时间：2022-07-21 11:46:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇集体林权制度改革，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
如何在新时期实现林业又好又快的发展,深化巩固现阶段林改所取得的成绩,配套改革尤为重要。
关键词:集体林权；制度；举措；改革
1 林权配套改革的举措分析
林改破解了林业的难题,拓展了林业的功能,提升了林业的地位,是一次对以林地权益为核心的森林资产权益关系进行重大调整的改革,是从体制上、机制上进行的一次全面系统的综合性改革。林改工作已经取得了显著成效,但林改后面临的问题也不容忽视,深层次的矛盾和弊端也日益显现,各项改革必须予以实施,特别是森林资源管理、林业投融资、林业社会化服务管理以及科技创新等方面配套改革更是重中之重,全面推进配套改革迫在眉捷。
1.1森林资源管理改革
森林资源是林业生态建设和林业产业发展的物质基础,是林业一切工作的出发点和落脚点。林改后,森林资源管理保护和利用、森林经营主体众多和采伐指标分配不合理及盗伐、滥伐和乱收乱购违法行为等森林资源管理过程中存在的问题更加突显,加强和完善森林资源管理是当前林业工作首先要解决的问题。
（1）建立森林资源保护利用的长效机制。当前,生态环境保护已是一项世界性的课题,生态环境的好坏直接关系到国家、地区的未来发展,人民群众的生产生活,特别是在全球气候变暖、洪涝干旱日趋严重的今天,各国高度重视本国本地区的生态环境保护建设工作。森林作为一种特殊的资源,其商品属性和生态属性决定了森林资源保护和利用的双重属性。林业要发展,利用就要优先,而建设生态家园,森林就要加以保护起来,森林资源管理处在“两难”的尴尬境地。如何实现真正意义上的公平、公正、公开分配原则,做到用得科学,用得合理,该宽的,宽得合理；该严的,严得有度。建立健全森林资源保护和利用的长效机制,是今后林业发展的基础性保障,森林资源的保护和利用要两相兼顾,不能顾此失彼。森林资源总量的增加和质量的提高应作为今后森林资源保护和利用的根本原则。
（2）规范森林资源流转。森林资源流转又称森林资源资产流转(或称“山林流转”、“林权流转”),主要是指林地使用权的流转以及林地上附属物——森林和林木的流转。森林资源流转着重在林地流转,森林和林木作为地上附属物,依所有人的要求可一并流转或由所有人自行处理。林地流转实质上是林地资产所有权及其派生的经济权利的转移。当前,森林资源流转频繁、林权流转签约随意,合同管理混乱、流转形式多样等问题制约了森林资源的顺利流转,而森林采伐限制过严、流转市场不够完善、服务体系不健全等更扰乱林地流转市场。
森林资源流转尚未形成统一规范的流转市场,流转中介组织较少,信息传播渠道不畅成为制约森林资源流转的瓶颈,其次,林业经营外部环境还须加强,科技、信息服务还有待健全与完善。建立林地林木的市场机制,建立流转监管机制,逐步代替政府干预,实现森林资源的竞标拍卖；在资源丰富、人流物流量大的地方,建立区域性林业产权交易中心,实现跨区域性的森林资源交易。同时,针对资源评估问题,各地可组建森林资源评估机构,着力解决好森林资源评估资质问题,培育一批森林资源评估师；出台相关森林资源流转法律法规。总之,我们要充分认识森林资源流转的重要性,认识到森林、林木、林地流转是社会经济发展和市场经济完善的内在要求。
1.2投融资体制改革
开展以林权证抵押贷款为主要内容的林业投融资改革,涉及面广、政策性强,是一项复杂的系统工程。国家相关部门要建立和完善使资金快速且有效率地流向林业的相关体制和制度,采取有效对策来改革和完善我国林业投融资体制,从根本上解决林业建设和发展的资金瓶颈问题。从目前的做法来看,主要有以下几种林业投融资新模式:①林权证直接抵押贷款；②政府信用贷款；③农户联保贷款；④担保公司担保贷款；⑤企业资产抵押贷款。
（1）推进林业投融资体制改革。积极探索投融资体制改革,扩大利用信贷和社会资金的规模。要多层次、多方面筹集资金建立林业发展基金,积极研究安排专项贴息资金、降低融资门槛、简化贷款手续等一系列优惠政策,给林农抵押贷款创造条件。
（2）建立新型的林业合作经济组织。林业合作经济组织是林业产业化经营和林业社会化服务体系的重要组成部分,是加快林业产业结构调整和林业产业化进程的关键环节。林业合作经济组织是林农进行自我服务、自我发展、自我保护的一种行之有效的组织形式和经营模式。随着市场经济体制的逐步完善,以家庭承包经营为基础的分散小规模的林业生产单位与大市场之间的矛盾也越来越突出,要解决这一矛盾就必须重构与市场机制相衔接的林业合作经济基础。林改后,建立适合新时期林业发展的新型林业合作经济组织,要从更新观念上入手,强化引导。
1.3科技创新管理改革
（1）实施科技示范工程。集体林权制度改革后,森林的经营主体增加了,林农的造育林积极性明显提高,森林的经营利用正在朝高科技、高水平、结构更优化的方向发展,但林农的现有的经营水平却还处在一个较低的水平,实施林业科技示范工程就显得尤为重要和迫切。实施林业科技示范工程,有效提高林业科技水平和林业建设水平,调整林业结构,增加农民收入,实现林业建设经济效益、社会效益和生态效益的同步提高。科技示范工程可以通过林业技术培训、试验示范、林业科技推广基地、林业科技普及教育等基地的形式辐射带动林农的营造林积极性和科技投入水平。
（2）加大林业基础性研究工作。基础性研究的目的是探索自然规律,是科技发展、经济振兴和社会进步的基础。科学和技术,既密切联系,相互促进,又有不同的内涵和职能。技术可转化为生产力,为经济发展作直接贡献,而科学则是技术的基础。科技发展史表明,以发展科学为主体的基础性研究,是诞生新技术的土壤。作为我国科学技术体系中第三层次的基础性研究,应该真正有效地发挥其源泉、先导和后盾的作用。在林业基础研究中,要遵循基础性研究的特点和规律,紧紧把握国际重要科学前沿,突出创新,注重新兴学科和边缘交叉学科,在优势领域努力拼搏,攀登科学高峰。基础研究是关系国计民生、推动社会进步的重要研究,林业基础研究要在总体安排上与国民经济的长远发展需要结合起来,站在战略的高度,把为国民经济和社会发展提供动力作为中心任务。为提高我国综合实力、提高劳动生产率、提高人民生活水平做出直接和间接贡献,为未来经济和社会发展提供后劲。
2 林权配套改革的关键环节
改革是一项系统工作,涉及到方方面面。既有部门内部管理的完善与创新,又有外部政策投资等软环境的变革。作为改革的深化,配套改革的关键点在于:
（1）进一步完善相关法律法规。林地分山到户,放活了林地林木的经营流转,但目前我国还没有相应的有关森林资源流转的法律法规,亟需出台森林资源流转的法律法规,规范森林资源的流转。
（2）强化内部管理。林改后,当前的林业管理方式已经不能完全适应改革后的管理模式,政府部门要强化内部管理,转变工作作风。
（3）要认真总结试点经验,全面推进林权配套改革。
3 结束语
林业,作为一类开放的、复杂的系统,它的特点是地域广阔、生产周期长、系统层次结构复杂、功能综合多样,有许多不确定性的特点和滞后效应等。林改涉及面广,改革力度大,触及到林地制度的深层体制问题,是一种全新的制度创新探索,需要解决和协调各方面的关系,因此,林权配套改革的制定与实施,要综合各方面因素,考量现阶段实际情况,通过评价指标体系进行系统分析与系统综合,并最终予以贯彻实施。
参考文献:
关键词：集体林权制度改革;改革绩效;林业资源;资中县
收稿日期：2011-12-26
作者简介：李建芳（1968―），女，四川资中人，工程师，主要从事林业工作。
中图分类号：S7
文献标识码：A
文章编号：1674-9944(2012)02-0192-02
1 资中县推行集体林权制度改革概述
1.1 集体林权制度改革介绍
2008年,资中县全面实施集体林权制度改革,这次集体林权制度改革涉及全县,是土地联产承包到户后的又一次土地集体林权到户的重大举措,是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求,是促进农民就业增收、建设生态文明的重要内容,是推动现代林业发展的强大动力,是进一步理顺林业生产关系,解放林业生产力,积极调动农民经营林业的积极性,充分挖掘生产力、生产关系、生产要素三者平衡量化体系,是实现农民得实惠、生态受保护的重要目标。
1.2 资中县集体林权制度的改革实践
资中地处四川盆地中部,成渝两地中段,沱江河川流而过,幅员面积1 734km2,人口132万人,是农业人口大县。全县林业用地面积4.67万hm2,活立木蓄积230万m3,森林覆盖率34.5%,辖区33个乡镇,其中重点林区乡镇10个,集体林权制度改革涉及林地4.37万hm2,分布在33个乡镇、782个村、8 243个社、25万户农户、103万人。林业在全县经济体系中占有非常重要的地位,涉及全县的政治稳定、社会稳定、经济快速增长。资中县县委、县政府经过认真调查研究,精心制定集体林权制度改革方案,全面组织实施。
1.2.1 强化宣传,提高认识
集体林权制度改革归根结底就是“产权归属清晰、经营主体明确”,建立林农为主体的市场经营主体,落实林业经营者对林木的处置权,确保林地经营者的收益权,建立经营主体的多元化以及责、权利相统一的集体林权经营管理的新机制,实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”,实现“社会稳定、人心安定”,实现森林资源丰富,生态环境良好的总体目标。因此应明确指导思想,全面贯彻科学发展观,用科学发展观指导集体林权制度改革工作,充分调动农民和社会各界参与林业改革和建设的积极性,解放和发展林业生产力,为建设和谐资中而努力;坚持以人为本,注重实事,尊重农民意愿,确保全县人民的知情权、参与权、决策权;坚持分类指导,先试点,后展开,确保集体林权的制度改革切合实际;坚持农村的基本经营制度,确保农民享有的集体林权改革的承包经营权利;坚持依法、公正、公平、公开的办事原则。资中县充分利用各种会议、广播、电视台、宣传栏、标语、流动宣传车形式广泛宣传集体林权制度改革的政策、目的、意义。全县发放公开信30万份,公告1 500份,政策问答1 500本,各种宣传标语18 800条。
1.2.2 精心组织、周密布暑、扎实推进
县主要领导高度重视,集体林权制度改革小组组长,将责任制度层层落实到各级领导,并把集体林权制度改革作为各级干部的考核、任用和奖惩的重要依据;切实加强林业管理,推进依法治林、综合整治,妥善处理林权纠纷,调处和化解各类矛盾,营造有利于集体林权制度改革的社会氛围;同时加强骨干力量的培训学习。认真林权制度改革的骨干力量到外地考察、调研,学习外地典型经验,开展现场练习,提高他们的业务水平和实际操作能力,资中县共培训骨干900余人次,确保了林改的有序进行;认真组织调查研究,用心制定集体林权制度改革的方案和措施。根据资中县实际和外地林改经验,制定该县集体林权制度改革方案,以政府文件形式下发并贯彻执行。在方案中为确保政策落实、社会稳定,明确了集体林权制度改革“五不变”,即:“自留山稳定不变,责任山承包关系不变,分股不分山、分利不分林的政策不变,谁造谁有政策不变,退耕还林政策不变”的原则;这其中值得强调的是要确保集体林权制度改革的必备经费。
2 集体林权制度改革绩效分析
2.1 资中县集体林权制度改革绩效
集体林权制度改革是否促进了林业生产力的发展,有利于林农的就业和收入增加,有利于促进经济的发展和社会稳定,是否促进了森林总量增加和质量的提高,是否有利于完备森林生态环境的建立和森林可持续经营,这是集体林权制度改革的重要宗旨和目标,也是衡量集体制度改革的重要标准。
2.1.1 林业经营绩效明显提高
通过林权制度改革,资中县4.37万hm2林地权属清晰,26万农户领取了《林权证》,同时林权经营者造林护林的积极性和林业资源保护意识大为高涨。通过广泛开展《土地法》、《森林法》、《农村土地承包法》以及集体林权制度改革政策的宣传,增强了林农的法制观念,提高了法律意识、民主意识和依法维权意识,林农的利益得到了根本保障,有效遏制了乱砍滥伐林木。据林业部门统计,每年乱砍滥伐林木案件都在200起以上,通过林改,乱砍滥伐林木每年不足100起,前后对比,乱砍滥伐案件下降65%以上,下降率160%。通过林改,群众的潜在生产力得到迸发,据调查统计,在2010年冬到2011年春,全县新增造林面积0.1万hm2由于利益的牵动关系,农户大量进行补植补造,并向市场前景良好,经济效益突现的经济林、商品林发展,如巨桉、金钱桔、柠檬等。
林业投入加大,投入主体发生了变化。过去靠政府投资、财政补贴栽树变为了现在的自我投资、银行贷款栽树,据调查统计2009年林改以来至今,新造林、补植补造、换代更新各种林木品种,其林业投入达1 500万元。林地产权明晰后,群众对山林资源十分珍惜,保护意识普遍增强,管好自己的山林,除草、施肥、防盗成为群众的自觉行动。
2.1.2 林业产业迅速发展,规模化经营提高
自改革推行以来资中县直接为林业生产服务的企业增至15个,增幅为25%。其中年产5万m3木材企业1个,年产0.5万m3木材企业3个,林下养殖企业3个,松香生产企业2个(新增1个),林业产业企业6个。企业解决剩余劳动力350人,劳动力务工收入新增700多万元。由于市场经济因素,木材由过去的480元/m3增加到现在的620元/m3,增加率为30%,林地出租、转让、承包费用由林改前每亩150元上升为每亩320元,增加率为110%。2010年,全县共计采伐自留山、责任山以及农户房前屋后的零星林木18 000m3,仅此项就增加销售收入400万元。全县拥现出一批家庭联合经营实体,如资中的枇杷生产联合社、塔罗科生产联合社、柠檬生产基地等。
2.2 深化集体林权制度改革的建议
2.2.1 强化政府服务职能
以市场为导向,通过政府制定宏观管理及相关优惠政策,吸引更多的社会各界支持林业的产业发展,使生态林、商品林统一协调发展。充分利用林地资源和景观资源,开展林下套种和非木质利用,增强生态林、公益林自我补偿能力。
2.2.2 加大科技服务力度,增加产品科技含量
做好林业人才的培养是集体林权制度改革后森林资源培育的关键,加快林业产业发展,以科技开路、优质品种为本,开发出优质的林产品,才能给林农带来更大的经济效益,要采取林业科技入户工程,开展示范片,建立示范点,吸引科研单位和科技人才到林业生产经营体系中来,保证林业发展的科学性。
2.2.3 加强林业合作经济组织建设
充分发挥现代林业合作组织作用,积极组建林业合作经济组织或“公司+农户+基地”等林业经营实体,合理利用资金、技术、人才,开创主导产业,大力发展规模经营、多种经营,开发森林旅游资源经营,使林农安心,政府放心,建立林业资源稳定增长、林产品销售畅通的科学体系。
3 结语
在明确指导思想、坚持基本原则、实现总体目标的基础上,经过一年多的努力,资中县累计完成林权确权面积4.37万hm2,其中公益林1.03万hm2,商品林3.3万hm2,确权率为100%,发放林权证26万本,发证率98%,签订家庭承包合同13万份,面积1.53万hm2,林地家庭承包到户率100%,该县集体林权制度改革工作的推行以及达到的绩效为我国其他地区集体林权制度改革提供借鉴。
参考文献：
［1］
朱冬亮,肖 佳.集体林权制度改革:制度实施与成效反思――以福建为例［J］.中国农业大学学报:社会科学版,2007(4):53~54.
关键词 集体林权；制度改革；青海共和
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）16-0219-01
保护和发展生态环境是一项世界性的课题，生态环境的好坏直接关系到国家生态安全和人民群众的生产生活安康，特别是在全球气候变化、人类不合理开发利用自然资源、洪涝干旱自然灾害频发的今天，各国政府高度重视本国本地区的资源、环境与发展问题，实现绿色增长，需要良好的生态环境承载力，需要绿色资源支撑经济发展，需要先进的生态文化引领时代潮流，需要进一步增强林业在绿色增长中的作用，实现经济社会可持续发展。林业在应对全球气候变化中具有重要作用，发展林业是一种资源集约、环境友好、人与自然和谐的发展模式，是一条低排放、低能耗、低污染的绿色发展道路，体现着科学发展和可持续发展的理念。当前，我国正在积极探索建立健全森林资源保护和利用的长效机制和体制。开展集体林权制度改革是解决我国林业发展动力机制的一项根本性措施，是推进绿色发展的有效途径，是继耕地家庭联产承包之后的又一次农村。
1 基本情况
共和县地处青藏高原东北部，北依青海湖，南临黄河，东以日月山与东部农业区为界，西与柴达木毗连，东西长221.5 km，南北宽155.4 km，总面积1.7万km2。地形由西北向东南倾斜；平均海拔3 200 m，属高原大陆性气候，四季不明，昼夜温差大，年平均气温0.7～6.3 ℃，年降水量250～420 mm，年蒸发量1 400～2 400 mm，无霜期平均88 d。全年日照时数达2 670.4～3 036 h，太阳能发电前景广阔。黄河在境内通过90 km，县境内有大型水利枢纽龙羊峡电站，总装机容量128万kW·h，年发电量60亿kW·h。
共和县隶属青海省海南藏族自治州，其恰卜恰镇是海南藏族自治州及共和县首府所在地。全县辖3镇9乡，7个社区居委会，93个行政村。总人口逾12.5万人，有汉、藏、回、蒙、撒拉族等20多个民族，其中藏族占54.9%。共和县是一个牧业为主、农牧结合的县。全县现有可利用草场121万hm2，是青海省主要畜产品生产基地。全县有林地面积为19.3万hm2，其中集体林地为16.2万hm2，90%以上为公益林。
2 开展集体林权制度改革的重大意义
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设、生态恢复、生态保护的主要功能。共和县地处黄河源头，龙羊峡水库北岸，地理位置重要，但生态环境非常脆弱，干旱少雨、自然条件严酷、荒漠化严重，大力发展林业，改善生态环境，提高生态承载力意义重大。县委、县政府提出了“生态立县”战略，林业已成为全县发展绿色经济和农牧民增收的主要目标之一。探索集体林权制度改革，推进林业经济发展有着重要意义：一是符合林业发展的根本目标。林改可以充分挖掘森林资源的市场潜力，汇集社会各种生产要素，提升林产品的产、质量。二是符合构建社会主义和谐社会的根本要求。通过林改，协调农民与山林、村民之间、村民与村集体之间的利益关系，缓解社会矛盾。三是符合农民的根本利益。通过林改，林地生产资料直接归农民所有，提高了农民的生产积极性和生活水平。四是符合社会主义新农村建设的根本任务。林改对解决“三农”问题、促进农村文明建设具有重要意义[1-5]。
3 集体林权制度改革的目标
一是开展林权登记，发换林权证。查图核证改革范围的集体林所有权、林地使用权，及时发换全国统一式样的林权证。对图证不符、调处不顺的待调处无争议后，再进行登记换证。二是创新林业管理和运行机制。通过林改，建立“稳住公益林、搞活商品林、放开人工林”的运行机制，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，调动全民的造林积极性，逐步建立和完善林业管理和运行体系，创建一批现代林业经济组织。三是明晰所有权，放活经营权。落实集体林经营机制（以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存），将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营主体，并确权发证。四是规范流转机制。遵循林地使用权和所有权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，建立规范的林木所有权、林地使用权有序流转机制[1-5]。
4 集体林权制度改革的具体做法
4.1 确定试点村
共和县集体林业产权制度改革试点工作领导小组经常深入调查研究，在全县范围内选择确定倒淌河镇、铁盖乡作为这次改革的试点乡镇。倒淌河镇拉乙亥麻村作为牧业村，铁盖乡委曲村作为农业村进行集体林业产权制度改革的试点村。确立先行试点，总结经验，然后推广的实施路线。
4.2 试点内容
4.2.1 明晰集体林地资源的经营主体，落实全体村民的林地权益。首先是明晰集体林地的所有权、林木的所有权和使用权（或经营权）。把集体所有林地的使用权和林木的所有权承包给集体经济组织内的成员，落实其对集体林地的经营主体地位。在落实农牧民对林地经营主体地位的同时，积极探索经营方式，鼓励和支持农牧民积极开展创新经营，
成立林业经营合作社。对于村委会集体保留的不分配给集体经济组织内部成员的集体林地，明确经营主体，集体经济组织内部每个成员的利益体现方式，由村林改工作组提出方案，村民代表进行讨论，经全体村民大会2/3以上村民表决同意，方可组织实施。采用自下而上参与式工作方法，落实经营主体和村民的利益。
4.2.2 落实林改的配套政策。一是落实公益林管护补偿资金，用于对农牧户管护林地的补助，配套造林申报奖补制度。二是积极争取政策支持，开展包括林权抵押贷款、森林保险、林地流转、林下产业发展等方面的试点。
4.3 试点工作步骤和时间安排
共和县集体林权制度改革试点工作分准备、培训、宣传动员、制定林改方案、组织实施、总结验收6个阶段进行。时间从2008年6月到2009年8月。
4.4 工作要求
加强领导、健全机构；明确分工、落实责任；保障资金、确保运转；明确责任、确保质量；因地制宜、分类指导。
5 集体林权制度改革的经验
实行集体林权制度改革的目的，就是要把山地产权真正落实到户，确定经营主体，使林业生产关系与生产力的发展水平相适应，释放林地潜力。林权制度改革后，通过林权证抵押，不仅可以从银行贷款，而且还可以流转，有效地促进人才、资金、科技等各种生产要素向林业、农村聚集，盘活了资源，激活了机制[1-5]。
我国山地和林地面积远远大于耕地面积，要进一步发挥农村的发展潜力，必须全面发挥山地和林地的作用。实行集体林权制度改革，就是将由平原延伸到山区，由耕地延伸到林地；就是要充分挖掘林地资源的生产潜力，提高林地的作用；就是要在林地集体所有权属不变的前提下，依法保障实现农民对林地的使用权和经营权、对林木的处置权和收益权，在以林地为核心的生产资料分配上，使集体成员享有同等的权益、责任和义务，使林业生产关系进一步适应林业生产力的发展，从而使林业生产力得到更大的解放，进而使整个农村的生产潜力得到更大程度的释放[1-5]。
在少数民族集中、公益林为主地区，开展集体林权制度改革，必须坚持6个原则：一是坚持以人为本，尊重农牧民意愿。该给的利益要给足，该减的负担要减够，增加农牧民的收入，改善农民的生产生活条件。二是坚持因地制宜，分类指导。三是坚持管住公益林、放活商品林。四是坚持尊重历史，着眼未来，保持政策的延续性和稳定性，要严格把握好改革的范围。五是要坚持依法办事和公开、公平、公正。做到改革的内容、程序、方法和结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。六是在少数民族地区，注重地区特点，结合草原承包、耕地承包以及退耕还林退牧还草政策开展集体林权改革，创新民族地区林改工作新方法新途径[1-4]。
6 参考文献
[1] 刘小强.我国集体林产权制度改革效果的实证研究[D].北京：北京林业大学，2010.
[2] 王衡芽，邓俊.浅谈常宁集体林权制度改革[C]//第二届中国林业学术大会——S1集体林权制度改革与科技支撑论文集.北京：中国林学会，2009.
关键词：吉林省；集体林权；改革
中图分类号：S7-05 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-02-0161-1
1 依法保证集体林地的主体地位
要依法保证林区农户对林地所享有的承包经营权和林木所有权，参照集体土地承包经营的做法，以户为单位，对林地进行承包经营。集体所有的集体林，以人口为基础，按照均山、均林、均股、均利的原则明晰农户对林地的产权。通过完善相关的政策，规范和完善已承包到户和流转的集体林。
2 规范林地、林木流转
建立规范的林地、林木流转制度，可以增强林权改革的活力。按照合法、自愿、等价有偿的原则，林地承包经营权中的流转林地经营权和林木所有权都可以流转，只要流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途，政府都应予以认可支持。需要注意的是，集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权转让流转需要征得集体成员的同意，受益要归属全体居民享有，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。
加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，加强对森林资源流转工作的指导。依法规范流转，探索限期限量流转的办法，保障公平交易，防止农民失山失地。探索限定受让方资格的办法，限制没有林业生产经营能力的工商企业和个人受让森林，抑制过度炒买炒卖森林的行为；加快森林资源流转平台建设，建立集信息、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的资源流转的要素市场，建立森林资源流转信息库，逐步实现流转信息化、网络化；加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。
3 分步骤进行
吉林省集体林权的改革要分步骤按一定的计划进行，具体可以分成三个步骤进行：
第一步是要进行广泛的宣传教育活动，组织林区农民认真学习了解相关政策知识。利用各种新闻媒体，开展广泛深入宣传发动工作，搞好组织发动。加大政策培训力度，提高指导能力。
第二步的工作是调查摸底，摸清家底。利用各种方法，尤其要借助先进的科技手段，开展林区情况调查摸底，弄清家底，特别要搞清楚森林资源底数以及流转情况和参改人口状况。这些情况是改革的基础，严格把关，逐级审批方案。在调查摸底情况的基础上，结合本地集体林实际状况和农民的意愿，制定集体林权制度改革实施方案。
第三步是具体的落实阶段，在基层政府的指导下，村民自治组织按照政策规定结合每个乡村的实际情况，以村组为单位，由村两委会组建的各个小组具体进行林改操作，改革结果要张榜公示。抓好林改的档案建设和管理。还要注意检查验收，及时地核（换）发林权证。
4 解决后续关键问题，做好配套改革
4.1 加大商品林采伐管理制度改革
吉林省集体林权改革的目标是明确林地和林木的产权，对于不同林区的不同林木资源，要分类经营，采取不同的采伐管理制度，实施不同的森林资源管理的不同方法，实行不同的森林采伐管理形式，从而保证林权所有者对不同林区的合法权益，确保林区农民享有集体林权改革成果；有利于贯彻严格保护、积极发展、科学经营、持续利用方针，引导林农提高森林经营水平；有利于树种、林种、龄组结构调整，提高森林资源质量。
具体来说，吉林省商品林采伐管理制度改革要注意从以下几个方面着手：首先按照县（市、区）为单位制定县级森林经营规划，对不同林区采取不同的管理办法，加强对林木采伐的宏观控制，保证森林覆盖率逐年增长、森林蓄积量不下降、林分质量更优更好的目标；其次指导林业经营者自主编制森林经营方案，逐步落实林业经营者对商品林的采伐处置权、自，引导林农树立可持续经营理念，科学制定森林培育、保护与合理利用的经营方案；最后简化管理程序和手续，强化服务，方便林农。彻底改变以往采伐申请程序复杂、采伐内容限制复杂、林木采伐限额量明显不足的情况。
4.2 实现林业经营方式的变革
实现共同经营和委托经营的目标，加快林业合作经营组织建设。以亲情、友情、资金为纽带，成立家庭林场或股份合作林场，克服林权到户后小农化经济倾向，实现林业生产的规模化和集约化；在资金、技术的连接下，提高加工企业与林农合作水平，建立原料林基地；发挥国有林场技术、管理上的领导位置，与林农合作成立股份合作林场。企业在尊重林地拥有者意愿的前提下，也可通过租赁、合作、联办、委托等多种形式，与林农合作建工业原料林基地，实行定向培育，促进林纸、林板、林化一体化经营。
提高互助合作水平，在林区建立各类专业合作经济组织和行业协会，提高林区农民参加协会的积极性，通过各类专业合作协会的有效运作，切实维护林区农民的合法权益。
提高服务水平，加快社会化中介组织建设。围绕林业生产经营，建立森林资源评估、木竹检尺、伐区设计、信息咨询、技术培训中心等，为广大林农和林业经营者提供方便快捷的服务。林区社会中介组织应一方面可以搜集相关信息功能，为林权流转和林木转让的谈判、订立合同提供中介服务，并监督合约执行情况，调解交易过程中出现的问题和纠纷。
参考文献
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关键词：破解；林改；难题
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）19-0277-02
一、问题的提出
集体林权制度改革是继农村“大包干”之后，农村生产关系的又一次大调整，农村社会生产力的又一次大解放，是20世纪80年代林业“三定”产权制度安排的延续与完善，把当时没有很好解决的问题加以解决，尤其是解决林地家庭经营不彻底、不到位问题。此次集体林权制度改革不是针对全部集体林地的改革，其改革仅仅局限于商品林，不包括生态林和有争议的其他林地[1]。虽然有争议的林地不列入这次集体林权制度改革的范围，但是笔者认为这是不可回避的问题。林地、林权纠纷是这次集体林权制度改革的难题，必须千方百计破解。
二、林地林权纠纷的现状
由于历史遗留问题，集体林区存在大量山林权纠纷，特别是随着近年林权制度改革的不断深入、林业税费改革逐步推进与林产品价格的节节攀升，经营林地的经济效益显著提高，林农对林地的依赖性越来越强，这些潜在隐患极易成为社会矛盾的爆发点，是林区社会稳定的极大不确定因素，也成为“确权发证”工作全面落实的障碍[2]。广西林权纠纷的主要类型如下：
1.村屯山林界址纠纷，多次协调都没有解决，引发毁林。集体林权制度改革的核心是明晰产权，承包到户，有争议的林地暂不列入改革的范围。但是一些群众受比较利益驱动和担心政策多变，他们迫切希望尽快拿回林权，如果纠纷迟迟得不到解决，他们就有可能被迫采取非法的方式来抗争，包括盗砍盗伐、林木走私、甚至以群体行为的方式直接从林权经营实体手中“夺回”林权，很容易导致冲突升级，影响改革进程。据2013年4月28日百色早报报道，田林县潞城瑶族乡各烟村渭社屯与南那屯历来存在山界纠纷，多次多方协商都没有解决。2012年5月10日潘某某等人组织渭社屯的几十名村民到纠纷地界的“渭端”、 “渭桥”（地名）一带，砍伐南那屯群众种植的桐果7 229株、杉木26株，造成直接经济损失86 788元。
2.国有林场和周边村屯山界纠纷。由于历史原因，国有林场林地和周边村屯的荒山荒坡没有明确的林地界址，双方都没有土地证、宗地图，有的宗地图是20世纪80年代后国有林场划定的边界宗地图，没有边界群众的签字，得不到边界群众的认可。笔者的家乡的荒山荒坡就同田阳县三雷林场营林区相连，从我懂事起，就没有听说也没有看到我的村屯的荒山和三雷林场的林地界址，只要是荒山荒坡，三雷林场就种上树苗，因此，目前，与三雷林场营林区相临的林农都不能办理林权证。田阳县三雷林场和周边的东江村多年来发生林地纠纷，2009年位机场附近的纠纷地被田阳县人民政府征用建设东盟物流园，由于双方各持己见，调解无效，征地款多年无法划拔。云桂铁路征用田阳县田州镇三雷村三今屯3亩芒果园地，这个芒果园位于田阳县三雷林场营林区附近，被征用前三雷林场没有对这块果园的土地权属提出异议，但林地被征用后，三雷林场认为这块林地是属于他们的，征地款应划拔给他们，经过田阳县调处办多次调解，最后征地款由三雷林场和三今屯5∶5分成。
3.由于历史遗留问题或者林改程序、方案不公平、不公开，引发林农与林农、组与组、村与村、甚至县与县之间的纠纷。据2013年4月1日百色早报报道，平果县同老乡那录村六王屯韦英儒在本屯的坡王山种植的速生桉，今年3月16日和22日被田东县朔良镇六羊村那坡屯的杨某生夫妇砍了500多株，直接经济损失6 000多元。这些桉树两年前种，如果是成材的桉树可以卖到五六万元。据悉，对于这块地的归属，双方都认为是属于自己的，而据韦英儒介绍，他们家有这个坡地的林权证。韦英儒从小就在坡王山长大，当年他爷爷从海城移民到同老的时候，他们家就一直住在坡王山，直到1994年因为火灾，一家人才搬到现在的这个地方。问题的关键是杨某认为韦家是移民，韦家的林地是杨家的祖宗地，想争夺回来。
2011年春节期间，田阳县玉凤镇朔柳村发生一场森林火灾，火势曼延到与玉凤镇相临的田州镇三雷村、百育镇六联村，这片林地的速生桉已有2米多高，全部被大火烧死，损失很大。事后经深入调查确定是有人故意放火，主要原因是这片林地是纠纷地，玉凤镇朔柳村和田州镇三雷村都认为这片林地是自己的，多年多次协调都没有解决。
现在无纠纷并不意味着纠纷不存在。由于目前农业生产效率高于林业，是大部分农户生产活动的重心，他们无暇关注山林，所以纠纷未显露。一旦经济利益格局发生变化，纠纷必然出现[3]。田阳县田州镇东江村有一片林地，20世纪70年代末村委会已把它分到各个村民小组，20世纪80年代后期第1村民小组的两个群众到第5村民小组的林地内种植芒果，第5村民小组的群众没有反对，第1村民小组的这两个群众一直经营着这片果园。2009年5月份，田阳县人民政府征用这片果园建东盟物流园，这时，第5组的群众说，这片果园的土地是他们的，除了春苗补偿费外的征地款应归他们，而第1组的群众则认为他们已经经营这片果园二十多年，按物权法的规定，这片果园应归他们第1组所有，征地款应划拔给他们。
据百色市林业局统计，到2010年8月30日止，全市发生林地纠纷5 922件，面积121万亩，调解3 640件，面积72万亩，纠纷调处率61.5%，林地纠纷面积占宗地勘界公示面积的5.6%[4]。截至2013年，广西林改工作已基本完成，但林改工作现在已进入深水区，遗留问题是林权纠纷没有完全解决。
三、林地纠纷的调处方法
和耕地相比，林地的产权权能分割更加复杂，因此林权纠纷也相对比耕地纠纷更加复杂，调处起来的难度也非常大。如果处理不当，极易酿成大规模上访，甚至引发更严重的[5]。不同的林权纠纷，有不同的调处解决方式。但总的调处原则是要以《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》和《土地承包法》、《物权法》为法律依据，以追求社会政治稳定；遵循相关法律、合情合理为基本原则。
1.对国有林场与周边林屯群众的山林纠纷，要以尊重历史、尊重事实为原则，即自国家林业“三定”后国有林场一直经营到现在的林区，应认定为国有林场的林地林权，任何单位、个人都不得侵占。对一些群众侵占、蚕食国有林场林业经营区的现象，各级政府要坚决制止，切实稳定国有林场经营区[6]。同时国有林场要主动处理与周边群众的关系，尽量充分尊重历史，或通过扶贫帮困、合作开发等形式，与周边群众实现共赢，和睦相处，做到既照顾群众利益，又防止国有资产流失。
2.对个人与个人、村民小组与村民小组、村与村、乡与乡、县与县、省与省之间界址分岐的历史遗留的林地纠纷，如果没有档案备案，没有界址标志，从来没有分清界址 的林地，应以稳定为首要原则，维持现状。但要指定专人专案跟踪，调处部门要有备案，防止纠纷扩大，影响社会稳定。
3.对群众的来信、来访，要热情接待，深入林地纠纷现场调查取证，查阅历史资料。充分发挥村级调解理事会和有威望的“四老”人员（老村干、老教师、老党员、老村民）的作用，及时妥善调处纠纷，化解不稳定因素[7]。调处人员要客观公正地调处，避免搞人情案，留下后患，和林地纠纷案件有亲属关系和利害关系的调处人员应当回避。要实行调解问责制、限期调处制、专案专办制，能调解的要千方百计调解，调解不了的，也要给来信来访的群众一个满意的答复，不能推诿，把群众推出门了事。
4.对因林地纠纷而盗砍盗伐森林、到党政机关无理取闹的人要坚决打击，并在媒体公开曝光，要让群众明白破坏森林是犯法行为。要加强森林公安队伍建设，配备充足的人力、物力、财力，保护我们的绿色家园安全。
5.林权纠纷涉及农民利益，他们讲究的是公平合理，强调的是伦理秩序，其次才是法律秩序。由于林权纠纷的复杂性以及国家林权制度建设的滞后性，决定了调处林权纠纷在很多场合必须讲道理，讲人情，强调以情感人，以理服人。利用人性善良、同情的一面，换取双方各退一步，最终圆满解决双方的争议。实际上，很多林权纠纷的解决，最终靠的就是这个原则。
毫无疑问，林权纠纷与集体林权制度的变迁过程有密切关系。任何的林权纠纷，在本质上都必须具备两个主要的前提：一是相关制度对林权纠纷的界定；二是纠纷的起因在于利益分配不均。广西这次集体林权制度改革也留下一些可能引起林权纠纷的隐患：“谁造谁有”是中国林业建设中长期坚持的一项基本政策。该原则只适用于森林和林木的所有权[8]。然而，在林改实践中也存在着一些实际问题。有的地方均山不彻底，谁种谁有，有的人拥有一二百亩林地，而有的人只有一两亩甚至没有林地；林改前有些村集体的林地已流转到经营大户，承包期限是三十年左右，现在虽然均山但群众有证无山；有些村集体林场不均山、不均股、不均利，林场收入由村委会支配。可见，林权纠纷将是长期的问题，必须引起高度重视。
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[6] 福建省省长黄小晶同志在全省林业工作会议上的讲话[EB/OL].中国林业部网站.
××乡按照县委、县人民政府对林改试点工作的安排部署，把林改试点村选择在密马村进行。密马村辖密马、大院子、爱其、张家坡4个村民小组169户715人，有彝、汉、苗等民族。海拔2400米，植被良好，生态优越。
这次林权制度改革是继土地家庭联产承包后农村经济改革的一件大事，乡党委、政府及时成立了“加快林业发展改革林业产权制度工作领导组”，全面负责这次林权制度改革的组织领导、协调和监督工作。由于乡党委政府的高度重视，措施到位，工作得力，历时三个多月的试点工作，取得丰富经验和成效。
一、组织强有力的领导机构和工作队伍，
密马村虽然面积小、人口少，但是林改工作涉及方方面面。富恒乡党委、政府及时成立了富恒乡林改试点工作领导组，主要领导亲自抓，同时组建了乡、村、组三级林改工作领导小组，由46人组成。其中从全乡6个挂钩村中抽调业务骨干13人，组建4个驻村工作组，与县驻村工作组一道进驻试点村。村党支部和村委会成立了林权改革工作领导小组，配合县、乡工作组负责本村的林权改革工作。各村民小组也组建了由村民小组长、原林业“三定”时的社长和村民代表3人组成工作组，负责本村民小组的林改工作。乡党委政府还充分考虑到林改工作将要全面铺开，从试点村外的五个村委会主任或书记中，抽调出一名得力村干部到试点村参加林改工作，为全面铺开林改工作打下了良好基础。
二、再困难也不耽误林改
乡党委政府一班子人意识到：林权改革是我国改革开放以来的第二次农村革命，这次改革的成功与失败，直接关系到富恒乡经济发展的快慢。为开展好林改试点工作，在乡财政比较困难的情况下，挤出1.7万元资金用于林改工作的资料制作、车旅费、宣传费以及驻村工作组人员的生活补助费，有效促进了林改试点工作顺利开展。
三、抓死痕迹管理，强化规范操作
为了严格按照《实施意见》的“五条原则”、“六个明晰”和“七点政策”，保证公平、公正、透明，群众满意，乡党委政府对工作组提出明确要求。一是制定驻村工作组管理办法，严明学习、工作、生活纪律，强化工作队员的管理。二是严格要求县级工作组和村组干部在工作中必须办事公道，禁止，，严格按程序开展工作，不得违规操作，更不得自行其事，另搞一套。三是坚决防止出现借林权改革之机乱砍滥伐林木、乱开滥垦林地，坚决制止未经规划设计和林业部门批准擅自改造低产低效林。对违反《森林法》等有关法规、政策的，林业站依照“林业行政执法委托事项”依法处理。四是重视痕迹管理。召开群众会议必须进行会议签到，各类材料、表格、记录都必须做到字迹清晰，内容详实，规范整洁，便于查阅、监督和保存。各类调查表格需由参加人员签名，实行长期负责制。五是加强集体资金管理。
富恒乡在这次林权制度改革试点工作中，做到“五卷”管理规范。五卷，即：县、乡、村组机构卷；各级会议记录卷；方案、表决、结论卷；调查摸底情况及调处、解决纠纷情况卷；确权情况卷。
四、工作组扎实工作，试点工作成效明显
（一）工作组成员责任到人，落实到户。县、乡、村工作队员分别编为4个小组驻组入户开展工作。做到既分工又合作的关系，试点工作有条不紊。
（二）宣传发动扎实。首先，非常重视抓好骨干培训，工作组成立后，及时集中县、乡、村、组四级驻村工作队员进行了为期2天的业务培训，确保参加林改的干部全面、准确掌握林改的内容与政策；工作组充分利用会议、标语、黑板报、简报等形式，宣传中央和省、州、县的林改试点工作会议精神，以及县林改试点工作实施意见，大力宣传林权改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策，使广大农户了解改革、支持改革、参与改革。工作组共召开村、组、户会议20次，1800人参加，张贴宣传标语80幅、出黑板报5期、简报3期，为试点工作顺利开展打下坚实基础。
（三）抓死调处林权纠纷环节。在开展林权制度改革的过程中，林地林权关系是老百姓最敏感的问题。工作组认真细致的调处好矛盾纠纷，做到户与户的纠纷不出组，组与组的纠纷不出村，在调处工作中既尊重历史，又结合实际。在林改试点工作中调处纠纷25起，其中户与户之间的纠纷20起，组与组之间的纠纷5起。
关键词：集体林权制度;林权流转;规范建议
1 引言
为了实现森林资源的盘活、农民收入的增长、生态环境的优化,国家先后制定了一系列的有关集体林权改革的制度和政策。改革意见指出林地改革分为两个阶段,一是落实林地的承包权问题,二是要释放林地的经营权,林地可以通过多种形式进行流转。林地作为重要的资源,林权的流转问题引起了社会的普遍关注,由于目前林地流转中出现了很多的问题,造成资源的流失和浪费,因此,如何规范林权流转成为当前集体林权改革的重点问题。到目前为止,规范林地使用权流转的法律法规还未颁布,因此,对集体林权制度改革中的林权流转问题的做出研究探讨,对于促进我国集体林权制度改革和林权流转的规范化进程,提供了理论依据。
2 集体林权制度改革中的林权流转存在的问题
2.1 林权流转的政策法规存在滞后性
我国目前没有一部与林权流转相配套的政策法规,没有行之有效的外部拉动政策,林地流转相关的法律法规存有严重的滞后性,阻碍了现代经济活动快速发展的需要,造成很多地方林地流转无法可依,无章可循,其最终结果致使林地流转随意性大、流转行为不规范、操作有失公平性、合同不合乎法律依据等现象。
当前很多地区林地的价格都是由村委会自行目测估算进行确定的,加之政府的行政干预,致使公众利益受到极大损失。多数地区没有建立林地流转评估机构和中介机构,缺乏信息平台,林地流转消息无法得到正常流通,造成现有林地无法进行公开竞拍。
2.2 林地使用权流转行为不规范
很多地方的干部和农民群众对于林地的流转尚且认识不足,加之没有健全的林地流转制度,使得林地流转行为相当不规范。不规范的行为具体表现为在对承包政策不十分了解,对经营制度不十分明确的情况下,片面的强调林地流转的作用,夸大强调林地集体所有权的好处,利用权力强力推行。把林地承包权的短期内不变更同林地流转进行对立。为谋取政绩和利益,将林地流转片面的定性为是壮大本村经济,增加收入的主要途径,把流转得来的收益私自留归本村。对于私自进行林地转包的行为,不加干预,不予制止,致使集体的林地被不合法侵犯,经济利益受到严重损害。
2.3 林地使用权流转程序混乱
林地进行流转没有相关的正规程序,流转手续不够齐全,给后期的管理带来隐患。很多地区林地的流转只是口头协议,没有合同文本,即便有合同文本,其中的条款也不规范,权利义务划分不清,没有明确的违约责任。承包者认为在其所承包的年限里,对于林地可以任意为之,私自将林地再转租给第三方;个别地区利用林地流转的名义,对林地的用途私自更改,用于修建一些固定设施、建立一些工程项目等。
2.4 林地使用权流转市场不成熟
目前我国各级政府只关注林地一级流转市场的培育,即林地根据使用途径依法将使用权分户到林农,但是我国林地流转的二级市场还不成熟,致使林地的二次流转受限。部分地区已建立的林地的流转中介机构,但是尚且没有健全的管理制度,从某种程度上,阻碍了林地流转市场的发展。
目前我国还没有建立林地流转评估服务、林地流转管理和经济仲裁等机构,林地流转的登记备案和变更登记相对滞后。很多地区在进行林地使用权转让时没有专业的评估机构,对树木的存活条件、地理环境、交通条件等缺乏调查,不能够通过科学的方式对价格作出合理的评估,致使近似的林地地块价格悬殊很大。同时,林地的流转价格在估测时没有考虑到资金的时间价值问题,致使对集体的资产造成大量流失。很过林地由于没有评估机构给予专业的评估,致使林地因没有资质得不到认可,给其流转带来困难。
2.5 林地使用权流转中出现倒卖现象
在集体林权制度改革中明确要求集体林权要在本村范围内进行公开拍卖,使本村所有的农民都可以有机会进行参与。但是在实际进行公开拍卖时,由于普通农民的资金有限,没有足够的实力同政府部门的工作人员和非本村的投机者等外部人士进行竞争,因此后者通过提高筹码获得了大片的林地使用权,之后再用高价转手进行倒卖,从中赚取高额利润。
有部分人借助职权和雄厚的资金实力,假借促进林权流转的名义对林地进行兼并,扰乱了正常的流转秩序,加大了林业的风险投资。有些人通过林地的频繁流转,迅速的发家致富,造成林业资源的部分流失,使林业资产成为个人的私人财产,各地出现很多非法的林业大户,他们的倒卖行为破坏了林地的有序流转,埋下了林业投资的风险隐患。
3 对策与建议
3.1 建立健全流转制度,对林权流转实行规范管理
政府要在尊重林权自由交易的基础上,做好政策引导,帮助林农对于林地使用权流转的方式做出合理的选择,避免林农因盲目选择造成不必要的经济损失;对于林地使用权流转要做好规范登记,制定规范管理的法律条例,提供良好的政策环境,规范林地流转合同制度,以此提供法律保障,防止出现违约现象,造成不必要的经济损失;完善林地流转的管理和监督机制,维护林地所有者的经济权益,保障林地的保值增值效益,规范林地的流转行为;制定科学的评估制度,建立林地评估机构,对评估人员进行统一的专业培训,以此提高他们的专业水平和操作能力,在此基础之上,确保林地流转的规范性和科学性;为确保林地流转交易的信息的通畅,建立林地交易网络中心,为林农提供咨询业和服务,办理相关的林地产权交易手续,确保林地产权交易的合理性、公正性和公开性;规范林地的流转的审核制度和档案管理制度。
3.2 建立林权流转服务信息平台
建立林地流转办公室,指导农民的林权流转,使其具有规范化的管理,调解因林地使用权流转所引起的纠纷。大力培养林地流转中介机构,加快完善林业服务体系,建立有序、公开、公正、规范化的交易平台,搭建林权流转交易的信息网。对外通过各种渠道搜集的林地流转的供求、价格信息,使投资者能够及时获取和掌握真实的流转信息,为林地流转的有效达成创造良好的条件。加强对林地所有权和使用权的管理,通过林业部门的合法登记,予以承认,给发证书,当权属身份发生变化时,要依法给予证书更换,对经营者的合法权益给予法律的保护,加强林地的保护,杜绝乱砍乱伐现象。
3.3 推进林权流转制度的辅助
(1)加快林业农民劳动力的再就业。建立有偿的林地流转政策,对于下山移民和需转移就业的农民给予适当的补助,有助于引导和鼓励农民进行林地流转。建立林地有偿使用权的市场,将生态性弱的分散性经营的林地(例如:闲置的高山林地、产能低下失管的林地),流转到懂技术、会管理、有资金、能经营的专业林户手中,大力发展非公有制的林业经营,促进现代林业技术的推广,推动农村产业化的进程和经济结构的改良。
(2)政府需通过实行各种优惠政策培养符合现代林业发展要求的经营主体,壮大各种林业协会和林业合作组织,鼓励社会各界进行跨地区、跨行业的林业投资,确保林地经营者的合法权益。
(3)推进建立失地失林农民的生活保障机制,保护农户的流转利益,健全农户的救济制度、社会保障制度和户籍制度,有效地确保农户在林权流转之后没有后顾之忧,以基金的方式作为农民林权流转后的生活保障。
(4)制定林权流转的法律制度,确保流转行为有法可依。尽快建立林业承包和流转的法律制度,规范林业的生产技术、投资行为,防止缺乏能力和对林地从事不正当经营的人对林地资源造成浪费或谋取暴利,对于林地的承包、流转、转让、出租规定最低面积标准。
参考文献：
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关键词：集体林权制度、改革、林地流转
中图分类号：D651文献标识码： A
一、前言
改革开放以来，随着科学技术的进步，我国集体林业经济取得了较快发展，为我国经济社会发展做出了重大贡献，但是，集体林权界定不明确，经营主体落实不到位，经营机制严重滞后，利益分配有失公平等各种深层次矛盾日益凸显，这些严重制约着我国林业持续健康协调发展，同时也存在很多引起社会不稳定的因素。集体林权制度改革是解决我国“三农”问题的重大举措，是巩固我国农业基础地位、发展农村经济和提升农业国际竞争力的重要前提。为了解放林业生产力，提升现代林业经济水平，保护生态环境，增加农民收入，建设社会主义小康社会，全面推进我国集体林权制度改革已势在必行。
二、林权流转的含义
1、林权的概念
一般认为，林权是指森林、林木、林地等森林资源的所有权和使用权。森林林木的所有权是指所有人依法对森林、林木享有占有、使用、收益和处分的权利。本研究认为：(1)林权是指森林资源物权引，即森林资源的所有权和使用权；(2)广义的森林资源包括林地、林木以及依托林地、林木生存的植物和微生物，而狭义(如物权法意义上)的森林资源仅指林地和林木；(3)林木是未脱离地面的树木和竹子，包括活立木和枯立木。由于在中国林地所有权禁止流转，因此，林权流转一般是指林地使用权与林木所有权的流通转移。
2、林权流转与林权变动
林权流转是林权的分离、异动和转移，从而使林权权利人能灵活处分所有权和经营权，盘活既有资产，实现森林资源价值的最大化。而林权变动是林权从无到有或从有到无的过程，即林权变动强调的是人与林的结合或分离，而林权流转强调的是权能的分离和变化。
三、中国现行林权流转制度和实践中存在的主要问题
1、林地使用权流转法律依据不全
林地流转有关法律法规滞后，缺乏切实可行的外部拉动政策。至今国家尚未制定一部规范林地流转的法律法规，现有法律法规中的有关条款已明显阻碍当今快速发展的经济活动的需要。地方性法规规范作用相对有限。人们对这种低阶位的规定的权威性存在疑惑，并且极大部分地方林地流转处于无章可循的状态，其结果导致了流转行为不规范、随意性大，没有中介机构参与，操作上缺乏透明度和公平性，图文资料不全，合同文本不一致，林地价格基本上由村委会采用目估毛测法进行简单的估算。
2、流转程序不规范和流转后管理薄弱
流转程序与手续不够规范，带来了矛盾和隐患。有相当部分林地流转只是口头约定，有些合同条款不规范，权利义务违约责任不清。有些林农片面认为林地承包50年不变，这些林地就是自己的，可以任意处置，于是私租包给他人；有的林农在其周边山林已经流转的情况下，也不愿意流转，影响了林业产业结构调整的整体布局，显示不出规模效应，不能有效地盘活林地资源。也有个别地方借林地使用权流转之名，随意改变流转林地的林业用途，修建固定设施。
3、流转的管理和中介服务机构不够健全
林地流转的市场化中介服务体系刚刚建立，还缺少完备的管理制度和规范操作程序。制约了林地流转市场的发育。目前各地还没有建立相应的林地流转管理机构、森林资源资产评估服务机构、经济仲裁机构等，流转后没有及时登记备案，林地权属变更登记滞后。值得关注的是，在很多地方转让林地使用权时，由于缺乏专业的森林资产评估机构，没有对林木的生长状况、地理位置、林地的立地条件、交通和市场条件等进行调查，没有进行科学合理的价格估测，价格基本上由村两委采取目估毛测法进行简单的估算，主观性、随意性较大。且流转多数属偶发，地区性、封闭性强，缺乏市场参照依据，导致相似经营条件和立地等级的地块价格高低相差悬殊。另外，林地流转价格没有考虑资金的时间价值。这将造成集体资产的大量流失。由于没有专门的评估机构，市、县林业局有时会对一部分林地进行评估，但是由于没有资质，也得不到承认，为林地的流转带来一定的困难。
四、规范集体林权流转的政策建议
1、加快林权流转立法步伐，规范流转行为
要在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上，推动林地使用权的流转。1998年7月1日修改实施的《森林法》第15条规定：防护林、特用林的林地使用权不得转让，至今近10年过去了，原有的规定已不适应甚至阻碍了当前的经济活动和生产发展。为此建议对其不适合搞活林地使用权的相关条款作适当修改，尽快制定行政法规《林地流转管理办法》，以适应形势发展的需要。建议在经济活动比较活跃的地区，商品林和公益林地(含防护林、特用林)只要权属明确，不改变经营目的，不改变林地用途，不改变林地现状，其林地使用权可以转让，可以流转。要尽快完善承包和流转的法律制度。对受让人的投资能力、从事林业生产的技术经验等要进行规范，防止无能力及无心从事林地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利。限制出租、转包、转让的最低林地面积 。
2、构建高水平的集体林权流转信息平台，提高政府公共服务能力
要尽快建立健全林地流转管理机构。如建立林地流转管理办公室，其职能是规范、指导、管理林地流转行为，调解、仲裁因林地流转而引起的纠纷。要进一步完善林业社会化服务体系，大力培育市场化的中介组织，为林地流转搭建规范、有序、公开、公平、公正的交易平台。要尽快建立流转交易信息网络。通过各种渠道调查、搜集林地流转的供给和需求、市场价格等信息，并加以统计、分析和预测，对外进行，使广大农户和有意投资林业的经营者及时、准确地获取可靠信息，沟通市场供需双方的相互联系，为达成林地流转创造条件。要切实加强对林权流转的管理。首先是要加强林地权属管理。对林地所有权和使用权的管理，林业主管部门依法在登记造册的基础上，核发证书，予以确认。权属发生变更，要依法更换证书，有效地保护经营者的合法权益。其次是加强林地的保护管理，实现林地的宏观调控，坚决制止乱占滥用林地 。
3、加快推进林权流转制度的配套改革
第一，各级政府要大力培育符合现代林业要求的产业化经营主体，通过实施各项优惠政策，促进各种林业专业合作组织、林业产业协会组织的形成和壮大；同时鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业，确保经营者权益。第二，要加快农村林业劳动力转移再就业。对下山移民和就业转移的林农流转林地给予适当的补助，从政策上引导和鼓励林农流转林地。第三，要建立健全失地农民的社会保障机制。推进农村社会保障体系建设，保护流转出林地的农户利益。完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度，解决林农对林地使用权流转的后顾之忧。把长期以来林农主要依靠林地作为唯一保障向依靠基金方式的社会保障转变，进而为林地流转创造良好条件。
五、结束语
目前，中国的集体林权制度改革将进一步向纵深推进。充分重视和研究中国林权流转中存在的问题，并完善林权流转的法律制度，使林权流转有法可依，有法必依，朝规范有序的方向发展，对于顺利推进集体林权制度改革不仅必要，而且具有十分重要的意义。
参考文献：
[1] 陈连荣 管华林 余国富 郑建甫：《集体林权制度改革服务现代农业发展作用浅析》，《华东森林经理》，2010年04期
[2] 张永明 陈兴祥：《集体林权制度改革对森林可持续经营的影响及对策》，《林业调查规划》，2010年01期
关键词 集体林权；制度改革；问题；对策；宁夏彭阳
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）22-0177-02
彭阳县集体林权制度改革工作涉及全县156个行政村779个村民小组54 686户23.5万人。全县纳入集体林改面积13.03万hm2，其中退耕地造林5.04万hm2，有林地2.47万hm2，疏林地0.17万hm2，灌木林地0.37万hm2，未成林造林地3.67万hm2，荒山宜林地1.31万hm2。
1 林改工作进展
2009年8月，宁夏回族自治区党委、政府将彭阳县确定为全区集体林权制度改革试点县以来，县委、县政府高度重视，坚持把集体林权制度改革作为林业建设工作的重中之重，反复研究论证，将草庙乡和白阳镇确定为该县林改试点乡镇，制定了实施方案，于2010年3月召开全面开展集体林权制度改革动员会议，全面安排部署，强化政策措施，狠抓任务落实，着力推动生态型林业向生态经济型林业转变，林改试点工作总体进展顺利，初步实现了“山定权、树定根、人定心”的目标。
2 林改工作存在的问题
按照“先行试点、循序渐进、分步实施、稳步推进”的原则，草庙乡、白阳镇2个乡镇开展了林改试点工作，其余10个乡镇在试点的基础上逐步开展了林改阶段性工作，但工作成效不明显。部分乡镇存在思想认识不到位、林改措施不得力、工作进展不平衡等诸多问题，导致林改工作相对比较滞后。
3 林改工作对策
为进一步加快彭阳县集体林权制度改革工作进程，确保2012年10月底前全面完成该县集体林权制度改革勘界确权、资料归档、林权证发放等工作，迎接区政府的检查验收，提出如下建议。
3.1 统一思想，充分认识开展集体林权制度改革的紧迫性和重要性
根据自治区党委、政府《关于全面推进集体林权制度改革工作的意见》和市政府办公室文件，以及自治区林业局2012年4、5、8月召开的集体林权制度改革调研和促进会议精神，2012年10月，区政府要对集体林地明晰产权、承包到户的基础改革工作进行全面检查验收。全县要进一步转变观念，把思想和行动统一到区、市、县关于开展集体林权制度改革的决策部署上来，切实增强做好林改工作的责任感和紧迫感，克服被动应付、等待观望等畏难情绪，下决心采取硬措施，加大林改工作进程，确保集体林权制度改革工作如期完成。
3.2 注重宣传，营造开展集体林权制度改革的舆论氛围
为了使广大群众真正认识到集体林权制度改革的重要性及其深远意义，要采用悬挂横幅、开设专栏、印发宣传资料等多种形式，全方位、多层次、广角度宣传林改政策，做到家喻户晓，人人皆知。通过各种行之有效的宣传，逐步消除群众的思想疑虑，增强群众参与林改的主动性、积极性，使农民群众对林改政策的知晓率达到100%[1-2]。
3.3 严格政策，进一步规范集体林权制度改革内业档案
严格按照《彭阳县集体林权制度改革工作实施方案》要求，进一步规范林改工作操作程序，按照林权登记县、乡、村和林权所有者四级备案的要求，统一表格规格样式，统一组织填写，统一装订归档，做到一组一盒、一户一卷，使林权档案管理全面有序、科学规范。林业部门要利用GPS等先进技术设备，对集体林地实地勾图作业。各乡镇要扎实做好集体林地调查摸底、勘界确权、规范档案、登记发证等工作，使集体林地确权率、林权证登记合格率、档案管理合格率均达到100%。
3.4 强化管理，确保集体林权制度改革经费专款专用
集体林权制度改革工作时间紧、任务重、政策性强，技术要求高，为了按期保质保量完成各项工作任务，县财政专门安排了林改专项资金，主要用于林权改革办公设备的采购、图表的印刷及村、组干部工作经费补助。办公设备的采购和图表的印制具体由县林业部门负责落实，村、组干部工作经费补助待各乡镇完成勘界确权任务，上报各种表册后，由县林业和生态经济局将林改补助资金一次性拨付乡镇[3]。
3.5 加强领导，强化集体林权制度改革工作责任
集体林权制度改革是一次生产关系的大调整、经济利益的再分配，事关全县经济社会发展全局。要把集体林权制度改革工作列入重要议事日程，加强领导，精心组织，周密安排，真正形成“县级直接领导、乡镇负责实施，村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制，切实把林改工作作为深化农村改革，加快生态彭阳建设，加快扶贫攻坚的重要举措。要进一步强化工作措施，加大工作力度，务必于10月底之前完成12个乡镇36个重点村的改革任务，其余村组要同步推进，确保12月底前全面完成主体改革任务。
3.6 严格考核，确保林改目标实现和工作有序进行
集体林权制度改革工作纳入乡镇年终考核范围，建立考核和责任追究制度，在年度考核中奖优罚劣。县林业部门要将林改的任务、目标、责任层层分解到乡（镇）、村组，县政府与各乡镇签订《彭阳县集体林权制度改革工作目标管理责任书》，明确责任、目标和任务指标。县上成立林改督察组，加大督查检查力度，并将督察情况在全县范围内通报。各部门要加强协作，发挥各自的职能作用，形成强大合力，推进林改工作健康有序进行。要高度重视林改纠纷调处，切实做好各类林权纠纷的排查化解工作，民政、国土、林业等部门要按照有关规定切实做好行政界线争议、土地权属争议、林权争议等各类争议的调查处理工作，把矛盾解决在基层，化解在萌芽状态。对在林改中不认真履行职责、工作作风不实、落实政策不到位，造成乱砍滥伐林木、群众集体上访等严重问题的，要追究有关领导责任[4]。
4 参考文献
[1] 徐济德，许传德，黄东，等.福建林权制度改革的调查与思考[J].绿色中国：理论版，2005（12M）：12-16.
[2] 李然，严立冬.我国林权改革制度窥见[J].当代经济，2005（2）：59-60.
一是加强领导，精心组织。林改开始后，我县高度重视此项工作，把集体林权制度改革当作农村工作头等大事来抓，统一思想，提高认识，各方配合，齐抓共管。先后召开了4次全县林改工作会议，制定并下发了《县集体林权制度改革实施方案》、《林权制度改革工作程序》、《林权制度改革操作流程》、《检查验收方案》等林改工作文件，对此项工作进行了周密的安排部署。首先，县委、县政府成立了以县委副书记、县长为组长的全县林改工作领导小组，设立县林改办，负责日常工作，并从县级部门抽调30名同志组成林改指导组，分赴全县20个乡镇指导林改工作。其次，各乡村也成立了相应的组织机构，组建乡镇林改小组20个，村级林改组织194个，设立专门办公地点，开展林改工作。第三，及时拨付40万元林改经费。并给20个乡镇按任务量的大小分别拨付3000-5000元经费，共拨付8万元。同时在县级财政相对困难的情况下，投入了20多万元的工作经费，保证了林改工作顺利开展。由于领导重视，机构健全，措施得力，为全县林改顺利实施提供了坚强的组织保证，全县上下建立了协调一致、整体联动的工作推进机制，构筑了横向到边、纵向到底的工作网络，形成了任务明确、责任分明、奖惩到位的工作体系。
二是发动群众，夯实基础。全县林改工作动员会后，我们及时在县电视台开办林改宣传栏，组装宣传车，召开林改动员会、村民大会，充分利用板报、标语、简报、公开信等形式，加强宣传，广泛发动。8-9月13次举办林改领导小组成员和全体林改工作人员参加的业务培训，以会代训，现场指导培训，共培训人员1500多人次。各乡镇也召开了乡村林改工作动员培训会，学习林改政策，掌握林改程序，明确林改任务。乡村培训人员达7000多人次。通过宣传培训，广大群众切身感受到林改的大气候、大环境，切身感受到县委、县政府抓林改工作的决心和力度，看到了林改的美好前景，领会政策，消除疑虑，进而关心林改、理解林改、支持并参与林改。
三是规范操作，严把关口。集体林权制度改革重点和核心是林地和林木权属的确定。在具体操作中，我们严把“五关”即：政策法规关、方案制定关、外业调查关、质量督查关和确权发证关，认真开展确权工作。特别是在外业测绘、勘界确权时，坚持做到“四统一”、“四相符”、“五到户”即：记载的地块、地类、面积和四至界线“四统一”；实际面积、承包合同、林权证面积和确权卡面积“四相符”；承包面积、承包位置、承包合同、确权卡面积和林地林木标注“五到户”，林地林木的产权落实到农户，归属清楚、产权明晰，不遗留任何问题，为林权证发放、林地林木流转提供可靠依据，保证了林改工作稳步推进。
四是认真调处，全力化解。由于多方面的原因，我县林改过程中先后有21起林权纠纷发生，矛盾分散，调处难度较大，一度影响林改工作进度和社会稳定。为了及时协调处理好这些问题，我们采取主要方法有：一是实行分级化解。组与组之间的权属纠纷由村级调处，村与村之间的纠纷由乡镇调处，乡镇之间的纠纷由双方协商觖决，少数协商不成的由县政府组织调处。二是实行分类化解。对于插花山地，主要采取相互协商、自愿调换，租赁经营、合理划分收益等方式予以解决。三是实行分工化解。对于各类纠纷矛盾,视其复杂程序、处理难易，由行政部门通过行政调解渠道进行解决。在整个林改中,全县共调处各类山林权属纠纷21起，纠纷调处率达100%，涉及面积0.75万亩。
五是严格考评，确保质量。为了抓好全县的林改工作进度和质量，采取定期不定期的方法，深入乡村认真督促检查发现问题，及时纠正。坚持每一阶段进行一次资料展评，评优树模，通报情况，激励后进，不断促进工作，确保工作提高。并将林改工作纳入年度目标责任制考核，量化打分，全面考核，对按时完成工作任务的部门和乡镇领导及工作人员给予奖励；对工作滞后，措施不力，不能按时完成工作任务的乡镇，除全县通报批评外，并限期整改，直至合格，确保全县林改工作保质保量按时完成任务。
二、全县集体林权制度改革工作完成情况
我县辖20个乡镇，256个行政村，57万人口。涉及林改任务的有194个行政村（247个自然村），共4.95万户。全县总面积150万亩，林地总面积28.91万亩，其中集体林地面积27.39万亩。扣除退耕还林已发证面积9.87万亩，我县实际集体林权改革任务17.52万亩，其中有林地0.36万亩，未成林地5.98万亩，宜林荒山荒坡11.18万亩。道路林木9.5万株，涉及道路112条242.3公里,其中乡村道路97条218.9公里，生产路15条23.4公里。
我县林改任务27.39万亩，已全部完成了勘界确权任务。本次林改新承包面积16.55万亩，完善合同面积0.97万亩。勾图面积16.55万亩，占应勾图面积的100%。签订合同1.8万份， 签订合同面积17.52万亩，占应签订面积的100%。林权证录入面积22万余亩，占应录入面积的80%；发证户数1880户，发证780本，发证面积19万亩，占应发证面积的69%。
三、改革取得的成效
集体林权制度改革工作开展以来，全县共成立林改机构215个，培训各级林改工作人员578名，审批并实施林改方案194份，完成外业勘界确权16.55万亩，占任务的100%；完成签订林地承包合同1.8万份，占计划任务的100%；落实管护林地17.52万亩，占林地总面积的100%；初步建立了“归属清晰、权责明确、保护严格、规范流转”的产权制度，改革工作取得了阶段性的成果。主要表现在：
一是群众法制意识显著提高。集体林权制度改革是一项政策性很强的工作，林改的过程实际上是一次全面、深入、生动的民主法制教育的过程。通过印发宣传资料、发放给全县林农的一封信、办专栏、张贴标语、举办培训班等形式，使全县广大干部群众的法律意识有了明显增强，群众主动学法，运用法律手段解决山林纠纷的积极性得到很大提高，依法维权观念正在逐步形成，对推动社会主义新农村建设和构建和谐社会产生了积极作用。
二是林地产权进一步明晰。在改革方案制定、界址勘查、产权明晰等方面中，我们始终坚持“只组织不干预、只引导不拍板、只协调不做主”的工作原则，一切由村民大会代表会议决定；对林权现状、踏界勾图、票决结果等实行三榜公示，确保村民的知情权和参与权。在改革过程中，我们坚持尊重历史，尊重群众意愿，稳定自留山，维护承包经营、招标拍卖，依法依规均山均地明晰产权。由于方法得当，措施到位，从而使全县17.52万亩的林地权属明确到户，占全县林地总面积的100%，共涉及4.95万户，其中家庭承包经营的4.812万户，自留山经营的1380户，集体林地林木权属得到进一步明晰。
三是林业发展氛围已基本形成。通过林改，农民造林营林，管林护林的积极性明显提高，“选好苗、栽活树、育成林”已成为农民群众自觉行动，农民巡山护林的积极性明显增强，共自发成立护林防火应急队457个，落实管护人员5300名，在全县上下形成了人人爱林、护林、造林、营林的新风尚。在今年6000亩杂果经济林建设中，任务分解到石牛、注泔、漠西、阳峪、城关等五个乡镇。由于分地到户，当地群众营造林积极性空前提高，一改过去“要我造林”为“我要造林”，主动向县乡村要任务。在栽植过程中，广大群众严把苗木关，将未嫁接好的苗木一律退回。同时，自发组织了护林防火队，对苗木进行管护。
四是林业部门职能进一步转变。改革使林业部门把工作重心转移到指导、协调、服务上来，进村入户，精心指导，培训农民，积极引领群众大力发展林业产业成为林业部门的主要任务。五是社会大局和谐稳定。林改前，部分村集体林的处置权主要由村干部说了算，处置转让的资金主要用于村里公益事业，有的被挪做它用，对此，群众意见较大。林改后，产权明晰，归属清楚，经营者“权、责、利”三位一体，从根本上杜绝了干部擅自处理的问题，也有效地解决了以前历史遗留的山林纠纷，群众高兴，干部满意，农村基层组织的领导核心作用得到充分发挥，干群关系明显好转，农村社会大局和谐稳定。
关键词：集体林权制度改革 制图 坐标系 转换 应用
Coordinate system transformation in the reform of collective forest right system application
Jiang Fu Juang
（QingHai DaTong Forestry Investigation Team Chase Qinghai 810100）
Abstract：This paper introduces the coordinate systems’ application and conversion in drowing of the reform of collective forest right system in detail.
Key words：the reform of collective forest right system drawing coordinate system；conversion application
1、在林改制图过程中遇到的问题
青海省正在进行的集体林权制度改革意义重大，它是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的改革目标。我县的林权改革工作自始至终都在有条不紊地进行，除了正常的外业勘界等工作外，其中的林权制图即集体林地宗地图的绘制也是必不可少的一项工作。笔者作为大通县集体林权制度改革工作中的绘图人员，在制图的过程中，充分利用GIS技术解决难题，及时并有效地完成了宗地图的绘制工作。
在制图中遇到的最有难点的问题便是北京54坐标系和西安80坐标系之间的转换问题。我国地形图一般采用高斯投影，通常要转化成高斯平面坐标显示到地图上。而在转化的过程中，需要用到椭球参数，因此要考虑所选的坐标系，我国常用的坐标系有北京54和西安80，不同的坐标系对应的椭球体是不一样的。北京54坐标系采用的是克拉索夫斯基（Krassovsky）椭球体，而西安80采用的是IAG75地球椭球体。由于我们县在制图时所用的扫描地形图是西安80坐标系，而林权勘界人员野外采集的GPS数据是北京54坐标系，两个数据的坐标系不同，这就导致GPS点落到地形图上后有偏差，与实际位置不符合，对林权勘界图的绘图精度有了很大的影响。
为此，必须进行由北京54坐标系向西安80坐标系的转换工作。下面就北京54坐标系向西安80坐标系转换的问题做一个详细的探讨。
2、坐标系介绍
（1）坐标系是指在一个国家或一个地区范围内以统一规定地图投影的经纬线作为坐标轴，以确定国家或某一地区所有测量成果在平面或空间上的位置的坐标系统。
54坐标系和80坐标系在描述一个位置A时给的是（X，Y，Z），单位是m，其中X代表A地离赤道的垂直距离，Y代表A地离中央经线的距离，Z代表A地相对于黄海海平面的高度。
（2）北京54坐标系（BJZ54）。北京坐标系是将我国一等锁与原苏联远东一等锁相连接，然后以连接处呼玛、吉拉宁、东宁基线网扩大边端点的原苏联1942年普尔科沃坐标系的坐标为起算数据，平差我国东北及东部区一等锁后得来的。它属参心大地坐标系，采用克拉索夫斯基椭球的两个几何参数，大地原点在原苏联的普尔科沃，采用多点定位法进行椭球定位，其高程基准为1956年青岛验潮站求出的黄海平均海水面，椭球坐标参数为长半轴a=6378245m，短半轴=6354950m，扁率α=1/273.8。
（3）西安80坐标系（C80）。1978年，我国在西安召开了“全国天文大地网整体平差会议”，并且在新的大地坐标系统中进行全国天文大地网的整体平差，由此产生了1980年西安坐标系。其大地原点在陕西省泾阳县永乐镇，属于参心坐标系，椭球参数采用国际地理联合会IGU1975年大会推荐的参数，长半轴a=6378140±5（m），短半轴b=6356755.2882（m），扁率ɑ=1/298.257，采用多点定位，大地高程以1956年青岛验潮站求出的黄海平均水面为基准。
3、北京54坐标系转西安80坐标系的操作步骤
西安80坐标系与北京54坐标系其实是一种椭球参数的转换，不存在一套转换参数可以全国通用的，在每个地方会不一样，因为它们是两个不同的椭球基准。两个椭球间的坐标转换，一般而言比较严密的是用七参数布尔莎模型，即X平移，Y平移，Z平移，X旋转，Y旋转，Z旋转，尺度变化。要求的七参数需要在一个地区寻找至少3个已知点，已知点如下：
其转换步骤如下：
（1）启动MapGIS软件的“投影变换模块”，单击“文件”菜单下“打开文件”命令，将建立的演示数据“演示数据_北京54.WT”、“演示数据_北京54.WL”、“演示数据_北京54.WP”打开。
单击“投影转换”“单下“S坐标系转换”令。
①在“输入”一栏中，坐标系设置为“北京54坐标系”，单位设置为“线类单位-米”；
②在“输出”一栏中，坐标系设置为“西安80坐标系”，单位设置为“线类单位-米”；
③在“转换方法”一栏中，单击“公共点操作求系数”项；
④在“输入”一栏中，输入北京54坐标系下一个公共点的（x、y、z）；
⑤在“输出”一栏中，输入西安80坐标系下对应的公共点的（x、y、z）；
⑥单击“输入公共点”按钮，右边的数字变为1，表示输入了一个公共点对；
⑦依照相同的方法，再输入另外的2个公共点对；
⑧在“转换方法”一栏中，单击“七参数布尔莎模型”项，将右边的转换系数项激活；
⑨单击“求转换系数”菜单下“求转换系数”命令，系统根据输入的3个公共点对坐标自动计算出7个参数，将其记录下来。计算出的参数记录如下：
X平移X：-61.3800000435149
Y平移Y：-94.2500001428853
Z平移Z：4.60941009805538e-008（如表1）
X旋转Wx：1.39378526081702e-014
Y旋转Wy：-1.33248446998468e-016
Z旋转Wz：9.64506252643105e-015
尺度变化dm：1.13173359572727e-014
然后单击“确定”按钮；
（2）单击“投影转换”菜单下“编辑坐标转换参数”命令，在“坐标系选项”一栏中，设置源坐标系为北京54坐标系，目的坐标系为西安80坐标系，转换方法是七参数布尔莎模型，长度设为米，角度设为弧度；然后单击“添加项”按钮，则在窗口左边的“不同椭球间转换”列表中将该转换关系列出。在“参数设置”一栏中，将上一步得到的七个参数依次输入到相应的文本框中，单击“修改项”按钮，输入转换关系，并单击“确定”，接下来就是文件投影的过程了。
（3）单击“投影转换”菜单下“MAPGIS投影转换/选转换线文件”命令，系统弹出“选择文件”对话框，选中待转换的文件“演示数据_北京54.WL”，单击“确定”按钮；
设置文件的Tic点，单击“投影转换”菜单下“编辑当前投影参数”命令，系统弹出“输入投影参数”对话框，设置地图参数如下：
坐标系类型：大地坐标系 椭球参数：北京54
投影类型：高斯-克吕格投影 比例尺分母：1
坐标单位：米 投影中心点经度（DMS）：1230000
然后单击“确定”按钮；
（4）单击“投影转换”菜单下“设置转换后参数”命令，系统弹出“输入投影参数”对话框，转换后的参数设置为：
坐标系类型：大地坐标系 椭球参数：西安80（注意椭球参数的变换）
投影类型：高斯-克吕格投影 比例尺分母：1
坐标单位：米 投影中心点经度（DMS）：1230000（注意前后中央经线保持一致）
单击“投影转换”菜单下“进行投影变换”命令，系统弹出“输入转换后位移值”对话框，单击“开始转换”按钮，系统开始按照设定的参数转换线文件。
以同样的操作步骤和参数设置，将“演示数据_北京54.WL”、“演示数据_北京54.WP”文件进行投影转换；
（5）单击鼠标右键，选择“复位”命令，系统弹出“选择文件名”对话框，可以看到系统生成了三个新的文件：“NEWLIN.WL”、“NEWPNT.WT”、“NEWPNT.WP”，依次选中这三个文件，单击“确定”按钮；
至此，转换工作完成，新生成的三个文件就是西安80坐标系下的文件；
4、结论说明
（1）本文中所选的三组北京54坐标均位于青海省西宁市大通县一比五万的地形图，图幅号为J47E019023。特别需要说明的是，来自不同图幅号的坐标，转换时的七参数布尔莎模型数据会有所不同，但是差距不是很明显。三组数据均由测绘院提供。
（2）本文数据不涉及跨带投影的问题。我们知道高斯-克吕格投影采用了分带投影的思想，每一个投影带的坐标都是对本带坐标原点的相对值，所以各带的坐标完全相同，使用时只需变一个带号即可，这样就存在如果不考虑带号，会有重叠的情况出现，如果要想将重叠的图框回到其实际所在的位置上，这时就会用到跨带投影。
（3）通常情况下，转换过来的数据会有一定的误差存在，所以有时为了保证数据的精度，在转换的过程中通过设置横坐标和纵坐标的偏移量来修正转换后的坐标值。
（4）经过转换后的制图，精度上有了很大的提高，林改宗地地块基本能落到地形图上的相应位置，也符合了林改制图的相关要求。
参考文献
[1]黄江勇等，青海省集体林权制度改革工作手册[S].青海省林业厅，2010，222-235.
关键词：集体制林权制度改革；林业；生态建设
1 阜康市林地林权基本情况
1.1 林地资源现状
阜康市森林资源根据地形地貌、植被、气候等因素，由南向北有南部山区天然林、中部平原人工林、北部荒漠沙漠灌木林3大部分组成。林业用地总面积192710hm2，占土地总面积的16.43%。
1.2 林权现状
阜康市林地权属分为国有和集体2种，国有林主要包括山区天然林、北部荒漠灌木林及部分人工林组成，面积为185870hm2。国有天然林林权全部落实，并分别纳入天保工程和中央森林生态效益补偿范围；人工林均未落实，目前暂由市政府相关部门管理。
1.3 确权颁证情况
按照林权颁证的要求，阜康市林权颁证工作启动于2009年，截止目前，发证面积为188763hm2，发证率为97.9%。其中：国有公益林发证率为98%。集体林区发证率为42.3%。
2 阜康市林权制度改革存在的问题
2.1 现行的林权体制已严重制约了阜康市的林业发展
由于集体林存在产权不明晰、经营主体没落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，造成林地管理粗放，林木生长缓慢，经济效益很低。
2.2 林牧、林农用地矛盾突出，一地两证问题制约着人工林的发展
一是前山和沙漠荒漠区，由于历史的原因，阜康市土地类型主要以草地为主，约占总土地面积的80%以上，林业没有发展空间，造成天然灌木林地与草地矛盾突出，存在一地两证的问题；营造人工林时经常受到牧民阻拦，林权即便落实，在办理林权证时畜牧部门也不同意，严重挫伤单位个人参与造林的积极性。二是经济林（特别是特色林果业）与基本农田用地矛盾突出，土管部门不允许在基本农田用地上种植林木，而阜康市经济林大多数都在基本农田用地上，造成这部分林权难以落实。
2.3 集体林地林木基础数据资料不完善，而林权改革经费缺乏，阻碍了林权改革的步伐
按照林业规程要求，人工林应每5年开展1次森林资源二类调查，每年进行1次补充调查，才能做到林地林木基础数据资料详实可靠，但由于资金的限制，从20世纪80年代至今，阜康市的森林资源二类调查只开展过2次，分别在1989和1998年，到现在阜康市的集体林地林木基础数据资料已很不完善，已无法适应林权体制改革的需要，数据不清很难将林权落实到人头、地头。因林权改革经费不足，林权改革进度缓慢。
3 建议措施
3.1 加强领导，落实责任，确保集体林权体制改革顺利推进
林业在经济建设和社会发展中具有重要战略地位，以科学发展观为指导，紧紧围绕生态建设、生态安全、生态文明要求，按照严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的原则，加快林业发展，是实现可持续发展的重要举措。
3.2 妥善处理林牧矛盾，解决一地两证问题，促进林牧业共同发展
要积极采取有力措施，充分利用森林资源调查和土地二调的有利时机，利用5年时间，将天然灌木林（列入重点公益林）林地及植被盖度低、生态区位重要、可能引起水土流失和沙漠荒漠化的宜林荒山（沙）荒地，应从草地中剥离出来，将其纳入林地范畴，其办法是收回草原使用证，变更为林权证，除新造幼林和封禁育林等情况外，允许在林地中放牧，并由市人民政府发放《林地放牧证》，可从根本解决一地两证问题。
3.3 鼓励土地流转，确保林改规范有序
对于集体所有林地、林木所有权和使用权流转，应当由本集体经济组织成员民主决定，可采取公开拍卖、招标的方式，不具备公开拍卖、招标条件的，可以采取竞争性谈判、协商等方式进行；对于实在转让不出的，由集体统一经营管理林地林木。
3.4 加快制定林业发展专项规划，抓国有造林立项工作，鼓励社会投资人开发生态建设
要加快对国省道两侧、前山丘陵地、水库周边及北部沙漠等重要地带制定林业发展专项规划，积极争取国家项目资金，配套相关优惠政策，鼓励各类社会投资人开发生态建设，大强度地搞植树造林，以达到“政府要生态、投资人要效益”的目的。
