时间：2022-11-23 01:10:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇审查意见，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
县第十四届人大常委会第15次会议审查了县政府《关于**年财政预算编制草案》，提出了强化预算约束、加强税收、非税收入和基金管理、规范预算编制的建议。县政府高度重视，进行了认真研究，将各项建议意见全部采纳，并将在今后的财政工作中切实加以执行，请人大常委会加强监督。现将有关意见采纳情况报告如下：
一、强化预算约束
（一）严格执行经批准的预算。按照“人员经费按政策、日常公用按定额、项目支出按财力可能”的原则和顺序编制部门预算，不编赤字预算，不留支出缺口；加强项目经费支出管理，保证项目支出预算落实到项目，坚决杜绝项目经费用于单位消费性支出的现象；适时出台县内大额项目经费的预算和执行管理办法。
（二）适当提高总预备费。当前在预算执行过程中，上级政府部门出台的增支政策和一些无法预算的支出较多，本应通过提高总预备费来解决，但由于**年预算财力保证了法定支出和各项事业支出后，无财力增加总预备费。争取在2006年总预备费安排比例有所增长，保证特殊支出需要，增强政府应对突发事件的能力。
（三）加强财政资金管理，保证预算资金调度。从目前财政运行情况看，各项预算资金做到了及时拨付，专项资金做到了专款专用，未存在截留、挪用专项资金的行为。今后，政府将要继续做好资金管理工作，特别是通过“乡财县管乡用”管理办法，加强对街镇乡专项资金的管理，保证专项资金落实到位。
二、努力培植财源，加强税收征管
**年政府将继续加大招商引资力度，采取多种方式引进税收优势企业；完善税收考核办法，加大对税务部门的考核力度，依法征管，不漏收、欠收，不收“过头税”；采取有效措施刺激街镇乡加强财源培植和税收征管。
三、完善非税收入和基金收入管理
非税收入和基金收入是我县**年财政收入的主要增长源，也是财政收入管理工作的重点。政府将坚决做到应收尽收，严格“收支两条线”管理，决不允许游离于政府财政管理之外；认真清理各项优惠减免政策，不随意新增减免口子；改革和规范非税收入和基金收入的使用行为，结合部门预算综合安排，逐步改变谁收取谁使用的办法。
四、规范预算编制行为
2011年全市工会经审工作情况
一年来,全市各级工会经审组织和广大经审干部不断加强对工会经审政策和法律法规知识的学习,按照全总经审会组织原则的要求,抓基础、抓实务、讲原则，充分发挥了经审会的审计监督作用。
一、各级工会重视、支持，形成良好的工作局面。通过全市工会经审工作规范化建设的全面开展，大多数基层工会定期听取经审工作和审查审计情况汇报，支持经审会依法履行审查监督职责，帮助解决工作中遇到的实际问题,把工会经审工作作为一项重要内容，纳入本级年度工作目标，做到了经审工作与工会工作同部署、同安排、同检查、同考核。有的单位还将经审监督的有关内容和要求纳入工会领导班子和落实领导干部党风廉政建设责任制，自觉接受经审会的监督，对提出的意见或建议积极整改，以实际行动支持经审工作。同时，针对经审会换届、人员变动大、兼职干部多的实际，各级工会经审组织注重抓好对经审人员的培训工作，采取以会代训、集中培训、点名调训、赴外培训等多种形式，加强对工会经审干部的培训，全年共培训工会经审干部200多人次，经审干部的业务技能有了明显提高。
二、围绕工会工作大局，拓展审查监督领域。一是开展对同级工会经费的审查审计。紧紧围绕工会经费收缴、管理和使用开展了审查审计工作，并把工作重点放到经费预决算情况审查、重大经费开支审计等方面，并积极配合上级开展对本级工会经费的审查审计回访工作。二是开展对下级工会经费的审计监督。市总经审会不断加大对县（区）总工会和下一级单位工会经费的审查审计力度，全年共审计了11家基层工会，把审计监督和年度重点工作目标任务完成情况结合起来，针对少数单位存在的财务管理制度不够健全、固定资产管理比较薄弱、会计基础工作不够规范等问题，及时提出了58条整改意见或建议，督促被审单位建立健全内部管理制度。三是根据实际情况开展经济责任审计。2011年组织力量对3家单位的工会主席进行了离任经济责任审计，有效地强化了对工会干部的监督管理。四是开展对市总直属事业单位审查审计。对市总经济事业部和职工技协站进行了例行审计，特别是对困难职工帮扶中心专项经费使用情况进行专项审计，保证了专项资金的使用方向。
三、健全完善工作制度，提高经审工作水平。结合实际先后修改完善了经审工作考核竞赛奖励、经审工作规范化建设标准考核等办法，从组织建设、制度建设、业务建设、审计成效、工作创新等方面对经审工作进行量化考核。同时，制定了审计回访制度，为全面推行规范化建设进一步奠定了基础。在具体审查审计中，坚持严格按规范化建设标准开展工作，逐步实现了经审工作制度化、规范化，审查审计工作质量有了明显提高。加强经审工作考核力度，12月上旬，对在工会经审工作规范化建设考评中获得优秀等次的单位进行了通报表彰。
回顾一年来的工作，我们认为：只有紧紧围绕大局，服务工会重点工作，工会经审工作才能在发展中有所创新；只有积极主动争取各级工会的重视支持，工会经审工作才能有坚强的组织领导保证；只有坚持抓规范化建设不放松，工会经审工作才能有坚实的工作基础；只有善于借助各方力量开展工作，工会经审工作才能取得实际成效。
一年来,我们虽然做了一些工作，取得了一定成绩，但与新时期工会工作的需要和工会经审工作的要求相比还有一定差距，经审工作还存在很多困难和问题。一是经审工作制度还不够健全，宣传还不够深入，基础工作还比较薄弱。二是经审组织建设有待进一步加强，经审干部兼职多，缺少专业人员，经审干部培训工作跟不上，经审队伍自身建设还有待加强。三是一些单位工会对经审工作仍未引起足够的重视，以审计为基础的经审监督还不够到位，发展也不平衡。这些问题需要我们在今后的工作中认真加以解决。
2012年经审工作的主要任务
2012年，是深入贯彻落实市总十一大精神，具体实施今后五年我市工会经审工作目标任务的第一年，也是新一届经费审查委员会肩负使命，履行职责、开拓创新，扎实工作的起步年。面对新的形势和任务，全市各级工会经审组织和经审干部要认真依法履行监督职责，不断拓宽工作领域，健全完善监督机制，努力实现经审监督重点突破、整体推进，在工会全局工作中发挥更好的作用。
一、继续加强工会经审工作自身建设，进一步提高工会经审干部队伍素质
经审组织基础建设关系经审工作的长远发展。各级经审会要从本地区、本系统、本单位实际出发，找准自身工作中存在的薄弱环节和突出问题，采取有效措施，加以改进，推动经审工作的健康发展。一是认真学习贯彻市总工会十一大精神，进一步增强做好经审工作的责任感，努力增强大局意识、使命意识、责任意识、监督意识和服务意识，采取有效措施，切实改变经审会在组织建设、制度建设和工作力量等方面与实际工作需要不相适应的状况，使经审工作融入工会工作的总体格局，努力从贯彻落实科学发展观的高度，从加强工会系统党风廉政建设的高度来把握和推进工会经审工作。各级工会经审干部要积极主动地开展工作，促进工会经费增收节支，加强工会资产管理，努力健全经审监督制约机制。二是进一步加强工会经审组织建设，特别是非公有制企业工会经审会的组织建设，继续坚持“三同时”，配齐配强经审干部，选好用好特约经审员，建设一支专兼结合的能够担负起审查监督职责的经审干部队伍，充分发挥经审组织的作用。三是加大对经审干部的教育培训。为改变目前工会经审干部的业务素质不适应当前经审监督工作要求的现状，市总经审会将有计划地对工会经审干部进行培训，拟办一期工会经审业务培训班，通过教育培训，使工会经审干部的业务素质和工作能力有所提高。广大经审干部要不断加强自我学习，努力提高自身的政治素质和遵守党的纪律的自觉性，进一步增强工作责任感，在规范监督、落实监督、保证监督上多做工作，勤奋工作，尽职尽责。
二、继续推进规范化建设，进一步完善审查监督机制
经审工作规范化建设是一项固本强基的工程,既要优化工作条件,更要创新工作机制和工作方法。一是要继续按照全总、省总的要求，进一步建立和完善工作制度，通过经常深入基层开展调查研究等方式，及时了解和掌握工作中出现的新情况和新问题，明确工作思路，掌握工作重点，结合自身实际，制定相关的措施办法，增强制度的针对性、操作性和实效性。二是按照市总制定的《工会经费审查工作规范化建设标准》要求，认真开展经审工作规范化建设考评工作，着力推进县（区）、基层工会经审工作规范化建设。要坚持工会经济活动拓展到哪里，经审监督就延伸到哪里；哪里存在影响工会资产安全的隐患，就把审查审计的重点放到哪里。要将审查监督关口前移，加强事前防范，实施从“源头”、“过程”到“结果”的全面审查监督，促进工会经费支出结构合理，保证工会重点工作的需要。三是加强审查审计监督，提高审查审计质量，健全经审工作制度，拓宽审查审计范围，完善审计程序、规范审计行为，严格执行审计纪律，推进工会经审工作走上规范化、制度化、法制化的轨道。尤其在审查审计过程中要抓重点、抓要害、抓关键，查深查透问题，对重点项目、重点资金，要进行跟踪和延伸审查审计；对查出的问题、特别是重大问题，要及时向同级工会领导班子和上级工会经审会报告，并提出切实可行的处理意见和建议。同时各级工会都要重视审查审计后的整改工作，及时解决存在的问题。
三、依法履行审查监督职责，进一步加大审查监督力度
内容提要: 我国1993年《商标法实施细则》所确立的“审查意见书制度”与域外普遍实行的“驳回申辩制度”性质一致，但有自己的特点。在制度选择上，应将驳回前的意见机交换制度与驳回后的复审程序结合起来考虑，采用“有申辩无复审”的模式。从长远看，“意见申辩制度”还可以与“驳回注册相对理由”通知制度联系起来，以取代目前的对“驳回注册相对理由”进行主动审查与驳回的制度。
一、域外“驳回前申辩制度”的立法例
目前，对于商标注册申请驳回程序，有的国家设置复审程序，多数国家则并未设置；无论是否设置驳回复审程序，大部分国家都建立了驳回前的意见交换制度，即驳回前申辩制度，也称“驳回申辩制”。
美国1988年《商标法》规定：审查员在对商标注册申请进行审查时，如果发现该申请人无权注册，应通知申请人并说明原因；申请人应在接到通知起的6个月期限内答复或修改其申请；审查员对修改后的申请进行重新审查后，可根据具体情况作出通知修改或驳回注册的决定；如果申请人未在接到通知后的6个月期限内答复，或提出补正或复审，则申请应被视为已放弃；当因不可避免的原因致使申请人不能在6个月内作出答复时，经商标局长的同意可以延长答复的期限。[1]英国1994年《商标法》也对“驳回申辩制”做了规定：当商标注册审查员发现一个商标注册的申请不符合注册要求时，不是直接驳回该商标注册申请，而是通知申请人；申请人可以在商标注册局规定的期限内，对其注册申请作出陈述或修改；只有当申请人未能满足注册局长的要求，或未修改申请，或未在规定期限到期前做出陈述时，注册局长才拒绝接受该申请。[2]1993年《欧共体商标条例》则要求：在商标注册申请因没有通过有关所有人资格条件或驳回的绝对理由审查时，应给予申请人撤回其申请的机会或提出意见，使申请人有机会撤回或者修改申请书或者提出意见，否则该注册申请不可以驳回。[3]日本1996年《商标法》也有类似的规定：在审查官作出应驳回的审定之前，必须向商标注册申请人发出驳回理由通知，给予商标注册申请人在指定的期间内提出意见书的机会。[4]德国1994年《德国商标和其他标志保护法》则根据商标注册申请缺陷的不同情况，规定是否给予申请人以补正的机会。加拿大《商标和反不正当竞争法》规定：商标注册审查员在发现一个商标注册申请不符合该法所规定的条件(包括驳回商标注册申请的绝对理由和相对理由，以及商标注册申请的形式要件)而作出拒绝申请人商标申请时，必须先向申请人发出通知，说明其拒绝的理由并给申请人足够的时间进行答辩。[5]澳大利亚1995年《商标法》规定：当商标注册审查官认为一个商标注册申请存在驳回理由或者不符合该法的其他规定必须驳回之前，不能不给申请人以听证的机会。[6]《立陶宛商标和服务商标法》则要求：第一，国家专利局认为申请不符合该法规定的商标注册申请的形式要件时，应当向申请人或其人发出相应通知，如果申请自通知之日起3个月内未予修正，则该申请视为未提出；第二，审查官认为申请注册的商标不符合该法规定的商标注册申请的实质要件的，应驳回申请并通知申请人，申请人有权在通知之日起3个月内就审查官的驳回决定提出争辩；逾期未提出争辩的，申请将被驳回。[7]丹麦《商标法》也有驳回申辩的规定：商标注册申请不符合该法的规定，或者专利局有其他理由拒绝受理申请的，专利局应通知申请人，并要求其在规定期限内作出说明；期限届满后专利局应再对申请作出决定；专利局还可以根据情况要求申请人再次对其商标注册申请作出说明。[8]在上述国家与地区中，英国、德国、欧盟、加拿大、澳大利亚和丹麦都没有设置驳回复审；美国、日本和立陶宛则设置了复审程序。[9]
二、我国“审查意见书制度”的立法史
我国关于商标注册申请驳回程序，从82年、93年《商标法》[10]的第17条与21条，到2001年《商标法》第21条和23条第1款，内容没有变化，规定“凡不符合本法有关规定或者同他人在同一种商品或者类似商品上已经注册的或者初步审定的商标相同或者近似的，由商标局驳回申请，不予公告。”同时，给予不服商标局驳回决定的申请人，在收到通知后的15天内向商评委申请复审的机会。所不同的是，根据82年和93年《商标法》，商评委的决定是终局的；而2001年《商标法》规定，对商评委的决定不服，还可以提起诉讼。
在实施细则的层面上，83年《细则》第9条与第18条、88年《细则》第16条与第17条，都是对《商标法》相关内容的具体落实，只是后者在申请复审应提交的材料上作了要求。具有实质性变化的是93年《细则》，该《细则》第16条第2款引入了“驳回前的审查意见制度”，即“商标局认为商标注册申请内容可以修正的，发给申请人《审查意见书》，限其在收到通知之日起十五天内予以修正；未作修正、超过期限修正或者修正后仍不符合《商标法》有关规定的，驳回申请，发给申请人《驳回通知书》。”
这种“驳回前的审查意见制度”与上述域外“驳回申辩制度”性质一致，但在具体内容上并不完全相同，可以称其为“准驳回申辩制”，特点是：第一，审查意见的提出不是驳回的必经程序，如果“商标局认为商标注册申请内容不可以修正的”，则不发给《审查意见书》；第二，审查意见的提出，是给予商标不符合(不完全符合)《商标法》要求的商标注册申请人一次修改其商标的机会，而不是其陈述意见的机会；第三，对商标进行修改有时间限制，且期限较短；第四，修改机会只有一次。
2002年《细则》又放弃了这种“驳回前的审查意见制度”，代之以“直接部分驳回制度”。该《细则》第21条规定，“对不符合规定或者在部分指定商品上使用商标的注册申请不符合规定的，予以驳回或者驳回在部分指定商品上使用商标的注册申请，书面通知申请人并说明理由。”这种“部分驳回”实际上就是“部分审定”，其目的在于，部分符合要求时则部分审定通过，避免因部分不符合要求而导致整个申请被驳回。
目前，我国《商标法》正面临第三次修改，2009年4月28日国家商标局提出的《商标法修改稿》，取消了对商标注册申请驳回的复审程序，但对“驳回前的审查意见制度”与“直接部分驳回制度”都没有规定。后来提出的《商标法送审稿草稿》将“驳回前的审查意见制度”与“直接部分驳回制度”兼容并收，取消了驳回复审制度：在第27条增加第2款“商标局认为商标注册申请内容可以修正的，发给《审查意见书》，限其在收到之日起三十日内予以修正。”同时，将第28条与第32条合并，修改为“申请注册的商标，凡在全部或者部分商品上不符合本法有关规定或者同他人在同一种商品或者类似商品上已经注册的或者初步审定的商标相同或者近似的，由商标局驳回或者部分驳回申请，不予公告。商标局应当以书面或电子方式通知商标注册申请人。”
三、我国《商标法》的立法完善选择
通过考察域外商标注册申请驳回配套制度的立法经验，笔者认为，在制度选择时，应将驳回前的意见交换机制与复审程序结合考虑。目前，主要有“有申辩无复审”、“有申辩有复审”和“无申辩有复审”三种模式，对这三种模式的采用以第一种居多，后两种较少。这是因为第一种模式提高了确权效率，通过设置驳回申辩机制为审查者与申请者之间进行意见交流设立了渠道，从而尽可能避免驳回决定的失误，同时使程序不再向司法审查延伸。同时，注册申请人也享有修改其商标注册申请而通过审查的机会。
我国在93年《细则》颁布之前，采用的是与意大利等国类似的“无申辩有复审”模式，这种模式实际上是行政两审制。在没有设置司法审查时，这种行政两审制在保证行政决定正确方面，是有其必要性的。93年《细则》采用了类似日本等国的“有申辩有复审”模式。从本质上说，申辩制度也具有确保行政决定正确的作用，因此没有必要既设置申辩程序又设置复审程序，否则就会产生程序重复设置的问题。同时，由于驳回前的申辩程序还为注册申请人提供修改其商标注册申请而通过审查的机会，所以一般的解决方案是“取申辩而舍复审”，即“有申辩无复审”。2002年《细则》以“直接部分驳回”代“驳回前申辩”，同时保留驳回复审程序，在解决程序重复设置问题的同时，舍弃了驳回前申辩”所具有的“为注册申请人提供，修改其商标注册申请而通过审查的机会”的功能。另外，由于“部分驳回”本质上就是“部分审查通过”，而这种没有意见交流的“部分审查通过”并非一定符合商标注册申请人的意愿，所以还必须再增加一个“放弃部分指定申请”程序，即2002年《细则》第21条第2款规定的“商标局对在部分指定商品上使用商标的注册申请予以初步审定的，申请人可以在异议期满之日前，申请放弃在部分指定商品上使用商标的注册申请；申请人放弃在部分指定商品上使用商标的注册申请的，商标局应当撤回原初步审定，终止审查程序，并重新公告。”应该说，这种制度安排收效不大，还使程序变得过分复杂，实非明智选择。《商标法送审稿草稿》取消了对驳回的复审程序，在2001年《商标法》已经设置司法审查制度的情况下，这一举措无疑是合理的。但是，将93年《细则》的“驳回前的审查意见制度”与2002年《细则》的“直接部分驳回制度”兼收并蓄则实无必要，因为“直接部分驳回制度”中的“直接”由于“驳回前审查意见制度”的存在已经变成“间接”，而“部分驳回”蕴含的“部分审查通过”之取舍也可以通过“驳回前审查意见制度”所建立的“审查者与申请者的意见交流机制”来解决。
综观域外立法经验和我国现实，笔者认为：第一，在已经设置司法审查程序的情况下，无须再对驳回决定设置行政复审；第二，在不设驳回复审程序的前提下，建立驳回前的意见交换机制是必要的，这样既避免行政机构重复审理的消耗，又使问题得到最终解决，从而减少了程序继续向司法审查延续的可能；第三，在设置驳回前意见交换机制的前提下，没有必要再采用“直接部分驳回”的做法，因为直接部分驳回制度所具有的“部分审查通过”功能，并不包含申请者的意愿，因此还须另设“放弃部分指定申请”程序相配套，而这些都可以在审查者与申请者的意见交换中得到解决；第四，在保持短申辩期的前提下，应将驳回前的意见交换作为驳回的必经程序，而非可选程序，以确保对所有注册申请的驳回都经过意见交换，从而最大限度地避免程序继续向司法审查延续。
此外，从长远看，为了体现商标的私权性质，尊重在先权利人自我决定的权利，“驳回前的意见申辩”制度还可以与“驳回注册相对理由”通知制度联系起来，以取代目前对“驳回注册相对理由”进行主动审查与驳回的制度。
“驳回注册的相对理由”通知制度以英国为典型，是指商标注册审查机关不再因“驳回注册的相对理由”主动驳回商标注册申请的同时，仍然对“驳回注册的相对理由”进行检索，并将检索的结果通知申请人与在先权利人的一项制度。2006年2月，英国专利商标局提出了从2007年10月开始英国商标主管机关对1994年《商标法案》规定的驳回注册的相对理由将不再进行审查的改革方案。2007年10月1日，该指令正式实施。根据该指令和据其修订的商标规则的规定：[11]第一，审查官将不会依据1994年《商标法案》第5条(拒绝注册的相对理由)拒绝对商标的注册，除非在先商标所有人或其他在先权利人基于上述相对理由提出异议；第二，商标审查官将仍然对在先商标进行检索；第三，如果在检索中发现申请注册的商标与在先注册的商标有潜在冲突，审查官会将检索结果通知申请人；第四，如果商标注册申请人继续申请注册程序，将对该申请进行公告，同时通知所有在先商标所有人以及在先的英国商标的所有人以及那些选择要求寄送查询报告的在先欧共体商标所有人；第五，在商标注册申请被公告期内，任何在先商标或其他在先权利的所有人，都可以就该商标的注册提出异议。如果异议成立，则商标申请人将负担有关异议费用，而且其商标申请将不能获得注册。上述第二、第三项即为商标审查中，对商标注册申请人与在先的商标所有人进行“双向通知”的制度。
综上所述，基于商标私权自治的原则，审查员不再因“驳回注册的相对理由”驳回商标注册的申请；但是，为了节省注册申请人与相关权利人的检索成本，审查员仍然要对“驳回注册的相对理由”进行检索，并将检索的结果通知商标注册申请人与相关权利人。这样，“驳回注册的相对理由通知”制度与“驳回注册的绝对理由申辩”制度结合，将使整个商标注册申请驳回的配套制度得到全面优化。
注释:
[1]参见美国1988年《商标法》第12条“公告；驳回注册的程序；依先前法案注册的商标的重新公告”的(b)款。
[2]参见英国1994年《商标法》第37条第3款和第4款。
[3]参见1993年《欧共体商标条例》“有关所有人资格条件的审查”、第38条“对驳回的绝对理由的审查”。
[4]参见日本1996年《商标法》第15条之二“驳回理由的通知”。
[5]参见《加拿大商标和反不正当竞争法》第37条。
[6]参见澳大利亚1995年《商标法》第33条。
[7]参见《立陶宛商标和服务商标法》第8条和第9条。
[8]参见《丹麦商标法》第20条。
[9]参见日本1996年《商标法》第44条，《立陶宛商标和服务商标法》第8条和第9条。
本宗贷款的资料相当齐全，但是对贷款风险控制最关键的工程款支付凭证等资料却存在明显的虚假嫌疑： 1、联社人员曾两次亲耳听到该中心人员讲，工程到目前仍然拖欠工程款400多万元，该中心所提供的资料与其人员所属明显不符！
2、房屋只有在竣工验收、进行建筑质量评定之后才能办理所有权证件，而本宗贷款抵押物并未进行竣工验收和质量评定，直接办理所有权证件不符合法律规格，其是否有效有待考虑！
3、企业之间往来应当开具正规发票，未开具正规发票的，将面临巨额的罚款，因此使用收款收据作为付款凭证明显不合情理，该中心提供的收款收据不能作为正式付款凭证使用！
4、该中心提供的收款收据中：（1）建筑承包合同签订日期为2002年8月8日，其中一张2002年4月22日的收款收据明显与合同时间不符；（2）2003年4月6日的10万元的收款收据中，收款单位与建筑工程施工合同承包方不符，据该中心人员称，系承包方的旧印章，根据规定，企业改变名称必须报经工商部门批准，在缴回就印章后方能刻制新印章，此解释与法，况且2003年的收据使用旧印章而2002年的收据使用新印章与情理不符；（3）收据中其中110万元写明系付“新世纪广场工程款”，60万元写明系付“新世纪广场商品楼工程款”，二者应有区别，并非170万元全部用于商品楼的工程款。（4）根据建筑合同规定，在房屋竣工验收前，该中心只需支付70％的款项即147万余元，在全国工程承包中普遍拖欠工程款的大背景下，超过合同约定提前支付23万余元工程款是明显不正常的。（5）在经初步审查言明收款收据存在问题不符合要求的情况下，该中心马上提供出一张170万元的收款收据，更换收款收据如此迅速又如此随意，且未能作出合理解释，不能不让人心生疑虑！
5、该中心提供的资产负债表表明截至2003年7月底，该中心282.9万元的资产中，其中282.6万元属于“其他应收款”，只有不到3000元的货币资金，资金流动性极差，不具备按期还本付息的能力！
6、在县财政不投入资金的情况下，根据该中心提供的资产负债表，在又未增加借款等现金负债的情况下，支付170万元的现金明显与资产负债表不符！
第二条凡从事和参与建设项目水资源论证报告书（以下简称报告书）审查工作的单位和个人应遵守本规定。
第三条县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构负责报告书的审查工作。
报告书的审查权限原则上与取水许可审批权限相一致。
第四条水利部授权流域管理机构审批取水许可（预）申请的建设项目，有下列情形之一的，其报告书经流域管理机构初审并签署意见后，报水利部审定。
（一）跨流域（特指国家确定的重要江河、湖泊）取水的；
（二）取水许可审批的总水量超过流域水资源可利用量的情况下，新增取水的；
（三）项目取水存在重大争议，且流域管理机构提请水利部审定的。
除前款规定以外的，水利部授权流域管理机构审批取水许可（预）申请和兴建大型地下水集中供水水源地（日取水量5万吨以上）的建设项目，其报告书由流域管理机构负责审查。
第五条除第四条规定以外的其他报告书的分级审查权限，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门确定，并报水利部备案。
第六条需水利部审定的报告书，由水利部水利水电规划设计总院（以下简称水规总院）代部审查。
水规总院应按本规定组织审查工作，并将审查意见、专家评审组意见、专家评审意见及审查修改后的报告书及时报部审定。
第七条从事报告书审查工作的县级以上地方人民政府水行政主管部门、流域管理机构和水规总院（以下简称审查机关）应严格依据国家的有关技术标准、规程和规范，按照客观、公正、合理的原则，组织报告书审查工作，出具书面审查意见。
第八条建设项目业主单位（以下简称业主单位）应向具有报告书审查权的审查机关提出书面审查申请，申请时应附具以下材料：
（一）报告书一式二十份；
（二）建设项目水资源论证工作委托合同；
（三）审查机关认为应提交的与审查工作有关的其他材料。
按照第四条规定应当由水利部审定的报告书，业主单位直接向具有取水许可审批权的流域管理机构提出申请，流域管理机构应当在10日内完成初审并签署意见后报水利部审定。
第九条审查机关应自收齐送审材料之日起15日内做出是否予以受理的决定。
予以受理的，审查机关应对审查方式和审查时间做出安排，并通报有关单位；不予受理的，应向业主单位书面说明理由。
第十条报告书审查一般采取会审方式，由审查机关组织有关专家和单位代表召开报告书审查会。
对取水规模较小、技术较为简单或遇特殊情况不能召开审查会的，可采取书面函审方式，由审查机关书面征求有关专家和单位的意见.。
第十一条审查机关应结合地区和专业审查工作的需要选聘专家组成专家评审组，并指定专家评审组组长。
专家评审组人数为单数且不少于5名。其中从水利部水资源论证评审专家库中选聘的专家人数不得少于专家总人数的二分之一。
第十二条审查机关应距审查会召开10日前将报告书送交专家和有关单位审阅。
第十三条报告书审查工作采取回避制度。参与报告书编制咨询工作的以及其他有利害关系需要回避的专家不得参加审查活动。
第十四条审查机关应根据《建设项目水资源论证管理办法》的要求，并结合建设项目特点确定审点。
第十五条评审专家应提出署名的专家评审意见。专家评审组应出具由组长署名的专家评审组意见。
审查机关应根据专家评审组意见和有关单位代表的意见提出书面审查意见，并抄送有关单位。其中报告书经评审需要修改的，业主单位应补充修改。审查机关审核后出具审查意见。
第十六条审查机关认为必要，可组织现场查勘，对存在重大问题的，应提出专门调查报告。
第十七条参加审查工作的专家和单位代表应维护业主单位和报告书编制单位的知识产权和技术秘密，妥善保存有关技术资料。审查工作结束后，应将报告书等有关资料退回审查机关。
第十八条审查机关应自下达受理通知之日起30日内完成审查工作。
逾期不能完成的，须说明理由，经上一级水行政主管部门同意后，可以延长15日；对取水规模较大、技术复杂、影响较大的报告书审查时限，经报请水利部同意后，可适当延长，但延长时限不得超过30日。
第十九条县级以上地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构应于审查工作结束后20日内，将下列材料报上一级水行政主管部门备案：
（一）审查机关的审查意见；
（二）专家评审组意见；
（三）专家署名的评审意见；
（四）经审定的报告书（包括书面材料和电子版）；
（五）与审查过程有关的其他材料。
第二十条有下列情形之一的，可向审查机关的上一级水行政主管部门提出复审要求，上一级水行政主管部门应视具体情况组织复审。
（一）业主单位对审查机关提出的审查意见有异议的；
（二）项目取水与第三方有利害关系的，且第三方对审查机关提出的审查意见有异议的；
（三）其他单位或组织对审查机关提出的审查意见有异议的。
第二十一条水规总院在审查水利建设项目可研报告时，对流域管理机构审查的报告书有不同意见，且未能协商一致的，应当提请水利部复审。
第二十二条审查机关违反本规定组织审查工作，造成严重后果的，由上一级水行政主管部门责令整顿，情节严重的，依法给予行政处分。
第二十三条禁止审查机关越权审查，越权审查的报告书审查意见无效；从事越权审查的审查机关应当对越权审查引起的后果承担责任。
第二十四条从事报告书审查工作的评审专家，弄虚作假，的，由审查机关停止其审查活动。其中属于水利部水资源论证评审专家库中的专家，水利部视情节轻重，予以通报批评或取消其评审专家资格。
第二十五条业主单位提供审查的资料不真实，存在弄虚作假的，所造成的后果由业主单位负责。
【关键词】专利审查档案；权利要求；禁止反悔原则；中国专利查询系统
1、专利审查档案的定义
对于发明专利申请在授权前都需要经过实质审查，对发明专利进行实质审查的目的在于确定发明专利申请是否应当被授予专利权，特别是确定其是否符合专利法有关新颖性、创造性和实用性的规定[1]。如果经过实质审查发现申请存在缺陷，就需要申请人针对审查意见通知书陈述意见，必要时，还需要修改申请文件[2]。在专利实质审查过程中，实质审查意见通知书、申请人的意见陈述书和修改的专利申请文件都将做为专利审查档案进行保存。如果一件发明专利经过复审后授权，那么复审前的驳回决定、申请人的复审请求意见陈述书、复审通知书、针对复审通知书的意见陈述和复审决定等也可以视为实审阶段的专利审查档案。
最高人民法院在2009年底的《最高人民法院关于审理侵犯专利权纠纷案件应用法律若干问题的解释》（以下简称《侵权解释》）第三条规定：人民法院对于权利要求，可以运用说明书及附图、权利要求书中的相关权利要求、专利审查档案进行解释。因而《侵权解释》实际上将专利审查档案作为解释、限定权利要求保护范围的重要依据，并且以司法解释的形式运用到司法实践中。
2、专利审查档案对权利要求保护范围限定作用的体现
2.1专利审查档案与禁止反悔原则的关系
专利审查档案中的意见陈述会对专利权保护范围起到一定的限定作用，这种限定作用体现在禁止专利权人将其在专利审查过程中通过意见陈述或者修改所表明的不属于其专利权保护范围内的内容重新囊括到其专利权保护范围之中，这就是“禁止反悔原则”[3]。虽然《中华人民共和国专利法》（以下简称《专利法》）没有明确规定禁止反悔原则，但是《侵权解释》第六条规定：专利申请人、专利权人在专利授权或者无效宣告程序中，通过对权利要求、说明书的修改或者意见陈述而放弃的技术方案，权利人在侵犯专利权纠纷案件中又将其纳入专利权保护范围的，人民法院不予支持。由此看来，禁止反悔原则在司法实践中是得到认可的。这一原则旨在防止申请人在为了获得专利授权时，尽量将权利要求的范围缩小，而在侵权诉讼过程中，又竭力扩大权利要求的保护范围[4]。专利审查档案中申请人所做的意见陈述或对专利申请文件的修改都可以作为禁止反悔原则的依据。
2.2案例介绍
在专利实质审查过程中，较为常见的情况是申请人为了克服权利要求相对现有技术不具有新颖性或者创造性的缺陷，而在权利要求中增加技术特征或者在意见陈述书中陈述专利申请相对现有技术具有区别特征以及具有新颖性或创造性的理由。较为典型的案例是谢文武与海尔公司之间关于海尔信鸽3100手机的专利侵权诉讼案件。解文武于2001年12月19日向国家知识产权局申请了名称为“手机自动隐形拨号报失的实现方法”的发明专利，该申请进入实质审查阶段后，国家知识产权局向谢文武发出第一次审查意见通知书，认为谢文武的发明专利申请中的权利要求1、3、23、24、45相对于对比文件1、对比文件2不具备专利法第二十二条第三款规定的创造性，要求谢文武进行修改。在答复该审查意见通知书时，谢文武对原权利要求进行修改并提交了意见陈述书，表示从发明目的和效果来看，对比文件1和对比文件2与本发明的目的、效果明显不同。此后，谢文武再次对其申请文件进行了修改，2003年12月3日国家知识产权局授予了发明专利权（以下简称本专利）。2004年5月谢文武在市场上发现海尔公司的海尔信鸽3100手机具有智能防盗功能，向北京市第一中级人民法院提起专利侵权诉讼，认为该手机的智能防盗功能侵犯本专利的独立权利要求1。在庭审过程中，一审法院发现海尔信鸽3100手机在插入非法用户卡后不能正常使用，并在预定时间内显形拨号。而解文武在专利实质审查阶段向国家知识产权局提交的针对第一次审查意见通知书的意见陈述中说明：本发明在拨号报失的同时用户处于正常使用状态，也就是说本发明的自动报失并不影响当前用户使用。因此，一审法院认为本案适用被告主张的禁止反悔原则，根据解文武在本专利实质审查阶段向国家知识产权局提交的第一次审查意见通知书的意见陈述书，可以认定解文武是在明确将非法用户不能正常使用并显形拨号报失的情形排除在本专利保护范围之外的情形下，才获得本专利权。因此，解文武在依据本专利提起侵权诉讼时，不能再将该非法用户不能正常使用并显形拨号报失的技术方案重新纳入其专利保护的范围，判定海尔信鸽3100手机没有落入本专利的保护范围，驳回了解文武的诉讼请求。2005年12月，北京市高级人民法院驳回驳回谢文武的上诉，维持原判。通过本案的审判过程可以看出，专利审查档案中的申请人在答复第一次审查意见通知书时针对权利要求1具有创造性的意见陈述，对本案的判决结果起到至关重要的作用。专利权人在侵权诉讼中试图反悔，但由于法院使用专利审查档案做为禁止反悔原则的证据，这一判决结果也是意料之中的情况。
《侵权解释》第六条表明，只要申请人或者专利权人在授予专利权的审查过程中或者无效宣告程序中缩小了原来要求保护的范围，就应当适应禁止反悔原则，并不需要考虑是处于何种目的而进行的修改或者意见陈述，并未将禁止反悔原则的适用局限于申请人为克服新颖性或者创造性这类常见的情形，并且“放弃的技术方案”是指该技术方案落入进行修改或者意见陈述之前的专利申请文件或者专利文件的保护范围内，没有落入进行修改或者意见陈述之后的专利申请文件或者专利文件的保护范围内。
3、专利审查档案的公开及其意义
3.1专利审查档案的公开途径
既然专利审查档案可以用于解释权利要求，对权利要求起到限定作用，那么专利审查档案的公开以及获取途径对公众来说就相当重要。对于已经公告授予专利权的专利申请案卷、已经审结的复审案件和无效案件，以往公众可以到国家知识产权局指定的地点查阅和复制其专利审查档案的纸件，包括历次审查意见通知书和申请人对针对通知书的意见陈述或修改的申请文件。这对公众了解审查过程，阅读专利审查档案带来一定不便。
为满足申请人、专利权利人、机构和社会公众对专利申请的查询需求，国家知识产权局于2012年4月27日在官方网站推出了中国专利查询系统[5]。该系统的数据来源于中国专利审批系统，若电子申请数据已进入中国专利审批系统，那么注册用户在2-3天后即可看到该申请的相关信息。不过，该系统目前只提供申请日在2010年2月10日之后的专利申请文件的图形文档。电子申请注册用户可以查询该注册用户名下的所有专利申请的相关信息，包括基本信息、审查信息、公布公告信息、费用信息、专利授权证书信息。普通用户可以查询专利申请或者专利的基本信息、审查信息和公布公告信息，其中，对于已经公布但尚未公告的发明专利申请，可以查阅申请文件和通知书文件的图形文档，对于已经公告的专利，还可以查阅中间文件的图形文档、发文信息、退信信息、专利证书发文信息，其中的中间文件是指申请日之后提交的有关文件，包括补正的申请文件及其他文件。
论文关键词 审查档案 权利要求 禁止反悔
一、背景
专利侵权判断分为两步,其中,第一步是对权利要求的解释。2009年12月28日公布了《最高人民法院关于审理侵犯专利权纠纷案件应用法律若干问题的解释》,第三条中明确指出“人民法院对于权利要求,可以运用说明书及附图、权利要求书中的相关权利要求、专利审查档案进行解释”。这是最高司法解释第一次将专利审查档案和说明书及附图一起用于解释权利要求,明确了专利审查档案在专利侵权判断中的重要作用。专利审查档案作为权利要求的解释依据,在此前的司法实践中已经获得了广泛应用,但作为正式条文而被明确地上升为司法解释则是首次。
二、案例介绍
OBE-工厂·翁玛赫特与鲍姆盖特纳有限公司于1996年4月24日向国家知识产权局申请的申请号为96191123.9、名称为“弹簧铰链的制造方法”的发明专利。授权公告的权利要求1为:一种制造弹簧铰链的方法。该铰链由至少一个外壳、一个铰接件和一个弹簧构成,其特征是该方法包括下述步骤:提供一用于形成铰接件的金属带;切割出大致与铰接件外形一致的区域;通过冲压形成一圆形部分以形成铰接件的凸肩;冲出铰接件的铰接孔。“专利权人主张康华公司未经其许可,擅自为生产经营目的制造、使用、许诺销售和销售落入涉案专利权保护范围的弹簧铰链产品,构成专利侵权行为。
在一审程序中,北京市第一中级人民法院认为康华公司加工铰接件的方法为在金属带材上通过冲压的方式冲下铰接件,即康华公司所称的“冲裁落料”(而涉案专利则是在铰接件安装弹簧件装配单元之前仍与金属带连接),尔后由人工手持钳子夹住铰接件,将铰接件凸肩延伸部分用锻压机砸圆,即康华公司所称的“模锻”,再由人工将铰接件插入打孔机进行打孔。可以看出,康华公司加工生产铰接件的方法与涉案专利权利要求1所保护的方法等同,侵权成立。
康华公司不服一审判决,向北京市高级人民法院(简称二审法院)提起上诉称,涉案专利方法是建立在铰接件同金属带料不分离的情况下实现的,而被控侵权方法既不连续也不顺延,是在与金属带分离情况下,采取传统机械加工工艺中的冲裁、锻压和冲孔设备逐一完成的,与专利方法完全不同。
二审法院认为,根据涉案专利说明书的记载,涉案专利技术方案是建立在铰接件同金属带料不分离且各步骤先后顺延的情况下实现的,将铰接件从金属带料分离下来无法实现涉案专利方法的技术效果和技术目的。被控侵权产品中铰接件的制造方法与专利方案所采取的铰接件同金属带料不分离的方法不同,被控侵权产品的制造方法与专利方法既不相同也不等同,没有落入涉案专利权的保护范围。一审判决关于被控侵权方法与涉案专利方法等同的认定错误,予以纠正。
OBE-工厂·翁玛赫特与鲍姆盖特纳有限公司不服二审判决,向最高人民法院申请再审称,二审判决将“铰接件同金属带料不分离”没有记载在权利要求1中的技术特征从涉案专利说明书中加入权利要求1,缺乏法律依据。
最高人民法院于2009年8月26日做出了民事裁决,驳回0BE-工厂·翁玛赫特与鲍姆盖特纳有限公司的再审申请。最高法院认为根据申请再审人在涉案专利实质审查程序中提交的意见陈述书:“在铰接件尚与金属带连接并从而设置在一个预定的位置上时,通过对铰接件进行冲压或变形,以及通过将弹簧件安装在铰接件上,就可以改进装配弹簧铰接部件的方法”表明:在铰接件尚与金属带连接时对铰接件进行加工,以及在铰接件尚与金属带连接时安装弹簧件已足以使得权利要求1构成一个完整的技术方案。根据涉案专利的审查档案,亦可认定权利要求1中“大致与铰接件外形一致的区域”仍然是金属带的一部分。申请再审人在侵权诉讼中,不应无视其在审查过程中的意见陈述,将铰接件与金属带完全分离的技术方案纳入涉案专利权的保护范围。“
以上分析看出,申请人在审查阶段所认定的内容可以作为确定权利要求保护范围的依据。
三、专利审查档案作为解释权利要求保护范围的依据的理由
所谓专利审查档案,通常是指,在专利授权和确权的过程中所形成的法律文件,其通常包括实审、复审的各类通知书,复审决议,申请人的意见陈述和修改文件以及所引用的对比文件等。
(一)权利要求保护范围有必要参考专利审查档案
申请人的发明创造的内容采用文字形式来表述,由于文字表述的有限性,使得发明创造的内容无法在申请文件中一次性的充分表述。此外,审查员和申请人的意见沟通也依赖于文字形式,一个发明创造性内容也需要在多次的文字沟通中得才比较充分体现,因此,法院有必要通过参考授权历史即专利审查档案,明确发明人的发明内容中包含了什么内容和排除了什么内容。
(二)专利审查档案理应成为司法程序档案材料的一部分
专利审查程序属于行政机关赋予发明创造以专利权的程序,而司法侵权诉讼程序是人民法院判断被控侵权产品或方法是否落入到专利权保护范围的裁决程序。这种天然的前后顺序的体制设立使得专利审查档案成为司法程序中确定权利要求保护范围的逻辑起点。由于确定权利要求的保护范围在不同的程序中由不同的部门来执行,有可能会导致对权利要求保护范围的理解的不同,而专利审查档案是达成两个程序前后一致的有效连接点。因此,为了实现授权、确权和侵权判断的一致性,专利审查档案理应成为司法程序档案材料的一部分。
(三)专利审查档案是使用禁止反悔原则的证据
禁止反悔原则是指在专利申请和专利侵权审判过程中,专利权人对权利要求的解释应该一致。禁止反悔原则是为了保护公众利益不受侵害,防止专利权人出尔反尔,任意扩大专利保护的范围。也就是说,专利权人不能够为了获得专利,在专利申请过程中对权利要求作出狭义的或者较窄的解释;而在以后的侵权诉讼中,为了使权利要求能够覆盖上被控侵权物,又对权利要求作出广义的、较宽的解释。对于在专利申请过程中已经承诺、认可或者放弃的那部分内容,专利权人在以后的专利侵权诉讼过程中不能反悔。
禁止反悔原则并不是我国现行法律体系所明文规定的一项原则,它是在专利侵权审判司法实践中由被控侵权方提出并逐渐被司法界所认可的一项重要原则。同时,禁止反悔原则也是国际上的通行原则。因此,将专利审查档案用于解释权利要求,使其成为禁止反悔原则应用在解释权利要求中的证据。
(四)专利审查档案用于解释权利要求是我国当前国情的需要
在我国加大知识产权保护力度的今天,为了保障技术创新权益,促进自主创新,专利审查档案用于解释权利要求有利于合理界定专利权的保护界限,有利于防止专利权人的权利滥用和不适当地扩张专利权保护范围,压缩创新空间,损害创新能力和公共利益。
四、专利审查档案用于权利要求解释的情形
(一)审查意见用于解释权利要求
在审查阶段,实审和复审中审查员均需要对技术方案予以认定,在侵权判定中,这些行政审查意见可以用于司法阶段的权利要求保护范围的解释。
(二)申请人的修改文件用于权利要求的解释
申请人对申请文件的修改是申请人答复审查意见通知书常见的方式之一,修改并合格后的文件可用于解释权利要求。
(三)申请人的意见陈述用于权利要求的解释
为了避免修改超范围,申请人通常会更愿意对专利文件进行陈述以获得审查员的认可,在一些情况下,对专利文件进行陈述可能是最可行的方式,是最能准确概括权利要求保护范围的方式,因此,只要是客观上对专利权的保护范围进行了限制,则申请人的意见陈述都可以用于解释权利要求的保护范围。
四、专利审查档案用于解释权利要求对行政审查工作的影响和建议
审查档案用于解释权利要求的保护范围是基于对专利审查档案的信赖,同时对专利审查工作和专利档案管理工作都提出了更高的要求,如果一份低质量的专利审查记录呈现在公众和司法部门面前,会降低公众对专利审查的公信力和司法部门对信赖。如果公众和司法部门无法准确及时的获得专利审查档案,将会给公众造成新的不平等和给司法部门的侵权判断的造成障碍。
对于专利审查部门来说,为了适应新的形势下对专利审查档案的要求,审查员在提高审查质量的同时,即确保审查决定的合理性和及时性外,提倡审查员对专利申请做出更多的质疑,如申请是否符合《专利法》第二十二条、第二十六条第三款、第四款的规定等。同时,由于审查程序是单方的审查,审查员获得信息的手段非常有限,审查员需要依赖申请人的意见陈述,审查员有权利要求申请人披露更多的发明信息。这样也有利于科学技术信息的传播和保持申请人和公众利益的平衡。
第二条本细则所称超限高层建筑工程，是指超出现行规范、规程及技术标准规定，以及现行规范、规程及技术标准规定中明确应专门研究的新建、改建、扩建及进行抗震加固的高层建筑工程。
第三条**市建设和管理委员会负责本市超限高层建筑工程抗震设防的管理工作，**市工程抗震办公室负责本市超限高层建筑工程抗震设防管理工作的具体实施。
第四条设计单位应对超限高层建筑予以判定，在初步设计阶段由初步设计主审部门征询**市工程抗震办公室意见，**市工程抗震办公室负责超限高层建筑初步设计抗震设防专项审查。
第五条**市建设工程抗震设防审查专家委员会由高层建筑工程抗震的勘察、设计、科研和管理专家组成，由**市建设和管理委员会聘任，对抗震设防专项审查意见承担相应的审查责任。
第六条**市建设工程抗震设防审查专家委员会组织专家进行审查，提出书面审查意见，**市工程抗震办公室应当自接受超限高层建筑初步设计抗震设防专项审查全部申报材料之日起20个工作日内，将审查意见提交初步设计主审部门。
第七条审查难度大或审查意见难以统一的超限高层建筑工程，可由**市工程抗震办公室邀请有关专家参加审查，或委托全国超限高层建筑工程抗震设防审查专家委员会进行审查，提出专项审查意见，并报国务院建设行政主管部门备案。
第八条建设单位提交的超限高层建筑工程初步设计抗震设防专项审查资料，应当符合超限高层建筑初步设计抗震设防专项审查送审文件的要求（见附件二）。
第九条超限高层建筑工程的抗震设防专项审查内容包括：建筑抗震设防设计依据、抗震设防分类、抗震设防烈度（或者设计地震动参数）、场地勘察成果和抗震性能评价、地基和基础的设计方案、建筑结构的抗震概念设计、主要结构布置、建筑设计与结构设计的协调、采用的计算程序、结构总体计算和关键部位的计算结果和分析判断、薄弱部位的抗震措施、以及可能存在的结构抗震安全问题等。
第十条超限高层建筑工程抗震设防专项审查费用（包括组织审查、结构分析及试验等）由建设单位承担。
第十一条超限高层建筑工程的勘察、设计、施工、监理，应当由具备甲级（一级）及以上资质的勘察、设计、施工和工程监理单位承担，其中建筑设计和结构设计应当分别由一级注册建筑师和一级注册结构工程师承担。
第十二条未经超限高层建筑工程抗震设防专项审查，初步设计审查不予通过，有关部门不得对超限高层建筑工程施工图设计文件进行审查。
第十三条超限高层建筑工程的施工图设计文件审查应当由具有超限高层建筑工程施工图设计审查资格的施工图设计文件审查机构承担。
第十四条建设单位、勘察单位、设计单位应当按照超限高层建筑初步设计抗震设防专项审查意见进行超限高层建筑工程的勘察、设计；施工图设计文件审查时应当检查设计是否执行抗震设防专项审查意见和采取相应的抗震措施；未执行专项审查意见的，施工图设计文件审查不予通过。
各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），新疆生产建设兵团土地管理局：
现将国务院批准的《省级土地利用总体规划审查办法》转发给你们，请遵照执行。
按照《省级土地利用总体规划审查办法》的要求，省、自治区人民政府的所在地城市、非农业人口50万以上的城市和计划单列市的土地利用总体规划，也要经省级人民政府审查同意后，报国务院批准。上报材料包括市人民政府审查意见40份，城乡结合部土地利用总体规划图（1∶1万～1∶5万）2份，其他与省级规划相同。需报国务院审批尚未报预审的省、市土地利用总体规划要尽快上报预审；经过预审的，要按预审意见抓紧修改，正式上报国务院审批。
省级土地利用总体规划审查办法国土资源部
全文
为了规范省、自治区、直辖市的土地利用总体规划（以下简称规划）审查报批工作，提高工作质量和效率，制订本办法。
一、审查组织
国土资源部负责具体组织规划审查工作，商国务院有关部门研究提出审查意见后，报国务院审批。有关部门包括：国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会（国家煤炭工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家建筑材料工业局、国家有色金属工业局）、国防科学技术工业委员会、民政部、建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、国家计划生育委员会、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家统计局、国家林业局，总参谋部、总后勤部等。
二、审查主要依据
（一）党和国家有关土地利用与管理的各项方针、政策。
（二）《中华人民共和国土地管理法》等现行法律、法规和标准。
（三）国家国民经济和社会发展规划、国土整治规划及其他相关规划。
（四）全国土地利用总体规划纲要。
（五）土地利用现状调查及其他相关调查资料。
三、审点
（一）编制原则。规划的编制是否符合《中华人民共和国土地管理法》规定的编制原则：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
（二）目标和方针。规划是否与国家经济及社会发展目标和方针、政策相符，是否体现了耕地总量动态平衡、基本农田保护和21世纪人口高峰期对耕地的需求，是否体现了改善生态环境、保护林地、草地的要求，是否体现了土地的集约利用和优化配置，是否落实了上级下达的土地利用主要规划指标。
（三）土地利用结构与布局调整。土地利用结构调整依据是否充分，分区和布局是否合理，交通、能源、水利等国民经济基础设施建设及其他重点建设项目用地是否有保障，土地开发、复垦、整理安排是否合理、可行。
（四）实施措施。实施措施是否体现了土地用途管制的要求，是否切实、可行。
（五）协调情况。农用地与各类建设用地安排是否相协调，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模是否控制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，非农业建设占用耕地指标分解是否与各类非农业建设用地总规模衔接到位。
（六）规划是否符合原国家土地管理局的《土地利用总体规划编制审批规定》（《国家土地管理局令》第七号）的要求。
四、审查报批程序
（一）前期工作
省、自治区、直辖市土地行政主管部门在组织编制规划时，应深入调查，充分论证，广泛征求社会各界的意见，认真组织评审，做好部门协调工作。国土资源部要加强对省级土地利用总体规划编制工作的指导。
（二）申报
规划经省级人民政府审查同意后，由省级人民政府上报国务院。上报材料包括规划文本及说明、专题报告和省级人民政府审查意见各40份，规划图件2份。
国务院收到报件后，将规划文本及说明、专题报告和省级人民政府审查意见批转国土资源部组织审查。
（三）审查
国土资源部收到国务院交办的报件后，分送国务院有关部门及有关单位征求意见，在综合各方面意见的基础上，对规划进行全面、公正、客观的评价，并提出同意批准、原则批准、不予批准的意见。
在规划审查过程中，国土资源部综合有关部门意见，认为有必要对该规划进行进一步修改完善的，可建议国务院将该规划退回报文省、自治区、直辖市人民政府，请其按要求修改完善后，另行上报。
国土资源部完成组织规划审查的时间为一个月，有关部门和单位自收到审查规划征求意见之日起15日内，应将意见书面反馈国土资源部，逾期按无意见处理；有关部门对规划有较大意见分歧时，国土资源部应组织有关各方进行协调。
（四）批复
国土资源部将综合审查意见和附件及有关部门不同意见一并报国务院审批。
凡属原则批准，但需进一步修改、补充和完善的规划，省、自治区、直辖市人民政府在公布规划前应认真组织修改，并将修改后的规划报国土资源部备案。
规划审查批复的周期一般不超过两个月。
一、循序推进审查逮捕程序诉讼化改革
（一）改革具有法律基础
近年来，最高人民检察院针对审查逮捕制度相继进行的一系列改革，为审查逮捕程序的诉讼化创造了条件。修改后的《刑事诉讼法》更是将此前相当部分的改革内容以法律条文形式予以确认，从而为审查逮捕程序诉讼化改革奠定了法律基础，例如增加讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取辩护律师意见等多项程序，实行羁押必要性审查等机制，力图构建审查逮捕程序的诉讼形态。在诉讼主体参与方面，《刑事诉讼法》对依法讯问犯罪嫌疑人和询问证人等诉讼参与人、听取辩护律师意见等程序作出明确规定，使审查逮捕已经从传统的间接审理、书面审理转为一般意义的直接审查、对话审理，并且诉讼主体的广泛参与也为检察机关广泛听取意见，恪守客观义务，继而作出审慎判断奠定了坚实的基础，有助于保持检察机关作为裁判者的独立性和中立性。在控、辩、裁“三方组合”趋势方面，《刑事诉讼法》强化辩护职能，将辩护律师介入刑事诉讼的时间提前到侦查阶段，虽然尚未完全到位，没有就如何实现“控辩平等”权利等作出具体规定，但辩护律师介入侦查，无疑将从立法角度为审查逮捕程序中实际构建控、辩、裁“三方组合”创造有利条件。
（二）改革存在一定难度
尽管《刑事诉讼法》一定程度突破和实现了审查逮捕程序的诉讼化，但法律规范及制度配套尚不完备，特别是控、辩、裁三方结构还不均衡。综合目前的司法资源以及法律的相关规定，做到真正意义上的控、辩、裁三方的动态平衡尚有差距。例如《刑事诉讼法》规定的应当讯问犯罪嫌疑人的情形不够全面，没有要求对所有案件的犯罪嫌疑人都实行讯问，势必造成相当一部分案件的犯罪嫌疑人没有为自己辩解的机会。犯罪嫌疑人自我辩护的实现存在主观与客观等多方面的障碍，仅依赖于犯罪嫌疑人的参与还不足以达到控辩平衡的要求。在侦查阶段，由于经济条件所限、审查逮捕阶段期限较短等原因，律师介入的比例非常低。律师在侦查阶段的实体权利没有法律明文规定，导致控辩力量不对称。检察机关普遍存在案多人少、办案期限短、工作压力大等实际困难，长期形成的对案卷材料、证据书面审的办案模式都直接影响到推进审查逮捕程序诉讼化改革的积极性。
（三）改革需要循序推进
逮捕程序诉讼化改革应当在现行法律框架内，遵循循序渐进的原则，积极稳妥地推进，期望一步到位是不切合实际的。笔者认为，改革可分二步走：第一步是初级阶段，改革目标为实现审查逮捕程序的公开化。立足于现行法律，将改革范围集中在事实清楚、证据确实充分、无争议、犯罪嫌疑人认罪的案件上，审查内容主要是逮捕的必要性，通过实践积累经验，再经过制度规制，扩大案件范围，使公开审查成为常态，非公开审查只是例外，除案件外全部开展公开审查活动，从而实现审查逮捕程序的公开化。第二步是高级阶段，改革目标为实现审查逮捕程序的诉讼化。将逮捕案件审查内容从逮捕必要性扩大到对犯罪事实的认定、证据的甄别与是否构罪的分析上，突出控辩双方的对抗，强化诉讼特征，体现执法办案的司法属性，并适时将改革成果上升为法律规范，使审查逮捕程序诉讼化成为刑事诉讼基本制度。
二、当前审查逮捕程序诉讼化改革建议
司法改革的目的是维护法律的权威，因此，不允许以采取破坏法治的方式进行。推进审查逮捕程序诉讼化改革是为了更有效地体现审查逮捕的司法属性，达到公开、公正的目的，以维护审查逮捕的司法权威。当前，对尚处于初级阶段的审查逮捕程序诉讼化改革，笔者建议着重落实以下五方面工作：
（一）改革的方式需要统一
就笔者所了解的情况，目前各地在推进审查逮捕程序诉讼化改革中，方式主要集中在以下三种：
1.公开听审。上海、河南等地推行该方式。如上海市检察机关要求以“听审”的方式公开听取侦查机关、犯罪嫌疑人及其律师、被害人及其法定人等关于逮捕犯罪嫌疑人社会危险性的意见。
2.公开听证。黑龙江、浙江等地推行该方式。如在浙江的一些检察院，在审查侦查机关提请批准逮捕案件时，要求充分听取侦查机关、犯罪嫌疑人及其律师、未成年犯罪嫌疑人法定人、被害人及其法定人或诉讼人的意见，通过对逮捕必要性进行陈述、质证、辩论，并作出最终的处理决定。
3.公开审查。我省以石狮、三明等地为代表的一些检察机关在推进审查逮捕程序诉讼化改革中，推行逮捕案件公开审查制度。公开审查是为了充分听取侦查机关、犯罪嫌疑人及其法定人、近亲属、法定人、委托律师，被害人及其法定人、近亲属、诉讼人，以及其他诉讼参与人等对适用强制措施的意见，为检察机关正确开展审查逮捕等工作提供有益参考。
以上三种改革方式尽管都体现了审查逮捕的公开性，但基于改革称谓的不同，容易造成对改革目的理解的偏差。“公开听审”中的“听审”明显参考了法院的庭审活动，意在参照法庭庭审模式改革审查逮捕程序；“公开听证”中的“听证”源自行政听证活动，显然改革措施仍停留于行政审批阶段。当前的审查逮捕程序诉讼化改革既不可能直接跨越到以庭审为中心的司法裁决，也不可能还停留于行政审批阶段。当前审查逮捕程序诉讼化改革处于初级阶段，推进程序的公开化是主要目标，程序的诉讼化尚处次要目标，待改革进入高级阶段，方上升为主要目标。因此，将当前的审查逮捕程序诉讼化改革统一为“逮捕案件公开审查”应更为合理。
（二）公开审查的案件范围应切合实际
从强化逮捕的司法属性、促进司法公正和保障人权出发，所有的审查逮捕案件均可以公开审查，这是一种应然的状态。然而，从现实情况来看，受到当前检察机关存在的案多人少、审查逮捕时间短等自身问题与公安机关的配合度及犯罪嫌疑人辩护能力等因素的制约，尚不具备对所有案件开展公开审查的条件。目前开展改革试点的检察院均对公开审查的案件范围有所限制，但没有统一的标准尺度，大家的认识也是仁者见仁，智者见智，如有以犯罪嫌疑人及其辩护人提出申请为依据，有将拟不批捕案件、拟批捕的未成年人犯罪案件全部纳入，亦有将争议的案件或者逮捕必要性难以把握的案件及有重大社会影响的案件予以启动等等。
笔者认为，开展公开审查要做到依法有序，在当前条件下案件范围至少要考虑以下三方面因素：一是符合现行法律规定。参照《刑事诉讼法》的相关规定，对有关国家秘密或者个人隐私的案件，人民法院不公开审理；涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理；审判的时候被告人不满18周岁的案件，不公开审理。因此，对于上述案件，应明确规定不适合公开审查。二是公开审查的时间问题。审查逮捕的最长时间仅为7日，要落实的工作很多，公开审查在当前属于额外增加的办案时效负担。因此，对于案件事实、定罪证据、适用法律存在较大争议等案件，包括对有线索或证据表明侦查活动可能存在刑讯逼供、暴力取证等情况的案件，鉴于其相当耗时耗力，在目前办案条件下不适宜公开审查。三是保护特定人群的人权等特殊需要。包括盲聋哑人、严重疾病患者、年满75周岁的老年人，以及怀孕、哺乳自己婴儿的妇女涉嫌犯罪案件，主观恶性较小的初犯、偶犯、过失犯，因亲友、邻里、同学、同事等之间纠纷引发的案件，具有中止、未遂、自首、立功等法定从轻、减轻或者免除处罚情节的案件，基于人权司法保护和贯彻宽严相济刑事司法政策的需要，全部开展公开审查。
综上，笔者建议当前开展公开审查的逮捕案件，需要符合以下条件：有证据证明有犯罪事实，可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金，犯罪嫌疑人自愿认罪。对于符合条件的下列案件之一的，可以公开审查：75周岁以上的老年人犯罪案件；盲聋哑人、严重疾病患者或者怀孕、哺乳自己未满一周岁婴儿的妇女涉嫌犯罪的案件；主观恶性较小的初犯、偶犯、过失犯；因亲友、邻里、同学、同事等之间纠纷引发的刑事案件；具有中止、未遂、自首、立功等法定从轻、减轻或者免除处罚情节的案件。对下列案件不应公开审查：涉及国家秘密或者个人隐私的案件；涉及商业秘密的案件；未成年人或者在校学生涉嫌犯罪的案件；被害人系未成年人的案件；公开审查可能影响侦查工作的案件；其他没有必要进行公开审查的案件。
（三）审查听取的意见可以多元化
推进审查逮捕程序诉讼化改革无论是在初级阶段，还是高级阶段，诉讼的主体始终应当是控、辩、裁三方，控方是提请批准逮捕的侦查机关，参加公开审查活动的人员为侦查机关指派人员（一般为案件承办人）；辩方应是犯罪嫌疑人及其法定人、辩护人；检察机关居中听取意见并依法裁决，一般由案件承办人担任主持人，根据需要也可由部门负责人或其他检察人员担任主持人。与法庭审案相类似，在公开审查中，围绕着逮捕必要性问题的审查，还要有其他相关各方的参与，他们从各自专业或者社会公众角度的不同阐述意见，从而使检察机关的裁决更为准确。
1.听取侦查机关的意见。审查逮捕案件是基于侦查机关的提请批准逮捕行为而进入的一个刑事诉讼阶段，审查的重点在于是否应当逮捕犯罪嫌疑人。根据相关规定，侦查机关在提请批准逮捕时，应当提供证明犯罪嫌疑人社会危险性的事实、证据和相关依据材料。因此，在案件公开审查中，不但要认真听取侦查机关（一般派出案件承办人员）认为犯罪嫌疑人具有社会危险性而应当逮捕的理由，还要听取其对证据与法律依据的分析。对于提请批准逮捕后发生的事实与证据变化，包括公开审查活动中犯罪嫌疑人与被害人达成的刑事和解，更要认真听取意见。
2.听取犯罪嫌疑人及其法定人、近亲属、辩护律师的意见。从司法原理来看，犯罪嫌疑人参与公开审查是必要的：只有侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护律师参与才能形成“三方组合”的诉讼结构。犯罪嫌疑人是案件的当事人，是利害攸关者；是犯罪的亲历者，对案情最有发言权。犯罪嫌疑人参与公开审查是当场考察其悔罪表现的需要。然而，犯罪嫌疑人的参与也存在现实困难，如可能引起被害人与犯罪嫌疑人的正面冲突，公开审查活动难以顺利进行，并且从看守所押解犯罪嫌疑人到公开审查地点，存在较大的安全风险，如果公开审查地点设在看守所，则存在被害人及其诉讼人、旁听群众不能或不便于进入看守所的问题。因此，在目前的情况下，有辩护律师的犯罪嫌疑人可不参与公开听审；没有辩护律师的犯罪嫌疑人可以参与公开审查，但应当加强安全防范措施，或者由检察机关的办案人员在公开审查前依法对其讯问，并就其供述和辩解情况在公开审查时予以说明。根据《刑事诉讼法》的相关规定，犯罪嫌疑人的辩护律师在审查逮捕阶段要求提供意见的，检察机关必须依法听取。而基于保护未成年犯罪嫌疑人的特殊需要，其法定人依法参与到相关诉讼程序。此外，对于在押的犯罪嫌疑人，其近亲属有权代为委托辩护人。因而，在逮捕案件公开审查中，除听取犯罪嫌疑人的意见外，对犯罪嫌疑人的法定人、近亲属、辩护律师意见的听取，也应是一项硬性规定。
3.听取被害人及其法定人、近亲属、诉讼人的意见。加强被害人对于刑事诉讼活动的参与，是世界范围内刑事诉讼制度发展的总趋势。联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《为罪行和滥用权利行为受害者取得公理的基本原则宣言》要求“让受害者在涉及其利益的适当诉讼阶段出庭申诉其观点和关切事项以供考虑，而不损及被告并符合有关国家刑事司法制度”。相对于侦查机关，被害人有其独立的利益，但在审查逮捕阶段，其与侦查机关有共同的诉讼追求，即要求逮捕犯罪嫌疑人，在“三方组合”诉讼结构中，其相对依附于控方。因此，应当允许被害人及其诉讼人参与公开审查活动，但应注意到被害人参与审查逮捕程序主要是为了证明犯罪嫌疑人是否对其具有人身危险性、是否具有毁灭证据的可能性，超出此限则不合适。同样，对于涉及国家财产、集体财产遭受损失的案件，也需要认真听取单位所派代表发表的意见。
4.听取社会各界的意见。在改革实践中，各地还将社会各界的意见作为审查逮捕的参考意见，即邀请与案件无利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、社区代表等参加逮捕案件的公开审查活动。对此，尽管现行法律法规没有具体规定，但兼听则明，社会各界的意见对于检察机关的审查判断无疑是一种有益的帮助。当然，上述人员并非在每起案件的公开审查中都要参加，可视具体案情而定。
（四）审查的内容以逮捕必要性为主
逮捕案件公开审查的内容是一个有争议的问题，各地做法主要有三种：第一种是仅对逮捕必要性进行公开审查；第二种是除了逮捕必要性外，还包括事实证据；第三种是除了事实证据和逮捕必要性外，还包括对非法侦查行为等进行讨论。如何确定公开审查的内容，关系到审查逮捕的质量和效率。公开审查的内容包括事实证据，有利于检察机关准确把握案件事实，对防止错捕大有裨益。然而，有的案件事实证据特别复杂，如果公开审查涉及到事实证据的审查，公开审查的时间将会十分冗长；对证据的审查，需要一系列的规则和程序加以保障，而在当前的公开审查程序中，基本缺乏这方面的规定。公开审查的内容包括非法侦查行为，有利于检察机关进行诉讼监督和保障人权，但从现实情况来看，如果公开审查涉及到非法侦查行为，侦查机关一般不愿意参加，在法律没有对公开审查作出明确规定的情况下，也无法强制其派员参加。从法学界和社会公众的反映来看，目前审查逮捕中存在的主要问题是忽视逮捕必要性、“有罪即捕”的问题，至于事实证据、非法侦查行为的监督等问题，可以通过讯问犯罪嫌疑人、调取录音录像等措施加以解决，因此，公开审查主要应当围绕逮捕必要性进行，因为当然，对公开审查的内容也不宜“一刀切”，在具备条件的地区，也可以将事实证据、非法侦查行为等纳入公开审查的内容，这样既有利于维护司法公正和保障人权，也可以为公开审查制度的发展完善作一些有益的探索。
（五）审查活动的程序应当流程化
“没有规矩不成方圆”，逮捕案件公开审查需要先从程序上进行流程规制，以利改革的顺利推进。
1.启动程序。公开审查可以依据侦查机关、犯罪嫌疑人及其法定人、近亲属、辩护律师的申请启动，检察机关也可根据案件具体情况主动启动。
2.通知程序。检察机关决定公开审查后，应提前24小时通知参加公开审查活动的有关人员（包括侦查人员，犯罪嫌疑人及其法定人、近亲属、辩护律师，被害人及其法定人、近亲属、诉讼人），并告知案由、公开审查的具体时间和地点。
3.审查程序。公开审查应当按下列程序进行：
（1）主持人宣布公开审查开始；
（2）承办人介绍案件的基本情况；
（3）侦查人员阐述提请批准逮捕的事实、理由和依据，重点阐述社会危险性的理由和依据；
（4）犯罪嫌疑人及其法定人、近亲属、辩护律师阐述对犯罪嫌疑人不应当逮捕或建议取保候审的理由和依据；
（5）被害人及其法定人、近亲属、诉讼人对是否要求逮捕犯罪嫌疑人进行陈述并说明理由；
（6）参加人员经主持人许可，可以相互提问或作补充发言；
（7）应邀参加公开审查的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、社区代表等可以对案件发表意见；
（8）对符合刑事和解条件的案件，询问双方是否有和解意愿并进行协商，对有和解意愿的，可以促成案件当事人达成刑事和解。
4.记录程序。书记员记录公开审查案件情况。公开审查记录交参加人员阅读无误后，签名或盖章。公开审查时各方意见应在《审查逮捕案件意见书》中体现，并说明采纳与否的依据和理由。
[关键词]上市公司重整；司法权；行政许可；会商制度
中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）01-128-03
公司重整是为清理公司债务和拯救企业，以保护股东、公司债权人、企业职工以及其他利害关系主体的利益，从这个角度看，公司重整应是平等主体的债务人和债权人之间的民事活动。但从《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）第八章“重整”部分的内容来看，在一个重整程序之中，法院不仅占据重要地位，而且先后会做出很多司法裁定。此外，《破产法》第八章是对所有公司重整程序的规定，并未涉及对上市公司重整的特殊要求。但上市公司重整具有敏感性高、政策性强、利益关系众多、程序复杂等特点，立法与实践的不衔接导致实践中上市公司的重整操作遇到了很多问题，行政权与司法权如何衔接便是一例。本文主要讨论在批准重整申请和批准重整计划的过程中行政权与司法权的关系问题，分别从重整申请的批准和重整计划的批准两方面来分析。
一、重整申请的批准
《破产法》第71条规定：“人民法院经审查认为重整申请符合本法规定的，应当裁定债务人重整，并予以公告。”从该条规定的内容来看，重整申请的审批权是掌握在法院手中的，也就是说法院有权决定重整程序是否启动，但现实中的状况并非如此。《破产法》于2007年6月1日正式实施，而在2007年5月30日最高人民法院副院长奚晓明在全国民商事审判工作会议上题为“充分发挥民商事审判职能作用为构建社会主义和谐社会提供司法保障”的讲话中强调：“人民法院在受理上市公司破产申请前，还是要逐级报请最高法院批准。企业破产法虽然为上市公司的重整提供了更为有效的手段，但在社会稳定问题的整体处理框架、上市公司重整中涉及的政策调整措施出台前，人民法院受理上市公司破产案件仍应持慎重态度”。对此“慎重态度”，实践中确在践行，比如在辽宁省人民政府关于商请支持金城造纸股份有限公司实施破产重整有关问题的函（辽政（2011）182号）中就强调“按照最高人民法院的有关要求，上市公司破产重整需贵会（指中国证监会）出具意见”。这里只是需要“出具意见”，并未明确司法权和行政权的关系，但在深圳市中级人民法院民七庭课题组关于上市公司破产重整制度的调研报告“解决上市公司疑难问题确保重整程序有效运作”中却提到，目前（2010年1月1日之前）已受理的上市公司重整案件中，“绝大多数采用政府主导模式，即地方政府作为主协调人主导申请和受理程序，人民法院在受理阶段仅进行形式审查。”
对上市公司重整申请的批准亦即上市公司重整案件的受理问题，我们需要注意的是证监会“出具意见”的性质，以及地方政府作为主协调人主导申请和受理程序而人民法院仅进行形式审查这一现象。
（一）证监会的“意见”
证监会“出具意见”与行政许可无关，从其“意见”这个字眼即可看出，若涉及行政许可其完全可以用“批准”或“核准”之类的字眼。而且在实践中，上市公司申请重整，只需告知证监会即可，也不用获得许可，这样做是为了让证监会知晓上市公司申请破产的事宜并安排相关工作。此外，从行政许可的本质出发，单单申请重整是很难影响公共利益和社会秩序的，没有必要对该权利加以限制和禁止。所以证监会出具意见这一行为不仅对法院的司法权没有影响，反而是保障了重整申请的顺利进行。
（二）地方政府的主导
针对地方政府主导申请和受理程序而人民法院仅进行形式审查这一现象，这样不妥。依据《民事诉讼法》的规定，人民法院受理案件必须进行实质审查和形式审查，虽然其实质审查的内容不能完全套用在上市公司重整的案件中，但只进行形式审查而由地方政府作为主协调人主导申请和受理的情况仍然是对司法权独立性的冲击。司法权和行政权的主要区别之一即为“行政权在它面临的各种社会矛盾面前，其态度具有鲜明的倾向性，而司法权则具有中立性”。在地方政府主导上市公司重整申请和受理程序，而法院只进行形式审查的情况下，有行政权干预甚至在一定程度上架空司法权之嫌，因为法院不再是依据实质审查和形式审查决定是否受理案件，而只是在地方政府的主导下对申请材料是否完备以及格式内容等问题进行审查，法院的独立性受到了很大的干预。
诚然，出现上述现象的原因有很多，一方面跟法院系统内部缺乏相关专业人才有关，另一方面也跟上市公司重整关涉重大，政府不得不加以重视有关。但这些问题都是可以解决的，法院可以逐步加强队伍建设，建设一支不仅具备较为扎实的法学理论功底，而且还要有化解社会矛盾、处置突发事件、协调各方利益诉求等多方面工作能力的专业化法官队伍。有条件的法院可以根据受理企业破产案件的数量，成立专门的破产案件审判庭，或指定专门的合议庭负责审理破产案件。
此外，法院还可以在上市公司重整立案审查和受理流程上加以改进。一方面法院对于上市公司的重整申请不仅要进行形式审查，还要进行实质审查，对于如何进行实质审查我国现行法律没有相关的规定，但可以考虑组织当事人听证、召开利害关系人大会以及征询相关部门的意见等措施。对此，深圳市中级人民法院民七庭课题组在其报告的第三部分“完善上市公司破产重整制度的对策和建议”中对如何进行“全面的实质审查”给出了建议：“首先，组织当事人听证，掌握案件概况，明确重整面临的问题和困难；其次，组织召开部分利害关系人（主要是大债权人、有担保物权的债权人、优先债权人和持股比例在前的几位大股东）会议，征询他们对重整可行性报告、债权减让方案、股权变动方案等的意见和建议；最后，征询金融管理部门、工商行政部门、证券监督部门以及税务部门等行政主管部门的意见与建议，争取他们对重整的支持与配合。”如此程序难免繁琐，但在法院的法官队伍建设和审判条件得以改善的情况下，这样的实质审查就不再困难，况且，以程序的改进来维护法院以及司法权的独立性是有很大的裨益的。另一方面，对于受理流程也应谨慎为之，注意维护法院在此过程中的主导性，对此，深圳市中级人民法院民七庭课题组在其报告的第三部分中对上市公司重整案件的受理流程提出了以下建议：“法院受理上市公司重整申请应当严格履行下列程序：1.当地政府向管辖法院书面表示同意上市公司重整并出具维护社会稳定预案；2.管辖法院对上市公司重整申请进行实质审查后致函当地政府表示拟同意受理并逐级上报最高法院批准；3.当地省级人民政府致函证监会知会该上市公司拟进入重整程序，并表示支持；4.证监会函复该省级人民政府表示知晓该事项，同时致函最高法院表示已了解该上市公司相关情况并由其依法处理；5.最高法院根据证监会的来函和下级法院的请示决定是否受理该上市公司重整申请；6.管辖法院收到最高法院同意受理该上市公司重整申请的批复后函告当地政府，同时裁定该上市公司重整。”从此流程中我们可以发现，不管行政机关的“同意”或者“支持”发挥了怎样的作用，我们都不难发现在此过程中是法院居于主导地位，主导申请和受理的整个流程，其不仅进行实质审查并享有最终的决定权。所以，打破现有的地方政府主导模式，让司法机关独立行使司法权是可行的，只是需要一定的措施加以配套。
二、重整计划的批准
（一）法律规定
《破产法》第86条对重整计划的批准进行了规定，第87条还对强行批准的具体情形进行了规定，但这些规定中都没有涉及到行政许可的内容。从民事诉讼程序的角度出发，批准重整计划的裁定不能上诉，所以该裁定作出后便应当被执行，但上市公司破产重整的程序，通常包含清偿债务和资产重组两部分，资产重组往往涉及债转股、重大购买、出售和置换资产、发行股票与债券等重大安排，这些安排可能会涉及行政许可。比如《上市公司非流通股股份转让业务办理规则》第11条第3项规定“涉及向外商转让股份的，需提供商务部的批准文件及外商付款凭证”，第6项规定“属于上市公司收购的，需提供中国证监会无异议文件；触发要约收购义务的，还应当提供中国证监会豁免要约收购的文件或者要约收购无异议文件”。对前两项内容，《上市公司收购管理办法》第4条也有类似的规定。《上市公司重大资产重组管理办法》第8条规定：“中国证监会依法对上市公司重大资产重组行为进行监管。”第9条规定：“中国证监会在发行审核委员会中设立上市公司并购重组审核委员会（以下简称并购重组委），以投票方式对提交其审议的重大资产重组申请进行表决，提出审核意见。”第26条第1款规定：“中国证监会依照法定条件和法定程序对重大资产重组申请作出予以核准或者不予核准的决定。”如此一来，在未取得相关行政机关的批准的情况下，若法院做出批准重整计划的裁定，则该裁定的执行将会面临很大的不确定性，行政机关的不批准将会使已生效的裁定形如空文，甚至在通过资产重组的方式清偿债务的情况下，影响债务的清偿，进而导致重整计划虽经通过和批准，但重整的目的并未实现的后果。
（二）会商制度
2叭2年3月份，最高人民法院民二庭与中国证监会上市部、法律部联合召开了上市公司破产重整工作座谈会，会后最高人民法院初步拟就《关于做好上市公司破产重整案件审理工作有关问题的会议纪要》（以下简称称“会议纪要”）。“会议纪要”提出，上市公司或管理人申请人民法院批准的重整计划草案，内容涉及证券监管机构行政许可事项的，应当启动会商机制。即，审理上市公司破产重整案件的人民法院收到上市公司或管理人提请批准重整计划草案的申请后，应及时将重整计划草案及其他有关材料逐级报送最高人民法院，由最高人民法院将其函送中国证监会。中国证监会应当安排并购重组专家咨询委员会对会商案件进行研究，并出具专家咨询意见。专家咨询意见可以为肯定意见、附条件肯定意见、否定意见等类型。人民法院参考专家咨询意见，作出是否批准重整计划的裁定。“会议纪要”还提出，并购重组专家咨询委员会应当按照与并购重组审核委员会相同的审核标准，对提起会商的行政许可事项进行研究。同时，并购重组审核委员会审核工作应当充分考虑并购重组专家咨询委员会专家咨询意见。此“会议纪要”虽然没有法律效力，但从法院办案的角度来说，对实践是有指导意义的。此前（2012年2月6日），中国证监会公布实施《上市公司并购重组专家咨询委员会工作规则》，其第2条规定专家咨询委的职责之一为“对上市公司破产重整事项提供评审意见”，第9条又明确提出：“中国证监会接到人民法院关于上市公司破产重整的会商函后，可以提请专家咨询委召开评审会议对上市公司重整计划草案中涉及的并购重组相关事项提供评审意见。”
（三）问题分析
在会商制度出台以前，对重整计划批准过程中司法权和行政权的关系问题，有学者认为“重整计划草案涉及行政许可事项的，应先取得相关行政机关的许可，即经过行政机关的审批应当是法院批准重整计划草案的前提，”实务工作人员也认为：“应以行政监管机关的许可为法院批准重整计划的前置条件；理顺行政许可与法院审批的职责，坚持须取得行政许可的重组事项‘以行政审查为主，以法院审查为辅’的原则；”可以发现，这些学者或实务工作者都支持行政许可前置的观点，但是行政许可前置是对司法权独立性的侵犯。这与上市公司重整申请的批准程序中地方政府主导申请和受理而法院只进行形式审查的原因类似，但不同的是后者法院只是进行形式审查，而前者法院不只进行形式审查还进行实质审查，只是该实质审查受制于行政机关的行政许可，若未取得行政许可，法院不能批准重整计划草案；若取得行政许可，法院再裁量是否批准重整计划草案。虽然对获得行政许可后的重整计划草案，法院有一定的自由裁量权，决定批准或不批准，但实践中法院基本都会通过重整计划草案，如此一来，法院的批准与否便取决于行政机关许可与否，这是不可取的。
那会商制度是否仍属于行许可前置呢？分析会商制度的关键在于辨别并购重组专家咨询委员会出具评审意见的性质。
首先，分析并购重组专家咨询委员会的性质。依据《上市公司并购重组专家咨询委员会工作规则》的规定，并购重组专家咨询委员会有以下特点。1.非常设性。并购重组专家咨询委员会是非常设的机构，每年至少召开1次全体会议。2.委员专业且来源不唯一。并购重组专家咨询委员会的委员由中国证监会会内外法律、会计、资产评估等专业领域或熟悉产业政策的专家组成，并由中国证监会聘任，中国证监会还可以商请相关行业自律组织、主管单位推荐专家咨询委委员人选。3.受中国证监会监管。中国证监会依据《上市公司并购重组专家咨询委员会工作规则》的规定对专家咨询委委员实施监督管理。4.委员提供意见的个人性。即专家咨询委委员应当以个人身份独立、客观、公正地发表或提供意见，有关意见应当说明依据和理由。并购重组专家咨询委员会的这些特点说明其是独立的咨询机构，其并不是代表中国证监会出具意见，委员以个人身份出具意见更让其无行使行政许可权力的可能性。
一、坚持从实际出发，建立实施规范性文件前置审查制度
建立和实施规范性文件前置审查制度，是我省深入贯彻全国备案工作座谈会精神，强化对政府部门规范性文件制定行为的监督制约、实现对规范性文件全面审查的一项重要措施。在20**年以前，我省对部门规范性文件主要通过备案审查的方式进行监督，部门在规范性文件制定之后，根据《安徽省规范性文件备案规定》的要求报送省政府备案。对于报送备案的部门规范性文件，我办采取主动审查和被动审查相结合的方式进行审查，在实践中也发现一些问题。就部门规范性文件制定程序而言，由于缺乏统一的程序规范，随意性较大。国务院的自20**年起施行的《国家行政机关公文处理办法》，对于规范性文件制定有一定的意义，但在制定程序上仅凭一两次会议或领导一个指示，未经认真调研、论证、征求意见、审议、核查，便草率发文的现象较为普遍；就文件实体内容而言，由于现行的行政体制下，政府缺乏控制部门的有效法律手段，部门既要服从于本级政府，又要听命于上级主管部门，导致政出多门，甚至相互矛盾；同时部门权力过于集中，同时拥有决策权、执行权和监督权，部门为了争取部门利益往往不遗余力地扩张自己的权力，文件中“政府权力部门化和部门权力利益化”的倾向较为明显。一些部门习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用；也有一些部门为了争夺收费权、处罚权、许可权，违法设置行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施，导致规范性文件打架、冲突、重复和管理失控；还有的部门违反公平、公正的原则，片面强调部门利益，推卸责任和义务，利用行政职权在经济领域实施行政垄断等行为，阻碍市场统一，干扰了依法行政的秩序，损害了政府机关的形象，降低了办事效率，直接损害了社会公众和组织的合法权益。
关于对部门规范性文件的监督，在法律上已经有了一种精神和架构：《宪法》第108条、《地方组织法》第59条明确规定，县级以上人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定、命令和指示；国务院《法规规章备案条例》第21条强调：省级人民政府应当依法加强对下级行政机关的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督；国务院《规章制定程序条例》第36条规定：依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例制定程序执行。
针对上述情况，从我省政府法制建设的实际出发，我们着眼于规范和约束部门行政权力、立足于完善行政监督制度和机制，致力于探索规范性文件审查工作的新路子、新方法，在总结多年来开展规范性文件备案审查工作经验，学习、借鉴深圳市做法的基础上，就部门规范性文件监督作出了一项创新性的规定。20**年12月4日，我办提请省政府制定了《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（省政府令第149号），从规范性文件立项、起草、审查、决定等方面对规范性文件的制定程序进行了规范，特别是明确规定：部门规范性文件在印发前，必须经由同级政府法制机构进行合法性审查，在全国省级政府中率先确立了部门规范性文件前置审查制度。《规定》对前置审查所作的制度设计主要包括三个方面的内容和特征：
一是法定性。《规定》首先明确了前置审查工作的主体、权限。各级政府法制机构根据同级政府的要求，对政府所属部门和机构起草的规范性文件进行合法性审查。
二是程序性。《规定》明确了前置审查的主要工作环节和流程。
前置审查程序以规范性文件制定部门报送审查作为起点。部门起草规范性文件，通过听取和征求意见、其法制机构对送审稿统一审查修改、并经部门办公会议决定后，方可报送政府法制机构前置审查。起草单位必须提交提请规范性文件审查的公函、规范性文件文本、规范性文件的说明、制定规范性文件所依据的上位法以及其他有关材料。
政府法制机构的审查期限为10个工作日；审查意见形成后必须以书面形式通知报审部门。报审部门应当认真研究吸收审查意见，对确不能采纳的，应当以书面形式告知政府法制部门。
三是强制性。《规定》还明确了规范性文件制定单位不履行报审义务的法律后果以及政府法制机构相关的监督检查权力。
部门规范性文件未经政府法制部门审查不得印发；政府法制部门发现未经审查而印发的部门规范性文件，可以提请本级人民政府撤销该文件；政府法制部门可以对同级政府部门制发规范性文件情况进行检查。
20**年3月1日，规范性文件前置审查制度正式启动。我办坚持“有件必报、有报必审、有错必纠”，加强配套制度建设，加大审查工作力度，严格依法履行审查职责。在各有关部门的共同努力下，前置审查制度有效运作并不断健全和完善。
（一）明确要求、着力推进
为了使部门规范性文件前置审查工作得以顺利开展，我办报请省政府同意，每年在部署我省推进依法行政中心工作时，都对行政机关认真执行规范性文件前置审查制度提出明确具体的要求，提高行政机关对前置审查制度重要性的认识。20**年11月的《安徽省人民政府关于贯彻国务院实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》中明确指出：“政府法制部门要加强对规范性文件的前置审查和备案审查力度，发现同级政府部门和下一级政府规范性文件中涉及行政许可事项的依据、范围、条件、程序、期限和收费不合法的，要依法处理”。20**年7月的《安徽省人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》中强调：“加强对规章和规范性文件的监督。政府各部门制发的规范性文件，在印发前应当送同级政府法制机构进行合法性审查”。今年4月制发的《安徽省人民政府办公厅关于印发20**年度省政府推进依法行政工作安排的通知》中，研究确定今年我省推进依法行政8个方面29项重点工作，其第20项重点工作就是严格执行规范性文件前置审查和备案制度。
明确了前置审查工作的任务和要求后，我们以制度为抓手，强化督促检查，促进各部门严格履行依法报审义务。
——建立通报制度。按季度将已报经前置审查的规范性文件目录以我办《政府法制工作简报》的形式、按年度以省政府办公厅《政办通报》形式向省政府各部门通报，并在我办网站上向社会公布。
——建立检查制度。除进行经常性的督办催报外，20**年3月，在前置审查制度实施一年之际，我办提请省政府组织开展了对省政府部门执行前置审查制度情况的检查活动，重点检查部门报送规范性文件审查的情况。在各部门普遍自查的基础上，我办主要负责人和省政府办公厅有关负责人亲自参加，分成两个检查组，并邀请部分省特邀行政执法监督员参与，对省政府6个部门进行抽查，发现了一些工作中存在的普遍性问题，及时向省政府汇报提出了完善意见。
——建立考核制度。自20**年起，我们把规范性文件前置审查制度执行情况作为对部门年度依法行政考核的重要内容，明确了具体的评分标准。
前置审查制度实施两年来，除省直机关事务管理局、省审计厅等少数主要履行内部管理职能的部门外，省政府30多个部门和机构均按照要求将拟的规范性文件报送我办，为前置审查工作的开展奠定了良好的基础。
（二）把握原则、重在审查
我们始终坚持以合法性为原则，确保规范性文件都能得到严格审查。
一是科学、合理地界定前置审查事项内容，主要包括：规范性文件是否违反法律、行政法规、地方性法规、上级规范性文件等上位法规定；规范性文件的制定程序是否符合省政府《规定》明确必须遵循的步骤、方式等程序性要求。
——对于以执行上位法为目的而制定的执行性规范性文件，我们认为：其不能在行政管理法规或上级行政规范所规定的事项之外，任意增加新的内容。因此，审查中遵循“不抵触“原则，重点审查文件规定是否与上位法相矛盾或不一致、是否违背上位法确立的基本原则和精神。
——对于以补充上位法为目的而制定的补充性规范性文件，我们认为：其应有上位法的明确授权，才能够增加或变更所补充的上位法内容。因此，重点审查上位法是否明确授权。同时，我们还遵循“一切从实际出发”和“原则性和灵活性相结合”的原则，具体问题、具体分析。如在贯彻实施行政许可法的过程中，鉴于国务院有关行政主管部门尚未对国务院412号令保留的行政许可项目的实施条件等作出具体规定，省政府一些部门起草了相关规范性文件对行政许可条件等作出规定。尽管这些部门不是国务院412号令授权规定行政许可条件的主体，但文件的出台客观上有利于规范行政机关实施行政许可的行为，所以我们并不简单地对文件作出否定性的判断，而是实事求是地形成审查意见，或建议起草单位将文件定性为暂行或试行，在实践基础上予以总结提高。
——对于行政主体为了行政管理的实际需要运用其职权所制定的自主性规范性文件，我们认为：根据国务院《纲要》中关于合法行政的要求，其不能设定行政机关的权力、不得设定行政相对人的义务或限制行政相对人的权利。因此，审查中遵循“职权法定”的原则，重点审查制定机关是否具备组织法上的职责权限依据，是否设定了权力和义务。
二是努力提高审查工作水平。
——建立了工作沟通制度。审查中形成的初步意见和看法及时征求制定机关法制工作机构意见，了解制定机关的看法、态度、和反映，减少误差，以便审查意见获得制定机关的认同，增强可接受性。
——建立了征求意见制度。对于文件内容涉及其他部门职责或与其他部门关系紧密、而制定机关在起草过程中未能充分征求相关部门意见的，我们将文件送审稿代为发送相关部门征求意见，在制定部门和相关部门认识一致的基础上形成审查意见，增强协调性。
——建立了专家论证制度。对于内容较为复杂、或在主要条款上与制定机关认识存在分歧的文件，我们采取召开论证会、座谈会的形式，征求省政府立法咨询员、特邀行政执法监督员等专家学者意见，并认真分析判断，吸收采纳合理成分，使审查意见更加科学完善，增强权威性。
（三）突出重点、务求实效
我们注重紧紧围绕党和政府的中心工作开展工作，充分发挥前置审查工作的作用和功能。20**年8月行政许可法颁布以来，根据国务院和省政府的要求，我办对省政府各部门报送前置审查的124件规范性文件中、内容涉及行政许可的设定、实施和监督检查的42件进行了重点审查，凡审查发现文件中涉及行政许可事项的依据、范围、条件、程序、期限、收费不符合行政许可法规定的，我办都严格依法提出审查意见，建议制定部门研究修改。省发改委，省国土厅、文化厅、教育厅，省地税局等省政府部门为贯彻实施行政许可法进行配套制度建设，制定的具体实施办法和意见，均报经我办前置审查，有力地促进了行政许可法在我省全面贯彻实施。
据统计，自20**年3月1日至今，我办共收到省政府各部门和机构报送前置审查的规范性文件164件，经认真审查，依法提出有关合法性审查意见的90件，约占报送审查数的55%。审查中发现和纠正的部门规范性文件存在的问题，主要表现为以下两个方面：
一是规范性文件的规定与上位法不一致。如文件中有关行政许可项目的设立、实施行政许可的主体、条件、程序等不符合行政许可法的规定和要求；文件中有关行政处罚的种类和幅度等不符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定和要求；文件自行设定行政强制等行政机关的权力，随意设定行政相对人的义务、限制行政相对人的权利；文件对国家和省的相关规定作了调整和突破。
二是规范性文件制定程序不符合省政府《规定》要求。如文件的起草未能广泛听取有关单位和个人的意见特别是行政相对人意见，缺乏充分的专家论证，体现公开透明、公众参与不够；文件的主要内容涉及其他部门职责或与其他部门职责关系密切的，未能充分征求相关部门意见；一些文件送审稿未经部门法制机构统一审查修改，或未经部门办公会议决定而直接由领导签发。
与此同时，我们还按照全国备案工作会议提出的全面建立规范性文件审查工作体制的思路，加强对市、县政府法制机构的工作指导。20**年，我省各市、县（区）政府法制机构认真履行规范性文件前置审查和备案审查工作职责，共办理前置审查的部门规范性文件1221件，其中依法提出合法性审查意见的659件，约占总数的54%。
二、开展规范性文件前置审查工作的体会和认识
部门规范性文件前置审查制度的建立，完善了规范性文件监督机制，对我省的规范性文件审查监督工作的深化和发展起到了重要的促进和推动作用。通过实施前置审查制度，我们有一些初步的认识和体会。
首先，建立规范性文件前置审查制度，是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的必然要求。规范性文件是经济活动、社会行为的重要规范，—个违法的规范性文件一旦实施，损害的不是—个人或者几个人的权益，而是广大人民群众的权益。与备案审查、行政复议连带审查、行政相对人提出审查请求等方式进行的对规范性文件事后审查相比，前置审查制度将监督的关口前移，使政府法制机构由“消防员”成为“预防员”，不仅纠错、整改的难度大大降低，强化了监督力度，而且可以有效地避免一些有违法内容的文件被纠正之前已经实施而造成无法弥补的损失，有利于维护和实现最广大人民群众的利益，以较小的行政成本取得较大的社会效益。
其次，建立规范性文件前置审查制度，是建立健全科学民主决策机制的有效途径。决策的科学化、民主化离不开法制作为保障。依法决策，要求通过法律规范和约束决策主体、决策行为、决策程序，实现决策权依法有据、决策行为依法进行、决策违法依法追究责任。政府法制部门对规范性文件前置审查，虽然不取代部门的行政决策权，但审查结果应作为文件合法与否的基本依据，有利于确保行政机关正确决策。
第三，建立规范性文件前置审查制度，是提高制度建设质量的客观需要。制度建设要依法进行，部门规范性文件必须符合上位法的规定，不得与上位法相抵触；不能政出多门、更不能各自为政。通过设置同级政府法制机构的审查程序，督促行政机关按照法定权限和程序建章立制，自觉维护社会主义法制统一，有利于确保制度建设的质量。
第四，建立规范性文件前置审查制度，是完善行政监督制度和机制的重要举措。行政权要受到法律规范的制约，是法治的实质意义。部门规范性文件制定这种行政权力的行使与控制行政权力的行使是一个问题的两个方面。目前规范性文件的行政监督制度虽已初步形成体系，也发挥了积极的作用，但在具体实施过程中，不同程度地存在着监督力量缺乏整合、监督方式单一、监督效能不高的现象，特别是主要依靠事后的审查纠正，对事前的预防监督和事中的过程监督重视不够。规范性文件前置审查制度的实施，适应了深入贯彻落实《纲要》的要求，是完善规范性文件监督制度、创新层级监督机制的有益探索。
