时间：2023-01-19 20:21:53
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染，都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来，各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型，即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段，即采用经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则，通过市场机制，使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水资源的1/4，另外，我国水资源分布不均，众多城市结构性缺水。而且，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为:总则，水环境质量标准和污染物排放标准的制定，水污染防治的监督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度，所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快，据水利部统计近3年增长8.6%，主要水系水质恶化程度没有得到控制，据环保局统计，2004年七大水系，一半以上达不到饮用水标准，一半以上属于五类、劣五类水，已不能直接使用。另外，水污染事故不断发生，经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重，无力治理，生产设备老化，工艺技术落后，产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依，违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展，城市污水排放量增加，而污水处理厂建设缓慢，污水收集管网建设滞后，目前能正常运行的有1/3，低负荷运行的有1/3，还有1/3开开停停。另外，我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低，不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差，不合格率占25%，全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5～10倍，工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%～85%;农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.7～0.8;生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况，说明在我国水污染防治方面，立法尚需完善，执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源，所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业，所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实，在水环境保护工作中，需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定，水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系，并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调，对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，将来在修改有关法律时，应明确规定，对未履行环境保护职责的，或履行不力的行政领导，应给予行政处分，造成严重后果的应辞职或撤职，情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今，公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定，保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高，违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主，发展为源头控制战略下的预防为主，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法，政府对造成水污染的企业进行了整顿，禁止新建严重污染水环境的企业，淘汰落后工艺和设备，规定企业应采用原材料利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，加强管理，减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费;超过相应标准的，要建立废水处理设施，并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，取得市场中的“比较优势”;而另一方面，守法企业增加投入治理污染，提高了生产成本，相对削弱了竞争力，这就是现实情况下“守法成本高，违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价，才能改变这种状况。因此，在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施，使违法违规排污的企业，得不偿失，从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责，还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施，健全价值补偿机制。如前所述，环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施，它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外，笔者认为应该同时健全价值补偿机制，征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响，而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响，是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法，但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心，从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制，后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷，久拖不决，而且随大城市用水量的增长，长距离引水成为许多城市的供水主要来源，跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心，并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治，国家和地方还颁布了专门的法规和规章，如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度，以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作，如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者，其目的是通过一系列的措施规范其行为，从而促使其达标，所以处罚并不是最终目的，如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之，防治水污染是一个系统工程，它需要政府、企业、个人共同的努力，需要各种法律、法规的共同作用，才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善，才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
目 录
第一章 总 则
第二章 水污染防治的监督管理
第三章 防止地表水污染
第四章 防止地下水污染
第五章 法律责任
第六章 附 则
第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称水污染防治法)，制定本实施细则。
第二章 水污染防治的监督管理
第二条 依照水污染防治法第十条规定编制的流域水污染防治规划，应当包括下列内容：
(一)水体的环境功能要求;
(二)分阶段达到的水质目标及时限;
(三)水污染防治的重点控制区域和重点污染源，以及具体实施措施;
(四)流域城市排水与污水处理设施建设规划。
第三条 县级以上人民政府水行政主管部门在确定大、中型水库坝下最小泄流量时，应当维护下游水体的自然净化能力，并征求同级人民政府环境保护部门的意见。
第四条 向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记表》。
企业事业单位超过国家规定的或者地方规定的污染物排放标准排放污染物的，在提交《排污申报登记表》时，还应当写明超过污染物排放标准的原因及限期治理措施。
第五条 企业事业单位需要拆除或者闲置污染物处理设施的，必须事先向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门申报，并写明理由。环境保护部门应当自收到申报之日起1个月内作出同意或者不同意的决定，并予以批复;逾期不批复的，视为同意。
第六条 对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放总量控制制度。
国家确定的重要江河流域的总量控制计划，由国务院环境保护部门会同国务院有关部门商有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。其他水体的总量控制计划，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门会同同级有关部门商有关地方人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，跨省、自治区、直辖市的水体的总量控制计划，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定。
第七条 总量控制计划应当包括总量控制区域、重点污染物的种类及排放总量、需要削减的排污量及削减时限。
第八条 对依法实施重点污染物排放总量控制的水体，县级以上地方人民政府应当依据总量控制计划分配的排放总量控制指标，组织制定本行政区域内该水体的总量控制实施方案。
总量控制实施方案应当确定需要削减排污量的单位、每一排污单位重点污染物的种类及排放总量控制指标、需要削减的排污量以及削减时限要求。
第九条 分配重点污染物排放总量控制指标，应当遵循公开、公平、公正的原则，并按照科学、统一的标准执行。总量控制指标分配办法由国务院环境保护部门商国务院有关部门制定。
第十条 县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证;对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。
第十一条 总量控制实施方案确定的削减污染物排放量的单位，必须按照国务院环境保护部门的规定设置排污口，并安装总量控制的监测设备。
第十二条 国家确定的重要江河流域所在地的省、自治区、直辖市人民政府，应当执行国务院批准的省界水体适用的水环境质量标准。
第十三条 国家确定的重要江河流域的省界水体的水环境质量状况监测，必须按照国务院环境保护部门制定的水环境质量监测规范执行。
第十四条 城市建设管理部门应当根据城市总体规划，组织编制城市排水和污水处理专业规划，并按照规划的要求组织建设城市污水集中处理设施。
第十五条 城市污水集中处理设施出水水质，按照国家规定的或者地方规定的污染物排放标准执行。
城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。
环境保护部门应当对城市污水集中处理设施的出水水质和水量进行抽测检查。
第十六条 被责令限期治理的排污单位，应当向作出限期治理决定的人民政府的环境保护部门提交治理计划，并定期报告治理进度。
作出限期治理决定的人民政府的环境保护部门，应当检查被责令限期治理的排污单位的治理情况，对完成限期治理的项目进行验收。
被责令限期治理的排污单位，必须按期完成治理任务;因不可抗力不能在规定的期限内完成治理任务的，必须在不可抗力情形发生后1个月内，向作出限期治理决定的人民政府的环境保护部门提出延长治理期限申请，由作出限期治理决定的人民政府审查决定。
第十七条 环境保护部门和海事、渔政管理机构对管辖范围内向水体排放污染物的单位进行现场检查时，应当出示行政执法证件或者佩戴行政执法标志。
第十八条 环境保护部门和海事、渔政管理机构进行现场检查时，根据需要，可以要求被检查单位提供下列情况和资料：
(一)污染物排放情况;
(二)污染物治理设施及其运行、操作和管理情况;
(三)监测仪器、仪表、设备的型号和规格以及检定、校验情况;
(四)采用的监测分析方法和监测记录;
(五)限期治理进展情况;
(六)事故情况及有关记录;
(七)与污染有关的生产工艺、原材料使用的资料;
(八)与水污染防治有关的其他情况和资料。
第十九条 企业事业单位造成水污染事故时，必须立即采取措施，停止或者减少排污，并在事故发生后48小时内，向当地环境保护部门作出事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的种类、数量、经济损失、人员受害及应急措施等情况的初步报告;事故查清后，应当向当地环境保护部门作出事故发生的原因、过程、危害、采取的措施、处理结果以及事故潜在危害或者间接危害、社会影响、遗留问题和防范措施等情况的书面报告，并附有关证明文件。
环境保护部门收到水污染事故的初步报告后，应当立即向本级人民政府和上一级人民政府环境保护部门报告，有关地方人民政府应当组织有关部门对事故发生的原因进行调查，并采取有效措施，减轻或者消除污染。县级以上人民政府环境保护部门应当组织对事故可能影响的水域进行监测，并对事故进行调查处理。
船舶造成水污染事故时，必须立即向就近的海事管理机构报告。造成渔业水体污染事故的，必须立即向事故发生地的渔政管理机构报告。海事或者渔政管理机构接到报告后，应当立即向本级人民政府的环境保护部门通报情况，并及时开展调查处理工作。
水污染事故发生或者可能发生跨行政区域危害或者损害的，事故发生地的县级以上地方人民政府应当及时向受到或者可能受到事故危害或者损害的有关地方人民政府通报事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的种类、数量以及需要采取的防范措施等情况。
第三章 防止地表水污染
第二十条 跨省、自治区、直辖市的生活饮用水地表水源保护区，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商划定;协商不成的，由国务院环境保护部门会同国务院水利、国土资源、卫生、建设等有关部门提出划定方案，报国务院批准。
其他生活饮用水地表水源保护区的划定，由有关市、县人民政府协商提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准;协商不成的，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门会同同级水利、国土资源、卫生、建设等有关部门提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准。
生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和二级保护区。
第二十一条 生活饮用水地表水源一级保护区内的水质，适用国家《地面水环境质量标准》Ⅱ类标准;二级保护区内的水质，适用国家《地面水环境质量标准》Ⅲ类标准。
第二十二条 生活饮用水地表水源一级保护区的保护，依照水污染防治法第二十条的规定执行。
第二十三条 禁止在生活饮用水地表水源二级保护区内新建、扩建向水体排放污染物的建设项目。在生活饮用水地表水源二级保护区内改建项目，必须削减污染物排放量。
禁止在生活饮用水地表水源二级保护区内超过国家规定的或者地方规定的污染物排放标准排放污染物。
禁止在生活饮用水地表水源二级保护区内设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。
广州市饮用水水源污染防治办法全文第一条 为防治饮用水水源污染，保障饮用水安全和人体健康，根据《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市饮用水水源的污染防治。
第三条 本规定所称的饮用水水源，是指集中取水供本市居民饮用的江河、湖泊、水库等水资源。
第四条 本市各级人民政府负责保障本行政区域内的饮用水水源环境质量，统筹协调本行政区域内饮用水水源污染防治工作。
市人民政府应当与本市饮用水取水口所在地和相邻的地级市以及其他可能造成污染，影响本市饮用水安全的上游城市建立健全跨行政区域饮用水水源保护协调工作机制，开展饮用水水源保护区域一体化政策制定、联防联治、执法协作、环境监测合作、信息共享、应急联动等方面的工作。
第五条 市环境保护行政主管部门对本市行政区域内的饮用水水源污染防治工作实施统一监督管理，负责跨行政区域饮用水水源污染防治的具体协调工作。
区、县级市环境保护行政主管部门依照相关法律法规和本规定对本行政区域内的饮用水水源污染防治工作实施监督管理。
水务、规划、建设、国土、公安、城管、农业、林业、卫生、海事等有关行政管理部门应当按照各自职责，做好饮用水水源污染防治的监督管理工作。
第六条 市、区、县级市人民政府应当安排专项资金，用于饮用水水源污染防治工作。
第七条 本市饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区，并在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。
第八条 本市饮用水水源保护区的划定，应当执行国家和省饮用水水源保护区划定的技术规范，并符合水环境功能区区划。
第九条 本市行政区域内饮用水水源保护区的划定和调整，由市环境保护行政主管部门会同水务行政管理部门提出划定方案，征求发改、国土、卫生、建设、规划、农业、林业、港务、海事等行政管理部门及相关区、县级市人民政府意见后，经市人民政府审核后报省人民政府批准。
第十条 市人民政府应当就跨行政区域的饮用水水源保护区，与相邻的相关地级市人民政府协商提出划定方案，报省人民政府批准。
市人民政府应当采取有效措施保障跨行政区域饮用水水源保护区划定方案的贯彻实施。
第十一条 本市饮用水水源保护区划定或者调整后，市人民政府应当公告具体地理边界、面积，市环境保护行政主管部门应当会同水务等行政管理部门设立地理界标、分隔设施和道路、航道警示牌等饮用水水源保护区的标志。
禁止任何单位和个人破坏饮用水水源保护区标志。
第十二条 市环境保护行政主管部门应当会同水务行政管理部门根据饮用水水源分布和应急备用需要，将水质较好的江河、湖泊、水库、地下水等划定为备用饮用水水源，保障备用饮用水水源的水质，配置相应的应急供水设施。
备用饮用水水源划定方案参照本规定第九条规定的程序提出，报市人民政府批准。
备用饮用水水源的公告、标志设置适用饮用水水源保护区的有关规定。
第十三条 饮用水水源保护区水质应当符合国家规定的标准。饮用水水源一级保护区的水质，适用国家《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准;二级保护区的水质，适用国家《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准。
饮用水水源准保护区流入二级保护区的水应当符合饮用水水源保护区的水质标准。
备用饮用水水源的水质应当符合饮用水水源保护区的水质标准。
第十四条 任何单位和个人在饮用水水源保护区内不得实施《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省饮用水源水质保护条例》等有关法律法规禁止的污染饮用水水源的行为。
饮用水水源一级保护区内已建成的与供水和保护水源无关的建构筑物依照《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省饮用水源水质保护条例》的相关规定处理。
第十五条 本市各级人民政府应当按照管理权限或者职责分工组织建设城乡污水集中处理设施和覆盖城乡的公共污水管网，保障饮用水水源保护区内生活污水的处理。
水务行政管理部门应当加强对城乡污水集中处理设施运行的监督管理。
第十六条 饮用水水源保护区内的生活污水应当排入公共污水管网。
饮用水水源保护区内的单位，应当将经处理后符合国家和地方排放标准的工业废水、医疗污水排入公共污水管网。
饮用水水源保护区内的单位、居民住宅小区和村庄应当在其权属范围内自建污水管网接驳公共污水管网。
第十七条 市、区、县级市人民政府应当采取措施推广循环用水的技术，鼓励饮用水水源保护区内的单位将经处理后符合国家和地方规定排放标准的出水用于工业生产、市政环卫、景观绿化等用途。
第十八条 禁止任何单位和个人将饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施出租给他人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动。
饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施的出租人发现承租人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动的，应当及时向所在地环境保护行政主管部门报告。
第十九条 环境保护行政主管部门应当对本市行政区域内的饮用水水源保护区进行日常检查，对饮用水水源的水质进行实时监测。
环境保护行政主管部门发现饮用水水源受到污染的，应当立即通知供水企业，并及时采取应急措施防治污染，对违法行为进行调查处理。
第二十条 供水企业应当在取水口所在的饮用水水源保护区内进行日常巡查，在取水口周围设置监控设施，对取水口附近的水质进行实时监测，发现污染或者可能污染饮用水水源的行为或者水质出现异常时，应当立即采取相应的防治措施，并报告所在地环境保护行政主管部门和市环境保护行政主管部门。
市、区、县级市环境保护行政主管部门接到供水企业报告后，应当及时采取有效措施防治污染或者进行应急处置，并组织、协调相关行政管理部门对污染事件进行调查处理。
饮用水水源污染发生在本市行政区域以外的，市环境保护行政主管部门还应当及时向饮用水水源所在地的市环境保护行政主管部门通报情况、请其及时调查处理、防治污染、排除危害。必要时，市人民政府应当提请省人民政府协调解决。
第二十一条 市环境保护行政主管部门应当会同水务行政管理部门建立饮用水水源环境监测网络，每月统一公布一次全市饮用水水源环境质量信息。
市环境保护行政主管部门应当将备用饮用水水源的水质信息纳入水源环境监测网络。
第二十二条 新建饮用水水厂的水源地和取水口，应当根据城乡规划和当地的水质、水文、地质资料，以及附近地区的卫生状况和地方病及流行病等因素进行综合评价后确定。
第二十三条 区、县级市人民政府应当采取措施，控制本行政区域内主要水污染物排放总量，辖区内有流经饮用水水源保护区的河流的，应当保障河流交接断面水质达到国家和省规定的控制标准。
第二十四条 市、区、县级市人民政府及供水企业应当建立饮用水水源污染事故应急机制，制定饮用水水源污染事故应急预案，按照应急需要储备应急物资，建立应急救援队伍，并定期进行应急演练。
本市行政区域内从事生产、运输、储存、使用危险化学品、有害重金属等有毒有害物质可能发生水污染事故的单位，应当制定处理水污染事故的应急预案，报所在地环境保护行政主管部门备案，并定期进行应急演练。
第二十五条 饮用水水源污染事故发生后，市、区、县级市人民政府应当及时启动并组织实施应急预案，向受影响地区居民发布事故警报，并适时公布水质的动态信息。
第二十六条 任何单位和个人向饮用水水源保护区排放污染物造成饮用水水源污染的，受损害的公民、法人和其他组织有权向人民法院提起诉讼。环境保护、水务等行政管理部门和社会团体、企业事业单位可以在收集、提供证据等方面支持受损害的单位或者个人起诉。
第二十七条 任何单位和个人都有保护饮用水水源环境的义务，有权对污染、损害饮用水水源环境的行为进行投诉举报。
环境保护行政主管部门应当建立投诉举报制度，公开投诉举报方式，并对在防治饮用水水源污染方面成绩显著的单位和个人给予奖励。
第二十八条 本市各级人民政府或者环境保护、水务等行政管理部门有下列行为之一的，由上一级行政主管部门或者监察机关责令改正并通报批评;情节严重或者造成严重后果的，对负有责任的主管人员和其他责任人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)违反本规定第十一条、第十二条规定，不依法公告饮用水水源保护区、备用饮用水水源和不履行相关标志设置、保护责任的;
(二)违反本规定第十九条规定，不依法进行日常检查和实时水质监测的;
(三)违反本规定第二十条第二款、第三款规定，不及时协调处理饮用水水源污染行为的;
(四)违反本规定第二十一条规定，不依法进行饮用水水源环境监测及公布水源环境质量信息的;
(五)违反本规定第二十四条规定，不依法建立饮用水水源污染事故应急机制并进行应急演练的;
(六)违反本规定第二十五条规定，不及时启动并组织实施饮用水水源污染事故应急预案并及时发布事故警报的;
(七)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他违法行为。
第二十九条 违反《中华人民共和国水污染防治法》、《广东省饮用水源水质保护条例》等有关法律法规实施污染饮用水水源行为的，由有关行政管理部门依法追究当事人的法律责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
单位有下列损害饮用水水源环境质量情形之一的，除依法追究法律责任外，由市、区、县级市环境保护行政主管部门公布其名单：
(一)造成水环境污染事故的;
(二)超标准排污情节严重的;
(三)超许可总量排污情节严重的。
市环境保护行政主管部门应当将有前款规定的违法行为的单位通报金融机构、外贸、证券监管等部门按照国家规定处理。
第三十条 违反本规定第十一条第二款、第十二条第三款规定，故意破坏饮用水水源保护区、备用饮用水水源标志的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚。
第三十一条 违反本规定第十八条第一款规定，出租人故意将饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施出租给他人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动的，由国土资源和房屋行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
违反本规定第十八条第二款规定，饮用水水源保护区内的土地、建筑物、构筑物及相关设施的出租人发现承租人从事直接排放工业废水或者医疗、生活污水等法律法规禁止的生产经营项目和活动不向所在地环境保护行政主管部门报告的，环境保护行政主管部门应当通知国土资源和房屋行政管理部门，由国土资源和房屋行政管理部门处以五千元以上一万元以下罚款。
第三十二条 本市供水企业违反本规定第二十条第一款规定，不依法进行水质监测或者发现饮用水水源受到污染不报告的，由环境保护行政主管部门处以一万元以上三万元以下的罚款;情节严重或者造成严重后果的，处以三万元以上十万元以下罚款;负有责任的主管人员和其他责任人员为国家工作人员的，由任免机关或者监察机关按照管理权限给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 本市农村小型集中式饮用水取水点周围半径二百米区域视同饮用水水源保护区，该区域的水质保护和监督管理适用本规定及相关法律法规的规定。
第三十四条 本规定自20xx年5月1日起施行。1987年1月17日颁布的《广州市饮用水源污染防治条例》同时废止。
水源污染的类型死亡有机污染
它来源于未经处理的城市生活污水、造纸污水、农业污水及都市垃圾。死亡有机质能消耗水中溶解的氧气，危及鱼类的生存;还能导致水中缺氧，致使需要氧气的微生物死亡。而正是这些需氧微生物能够分解有机质，维持着河流、小溪的自我净化能力。它们死亡的后果是：河流和溪流发黑、变臭，毒素积累，伤害人畜。
有机和无机化学药品污染
这些化学药品来源于化工厂、药厂、造纸厂、印染厂和制革厂的废水，以及建筑装修、干洗行业、化学洗剂、农用杀虫剂、除草剂等。绝大部分有机化学药品有毒性，它们进入江河湖泊会毒害或毒死水中生物引起生态破坏。一些有机化学药品会积累在水生生物体内，致使人食用后中毒。被有机化学药品污染的水难以得到净化，人类的饮水安全和健康受到威胁。
磷污染
含磷洗衣粉、磷氮化肥的大量使用容易造成磷污染。磷能够引起水中藻类疯长。因为磷是所有的生物生长所需的重要元素;它还会导致湖中细菌大量繁殖。 磷也是鱼类甚至湖泊的杀手。大量增殖得细菌消耗了水中的氧气，使依赖氧气生存的鱼类死亡，随后细菌也会因缺氧而死亡，最终是湖泊老化、死亡。磷还可对热带地区的海滨水域造成与上述情况相似的水体富营养化的威胁。
关键词:水污染防治法 水环境保护 完善
水,是生物圈的基本构成部分,是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是,由于各方面的原因,目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天,防治水污染、保护水资源,实现水资源的可持续利用,已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染,都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来,各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型,即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段,即采用经济手段,其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则,通过市场机制,使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价,从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家,人均水资源2100立方米,仅相当于世界平均水资源的1/4,另外,我国水资源分布不均,众多城市结构性缺水。而且,近年来,随着我国工业化和城镇化的加快,用水量激增,导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天,我国也积极做了水资源保护的相关立法,主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等,就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国,从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作,但是,其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》,1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》,此后又颁布了一系列相关法规。1995年,针对我国淮河流域的严重污染状况,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1996年5月15日,人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条,各章内容依次为:总则,水环境质量标准和污染物排放标准的制定,水污染防治的监督管理,防止地表水污染,防止地下水污染,法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来,防治工作虽有一定进展,但水环境恶化趋势未得到根本遏制,治污速度赶不上污染的速度,所以资源性缺水和水质性缺水并存,制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在,我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快,据水利部统计近3年增长?8.6%?,主要水系水质恶化程度没有得到控制,据环保局统计,2004年七大水系,一半以上达不到饮用水标准,一半以上属于五类、劣五类水,已不能直接使用。另外,水污染事故不断发生,经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重,无力治理,生产设备老化,工艺技术落后,产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依,违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展,城市污水排放量增加,而污水处理厂建设缓慢,污水收集管网建设滞后,目前能正常运行的有1/3,低负荷运行的有1/3,还有1/3开开停停。另外,我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低,不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差,不合格率占25%,全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨,是发达国家的5~10倍,工业用水重复利用率为62%,发达国家均为75%~85%;农业灌溉用水利用系数为0.45,而很多国家为0.7~0.8;生活用水浪费严重,全国管网漏损率为20%,每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况,说明在我国水污染防治方面,立法尚需完善,执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源,所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业,所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实,在水环境保护工作中,需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范,并细化法律责任条款。
所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定,水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系,并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调,对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善,将来在修改有关法律时,应明确规定,对未履行环境保护职责的,或履行不力的行政领导,应给予行政处分,造成严重后果的应辞职或撤职,情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今,公民的环境权日益受到重视,我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定,保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理,促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识,加强宣传、教育、培训,为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高,违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主,发展为源头控制战略下的预防为主,使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法,政府对造成水污染的企业进行了整顿,禁止新建严重污染水环境的企业,淘汰落后工艺和设备,规定企业应采用原材料利用率高,污染物排放量少的清洁生产工艺,加强管理,减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定,企业排污有严格的标准,并要缴纳排污费;超过相应标准的,要建立废水处理设施,并定时启动,保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是,不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水,或宁愿缴纳排污费,不肯投资建设废水处理设施,或虽有排污设施,平时不启动,只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营,取得市场中的“比较优势”;而另一方面,守法企业增加投入治理污染,提高了生产成本,相对削弱了竞争力,这就是现实情况下“守法成本高,违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价,才能改变这种状况。因此,在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施,使违法违规排污的企业,得不偿失,从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责,还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施,健全价值补偿机制。如前所述,环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施,它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法,从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外,笔者认为应该同时健全价值补偿机制,征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响,而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响,是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法,但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心,从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制,后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷,久拖不决,而且随大城市用水量的增长,长距离引水成为许多城市的供水主要来源,跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心,并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治,国家和地方还颁布了专门的法规和规章,如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》,1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度,以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作,如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款,增加应受处罚的情节种类,细化应受处罚的情节,加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施,如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者,其目的是通过一系列的措施规范其行为,从而促使其达标,所以处罚并不是最终目的,如此才能有效地防治水污染。
五、结语
总之,防治水污染是一个系统工程,它需要政府、企业、个人共同的努力,需要各种法律、法规的共同作用,才能使水环境保护进入发展的新时期。对它不断的创新和完善,才能面对我国全面建设小康社会的新任务、可持续发展和依法治国的新观念、“入世”的新要求。
参考文献:
论文关键词：水污染 防治 矿产企业 立法完善
水是人类的生命之源，良好的水环境是人类的生存之本，我国人口众多，可利用的水资源相对贫乏，水资源的人均占有量低，因此保护良好的水环境就成为我国处理日常事务中的一项重要内容。保护水资源，重在防治水污染，目前随着矿业市场的逐渐升温，矿产企业不断发展，数量不断增多，矿产企业的排污就成了水环境被污染的一个重要源头。
一、我国矿产企业水污染立法的现状
自上世纪80年代初以来，我国政府就一直将“环境保护”作为一项基本国策，在当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，建设资源节约型，环境友好型社会，促进我国经济社会可持续发展，是当前贯彻落实科学发展观、全面树立以人为本执政理念、加快构建社会主义和谐社会进程、切实维护最广大大人民群众根本利益的基本要求和重要任务。
《宪法》作为我国的根本大法，明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《中华人民共和国水污染防治法》是对水污染防治规定的最为完备的法律。该法将预防为主、防治结合、综合治理作为防治水污染的基本原则，该法第四章水污染防治措施中，设立了对水污染措施的一般规定，与工业水污染、城镇水污染、农业和农村水污染、船舶水污染的防治规定，虽然矿产企业生产排污可以归类为工业水污染，但是矿产企业与一般企业加工生产造成的水污染有不同之处，因为矿产企业从最初的采矿到筛选冶炼都与我们生活的环境息息相关，较之一般的加工工厂会对环境造成更大的危害，因为矿产企业的开采、加工、生产等各个环节若有管理不善将会导致非常严重的后果，同时也可能触犯多部法律的规定，如《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿山安全法实施条例》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等等。虽然对矿产企业生产排污可以通过查询相关部门规章文件寻找对应的解决措施，如《排污费征收工作稽查办法》、《排污费征收标准管理办法》、《排污费资金收缴使用办法》、《排放污染物申报登记管理规定》等，这样不但需要查找的法律法规数量繁多，而且各个法规之间还有可能有重复冲突或规定不明确之处，复杂繁琐的规定在一定程度上会大大降低政府相关部门的执行力。
二、湘西地区矿产企业水污染立法现状
对水环境的保护与治理离不开法律的规定与调整，目前可用的调整湘西地区水污染与矿产企业开发矛盾的相关文件与法规大致有《湘西自治州饮用水水源保护区污染整治实施方案》，《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》以及《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》等，在这之中虽然也有对矿产资源开发的相关规定，但都是以国家产业政策与技术政策为参照所做的简要概括，如《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》第十一条规定：凡开发建设项目的单位和个人，对开发利用过程中造成的环境污染和水土流失等生态环境破坏应当进行综合治理。
锰、铅、锌、硫、汞、铁合金、钒、磷、铟及其他可能产生有毒有害污染物的矿产原料的采选、冶炼，应当符合国家产业政策和技术政策，采用先进工艺和技术，提高资源综合利用率，减少污染物排放量。
从这条规定中，我们也不难看出，不论是对矿产开采所产生的污染物排放量，还是对冶炼过程中排放的污染物标准的规定，都是以国家规定的标准为准，没用具体问题具体分析，也没用对这一标准做一个具体的量化。
三、湘西水环境保护立法缺陷
水是生命之源，水资源的好坏与否直接关系着湘西地区经济的正常运转和社会的发展进步，良好的水环境是社会可持续发展的基础，也是人们安定幸福生活的源泉。因为湘西自治州对矿产企业发展没有完整的法律规章制度约束，加之保护水环境的法律法规有限，导致该地区的水环境久久的不到改善，总结现有的相关法规，笔者以为湘西水环境保护立法还存在以下几个方面的缺陷：
（一）环保部门职权不高，治理不力
根据《水污染防治法》第四条的规定，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的部门，但环保部门在城市水污染防治工作中所承担的主要任务只是负责审查建设项目对环境影响评价和三同时制度的执行情况。虽然环保部门可以对造成水污染事故的排污者进行罚款，但是环保部门缺乏必要的行政强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行来迫使相对人履行义务。这种情况极易导致环境保护部门与其他行政执法部门的权限出现“权力真空”或者“权力重叠”等情况。此外，从湘西自治州目前情况来看，现有环保能力难以应对日益繁重的环境监管任务。州环保局就在“十二五”规划中提出了以下三个不足：一是环保能力建设滞后。全州9个环境监测机构虽然都通过了州级计量认证，但由于部分县市缺少一些必要的监测设备、缺乏专业的监测人员，不能及时进行监测工作，影响了环保工作的正常开展。二是人员严重不足。州环保局机关仅有财政编制16个，很多科室只有一个人员，另外全州监测、监察机构人员远远低于规范化建设标准的人员要求，由于人员严重偏少，难以应对日益繁重的环境监管任务。三是目前我州还没有把环保污染治理和生态保护资金纳入财政预算范围，环保部门无法将污染和生态破坏治理到位。所以，环保部门根本无法彻底的打击污染者乱排污染物的行为。
（二）法律不完善，违法成本低
1．立法供给短缺
湘西矿产资源的储量丰富，人们在经济利益的驱使之下便开始了无度的开采，而真正能约束到利益追寻者的法律法规却没有出台。笔者查阅了有关资料，发现湘西自治州目前还只有几部生效的地方性法规用以保护本地区的水资源，即《湖南省湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》。湘西自治州是一个少数民族自治的地区，但是，能真正符合本地区经济发展和社会发展的法规规章却是少之又少，面对社会阶层日益激化的矛盾，仅有的保护条例已经显得捉襟见肘。而现有的可供行政执法部门执行的法律只有《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国矿产资源法》等国家颁布实行的法律，因此，符合本地区实际发展情况的法律供给极为不足。
2．法规内容有限，有滞后性
自2000至今已有10年有余，湘西地区的经济发展迅速，尤其是采矿业的大量发展，以及凤凰、德夯等旅游保护区的开发给湘西人民带来了巨大的经济利益，然而对环境资源尤其是水资源的保护没有任何立法文件进行补充。环境法律规范的创制仍然是以“末端控制”为主导，以对建设项目的控制、生产缓解的控制和污染物处理、处置的“排放控制”为基本要求。“末端控制”的指导思想实际上是指对污染物的排放只注重污染物的处理、处置及治理设施的控制，很少甚至是忽略了“源头控制”，没有真正体现“预防为主，防治结合”的指导思想。有学者提出，尽管环保局一再强调并非所有企业都必须要采用这些生产工艺和污染控制技术，但几乎所有企业都会选择完全按照法律的要求进行生产。因为要采用其他技术则该企业就需要向环保局证明该技术能够达到同等的或更好的污染削减量，而这常常既耗时又耗力。对企业来说简单地照搬虽然可能成本较高，但至少能够达到环保要求，所以很少有企业会去研制新的成本更低的污染控制技术或生产工艺。
3．法规的可操作性不够
由于法规数量有限且规定的内容过于原则，故缺少相应的法规、规章和实施细则对其进行补充和说明，因而导致执法裁量性比较大，执法标准不统一。此外，对于环境法律责任的分配上不甚明确，仅规定了违反环境法应承担责任，但具体如何承担刑事、民事、行政责任却没有具体的规定。
比如，我国将水质标准作为控制水污染的主要标准，如果环保部门发现本地区的水质达不到标准，就会对违规排放的企业进行规制和处罚，该如何认定排污行为与水质退化之间的因果关系就成了环保部门的最大难题豑。如果同时有多家矿产企业在向某河流排污，那如何确定每一污染源排除的污染物在多大程度上引起了水质的下降，他们之间的责任又如何分配？此外，如果湘西州政府像美国各州一样，经常为了开发新项目而改变了水域的用途，变相降低水质标准，造成水质下降，这又该如何评价？
2009年6月5日，国家应对气候变化领导小组暨国务院节能减排工作领导小组会议在北京召开。总理主持会议并作重要讲话。国务院副总理以及相关部门负责人参加了会议。在这一高规格的会议上，防治水污染，确保人民群众饮水安全，加大落实新修订的水污染防治法的执法力度，再度成为会议乃至社会舆论关注的核心话题。时距修订后的水污染防治法实施刚满一周年。
“即使中国明天就走在正确的道路上，要基本解决水污染问题，恐怕也要用30年甚至40年的时间。”历史将记住这一天―――2008年6月1日。新修订的《水污染防治法》实施之日，一位资深水利专家曾这样严峻地作出判断。那么，什么才是正确的道路?一部更“硬”的法律被看做是一个良好的开端。2008年2月28日，在人们的期盼中，十届全国人大常委会第三十二次会议全票通过了《水污染防治法》修订案，共计8章92条。较之现行的、总共只有62条的水污染防治法，修订案凸显了更多的刚性。其对违法行为的处罚力度。是相关法律中最大的，因此|被视为一部“重典”。
“水污染已经逼得我们无路可退，治污必须下猛药。用重典!”2009年新年伊始，汉江严重污染致使20余万人无法正常用水；千吨融雪剂流入水源地造成广东上万村民饮水困难；江苏盐城水污染事件让数十万人的城市陷入断水困境……一起起水污染事件不断引起社会高度关注。再度凸显了水环境保护面临的困局。一位环保高层官员曾如此断然表态。
新的水污染防治法亮剑一周年。各地各级政府加大了水污染治理的力度，各级环保部门加大了监督执法力度，在水污染治理改革创新方面做了大量工作。来自环境保护部的资料显示，2008下半年来全国部分环境质量指标明显改善。城市空气质量总体良好。比上年有所提高。但是我们必须清醒地看到，一年来随着工业化、城市化快速发展，污染物排放总量一直居高不下，污染治理的速度还赶不上污染增长的速度。水环境恶化的势头并没有得到根本遏制。一些地方的污染负荷早已超过环境容量。水资源短缺的矛盾日益加剧，老的问题还没有完全解决，新的问题又继续产生，水污染形势依然严峻。
01拯救生命之水
镜头一 又见蓝藻
7月，安徽巢湖、云南滇池，触目惊心的蓝藻又来了。
在云南滇池岸边，从草海到外海、海埂一线，整个滇池呈现的绿色令人触目惊心。绿色本是令人欣悦的颜色，在这里，绿色令人恶心，茫茫湖水绿的像黏稠的化解不开的绿色油漆。“富营养化”，一个学术性很强的名称把滇池的尴尬呈现在世人面前，可以预计结果便是滇池水生动物群种的灭亡和一片死寂。在海埂和西山隧道交界的地方，能看到清藻船在不停地抽取富营养化的水体，但相比浩渺的滇池，这无异于杯水车薪，人工捞取蓝藻的船工们也在努力，但这一切都无法改变滇池的现状，在大自然面前，人的努力显得有些徒劳。
进入7月，巢湖西半湖蓝藻也出现较大面积集聚，气象卫星最新遥感图片显示，3处较大的蓝藻集聚面积就约达33平方公里。
截止到2006年，耗时14年的滇池治理行动，累计耗资45.5亿元。“十一五”期间，国家将投入92亿治理滇池，目前已完成投资29.7亿元人民币。经过数年的努力，滇池治理虽取得了阶段性成果。但效果并不尽如人意。
同样，在治污投资上“不差钱”的巢湖治理，仅“十五”期间，合肥市在水环境保护方面投资就达22.12亿元，2006年～2008年水环境保护投资超过前5年的总和，达到24.67亿元。仅去年一年，水环境治理投资就达13.28亿元。但是这种类似于“从空中向湖面撒钱”的“大手笔”也没有收到“药到病除”的效果。
如此的困境，早已不是孤立的现象，十年治淮不见成效及其新产生的社会负面影响也可说明这一点。
中国环保部2009年6月4日的《2008年中国环境状况公报》显示：地表水污染依然严重。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系中近一半河段严重污染，尤其是淮河、海河、松花江、辽河、长江中下游以及珠江三角洲等工业比较发达地区。河流的城市段污染明显，小河重于大河，北方重于南方。
在监测营养状态的26个湖泊(水库)中，呈富营养状态的湖(库)占46.2％，富营养化问题突出。
而“地平线下的资源”――地下水，污染也正在扩大，浅层地下水大部分已经被污染，大城市周边非常的严重。地下水污染呈现出由点向面演化、由东部向西部扩展、由城市向农村蔓延、由局部向区域扩散的趋势，污染物成分则由无机向有机发展。
在一些地方，污染使生命之水成了害人之水。由于长期饮用受污染的水，一些地方成为癌症村，群众备受疾病之苦，一些家庭甚至为此而倾家荡产、人财两空，能喝上干净的水甚至成了一种奢望。
一瓢干净、安全的水不仅仅是某些农村的奢望，也成了一些城里人忧虑的问题。曾经有这样一则趣闻，网易的创始人丁磊向亲朋好友一家家派发大水缸，水缸这样已经被饮水机替代的庞大物件让很多人难以接受，更让人迷惑：丁磊怎么了?原来，丁磊发现桶装水倒进饮水机后，就会被饮水机“问题内胆”污染。所以他干脆就不用饮水机了，买了几口大缸装水，保证自己的饮用水安全。这种“复古”的无奈做法也让人从另一个侧面看到中国整体水安全问题的严重。
污染的水体无形地入侵到了生物链的其他环节，让相关种植业也遭遇信任危机。污染的水浇灌出来的蔬菜，水中可溶性有害有毒物质被根系吸收，在蔬菜中形成有毒物质残留，危害甚广：喝了污染水源养殖的家禽等体内也残留着污染物质。借助水――构成生物体的重要物质，污染无孔不入，让人无处躲藏。可以说，在今天的中国，不管你有钱没钱，在水安全的问题上，穷人富人、城里人和农村人是面临着同样的危机，没得选择，不容回避。
“守法成本高、违法成本低”一直是水污染治理的瓶颈。据有关部门统计：2004年水污染突发事件14起，只有沱江污染事件被追究刑事责任；在2005年水污染突发事件中，也只有1起被追究刑事责任：2006年水污染突发事件18起，仅有3起追究了污染企业的刑事责任；2007年的9起水污染事件中没有人被追究刑事责任；2008年，5起水污染事件被追究刑事责任。新修订的《水污染防治法》实施以来，各地明显加大了水污染违法成本，增强对违法行为的震慑力，在很大程度上扭转了“守法成本高，违法成本低”的问题，让一些违法者开始真正感到“痛”。
“对一些违法企业来说，以前的处罚力度微乎其微，根本起不到惩罚作用。”“就算是毒死一条江里所有的鱼虾，只要没出人命，在2008年6月之前最多罚款100万元，现在面临的罚款可能是上不封顶。”有关权威人士说。在松花江污染事件中，造成哈尔滨大面积停水，最终中国石油吉林石化公司只是被罚款100万元，而100万元是当时法律规定的最高数额。
持“重典治污”观点的一些法学家认为，新修订的《水污染防治法》还没有达到他们预期的那样一“罚到违法者不能干、不敢干。”对此，中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授认为，“只有让企业感到‘痛’，法律才能发挥作用。”
02让人民群众喝上干净的水
镜头2南漳“泥水门”
5月28日，端午节。
湖北省襄樊市南漳县城区居民清早打开自家水龙头，却发现流出来的是浑浊的泥浆。南漳城内众多居民拎着大小水桶、端着脸盆四处找水，很快，压水井前排队讨水成了县城一景，全城20多家桶装水店人如潮涌，一些商店不得不，临时聘请人员送水。
6月3日下午，南漳县一位李姓居民展示他留存的当天水样。由于过去多日，水已经蒸发，一次性塑料杯内壁清晰可见黄色的干泥浆，杯底凝结的泥土有1厘米厚。
几位市民这样描述他们的生活：“从5月28日开始到今天，一直没洗过头，澡也没洗过，关键是怕水污染了身体，越洗越脏。”
“衣服沤臭了也没敢洗，菜也没买需要洗的，就是辣椒和黄瓜鸡蛋什么的，小小长假特窝囊!”
此事件，网民称之为南漳“泥水门”。而当地政府称之为“5・28”浊水事件。
在新的水污染防治法实施一年间，为了让人民群众喝上干净的水，各地各级党委、人大、政府将水污染治理作为“党的民心工程、人大的民意工程、政府的形象工程、企业的生命工程”来抓，深入贯彻水污染防治法等法律法规，积极探索污染防治工作的体制机制创新，水环境的治理取得许多突破性的成效。
随着新水污染防治法的深入实施，各地围绕饮水安全推出的创新之举也频频亮剑。
5月6日，一场被河北环保部门称之为“五月清流战役”的专项行动正式在石家庄打响，石家庄市环保工作领导小组办公室决定，在全市开展重点流域水质达标活动，进一步改善石市水环境质量。
“五月清流战役”专项行动主要解决三大问题，解决污水处理厂进口浓度偏高、出口浓度超标的问题：解决重点企业、污水处理厂自动监控设施形同虚设的问题；解决向河道倾倒高浓度污水，在河道私设排污口的问题。
石家庄市环保工作领导小组办公室有关人员称，对于行动中检查发现环境违法问题严重、短期水质没有明显改善的区域、流域实行区域、流域限批。行动中将对各县(市)区考核点位增加监测频次，对超标排放的县(市)区按照水质考核机制，实行累加扣缴。
据介绍，从4月份开始，石市将全面实施财政资金累加扣缴制度，市财政局每季度扣缴一次。水污染生态补偿金将专项用于解决由于河水污染造成下游经济损失应给予补偿的项目和需要打深水井保障群众饮水安全项目，以及水污染综合整治的减排工程。
6月1日，《陕西省渭河流域生态环境保护办法》正式施行，该《办法》明确了渭河流域各级政府应将渭河流域生态环境保护纳入工作目标责任制，由上级人民政府考核并予以奖惩。县级以上政府应当将渭河流域生态环境保护资金纳入同级财政预算，建立多种投融资渠道，吸引国内外资金用于渭河流域生态环境保护，并且明确表示鼓励社会组织和个人捐助、资助渭河流域生态环境保护工作。
陕西省政府法制办副主任郑仲指出，《办法》的和施行，将对加强和改善陕西渭河流域生态环境保护工作具有非常重要的意义和作用。
“保障饮用水安全，是政府的重要责任。”专家表示，为确保城乡居民的饮用水安全，新修订的《水污染防治法》对饮用水水源保护制度的完善，强化了政府的责任，明确县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。
同时规定，国家施行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容，可以说是新法的又一“亮点”。
安全饮水，关乎生存。和世界上大多数的国家一样，中国环保系统几乎把保障群众饮用水安全视为首要任务。尽管取得不少成绩，但从全国来看效果依然不彰。各种水污染事件频发，直接威胁着居民饮用水水源安全。事实上，水污染事件背后往往更多的是经济利益――当前利益与长远利益，政绩与环保的博弈。理论上，就百姓饮水这种基本权利与经济生产总值或者其他经济建设目标相悖之时，对所有的政府而言，民生权利理应在前。
03铁腕治污的河南样本
镜头3 黄河“吉普赛部落”的再次迁徙
抛锚，撒网，紧接着，一条条泛着磷光的鱼儿被放入船舱……一晃32年过去了，孙贵友一家都吃住在黄河上，以黄河为生，被称为“水上吉普赛”。但日前，这些守候了黄河一辈子的“吉普赛”，感到了危机四伏。一纸政令打破了他们原本平静的生活，因他们在黄河边上经营的“渔家乐”餐馆随意倾倒垃圾，花园口水源被污染，7月底，一级保护区内的渔家乐将全部撤离。
消息称，花园口水源地是郑州市区东部130多万人的饮用水水源地，但监测发现，市民的饮水水质已受到垃圾污染。据相关部门调查。污染主要由部分“渔家乐”餐馆及渔船随意倾倒垃圾造成。7月底，一级保护区内的渔家乐将全部撤离。
不管孙贵友一家多不情愿，但现实是，因“渔家乐”餐馆随意倾倒垃圾。花园口水源被污染。有消息称，此次治理是自渔家乐产业形成以来规模最大、力度最强的一次集中综合整治活动。治理活动由郑州市惠济区环保局牵头，区工商局、旅游局等13个部门联合进行。
惠济区环保局负责污染防治的副局长秦志光说，旅游局、环保局等部门，将根据实际情况的不同，将一级保护区内的渔家乐，撤离至南裹头(地名)、古荥浮桥、石桥(黄河二桥附近)等地。
即便撤离到那里，这些船只还必须配备有专门的操作间、卫生间、垃圾箱等设备。经营区域需要有污水处理池和污水排放系统，垃圾有专门的集中存放地，以防对黄河造成污染。
政府的希望是，经过综合整治，渔家乐能得到更好的引导和发展，同时黄河水污染问题也将会得到根本解决。
这是我们看到的河南在治理水污染方面加大力度的一个很小的切面，但是透过这个切片，我们也能看到整个国家对水污染问题的关切与努力。
和中国其他同样面临水污染严峻态势省份一样，中部大省河南始终把水污染防治作为重中之重，积极探索富有河南特色的环境保护新道路。今年1月，河南省政府下发《河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法》，上半年，根据省政府与各省辖市政府签订的地表水责任目标断面水质目标值和监测断面的监测数据核算，河南省辖沙颍河流域6个省辖市共扣缴补偿金6571.3万元。这也仅仅是河南向环境污染打出的密集“组合拳”中，击中“污染”要害标靶的一招。 通过实施沙颍河流域生态补偿制度，河南省辖沙颍河流域水环境质量明显改善。今年1至6月份与去 染的环境里，提高所谓的生活质量”，王国平曾经这样表示。也就是抱定这个目标，河南环保在他担任环保局长的7年多时间里，做得风生水起，成效卓著。
他担任河南省环保局局长的7年里，正是河南经济社会快速发展的时期，地区生产总值以每年两位数的速度高速增长，城市化水平迅速提高，人民群众消费水平也显著提高。在这样的背景下，全省环境质量不仅没有恶化，还有了明显改善，全省环境质量达到了十年来最好水平，取得了环境保护与经济发展“双赢”，他本人也荣获环境保护部颁发的我国环境保护最高荣誉“地球奖”，并且当选首届“绿色中原人物”。
胜利的花冠总是由长满荆棘的鲜花编就。在荣誉的背后，他也有着一个环保工作者的“苦衷”。他说，前些年，环保工作还不为世人理解，很多地方政府也都不配合，下去时吃闭门羹、碰钉子是常有的事情。他至今还清晰地记得，2000年的冬天，他们去豫北某县暗访某违规造纸厂关闭情况，当地有关部门说，关了，都关了两年多了。但是王国平还是坚持要去实地看看出境的水流断面。结果，在工厂后面的排水沟里，细心的王国平还是发现了沟壁上残存的造纸污水黑液。他们要去厂里取证，结果里面的人大白天就是死活顶住门不开，隆冬季节，他们一行在寒风中僵持了2个多小时，很多随行的同志被冻感冒。最后，还是一名处长翻过了工厂的围墙，从厂里找到了工厂夜里偷偷开工、排污的生产记录。他们进去之后，生产的机器余温还在，在铁的证据面前，厂主才甘愿受罚。此类的情况在他从事环保的这些年，遇到很多次，个中滋味“一言难尽”。
他自己总结了三句话，概括这么多年的环保工作甘苦酸甜：真干、真作难、真变好。他说，干环保只有真真正正地扑下身子真干，克服重重困难、阻力，才能让环境真正的变好。这也许就是河南近年来呈现绿水青山、和谐发展图景最好的注解。
链接
癌症村
河南
长垣县常村镇前孙东村
(《广州日报》2007年报道)
严重的水体污染导致该村5年内数十人死于癌症，河中鱼虾绝迹，河水无法灌溉农田。广东
韶关翁源县新江镇(上坝村等5个村庄)
(《法制日报》2001年报道)
矿山开采产生的大量废水流入上坝村、小镇村，曾为“鱼米之乡”的小村，耕地变成了棕红色。至报道时，该村皮肤病、肝病、癌症患者越来越多，鸭子下水后，最快四五个小时就会死掉，最慢三四天也会死掉。
湖北
襄樊市朱集镇翟湾村
(《长江商报》2006年报道)
3年内3000人的村庄里100多人死于癌症，其中大多是30到50岁的青壮年劳力。村民认为这些是因为流经村旁的那条他们赖以生存的小河受到了严重污染。
河北
唐山市迁西县吴庄村
(《科学新闻》2009年报道)
近5年来。不足700人的这个小村陆续发现10位癌症患者。这10户人家比邻而居，两户之间最远的直线距离不超过100米。原因疑为炼铁厂污染。
安徽
淮北市杜集区石台镇刘庄
(《人民网》2001年报道)
著名的“癌症村”。近年有66人死于癌症，当地的水“黄得像牛尿”，被称为“致命水”。
湖南
益阳市南县厂窖镇全固村
(中国新闻网2008年报道)
水质出现问题，井里压出来的水竟然可以用打火机点燃。是当年日军投弹地点，数十年寸草不生，被疑是毒气弹在作孽。
陕西
华县瓜坡镇龙岭村
(《北京青年周刊》报道)
1974年以来，该村民小组共死亡58人，死于癌症的29人，死于肺心病、脑血管病的2人，仅1人属于自然死亡。中国地质科学研究院林景星等专家根据环保志愿人士采回的样本，得出惊人发现：该村的土壤、所产面粉和蔬菜均受到剧毒元素的污染。
浙江
萧山区南阳镇
(坞里村、赭山街村)
(《每日商报》2004年报道)
死于癌症的人数占了村里死亡人口的80％。26家化工厂的日污水排放量保守估计在2000吨以上。
山东
肥城市肖家店镇
(《重庆晨报》、央视经济半小时2007年报道)
2006年，该镇死亡90多人，三分之一是因为癌症。死者平均年龄48，2岁，年龄最小的仅4岁。专门负责记录死者名单的王医生称，这些癌症都经过县以上医院核实，如此多的癌症患者，肯定与水污染有关。
内蒙
包头打拉亥
(《新民周刊》2006年报道)
经医院确诊，该地癌症死亡率为70.9％。公开资料显示，该地区地下水中溶解性固体、硫酸盐、总硬度、氯化物依次超标3.8、9.9、4.9、0.8倍，属于劣五类水。调查发现，癌症源于包头钢厂放射性毒水污染。尾矿坝水泄漏，还令周围村子土地种不出庄稼。10余年间77人死于癌症。
天津
天津市西堤头镇西堤头村和刘快庄村
[关键词]水污染防治；制裁机制；按日制裁；按期间制裁
[中图分类号]D922.66 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0165-05
胡德胜（1965-），男，哲学博士，西安交通大学法学院教授、博士生导师，西安交通大学丝绸之路国际法和比较法研究所副所长，主要研究方向为国际法和比较法、环境资源能源法律与政策。（陕西西安 710049）
本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于水资源可再生能力的我国生态系统保护机制研究”（项目编号：10YJAZH027）的阶段性成果。
“水是生命之源、生产之要、生态之基”。适当质量的水是人类社会经济全面可持续发展和生态系统健康的保障。中共中央和国务院在2011年一号文件《关于加快水利改革发展的决定》中提出要“实行最严格的水资源管理制度”，要求在水污染防治方面“确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量”。根据确立的排污总量而倒推分配各单位和个人的排污指标，无疑是一种理论上的优化方案。然而，并不是每个单位和个人都能够自觉遵纪守法，水污染违法行为依然大量存在。国务院《关于水污染防治工作进展情况的报告》显示，尽管在2008年就对1.5万家企业的水污染违法行为进行了立案查处，现实却是七大水系中劣V类水质的断面超过五分之一、国家重点监控28个湖库中的部分湖库和河流水华频繁发生、主要污染物减排面临巨大压力、水环境安全和饮用水水源水质安全依然面临威胁以及突发水污染事件时有发生。特别是近些年来，重大或者突发的水污染事件不断发生。2007年全国有178起水污染事件。对2010年紫金矿业水污染事件的罚款数额与事件所造成的巨大损失和严重生态破坏之间的极大反差，更是让人质疑我国水污染违法行为制裁机制的有效性。
综合分析水污染违法行为的动机和原因，污染者追求经济利益居于主导地位。这是由资本的贪婪性所决定的。为此，马克思赞同下述分析：“有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”也就是说，在市场经济条件下，如果违法行为带来的经济效益大于该违法行为招致的经济制裁时，不少市场主体都极可能选择实施该违法行为。这是由功利主义经济思想把经济利益视为唯一价值目标和动力、忽视和贬抑社会美德以及个人经济利益难以与社会整体经济利益相统一的局限性所决定的。但是，我们不能因噎废食而不实施市场经济体制，不发展市场经济，而是应当反向利用市场主体追求“收益>成本”这一市场法则的命门和死穴，遏制资本的贪婪性，发挥市场对资本和资源配置的积极作用。不少市场经济国家/地区现行法律与政策在水污染防治方面的按日制裁机制，对于我国有效防治水污染违法行为，具有很高的借鉴价值。
一、市场经济国家/地区的按日制裁机制
子曰：“三人行，必有我师焉。”（《论语·述而》）关于学习和借鉴国外的法律制度或者规定，我国近代法学大家沈家本先生主张“择善而从”。他指出：“我法之不善者当去之；当去而不去，是之为悖。彼法之善者当取之；当取而不取，是之为愚。”（《寄籍文存》六，《监狱访问录序》）本文下面选择四个市场经济国家/地区，即水资源极其富裕的加拿大、巴西和马来西亚三个国家以及水资源中等富足的澳大利亚之塔斯马尼亚州一个地区，介绍和分析它们针对水污染违法行为的按日制裁规定，总结其共性。
（一）加拿大
尽管是世界上水资源极其丰富的国家之一，加拿大十分注重对水资源及相关生态环境和生态系统的保护；水污染防治是其水资源一体化管理的一个重要方面。在联邦体制下，加拿大涉水环境保护和水质管理事项主要由联邦政府负责。联邦法律注重利用市场价值规律防治包括水污染在内的水事违法行为，注重效果和效率。加拿大联邦《1970年水法》第9条规定，除非根据法律规定或者政府许可并交纳排污费用，任何人都不得自己或者许可他人违法向水体中排放废物、污染水体。对于违者，加拿大将依第30条的下列规定按日追究刑事和民事责任：（1）构成犯罪，对每项犯罪处以不超过5000加拿大元的罚款；（2）在一日以上日期实施的，或者连续实施超过一日的，对于实施的不同日期或者连续日期，将每日认定为一项单独的犯罪。
加拿大这种按一日一罪的定罪和经济处罚方式，利用心理机制和经济手段，不仅有利于双重打击水污染违法行为，而且按日轻重有别，凸显科学合理内涵。
（二）巴西
虽然也属于世界上水资源十分富足的少数国家之一，巴西非常注重从法律与政策上保护水资源和生态环境。巴西联邦《1997年国家水资源政策法》第50条对于包括水污染违法行为在内的水事违法行为规定了书面训诫、罚金、临时禁止令和永久禁止令四种制裁方式。关于罚金，该条要求对违法者处以“与违反的严重性相当的一次性罚金或者按日罚金，幅度从100霍亚尔到10000霍亚尔”（霍亚尔是巴西货币单位）；而且，如果违法行为导致任何公共供水服务受损、危害健康和生命、货物或者动物损失或者其他有关第三人的损失的，罚款不得少于理论上所认可的最高额的1.5倍；对于再次违法行为，科以双倍罚金。
巴西这种将一次性罚金与按日罚金相结合、基于第三人的损失来计算理论罚金以及对再次违法行为科以双倍罚金的规定，区别了不同违法行为的严重性、让违法者得不偿失，从而基本上充分体现了价值规律和公正价值。
（三）马来西亚
作为既是世界上又是亚洲中水资源最为丰富的国家，在对违法行为或者活动的处罚方面，马来西亚水资源政策与法律规定了比较科学合理的按日制裁机制。马来西亚联邦《1974年环境质量法》第25条第3款规定，任何人违法向任何内水水域中释放、排放或者倾倒任何环境上有害的物质、污染物或者废弃物的，“构成犯罪，应当被处以不超过10万林吉特的罚款，或者不超过5年的监禁，或者并处。在总监通知并要求其停止已经实施的上述规定的行为之后，对于其继续的犯罪行为，应当进一步处以每日不超过1000林吉特的罚款”（林吉特是马来西亚货币单位）。经过多次修改且至今仍然有效的马来西亚联邦《1920年水法》第15条和第16条则规定，对于违法者处以500林吉特的罚款并另基于违法期间按日处以10林吉特罚款。
马来西亚的上述规定将自由刑和经济罚结合起来，在一定条件下对违法行为的按日制裁，并区分恶性大小，特别是严惩顶风作案的水污染违法行为，体现了科学和合理精神。
（四）澳大利亚塔斯马尼亚州
澳大利亚虽然是一个水资源十分缺乏的国家，但是其南部的塔斯马尼亚州却属于水资源虽不富足却也不缺乏的地区，是澳大利亚水资源最丰富的州（区）。基于确保水资源可持续利用的理念和原则，该州对水资源实施一体化管理，十分注重防治水污染和保护水质，强化对包括水污染在内的水事违法行为的救济和处罚。它在《1999年水管理法》第123条中规定：对于违反许可证设定条件的违法行为，处以不超过2500罚款单位的罚款；在连续违法的情形下，对连续违法期间的每一日，再处以不超过50罚款单位的罚款。
塔斯马尼亚州的这种按日处罚制度在规定较重罚款基数的同时，另加上合理的按日罚款数额，不仅可操作性比较强，又不让违法者在经济上有利可图，相当合理和科学。
总结上述四个市场经济国家/地区目前实施的按日制裁机制，我们可以发现，其核心是反向利用“收益>成本”这一市场法则，以确保“违法收益
二、我国按期间制裁规定的不足之处
认真分析我国2008年《水污染防治法》关于制裁水污染违法行为的规定，我们可以发现，它们都没有合理考量水污染违法行为期间日数，不能不说这是一个重大缺憾。令人欣慰的是，环境保护部、财政部以及国家发展和改革委员会于2011年2月22日联合了环函[2011]32号文件《关于（水污染防治法）第73条和第74条“应缴纳排污费数额”具体应用问题的通知》（以下简称《三部委2011年通知》）这一法律解释，似乎具有某种程度的按日制裁的性质。
《水污染防治法》第73条针对违法不正常使用水污染物处理设施的行为，或者未经环境保护主管部门批准违法拆除、闲置水污染物处理设施的行为，规定由县级以上环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。第74条针对违法排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的行为，或者违法超过重点水污染物排放总量控制指标的行为，规定由县级以上环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款。
关于“应缴纳排污费数额”的确定，《三部委2011年通知》分两种情形对污水排放量予以认定：一是排污者实施违法行为不超过30日的，按照30日的污水排放量进行认定；二是超过30日的，按照实际违法行为期间污水排放量进行认定。无疑，针对第73、74条涉及的水污染违法行为，它规定了考虑水污染违法行为期间日数的处罚措施，可以视为我国针对水污染违法行为的按期间制裁规定。《三部委2011年通知》这种按期间制裁规定与上述四个法域按日制裁措施在制裁期间设定上的不同是：它将30日违法期间设定为最低制裁期间，不足30日违法期间的，按30日制裁期间予以认定，以30日的应缴纳排污费数额作为基数确定罚款的金额；对违法期间为30日或者超过30日的，则对违法者按实际违法期间认定制裁期间，以实际违法期间的应缴纳排污费数额作为基数确定罚款的金额。这一将30日违法期间设定为最低制裁期间的做法，看似因“一刀切”而不合理，但是基本上可以使违法者在经济上得不偿失，震慑意图违法者，有利于预防水污染违法行为。
然而，我国的这种按日制裁规定存在三点不足。
（一）适用范围狭窄
它只适用于第73条和第74条涉及的两类水污染违法行为，即：一是违法不正常使用水污染物处理设施，或者违法未经环保部门批准拆除、闲置水污染物处理设施，由县级以上环保部门处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款的；二是违法排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者违法超过重点水污染物排放总量控制指标，由县级以上环保部门处应缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款的。
然而，由于其他一些水污染违法行为同上述两类水污染违法行为存在竞合，这样，如果适用其他处罚规定，就会大大减轻对违法者的处罚。例如，第71条规定的违法“建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的”情形就是如此，而依法仅会被处以5万元以上50万元以下的罚款。也就是说，制度不完善，违法者有漏洞可钻。
（二）在适用第73条规定的情形下，如果对违法者仅处应缴纳排污费数额1倍或者稍大于1倍的罚款，则实际上就等于对水污染物的排放总量不予控制
因为在申请不到排污指标的情形下，需要排放污染物的单位或者个人就有可能利用这一规定，基于正常排污成本同违法排污成本基本相当的成本-效益分析，实施违法排污行为。这样一来，入河湖排污总量就会形同虚设，所谓的水功能区限制纳污红线、核定的水域纳污容量也就丧失了实际存在的价值。
（三）对于主管部门责令限期改正、责令限期治理、责令停止生产或者等同类似措施后，违法者仍然继续实施违法行为的，法律没有规定加重的处罚措施，显得不甚科学或合理
一者，违法者如果在计算后发现缴纳罚款后仍然有利可图的情形下，会继续违法；二者，没有考虑这种违法行为因属于顶风作案，而具有更大恶性。
三、关于完善我国按期间制裁机制的建议
我国水资源在数量上十分紧张、于质量上水体基本污染的形势下，完善我国针对水污染违法行为的制裁机制，对于确保水质保护红线不被突破具有重大的现实意义和价值。“他山之石，可以攻玉。”从水资源极其富裕国家加拿大、巴西和马来西亚以及水资源中等富足地区澳大利亚之塔斯马尼亚州这四个市场经济国家/地区针对水污染违法行为考量其期间日数的按日制裁规定中，我们不仅可以从宏观上更加清楚地认识到水污染防治必须采取最严格的管理制度，而且在微观制度设计上应当注意利用市场条件下的价值规律，使其具有科学性、合理性和可操作性。
考察和分析国外市场经济国家/地区针对水污染违法行为的按日制裁规定，笔者认为，需要从三个方面采取措施，完善我国水污染防治法律中的按期间制裁机制。
（一）反向利用“收益>成本”法则
在法的内容上，我国可以反向利用“收益>成本”这一市场法则，以确保“违法收益
（二）在法的形式上，将按期间制裁机制规定于《水污染防治法》之中
这样做，一方面有利于提高按期间制裁规范的法律效力层次，使其作用、价值和功效更加得到彰显；另一方面，更符合立法的法律程序，因为通过行政机关的解释而将不足30日的违法期间认定为30日的制裁期间，实有违反《行政处罚法》规定的嫌疑。《行政处罚法》第12条第1款规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”第14条还规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”而《三部委2011年通知》最多算是一项规范性文件。
按照县人大常委会办公室《关于印发<中华人民共和国水污染防治法>执法检查实施方案的通知》要求，我镇严格对照六项检查重点，对《水污染防治法》在XXX镇贯彻实施情况进行了自查自纠，现将自查自纠情况汇报如下：
一、全镇水污染防治法贯彻实施情况及成效
（一）加强《水污染防治法》学习宣传。为贯彻实施好这部法律，我镇积极开展广泛的学习宣传活动。把《水污染防治法》纳入了全镇“五·五”普法学习的重要内容，组织全体镇村干部职工《水污染防治法》专题学习会，有效利用法制宣传日活动在墟镇街道发放学习资料约500册。
（二）加强城镇水污染防治。以乡村振兴为契机，全面推动水环境综合整治，进一步加快镇村生活污水、垃圾中转站建设，目前我镇正在建设1个镇级污水处理厂、个村级污水处理设施，污水处理配套管网也正在铺设中，升级改造1个垃圾中转站。
（三）加强农村水污染防治。一是强化畜禽养殖污染综合治理。积极配合抓好重点环境问题和重点污染源的整治；对靠近人口密集区、水源地、风景保护区的畜禽养殖场实行全面整治。出动执法人员60人次，查处非法养猪场10处，处理中央环保督查案件2宗，限期整改养猪场35间。二是全面启动小流域及湖库环境综合整治。全面实施“河长制”，形成镇党委书记、镇长为总河长，分管领导和村支部书记主任为成员的河长制领导小组，同时积极开展河长巡河，形成常态化巡河，严格水资源管理。稳步实施“湖长制”，完成河湖分级名录编制。“互联网+河长制”稳步推进，镇村河长全部录入“广东智慧河长”综合管理平台。在XXX河等河流和水库等开展“清河、护岸、净水、保水”专项行动，全力做好水浮莲打捞，改善水体环境。三是有效处理农村生活污水和垃圾。通过“三清理三拆除三整治”、“三清一改”工作推进面对全镇各村生活垃圾进行全面清理，目前清理生活垃圾约15万吨。同时建立农村生活垃圾治理长效机制，与XXXXXX服务有限公司达成协议，签订农村生活垃圾统一清运合同，将我镇XXX个村居的生活垃圾转运至县垃圾填埋场进行统一处理，建立村收集、镇转运、县处理的科学管理模式，实现农村生活垃圾统一清运和集中分类处理，改变垃圾处置方式由传统填埋焚烧向科学化设备处理方式过渡，使全镇各村环境卫生面貌得到明显改观。
（四）加强饮用水源保护。一是开展全镇饮用水源地基础环境状况调查评估工作。二是依法划定饮用水源保护区。三是加强饮用水源保护区的监管。对饮用水源地一级保护区内的污染源、违规建筑进了限期整治，实施了拆除、搬迁、排污口外移等措施。对湖库型水源地实施了内源治理，清除了保护区内的网箱养殖。四是加大水质监管力度。建立了饮用水源突发污染事故应急机制，实行饮用水源地水质监测和月报制度。
通过努力，全镇水环境质量得到明显改善，全镇未出现大的水污染责任事故。
二、存在的问题
虽然我镇水污染防治工作取得了一定进展，但环境污染还依然严重，问题和矛盾还十分突出，环境形势仍不容乐观。
主要表现在：一是饮用水源安全问题仍然存在。XXX镇饮用水来源大多数来源于山塘水库，由于清水池及管道等设施陈年依旧，部分村饮用水在下雨天存在水源浑浊问题，影响村民饮水；二是农村养殖业污染问题仍然存在。镇辖区内仍然存在部分畜禽散养产生的养殖污染，整治难度大；三是辖区内河道清淤工作过程所需资金缺口较大。
三、下一步工作打算
水环境质量涉及人民群众的切身利益，加强水污染防治是我镇环境保护的工作重点。今后一个时期，我们要以保障民生为宗旨，进一步贯彻落实《中华人民共和国水污染防治法》，落实责任，突出重点，强化监管，确保全镇水环境质量不断改善。
一是继续加大对《水污染防治法》的宣传力度。把治理水污染提高到水资源可持续利用的高度，增强水资源忧患意识和水环境保护责任意识，促进“人人关注环保，人人关爱环境，人人维护环境”的良好社会氛围的形成。
二是继续加大责任落实。坚持一把手亲自抓、负总责，及时研究解决水污染防治的重大问题；分管领导具体抓、抓落实，推动解决水污染防治的具体问题；各村各部门落实“一岗双责”，一手抓业务工作，一手抓本行业的环境保护工作，做到部门业务和环境保护“两不误”。严格责任追究，建立环境保护问责制，严肃查处失职、渎职行为。
三是继续强化目标考核。建立环境保护目标责任制，把环境保护纳入领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。
论文关键词:水污染防治法水环境保护完善
论文摘要:我国水资源状况不容乐观，面对水污染日益严重的现实，我们应当加强水环境的保护，在我国现行水污染治理基础之上，加强政府职责，加大违法处罚力度，改革经济刺激措施，强化法律责任，完善我国的水污染防治法，从而实现以人为本的可持续发展战略。
水，是生物圈的基本构成部分，是人类所有社会经济活动所必须依赖的物资基础之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染严重和水资源短缺已成为世界各国面临的一个共同难题。在全球水资源日趋缺乏的今天，防治水污染、保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为世界各国的必然选择。
一、各国水污染防治法的主要管理措施和制度概况
水污染是导致水资源短缺的一个重要的原因。各国为了防治水污染，都制定了相应的水污染防治的管理制度。概括起来，各国水污染防治法的主要管理措施和制度大致分为两种类型:直接控制型和间接控制型。
直接控制型，即指具有强制性、技术性、严格性特征的预防性、管制性和救济性法律制度。它包括预防性法律制度、管制性法律制度、救济性法律制度。而间接控制手段，即采用经济手段，其实质在于按照“污染者负担”原则、环境资源有偿使用原则，通过市场机制，使污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程。间接调控手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、排污权交易制度和财政刺激制度等。
二、我国现行水污染防治法的立法概况
我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水资源的1/4，另外，我国水资源分布不均，众多城市结构性缺水。而且，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。在这里我们主要谈谈《水污染防治法》的立法情况。
在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984年5月11日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了新修改的《中华人民共和国水污染防治法》。
我国现行的《水污染防治法》共七章62条，各章内容依次为:总则，水环境质量标准和污染物排放标准的制定，水污染防治的监督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律责任和附则。
三、我国水污染防治面临的问题
从1996年《水污染防治法》实施以来，防治工作虽有一定进展，但水环境恶化趋势未得到根本遏制，治污速度赶不上污染的速度，所以资源性缺水和水质性缺水并存，制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众的身体健康和生产、生活。现在，我国水污染防治仍面临五大严峻问题:
⒈水污染形势依然严峻。污染排放总量增长速度快，据水利部统计近3年增长8.6%，主要水系水质恶化程度没有得到控制，据环保局统计，2004年七大水系，一半以上达不到饮用水标准，一半以上属于五类、劣五类水，已不能直接使用。另外，水污染事故不断发生，经济损失较大。
⒉工业污染仍然十分突出。不少老企业污染严重，无力治理，生产设备老化，工艺技术落后，产生的废水未经处理就直接排放;高消耗、高污染的小企业仍大量存在;不少企业有法不依，违法排污现象普遍。
⒊城镇污水未有效处理。随着城市化发展，城市污水排放量增加，而污水处理厂建设缓慢，污水收集管网建设滞后，目前能正常运行的有1/3，低负荷运行的有1/3，还有1/3开开停停。另外，我国仍有一大批城市没有污水处理收费制度或收费偏低，不能满足污水处理厂的运营要求。
⒋饮用水安全问题突出。我国一些地区饮用水源地水质差，不合格率占25%，全国农村尚有3亿多人饮用水不安全。
⒌水资源浪费现象严重。据统计我国万元工业增加值用水量为222吨，是发达国家的5～10倍，工业用水重复利用率为62%，发达国家均为75%～85%;农业灌溉用水利用系数为0.45，而很多国家为0.7～0.8;生活用水浪费严重，全国管网漏损率为20%，每年浪费水达100亿吨以上。
以上水污染没有得到有效控制的状况，说明在我国水污染防治方面，立法尚需完善，执法、司法也需要进一步改进。而立法乃执法、司法之源，所以完善我国的水污染防治法就显得尤为重要。
四、完善我国水污染防治法的思考
笔者认为可从以下几个方面思考:
1.水污染防治政府有责。水环境保护是大规模的公益性事业，所以在公益性事业中政府的作用极为突出、重要、有效。理论和实践证实，在水环境保护工作中，需要坚持并强化政府的职责。完善水环境保护必须加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。所以建议立法应增添“水污染防治政府有责”的规定，水污染防治工作目标责任书确定的任务完成情况和跨界水质段面水质年度考核结果应纳入政府工作考核及政府工作主要负责人征集考核体系，并作为任免、奖励干部的重要依据。全国人大环资委主任委员毛如柏曾强调，对领导干部的环境责任追究制应进一步建立和完善，将来在修改有关法律时，应明确规定，对未履行环境保护职责的，或履行不力的行政领导，应给予行政处分，造成严重后果的应辞职或撤职，情节严重的应追究刑事责任。
2.鼓励公众参与。而今，公民的环境权日益受到重视，我国的水污染防治法应加强对公众参与的明确、具体的规定，保证、鼓励、保护公众更多地参与环境管理，促进水环境保护目标的实现。同时应提高公众的环境意识，加强宣传、教育、培训，为水环境污染治理、保护、发展提供持续的社会根本动力。
3.彻底改变“守法成本高，违法成本低”的执法瓶颈。1996年修改的水污染防治法的“全过程控制”、“清洁生产”等新的法律概念的发展、实施确实有一定的进步。污染防治立法从末端控制战略下的预防为主，发展为源头控制战略下的预防为主，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。依据立法，政府对造成水污染的企业进行了整顿，禁止新建严重污染水环境的企业，淘汰落后工艺和设备，规定企业应采用原材料利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，加强管理，减少水污染物的产生。
按照国家以上有关法律的规定，企业排污有严格的标准，并要缴纳排污费;超过相应标准的，要建立废水处理设施，并定时启动，保证排放的污水达到合格的标准。而现实的情况却是，不少企业偷偷摸摸排放严重超标污水，或宁愿缴纳排污费，不肯投资建设废水处理设施，或虽有排污设施，平时不启动，只是上级领导来检查时运转一下。他们就是用这种违法、欺骗的手段使其在成本相对低的状态下生产经营，取得市场中的“比较优势”;而另一方面，守法企业增加投入治理污染，提高了生产成本，相对削弱了竞争力，这就是现实情况下“守法成本高，违法成本低”的真实写照。
笔者认为应使违法违规排污的企业付出高昂的代价，才能改变这种状况。因此，在立法上应明确采取相应的行政处罚、司法追究、排污收费、民事赔偿等措施，使违法违规排污的企业，得不偿失，从而使违法的管理失职者不仅承受良心谴责，还要依法受到惩处。
4.改进经济刺激措施，健全价值补偿机制。如前所述，环境经济刺激措施是水污染防治法制的间接调控主要措施，它可改变无偿或低价使用水资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于可持续发展。修订的水污染防治法也因此规定了相应的制度。
另外，笔者认为应该同时健全价值补偿机制，征收排污费只是考虑了水资源利用行为对水质的影响，而没有考虑水资源利用对水资源量及地下水方面的影响，是不全面的补偿。应增加的水资源补偿机制的征收对象为既不构成刑事违法又不构成行政违法，但其行为可能对水资源的使用和水环境造成不利影响的单位和居民。
5.继续坚持以流域管理为核心，从整体上来防治水污染。我国以前是单一的区域控制，后来由于跨区域污染问题及纠纷层出不穷，久拖不决，而且随大城市用水量的增长，长距离引水成为许多城市的供水主要来源，跨区域污染已成为这些城市的安全隐患。新修订的水污染防治法确立了将流域管理作为基础和核心，并纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。为了加强流域的污染防治，国家和地方还颁布了专门的法规和规章，如1995年国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1999年湖北人大通过了《湖北省汉江流域水污染防治条例》。与此同时笔者认为同时还应进一步建立和健全跨区域污染纠纷的法律制度，以协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作，如此才能从整体上来防治水污染。
6.强化法律责任。扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，加大处罚力度。同时还应规定违规之后的补救性措施，如限期改善、申报、补正及复工的规定。因为对排污者，其目的是通过一系列的措施规范其行为，从而促使其达标，所以处罚并不是最终目的，如此才能有效地防治水污染。
为进一步贯彻落实科学发展观，切实加强对全县节能减排环境保护工作的领导，明确责任，强化监管，根据《环境保护法》等有关法律法规和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等文件精神，经县政府研究，决定建立全县节能减排和环境保护工作管理责任制。
一、指导思想
按照科学发展、和谐发展的总体要求，坚持环境保护基本国策，建立健全全县节能减排、污染防治、环境保护责任体系，落实责任，积极推进经济结构调整和发展方式转变，切实改变“高能耗、高污染，先污染后治理、边治理边污染”的状况，大力推进资源节约型、环境友好型社会建设，努力实现全县经济、社会与环境协调、持续、快速发展，全面推进小康社会、和谐龙游建设。
二、基本原则
1、“谁主管、谁负责”原则。按照政府领导分工管理范围，对全县节能减排、污染防治、环境保护工作，由县政府主要领导负总责，分管副县长具体主管、协调、督促职责范围内的节能减排、污染防治、环境保护工作，指导、督促责任部门建立健全有关规章制度，层层落实工作责任制，采取有效措施，确保完成年度目标任务。
2、“属地管理、部门负责”原则。采取条块结合，行业主管部门根据各自职责分工，做好本行业领域内的节能减排、污染防治、环境保护工作；乡镇（街道）、工业园区管委会按照一把手负责制的要求，对本区域范围内的节能减排、污染防治、环境保护工作负总责。
3、“谁耗能、谁节能，谁污染、谁治理”原则。进一步明确企事业单位主体责任，对各自节能减排、污染防治、环境保护工作，落实治理责任。
三、领导分工
按照县政府领导成员分管范围，对全县节能减排、污染防治、环境保护工作作如下划分：
1、县长连小敏：对全县节能减排、污染防治、环境保护工作负总责。
2、常务副县长王良春：具体分管全县节能减排、污染防治、环境保护工作的整体协调，主要负责工业企业、工业园区等节能减排、污染防治、环境保护工作。负责范围：县府办、发改、经贸、劳动与社会保障、能源、安全生产、环保、国资、税务、国土、工业园区、统计、机关事务、外事、金融、保险、供电、总工会等部门的节能减排、污染防治、环境保护工作。
3、副县长吕玉茹：主要负责教育卫生、文化旅游等方面节能减排、污染防治、环境保护工作。负责范围：教育、卫生、计划生育、文化旅游、广播电视、体育、食品药品监督、电大分校、妇联、档案、文联、关工委、县志办、红十字会、新闻单位等部门的节能减排、污染防治、环境保护工作。
4、副县长薛伟：主要负责科学技术、信息化等方面节能减排、污染防治、环境保护工作。负责范围：科技、农村能源、外贸、供销、行政服务中心、技术监督、民族事务、宗教、侨务、电信、邮政、移动、联通、网通、铁通、科协、共青团、对台办、侨办等部门的节能减排、污染防治、环境保护工作。
5、副县长李建民：主要负责农业和农村等方面节能减排、污染防治、环境保护工作。负责范围：农办、农业、林业、水利、民政、移民、人民武装、征兵、乌引工程、气象、防汛防旱、防灾救灾、采砂办、沐尘水库建设、农业综合开发、农技110、人武部、慈善总会、老龄委等部门的节能减排、污染防治、环境保护工作。
6、副县长洪一舟：主要负责商贸流通、政法等方面节能减排、污染防治、环境保护工作。负责范围：公安、司法、交通、监察、、物价、粮食、物流、招投标监管办、招投标中心、工商行政管理、烟草、消防、铁路运输、铁办、法制办、法院、检察院、武警、残联等部门的节能减排、污染防治、环境保护工作。
7、副县长周向军：主要负责城乡建设等方面节能减排、污染防治、环境保护工作。负责范围：建设与城市管理、村镇建设、招商引资、山海协作、驻外机构、房改办、住房基金管理中心、人防办、社区建设与管理、城市创建、工商联等部门的节能减排、污染防治、环境保护工作。
县政府领导工作调整、变动，新任接替领导即为自然责任人。如县政府领导分工有调整，按照调整的分工履行节能减排、污染防治、环境保护领导职责。
四、责任分解
（一）部门责任分解
各部门按照各自的管理职能，承担相关行业领域的节能减排、污染防治、环境保护的监管责任，主要部门的监管责任分解如下：
1、县政府办公室：负责全县节能减排、污染防治、环境保护工作的组织、督查、协调、考核。
2、县部门：负责全县节能减排、污染防治、环境保护工作方面的受理、交办、督办、调处。
3、县经贸部门：负责全县节能降耗工作的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责工业经济领域的节能降耗工作；负责工业项目决策把关和产业政策的执行；负责产业结构调整、落后生产能力淘汰工作。
4、县环保部门：负责全县污染减排、环境保护、生态建设方案的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责全县环保管理、环保执法、污染纠纷调处工作；负责工业污染防治、污染减排工作；负责全县建设项目环评审批、环境监察管理、环境监测管理；负责全县环境违法行为的依法查处。
5、县发改部门：负责服务业节能减排、污染防治的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责全县节能减排、污染防治、环境保护重点项目的计划报批，并组织实施、检查考核。
6、县财政部门：负责全县节能减排、污染防治、环境保护的经费保障，并监督经费使用绩效。
7、县农业部门：负责全县农业生产和畜禽养殖业方面的节能减排、污染防治、环境保护的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责全县农业生产和畜禽养殖业方面的项目决策、规划管理、污染防治、纠纷调处；负责全县各类污染引起的农损调查、鉴定和估价工作。
8、县水利部门：负责水资源、流域和养殖业等方面的水环境保护监管、治理工作；负责水产养殖、砂石采挖、水利水电污染防治、污染减排的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责水产养殖、砂石采挖、水利水电污染纠纷的受理和调处；负责各类污染引起渔损调查、鉴定和估价工作。
9、县建设部门：负责城区和建筑业的节能减排、污染防治的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责城乡建筑、城区商业、生活垃圾和污水等引起的污染纠纷的受理、调处；负责通过环评审批的各类建设项目施工许可、供水许可；负责实施被关停高能耗高污染项目的断水措施。
10、县公安部门：负责城区商业噪声、生活噪声、机动车噪声和尾气污染防治、污染减排的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责全县群体性和突发性环境事件的治安秩序管理。
11、县工商部门：负责受理和调处无照经营、超范围经营和个体工商户经营引发的污染纠纷；负责吊销被关停的高能耗重污染单位的工商营业执照。
12、县林业部门：负责林业生态资源保护的监督管理，依法查处林业生态资源破坏事件；负责被各类污染引起的林损调查、鉴定和估价工作。
13、县交通部门：负责交通建设、运行方面的节能减排、污染防治、生态恢复的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责交通环境污染纠纷的受理和调处。
14、县卫生部门；负责全县医疗卫生机构节能减排、污染防治的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责医疗卫生机构污染纠纷的受理和调处；负责各类被污染引起的医疗、鉴定和估价工作。
15、县国土部门：负责通过环评审批的各类建设项目供地许可；负责受理和调处各类未批先建项目的违法用地问题；负责受理和调处矿山采选引起的生态破坏、环境污染和生态恢复问题。
16、县规划部门：负责通过环评审批的各类建设项目规划许可；负责受理和查处各类未批先建的违章建筑工程。
17、县供电部门：负责通过环评审批的各类建设项目供电许可；负责实施被关停高能耗、落后生产力、高污染项目的断电措施。
18、县农办部门：负责全县农村生活节能减排、污染防治的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责受理和查处农村生活垃圾和生活污水引起的污染纠纷。
19、县旅游部门：负责全县旅游景区、旅馆饭店及农家乐等旅游业节能减排、污染防治的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责受理和查处各景区景点、旅馆饭店及农家乐等旅游业污染纠纷。
20、县教育部门：负责全县教育机构节能减排、污染防治、环境保护方案的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责教育系统污染纠纷的受理和调处。
21、县科技部门：负责全县节能减排、污染防治、环境保护科技项目的组织实施、检查考核；加快高新技术在环保领域的推广应用。
22、县媒体部门：负责按照全县节能减排、污染防治、环境保护工作的总体要求，加强全社会宣传教育工作。
（二）乡镇（街道）、工业园区责任分解
各镇乡人民政府、街道办事处和县工业园区管委会对辖区范围内的节能减排、污染防治、环境保护负总责。负责辖区节能减排、污染防治、环境保护的方案编制、政策制订、组织实施、检查考核；负责辖区节能减排、污染防治、环境保护的宣传教育、项目管理、违法查处、纠纷调处、检查考核；负责辖区内村庄（社区）和主要耗能排污单位年度节能减排、污染防治、环境保护工作的责任分解，并做好监督检查和考核奖惩；负责受理和调处辖区内各类污染纠纷；负责做好因环保问题引发的维稳工作；负责监督、制止辖区各类违反节能环保法律法规的违法行为，并协助主管部门依法查处环境违法行为。
五、工作要求
1、提高认识。当前，在我县经济社会快速发展过程中，经济发展与资源环境的矛盾日益凸现，工业点源污染、农村面源污染、水环境污染等问题较为突出，全县节能减排、污染防治、环境保护目标面临的形势日益严峻。各乡镇（街道）、部门要充分认识节能减排、污染防治、环境保护的重要性和紧迫性，真正把思想和行动统一到县政府的决策和部署上来，摆上重要议事日程，并根据各自职责分工，采取措施，扎实推进，真正把节能减排、污染防治、环境保护工作落实到位，确保全县经济社会可持续发展。
2、加强领导。各乡镇（街道）、部门要按照节能减排、污染防治、环境保护责任分工，建立一把手负责制，主要领导亲自抓，切实加强区域、行业范围内的节能减排、污染防治、环境保护工作的领导，确保组织到位、责任到位、投入到位、措施到位。要定期不定期地研究解决有关问题，逐级签订节能减排、污染防治、环境保护目标责任书，严格检查、严格考核，确保完成各项目标任务。
3、完善制度。要全面落实“五步工作法”，严格实行环评“一票否决”，完善项目准入制度；要逐步建立“两高一低”企业退出机制，全面实施排污许可证和排污费征收制度，加快淘汰落后生产能力；要建立健全节能减排指标体系、监测体系和考核体系，推进重点排污企业污染源在线监控等环保设施建设，建立企业节能减排与政策挂钩机制。要建立目标责任制和评价考核体系，把节能减排工作纳入各乡镇（街道）、部门目标责任制考核，实行一票否决制。
一、充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性
（一）土壤污染防治工作取得初步成效。高度重视土壤污染防治工作。各地区、各部门认真贯彻落实中央关于环境保护工作的决策和部署，不断加大工作力度，在开展土壤基础调查、完善相关制度规范、强化污染源监管、提升土壤污染防治科技支撑能力、组织污染土壤修复与综合治理试点示范等方面进行了积极探索和有益实践，取得了初步成效。
（二）土壤环境面临严峻形势。目前，我国土壤污染的总体形势不容乐观，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区；土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面；土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大；土壤环境监督管理体系不健全，土壤污染防治投入不足，全社会土壤污染防治的意识不强；由土壤污染引发的农产品质量安全问题和逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。
（三）加强土壤污染防治意义重大。土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存和发展的物质基础。加强土壤污染防治是深入贯彻落实科学发展观的重要举措，是构建国家生态安全体系的重要部分，是实现农产品质量安全的重要保障，是新时期环保工作的重要内容。各级环保部门要从全局和战略的高度，进一步增强紧迫感、责任感和使命感，把土壤污染防治工作摆上更加重要和突出的位置，统筹土壤污染防治工作，切实解决突出的土壤环境问题。
二、明确土壤污染防治的指导思想、基本原则和主要目标
（四）指导思想。以科学发展观为指导，以改善土壤环境质量、保障农产品质量安全和建设良好人居环境为总体目标，以农用土壤环境保护和污染场地环境保护监管为重点，建立健全土壤污染防治法律法规，落实土壤污染防治工作机构和人员，增强科技支撑能力，拓宽资金投入渠道，加大宣传教育力度，夯实工作基础，提升管理水平，切实解决关系群众切身利益的突出土壤环境问题，为全面建设小康社会提供环境保障。
（五）基本原则。
预防为主，防治结合。土壤污染治理难度大、成本高、周期长，因此，土壤污染防治工作必须坚持预防为主；要认真总结国内外土壤污染防治经验教训，综合运用法律、经济、技术和必要的行政措施，实行防治结合。
统筹规划，重点突破。土壤污染防治工作是一项复杂的系统工程，涉及法律法规、监管能力、科技支撑、资金投入和宣传教育等各个方面，要统筹规划，全面部署，分步实施。重点开展农用土壤和污染场地土壤的环境保护监督管理。
因地制宜，分类指导。结合各地实际，按照土壤环境现状和经济社会发展水平，采取不同的土壤污染防治对策和措施。农村地区要以基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地为监管重点；城市地区要根据城镇建设和土地利用的有关规划，以规划调整为非工业用途的工业遗留遗弃污染场地土壤为监管重点。
政府主导，公众参与。土壤是经济社会发展不可或缺的重要公共资源，关系到农产品质量安全和群众健康。防治土壤污染是各级政府的责任。各级环保部门要在同级党委政府统一领导下，认真履行综合管理和监督执法职责，积极协调国土、规划、建设、农业和财政等部门，共同做好土壤污染防治工作。鼓励和引导社会力量参与、支持土壤污染防治。
（六）主要目标。
到20*年，全面完成土壤污染状况调查，基本摸清全国土壤环境质量状况；初步建立土壤环境监测网络；编制完成国家和地方土壤污染防治规划，初步构建土壤污染防治的政策法律法规等管理体系框架；编制完成土壤环境安全教育行动计划并开始实施，公众土壤污染防治意识有所提高。
到20*年，基本建立土壤污染防治监督管理体系，出台一批有关土壤污染防治的政策法律法规，土壤污染防治标准体系进一步完善；建立土壤污染事故应急预案，土壤环境监测网络进一步完善；土壤环境保护监管能力明显增强，公众土壤污染防治意识显著提高；土壤污染防治规划全面实施，土壤污染防治科学研究深入开展，污染土壤修复与综合治理示范项目取得明显成效。
三、突出土壤污染防治的重点领域
（七）农用土壤环境保护监督管理。以基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地为监管重点，开展农用土壤环境监测、评估与安全性划分。加强影响土壤环境的重点污染源监管，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉，强化对农药、化肥及其废弃包装物，以及农膜使用的环境管理。对污染严重难以修复的耕地提出调整用途的意见，严格执行耕地保护制度。积极引导和推动生态农业、有机农业，规范有机食品发展，组织开展有机食品生产示范县建设，预防和控制农业生产活动对土壤环境的污染。
（八）污染场地土壤环境保护监督管理。结合重点区域土壤污染状况调查，对污染场地特别是城市工业遗留、遗弃污染场地土壤进行系统调查，掌握原厂址及其周边土壤和地下水污染物种类、污染范围和污染程度，建立污染场地土壤档案和信息管理系统。
建立污染土壤风险评估和污染土壤修复制度。对污染企业搬迁后的厂址和其他可能受到污染的土地进行开发利用的，环保部门应督促有关责任单位或个人开展污染土壤风险评估，明确修复和治理的责任主体和技术要求，监督污染场地土壤治理和修复，降低土地再利用特别是改为居住用地对人体健康影响的风险。
对遗留污染物造成的土壤及地下水污染等环境问题，由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能。加强对化工、电镀、油料存储等重点行业、企业的监督检查，发现土壤污染问题，要及时进行处理。区域性或集中式工业用地拟规划改变其用途的，所在地环保部门要督促有关单位对污染场地进行风险评估，并将风险评估的结论作为规划环评的重要依据。同时，要积极推动有关部门依法开展规划环境影响评价，并按规定程序组织审查规划环评文件；对未依法开展规划环评的区域，环保部门依法不得批准该区域内新建项目环境影响评价文件。
按照“谁污染、谁治理”的原则，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的单位和个人负责修复和治理。
造成污染的单位因改制或者合并、分立而发生变更的，其所承担的修复和治理责任，依法由变更后承继其债权、债务的单位承担。变更前有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。
造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定；但是不得免除当事人的污染防治责任。
四、强化土壤污染防治工作措施
（九）搞好全国土壤污染状况调查。各级环保部门要按照全国土壤污染状况调查工作的统一部署，加强沟通协调，有效整合资源，强化质量管理，落实配套资金，确保调查的进度和质量；在搞好调查成果集成的基础上，组织对调查成果的开发利用，服务于国家和地方经济社会发展。同时，要严格执行国家有关保密的规定，做好数据、文件、资料、报告的信息安全和保密工作，确保万无一失。
（十）建立健全土壤污染防治法律法规和标准体系。抓紧研究、制定有关土壤污染防治的法律法规和政策措施。加快制定污染场地土壤环境保护监督管理办法，并组织好实施。组织制修订有关土壤环境质量、污染土壤修复、污染场地判别、土壤环境监测方法等标准，不断完善土壤环境保护标准体系。鼓励地方因地制宜，积极探索制定切实可行的土壤污染防治地方性法规、标准和政策措施。
（十一）加强土壤环境监管能力建设。把土壤环境质量监测纳入先进的环境监测预警体系建设，制定土壤环境监测计划并组织落实。进一步加大投入，不断提高环境监测能力，逐步建立和完善国家、省、市三级土壤环境监测网络，定期公布全国和区域土壤环境质量状况。加强土壤环境保护队伍建设，加大培训力度，培养和引进一批专门人才。制定土壤污染事故应急处理处置预案。编制国家和省级土壤污染防治专项规划，并组织实施。国家和地方环境保护规划应包括土壤污染防治的内容，并提出具体的目标、任务和措施。
（十二）开展污染土壤修复与综合治理试点示范。根据土壤污染状况调查结果，组织有关部门和科研单位，筛选污染土壤修复实用技术，加强污染土壤修复技术集成，选择有代表性的污灌区农田和污染场地，开展污染土壤治理与修复试点。重点支持一批国家级重点治理与修复示范工程，为在更大范围内修复土壤污染提供示范、积累经验。
（十三）建立土壤污染防治投入机制。地方要加大土壤污染防治投入，保证投入每年有所增长。中央集中的排污费等专项资金安排一定比例用于土壤污染防治，保证资金逐年增加并适当向中西部地区倾斜；地方也应在本级预算中安排一定资金用于土壤污染防治。我部将协调中央财政部门视情况对地方土壤污染防治给予资金补助。财政资金重点支持土壤环境监测、污染场地调查与评估、土壤污染防治科学研究和技术开发、污染土壤修复与综合治理示范工程建设。按照“谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励社会资金参与土壤污染防治。
毒地之上，何物不毒？整个大地，浸在重金属、化肥农药、化工废料之中，土地污染严重至极，消费大众只好被练成百毒神君，百毒入侵，死而后已！尽管社会舆论反复要求、代表委员多次呼吁，然而，至今我國在土壤污染的防治方面仍未有专门立法。土地污染防治，是关乎政治、经济、民生的大事，而监管的空白，到底动了谁的健康？
谁为民众健康买单
土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存和发展的物质基础，然而我们面临的现实却是：在种子变得越来越优良的同时，全球的土壤却越变越糟，如果不根本改良土壤，整个世界都将深陷粮食危机。不仅如此，近年来在土地污染尤其是重金属污染集中多发地区，居民的生命安全也受到威胁，病死率上升，在全國多个地区出现“癌症村”。
据经济参考报报道，该报记者在湖南、辽宁、内蒙古等省区调研时了解到，我國环境污染污染正由大气、水体向土壤污染转移，土壤污染已进入一个“集中多发期”，对居民身体健康和农产品安全构成严重威胁。内蒙古的河套地区因土地污染地下水质量较差，造成砷中毒、氟中毒等地方病较为严重的情况。辽宁省锦州葫芦岛一带，土地主要受锌厂污染影响，污染元素以镉、铅、锌为主。此类元素攻击人的肾器官和骨骼，造成骨质疏松。在日本，这叫“骨痛病”，属比较常见的职业病。
统计显示，2008年以来，全國已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起。其中浏阳镉污染事件不仅污染了厂区周边的农田和林地，还造成2人死亡，500余人镉超标。
随着核技术在工农业、医疗、地质、科研等各领域的广泛应用，越来越多的放射性污染物也开始进入到土壤中，这些放射性污染物除可直接危害人体外，还可以通过生物链和食物链进入人体。据媒体报道，近年来，血铅超标、尿镉超标等时有报道，重金属污染出现了工业向农业转移、城区向农村转移、地表向地下转移、上游向下游转移，从水土污染到食品链转移，由逐步积累的污染正在进入突发性、连锁性、区域性的爆发阶段。
频繁爆发的污染事故损失惨重，不仅增加了环境保护治理成本，也使社会稳定成本大增，而土壤污染修复所需的费用更是天价。常州农药厂土壤修复需2亿元，无锡胡埭电镀厂重金属铬污染修复费用890万元，苏州化工厂需数亿至数10亿元。
不可盲目追求GDP
自从改革开放以来，我國对國家经济发展有很多规划，各种改革措施十分强劲，因而带动了國民经济的快速发展，但对由此引发的环境污染问题，却缺乏明确的规划和相应的措施。
当前我國正处于产业带向中西部转移的阶段，一些中西部省份正在快速崛起，但由于当地环境容量和环保规划的空缺，一些村镇正在无选择地承接东部转移的产业，一些高污染产业正在由东部向西部转移。专家表示，中西部地区土壤质量差，环境容量其实比大部分东部地区低很多，这样没有计划性的转移，对于土壤保护而言，无疑是十分危险的举动。因此，如果只强调发展，不考虑环境的风险，是对资源和环境的掠夺。科学发展，应先有规划，后有发展。不能盲目追求GDP。
据调查显示，造成生态和环境破坏的原因虽然是多方面的，但主要的污染源头是企业。数据表明，我國工业企业污染约占总污染的70%，其中工业企业污染中的50%是因企业管理不善造成的。有关企业追求经济利益最大化，忽视了对周围环境和群众健康的保护，暴露出企业环境意识薄弱和地方政府责任缺失。从中石油松花江污染，到云南曲靖铬渣污染，再到紫金矿业汀江污染，都反映出自律不足、监管乏力、管理缺失的问题。
发展经济的根本目的是为了满足人民群众的物质文化需求，当人们呼吸的空气、引用的水源、食用的粮食、蔬菜和肉类都遭到严重污染时，这种发展就背离了初衷，是不可持续的。因此，需反思产业发展模式，真正落实转变发展方式的战略，实现社会经济可持续发展。
是否有法可依？
维持土地资源的可持续利用，必须把预防作为中长期目标。随着我國被污染的土地日益增多，治理费用高昂，如果所有被污染的土地都做修复，成本太高，无法接受。与此相比，采用法律手段加强对土地污染的防治具有独特的优越性。尽管如此，但目前我國并没有关于土地污染的专项立法，关于土地污染防治的一些规定，大多散落在各个部门法中。
在我國，《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，对防治土地污染确实起到了一定的积极效果。但是相关法律条款都是原则性、概括性规定，并未形成系统的、可操作性的具体法律制度，加上其在执法上缺乏必要的力度，使土地污染的防治和治理工作更是难以执行。而这些部门法主要侧重于单一类型破坏行为的规范与治理，对慢性、隐性的土地污染规制不够明确，对土地生态破坏的预防性措施规定不够具体，而对于已经被破坏的土地生态环境并无有效的治理与监督机制，缺乏整体性与综合性法律保护对策。
如在《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律规范中只能找到单一类型的规制，对由于大气、水、固体废物在许可范围内的排放所可能导致的土地污染没有明确规定，不利于从“源头”上遏制土地污染。同时，适用于大气与水污染的“超标罚款”“排污收费”等法律制度在土地保护中很难有效实施，因为土地污染的潜伏期相对较长，滞后性特别明显，从一定程度上妨碍了对土地污染的有效预防治理。
我國《环境保护法》第二十条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”其中提出了土地环境保护的要求，但是对于如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有做出明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制。
