理法》所设定的土地征收补偿政策基调，仅限于对现有政策的“修修补补”，将不能解决根本问题（柴涛修 等，2008；李富田，2009）。随着经济发展方式的转型和新型城镇化的推进，土地征收模式也亟待转型升级，那么，转型的方向和路径在哪里？本文在探究初级版“保障式”土地征收模式（保障被征地农民现有生活水平）存在的问题基础上，运用马克思主义“社会公正”理论探讨土地征收模式转型的价值取向，进而提出应向升级版“保护式”土地征收模式（保护被征地农民长远发展权益）转型升级，并主要从制度创新和机制完善两个方面进行了模式构建。
二、初级版“保障式”土地征收模式存在的问题
1.“保障式”土地征收模式的制度设计缺陷
从学理角度来看，“保障式”土地征收模式的制度设计存在一定缺陷，主要表现在：
（1）《土地管理法》与《宪法》及《物权法》之间存在衔接矛盾
当前，在土地征收中的权益分配与保护方面，相关法律规定之间还存在着一些碎片化现象，即法规之间缺乏有效的整合，主要在于《土地管理法》与《宪法》及《物权法》等之间存在衔接矛盾。《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《宪法》强调土地必须得到合理利用和开发，并不得以“公共利益”之名剥夺或削弱被征地人民群众的合法权益，其依据是《宪法》第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。
虽然《宪法》和《物权法》规定要保障被征地群众享有的土地用益物权，但是实际的土地征收却是以《土地管理法》为标杆的。《土地管理法》第十四条和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条都规定“土地承包经营期限为三十年”，即实际征地补偿也以土地年产值的最高三十倍进行赔付，这与《宪法》和《物权法》规定的“长期保持土地使用权稳定”实际上是矛盾的。因为如果不被征地，被征地农民在三十年耕地承包期结束后，仍然对原有的承包地享有“自然续约”承包权，并继续获取相应收益。因此，《土地管理法》规定征地a偿以土地年产值的最高三十倍进行赔付，与《宪法》和《物权法》规定的保持农民土地用益物权长期稳定相矛盾，也就是说相关规定存在着衔接矛盾。
（2）土地征收政策效果与城镇化目标之间存在政策悖论
公共政策一般由政策目标、政策内容、政策方式构成，只有政策实施内容、方式与政策目标的方向一致，才能保证政策内容的执行达到预期政策目标，否则不仅浪费政策资源，而且还会“南辕北辙”，达不到政策目标（邵彦敏 等，2015）。当前，我国城镇化建设中就存在土地征收政策实施效果与城镇化建设目标不一致的政策悖论。“提高失地农民生活水平”是城镇化的主要目标之一，而依据是《土地管理法》第四十七条的规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，并且规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。土地征收补偿的计算是以过去三年平均产值为标准，是按农民过去的收入水平进行补偿的。这种“保障式”的土地征收补偿方式，是难以提高农民在失去土地后的生活水平的，如果考虑CPI上涨的影响，其生活水平甚至可能下降。所以，土地征收政策实施效果与城镇化目标存在脱节，导致土地征收政策在执行中阻力较大。
2.“保障式”土地征收模式的运行机制缺陷
（1）对土地征收“行政强制”的约束和监管不足
在“保障式”土地征收模式中，遇到被征地群众的反对或抗争时，很多地方政府或开发商与村委会都采取了强硬的强制征地拆迁，引发了不少社会冲突。事实上，2004年我国《宪法》修订后，将“保护公民合法私有财产”入宪，并于2007年颁行《物权法》进一步保护公民的土地用益物权；在2011年实施的《中华人民共和国行政强制法》中也限制了政府对公民采取断水、断电、断气等行政强制实施的条件，进一步约束了“行政强制”权，以保护公民合法私有财产权不受非法侵害。国家对土地实施“用途管制”政策，依据《土地管理法》第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，即必须是因“公共利益”征收土地才能按照《行政强制法》实施行政强制措施。而现实中的土地征收行政强制行为，并不都是以“公益型土地征收”为标尺，以谋取开发商利益而动用行政强制行为在土地征收中时有发生。这种因私人利益或商业利益而实施的强制征地行为，实际上也违反了《行政强制法》第七条“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”的相关规定。那么，在土地征收过程中，不规范的“行政强制”行为何以频发？其原因不仅在于对“公共利益”界定的模糊，更在于没有形成有效的约束监管机制。
不可否认，“保障式”土地征收模式的形成与发展，在我国城镇化进程中发挥了重要作用，但其局限性也不容忽视。随着新型城镇化的推进，社会生产力进一步发展，国家有经济能力对土地征收实施更高水平的社会赔偿来更好地保护农民的权益，让失地农民在后城镇化中能够共享城镇化发展成果，有更可靠的物质保障、有更好的职业转型机会、有更多的社会获得感和社会尊重感。因此，土地征收模式的转型升级必须着眼于保护被征地农民的权益，从保障被征地农民现有生活水平的“保障式”土地征收模式向保护被征地农民长远发展权益的“保护式”土地征收模式转变。
四、升级版“保护式”土地征收模式的建构
从推进城镇化的路径来看，不论是“人造式”城镇化，还是“自生式”城镇化，抑或是“规划式”城镇化，都需要在土地征收中分配好土地增值收益，保护好被征地农民的土地用益物权，尽量减少土地征收引发的社会冲突，通过和谐的方式推进城镇化建设。面对土地征收引发的社会冲突，许多地方版土地征收政策也在不断地调整，但其“分给农民利益”的政策调整速度往往快不过社会经济发展通胀的速度（刘金发 等，2013；齐睿 等，2015）。于是，“保障式”土地征收模式下总会出现地方版的“怪圈”，即“政策执行―农民抗征―强制征地―冲突升级―媒体关注―政策调整”，一旦调整后的利益分配仍然不能达到农民的心理预期，上述怪圈就会重复发生（王华华 等，2012；温铁军，2013；高志宏，2014；孔祥智 等，2016）。马克思主义认为，任何事物都会经历一个量变引发质变的过程。初级版“保障式”土地征收模式在长期的政策博弈与政策修订中，也是量变不断积累的过程，孕育着新的土地征收模式，土地征收模式的转型升级势在必行。怎么转型升级呢？基于马克思主义社会公正理论，农民在城镇化中承担了“发展代价”，也就自然应该享有城镇化的“发展成果”。抓住土地征收模式转型的“牛鼻子”――利益的分配或土地价值的分配，也就能大致勾画出中国城镇化土地征收模式转型的图景（参见表1）。
中国城镇化土地征收模式转型：价值分配初级版“保障式”土地征收模式地方政府、开发商、村委会政策转型的价值分配
博弈双方升级版“保护式”土地征收模式农民？或×（不通过，可能调整）政策利益>土地价值√ （通过，支持城镇化）√（通过，寻求其他增值）政策利益=土地价值√或×（通过，比较勉强）√（通过，甚至强制征地）政策利益
认为，“新中国的政府是人民的政府”，政府及其干部必须像牛一样“为人民服务”（邓弋青，2009）。也指出：“人民对美好生活的向往，就是我们党的奋斗目标”（，2014）。因此，新型城镇化建设中的土地征收，也必须体现“为人民服务”的价值标准，以社会主义“共享发展”理念为指导，实现由保障被征地农民现有生活水平的“保障式”土地征收模式向保护被征地农民长远发展权益的“保护式”土地征收模式转变，使得被征地农民的合法权益得到保护，不至于因开发商的“地产暴利”和地方政府的“土地财政”而被“合法剥夺”。因此，应在马克思主义“社会公正”理论指导下，积极建构“保护式”土地征收模式，让农民共享城镇化发展红利。
根据前文分析，建构升级版“保护式”土地征收模式，关键在于两个方面：一是利益分配。在“保障式”土地征收模式下，通常是地方政府、开发商、村委会等占据土地开发增值的“大份”，而农民占“小份”。或许东部沿海城市以及较为发达的城市能够给被征地农民相对多的“政策利益”，但大部分城市提供给被征地农民的“政策利益”小于“土地价值”，这也是中等及不发达城市土地征收冲突相对多发的关键性原因之一。因此，“保护式”土地征收模式分配给农民的“政策利益”应合理地大于“土地价值”。二是对话机制。土地征收模式的转型升级，必须实现对话机制的“平等化”转变，即让被征地农民在土地征收过程中享有平等的对话权利，包括“自下而上”“尊重民意”的民主决策机制、解决征地矛盾的多方平等协商机制以及合法的农民维权路径等。
1.保护农民权益的土地征收政策创新
土地征收政策，其核心内容在于征地补偿或赔偿问题，即如何补偿或赔偿才能让农民接受征地。事实上，土地征收政策并不仅仅是一项经济政策，也是一项重要的政治决策，因为解决不好征地矛盾就会影响社会发展的政治稳定。“保障式”土地征收模式在土地征收补偿的内容上，包括土地征收补偿款、土地附着物补偿费、入城户籍优惠、失地农民就业培训、失地农民办理社保、征收宅基地的安置房、拆迁民房补偿款、村集体公共建设用地的补偿等，其特点在于重视“静态”的财物补偿超过“动态”的权益补偿（王华华 等，2012；宋仁登，2012；温铁军，2013；齐睿，2015）。“保护式”土地征收模式，在态度上要重视保护弱势一方（被征地农民）的合法权益，在政策上要着力保护农民的“动态”权益，即让农民在自主的市场选择中能够获取长远的收益。
（1）征地补偿政策的修订
一是征地的补偿期限应调整为六十年及以上土地征收政策对于土地本身的补偿或赔偿，有两种做法：一是“形而下”的“器物性”做法，即拿一部分钱直接买断“土地使用权”；二是“形而上”的“道德性”做法，即分期付款，租用土地使用权，被征收人可以终身享受土地租金，包括其合法继承人，直至其家庭自然地或意外地消亡，才由政府接管该耕地或宅基地的最终使用权。目前，“保障式”土地征收模式采取的是前者“形而下”的做法，用三十年的土地年产值收益价格买断村集体土地所有权，转化为城市国有土地。从长远来看，“保护式”土地征收模式可尝试逐步由“形而下”的“器物性”做法转变为“形而上”的“道德性”做法，即由用六十年的土地年产值收益价格买断农民的土地使用权逐步转向让农民可以凭借土地股权终身受益。 。当前，按照《土地管理法》和《土地承包法》的相关规定，实际征地补偿以土地年产值的最高三十倍进行赔付，这与《宪法》及《物权法》规定长期保持土地使用权稳定实际上是矛盾的。而且，农民的寿命不止三十年，如果不被征地，当地农民在三十年耕地承包期结束后仍然对原有的承包地享有“免费自然续约”承包权，继续获取土地使用过程中产生的收益。1990年实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，按照土地用途确定土地使用权出让的最高年限，其中，居住用地七十年、工业用地五十年、商业旅游娱乐用地四十年、其他或综合用地五十年。因此，相对于地方政府卖地年限最高七十年而言，征地a偿额度计算年限为三十年太少，不利于被征地农民共享城镇化发展成果。所以，应将征地赔偿期限设定为六十年及以上，且不设上限，以有效保护农民长远发展权益，并可解决《土地管理法》与《宪法》及《物权法》之间的衔接矛盾。
二是合理提高征地补偿计算标准。目前，以“过去三年的平均产值”作为征地补偿计算标准，没有考虑经济发展、CPI上涨等对农民生活的影响。改革开放以来，我国经济实现了持续高速增长，进入经济发展新常态后，经济增长速度也在7%左右，再加上CPI的影响，将农民的预期收入提高8%～10%是合理的。因此应提高征地补偿的计算标准为“近三年平均产值的（1+x%）倍”，可以规定x的测算标准，由地方政府根据实际情况设定。这样，既可以保护被征地农民生活水平不至于降低，也可以解决城镇化政策目标“提高失地农民生活水平”与土地征收政策手段“限制农民收入水平为过去的状态”之间目标与手段脱节的政策悖论。
三是统一“公益性用途”征地与“商业性用途”征地的补偿标准。“保障式”土地征收补偿政策区分了征地的“公益性用途”与“商业性用途”，使得被征地农民在“公益性用途”征地中获取的补偿通常比在“商业性用途”征地中获得的补偿低很多。从社会公正的角度来看，凡是承担了城镇化发展代价，就应该公平地享受城镇化发展成果和改革红利，因此，无论是“公益性用途”还是“商业性用途”都应进行同样的补偿，使被征地农民获得的实际补偿不再受土地征收用途的影响。
四是土地附着物作价市场化。从宽泛意义上讲，土地上的附着物一般有两种：一是自然生长物，包括农作物、林作物等；二是人为建设物，包括硬化的晒谷场、房屋等。实际的土地征收中，政府或开发商通常偏好选择城郊菜园地、耕作地作为征收对象，因为不涉及或少涉及拆迁问题。在土地征收时，如果城郊菜园地、耕作地上只有自然附着物，只需给予被征地人少量的青苗补偿费；而如果土地附着有房屋等人为建设物，政府出于保障农民基本生活条件的需要，会给予每人约30平方米左右的还建房或定销房作为安置补偿，并将农村房屋超过人均30平方米之外的面积以垄断低价购买。“保障式”土地征收模式下，非市场化的不平等交易，损害了被征地农民的宅基地用益物权，是造成征地矛盾的主要导火线之一。“保护”式土地征收模式则应在对土地附着物进行市场化作价的基础上，采取公平的市场交易方式，让农民有自主选择的权利。具体来讲，对于城郊菜园地、耕作地的土地征收，可采取“青苗补偿+开垦荒地费用”的市场化作价方式，保护被征地农民的合法权益；对于附着有房屋等人为建设物的土地征收，不能盲目地认为政府和开发商建设的高楼大厦就是好房子，就应该有好价钱，置换房和农民的住宅都应按市场价格进行平等的交易，同时还可提供多样化的安置方式供农民选择。
（2）构建多元化的土地征收社会赔偿政策体系
一是对被征地农民给予“折腾成本”赔偿。“保障式”土地征收模式对于因征地行为而发生的拆迁安置，有基本的“搬迁费用”和“还建房未交房前的租房补贴”等方面的补偿。“保护式”土地征收模式不仅要考虑“搬迁费用”和“还建房未交房前的租房补贴”，还要考虑对被征地农民因征地拆迁而造成的“折腾成本”进行赔偿。本文所讲的“折腾成本” 赔偿，是指因城镇化征地拆迁引发了被征地农民的非自愿性或非预期性迁移，而导致被征地农民将在较长时间里处于工作和生活“被折腾”状态，承担“被折腾”的社会代价，理应获得相应的赔偿。不设立土地征收“折腾成本”赔偿，就难以维护被征地拆迁人的合法权益。以2009年湖北省襄阳市某村征地拆迁为例，征地拆迁后对被拆迁人给予每人100元M月的租房补贴，实际上是不足以达到村民原有的居住水平和条件的；而且截至2016年3月，仍未按期交还建房给被征地拆迁人，导致其实际生活质量下降，“折腾”了被征地拆迁人6年多的正常工作与生活类似于湖北省襄阳市的三线城市以及四线城市，受中国一线、二线城市房价、地价高涨的影响，也掀起了城镇化征地建设的高潮，但由于后续发展中地产开发商的房子价高卖不出，开发商就拖着被征地农民的还建房，迟迟不肯交房。文中的描述源于笔者实际调研情况。 。可见，由于拆迁安置房具有“建房―交房”的时间滞后性和空间差异性，“保护式”土地征收模式需要设置“折腾成本”赔偿，才能完善保护农民权益的政策内容。“折腾成本”赔偿，包括对因搬迁所发生的家具与装修方面的损失、因搬迁造成的家庭劳动者误工费、因租房造成的生活水平和生活质量降低等的赔偿。
二是对被征地农民的市民化转型给予政策和资金支持。农民市民化是一个实现包括生存方式、社会身份、自身素质、职业技能以及意识行为等综合因素在内的由农民到市民的身份转型过程。从转型的动力来看，农民市民化也是城镇化过程中制度变迁的增值收益表现，主要有两种类型：一种是诱致型身份转型，农民被城市生活所吸引或被政府的优惠政策所诱导，主动采取行动去实现市民化身份转型；另一种是强制型身份转型，农民被动失去土地后不得不在职业上、生活上进行市民化转型。对被征地农民而言，城镇化土地征收导致其身份转型，是一种典型的强制型身份转型，由于其自身未做好相应的积累和准备，必然面临诸多困难，此时就需要政府或开发商给予其必要的帮助和支持。在这种强制型身份转型中，“保障式”土地征收模式给予的政策支持不够、资金投入不足，使得许多失地农民陷入一种尴尬的境地：既不是纯正意义上的有地耕作的农民，也不是城市所能容纳的素质良好的市民，成为“失业、失地”的边缘化特殊人群。“保护式”土地征收模式在政策设置上，必须重视失地农民的市民化转型，给予必要的政策支持，并加大相关投入：一是加大对失地农民市民化转型所需的职业技能和综合素质的培训教育投入，帮助其“有技能、能就业”；二是加大对失地农民职业市场信息和职业介绍方面的投入，帮助其“找对口、就好业”。
三是对被征地农民实现基本社会保障全覆盖。“保护式”土地征收模式，不是要放弃对失地农民的基本社会保障，而是要完善社会保障，消除基本社会保障的城乡二元结构和不平等，实现基本社会保障与公共服务的均等化，解决失地农民进城的后顾之忧。党的十八届三中全会在全面深化改革关于“完善城镇化健康发展体制机制”的指导意见中指出，“稳步推进城镇化基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”，实现城乡居民能够均等地享有公共服务和社会保障。而在现实中，被征地农民往往由于对相关政策、程序不了解或其他原因，在其市民化D型期间出现基本社会保障中断，进而影响其生产生活。因此，“保护式”土地征收模式应更加关注被征地农民的社会保障问题，尽量让广大被征地农民了解相关政策，并可通过“一站式”服务等方式为被征地农民办理相关手续提供便利。
四是对被征地农民给予适当的情感赔偿。“保障式”土地征收模式在对农民进行征地补偿时，仅考虑了土地和土地附着物的价值，并没有考虑被征地农民的“情感损害”。以消费者侵权损害为例，消费者不仅有权获得基本的物质赔偿，还应该获得因侵权而造成精神损害的精神赔偿（俗称“精神损失费”）。土地征收行为的发生，无论是基于国家层面的城市建设，还是基于商业层面的城市开发，并非都是出于被征收人的主观意愿。而且，正如农村民谚所说“金窝银窝不如自己狗窝”，被征收人对于原有土地及住宅是有深厚感情的，非大灾大难或特殊原因，一般不会主动搬迁或改变原有生活方式。所以，违背被征地农民主观意愿而发生的土地征收行为，征收者应该为此负责，应对被征地农民在情感方面受到的损害进行适当赔偿。因此，“保护式”土地征收模式有必要设置情感赔偿政策，可以货币作价赔偿为主要形式，辅以入城优惠政策，以更好地保护农民权益。
2.保护农民权益的土地征收机制创新
新型城镇化中，要防止地方政府“透支性”征地、利益集团大肆圈地和乡村干部“捞利性”卖地，以避免农民的土地承包权益和经营权益得不到有效保护。“保障式”土地征收模式缺乏有效的保护被征地农民权益的平等协商机制、利益诉求保护机制以及社会监督机制，导致损害农民权益的不规范行为频发，容易引发社会冲突。“保护式”土地征收模式必须从程序设计上保护农民在市场交易环境下的身份平等性，使农民能以平等、自愿的原则进行土地自由流转并获取合法土地权益，使得“行政强制”公权力不再被地方政府和开发商以“公共利益”之名滥用，进而减少城镇化土地征收的社会冲突。保护被征地农民权益，需要建立和完善相应的土地征收机制，主要在于民主决策机制和平等协商机制。
（1）建立和完善土地征收“公示―反馈―公告”的民主决策机制
公共政策制定的一般路径分为“自上而下”精英制定决策和“自下而上”民众参与决策两种。现代民主政治越来越强调“精英民主”不能代替“人民民主”，应建立“自下而上”的民意“反馈―回应”机制。一般而言，城镇化建设与土地征收问题并非“公共危机”决策，多走一些民主程序，与民众更多的社会沟通、增进互信将有助于减少政策执行阻力。虽然《土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但现实中，地方政府常常对涉征地块城市发展规划方案保密而忽视被征地农民的“知情权”，或选择“遮遮掩掩”的方式土地征收拆迁方面的公告，使得农民获取的相关信息不对称、不及时、不确定。同时，更为关键的是，在征地补偿安置方案的确定过程中缺乏广大被征地农民的参与。
“保护式”土地征收模式需要建立民主决策机制和程序，首先应对征地补偿安置初步方案进行公示，并使被征地农民能够通过畅通的渠道向政府反映其意见和建议；而政府则应重视农民的意见，及时整合、研究被征地农民的反馈信息，特别是关于赔偿措施、公共服务、就业转型帮扶、安置迁移、土地用益物权分配等各种民生事项的建议，在此基础上对初步方案进行修订，体现民意共识，最后形成正式方案，并进行公告。同时，还应优化征地补偿安置方案的公示和公告方式。征地补偿安置方案的公告，是被征地农民了解城镇规划和发展的重要路径之一，地方政府应该树立“公开为常态，不公开为例外”的理念，将征地拆迁的主体、范围、赔偿标准、优先赔偿原则、农民市民化转型政策、被征地块建设用途等实质性内容，利用电子政务、微信平台、政务APP、当地电视及广播、村务社区公示栏、到户通告等各种有效形式，让被征地农民及利益相关者及时、充分地获取相关信息，以便其理性决策。
（2）建立和完善土地征收“农民―政府―开发商”合作的平等协商机制
城镇化土地征收中引发的社会冲突，其实也是城镇化发展的一种经济负外部性或经济非效率性表现，对城镇化土地征收冲突的治理，可以借用制度经济学的“科斯定理”（Coase theorem）来求解，即社会转型和制度变迁中，“经济发展的外部性问题，可以通过该问题的利益相关人的平等协商而得到纠正，减少不必要的社会冲突，从而实现社会利益的‘帕累托最优’或利益共享的最大化”（科斯 等，2005）。从维护社会弱势群体的角度，“保护式”土地征收模式需要通过开放、包容、平等、协商的程序设计来完善“农民―政府―开发商”之间的对话机制，减少“信息不对称”下的“囚徒困境”，增强“信息公开”下的“纳什均衡”，达成“利益共享”理念下的合作。
首先，应允许农民代表参与土地征收赔偿方案的决策。建立和完善土地征收“农民―政府―开发商”合作的平等协商机制，首要的一条是让农民代表能够直接参与到土地征收赔偿方案的制定中。参与决策是农民代表可以平等对话政府、开发商的有效程序，并能够减少信息传递的失真、增M征地赔偿方案的共识。其次，应提供和完善农民表达诉求的制度内路径。制度内的诉求表达路径与制度外的诉求表达路径，是判断是否已引发社会冲突的重要标准。只有土地征收引发了社会冲突，被征地农民才需要依靠制度外路径表达述求（包括堵路、堵桥等群体性“闹事”方式），以引起社会关注并激发政府通过“例外原则”迅速提上议事日程，进而化解城镇化土地征收的利益矛盾和社会冲突。应给予农民制度内的利益诉求表达路径，包括土地征收前的民意汇总、土地征收中的民主决策、土地征收后的权益保护等各个环节，使农民“有法可依”地找到解决问题的路径。这些表达路径，可以通过村民会议、“农民―政府―开发商”征地洽谈会、土地征收决策听证会等多种方式体现。最后，应提供和保护有效的农民维权路径。现代社会，由于市场经济的盲目性、自发性、滞后性特征，决定了市场活动存在着价格欺骗或资本投机的漏洞，而政府的角色则是维护产权平等交易的“守夜人”“裁判员”“服务者”。城镇化土地征收过程中，也可能存在信息不对称下欺骗被征地农民的行为，使得被征地农民权益受损，只有设置和保护有效的农民维权路径，才能让农民在其合法权益受损后能通过制度内的维权路径去解决问题，减少和避免社会冲突事件的发生。
五、结语
新型城镇化是中国改革开放谋求可持续发展的社会经济领域的重大变迁，既涉及农村和城市资源的再分配，也涉及生产要素的集聚分流和发展方式的转型升级，不合理、不公正、不科学的土地征收利益分配机制容易引发社会冲突和。“自上而下”推行的“保障式”土地征收模式，其利益分配的基调是“保障被征地农民现有生活水平”的社会补偿；而“自下而上”民主决策的“保护式”土地征收模式，其利益分配的基调则是“保护被征地农民长远发展权益”的社会赔偿。理论上讲，社会补偿是一种非平等性、自上而下的行政道德性做法，而社会赔偿是一种法治社会追寻的平等性、公正性、协商性的民主做法，可以更好地治理城镇化土地征收的社会冲突。从实践上看，推进城镇化土地征收模式由“保障式”向“保护式”转型升级，有其生产力发展水平提高的经济基础和共享发展成果的政治基础。中国城镇化建设走到今天，生产力水平的不断提升决定了政府提供的征地补偿水平和服务水平也应提高，即实现土地征收模式由相对低标准的“保障式”向相对高标准的“保护式”转型升级，以更好地保护被征地农民的合法权益和长远发展能力，让农民共享城镇化发展成果，也能有效减少和化解城镇化土地征收引发的社会冲突，更利于树立党和政府“为人民服务”的政治形象。或许，升级版的“保护式”土地征收模式也不能“包治百病”地解决城镇化土地征收中的所有问题，但其在价值立场上更好地保护了相对弱势的被征地农民群体的权益，在获取农民的认同和支持下，应该能书写一幅中国城镇化土地征收相对和谐的美好图景。
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收稿日期：20160914；修回日期：20161018
基金项目：国家社会科学基金重点项目（16ASH006）
关键词：城镇化 劳动力转移 土地流转 土地集约化
城镇化过程中必然伴随着农村人口、土地等地理要素空间分布的调整，作为农业生产最重要的物质基础，土地资源在城镇化过程中不可避免将受到巨大影响，土地利用现状的改变在所难免。于是，土地资源的合理利用便成为实现我国城镇化健康发展的关键因素，其中，农村土地经营使用权的合理流转将在很大程度上影响着土地利用的效率进而影响我国城镇化的水平和质量。
一、我国目前乡村城镇化中存在的问题
1.农村城镇化水平低
受长期城乡二元体制的影响，我国城镇化一直于一种低水平缓慢发展的状态，与发达国家城镇化水平有较大的差距，也落后于世界平均水平中。2006年中国城市人口比重为41.3％，世界平均城市人口比重为49.2％，而发达国家城市人口比重均在80％以上。
2.对城镇化存在着认识误区
一方面，我国农村的传统观念强调耕田种地是农民的本分，农民也对土地有着深厚的感情，很难完全舍弃农业生产。另一方面，为了避免大量人口涌向城市带来的一系列严重的经济、社会问题，政府在制定政策和社会经济发展计划的时候，倡导农民“离土不离乡”。结果是大量的剩余劳动力困守在有限的土地之上，造成了劳动生产率低下，传统观念制约着中国的乡村城镇化。
3.城镇化的质量不高
有些小城镇有名无实，大量农村人口只是完成身份改变，变成了城镇人口，并没有完成职业和空间上的转化。小城镇的特定地位决定了其与农村的密切联系，这种联系客观上造成许多居民身份不明确，处于“半工半农”或“不工不农”的状态。正是由于这种既“难舍故土”又“若即若离”的农村情结，使得许多地方农业生产和土地利用处于一种低水平的状态，成为农业现代化的制约因素。
4.进城农民很难真正融入城市生活
一方面，由于认识偏见，农民及农民工在市民心中一直不具有高的社会地位，农民工就很难真正融入城市生活；受到政策排斥及制度压抑，进城农民工在社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面，都难以享受到和普通市民同等的待遇，很难进入到城市正规体制内，实现与城市的真正融合，进城农民为此要支付更大的显性和隐性的成本。另一方面，由于农民工自身素质低下，文化技术水平和能力不高，从而导致他们在城市当中的就业竞争力低。
二、现阶段我国农村土地利用中存在的问题
由于乡村土地产出效益明显低于城市，所以地价一般要远低于经济发达的城镇地区。再加上乡村土地获取较为容易，土地管理不到位和乡镇政府片面追求经济增长，在乡村城镇化过程中和小城镇建设中更容易出现土地闲置、浪费的情况，造成土地资源粗放利用。
(一)小城镇建设过程中土地利用粗放
1.小城镇建设盲目扩张，占用耕地现象严重
考察我国小城镇建设，就不难发现普遍存在设镇速度快、缺乏规划、带有盲目性和随意性等问题。小城镇扩展一般以所在地为中心，逐渐向外蔓延，而小城镇周围由于发展农业的区位条件优越。多是长期耕作的优质农田，一旦占用无法补偿，从长远看，必然会对当地农业生产的稳定性及可持续性构成威胁。
2.人均用地面积大，土地利用集约程度低
在小城镇的建设发展过程中，用地增长速度往往高于城镇人口的发展速度，使城镇人均用地呈增长趋势。小城镇建设用地中占较大比重的乡镇企业很多是在依靠廉价的劳动力资源和土地资源发展起来的，布局分散，技术水平低，用地粗放。由于缺乏规划，小城镇土地建筑率和建筑物的容积率都较低，居住用地在总建设用地中的比例高，人均居住面积也高于大中城市。由于集约化程度低，小城镇人均用地平均为149平方米，一般比大中城市多45～80％。
(二)农村土地利用粗放
1.农业生产用地粗放
人多地少、经济发展落后，使我国农业生产长期处于传统农业阶段，尽管近年农业现代化建设发展迅速，我国大多数农业还停留在较低水平上。进而也造成农业生产用地粗放
(1)科技水平低。我国农产品的科技含量低，技术进步对农业增长的贡献率还不及发达国家的一半。农业科技研发与推广跟农业生产脱节，农业的科技支持非常乏力，与农业发展新阶段的要求极不适应。
(2)基础设施薄弱，机械化水平低。改革初期，承包到户的政策激发了农民生产的积极性。但人多地少的现实，客观上造成了土地分散的局面，制约了农民对土地的投入，限制了大型农业机械推广使用。
(3)生产规模小，单位面积产值低。分散的小农经营，加上科技和机械化水平的低下，使得农民不得已将土地视若鸡肋，食之无味弃之可惜。
2.农村居住用地闲置和浪费
(1)居住用地占地规模大
传统的农村院落不仅要解决居住的问题，还要承担储存农产品、放置农具、晾晒粮食、饲养家禽家畜以及进行简单的农副产品加工场地的职能。因此，传统的农舍往往需要比较大的面积。
(2)空心村现象普遍存在
由于城镇化的发展，大量农村人口进入城市生活居住，造成农村许多房舍院落闲置得不到有效利用。在村落向外围发展的同时，村落的面积不断扩大，耕地面积迅速减少，村中空闲的院落越来越多，形成“空心村”现象。
三、农村城镇化进程中土地流转的作用及需要解决的问题
(一)通过土地合理流转推进乡村城镇化
通过上面的论述可以发现，在农村城镇化进程中所存在的问题主要是围绕着剩余劳动力和土地利用产生的，关键是现有的土地使用权过于分散，已不能适应农业现代化和农村城镇化的需要。因此，在不改变现有土地所有制的条件下，合理进行土地使用权流转是解放农村生产力，促进城镇化健康发展的有效途径。在农村城镇化、剩余劳动力转移、土地集约利用三个方面，农村土地经营使用权流转在充当着桥梁和纽带的作用。体现在以下几个方面：
1.农村剩余劳动力转向非农产业的基础
现阶段通过农村土地经营权的流转，可以有效地解决农民“后顾之忧”，可以在保障农民基本权益的基础上促使农村剩余劳动力向其他非农生产领域转移。使农民在不丧失土地所有权的前提下，摆脱低效率的农业生产活动的牵绊，全身心投入到非农业生产活动中去，避免土地闲置和撂荒的现象发生。从另一个侧面来看，土地经营权的流转也是对农村剩余劳动力的刺激和召唤，最大程度地避免劳动力的浪费，进而促进农村产业结构的调整。
2.农村土地利用集约化的重要条件
通过流转农村土地的使用经营权，可以地促进土地资源的集中使用，有效地扩大农业生产的规模，解决农业生产效率低下的问题。将分散的土地集中起来，能充分调动种田大户的生产积极性，主动在生产资料、农业技术和经营管理上增加投入，体现规模效益和科技效益，促使农业生产走集约化经营的道路，从而实现农村土地利用的集约化。
3.农村城镇化建设的必由之路
通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份定位，解决小城镇居民中普遍存在的“亦工亦农”又“不工不农”的现象，促使他们主动融入城市生活，真正实现城镇化。土地流转带来的影响将是人口的流转，当进城农民的生产和生活的重心转向城市以后，他们将告别市民加农民的双重身份，摆脱在城乡间频繁奔波的生活方式。进而，才有条件在根本上解决困扰我国城镇化过程建设的“农民工子女就学”、“进城农民工医疗保障”、“留守老人儿童照顾”等诸多诸多社会问题，逐步消除二元体制，实现城乡一体化，使城镇化走上健康发展的道路。
(二)农村土地使用权流转中需要解决的问题
土地是农业生产最为重要的物质基础，土地流转关系到我国粮食安全，为保证土地流转的顺利进行和乡村城镇化的健康发展，切实保护土地资源，提高土地利用效率，在土地流转过程中要注意以下几个问题。
1.更新观念，营造流转良好氛围
(1)农民要更新传统观念。通过宣传教育，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性，进一步明确土地流转是推进农村城镇化、转移农村富余劳动力、增加农民收入的根本出路。
(2)政府要转变工作思路。树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓。加强调查研究，总结基层和群众的实践创造，及时发现新情况，妥善处理新问题，总结推广新经验，推动土地流转工作健康发展。
2.加强管理，提高土地利用效率
(1)严格控制土地流转过程中的“非农化”现象。要加强对土地流转的监控和管理，健全土地流转的规章制度。严格控制农用地转转变为非农业用地，在土地流转过程中确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
(2)积极推进农村居住用地流转。随着城镇化的进展。农村居住用地的闲置浪费将会越来越突出。然而由于传统观念以及制度的制约，居住用地的流转明显滞后，成为制约农村土地利用率提高的一个重要障碍。所以，要结合社会主义新农村的建设，对村落进行合理规划，整治空心村，对闲置土地进行了复耕，积极推进居住用的地流转。
(3)控制小城镇的用地规模。要对小城镇的建设做好科学规划、合理布局，严格土地管理，通过法律和市场手段使农村土地价格能正确反映其价值，避免无偿或低价使用土地而造成的浪费，从而控制小城镇的用地规模，促进小城镇土地的集约利用。
3.在城镇化过程中创造良好的土地流转外部环境
(1)健全规章制度。政府相关部门要对流转行为进行规范，制定农村土地承包经营权流转的规章制度，从流转主体、流转方式、流转程序等方面对农户的土地流转行为进行规范。对流转双方可能涉及的一些权利、义务、违约责任做出明确要求，以保障土地流转工作的顺利进行。
(2)消除农民进城就业壁垒。加快农村人口的城市化步伐，一方面要大力促进城市二三产业的发展，通过提供更多的就业岗位，吸引更多农村人口进城务工、经商等；另一方面，要积极营造良好的城市氛围，减少对农民进城的歧视。
(3)提高进城农民就业能力。针对我国农村劳动人口文化素质普遍较低的现状，在城镇化过程中，一定要注意这些向城市转移的劳动力教育培训，提高其自身素质，增强他们进城务工就业的适应能力。
(4)壮大集体经济实力，促进农业人口就地转移。通过扶持和壮大农村集体经济，培育产业集群来积极发展农村非农产业，消化吸收剩余劳动力，促进农业人口就地转移，缓解人口增长对大城市造成的冲击。
(5)建立农村社保体系，消除土地流转后顾之忧。结合社会主义新农村的建设，积极建立建全农村社会保障体系，建立农村基本生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度，消除农民进行土地流转的后顾之忧。
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关键词 城镇化 公共服务 政府职能 经济发展
中图分类号：F299.2 文献标识码：A
1我国城镇化过程中的公共服务供给问题
1.1义务教育问题
追本溯源，义务教育是马丁・路德于宗教改革的伟大成果，在改革的过程中，义务教育被规定为国家义务，义务教育成为了一个国家一个地区政府必须完成的政府职责。然而在中国城镇化进程中，迁入城市的农民却无法享受义务教育的基本权利，迁徙成为了地方政府搪塞法律的借口，成为他们逃避义务的“保护伞”，其实，无论迁徙与否，政府的首要角色是保证国民基本权利的义务人。
1.2公共卫生与医疗问题
在我国的城镇化进程中，许多地方确实加强了医疗卫生的建设，为城市提供了完善的医疗服务设施。但是，一些公共卫生和医疗问题严重影响到了城镇化的进程。与我国52%的城镇化率相比，我国的城镇户籍人口却只占有35%，外来务工人员在当地实现了就业，稳定了住宿，却难以获得城市户籍。在这样的条件下，城市的外来人口由于户籍限制，很难享受大城市的医疗保障服务，生活成本增加，当大病来袭时，城市的高成本生活难以为继。
1.3基本社会保障问题
近年来，我国的社会保障事业取得了巨大进步，新农合在制度上覆盖了90%以上的人口，实现了量的突破。但考虑到一些特殊情况，比如部分农民工和部分在城镇就学的农村中小学生在参加新农合的同时又参加了职工医保或城镇医疗保险，造成了重复计算。所以，真实参保率会低很多。解决外来务工人员的社会保障问题，需要制度方面的改革，保证他们能够在迁徙的过程中已然享受基本的社会保障。
2造成城镇化过程中公共服务供给问题出现的原因
2.1户籍原因
户籍制度是我国的一项基本行政制度。传统的户籍制度是以土地为依托建立起来的，通过土地和家庭的对应，形成以家庭为本位的人口管理模式。现代户籍制度与传统的户籍制度不同，是政府依据相关法律收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等居民人口信息的国家制度，目的是为了保障公民在教育、医疗、社保等方面的权利，形成以个人为本位的人口管理方式。随着改革开放的推进，原来的户籍制度大大影响了社会的发展，经济的效率，已经成为阻碍经济进一步发展的不利因素，只有改革户籍制度，才能解决一些改革中遇到的困难，进一步促进经济的发展。
2.2政府职能原因
在中国的城镇化进程中，政府对公共服务供给起着引导作用。对城市的规划本来是政府的一项基本职能，但是，一些政府违反经济发展规律，滥用了这一职能，出现了“摊大饼式”的造城运动，忽视了城市“软件”的配备，造成了公共服务供给的不足。这样非但不能促进经济发展，还造成了资源的浪费，影响了当地居民的生活水平。
2.3“政绩工程”的驱使
城镇化虽然已经成为不可逆转的趋势，但是，一些官员为了个人的升迁，借助城镇化发展的浪潮，为自己大造政绩工程，忽视公共服务的有效供给。现实中存在的问题是，公共产品不能很快取得实际效果，形成政绩。比如，义务教育、医疗改革、社会保障的实现是一个系统工程，有可能需要几代领导人的共同努力方能达到预期效果。但是，这又与官员迫切需要“政绩工程”的心态相背离。所以，官员宁愿选择一些见效快、有实绩的城市大楼建设，城市扩张建设，公园建设，机场建设等项目。在城镇化进程中，地方政府本应该完成的公共服务供给没有完成，影响了城市居民的正常生活。
3完善我国城镇化公共服务的对策
第一，加强户籍制度改革，吸取各地试点经验。在城镇化进程，农民大量涌入城市，为城市的建设、发展做出了积极的贡献。如何保证他们在城市有归属感，如何保证他们在城市享受和市民一样的公共服务，户籍制度的改革是关键。户籍制度同时也是医疗、教育的基本保证。户籍制度改革不是一朝一夕的事情，需要全社会给予政府以极大的支持，同时，政府也要有更大的政治智慧和政治勇气进行改革，对先进的方法要先行先试，只有这样我们的户籍制度才能更加符合社会的发展，人民的期望。
【关键词】城镇化 农村劳动力 合理调控 解决方案
我国农业人口众多，已由1952年的18243万人增长到2012年的67414万人，向城镇转移开始于20世纪七八十年代，大体经历了四个阶段：1978-1988年为第一阶段，转移的主要形态是“进厂不进城，离土不离乡”，转移的主要目的地主要是当时迅猛发展的乡镇企业。1988—1992年为第二阶段，随着我国国民经济的全面调整，农村劳动力的非农产业转移出现徘徊、收缩现象。1992—2003年为第三阶段，城市经济，民营经济、私有经济、外贸经济、合资经济等的迅速发展，以及香港回归带动的东部经济体的大力发展，极大的吸引着农村劳动力，转移规模迅速扩大，这一阶段转移的主要形态是“进厂有进城，离土又离乡”，转移的目的地主要是各大中小城市。2003年至今为第四阶段，由于劳动力供求格局的变化、劳动力工资粘性导致的实际工资的下降、国家的惠农政策、劳动保障制度的缺失等导致城市出现用工短缺，产生“用工荒”现象。因此，农村富余劳动力的大规模转移是我国经济发展的重要贡献因素之一，如此庞大的农村劳动力转移，在世界上是史无前例的。
一、不合理的农村劳动力转移所带来的问题
改革开放的不断深入导致城乡收入差距越来越大，越来越多的农民离开农村，涌入城镇。然而，庞大数量的劳动力涌入必然会冲击城镇的社会结构和正常生活，也会给农村的持续发展带来不利的影响。
（一）大量农村劳动力转移给城市带来的问题
城市就业压力增大。目前城市下岗失业人员规模庞大，新增劳动力数量持续上升，再加上大量农村劳动力涌向城市，城市就业压力不断加大。
加剧城市病问题。大量农村剩余劳动力进城，使城市人口剧增，规模骤大，而先前的城市功能无法短时间内适应城市规模急剧扩张的需求，导致交通拥堵、住房短缺、基础设施紧张、城市环境污染严重、流浪乞讨等问题。
农民在城市的合法权益得不到保障。由于不合理的城乡二元结构与传统户籍制度，法制法规不够健全，工会对农民工权益保护缺位，以及农民自身法律意识薄弱，缺乏维权意识，农民工在城市的诸多权益得不到保障，比如工资待遇低欠薪现象普遍；超强度劳动普遍存在，休息权得不到保障；劳动条件差，职业病频发；缺乏社会保障；子女教育权得不到保障等。
（二）大量农村劳动力转移给农村带来的问题
根据2011年抽样调查资料推算，某市农村劳动力转移到市外务工的达295.7 万人。在农村劳动力异地转移后，滞留在当地的劳动力，男性占46.5%，女性占53.5%；男性与女性性别比86.8：100.0；而该市农村劳动力性别比是113.5：100.0。由于农村劳动力的转移，当地农村从业人员发生了由男多女少向女多男少的逆转。在滞留当地的劳动力中，16-20岁的劳动力占4.8%，21-30 岁的劳动力占8.7%，31-40 岁的占21.0%，41-50岁的劳动力占24.6%，51 岁以上的劳动力占40.9%。在滞留在当地的劳动力中，不识字的占10.0%，小学文化的占45.0%，初中文化的占38.7%；高中和中专文化的占6.0%，大专以上文化的占0.4%。由于农村劳动力的大量转移，导致了农村人口结构缺少男性、青壮年、较高文化人口的断层。滞留在农村的劳动力文化素质较低，思想保守落后，接受新观念和新知识的能力减弱，一定程度上影响了农业结构调整和产业化经营的推进。
二、解决农村劳动力转移不合理问题的建议
（一）解决城市就业压力增大的问题。
我国是一个劳动力大国，大力发展劳动密集型产业可以有效的吸纳来自城市和农村的剩余劳动力，缓解就业压力问题，因此我们有必要增加对工业部门的投资和扶植力度，扩大再生产能力，促进工业发展，以提供更多的就业岗位。但是，我国农村人口巨大，而城市接纳农村剩余劳动力的能力是有限的，仅仅依靠城市无法完全容纳数量众多的农村劳动力转移。所以说，发展农村工业、服务业既能吸收大量的农村劳动力，促进农村城镇化，还能减轻城市的就业压力，缓解城市病问题。
（二）维护农民工合法权益
首先，深化二元户籍制度的改革打破农业户口与非农业户口的身份限制，建立覆盖城乡的一体化社会保障制度，消除社会保障领域存在的二元现象，让农民工在政治权利、就业求职、社会保障、子女受教育方面与城市居民一视同仁；其次，制定并落实健全的《农民工权益保护法》，该法应当规定农民工的各项基本权利，确立保护农民工合法权益的各项基本原则和制度，另外，应对《劳动法》进行具体的修改，使它能够更好地保护广大农民工，同时要制定与之配套的劳动合同法、集体合同法、工资法、劳动保护法、劳动监察法、劳动争议处理法等。最后，针对农民工职业不稳定、流动性较强的特点，除加强企业工会建设外，应组建专门的农民工协会，将其作为农民工自己利益的代言人。
（三）合理控制农村劳动力大量外流
在保证和促进农业生产发展的前提下引导剩余劳动力外流。劳动力过量外流就会削弱农业的发展， 造成潜在的或事实上的农业萎缩和农村衰落， 为保证足够数量的优质劳动力， 以健康持续地进行农业生产，要做到在发展社会主义市场经济、继续深化农村家庭联产承包责任制条件下， 适时适度地把握动力结构， 并制订相应的农村发展政策，加大惠农力度，增加对农业包括资金在内的生产要素投入， 调整两种力量的对比关系。此外，我们还应看到， 农业生产规模经营是农业发展的趋势， 农村劳动力外流所引起的荒地应加以引导使其集中化生产： 一要建立和健全地土流转机制，打破土地经营权的垄断，推动土地使用权合理有序流转；二是扶持种田大户的发展， 提高规模经营的素质和组织程度；三要在经营形式上允许从实际出发， 因地制宜， 多样化发展。
要积极发挥政府的主导作用，引导优质生产要素流向农村。加强农村的基础设施建设，提高公共服务水平，创设宽松的经济环境。大力培育和扶植各种以农民为主体的合作经济组织，鼓励和引导城市工商经济组织向农村延伸发展。立足本地生产要素优势，大力发展地方特色产业。政府要制定落实相关的配套政策，创设宽松的经济发展环境，引导资本、技术、人才、信息等资源流向农村，为农村工业化、产业化发展注入活力，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，使农民在家门口实现就业。
要解决劳动力外流带来的农村社会问题。首先要建立多元化的、覆盖城乡的现代社会保障体系， 使城乡居民在享受社会保险和社会福利方面不受歧视，以保证农村外流劳动力的劳动权益以及留守儿童、留守老人的正常的生活。其次， 针对劳动力外流对农村社会治安和社会风气造成的危害， 加强农村地区的法制建设， 整顿已形成的不良风气， 进行正确的宣传教育和引导。最后， 对农业基层社会管理和工作， 要结合各方面的支持来开展， 在坚持完善民主与法制建设的基础上， 建立和完善各项因地制宜的制度， 逐步实行农村群众自治， 形成一个农民收入不断增加、农村生产持续发展、农村市场生机勃勃的良好局面。
三、结语
随着我国经济的持续发展，人民生活水平日益提高，处理好现今城乡的发展问题是我们党和国家的新任务，我们看到，城乡居民收入差距的扩大是农民工问题产生的一个重要因素，劳动力从农村向城市的大规模转移已成为中国当前一个重大的经济、社会问题，在我国目前的具体经济社会环境下，对此问题进行深入的探讨显得尤为必要，同时我们也应看到，农村剩余劳动力转移是发展中国家尤其是工业化过程中必然面对的一个问题，这既是国民经济发展过程中多种因素促成的一个必然结果，同时又对整个国民经济的发展有着巨大冲击力和深远的影响。因此我们必须要对症下药，提高农民的收入水平，缩小城乡差距，促进我国经济产业链的合理运行，这样才能很好地解决城镇化所带来的农村劳动力转移的问题。
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（一）推进城乡义务教育均等化是提高农村人口素质、缩小城乡差距的客观需要
教育是受教育者获得知识和技能，提高自身综合素质的重要手段，其中，义务教育在整个教育体系中又处于基础地位，发挥奠基性的作用。长期以来，由于受到教育投入方式、教育体制机制等诸多因素的影响，我国城市与农村人口在人口素质、知识结构、劳动能力等许多方面存在较大差距，在很大程度上影响了农民收入的增加和农村经济的迅速发展。推进城乡义务教育均等化是提高农村义务教育水平、提升农村人口综合素质的必然要求。只有努力推行城乡义务教育均等化，构建城乡义务教育均衡发展体系，才能为农业现代化培养所需的新型农民，才能不断增加农民收入，缩小城乡差距，促进农村富余劳动力向城市转移，加快城乡一体化发展进程。
（二）推进城乡义务教育均等化是促进教育公平、构建和谐社会的必然要求
社会公平正义是构建和谐社会的重要组成部分。教育公平是社会公平的一个子系统，是社会公平发展的调节器和稳定器。只有实现了包括教育公平在内的社会公平，才能更好地协调各个方面的社会利益关系，调动人民群众的积极性、主动性和创造性，为构建和谐社会贡献力量。实现城乡义务教育均等化就是要使农村和城市的受教育者在相同的人生教育起点上拥有平等的教育机会，努力实现义务教育阶段相同的教育结果。推进城乡义务教育均衡发展，通过扩大对农村教育事业的投入和支持，能够为农村学生提供接受平等教育的机会和环境，使他们能够丰富知识，开拓视野，为未来参与公平竞争创造良好条件。
二、新型城镇化进程中我国城乡义务教育均等化问题现状
近年来，伴随新型城镇化进程，我国各级政府采取一系列行之有效的办法和措施促进城乡义务教育均等化，农村与城市在教育投入、办学条件和师资力量等方面的差距在不断缩小，农村义务教育规模和教育水平有了很大程度的提高。但是在肯定我国城乡义务教育均等化取得进步的同时，还要看到由于城乡二元结构体制的长期存在等因素，我国城乡义务教育发展水平和发展状况仍然存在较大差异。这种差异主要表现在：
（一）城乡义务教育基础设施的差异
新型城镇化为农村义务教育发展提供难得契机，农村义务教育基础设施和办学条件有了很大改善，但由于许多农村中小学原有教学设施基础较差，与城市学校相比仍然存在很大差距。目前，绝大多数城市中小学都进行了统一规划建设，按照国家标准配备包括图书馆、实验室、电脑、多媒体设备、文体器械等各种教学设施，而许多农村中小学仅有教学楼、学生食堂、学生宿舍和简单的体育器材等基本的硬件条件。《中国教育统计年鉴（2014）》的统计数据显示，城乡义务教育在生均藏书册数、生均计算机台数、生均仪器设备总值、学校音乐器械配备达标率、学校体育器械配备达标率等几项指标上都有较大差距，农村义务教育基础设施较为薄弱，这在很大程度上影响了农村中小学教学质量的提高和学生的全面发展。
（二）城乡义务教育师资力量的差异
从根本上来说，农村教育的发展状况取决于农村教师队伍整体素质的提升，目前教师数量不够、整体实力不强、教学水平偏低、教学效率不高等被动局面长期难以缓解，制约着整个农村教育事业的健康发展。这种差异主要表现为：其一，教师学历上的差异。目前，城市中小学教师普遍达到本科水平，有些重点学校的教师学历已经在向硕士、博士演进。然而，一些偏远地区农村还存在大量的代课教师，其中有些教师仅仅具有初中学历。以辽宁省为例，虽然2007年以来辽宁省农村中小学代课教师所占比例逐年下降，但是2013年这一比例仍为8.03%，高于城镇中小学3.15%的比例。其二，教师学科配置上的差异。当前，城市中小学各科教师配备基本齐全，教学水平也普遍较高。而农村学校由于经济条件等方面的限制，信息技术、体育、音乐、美术等学科的教师较为短缺。其三，教师工资待遇上的差异。由于城乡教师工资福利等方面存在差异，教师队伍单向流动严重，农村流向乡镇，乡镇流向城市，优质教师一般都流向城市学校，这就造成城市教师超编而部分农村师资短缺。
（三）城乡义务教育机会公平的差异
习近平同志曾多次反复强调，要让13亿人民享有更好、更公平的教育，努力让每个人都有人生出彩的机会。然而，现实中我国城乡之间在义务教育机会公平方面仍然存在差异，这种差异主要体现在农民工子女的就学问题上。以辽宁省为例，目前，虽然省内一些大中城市的中小学可以接收农民工子女入学，但是，农民工子女学生进入公办学校就读需要一系列证明，包括原居住地无人监护证明、城市暂住证、城市务工证、户口本证明和实际居住所证明、劳务合同等，办理这些手续要花费许多时间和精力，并不是所有农民工都能办齐这些证件的，这导致大多数农民工子女最后还是选择民办民工子弟学校就读。同时，由于高考户籍制度的限制，许多农民工子女在城市学校读完一部分课程后，不得不离开城市返回原籍参加高考，这使得他们产生诸多不适应，以致在高考中难以发挥正常水平，影响他们的考试成绩。
三、新型城镇化进程中推进我国城乡义务教育均等化的途径探索
（一）着力破解城乡教育二元结构，推进城乡义务教育一体化
城乡义务教育一体化其实质是将城市义务教育与农村义务教育视为一个整体统筹发展，这就需要打破城乡二元经济社会结构的限制，以系统思维方式，整体谋划，通过城乡教育相互融合、相互促进，最终实现二者的优势互补和整体提升。因此，一方面，各地区要根据具体情况，明确划分各级政府的义务教育职责，要把农民工子弟学校纳入到城乡义务教育一体化的规划布局当中去，对这些学校的发展实施统筹规划管理，在办学经费、办学场地、师资配备等方面给予大力支持。另一方面，要逐步改变现行城乡二元户籍制度下的学籍管理制度，建立以纳税证明和社保证明为依据的新型义务教育学籍管理模式，切实解决农民工子女平等接受义务教育的问题，从体制上为推进城乡义务教育均等化扫清障碍。
（二）完善义务教育经费保障机制，拓宽农村义务教育资金筹措渠道
发达国家的经验表明，政府在城乡义务教育均等化过程中应当加大区域义务教育经费的投入力度。为此，一要强化中央和省级财政的义务教育投入责任，加大对农村义务教育经费的倾斜力度，确保有足够的经费保证农村义务教育正常运行，并逐步取消城乡二元教育体制，使农村学生和城市学生享有同等义务教育的权利。二要加大对农村义务教育专项转移支付力度，政府部门要对上级划拨的各项教育经费的使用进行合理规划，着力解决好农村中小学校舍、教学设施设备、教师待遇等问题，提升农村义务教育办学条件。三要坚持多渠道筹资发展农村义务教育，政府可以通过社会各界参与义务教育资源的筹集与分配，扩大教育募捐集资的比重，特别是完善教育资金捐赠体系，形成专门用于农村义务教育的基金，并制定相应的优惠措施鼓励和吸引企业、团体或个人积极参与这一基金的筹集，通过这些方式使教育经费渠道多元化，减轻政府财政压力。
（三）加强农村教师队伍建设，促进城乡师资力量逐步均衡
加强农村教师队伍建设，提高农村教师整体素质，是缩小城乡义务教育差距的重要保证。对此，首先，要提高农村教师的工资待遇，使之不低于城市教师的标准，并进一步落实农村教师的医疗保险和住房公积金等社会保障机制，切实保障农村教师的合法权益，这样才能防止农村教师资源向城市流动，还可以吸引更多优秀师资到农村执教工作。其次，要逐步建立城乡教师校际交流制度。各大中城市要以城市教师支援农村教育作为出发点，加大对农村中小学的支援力度，要定期从城市中小学选派优秀教师到农村任教，选派主干教师到农村中小学上示范课、指导课，同时，从农村中小学选派教师到城市学校学习、交流，从而提高农村中小学的教学质量和教学水平。最后，要加强农村教师的培训。积极组织农村教师参加各种教学研讨会、交流会、培训会、教学考察等，为农村教师提供吸收新知识、创新教学方法、提高自身教学水平的机会。
（四）加强城乡学校间的帮扶与合作，推动城乡教育资源优势共享
【论文关键词】城镇化；农村；社会保障制度；构建
一、城镇化进程与农村社会保障现状
1．城镇化进程现状
城镇化的地位和作用在我国正越来越受到重视，城镇化是解决农民增收缓慢和城乡差距日益拉大问题的重要出路，是积极带动内需增长和经济结构转变的重要方式，城镇化也是我国迈向小康，实现现代化的必由之路。中国农村城镇化取得了前所未有的巨大成就，城镇化水平不断提高，城乡分割逐步打破，城乡差距正在缩小。从党中央十五届三中全会提出小城镇大战略以来，一系列党的决议和中央政府规划一直把推进城镇化进程、繁荣农村经济作为我国21世纪的重要发展战略目标之一。有力的国家政策以及工业化进程的加快促进了我国城镇化率和城镇人口持续递增，截止2009年，我国城镇人口已经超过6亿，在未来10到20年，我国城镇化加速发展的趋势不会改变。城镇化进程进入了空前的加速期，对三农问题的解决意义重大，在成为促进农村经济增长的有效保障同时，能提高农民收入和农业效益的同时，并对逐步建立完善的制度化的农村社会保障体系有积极的促进作用。
2．农村社会保障制度建设的现状
由于特定的历史环境，建国以来我国采取的农业支持工业，优先发展工业发展战略形成了人为建成的城乡二元的治理结构并长期实施，使得城乡之间的差距不断扩大，城乡隔离和断裂现象严重。城乡社会经济的二元性决定了社会保障制度的二元性。城市社会保障体系被比较完善的建立了起来，而农村社会保障体系的建立却始终滞后，农村社会保障状况令人堪忧。此外，社会保障资源的城乡占有率也是存在巨大差距的，占人口少数的城镇居民享受多数的社会保障经费，而占人口多数的农村居民的社会保障支出仅占全国社会保障支出的少数份额。我国农村社会保障制度建设最大的现实就是旧的二元体系没有被完全打破，新的体系也没有建立起来，处在一个发展滞后和困难的状态。
二、城镇化进程中农村社会保障的突出问题
城镇化进程的加速对三农问题的解决和城乡矛盾的缓解起到了积极的作用，农民在增收的同时，也得到了一些经济补偿，受到了一定的社会保障。但由于农村社会的复杂性以及长期以来农村社会发展的滞后，使得新形势下农村社会保障工作没有取得相应的成效，农村社会保障制度建设面临一些突出问题。
1．保障功能社会化程度低，城乡覆盖面差别大
目前，农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围实施，没有在全国大范围内推广，社会保障基金调剂范围较小，医疗保障只是社区化、而不是社会化，对农民的保障层次低、范围小、覆盖面窄、社会化程度低，国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障，农村社会保障功能较差。另外，国家对城乡保障的资金、参保人数的比例以及保障覆盖面的差距较大，统筹层次较低。
2．保障基金法律保障缺位
由于农村社会保障体制尚不完善，社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大、无法解决保值增值的问题。我国农村社会保障基金法律保障的缺位，使真正需要保障的一些弱势群体游离于有效的保障体制外，保障效率有待进一步提高。
3．保障基金管理分散
我国农村社会保障基金管理和决策的混乱是目前存在的又一突出问题。我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，形成“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，影响和制约着社会保障功能的高水平发挥。
4．家庭及土地保障功能退化
随着农村社会经济的发展、计划生育政策的有效实施以及整个社会的现代化，家庭社会结构出现了小型化和核心化的趋势，传统大家庭结构的消解以及农村人口老龄化的加剧，人口抚养比迅速上升，而家庭的收入水平却并没有明显的提高，家庭保障功能出现退化。另外，土地是农村社会的核心要素，随着城镇化的迅速发展，农用地转为非农用地的规模不断扩大，失地农民数量增加，因此土地对农民生存发展的保障能力降低了，农地的大量流失导致了土地保障功能的弱化。同时，土地产出价值增长的相对缓慢不能满足农民依靠土地收入来进行自我保障的要求，土地对农民的保障功能极大弱化。
三、完善农民社会保障制度的对策建议
农民目前仍然是农村人口中占绝大多数的庞大群体，要实现真正意义上的城乡一体化，实现社会的和谐，必须解决好在城镇化加快进程中农民的长期生计和社会保障问题。在党中央统筹城乡发展，缩小城乡差距，全面建设小康社会的新形势下，农村社会保障制度的构建及完善对解决三农问题及其城镇化战略本身具有重要的战略意义。农村社会保障体系的建设应着眼于我国目前农村的发展实际，始终坚持城乡统筹的政策导向，逐步降低城乡社会保障水平的差距，最终过度到建立城乡一体化的社会保障体系。
1．完善社会保障法律制度
党中央提出到2020年基本建立覆盖城乡的社保体系，全党、全国和社会对农村社会保障制度的建设都格外关注。农民作为社会成员的一大部分，有权利获得公平的社会保障。但农民社会保障的法律制度的缺位使得农民的社会保障长期以来得不到法律的保护。鉴于我国长期城乡分离的二元社会结构，农民的社会保障水平极低，一直处于社会保障建设的边缘地带。城市实行的是高补贴、高就业、高水平的社会保障制度，而农村实行的是以民众互助和国家救济为主的低水平的社会保障，其保障水平明显低于城市。这种保障形式阻碍了农民的生产积极性，限制了农村的发展，严重制约着农村工业化和城镇化建设。我国应充分考虑农转非人口、失地农民和从事农业生产人口不同人群的需要，加紧制定有关农村社会保障的法律法规。
2．强化家庭和土地保障功能
充分继承和发挥家庭的保障功能具有重大的现实意义。由于农村经济发展水平的落后，资源的有限以及农村人群的广泛性，在短期内构建并完善制度化的农村社会保障制度是有困难的。我们在着手构建并完善统筹城乡的社会保障体系的同时，应采取相应措施重新发挥家庭的保障功能来增强家庭的保障能力。另外，由于农业的基础性决定了土地的社会保障价值对农民是不可或缺的，随着农村新型工业化以及城镇化进程的加快，农村土地流转不可避免，如何保证农民在土地流转中的公平待遇是建立农村现代社会保障模式的关键。国家在加大对农业的扶持力度，增加农业补贴的同时，应加强对土地使用权流转的管理，完善和加快农村土地流转，加快经济较发达的乡村地区城镇化步伐，实现农业人口在短期内显著下降，将仍然从事农业生产的人纳入到农村现代社会保障体系，将那些通过卖出土地的农民在获得合理土地收益的情况下纳入到城市人口保障体系。农村现代社会保障体系的设计应考虑农村人口与城市人口社会保障制度的兼容性，避免日后全国统一的社会保障运行机制的偏差与分离。
3．多渠道筹集社会保障资金，增强资金筹集能力
国家应加大财政投入力度。中央政府和各级地方政府要遵循公共财政的理念，建立对农民社会保障的资金投入机制，解决保障资金不足的问题。加大转移支付力度，发挥财政投入的作用，调整财政支出结构，大力构建社会保障体系的安全网。在增加保障国家财政转移的同时，加强农村自身社会保障。仅依靠国家财政转移支付来建立农村社会保障制度是不够的，我们必需要加强农村自身的筹集能力，从而实现可持续的保障体系的发展。另外，在加强农村自身筹资能力过程中，要努力提高农民个人的参保意识，使得更多的人愿意参与进来，愿意为其社会保障缴纳相应的费用。
4．建立因地因人制宜的社会保障制度
在我国建立完善的农村社会保障制度，必须结合我国农村的实际情况，必须充分估计到各类人群尤其是弱势人群的需要，在不同的地区，针对不同的人群采取不同的社会保障项目。单一层次的社会保障体系往往难以照顾到各方面的利益，应建立一个以农村养老和医疗保障制度为主体，包括社会救助、社会福利事业和农民工社会保障在内的多层次、多功能保障体系。
