时间：2022-09-17 00:04:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村公共产品，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前,城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小,而在公共产品消费,尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在拉大,公共产品的严重短缺,已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高,生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足,甚至在不少地区,“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在,一些地方因缺少基础设施,仍不能消费现代家用电器,使用现代通讯手段,享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决,许多地区基本达到初步“小康”的情况下,农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变,因而增加公共产品的供给就成为新阶段“小康”建设所面临的一项主要任务。
增加农村公共产品供给,是新阶段促进农民增收与减负的迫切要求。当前,农民收入虽呈现恢复性增长,但增速缓慢,城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约,相应地农民收入增长也就受到一定制约。“路”与“富”的简单关系,足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见,只有增加其供给,才能为新阶段农民增收提供有力支持。
增加农村公共产品供给,是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后,农业面临越来越大的国际竞争压力,基础和战略地位面临新的挑战,国家粮食安全系数期待加强,迫切需要通过公共产品供给的增加,从根本上改变农业的弱质状况,形成新质的物质技术基础。目前,公共产品供给的不足,已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”,实现进一步发展的主要制约“短板”。因此,加快公共产品的供给,是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择
增加农村公共产品供给,是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任,造福一方”,多为农民“办实事、办好事”,其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见,增加其供给,体现“三个代表”的要求,有利于提高党和政府在广大农民中的形象,体现新阶段党的农村工作的新重点。
增加农村公共产品供给的制度创新
公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看,造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因,也有现实的原因;既有农村自身的原因,也有农村外部的原因;既有宏观层面的原因,也有微观层面的原因;既有制度、体制原因,也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此,增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。
公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下,由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”,优先发展城市的倾斜型发展战略和政策,因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度,以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为:城市所需的公共产品由政府包揽供给,所需资金主要由财政预算安排,而农村所需的公共产品政府提供较少,许多方面主要由农村基层负责提供,所需资金主要通过筹措方式解决,成本支出主要由农村居民来承担。并且,政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确,本应完全由政府提供的一些公共产品,如义务教育等,由于受财力限制,政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下,重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给,而对农村公共产品供给的投入严重不足,从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡,形成了很大的历史欠账。因此,要增加农村公共产品的供给,必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局,从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式,加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善,逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例,城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标,以坚持城乡供给的统筹为原则,对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次,确定城乡各类公共产品的供给主体,科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围,明确界定各级政府应提供哪些公共产品,尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围,合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限,把应由政府承担供给责任的公共产品,划归政府承担,所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入,加快归还历史欠账,尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。
公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制,是一种向城市倾斜的财政体系和体制,在财政预算支出中,用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重,而用于农村的偏轻,甚至过少,并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且,由于财政转移支付制度欠缺、不规范,从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给,必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策,加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善,实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度,向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中,一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系,合理划分、科学确定其事权和财权,尤其是农村公共产品供给上的事权和财权,使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善,调整支出结构和资金使用方向,使资金支出更多地向农业农村倾斜,确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度,加大向农村转移支付力度,深化农村基层财政体制改革,理顺、完善农村财政体系。
公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后,我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本,税外向农民收取各种费用,可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段,而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担
的成本支出。就税收而言,主要问题在于税制设置一直不尽合理,农民税负总体一直偏高。就收费而言,各种政策性收费更是不尽合理,项目繁多,一些公共产品,如义务教育、计划生育等方面的公共产品,本应由政府制度来义务提供,却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排,既是造成农民负担过重的主要原因,也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革,虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果,农民负担过重问题有一定缓解,但改革任务远未完成,尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新,一是要加快城乡统一税制的步伐,合理确定农村税收,逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制;二是要进一步对农村税费体系进行合理重构,尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度,及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供,其成本由农民负担为政府负担的转变,从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供;三是要使税费改革既符合国际通行的做法,又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。 此外,还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度,彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍,建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制,从而为增加其供给奠定体制基础,提供制度保障和动力。
增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑
增加农村公共产品供给,除了推进制度性改革,进行体制和制度系统创新,构建新的供给体制和制度外,还必须进一步转变政府职能,提供更多的政策支持和理论支撑。
关键词：农村公共产品；供给；农村基层设施
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-01
中国是一个农业大国，但是，随着中国近几年来经济的飞速发展，农业发展显然没有跟上经济发展的步伐，发展缓慢，农民的实际收入水平不高。我国农村的社会问题日益凸显，农村发展存在较为严重的不公平现象，农村问题已经成为全社会关注的焦点。我国西部地区发展欠发达，农村公共产品供给结构不合理，供给水平较低，如何调整贵州农村公共产品供给结构成为当前贵州农村经济发展的主要工作，因为它对于贵州农村经济的发展有着积极的促进作用。
一、农村公共产品概述
公共产品顾名思义是针对于私人产品而言的，农村公共产品是公共产品的重要部分，非排他性和非竞争力是它的基本特征，根据这个特征可以将农村公共产品分为准公共产品和纯公共产品。农村公共产品是指其具有绝对的非竞争性和非排他性，例如农村基层政府行政服务，农村义务教育，环境保护等公共产品，它应该是由政府免费提供，农民可以免费消费的，但是，目前贵州农村公共产品匮乏，并且大部分都是有乡镇机关或者农民筹资兴办的。农村准公共产品是指在纯公共产品和私人产品之间的，非竞争性和非排他性具有一定的不完全性，例如，农村公共卫生，义务教育，社会保证，农田防护林，病虫害防治等农村公共产品。
二、贵州农村公共产品结构现状
（一）农村基础设施供给水平有限。农业生产很大程度上受到农村基础设施状况的影响，农村水利建设是农业基础设施的重要组成部分。有关数据统计显示，在2010年到2012年间我国西南地区的水利建设总体呈上升趋势，农村水电站数量有较大的增加，贵州省的增幅显然高于以及重庆云南地区，但是与四川省相比，贵州省的水电站数量还有一定的距离。2010年到2012年间，云贵川地区频繁出现旱情，因此，加大贵州省农村基础设施建设有利于农村公共产品结构现状的调整，加大水利设施建设可以解决人民生活和家畜饮水问题，保证农田灌溉，有效促进农业发展。
（二）农村交通设施供给欠缺。在贵州省农村交通设施方面，不管从数量还是质量上，贵州省都处于落后的水平。将农村道路根据不同的道路路面用料，农村交通路面可以分为由水泥、柏油浇灌而成的优质路面，以及由沙石以及砖石铺设而成的较差路面。与、云南等地区比较，贵州的交通设施占有一定的优势，但是与四川重庆这样的城市比较，农村交通设施的差距就凸显出来了。
（三）贵州农村最低生活保障水平有待提高。贵州省农村贫困人口比例较大，城市与农村有着较大的收入差距，无论是从生活保障户数还是最低生活保证人数均高于重庆、四川等地。有力地表明贵州农村贫困人口基数较大，生活最低保证问题急需解决。但是仅仅依靠贵州省民政部门的社会保证支出是远远不能满足贵州省贫困农民的需求的。贵州省相对来说是我国一个欠发达的省份，农村贫困覆盖率广，贫困程度较为严重，所以较大面积的在贵州省市县农村最低生活保障水平对于农村公共产品供给结构平衡有着重要意义。
三、贵州农村公共产品供给结构调整对策
（一）加强财政支持力度，优化供给结构。因为农村公共产品具有非竞争性和非排他性的特征，那么政府必然成为农村公共产品的主要投资主体。加强财政支持力度，采取各类有效措施加大对农村公共产品的投入，保证贵州省财政支持农村的增长幅度要高于财政支出的增长幅度，同时采用法律明确这一举措。在加强财政对农村公共产品的投入之后，还要注意调整本省农村公共产品的供给结构，避免农村公共产品供给出现不合理的状况，保证农民急需的公共产品供给到位。第一，在农村基础设施建设上投入更多的人财物力，例如农村电网、道路等设施的投入，鼓励现代农民修筑水利、道路。第二，农村教育的投入务必要得到充分的重视，将免费义务教育尽快推行到每一位农民身上，逐渐建立完备与农村就业相关的培训机制，保证农村基础工作的有序进行。第三，对农村医疗以及社会保障的投入力度，加快有序的推进农村合作医疗制度的顺利展开，在贵州省务必要加强农村最低生活保障制度的建立。建立健全农村社会化服务体系，对农业科学技术的投入要加大，保证农民可以更加了解应用农业科学。
（二）完善的财政管理体制是农村公共产品供给结构的有力保证。在省级政府投入与下及政府投入的农村公共产品供给要保证权责明确。在全省范围内覆盖的农村公共产品应该由省级政府部门投入，针对某一区域的农村公共产品应该由该区域政府投入建设。例如，贵州省范围内的环境保护工程，大型的农业基础设施的建设，社会福利建设等农村公共产品应该由省级政府承担，市县级政府负责日常的管理工作，承担农村公共产品的具体运作事物。对于农村医疗，教育社会保证等项目应由省级与市县级政府共同承担。诸如此类上下级职责明确划分应该利用法律条文进行规范，避免上下级政府之间相互推脱责任，增加财政负担。
（三）完善贵州农村公共产品需求表达体制。农民的需求决定公共产品的供给是调整农村公共产品供给结构最主要的目的之一。因此，完善贵州农村公共产品需求表达体制迫在眉睫，以村或者集体为单位，建立农村公共产品需求表达体制，不仅是全面实施农村基层民主制度的具体体现，还能充分实行民主自治。农村农产品需求表达体制主要是由全体村民或者农民对于所属范围内的公共产品进行投票，充分尊重和了解农村对农村公共产品的具体需求，彻底颠覆传统的以政府为主的农村公共产品需求的垄断决策的形势，将农民群众的需求落到实处。
四、结语
贵州农村公共产品供给结构尽管目前还存在一定的问题，但是相信通过供给结构的优化，财政管理体制的完善以及需求表达机制的建立，贵州省农村公共产品供给必然会迎来大好的形势，保证贵州省农业经济较快较好的发展。
参考文献：
[1]于印辉.我国农村公共产品供给问题研究[D].东北财经大学，2010（1）.
[2]韩建.我国农村公共产品供给现状及对策研究[J].财经政法咨询，2012（1）.
[3]郑武权.提高贵州农村公共产品供给水平的对策思考[J].魅力论坛，2011（3）.
【关键词】农村公共产品 现状 对策
一、农村公共产品的定义
农村公共产品是相对于农民“私人产品”而言，供由农村居民享用，具有非竞争性、非排他性的各类经济物品或公共服务。根据其在消费过程中性质不同，也分为农村纯公共产品和农村准公共产品。前者包括农村基层政府的行政服务、综合规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河的治理、农村环境保护等；后者包括农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施、农业科技推广、公共卫生、社会保障等。
二、农村公共产品供给的现状
1994年分税制实施后以后，农业税被划为市县本级收入，用于县市一级的公共产品提供。农村乡镇基层组织的基本特征是政社合一，都在一定程度上履行政权职能，同时，也是一个经济组织，在这一体制下，公共产品的供给主要靠内部解决。尽管改革开放以来农村公共产品供给有了明显改善，但仍滞后于现代公共产品供给，城乡统筹发展和社会主义新农村建设的要求。
1.农村公共基础设施建设落后
在“城乡分治”的二元管理体制下，城市地区的公共设施和基础设施等基本公共产品比较充裕，提供的主体是政府，建设资金来自于财政拨款。对于这些公共产品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区除少数经济十分发达的地区政府能够提供基本公共产品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共产品。虽然有些地方建设了道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上由农民自主解决，国家只给予适当的补助，在现行的财政体制下，国家财政资金向城市投入多而对农村投入少。
2.农村义务教育问题突出
长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省级政府承担的责任少，基础教育管理权限下放，地区之间、城乡之间义务教育公共资源配置失衡的问题十分突出。同样是义务教育，国家财政拨款和教师工资城乡间存在较大差异，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适应。在广大农村，尤其是偏远农村，由于忽视农民的教育培训，加上经费短缺，师资力量薄弱，致使城乡教育水平存在很大的差距。据资料显示，目前我国农民的平均受教育年限为7.3年，城市居民的平均受教育年限为10.4年。这说明我国农村处于十分严重的“教育贫困”状态，相当多的农村人口不能获得改善其生活水平所必需的教育培训。
三、增加农村公共产品供给的对策建议
1.消除体制障碍，给农民以城镇居民同等的国民待遇
我国城乡分治的“二元”经济管理制度现已成为制约“以工促农，以城带乡”，城乡统筹，区域均衡的主要障碍。因此，应尽快消除以传统户籍管理制度为主的各种体制障碍，实行以职业划分为农业与非农业人口，以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度。
2.积极引进私人投资，构建多层级的公共产品供给结构
根据公共财政学的有关理论，社会产品序列可以按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类：纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场机制自行提供，俱乐部产品的受益人是相对固定的，而且其外部收益溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人，因而可以通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来，形成利益上的共同体，并通过共同费用分摊，实现收益内在化。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性，私人提供缺乏效率，因而必须由政府扶持。而政府扶持并不意味着完全由政府提供，政府可以通过补贴等方式和私人混合提供。
3.积极挤进农村税费改革，理顺公共分配关系现行制度
从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子，乱收费的情况发生。
4.重视农村人力资源开发，将教育经费的投入重点向农村倾斜
教育作为一种准公共产品，是促进收入分配平等的最有效的因素之一。建设社会主义新农村，统筹城乡公共产品供给，必须适时超前地进行人力资本的开发投资。要将教育经费的投入重点放在农村义务教育和基础教育方面，真正实施九年义务教育制，尽快改善农民的教育状况。
摘要：当前我国农村公共产品供给状况与城市相比差距极为悬殊,其原因在于农村公共产品政府提供责任主体的缺失,其结果影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力,影响了农村居民的生活水平和生活质量,也成为阻碍社会主义新农村建设的严重障碍。增加农村公共产品的供给要进一步完善其供给制度,改变政策导向和政策思路,创新供给模式。实施多元化农村公共产品供给机制是一种有益探索。
关键词：农村公共产品 供给 新农村建设
“十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村,不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业,扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前,农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展,已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此,着力扩大农村公共产品的供给,对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。
一、石家庄市农村公共产品供给的现状
长期以来。我国在公共产品供给上实行的是两套政策,一套政策是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由各地财政来提供:另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决,国家仅给予适当补助。由于城市的公共产品供给主要由政府提供,有充足的资金来源,因此城市居民可以享受到优质的基础教育、发达的交通、完善的医疗服务以及优美的人文环境和自然环境。农村居民不仅与此无缘。而且在公共产品供给条件远低于城市的状况下。还要为享用这些公共产品交费。石家庄市与全国情况一样,一边是市政府在经营城市、改善投资环境的激励下为民办实事,迅速地提高城市的公共产品供给水平,使城市的公共产品供给“锦上添花”,让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受:一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势,农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同,直接造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。
1.农民缺乏基本医疗保障。从卫生经费上看,2003年石家庄市财政用于卫生的支出为4.91亿元,其中3.32亿元投向石家庄市区,占卫生投入总额的67.3%,而用于县城及农村的只有1.59亿元,占卫生投入总额的32.7%,直接投入到农村的卫生资源大概在20%左右,这足以表明,卫生资源配置极不合理。目前,承担了大量的公共卫生职能的乡镇卫生院,由于投入不足。公共服务的能力受到严重制约,一些乡镇卫生院名存实亡,甚至已不复存在。2003年石家庄市乡镇卫生院卫生技术人员有4858人,农村平均每万人拥有8.5人:市区和县城拥有23798人.每万人拥有72人,城市是农村的近9倍。农村乡镇卫生院有病床5320张,平均每万人拥有9张:市区和县城为20019张,每万人拥有60张。城市是农村的6倍多。原有的农村合作医疗体制早已不复存在,有些地方刚刚建立起来的新型合作医疗体制也还在探索和完善中,农民成为最大的自费医疗群体。农民不愿看病、看不起病,因病致贫、返贫的现象大量存在。
2.农村社会保障像蜻蜓点水。目前,石家庄市市区已建立了比较完整的社会保障体系,除企业和职工个人要缴纳社会保险费外,市财政每年还要给予大量补助。2003年市财政支出中,社会保障补助4.3亿元,其中3.54亿元用于石家庄市区,占社会保障补助总额的82.3%,0.76亿元用于县城及农村,仅占社会保障补助总额的17.7%。城市人均161元,农村人均11元(其中还包括农村特困户救济和优抚军烈属等),相差将近15倍。石家庄市社会保障体系覆盖主要限于城市,基本上还没有延伸到农村。城镇职工养老保险已基本实现全面覆盖,而农村社会养老保险参保人数56.7万,仅占农村人口的9.2%,主要集中在石家庄市区周边县、市,其他县、市特别是贫困县,农村人口参加养老保险的几乎为零。城镇职工失业保险参保人数达84.4万人,失业保险覆盖率为95%:农村根本就没有失业保险。2003年统计资料显示,市财政为向低保和下岗职工发放补助和生活费共支出2.2亿元。其中95%以上都用在城镇,全市有7.65万人接受城镇最低保障救助,城市最低生活保障率100%;农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担,由于资金来源的拮据而使农民的最低生活保障也大打折扣。在保障标准上,也存在着明显的城乡差别。石家庄市的低保标准为205元,而灵寿、赞皇、行唐、元氏、井
关键词:新农村;公共产品;供给
中图分类号:F320 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)03-0025-02
一、农村公共产品供给的重要性
(一)增加农民收入
1.从农村基础设施建设看,农业基础设施建设,不仅关系到促进农村产业结构调整,扩大农业生产规模,推动相关产业发展,加快农村经济繁荣,而且也是带动农村社会发展,缩小城乡差距,实现城乡互动的重要基础和前提。中国农村基础设施建设滞后这是一个不容忽视的事实――由于实施了农业支持工业、城市带动农村的政策,这虽然促进了城市基础设施的改善,为中国城市工业化的发展提供了强有力的保障,但是正是由于财政对城市的倾斜,导致农村缺乏资金投入,基础设施建设严重滞后。完善的公共基础设施是提高农民的劳动生产效率,促进农业生产专业化、规模化、产业化的前提,也是农民增收的重要保障。
2.从农村公共服务体系看,推进农村公共服务体系建设是广大农民群众的迫切要求,是全面树立和落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。由于对农村和农业公共支出的不足,中国农村的公共服务体系极不完善,农村教育和医疗卫生条件落后――这些都是新农村建设所亟待解决的问题。而农民是否可以根据市场和政策来发展自己的产业、农村教育质量是否可以得到有效的提高、农村的基本医疗卫生的供给是否有保障,都是关系到民生根本的问题。可见,在推进新农村建设的过程中,完善的农村医疗保障制度能保证农民的身体健康和劳动体能,农村文化教育以及信息服务的投入则有利于农民素质以及农民增产增收能力的提高。
(二)改善农村社会经济环境
1.有利于改善社会环境,社会环境是与自然环境相对的,是由经济、政治、文化等要素构成。高效的农村公共产品供给有利于提高农民的政治参与程度,增进农民归属感,有利于信息的流通,以及促进农村资源的优化配置,改善农村社会环境。同时,农村教育、农村医疗保障以及农村生态环境保护等公共产品的提供与农民生活质量的提高以及农村社会可持续发展极为密切。
2.有利于改善农村市场环境,当农村公共产品供给充足时,农民会将更多的收入用于改善生活、增加农业投入等私人产品的消费和农村经济再生产,从而活跃农村消费市场,推动农村经济的发展。同时,基础设施的建设能够间接创造市场需求,降低生产成本,改善社会生产条件,达到稳定市场,促进经济发展的目标。如交通、水电、医院等公共设施的完备程度影响一个地区的旅游、工贸、房地产等多项产业。
(三)加快农业现代化进程
1.农村公共产品的有效供给,有利于农业基础设备的完备。农村公共产品供给中很重要的一项内容就是提供农村基础设施,农业基础设施是农业现代化的基础,是农业现代化不可缺少的条件之一。提供农村公共产品,很重要的一项内容即提供对农村生产和农村经济发展起支撑作用的产品。如农村水利设施、乡村交通设施等。
2.农村公共产品的有效供给,有利于劳动力素质的提高以及农业技术的发展。科技是第一生产力,农业科技投入不足,或是由于农民素质低而无法驾驭现代技术,都会影响农业现代化的进程。农村公共产品在教育、技术、政策等方面的支持,为劳动力素质的提高以及农业技术的发展提供了强有力的保障。
3.农村公共产品的有效供给,有利于推进农业产业化建设。农业产业化是农业现代化的重要内容之一。完善的农村公共产品供给机制可以降低包括生产成本、交通成本、风险成本和决策成本等在内的农业经营成本,从而提高农业生产效率,将农村的风险转移给全社会,提高农业的抗风险能力,促进农业产业化。同时,市场信息有效快速的传播也是促进农业产业化的重要条件。
二、中国农村公共产品的供给瓶颈透视
1.农村公共产品供给总量不足。由于农村公共问题受关注的时间不长,虽然近年来中国农村公共产品的供给有了大幅的提升,但是在总量上还是存在严重的不足。相对城市齐全的公共设施而言,农村的状况是截然不同的――由于农村公共问题受到关注的时间不长,在非农生产性基础设施、文化精神设施、社会卫生设施、社会各项服务体系等方面供给还是普遍缺失。这些问题的存在,严重制约了农村社会的进步、农业现代化的进展以及农民生活质量的提高。
2.农村公共产品供给结构失衡。由于基层政府一味追求政绩,偏执地倾向于“硬”公共产品的提供,中国农村公共产品供给出现了供给不足与供给过剩并存的尴尬局面。即农村急需的公共产品供给严重不足,如公共服务、市场信息等的“软”公共产品,而那些农民不太需要的,为各自政绩而提供的公共产品却出现了畸形的过剩。农业科技投入不足、教育文化投入缺失以及医疗卫生缺乏保障等都给农村社会的长足发展造成了损害,而无视农民需求的“政绩型”公共产品却消耗了本就有限的公共资源。
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3.农村公共产品供给效率低下。政府的公共投资水平很大程度上取决于农村经济发展水平,而农民分布的分散性和低组织化程度,使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平,带来供给效率的低下。此外,农村公共产品供给制度中,资金的筹措和使用监督成本高,公共资源被大量挤占挪用、挥霍浪费,同时,由于中国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财力匮乏、农民自身存在的文化特质等原因,导致了现行农村公共产品供给效率低下。
三、构建科学完善的农村公共产品供给机制
(一)优化财政转移支付制度,提高资金利用效率
按照中央提出的“多予、少取、放活”的方针,各级政府加大农村公共财政投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范闱,强化政府对农村的公共服务,建立以工促农、以城带乡的长效机制。中国城乡之间的差距究其根本原因在于城乡之间公共产品供给能力上的差异,而其关键就在于各级政府财政配置上的不合理。因此,提高农村公共产品供给水平与供给能力的主要途径之一就是按照“财权与事权相对称”的原则,对政府间的支付转移制度作相应的变革,提高各级政府在新农村建设中的公共产品供应能力。
(二)科学定位供给主体,构建多元供给体系
1.确立各级政府的主导地位,发挥主体作用。公共产品在现代市场经济的条件下,其非竞争性、非排他性和不可分割性的特征仍将长期存在,同时中国新农村建设的现实基础――公共产品供给严重不足,“错位”、“越位”和“缺位”等突出现象,决定了各级政府必须成为农村公共产品的供给主体,发挥主导作用。长期以来,以城市为中心的工业化战略的实施,在公共产品的供给方面形成了城乡分离的二元化供给
局面。政府有义务承担起农村公共产品供给的主要责任,这是工业反哺农业的必然,也是新农村建设的需要。
2.发挥非政府组织的导向作用。政府在目前有限的财力下,不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此,必须在明晰产权关系的条件下。积极引进民间投资,通过投资主体多元化,动员社会资源来提供农村公共产品。
3.促进农村公共产品供给的市场化。政府作为公共产品供给的主体,存在着“政府失灵”问题,市场化供给是解决政府失灵的最优途径。农村公共产品供给市场化是指以政府为主导,以市场和社会参与的多元化供给体系――打破政府垄断,引进竞争机制。政府不能推卸农村公共产品供给的责任,但是政府也并不是农村公共产品唯一的供给主体,引入市场机制与私人投资,通过市场竞争打破政府的垄断,形成各方有序竞争与合作的格局,构建公私合作伙伴关系模式。
(三)构建科学的决策和管理机制,提高供给效率
1.构建“由下而上”的需求表达机制,改革农村公共产品的决策制度。供给的公共产品是为农民服务的,只有农民的需求被满足,才能发挥其价值,因此,增加农村公共产品的供给,提高农村公共产品的供给效率,必须构建科学合理的农村公共产品供给的决策机制和需求表达机制。新农村建设需要推进农村基层民主建设,提升农民公共决策的参与程度,充分实行村民自治,构建自下而上的需求表达机制,推动农村公共产品供给的科学化,使农村公共产品的供给真正反映农民的需求与爱好。
2.合理分配公共资源,实行重点公共需求供给优先化。由于资源约束,我们无法同时或在短时间内完成所有农村公共产品的供给,只能有选择性的提供,这就涉及到当前农村公共产品供给的优先性问题。农村公共产品的供给主体应该根据社会主义新农村建设的各方面需要结合实际,对不同类型的公共产品做出甄别:根据公共产品的需求的不同,按优先顺序分阶段供给,以弥补不足。此外,地区差异导致各地对农村公共产品的需求也不尽相同,因此,优先化还需考虑“因地制宜”。
3.优化制衡环境,建立农村公共产品供给的监督机制。任何政策的有效执行都离不开监督的作用,完善公共产品供给的监督机制,是实现农村公共产品有效供给的制度保证。目前,政府单方面决定着公共财政的收支和公共产品的供给决策而对其缺乏有效的监管约束,这是导致相关决策存在片面性和随意性的重要原因之一。因此,构建长期有效的监督约束机制,完善社会公众对政府公共产品供给决策的社会约束和监督机制,形成制约环境,以增加公共产品供给和使用的透明度,规范政府行为,是具有现实意义的。
新农村建设需要完善农村公共产品的供给体系和决策管理机制,即着眼于社会主义新农村建设,以和谐的社会经济环境为依托,以实现可持续发展为目标的农村公共产品供给机制和管理机制。
参考文献:
[1]郭素玲.完善公共产品供给加快新农村建设[J].农村经济。2007,(3):3-5.
[2]什么是农业现代化的特征[EB/OL].(2009-03-20)[2009-3-24]dfagri.省略/n233c38.aspx.
「摘 要 题农村公共物品
「关 键 词农民/农村公共产品/制度创新
一、农村公共产品的有效供给是农村长治久安的重要保证
农村公共产品相对于农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言，指在一定范围内农村居民消费、享用的具有“非排它性”和公益性的各类物资或服务，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体来说包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务，病虫防治，行政、法律和社区服务等。
目前国内对公共产品的研究主要就农村公共产品与农民负担的关系、政府对农村公共产品的供给力度、现行的农村公共产品体制方面来展开，对公共产品和农村公共产品的具体界定及分类还比较模糊，对于农村公共产品层次的科学划分和体系的构建研究还不够深入，对中央政府、地方政府和村社组织在农村公共产品中应该承担多大的作用才算合理可行缺乏深入研究，对农村公共产品层次认识不清。各级政府由于缺乏科学、合理、强制性的责任，也由于对这一理论层面研究的乏力，影响着农村公共产品的有效供给。农村公共产品的供给主体除了政府以外，哪些主体也能有效地参与进来？各供给主体之间遵循怎样的原则、创造什么样的条件才能实现各主体之间的良性互动？事实上，政府也有其自身的盲点，政府也会由于内部原因而失败，在市场失灵与政府失败的情况下，农村公共产品怎样才能持续增加？作为农村公共产品的最大受益群体——农民，在公共产品供给中应该扮演怎样的角色？这些深层次的重大问题，都急需进行系统深入的研究。西部农村发展严重滞后，一个非常重要的原因就是西部农村公共产品供给的普遍短缺，这已成了严重制约西部农村社会和经济发展的“瓶颈”。大力增加西部贫困地区农村公共产品的供给，改革与创新贫困地区农村公共产品的供给体制，打破制约西部大开发的“瓶颈”，必须解决的问题是：农村公共产品最大的受益群体——农民，要不要参与农村公共产品的供给？怎样有效参与农村公共产品的供给？以什么样的方式参与农村公共产品的供给？传统和目前的公共产品理论都没有对这一极为重要的问题进行深入的研究，成了农村公共产品理论研究的一根“软肋”。农民积极、有效的参与，是农村公共产品供给体制创新的重中之重，也是在新的历史时期加强党的执政能力建设和保证我国农村长治久安的现实需要。本文主要就农民在农村公共产品供给中的作用作一些有益的尝试和探索。
二、农民在当前农村公共产品供给体制中有效参与不足
“劳动者是生产力中最具活力的因素”。任何一种有效率的制度和体制，都具有激励功能，都能够激发劳动者的积极性、主动性和创造性。农村公共产品供给体制效率低下的原因之一，就是没有把广大农民的积极性、主动性和创造性激发出来，而只单纯的、强制的、被动的作为为农村公共产品买单的主要“付费者”，农民有效参与的不足，已成为农村公共产品持续增加的一大障碍。
（一）“局外人”决策体制忽视了农民的真实需要和价值偏好
在我国现行的农村公共产品供给体制下，提供什么样的农村公共产品，提供多少农村公共产品，通过什么渠道来提供农村公共产品，都是由上级政府及其部门“为民作主”，仅仅依照自己的价值观，一厢情愿地想当然地设定农民的需要和想法，并把这可能错误的想法付诸实践，甚至强迫农民接受。从社会学的角度来看，不同的阶层，由于所处的地位不同、立场不同，自己对利益的关切程度也不尽相同，有时同一问题所带来的利益对不同的阶层可能是根本冲突的。在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府、权力部门已成为既垄断权力又追求利益的主体，其行为和目标已与农民追求的目标发生严重冲突，不可避免地造成农村公共产品供给结构的失调和公共资源配置的低效率。突出表现在：一方面，大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种培育等农民急需的公共产品供给严重不足，而这些对农业生产具有重大影响的产品，由于投资巨大，技术要求高，又具有溢出效应，单个农户根本无力和不愿生产这些产品，由于生产性农村公共产品供给不足，使得农民单位农业生产成本增加，从而造成农民农业生产积极性不高，劳动力能够转移的农户干脆就不从事农业生产，这对于我国的农业稳定和粮食安全埋下了极大的隐患；而与此相对应，一些楼堂馆所、“七站八所”等农民较小需要的非生产性农村公共产品则供给过剩，甚至部分公共产品的供给还损害了农民利益。农民最需要的东西，自己没有表决权，却由“局外人”决策来满足自己的需要，这种“局外人”决策体制最大的弊端就是忽视了农民真实的需要和价值偏好，不可能满足农民的需要，不可能使农民满意，不可能促进农村的长久发展。
（二）制度外筹资为主的资金筹措制度加重了农民负担
我国现行的农村公共产品自上而下的制度外供给体制，是从人民公社时期的农村公共产品供给体制演变而来的。当时，我国正处在工业化刚刚起步、资本原始积累的匮乏时期，农村公共社区内对公共产品的需求主要由公社内部解决。由于政社高度合一，公社具有很强的统摄农村政治、财政的权力，再加上当时国家还很困难，为了支援国家工业建设，农村就出工出劳，自己想办法满足自己低层次的需要，农村所需的公共产品经费就不进入国家公共收支系统，具有很强的制度外供给特征。即便这样，也能够基本满足公社对农村公共产品的基本需要，因为当时农村生产力水平很低，整个公社就是一个大家庭，不存在私人生产，也不存在私人产品要依赖于公共产品才能生产。从人民公社解体后，乡（镇）政府便取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。但是，新的农村公共产品资金筹措制度并没有进行根本性的变更，仍然沿袭了人民公社时期的供给体制，随着公共产品种类的增多、范围的扩大，公共支出的不断增加，乡级政府提供公共产品所需要的费用远远不能由乡镇的财政收入完全承担，特别是在西部贫困的农村，乡镇财政不可能筹集到足够的公共资源。为了确保农村公共产品供给体制的运转，乡级政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，所以农民以制度外的方式承担着绝大部分农村公共产品的供给。这是农民负担加重的一个重要原因。
（三）管理、监督体制的缺失导致了农村公共产品供给制度效率的损失
在现有的农村公共产品供给体制下，农民由于被排斥在农村公共产品供给的决策、管理、监督体制之外，没有把农村公共产品最大的受益群体——农民的积极性调动起来，结果无法形成对农村公共产品供给的有效监督和管理。由于信息的不对称、预算的不完整和行政体制改革的滞后，农村公共资源的使用过程往往缺乏有效的监督管理机制，难以对农村公共产品资金的筹措、管理、使用进行规范的监督。无论是国家的支农资金，还是地方政府制度内与制度外公共支出资金，都没有实行专门统一的管理，并且经常挪作他用，造成公共资源的管理混乱。政府提供农村公共产品的中间环节太多，公共资源被一层层“过滤吸收”，公共产品被层层加价。农民被拒之于公共产品的供给决策管理之外，无法按照自己的需要和偏好来选择农村公共产品，只能由政府说了算，而政府由于其自身的逐利性，只重视“准公共产品”的提供，而轻视“纯公共产品”的提供；更愿增加非生产性公共产品的供给，而不愿增加生产性公共产品的供给。农村公共产品供给监督管理体制的缺失，往往导致农村公共资源和公共产品供给的低效率和无序增长，只会增加农村公共产品的供给成本，造成社会公共资源的严重浪费。
（四）农民利益表达机制和整合机制的缺位使农民在利益博弈中处于弱势群体地位
农民作为农村公共产品最大的消费者，应该建立起不同农民群体之间的一个利益表达机制和利益整合机制，尽量用一个声音对外说话，防止农民的整体利益在内耗中损失。这有助于农民提高自己的形象，增强自己的谈判力量。我国许多农村到目前为止，民间组织还很不活跃，农民协会尽管在有的农村发展已有多年，但由于服务内容的单一性和组织管理的松散性，还没有形成一个强有力的农民利益共同体，还不能承担有效提供农村公共产品的重任。近年来农民上访不断，在一定程度上可以归结为农民正常利益表达机制受阻、农民间缺乏整合机制、个体力量太微弱而又没有找到解决问题的“阀门”所致，造成了成千上万的单个农民在几个横征暴敛的乡镇干部面前只能是“人为刀俎，我为鱼肉”任人宰割，因此，农民不作为一个整体联合起来，不加强自己的利益表达机制和整合机制的建设，就无法改变自己成为社会最大的“弱势群体”的地位，其艰难的处境就无法得到根本的改善。
三、农民在新型农村公共产品供给体制中的制度安排
由以上的分析我们可以看出，尽管当前农村公共产品供给的制度环境较人民公社时期已经有了很大的变化，但是从农村公共产品供给决策的政府主导性、供给的强制性、公共资源使用的随意性以及筹资的制度外为主等一系列特征来看，现行的农村公共产品供给体制仍然只是人民公社时期的继承与延续。相对于农村需求的变化，这方面的改革已严重滞后于农村社会经济发展的要求。实施西部大开发，加大农业基础设施投入力度，必须打破西部农村公共产品供给的“瓶颈”，必须对西部农村公共产品供给体制进行改革与创新，必须创造一种有利于公共产品供给体制改革与创新的良好的政策与制度环境。最重要的是，必须最大地发挥农村公共产品供给体制的激励功能，最大限度地调动农民参与公共产品供给的积极性、主动性和创造性。因此，必须坚持科学的发展观和以人为本的执政理念，必须充分发挥广大农民在农村公共产品供给中的参与热情，增强农民的主人翁意识和责任意识，持续、有序地增加农村公共产品的有效供给，实现农村的全面发展。
（一）以人为本，树立科学的发展观和正确的政绩观，实现农村的可持续发展
我们要站在实现以人为本、“五个统筹”、全面协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略意义和紧迫性，从根本上实现发展观的转变。按照新的发展观的要求，指导增加农村公共产品供给的各项实践。摆脱传统的根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念的束缚；进一步推进政府自身改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”以人为本的执政理念，增强责任意识，大力发展和培育农村民间组织，激活民间组织的能量，实现政府与民间组织之间的良性互动，形成强大的社会推动力，按照农村公共产品供给的需要原则、公平原则、效率原则、满意原则和发展原则，切实促进农村公共产品的增加，实现农村社会、经济、环境的可持续发展。
（二）建立城乡一体化均衡的农村公共产品供给制度
长期以来政府的重工轻农政策形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。而农村很大程度上实行以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度，农民生产、生活所需的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。为此要加快农村社会经济的发展，增加农村公共产品的供给，就要调整政府的公共支出政策，加大对农村公共产品的供给力度。彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品，向西部农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性的公共产品按照公平原则和国家帮助的原则予以资助。这是国家缩小城乡差别、缓和城乡矛盾不得不认真考虑的事关国家稳定和协调发展的重大问题。
（三）加强农民的表达机制和整合机制建设，增强农民摄取公共资源的能力
中国几千年来的历史发展表明，由于农民的分散性和自身的局限性，农民在历朝历代都是作为最大的“弱势群体”而存在。当今农民如果不改变这种状况，不加强自己的表达机制和整合机制的建设，在大市场和强政府以及多元的利益博弈之中，作为数量最多的农民群体只会被各个击破，永远都会作为利益受损的一方。因此，必须加强农民的利益表达机制和整合机制，农民应该大力发展能代表自己利益的农民协会来表达和维护自己的利益。而大力发展农村各类民间组织的前提，是农民要对自己的利益达成共识，并有结成利益共同体的愿望和冲动，开始自发地寻求发言权利。只有在这样的时候，“组织”才可能成为现实。因此，要大力培养农民的民主意识和农村合作人才，加快农村民主进程，积极发展农村各类民间组织，激活民间组织的能量，充分调动农民的自主性和创造性，增强自己的谈判力量，表达和维护自己正当而合理的利益诉求。
（四）构建多主体、多层次的农村公共产品供给体系
我国现行的农村公共产品的供给体制，是政府作为单一的供给主体，其决策的强制性、随意性以及制度外筹资等特点，无法准确反映农民生产生活的实际需要，使得农村公共资源的配置效率极低，无形中造成农民负担的加重。而且，在西部乡镇财政十分有限的情况下，由政府来提供农村所需的一切公共产品，也是很不现实的。因此，应该充分发挥政府外的其他一切主体的积极性和能动性，凡是一切能够切实有助于农村公共产品增加的组织和个人，只要不违背党和国家的方针政策，都应该鼓励他们积极参与到农村公共产品的供给中来。在农村公共产品的供给上，要改变政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面，实现政府与社区、政府与企业、政府与各种农村合作组织、政府与私人、其他主体之间良性互动的局面，构建一个多主体、多层次的农村公共产品供给体系。政府与其他主体之间的关系应是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关系，而不是管制与被管制、服务与被服务的关系，政府是农村公共产品最重要的提供者，政府应该调动其他主体的积极性和优势，最终为高效、持续、有序增加农村公共产品而合作。这样，既可以减轻政府的压力，弥补政府的不足，又可以充分发挥其他供给主体的灵活性和积极性，有效增加农村公共产品的供给，大大降低社会运作的成本。
（五）加快建立农村自主治理的村民自治组织，完善和探讨村民自治的多种实现形式
我国广大的农民普遍生活于分散的村落之中，实行村民自主治理更容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，更容易激发农民参与农村公共产品供给的热情。但我国目前的村民自治还存在许多问题，主要是我国的村民自治还不是真正意义上的自治，村民委员会仍然只是作为乡镇一级的准行政组织机构，其意愿并不代表广大农民的真实想法，代表的仍然是长官意志，农民的潜力和作用远远还没有充分发挥出来。要让自治组织在农村公共产品中发挥主导作用，就必须激活民间组织的各种积极作用，完善和探讨村民自治的多种实现形式，加强农民的汲取机制、共识机制、协调机制、表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设，充分发挥农民在农村公共产品供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和管理者，走上农村公共产品供给的正确之路。
「参考文献
[关键词]农村 公共产品 供求失衡 解决
一、我国农村公共产品供给不足现状分析
1.农村公共产品供给总量不足
我国有着重工轻农的历史传统,虽然1978～2003年间国家财政用于农业支出的比例的绝对额是逐年增长的,但从相对额来看却是逐年下降的状况。农村的公共产品多是“自给自足”型的供给制度,国家财政补贴给予的较少。城乡的公共产品的数量有严重的差异,农村公共产品总量不足。农村基础设施落后,农村医疗、教育和社会保障的投入和覆盖率均不足。例如,迄今为止全国约一半的行政村没有通自来水,6%的行政村没有通公路,全国大约只有10%的村有合作医疗而且多是在发达地区,学校和老师的数量也无法满足农村的需求。从这些数据中我们可以清楚的看到我国农村公共产品供给总量的严重不足。
2.农村公共产品供给质量不优
现阶段我国农村虽然也有一些公共产品的供给,但是供给品的质量不优,甚至有一些只是为了政府政绩的表面工作,而在损坏之后也不会予以维护,所供给的产品也不是根据农民最迫切的需要来提供的。例如农民对于大型水利灌溉设施的需求得不到满足。这些农村公共产品供给结构的缺陷导致公共产品供给质量的不优。
二、我国农村公共产品供给不足的原因分析
1.我国经济发展战略不均衡
我国长期以来实行的是“以农补工、重城轻农”的发展战略,对于农村一直是于“多取少予”的发展政策,农民和农村为城市的发展做出较大的贡献,但是国家给予农村的各项补贴确是较少的,这也导致了城乡国民收入和社会利益分配格局的差别。虽然随着国家财政收入的不断增加,国家在农业方面的支出的比例占国家财政支出比例是不断增长的,但是与历史上农业支出占财政支出总额比例相比仍然是下降的,这种城乡经济不均衡的发展战略必然导致农村公共产品供给的长期不足。
2.不协调的财权和事权的划分
我国自1994年分税制改革之后,一直存在着财权与事权不协调的状况,主要表现在重上轻下、重财权轻事权的倾向。地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,从1993 年的78%下降到2004 年的45.1%;中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升,从1993 年的22%上升到2004 年的54.9%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化,一直徘徊在70%左右。地方财政权的不足使得地方政府无力为农民提供充足的公共产品,同时,随着农业税被取消等农村税费制度的改革,地方政府制度外筹集资金越来越难,可供其支配的公共资源也越来越少。
3.地方政府的决策机制以及政府职能的不足
当今我国地方政府的公共管理机制并不健全,农村公共产品供给的决策机制不健全,不是一个民主的决策机制。就是说公共产品供给的决定权并不在农民手中,而在“唯上不唯下”的地方政府手中,他们忽视了农民最迫切需求的公共产品,而是为了政绩或者地方门面提供一些超出农民现实需求的或者是一些短期见效的公共产品,如高质量的公路,可是对一些见效慢的“软性”的公共产品却较为忽视,如科技成果的推广应用,教育水平提高。这种取决于上级偏好来提供公共产品的种类和数量的决策机制忽视了农民需求,必然无法提供充足的公共产品。
三、解决我国农村公共产品供给不足的对策
1.建立城乡一体化的公共产品供给制度
现阶段我国占全国人口70%的农村人口只享有约20%的公共卫生资源。如今我国已经到了以工促农、已城带乡的发展阶段。政府应该努力建设城乡统一的公共产品供给水平,如建立统一的教育系统,加快建立发达的农村最低生活保障制度和具有农村特色的养老保障制度。
2.合理的分配各级政府的财权和事权
财权与事权的不对称是我国现阶段农村公共产品供给不足的一个主要原因。具体来说,乡镇政府承担了许多本该有中央或省级政府承担的公共产品供给的责任,典型的如义务教育的提供,这本该是由中央政府统一管理解决的全国性公共产品,可是实际上却是多由乡镇的政府筹资办学,可是乡镇级政府的财力有限。这样的矛盾正是我们需要急需解决的。我们应该重新界定各级政府的事权,同时赋予想对称的职权,要严格按照“一级政府,一级事权,一级财权”原则来划分。
3.完善政府的决策机制和职能
农村公共产品是为了满足农民的基本需求而提供的,因此农村公共产品的提供就应该尽量满足农民的需求,这就要求我们转变决策方式,由曾经的供给主导型转为需求主导型的供给模式,即要求政府运用民主科学的决策机制,改变唯上不唯下的供给方式根据农民的需要来决定供给公共产品的数量和质量。
参考文献:
[1][美]Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure [J].Review of Economics and Statistics,1954,36(4):387-389.
关键词：农村公共产品；供给需求；农民负担
农村公共产品(countryside public goods)，概括起来涉及义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安，文化、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治，社区服务等诸多内容。农村公共产品的有效供给作为关系农村经济发展的基础、对于促进农村公共基础设施建设，农业结构的调整和农村经济的协调发展、提高农民福利和生活水平、以及农村社会可持续发展具有举足轻重的意义，直接关系到和谐社会的构建和社会主义新农村建设的成败。
安徽省位于华东地区，靠近长三角，2005年末全省人口总数达6515.53万人，其中农业人口5147.02万人，是典型的农业大省。为了更好地说明我国农村工产品产的需求供给状况，课题组在安徽省355个行政村，由400民本科生进行实地调查，共收回有效问卷364份。根据农村公共产品的供给和农民需求的内容、机制的比较等关系农村经济和社会发展两大方面共设计了26个问题，从不同的维度对农村公共产品的供给现状和需求状况进行了调查，反映在农村公共产品的已存供给与真实需求之间存在的差异
一、安徽省农民的基本特点
(一)农民的基本信息
被访者所在村平均人口3169人，平均耕地面积3500亩。2006年农民人均纯收入3116元。被调查者总人数364人，家庭平均人口4.6人，平均劳动力2.7人，占人口数的58.70％，其中平均外出打工者1.1人，占人口数的23.91％。其中男性占81.40％，女性占18.60％，被访者的平均年龄为44.7岁，其中村干占14.59％。中小学以下文化程度者占5.69％；小学文化者，占18.70％；初中文化占44.72％；高中文化者占21.14％；高中以上文化程度占10.57％。
(二)农民的经济现状
对目前家庭收入，45.38％的人满意，54.62％的人不满意。主要是由于文化素质、技术水平低，无论是农业收入还是外出务工的工资都较低，难以应付庞大的开销，尤其是医疗、教育费用难以承受。
二、安徽省公共产品供给需求和供给现状和对比分析
(一)农村公路变通设施的需求与供给对比
农村基础道路等公共交通基础设施位于农民对农村公共产品需求的第1位。在361份有效回答中，有108位农户强烈要求要建设当地的基础道路建设，原因是道路关系着农村产业结构调整和农民信息交换的主要枢纽，当地农民非常迫切的需要搞好农村基础道路建设。
由于农村经济的发展，农村消费的结构发生了很大变化，迫切需要与外界建立其比较快速完善的流通体制，这需要农村公共等基础设施的强力支持。而目前的公共交通公共设施的供给显然不能满足发展农产品的流通的需要，与此同时对农村产业结构的调整发展也不利。
(二)农田水利设施的需求和供给对比
关于农田水利设施，仅次于农民对于农村基础道路建设需求，排在农民对公共产品需求的第2位。目前的农田水利设施仍然停留在20世纪80年代的水平，78位农户要求加强农田水利设施的建设，以保证农业的增收稳收，同时保障农村和国民经济的稳定。
根据调查，农田水利设施供给的数量有限，面子工程多，实用工程少。比较实用的，大多年久失修，带病运转。我国是有13亿人口的大国，粮食的安全稳定是一切发展的基础，水利设施对于保障粮食的安全更是不言而喻。而目前的基础水利设施显然已经不适应新农村建设发展的需要。
(三)技术服务和培训的需求和供给对比
技术服务上，有41位农户非常需要加强技术服务的培训，排在农民对公共产品需求的第3位。农民自身强烈的感受到由于技术的缺乏，已经严重地限制了他们的获得更多的经济收入。
从表1可以看出，农业技术服务和培训在安徽省农村仍然没有得到足够的重视，供给严重不足。对于调整老化的农业产业结构、提高落后的农民种植方式、发展农村市场经济，技术服务和培训，担当着极其重要的角色。技术服务和培训作为农村公共产品供给中的非物质形态的供给，由于其无形性，最容易被供给公共产品的地方政府所忽视。这对农业的结构调整，发展社会主义新农村的市场经济是极其不利的。
(四)农村医疗保障需求和供给
据调查，在安徽省农村，农村公共医疗供给水平低，卫生投入严重不足，接近60％的农民在生病时会选择小病自己扛、实在扛不住才上医院。调查中获悉，近1／3的地区没有自己的医务室，医务室规模不大，能治疗的疾病有限，且因为医疗费用、道路状况和医疗技术等原因，对于大多数农民看病仍然是个很艰难的问题。
超过50％的农民担心自己的养老问题，由于农村的医疗保障仍处于初级的阶段，不是全民医保，新型农村合作医疗试点自2003年启动，全国已有21％的县(市、区)顺利推进，参保农民超过2亿人。但是由于筹资机制不健全、制度设计不够合理等问题，使得该保障制度受益面窄，补助标准过低，使得广大的农民无法受益。
(五)教育产品的需求和供给
安徽省农村近2／3的地区还没有普及学前教育，而这些本村没有幼儿园的村庄也不会把年龄幼小的孩童送到外村的幼儿园就读。相对较严重的学前教育缺失，义务教育阶段的小学教育情况虽较好，但仍不尽人意，近两成的小学生要到外村上学。
2007年后安徽农村义务教育实行全免学杂费，会让学费问题更一步得到缓解，但教育乱收费在农村仍然是个长期需要解决的问题。与此同时如果提高教学质量，培养真正有学识的人才，以适应国家长期发展的需要，不仅需要在引进优秀教师，提高教学质量；添置学校基础设备，改善教学条件等方面努力，完善的教学环境和体制也需要进一步在农村建立起来。
三、农村公共产品的供给不足的原因
(一)农村公共产品总量投入不足严重影响农村公共产品的有效供给
国家财政对农村公共产品投入，主要包括中央政府和地方各级政府投^。其中中央政府的投入决定着我国农村公共产品供给的总体水平。改革开放以来，上述各项财政农业支出占财政支出的总体比重一直处于下降状态，国家财政农业支出
1978年为150.66亿元，占财政支出的比重为13.4％，2003年为11754.45亿元，占财政支出的比重为7.1％。若剔除水利气象等事业费支出，近些年中央对农村的投入只占财政支出的3％左右。国家对农村公共产品投入过低，这在一定程度上影响了农村公共产品的有效提供。李琴和熊启泉(2004)根据2001年有关资料进行的研究也表明，在全部农业投入中农村救济费只占3.3％，科学技术3项费用只占0.7％。基础教育作为农村纯公共产品，国家财政投入不足更是显然的事实。
(二)农村公共产品供给方式和主体的错位使得农村公共产品的供给缺乏效率
在供给农村公共产品供给方式上，仍然以中央政府或者地方政府的领导集体决策为主，没有考虑群众个人需要，主观性地“自上而下”，没有真正做到“自下而上”，没有充分尊重广大农民的需求意愿，给予农民需求表达权，协调农村公共产品的供需，从而引发公共产品的供给错位，缺乏效率。根据西方经济理论，由于在供给方和需求方之间存在着严重的信息不对称，供给方无法真正获悉消费者的需求，就会造成公共产品的供求不均衡，严重影响公共产品的最优供给。
与此同时，由于公共产品的供给主题的错位也造成了公共产品供给缺乏效率。际上，地方政府名义上承担了农村公共产品供给责任，但由于1994年财税体制改革确立了有利于中央政府集中财力的财政体制，以及政府间财权与事权划分为从根本解决，基层财政仅仅充当一个“收钱的机器”，缺少固定的资金来源(尚长风，2004)。因此，地方政府有提供公共产品的事责，体制内财力的不足而缺乏有效的经济支持。
(三)农村公共产品供给结构不合理
农村公共产品中关系农民生产生活、基本人权及可持续发展的公共产品供给极其短缺。由于在水利设施修建、农业技术研发和市场信息采集上受可操作性或者成本过高的限制，政府在这些方面的供给相当缺乏。农村医疗保健水平落后，农村社保体系建设的滞后也已成为农村市场化改革的瓶颈式障碍。如杨翠迎(2005)的研究，从1991－2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。乡镇领导对上级有考核要求公共产品供给积极性高，地方政府出于对政绩的偏好，往往存在投资短线行为，热衷于一些见效快、易出政绩的短期公共产品，追求政治目标最大化，却很少考虑到农村经济利益最大化。一些具有生产战略性、不容易短时间出效益，对农业发展具有长期效益的纯公共产品供给不够。
四、安徽省农村公共产品供给的思考
(一)建立起完善的农村公共产品供给的资冷投入保障机制，确保农村公共产品投入的充足
第一，财政资金是农村公共产品的主要财力保障，首先在总量上加大财政投入。第二，财政供给主体地位明确，各司其责。应该按照以税种为基础的财力分配情况为依据，中央级和省级由于财政收入比例高，承担受益范围广的公共产品财政责任，县乡财政由于财政收入水平低，承担受益范围。第三，拓展“制度外筹资”渠道。动员社会资源，引入更多的优惠措施鼓励制度外筹资对农村公共产品的投入，建立起科学、合理的投入机制。
(二)建立顺畅的农民的需求表达机制，确保农村公共产品供给机制的有效
建立农民平等权利的农村公共产品公共选择机制。农民是农村公共产品供给的直接受惠者，农村公共产品的供给对于提高当地的经济发展水平，改善生活，有着切身体会，因此他们最具有发言权。建立农民参与的不同层级公共产品供给的决策制度，按照农民需求位序结构安排不同性质和层次的资源，提供公共产品。逐步建立“政府主导、社会参与、运行透明、监管有力”的现代农村公共产品供给体制。
[关键词] 农村公共产品供给社会主义新农村
农村公共产品是指满足农村地区农业、农村或农民生产、生活共同需要的产品或服务。它既包括农村交通、电网、农田水利设施、医疗卫生以及教育设施等硬性公共物品，又包括信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护、制度安排等软性公共物品。农村公共产品供给机制是农村社会经济发展的重要基础和保障, 所以面对社会主义新农村的建设要求, 如何打破传统的、不适应现行农村经营体制和经济发展要求的公共产品供给体制, 建立符合社会主义新农村建设要求的公共产品供给体制, 成为了一个迫切要解决的问题。
一、有效的农村公共产品供给是建设社会主义新农村的必然要求
1.有效的农村公共产品是经济改革和农村经济发展的内在要求
经济改革的深化和农村经济的发展是建设社会主义新农村的题中之意。改革20多年来农村政治经济体制发生了根本性转变,由原有的“政社合一”高度组织化的经营体制,转变为以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。在原来体制下,农村公共产品供求主体是统一的,其供求能达到基本平衡。在新的体制下,农村公共产品的供求主体发生了分离, 农户是需求者与消费者,乡村政府组织是供给者。乡村政府组织从自身利益最大化出发,会尽量减少公共产品的供给,造成公共产品供给不足;同时,合作乡村组织的公共产品会供给过度,合作农户的公共产品供给不足;供给总量不足和结构矛盾共存。这种供求不均衡由于供求双方力量的不对称而加剧。乡村政府组织具有组织优势、政策优势、信息优势和决策优势,农户既缺乏组织性、又没有决策权、参与权和监督权,处于劣势。同时,农村的现代化和农业的市场化叠加推进,对公共产品的需求却更强烈,导致农村公共产品供求矛盾加剧。
2.有效的农村公共产品供给，符合城乡统筹发展的战略目标
(1)市场机制导致农村要素流失。我国目前工业劳动生产率远高于农业劳动生产率。在市场机制下,农村生产要素(如资金和优质劳动力)会大量流出,进入城市和工业,使得农村发展失去要素的支撑,使城乡收入差距扩大。
(2)市场机制无法消除既有体制障碍。我国长期实行工业和城市优先发展的倾斜政策,从而形成了一整套城乡、工农差别对待, 有利于城市和工业发展的诸如土地、就业、教育和社会保障等相应制度和政策,阻碍城乡协调发展。这些制度性的障碍是市场机制无法消除的。要统筹城乡发展,首先政府要通过制度创新,消除阻碍农村发展的体制性因素,消除城乡差别的政策和制度,使农村发展有一个平等的起跑线;其次要通过政府的政策扶持来提高农业生产率,提高农业的比较利益,建立农民收入支持制度和生产要素回流机制。
3.增加农村公共产品供给能够促进农村居民收入水平和生活质量的提高
社会主义新农村建设最根本的着眼点就是如何提高广大农民的收入水平和生活质量。当前我国农村教育、医疗、卫生等社会保障方面公共产品的供给短缺影响到农村劳动者素质的提高; 农业基础科学研究薄弱、农田水利等基础设施供给严重不足, 则直接制约了农村经济的发展,直接影响到农民的收入增长。只有增加农村公共产品的供给,才能提高农村劳动者的综合素质, 才能为发展生产提供必要的物质保障, 进而为农民的增收提供有力的保障。公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前,城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小,而在公共产品消费,尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在扩大,公共产品的严重短缺,已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高以及生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足,甚至在不少地区“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在,许多地方因缺少基础设施,仍不能消费现代家用电器,使用现代通讯手段,享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决,许多地区基本达到初步“小康”的情况下,农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变, 因而增加公共产品的供给就成为新阶段社会主义新农村建设所面临的一项主要任务。
二、我国目前农村公共产品供给体制存在的问题
1.供给总量不足
我国是一个农业大国, 多年来国家对农业基本建设的投资数额一直偏低,1978～1998年,农业基本建设投资总额仅为994亿元,占同期国民经济各行业基建投资的1.5%,虽然随后几年有所提高,但比较其他行业,仍然很低,很难适应农业生产发展的需要。农业属于弱质产业,比较利益低,需要国家的大力支持,但我国自1980年后财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在10%左右。90年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势, 1991年～1997年分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、和8.3%,1998年提高到10.4%,此外,在我国农村,还有许多居民没有获得符合卫生标准的饮用水,农村有近50%尚未饮用自来水;缺乏必要的医疗卫生设施和服务;九年义务教育制定的目标亦未能实现;交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后。这些设施, 在城市是免费或以低收费供应市民,而在广大农村,大部分基础设施甚至是村民集资建设的,比如道路、饮用水、社区内的广播系统以及路灯等都是完全由农民自己出资兴办的, 造成农村公共产品供给普遍不足。
2.农村公共产品供给结构失衡
当前，我国农村公共产品供给处于失衡状态，尤其是取消农业税政策后，农村公共产品的供给失衡问题更加突出，具体表现在农村基础设施和公共服务机制的不健全，如医疗卫生条件差、教育落后、农民缺乏社会保障、水电设施落后等。农村公共产品供给的滞后及匮乏给农业和农村发展带来了负面影响，制约了农村消费需要的提高，也影响了农村经济的可持续发展。因此，通过完善农村公共产品的供给体制建设，解决农村税费改革后更加突出的公共产品供给矛盾，对于推动城乡社会和谐发展，促进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。
3.农民承担的农村公共产品成本过重
在农村公共产品的供给上,农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本,特别是由于缺乏约束,他们承担的制度外公共产品成本增长过快。在制度内,农民不仅承担了农村公共产品增长的成本,而且承担着城市公共产品增长的成本, 大量农村剩余劳动力从农村农业部门流入城市工业部门,创造的价值转变为工业利润和城市居民补贴的政策工具,从而减少了农村公共产品供给的自有资金来源。此外,农民还对村级社区承担经济责任,无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的 “一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。即便如此,许多乡镇财政仍无法满足公共支出的需要,为了提供最基本的公共产品的供应,只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足,从而增加了农民的负担。
三、当前农村公共产品供给体制产生问题的内在原因
1.我国传统“二元化”发展模式和思路没有得到彻底改变
传统“以农补工”“重城轻农”,优先发展城市的倾斜型发展战略和政策形成的城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度, 以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制目前并没有实质性的变化。城市所需的公共产品多数由政府供给,所需资金主要由财政预算安排,农村所需的公共产品政府提供较少,主要由农村基层负责提供,所需资金主要通过筹措方式解决,成本支出主要由农村居民来承担。同时,向城市倾斜的财政体系和体制使得在财政预算支出中,用于城市建设发展和公共产品供给的资金偏重, 而用于农村的偏轻,甚至过少,并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且,由于财政转移支付制度欠缺、不规范,从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。
2.单一的供给体制是主要原因
长期以来，中国农村公共产品的供给是以政府为主体的单一性供给机制，尤其是作为农村基层管理组织的乡镇政府。但乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大。如农村的基础教育、计划生育、水电设施、道路交通等公共喊品供给，主要由乡镇政府以及村来承担，由于乡镇政府财力有限，不能够足额提供这些公共产品，结果导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位。
3.缺乏极力农民参与公共产品投入的机制
由于受限于单一性的供给体制，长期以来，农村公共产品的供给过于依赖政府的投入，没能够建立起与市场经济相适应的，能够激励农民、私人、企业投入公共产品建设的机制。而且，在市场经济条件下，受逐利心态的影响，人们往往争着干对自己有利的事情，但对于农村中的一些公共事务、公共设施却不愿意干或不愿意提供投入。公共产品本身的非排他性造成了很多农民既想分享利益又不愿承担成本，普遍存在“搭便车”心理。
4.农村税费改革对农村公共产品的供给造成了影响
由于我国农村长期实行的是公共产品供给的单一性体制。政府便成为农村公共产品供给的唯一主体。因此，在农村实行税费改革、取消农业税后，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。而且，在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题。
四、改善农村公共产品供给体制的对策
当前，面对我国农村公共产品供给的困境，应采取积极有效的对策加强农村公共产品供给体制建设，提高农村公共产品供给的效率，缓解农村公共产品供给失衡的状况。具体来讲，应着手做好以下几个方面的工作:
1.加快农村基层政府管理职能的转换，提高公共产品供给能力。作为直接面向农村、为农村提供公共产品和公共服务的农村基层组织，应尽快进行角色和职能定位，强化公共产品供给意识，强化公共服务职能，实现由传统的管理型政府向服务型政府的转变，不断提高农村基层政府供给公共产品的能力。
2.建立一体化与多元化的公共产品供给体制。所谓一体化是指实行城乡一致的供给体制;所谓多元化是指农村公共产品的供给主体、供给方式、筹资渠道的多元化。一体化主要是解决二元供给机制的问题，为城乡公共产品的供给提供公平的政策环境和制度平台，使农村和城市得到相同的待遇，实现城乡统筹。政府作为供给主体，在其中应真正承担起农村公共产品供给主体的责任，使农村与城市共享现代文明。
在实行城乡一致的供给机制的基础上，当前应改革传统的单一性供给体制，积极促进农村公共产品供给的多元化。一是实现农村公共产品供给主体的多元化，应采取相应措施力求形成供给主体多元化的机制。二是形成多元化的农村公共产品资金筹集机制。农村税费改革以后，农村公共产品之所以出现短缺，一个重要原因就是在原有的传统体制下，用来提供公共产品的资金来源主要是依赖于政府，税费改革后，政府不能够筹集到足够的资金，这必然会影响到公共产品的供给。因此，应通过建构筹资渠道的多元化机制，来解决资金短缺的矛盾。三是推行多元化的农村公共产品供给方式。农村公共产品具体采取什么样的供给方式，取决于其供给主体的形式与供给资金的筹集方式，随着农村公共产品供给主体和资金来源渠道的多元化，农村公共产品的供给方式也必将是多元化的。
3.建立由农村内部社区需求决定公共产品供给的机制。以往“自上而下”的公共产品供给决策程序有其不合理之处，主要表现为农村公共产品的供给与农村实际需求难以有效对应，这最终会降低农村公共产品的提供效率。因此，建立由农村内部社区的真实需求来决定农村公共产品供给的机制，能够提高农村公共产品供给的实效性和针对性。
4.建立科学的农村公共产品供给决策机制。“自上而下”的农村公共产品供给决策机制没有反映农民的真实需求,造成了有限的公共资源的浪费,并导致了农村公共产品的无序供给,加重了农民负担。所以,必须改变目前的“自上而下”的农村公共产品供给决策机制,实行农村公共产品社区内居民民主决策。结合农村基层民主制度建设建立公共产品需求表达机制,使多数农民对公共产品的需求偏好得以表达。
关键词：农村公共产品 农民参与 供给
中图分类号：F304.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2014）08-020-02
参与理念的发展可以追溯到20世纪50～60年代，一些西方国家对第三世界实行发展援助时采取了“社区发展战略”。到了20世纪70年代，参与式发展方式开始取代传统的社区发展战略，并成为了一种创新性理论与实践。
一、农村公共产品供给中农民参与的必要性
国际实践证明，把农民置之于广泛的社会参与和直接发展活动之外往往是导致贫困的最根本原因。农民参与农村公共产品会产生如下好处：建立农民对农村公共产品需求的偏好表达渠道，实现农村公共产品的供需平衡和帕累托效率；制约政府官员的“经济人”行为倾向，避免政府财政资金的浪费等等。
二、农民参与农村公共产品供给的机理分析
（一）农村公共产品供给决策成本分析
农村公共产品供给决策分为自上而下、自下而上和自上而下与自下而上相结合三种模式。从决策成本角度看，自上而下的决策机制由于参与人数少，容易达成一致性结果，使得决策快而迅速，但决策结果由于缺乏农民的参与导致农民不满意的外部成本较高。自下而上的决策恰恰相反，由于农民的广泛参与使得外部成本较小，但由于参与人数过多，很难达成一致意见，决策成本反而上升。因此，农村公共产品供给决策需要以上两种方式的平衡，采取自上而下和自下而上相结合的方式，具体来说，就是农民采用代议制方式参与到农村公共产品供给决策中，进而形成决策成本最低的局面。
（二）农民参与农村公共产品的动机分析
农民是否参与农村公共产品供给需要权衡其收益和成本，具体见公式：
NR=PD-C+L
上述公式中，NR代表农民参与获得的净收益；P代表农民起决定作用的概率；D代表农民参与和不参与的经济收益差， C代表农民参与成本；L代表农民参与带来的其他非经济利益流入。
从P因素看，农民是否参与取决于其意见在决策结果中的决定作用，这需要对农民赋权，即农民应该享有知情权、表达权，监督权、决策权和受益权，农民可以以平等参与、民主协商的方式介入到农村公共产品供给中，否则农民没有参与动机。
从D因素看，农民具有深厚的乡土知识，知道何种农村公共产品对其收益影响最大，如果赋予农民参与权，农民有充分的动机参与，而且可以保证农村公共产品供给与需求相匹配，实现资源优化。
从C因素，农民参与需要付出时间成本、物质成本和摩擦成本。为此，需要畅通政府与农民的信息交流平台，在农民参与过程中培养农民的团队合作意识，减少摩擦成本。只有农民的参与成本降低，农民参与的概率才会加大。
从L因素看，农民参与可以给其带来其他非经济利益流入，包括受到尊重和承认的满足感，为政府尽职的满足感，体现自身能力的满足感等等，而这些满足感将激发农民的参与热情。
（三）农民参与对政府官员的约束机理
此处探讨地方官员绩效考核中引入农民参与机制。
假设：（1）中央政府对地方政府的评价函数为F1=F1（Q1，Q2），其中Q1是中央政府偏好的农村公共产品，Q2是农民偏好的农村公共产品，假设中央政府不偏好农民需要的农村公共产品，农民不偏好中央政府偏好的农村公共产品；
（2）农民对地方政府的评价函数为F2=F2（Q1，Q2）；
（3）地方政府的预算约束条件为K，K=P（Q1+Q2），其中P表示两种农村公共产品的单位价格，在这里认为是一致的；
（4）地方政府的效用函数来自中央政府和农民的评价，且各占一定的比例，a代表中央政府评价所占的比例，b代表农民评价所占的比例。
（5）地方政府官员追求效用最大化，效用函数为U=aF1（Q1，Q2）+bF2（Q1，Q2），则：
MaxU=max[aF1（Q1，Q2）+bF2（Q1，Q2）]
s.t P（Q1，+Q2）=K，
构建拉格朗日函数：
L=[aF1（Q1，Q2）+bF2（Q1，Q2]+[P（Q1+Q2）-K]
经过推导，得到结论：
■=■
结论表达的含义是：如果中央政府和农民的偏好不一致时，中央政府的评价比例越高，中央政府的边际效用越低，按照边际效用递减规律，证明地方政府提供中中央政府偏好的农村公共产品越多。相反，农民的评价比例越高，农民的边际效用越低，证明地方政府提供农民偏好的农村公共产品越多。因此要想让基层政府提供农民需要和满意的农村公共产品，在地方政府官员的绩效考核中必须引入农民评价，让农民参与到地方官员的绩效考核中。
三、国际经验的借鉴
（一）背景介绍
1.韩国新农村运动。20世纪70年代，为实现城乡平衡发展，韩国开展了综合治理农村社区的新农村代运动。大致内容为：地方政府将“新村运动”中可以通过村民合作后能解决的问题列出，选出的问题根据各个村的具体条件优先安排，动员村民积极配合，参与到村庄的公共事业改造和建设中。新农村运动中，村民参与热情很高，通过出资、提供劳动力和相互配合作业的方式提高农村公共产品供给效率和效能。
2.发展中国家农村社区供水管理的“十年”活动。20世纪70年代，发展中国家农村供水设施普遍由政府负责供给，并由政府运营与维护，农户只是被动接受和支付价格，农民缺乏维护意识，导致饮用水设施破损严重。在农村饮用水状况显著恶化情况下，1977年在马德里举行的联合国饮水会议，宣布“1981-1990年”为“国际饮水供给与卫生十年”。主要做法是实行社区管理（参与式管理）制度，强调政府与农民的合作，由政府和第三部门提供资金，引导农民参与方案的制定、管理和维护等工作，调动农民参与的参与积极性，当政府面临财力压力时，可以让农村社区承担部分成本。通过政府、第三部门的引导、提供资金并给予了农村社区饮用水设施所有权，政府逐步退出该领域，最终实现农村社区对农村饮用水设施的管理和维护。
3.匈牙利的农民参与机制。匈牙利农村公共产品的供给强调了农民参与，《地方政府法案》对农村公共产品供给任务的规定是从民主调查中得出的，实行先民主后集中。农村公共产品供给的任务是选民考察候选人的标尺，政府官员的职责是履行选民交办的任务。在匈牙利，提供农村公共产品的主要主体是自治政府，自治政府中有一个重要职位是公务长，公务长是农民选出的代表，监督自治政府切实依法案行事。
（二）国际经验的启示
1.政府引导农民参与。农民在农村公共产品供给中自发合作很难，政府在其中需要起到组织者的作用，注重培养农民的合作精神，增加农民的参与意识。
2.注重农民价值观念的培养。政府注重培养农民“勤奋、自立、协作”的态度和价值观念，培育农民积极自愿参与的精神。
3.通过制度完善约束地方政府官员行为。
四、结语
农村公共产品供给效率与效能的实现离不开农民的广泛参与。农民参与是一个赋权过程，同时也是制度建设与社会资本的培育过程。为此，需要从农民的动机入手提高农民的参与热情，不断完善自上而下和自下而上相结合的民主决策机制。通过建立农民对地方官员的绩效考核机制，畅通农民与政府之间的渠道。
[基金项目：《北京市组织部优秀人才培养项目（2011D00502100001）》、《北京市属高等学校创新团队建设与教师职业发展计划项目（The Project of Construction ofInnovative Teams and Teacher Career Development for Universities and Colleges Under Beijing Municipality，IDHT20140510）》、《北京新农村基地开放课题：北京市农村基础设施形成后的管护运行机制研究》、《北京农学院人文社科基金：北京市新农村建设中基础设施的现状及绩效评价》]
参考文献：
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关键词：消费倾向地区公共产品供给优先序
农村公共产品一般可分为生产性公共产品和非生产性公共产品。随着政府对“三农”问题重视程度的不断提高，政府预算支出中用于改善农村公共产品供给的资金有了较大幅度的增加。2007年，国债投资和中央预算内投资用于直接改善农村生产生活条件的资金达到360亿元：国家投资64亿元，用于解决农村3200万人的安全饮水问题：2007年1-10月，全国农村公路建设完成投资1462亿元：2006年，国家电网公司为54.5万无电农户解决了通电问题，较好地满足了农村对电力的需求。尽管国家采取了多种增加农村收入和改善农民生活的政策，农村也发生了很大变化，但由于公共产品的供给与当地的消费需求存在偏差，造成很多公共物品供给过剩或供给不足。因此，根据政府预算的安排，确定一定时期公共产品供给的优先序，既有利于提高公共资源的配置效率，又能保证农村公共产品发挥应有的效益。
一、农民消费结构与农村公共产品供给的关系
农村生活消费支出结构在很大程度上反映了农民对公共产品供给的需求倾向。从下表可以看出2000―2007年农民的消费支出中，年平均增长率从高到低的排序为：交通通讯、医疗保健、文教娱乐用品及服务、其他商品及服务、居住、家庭设备用品及服务、衣物和食品。在较为高层次的消费需求中，交通通讯和医疗保健在农村消费支出中增长最快，反映了人们对生活卫生健康状况日益重视。而恰恰在这一领域，农村公共物品供给相当匮乏。根据中国社科院社会学研究所2008年5至9月的调查，在2008年农村家庭消费支出细项中，列前三位的消费类型是食品、教育和医疗，分别占总支出的34.0％、11.5％和10.6％。
总体来说，在家庭消费支出中，生存型消费(包括食品和衣着类)的比重约占消费总支出的40.9％，发展型消费包括(居住、交通通讯、文教、娱乐用品、医疗保健、旅游等)的比重占到消费总支出的50％以上。发展型消费支出比例已经大大超过了生存型消费支出的比例，消费结构已经完成从生存型向发展型的过渡。
教育和医疗的家庭消费支出比例较高，一方面显示了家庭消费结构升级的发展趋势，也就是在解决了温饱问题以后，人们更加重视教育、健康等方面的人力资本投入，而不仅仅是单纯地为生活；另一方面也说明。教育、医疗的费用和支出，相对于农村居民的收入水平来说，还存在过高的问题。
二、农村公共产品的消费倾向差异
由于地区经济发展水平的不平衡，导致对农村公共物品的需求存在较大的地区性差别。根据2007年各地区农民的人均纯收入水平，我国农村地区大致可分为五种类型：高收入地区(年人均收入5000元以上)包括上海、北京、浙江、广东、江苏、天津、福建；中高收入地区(年人均收入4000～5000元1包括山东、河北、辽宁、吉林、黑龙江、江西；中等收入地区(年人均收入3500―4000元)包括湖北、湖南、海南、内蒙古、河南、安徽、山西、四川、重庆；中低收入地区(年人均收入3000～3500元)包括广西、宁夏、新疆；低收入地区(年人均收入3000元以下)包括青海、陕西、甘肃、云南、贵州、，各地区人均纯收入水平的差别导致农民消费支出结构存在较大不同。在高收入和中高收入地区，恩格尔系数低于50％。这是因为这一地区农民收入水平基本上已达到或接近小康水平，基本生活用品消费已经满足。其消费倾向是进一步提高生活质量。因此，这一地区居民对文化娱乐及服务、家用电器、交通通讯等消费支出较高，相应地对这方面的公共物品需求比较大。相对来说，中、低收入地区农民还没有摆脱贫困和温饱，这些地区消费支出的恩格尔系数高于50％。因而，这一区域的居民对文教娱乐用品及服务、其他商品及服务等支出较少，与之相适应地对公共物品的需求更多倾向于发展生产和满足基本生活需要。
根据瓦格纳法则，当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高。政府支出占C,NP的比重将会提高，由于外部性和拥挤现象的存在，需要政府出面进行干预和管制。而教育、娱乐、文化、保健以及福利服务方面的需求收入弹性更大，即随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加更多的支出。而根据上面的分析可以看出，高收入群体的消费行为已不再仅仅满足于衣、食、住等简单的温饱型消费。而是越来越多地投资于教育、资讯、文化娱乐等高层次消费，其消费要求、消费结构和消费规模正逐步由数量满足型进入追求质量的提升阶段。所以他们对教育、交通通讯等公共产品的需求非常大，这与瓦格纳法则的结论也基本一致。
三、农村公共产品优先序的确定
基于以上分析可知，农民对公共产品的需求具有层次性。正如马斯洛的层次需求理论一样，只有在较低层次的需求被满足以后才会产生更高层次的需求，一般而言，其顺序不能错位，否则会造成公共产品供给的无效率。因此，合理确定一定时期农村公共产品供给的优先序，一方面可以保证供给符合农民需求。另一方面可以保证政府相关支出的效率化。农村公共产品供给优先序的确定应考虑以下几个方面的因素：
(一)根据农村公共品需求结构的变化调整公共品的供给结构
农村公共产品的需求具有结构性。这要求农村公共产品供给要遵循一定的优先秩序，而农村公共产品供给也具有结构效应。根据钱克明研究，政府对农业科技每增加1元投入。可使农牧业产值增加高达11.87元，回报率最高；因此根据投资回报率，可以知道贫困地区农民对农村公共产品的需求次序。
(二)对不同地区供给适合不同群体的公共产品
地域辽阔、各地区发展不平衡是中国的基本国情。政府向农村提供什么样的公共产品，不能脱离一定时期内整个国家和当地农村的经济社会发展水平。当前的农村公共产品供给决策程序，不是农民需求的有效表达，而是基层政府及职能部门的需求偏好。农民组织化程度低。不能有效表达自己的真实需求。因此。应按照农民的需求意愿，对高收入群体供给适合他们发展的公共产品，如交通通信、教育、资讯、文化娱乐及服务等；而对中低收入群体供给适合基本生存生活的公共产品，如基本农田水利、农村道路、医疗和饮用水等。
(三)加大有利于低收入群体收入增加的公共产品的供给
启动中等收入群体的公共产品消费，中等收入农户是公共产品消费的庞大群体，他们在满足基本生存消费之后，有着改善生活质量的强烈愿望，并有一定的收入作为公共产品的成本支付，为适应这一群体对公共产品消费的变化。应增加提供促使他们消费发展、享受的公共产品：低收入农户消费是以基本生活消费为主，收入水平越低，消费需求相对就越高，手中的购买力更容易转化为消费行为，故增加低收入居民的收入是增加其公共产品消费的关键，对促进整体消费将带来较大的效用。所以，公共产品供给结构的变化一定要有利于增加低收入农户的收入。反过来，如果他们的收入增加了，又能对高层次生活消费性的公共产品产生更大的需求，提升对公共产品和服务消费的档次。
论文摘要:文章分析了目前农村公共品供给的困境及其原因,对完善农村公共品供给体制建设给出建议。
一、农村公共品供给的理论内涵
公共产品,亦称公共物品或公共品,是相对于私人产品而言的一种具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受
益的非排他性的社会产品。在我国农村,公共产品是指本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础性的“硬产品”,也包括农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。由于农村社区处于中国行政区划的最低层,地域广大而生产规模较小,农民的生产方式落后和文化素质较低,因此对公共产品的需求更强烈。然而,农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品;而地方政府由于财力有限,所能为农民提供的公共产品也十分有限,因此创新农村公共产品供给体制具有重要意义。
二、目前农村公共品供给的困境及其原因
(一)基层政府财权与事权不对称,公共品供给主体缺位
根据公共财政理论,全国性的公共品,如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育应由中央政府负责提供,地方只负责地方性的公共物品的提供。但收于公共产品收益外溢性的广泛存在,实际上中央地方间的事权实际上存在着众多模糊交叉。特别是在农村公共产品的供给责任划分上,中央和地方政府对教育、国防和医疗卫生等到公共产品职责不清,缺乏具体划分,其结果必然是相互推诿,并最终落到基层政府和村民自治组织上。长期以来,我国广大农村公共品的提供者是村级政权组织和广大农民自己。公共品供给的主体缺位的后果是公共产品的供给和服务严重匮乏。
(二)农村税费改革和转移支付明显不足,公共品供给财力不足
村级政权担负提供农村公共品的义务,而农村税费改革后,取消了村提留、乡统筹以及相关农产品特产税等等,农民的负担减轻的同时,乡村两级的财政却遭遇了严峻的考验,尤其是在涉及对经济、社会事业的投资与发展方面,出现了比较大的亏空。另外由于中央财政向地方财政转移支付办法不够规范透明,尽管有专项拨款,到政府级次末端已所剩无几,乡镇财政公共品供给的财力明显不足。
(三)供给决策机制不合理,农村公共品提供结构失衡。
尽管基层政府的财力匮乏,在农村基础设施供给方面并没有承担主要的投入责任,但是在基础设施供给的决策方面,却起着主导作用。县乡村级行政组织的偏好决定着农村公共品的供给的数量和种类。这是一种典型的单中心的公共决策体制。在这种自上而下的公共决策机制下,基层政府往往为了政绩热衷于把资金投向“硬”的公共产品,比如,如农村道路、自来水、电网、农田水利设施等,而对于“软”的公共产品,比如义务教育、公共卫生、社会保障、农技推广、职业培训、信息服务和相应的制度、政策安排,往往不愿提供。由于没有建立公共产品农民需求的表达机制,不能有效反映农村社区多数的需求意愿。因而,农村公共品提供的结构失衡,公共产品的服务职能相对缺乏。
三、完善农村公共品供给体制建设的建议
(一)合理划分各级政府的财权和事权,加大对农村的转移支付,增强农村公共品的供给能力
目前我国中央、省和地方等政府体系内财权和事权的现状是,资金层层向上集中,事权层层下移,大部分的农村事务和公共品提供都集中在县乡两级;在自上而下的财政转移支付跟不上的情况下,县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。在这种背景下,亟需明确各级政府合理职能分工并建立科学有效的转移支持制度,使基层政府的事权、财权能在合理化、法治化的框架下得以协调,在法律上建立县乡政府职责与财权相对称的制度安排。同时通过税收返还、专项补助、各项结算补助等财政政策工具,逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转,确保城乡公共服务供给的公平化。
(二)积极发挥市场和社区的作用,推进农村公共品供给主体多元化
政府代表社会的公共利益,政府有责任提供那些市场供给失灵的农村公共物品,对于纯公共品如基础教育、环境保护国家应义不容辞地无偿提供。但是由于地方财力和单一政府供给的效率所限,还可根据农村公共品的层次和性质充分发挥市场和社区的作用,构建农村公共品供给的多元主体。对于准公共品,政府如果在提供这些公共品的过程中所费的交易成本大于市场,效率也没有私人提供的高,那么就应由私人、企业和社区提供。特别是一些私营经济发展较为迅速的地区,完全可以引导、鼓励私人企业提供农村公共物品。政府要制定一些相关的政策鼓励私人或企业投资于农村公共品的建设。比如税收优惠、政府补贴、赋予冠名权等,鼓励各类资本参与此类准公给品的提供。如农村职业培训和农业技术推广就可以利用各种经济实体来完成。同时政府要维护私人和企业等供给主体的既得利益,提高他们供给农村公共品的积极性。
