时间：2022-07-08 08:13:37
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地流转，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
农村土地承包经营权和宅基地使用权还没有被定位为一种纯粹的个人权利，而是一种身份资格
农地流转是一个经久不衰的改革话题。农村土地的集体所有制，物权法上的集体所有权，一直坚持“集体”之名，但到底集体是什么，众说纷纭，结果导致实践中的所有人缺位，集体土地出租或被征收，收入没有惠及农民，反而引发层出不穷的。集体所有权模糊不清的根本原因是集体本身的模糊性。
我国的集体所有制，从合作社到，很大程度上借鉴了苏联式的集体制度。而苏联的集体制度则有着深刻欧洲传统。社会主义思想中的“集体”观念实际上起源于中世纪欧洲古老的村社、采邑或札德鲁加（家族公社）制度。斯大林时期实行农业集体化，发展集体农庄和国营农场，使农业生产的共有方式以新的形式出现。俄罗斯学者认为，布尔什维克为了抵制土地私有制，建立了集体农庄和国营农场，实际上使村社制度以另外的形式得以恢复，并将这种生产方式扩大到工业企业。
近来，有学者依据中国的文化传统和本土资源对集体制度尝试进行阐释和改造，主张以传统乡土社会中的农村自治体为现在的集体所有制探寻一条出路。如先生认为：“乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不加思索时的可靠性。”简言之，即所谓：“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。而秦晖先生在考察了长沙走马楼吴简等文物资料的基础上认为，即使是在大族势力强盛，中央集权相对较弱的时代，在帝国官府之下，乡村社会依然不是宗族的社会，而是编户齐民的吏民社会。于是，我们的乡村社会真实传统看来该是：“国权归大族，宗族不下县，县下唯编户，户失则国危。”
在现代计划经济之下，我国的集体制度不是建立在村社自治的基础之上的，而恰恰是承续了传统中国吏民社会的传统。作为集体前身的这个现象与其说是“集体主义”，不如说是“国家主义”的产物，是由国家一手建立起来的贯彻国家意志的工具，即一种新型的“齐户编民”。周其仁先生曾指出这种经济并不是什么“集体经济”，国家控制的程度并不比控制国营工厂差，区别在于国家控制了工厂，国家是承担了这种控制的后果的。而则不同，它是“国家控制，但由农民承担控制后果”的经济。
农村土地是否允许自由流转的问题，实质是把农民定位为一种个体职业还是一种集体身份？之所以限制农村土地流转，其背后的原因在于，在这种集体经济之下，农村土地承包经营权和宅基地使用权还没有被定位为一种纯粹的个人权利，而是一种身份资格，这种身份背后是利益、义务、职责、福利的混合体。农民不是作为个体被视为独立自主的市场主体，而是作为集体经济组织中的一分子。农民不仅仅是一种职业，更是一种身份。
总之，将农民束缚在土地上，固化在集体中，由集体土地提供基本的生存保障，由村民自治制约集体，而农村土地则是维护集体和农民关系的纽带。这种封闭性的制度设计实际上强化了农民职业的身份性，不利于农村劳动力的解放和农民个性人格的自由发展。随着城市化进程的加快、社会保障的普及和城乡二元固有结构的解体，市场经济的浪潮最终将不可避免的涌向农村，将农村的劳动力资源和土地资源席卷入统一的市场体系。我们需要重新审视农民的土地权利和农民的身份定位，真正把土地和农民从农村中解放出来。改革的实质就是瓦解“集体”，“消灭”农民，使“农民”成为“市民”，成为居住在农村的市民。
政策在制定或执行过程中，恰恰忽视了农民在土地流转时的权益分配，这助长了城镇化推进过程中一些不和谐因素的抬头。
如果不是房东随意丢掉的一份报纸，来京务工的河北迁安籍农民高贺似乎早已忘记，因土地流转，他所在的村子曾经历一场不大不小的风波。而点醒他的这篇报道，恰与2012年年末在京召开的中央农村工作会议有关。
有消息称，本次会议重点是研究加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力，全面部署当前和今后一段时期的农业农村工作。
有观点认为，会议提出的“确保土地承包经营权”，是继“十”提出构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系总体要求之后，中央为解决“三农”问题找到的一个切点。
此次会议明确强调，充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转、承包土地。这是一条底线，且要守住这条底线。
易庄个案
高贺本是迁安易庄村的村民，在家排行最小，往上还有一兄一姐。因有木工手艺，2005年开始，高贺的父亲便带着大哥远赴河南安阳一带承揽家装类的小工程，大姐则在唐山做家政服务。
两年前，他和留守在村里的母亲、大嫂一起打理家中承包的5亩水浇田，“一般的年景，一亩地一年下来能有1000多块钱的收入。”2009年乍暖还寒时，村里开始流传一种说法，称有大企业要来这里投资建厂，但并不清楚具体是什么企业。而同样的消息也在周边几个村子不胫而走。
那年夏天，高贺的母亲突发脑淤血被送医救治，转危为安后接受住院治疗。为了照顾母亲，他和大嫂轮流守在病床前，地里的庄稼几近撂荒。
之后，易庄村村民迎来了一个“多事之秋”。
母亲病愈出院后，村干部就来到高贺家里传达上级指令，说易庄、白庄、南丘几个村的大部分土地要流转给企业建厂，让高家人在一份土地流转协议书上签字。至于建什么厂子，高贺说他问过，村干部先是不让问，几经犹豫后只说了句“是一个很大的农业项目”。
很快，远在河南的高父打回电话，说土地流转在河南也有，“只要村里人都同意，补偿款给得合理，就转吧”。
但事非人愿。按照高贺的说法，当时流转协议中规定，每年每亩水浇地流转款1000元，旱地每亩每年600元。看似旱涝保收的一纸“契约”，在几个村的村民心底却像强制卖地。
“村里人都认为，补偿款给得不合理。当时，有懂中央政策精神的村民代表还安慰大家说，土地流转的原则是‘自愿’，自己不同意的话，上级是不会强行让你流转的。”
没过多久，村民发现，这种名义上以自愿为前提的土地流转实际上已经走了调。
“你不签字能行吗？人家逼着你签。”高贺说，“起初村里、镇里干部的态度还可以，凡事商量着来，后来却搞起了株连制。村小学有位李老师，因为他爱人不在流转协议上签字，就被校长撵回家去‘做工作’，如果再不签字就不让她上班了”。
“非农化”暗疮
高贺后来才知道，实际上，所谓的大企业要建的并非农业项目，而是一座钢厂。
“好好的一片土地真要建起钢厂，以后受牵连的还是老百姓，光污染就够村民受的。”高贺认为，这是当时村民极力反对土地流转的最直接原因。
对此，记者联系到一位知情人士。据其回忆，2009年8月，河北某钢铁集团以筹建大型现代化养鸡场为由，拟占用上述几个村的3600亩土地作为建设用地，其中集体土地2500亩、农民承包土地1100亩。
“而所谓的‘流转’，实际上是当地假借政策之名，变相租占农业用地。”这位知情人透露，按照当地政府对企业的承诺，企业可以先与村委会签订一份租用地协议，而后村委会再与农民签订土地流转协议。待流转工作全部完成后，企业将“租金”分期交给各村村委会。
至此，又一个问号被划出。钢厂是一个典型的工业项目，依据《土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。既然如此，这家钢铁集团为什么要将新项目选址在农用地上？又为何要借用“养鸡场”之名呢？
上海亚太律师事务所律师陆欣认为，项目建设所占用的土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。也就是说，如果上述项目还在原址建设，那么几个村的农业用地必须依法先进行“转制”，即转为建设用地。
“但前提是，项目选址必须符合土地利用总体规划。”陆欣解释说，在土地利用总体规划确定的市、村庄和集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划，分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。
在对易庄村的情况进行分析后，陆欣认为，当时该企业之所以把厂址选在农村土地上，一是想绕过国土部门的用地监管，简化或者规避用地审批手续，做到快速施工、快速投产，尽早收回投资成本；二是逃避应缴的土地出让金，减少用地成本。
对于为什么要用养鸡场项目之名去掩盖钢厂项目，陆律师认为，这也是问题的本源。“中央推进土地流转的目的是要实现农业规模经营，提高农业生产效率，建设现代农业。因此，流转出的土地必须保证其农业用途不变。也就是说，你建的必须是农业项目。”
他认为，这个案例足以说明，当年该企业用养鸡场项目占地虽然利用了流转政策的概念，但实际上损害了农民的土地承包经营权。
农民的恐惧
事实上，农村土地流转是在我国城镇化进程不断加快、大量农村人口向城市流动的大背景下出现的，是农村家庭承包的土地通过合法形式将经营权转给其他农户或其他经济组织的行为。
有数据显示，十七届三中全会之后，我国农村土地流转进展迅速。2011年上半年，全国土地承包经营权流转面积达到2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。
在此过程中，尽管中央反复提出要在坚持“依法、自愿、有偿”的原则上稳妥推进土地流转，但实际上，处在弱势地位的农民群体往往面对的是处于强势地位的基层政府、尚存依附关系的农业企业，甚至是实力雄厚的非农企业。在这种权益失衡的局面下，政策落实在下游环节中走调成为必然。
2008年，位于江苏省中部的淮安市批准建设了一个生态旅游服务中心项目，有报道载明，用于项目建设使用的绝大部分土地，是当地政府以经营权流转之名从农民手中征用的。
值得一提的是，为了让农民“自愿流转”这些土地，当地实行了“先拆房、后流转土地”的办法。许多被拆了房的村民在稻谷收割后不得不搬到了远离土地的出租房里。一两年后，他们搬到了集中安置房，而集中安置房离他们承包的土地依然很远。耕种不便加之村里不让播种，土地自然只能“流转”出去。
在拆迁过程中，当地有关负责人说，村民有集体性质拆迁和国有土地性质拆迁两种选择。按照所谓国有土地性质拆迁，农民可以拿到更多的补偿金。
2011年下半年，记者在黑龙江、河北、河南、山东4省部分地区调研发现，手中拥有10亩以上土地的农民实际上并不情愿将其流转出去。一方面，流转过程中尚存的乱象使农民对土地的依附心理趋于强势；另一方面，农民对转出去的土地在收益保障上没有预知。
对另外一些农民而言，随着网络化的无盲点覆盖，他们已经掌握了用科学技术指导农业种植的基本技能，有能力更好地耕种自己的土地；而受物价上涨、土地附加值增加等因素的影响，他们担心土地在流转出去之后，收益会低于自己耕种或存有土地所获得的总体收益。
而更为普遍的一种心理是，绝大多数农民拥有恋土情结，认为拥有土地实际上是一种安全保障。
“城下之盟”后患
对于上述现象，复旦大学经济学院教授焦必方在分析时指出，我国过去30年的城市化路径是建立在低成本土地基础上的一种粗放性扩张。
他认为，城镇化最重要的载体是土地，而这种低成本粗放扩张是以损害农民权益为代价的。农民交出土地，却没有享受到土地增值带来的收益。政策在制定或执行过程中，恰恰忽视了农民在土地流转时的权益分配，这助长了城镇化推进过程中，一些不和谐因素的抬头。
不仅如此，此前业内也表现出前所未有的忧虑：土地是农民积累原始资金最快捷的方式，虽然农民拥有了土地流转权，但如果迫于自身经济压力急于兑现，甚至是在不了解市场定价、信息不对称的情况下将土地低价转让，其结果将是农民失去最后的保障，沦为无钱、无地、无工作的“三无”农民。
著名评论员李星文此前发文表示，农村土地流转意味着生产资源的再分配，如果遵循自觉自愿原则公平有序地进行，它就是一件好事；但如果流转的过程中带有强制或者诱骗的性质，夹杂了某些人侵吞别人利益的私心，它也可能荒腔走板。
他担心，对于那些以种地为生、本不想流转土地的农民，有的可能会被强势经济组织逼着签下“城下之盟”。一段时间之后，失去土地而又找不到新的生计，他们就可能成为赤贫的流民。
分享政策红利
高贺告诉记者，现在，他们村里的年轻人都不太情愿在家务农，如果流转政策能够不走样地深入基层、落实到农村，很多农民愿意从土地中“解放”出来。
农业部官员在分析、解读今年中央农村工作会议精神时透露，今后，中央将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。同时，中央还将加快推进农村土地承包经营权流转管理和服务体系建设，探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入制度。
国土资源部副部长王世元认为，推进农村土地管理制度改革的要求是明晰土地产权，为农村改革发展顺利进行创造基础保障。
有评论指出，“农村集体土地确权登记”是保护农民土地权益、深化土地制度改革的基础。未来农民可以像市民一样拿到属于自己的土地证，这对农民来说是一份政策红利。
“政府推动、市场主导，规划先行、结合社保”，浙江东部沿海城市慈溪走出了一条独特的土地流转之路，由此实现了规模经营，农村土地的命运也由大量抛荒转到被争先承包。
中介搭桥
慈溪的土地流转工作起步较早，1989年就制定了土地流转专门文件。随着慈溪经济的发展，大量农业劳动力流向工商业，许多耕地被抛荒。1999年，《关于鼓励土地经营权依法流转，积极推进土地规模经营的意见》出台，一项关于“建立土地流转服务机构”的措施推动了慈溪土地流转的跨越。
2002年，慈溪市20个镇、街道全部建立了土地流转服务中心，289个拥有承包土地的村全部建立了土地流转服务站，基本形成了自下而上、覆盖全市的土地流转服务体系。自愿流转土地的农民可以就近与村服务站签订流转合同，他们不用负责土地承包结果，只需按合同规定按时领取土地流转费。村土地服务站负责将手中的土地集中进行公开招标，承包大户省去了挨家挨户谈判的麻烦。若流转范围超出本村，亦有相应的乡镇服务中心负责流转服务。
信息对称公开、一切按照合同办事，纠纷减少，土地流转效率提高。据慈溪市统计数字，仅2002年，慈溪新增流转土地达到6万多亩，放量到上一年的6.5倍。至今，慈溪每年新增土地流转面积均在1.5万亩以上。
项目带动
作为一个人多地少的南方小城，慈溪市的人均耕地面积仅为0.6亩，而且分布较散，如何整合土地资源，形成大面积可承包的土地？慈溪市政府部门支出两招。
第一招，政府整理土地项目带动土地流转。优先选择已经打破地域界限的区域，规划建立土地整理、土地综合开发、土地围垦等项目，并配以各种基础设施，提升土地质量，形成大面积可以规模经营的优质土地；第二招，以产业化项目拉动土地流转。通过发展产业化项目，慈溪的农业产业链得以延长，大量的农产品加工企业如雨后春笋般不断涌现，规模性承包土地的需求越来越旺盛。
在实际操作中，慈溪将本市的产业发展规划与项目建设结合起来。产业规划中限定某一区域是某种作物的产区，区域内的项目必须按照该作物的种植要求来进行开发。项目开发验收完毕，该区域还必须严格执行规划所限定的用途。
据慈溪市统计数据，慈溪现有10亩规模经营以上的土地31.6万亩，100亩经营规模以上的超过12万亩，正在流转的31.4万亩土地中，通过项目开发促成的占一半以上。
创新模式
中介服务和项目带动已经成为慈溪土地流转常用的方式，但是，慈溪从来没有停止探索的脚步。目前，慈溪的土地流转出现了三种典型的新办法。
第一是推行土地股份制合作，增加农民收入和经营积极性；再者实行“四统一”型规模经营，通过统一布局、供种、管理、销售的方式进行标准化生产，不流转亦能实现规模经营；第三尝试季节性土地流转，针对水稻主产区季节性抛荒的现象，在农闲时由规模经营大户集中种植一季小麦或早稻，种完后仍还给农户种植水稻，第二年再集中经营。
目前，慈溪正鼓励发展土地股份合作社。农户用土地承包经营权，农场主以资金、技术等分别入股合作社，流转土地实行统一经营。除了土地流转费用和保险费，农民还能在避免经营风险的基础上按期领取分红。
关于土地股份合作，慈溪已经积累了一些经验。2007年9月，龙山镇山下村土地股份合作社成立，通过公开招标，合作社统一将508亩耕地承包给了林洪水稻农场，由该农场实行集约化经营；逍林镇的土地股份合作社则又有所不同：合作社对涉及到10个村海涂地进行股权设置，600多亩土地分成11股，由逍林镇和10个村各确定1股。
政策配套
不论土地流转以何方式呈现，慈溪市政府都积极关注农民和土地承包大户的利益，给双方以优惠和支持。
随着慈溪经济的发展和各项惠农政策的落实，农民对于土地收入预期增高，适逢土地流转合同大量到期，农民对于土地流出更加慎重。如何让农民放心流出攥在手心的土地？慈溪市实行了“承包地流转换保障”的政策，对二轮承包期内剩余年限的土地承包经营权一次性委托镇、村流转服务组织的并有书面承诺的农户，市财政给予每年每亩100元的养老保险补贴。土地被征用后，土地承包权属关系不变，劳动力安置等优惠政策也不会受到影响。
论文关键词：土地流转,信托流转,益阳模式
一 益阳草尾镇土地信托流转基本情况
草尾镇是洞庭湖畔沅江市最大的农业型乡镇，总人口10.8 万人，其中农业人口8.5 万人，耕地面积近15000亩。过去，由于一家一户分散经营，“农业难增效，农民难增收，农村难发展”。为了改变这一现状，草尾镇以各种形式流转土地。该镇农村土地流转大致经历了三个发展阶段：第一阶段是二轮土地承包后至2006 年。该阶段的土地流转基本属于群众自发、无序、不规范的流转；第二阶段是2006 年至2009 年底。该镇党委、政府针对农村实行家庭承包责任制后，一家一户分散经营和大批青壮年劳动力常年外出等原因，导致农业难增效、农民难增收、农村难发展的况状，积极搭建农村土地流转平台，着力推动农村土地流转，发展农业规模经营。至2009 年底，全镇各种形式的流转面积达48000亩， 占耕地面积的32%，涉及农户6 500 户，占总农户的30%，土地流转初见成效；第三阶段是2010 年以来，草尾镇针对过去土地流转中存在的速度不快、规模不大、质量不高、行为不规范的问题，按照益阳市委、市政府的指示，在沅江市委、市政府坚强领导和全力支持下，积极建立农村土地信托机制，稳步推进农村土地信托流转，探索出了一条推动农村土地流转的新路子。2010年7月，注册成立了“草尾农村土地信托投资有限公司”。公司成立以来，共签订信托流转合同23个，信托流转土地面积25600亩，目前已储备土地5000多亩，受托土地11000多亩，预计到今年年底全镇信托流转面积可达60000亩，全镇农村土地信托流转呈现方兴未艾的好势头。
二 土地信托流转的基本原则、步骤
在土地信托流转试点中，益阳市始终坚持五条基本原则。一是政府主导。土地流转涉及千家万户，仅仅依靠农民自愿和企业自发行动交易成本太高，农民利益、企业利益很难有效调节，这就需要政府加强组织引导。在推进土地信托流转中，政府必须搭建信托平台，制定产业规划，出台政策措施；政府的相关部门还必须在信息沟通、法律咨询、纠纷调处等方面提供公共服务，以确保土地信托流转健康推进。二是市场引导。由市场来调节土地供求关系，优化配置土地资源。由市场主体来经营信托土地，以更好地提高地力、提升产业化水平、增加农业比较效益。三是企业运作。成立土地信托投资公司，按现代企业制度实行企业化运作，坚持政企分开、权责明确、管理科学，确保信托流转运行规范。四是互利合作。一方面，要尊重群众意愿，确保农民利益，按照依法、自愿、有偿的原则推进土地信托流转。另一方面，要按协议合同和市场法则，确保经营业主的合法利益。五是严格监管。加强对土地信托投资公司的监督管理，各级发改、审计、财政、国土、经管、金融部门要对土地信托投资公司的资金使用、项目建设、公司经营、农地使用等情况进行监督，严格防范信托风险。
在基本原则规定下，益阳市确定了信托流转的基本步骤。一是政府设立土地信托流转服务中心，设立土地信托基金，建立政府出资的土地信托投资公司。二是土地信托投资公司通过支付土地信托收益(从信托基金中支付)，从委托方(农户)手中获得土地。三是土地信托投资公司将信托土地调整成片，或对信托土地进行整理开发，提升地力。四是引进土地经营者，获得土地信托直接收益。五是把土地信托投资公司获得的部分土地信托直接收益返还给土地流转信托基金，用于滚动使用。六是依托信托平台进行投融资。七是确定土地信托收益分配。主要用于三个方面：提高农民的社会保障水平、建设农村公共服务设施、做大做强信托公司。
草尾镇的试点较好地体现了基本原则和基本步骤的具体要求，其主要做法可以概括为五个方面：一是确保“三个不变” 。即确保农民委托给信托公司经营的土地集体所有制性质不变、农民承包权不变、农用地属性不变，从根本上保障信托流转不触碰国家现行的法律政策底线，从根本上保证耕地作为农民的基本生活保障不受影响。二是搭建政府平台。通过建立平台政府主动介入土地流转， 使大户安心经营，农户放心委托，流转规范有序。试点工作设计了一个“l+l” 模式，即“一个公司+一个中心” 。一个“公司” ：政府全额出资200万元，成立了“沅江市草尾农村土地托管投资有限公司” 。一个“中心” ：草尾镇成立土地信托流转服务中心，镇里组织专业技术人员和村组干部，建立一套为土地信托流转服务的配套服务体系。三是贯彻信托原理。将信托制度在管理财产方面的天然优势与农村土地经营权流转市场的发展结合起来。在具体操作中，农户作为委托方，将土地经营权委托给土地信托流转投资公司，信托公司作为受托方承接经营权，将经营权发包给第三方(农业经营公司)经营。农户、信托公司、农业经营公司依法履行各自的责任和享有各自的权利。农民是土地信托中的受益人，试点始终以控制防范风险、确保农民利益最大化为出发点，不断完善信托公司的治理结构，重点构建了信托流转的13个基本程序和13项基本制度，制定了《土地信托农民利益保护办法》、《土地信托公司沉淀资金管理办法》。四是结合产业发展。把土地信托流转与壮大产业结合起来，不断壮大特色产业，提高耕地产出水平。在试点中，草尾镇制订实施了现代农业建设三年规划，把农业产业发展作为巩固和扩大土地信托流转的基础工作。五是培育要素市场。产业发展必须要有劳动力、技术和资金等要素的聚集。在试点过程中，草尾镇抽调16名专业技术人员充实土地流转服务中心，成立农机、农技、劳务服务公司，为农业专业经营公司提供社会化服务，通过这些服务公司来连接市场、大户和农民。
三 草尾镇土地信托流转取得的成效
两年多来，草尾镇通过建立信托机制，推动土地信托流转，大大促进了现代农业建设，带来了“六个促进，三个满意”。
一是促进了土地规模经营。目前，全镇经营50亩以上的大户、企业和公司有389户。其中经营500亩以上的企业、公司23家，经营1000亩以上的企业、公司10家。
二是发展了特色产业，目前全镇蔬菜种植面积达2.5万多亩，每年仅蔬菜产业收入达3亿元以上。占全镇农业总收入40%以上。
三是促进农村剩余劳力的转移，增加了农民收入。 目前全镇外出务 工经营的劳力达2.5万多人，在家年龄50至70岁为基地老板打工的有5000多人。每年劳务收入3.5亿元以上。与信托流转前相比，每年多转移劳力8000多个，增加劳务收入近1亿元。
四是增加了农业投入，夯实了农业基础。据统计：仅2010年23个基地老板累计投入在2500万元以上。其中现代化设施投入1000万元以上。近一年来，全镇上述各种资本投入农业市场资金达1800多万元。其中，沅江大地农业发展有限公司投资800多万元，购置钢架大棚200个，硬化基地道路3公里，新修涵闸15处，沅江市艾青大蒜专业合作社投资220多万元，在自己1100亩大蒜基地装上喷灌。
五是促进了社会化、专业化服务。全镇农机服务公司、农技统防统治专业协会、劳力服务公司应运而生，为基地老板提供全方面社会化服务。
六是促进了干部作风的转变，机关干部、基层干部由过去的指手划脚转变为真心实意为老板服务，竭尽全力为老板排忧解难。
农村土地信托流转的不断推进，实现了土地的承包者——农民满意，土地的经营者——老板满意，土地的拥有者——政府满意。
摘要：农村土地“三权分置”是农村土地经营制度的重大创新，而土地经营权流转又是实现这一制度的核心所在。在实践中积极探索土地承包经营权流转的有效实现方式，将有利于加快土地经营权有序流转，发展适度规模经营，推动现代农业发展和增加农民收入。
关键词：农村；土地流转；实现方式
山西省盐湖区地处中心城市，现有耕地5.2万hm2，是一个亦城亦乡的传统农业区。随着经济社会快速发展和农村劳动力的不断转移，土地流转的形势也日益迫切。如何激活各类农业生产发展要素，引导土地有序流转，推进适度规模经营？从2013年开始，该区多措并举，积极探索农村土地流转的有效实现方式，使“沉睡”的土地资源变成了“活”资产，为农村土地流转注入了新的动能，并成为全省先进典型。
截至2017年6月底，全区农村土地承包经营权流转面积累计达到1.2万hm2，占现有耕地面积26.9%。规范交易，顺畅流转渠道。为了确保土地流转公开、公正和规范运行。一是搭建一个平台。区政府投资500多万元，成立了农村产权流转交易服务中心，设立了区级交易服务大厅、乡级服务窗口和村级服务网点，为土地流转提供场所设施、信息、组织交易和交易鉴证等服务；二是出台一套政策。制定了农村产权交易管理办法、土地承包经营权流转奖补办法、土地承包经营权流转交易规则和交易流程等。对市场建设、交易规则、监督管理和流转奖补等都作了明确规定。如对流转农户一次性奖补每50元/667m2，流入主体在20hm2以上的，一次性奖补10000元。对双方进入平台流转的，一律提供免费服务；三是整合一个窗口。将过去分属林业、土地、水务、农业和农经等管理部门与土地流转有关的业务统一纳入交易服务大厅设立办事窗口，开展“一站式”服务；四是创建一种模式。按照“政府主导、公司管理和市场运行”的管理要求，实行“统一监督管理、统一交易规则、统一信息、统一服务标准、统一交易鉴证、统一平台建设”的运营模式，通过交易申请、权属审核、信息、意向征集、公开协商或竞标、结果公示和签订合同等程序完成流转交易活动。严格鉴证，确保流转合规。区交易服务大厅设立了产权流转交易鉴证制度，对交易的土地流转资料和合同内容进行认真审核，看是否符合交易程序，是否公开透明，是否手续齐备，合同条款内容是否齐全，是否合法、合规、合理，是否表述准确达意。凡经过审核符合条件的土地流转活动，由交易服务大厅向流转交易双方出具《农村产权交易鉴证书》，作为双方土地承包经营权流转交易的有效凭证，使承包农户安心，流转投资者放心。公正评估，实现流转公平。根据农村土地承包经营权的特殊性，力求做到价值评估客观公正。一是引入社会资产评估机构。在充分发挥双方协商议定价格的同时，公开邀请社会资产评估机构参与农村土地承包经营权价值评估业务，并建立评估机构库供双方选择。目前，山西美信孚资产评估事务所已率先入选开展评估业务；二是制定评估标准。根据土地经营情况设立两种价值评估模式：一种是当年有预期收益，土地承包经营权价值=土地经营权面积×预计每667m2净收益(扣除流转金)×剩余承包期或流转年限+地上附着物价值；另一种是当年没有预期收益，土地承包经营权价值=土地经营权面积×每667m2流转价格×经营权剩余期限+地上附着物价值。三是严格评估流程。按照申请委托、方案制定、现场勘查、资料收集、制作初稿、意见征求、出具结果报告、资料归档等评估流程，对土地承包经营权价值进行评估，为双方议定流转价格和担保、抵押贷款提供参考依据。安全融资，助动流转发展。全面启动农村土地承包经营权抵押贷款试点工作，采取四个方面措施为土地流动注入新的动能。一是金融机构创新服务模式。
积极为农户和新型农业经营主体依据土地承包经营权和流入后的土地承包经营权抵押贷款设置信贷产品和优惠条件，如授信额度为抵押评估价值的60%，利率上浮幅度为30%以下等。特别是对经营管理较好的新型农业经营主体授信额度还可适当提高，并可延期还贷，破解生产发展融资难题。二是政府成立政信企业融资担保有限公司，向新型农业经营主体流转土地发展适度规模经营提供融资贷款担保，缓解金融机构放贷风险。三是财政从每年土地出让收益中提取2%建立抵押贷款风险专项补偿基金，对农村承包的土地经营权抵押贷款利率上浮幅度不超过30%、逾期率低于5%的贷款损失风险分担。四是金融、农经和司法等部门建立抵押物处置机制，采取流转、变现、托管、调解和诉讼等办法，对抵押物进行处置，以补偿贷款风险损失。截至到2017年6月底，全区累计发放土地承包经营权抵押贷款33笔，金额4815.7万元，其中向新型农业经营主体发放贷款4700万元。
作者:卫红 单位:运城市盐湖区农村经济管理中心
【关键词】 土地流转；镇域模式；机制创新
山东省寿光市是中国著名的“蔬菜之乡”，现代农业尤其是蔬菜产业一直走在全国前列。为继续保持农业的领先优势，该市不断创新经营体制机制，在土地流转方面大胆探索，为现代农业的发展注入了生机与活力。寿光市上口镇的土地流转模式具有一定代表性，引起有关方面关注。
一、创新机制，引导土地有序流转
寿光市上口镇积极探索农村土地“有序流转、集约经营”新路子，创新实践“股份合作经营”等五种土地流转模式。
1、股份合作经营
该镇引导各村探索流转土地建设农业园区，发展合作经济，增加集体收入。贾王村探索成立了寿光市第一家以土地折价入股的专业合作社――益民土地专业合作社，采取“土地变股权、农户当股东、产业作支撑、保底又分红”的土地经营形式，将960亩土地分别流转给隆恺蔬菜等三家公司，建设了蔬菜、果蔬、苗木4个园区。
2、土地集中承包经营
针对有的村闲置土地面积大的情况，该镇引导各村集中对外承包建园区。南邵一村由于青壮年劳动力大多外出经商，土地荒芜严重，对此，该村将撂荒的800亩土地集中流转给绿之峰蔬菜有限公司，用于蔬菜大棚种植。
3、跨村联合经营
为实现土地规模经营，该镇引导土地相邻、单独流转不能满足大户要求的村实行联合经营，促进村集体增收。南邵一、南邵三、方吕南等三个村联合流转土地510亩，将其转给亿龙蔬菜有限公司用于蔬菜种植、育苗，实现了农民、村集体、企业共赢，年可为每个村增加集体收入2万多元。
4、村户联合经营
通过村户联合、村企联合等方式，推进土地规模化、集约化经营，实现土地效益最大化。付二村采取村集体、村民和党员投资大户三方入股、共同受益的方式，流转土地300亩，建设了欣航蔬菜合作社，所得收益按村委占20%、投资大户占70%、流出土地村民占10%的比例进行“分红”，实现了村集体、投资大户和村民三方共赢。
5、招商引资经营
以招商引资为抓手，引导各村大力推进土地规模经营，吸引大户到上口镇投资兴业，帮助各村发展集体经济。河疃村通过招商引资，将村内1380亩土地流转给寿光市依林农业科技有限公司，用于培育优质种苗和生产无公害蔬菜。羊田路以西300亩土地流转给润佳农业科技有限公司，主要用于黑山羊养殖。该基地采取“合同寄养”的模式，将种羊组群分配给周边农户分散寄养，然后由公司统一进行技术指导和收购屠宰。
二、多管齐下，实现土地灵活流转
1、加强宣传发动
该镇注重在帮助农民读懂政策，讲清道理，算好经济账上下功夫。把中央的方针政策、土地流转的法律法规宣传到户，使群众明白土地承包经营权保持稳定并长久不变的政策不会改变；土地流转是大势所趋，土地流转带来的好处既有现实性，又有长期性。通过积极的宣传引导，土地流转得到广大村民的认可。
2、健全服务机构
上口镇出台了《推进农村土地承包经营权流转实施方案》，建立了政策咨询、登记备案、信息、收益评估、合同鉴证、档案管理、纠纷调处等一系列规章制度和工作流程。依托财政经管统计站成立了土地流转中心，各村成立土地流转服务站，明确有关村“两委”成员和村民小组长具体负责搜集本村土地流转信息，接受村民的土地流转委托申请，指导土地流转合同签订及督促兑现等日常工作。在镇综治维稳中心设立土地承包经营权纠纷调解委员会，及时调解、仲裁土地流转中发生的矛盾纠纷，一些小纠纷通过村级土地流转服务站调解，基本做到了小纠纷不出村、重大纠纷不出镇，有效保证了土地流转依法有序有效进行。
3、探索定价机制
在推进土地流转过程中，该镇积极探索建立土地流转价格逐年增长和随物价变动机制，推行“实物定价、货币结算”等形式，由受让方根据土地产出农产品的预期市场价格行情与农户结算，切实保护农民利益，化解了有可能出现的各种风险。
三、土地有序流转发挥的作用
1、促进了农业规模经营，推动了现代农业发展
通过土地流转，满足了有技术特色、有资金实力、有经营管理能力的专业大户、专业合作社、农业企业集约经营土地的愿望，发挥了市场对土地资源配置的决定性作用，有效地提高了土地集约化、规模化水平，推动了全镇现代农业快速发展。
2、增加了村集体收入，加快了农民增收步伐
通过土地流转，贾王村、南邵一村、付二村年增加村集体收入分别为8万元、6万元、40万元。除了村集体增收外，土地流转的农民每年每亩获得1300斤小麦的保底收入，同时还可获得土地效益分红和到基地打工的薪金收入，各种收益相加，年人均增收1.6万元。土地承包经营权的流转，改变了部分农户“亦商亦农”、“亦工亦农”的兼业化状况，促进了农村劳动力向非农产业的转移。目前该镇有1.2万人直接从事窗帘窗饰制作和外出安装工作，年人均增收3.7万元，拓宽了农民增收渠道。实现了农民权益、土地收益和社会效益三赢。
3、加快了科技兴农步伐，促进了农民整体素质提高
通过土地使用权的流转，不仅为农业引进了资本，还引进了先进技术和管理经验，一方面为发展高效农业创造了条件，另一方面还促进了传统农业向现代农业转变，提高了经济效益。一部分外出无门或不想外出的农民可以在家门口直接为业主打工，在获得劳务收入的同时，还学到先进的农业技术、管理经验，也看到了调整产业结构、发展设施农业、搞产业化生产经营的成果，增长了知识，提高了素质。
4、完善了新型农业经营体系，激发了农业活力和潜力
土地、资本、劳动力、技术、市场等要素在城乡间的流动与转移，农业经营方式的创新与完善，规模化、产业化、品牌化的实行，推动了农业的经营体系建设，激发了现代农业的活力和潜力。截至2013年11月底，上口镇已流转土地1.2万亩，在建和建成农林牧业标准园区42处，认证绿色、无公害基地8家，6家企业成为潍坊市农业龙头企业，农民专业合作社发展到126家。
四、土地流转中应注意的问题
1、依法保障农村基本经营制度
在农村土地承包经营权确权登记前提下，坚持“依法、自愿、有偿”流转原则，必须始终保障农户的承包经营权，不得擅自改变农村集体土地的性质。
2、依法维护原流转户的利益，确保农村稳定
在土地流转过程中，党委政府要做好引导，当好参谋，为流转户利益保驾护航，设立合格评估机构对种植大户、家庭农场主、股份合作社在资质、能力、经营范围、方式手段、发展前景等进行评估，选择有竞争优势的经营者搞好农业生产经营；对流转土地征收后权益归属问题进行事前明晰。
1.农业物流含义。农业物流是指从农业生产的组织及相关联的农业生产资料供应和农产品销售过程中，一切物流活动的总称，涉及农业生产全过程，包括农业生产资料和农产品的运输、储存、加工、包装、装卸和搬运等功能要素，因此农业物流含农业生产物流、农资物流及农产品物流[2]。本文侧重分析土地流转对农资物流及农产品物流发展的机遇、挑战与对策。
2.农业物流特点。农业物流在发展过程中，形成自己独特的特点，首先农业物流服务对象多、层次广，物流量大。因为农业不仅包括种植业，还包含林、牧、副、渔业等，这些产品都直接与人民生活需要息息相关，所以其商品率较高、物流需求广、物流量大。在整个农业供应链中，各种农产品和农资离不开供应商、分销商的支持，在一个连续的供给与被供给的过程中实现增值[3]，所以农业物流服务对象多、层次广。其次农业物流要求高、难度大。农业物流与城市物流相比有其特殊性，其服务对象不同于无生命的一般物品，要求鲜活度更高，对物流中加工、储存、运输、包装等环节有特殊要求。另外由于农业季节性较强，物流需求不均衡，对库存管理及运能调节带来一定难度。再者农业物流是一个双向物流系统，是解决农民“卖难与买难”的问题，双向物流系统，不仅要解决商品的流动，还要构建农业物流的供应链、价值链与服务链。
二、土地流转为农业物流提供的契机
1.土地流转为农业物流基础设施建设提供支持。据初步统计，截止2010年底，亳州市土地流转数量及规模。其中，利辛县张村镇王郢村民王某2005年与林业、水务部门和当地群众协商，以荒滩地90—180元/亩、农民承包地260元/亩的年租金，租赁了西淝河堤坝和耕地2300亩（其中有河面300亩），租期10—30年，发展生态农业，种植林木近12万株，林下间种牧草，养殖黄淮白山羊、皖西大白鹅、土鸡等，年组织销售活羊100万只、鹅10万只、鸡3万只。为了能实现良性循环，其所获利润90%都投入到了道路、仓储、运载设施、以及计算及信息通讯设备等物流基础设施建设。大量的规模化流转，为农业物流发展资金短缺解了燃眉之急。
2.土地流转为农业物流破解人才匮乏难题。土地流转后一方面使部分农民不断向非农产业和城镇转移，但另一方面也吸引了大批的行家里手加入到农资及农产品物流经营行列，一批有胆识、懂经营、会管理、有人缘的能人大户和志愿者投入到农业经营的龙头企业。此外，在国家相关政策扶持下，大批高校毕业生回乡创业，很多直接从事与农业物流相关的领域，如专业化种植、循环养殖、农产品经销及农资等行业。土地流转，有效促进了城乡之间资金、技术、人才等生产要素的合理流动和优化组合，而且亳州市农业规模经济的发展已经到了瓜熟蒂落、水到渠成的时刻，并展现出了广阔的前景，可以说土地流转成为吸引人才向农业物流领流动的“引水渠”。
3.土地流转为农业物流信息技术应用带来新的机遇。在土地流转中，随着非农资金进入土地经营市场，一些实力雄厚、科技力量强、管理人才丰富的优势企业也积极投身农业开发。如亳州市民营企业家尚某从出资500多万元，在谯城区双沟镇柴楼村发展260多亩设施蔬菜，每亩纯收益可达8000元；亳州市运通公司也投资500多万元，在谯城区魏岗镇兴建了皖北最大、占地150亩的鹅肥肝生产基地，年出栏郎德鹅20万只，利润在200万元以上。他们走公司+基地+农户+市场的经营路子，所以非常注重信息化建设，普及了条形码应技术、应用了POS销售系统以及GPS设备等，投入多、规模大、起点高的非农资金介入，不仅使农村资金、人才得到调剂，也使信息、技术等生产要素得到优化配置，此外，为了规范土地流转，目前全市已在65个乡镇，238个村设立了村信息员，初步建立起了完善土地流转服务网络和农资信息网，成为推动农业物流信息技术发展名副其实的“调速器”。
三、土地流转对农业物流的挑战
1.土地流转对农业物流模式产生冲击。农业物流模式是指在物流过程中由物流主体、物流渠道、物流环节以特定的组合来完成商流、物流、资金流的转移，从而最终完成流体交换的方式[4]。为了掌握亳州当前农业物流主要模式，课题组特对三县一区农户购销方式作了的问卷调查，共发出问卷400份，收回有效问卷356份。，目前亳州农业物流主要从基层批发、零售市场开始逐级流通，中间环节多、渠道广，供应链中各成员主要是竞争或所有关系，物流效率较低。而土地流转后，农业物流的流体、流量、流向均逐步增多，不再仅仅是传统的一麦一豆，零买零卖及格式化的流动方向，要求物流载体专业化，流程科学化。所以必须构建新的物流供应链模式[5]。流体主要是通过批发市场流通，而大多数批发商没有低温仓储设施，不能满足鲜活品的储存及运输要求，且农户在采集、运输、储存等物流环节上操作不专业，也造成腐烂、变质等浪费现象，据统计，全国农业物流在这方面损失率高达25-30%，而发达国家一般控制在5%以内[6]。此外，分销渠道过长，质量等监控也难以保证。下面是改进后的供应链管理渠道。通过土地流转，规模化的生产经营，物流需求变得较为集中，各种物流信息技术应用也日益完善，供应链中以超市配送中心为核心连接的各成员能够实现信息、资源共享（如图-3所示），发挥各方优势，实行集成管理，由竞争关系转为合作与联盟关系，以提降低物流成本，提高物流效率。
2.土地流转加大农业物流发展的区域不平衡性。就目前亳州土地流转情况分析，流转区域主要集中在交通基础设施较好的乡镇，多靠近乡镇干道附近，偏远地区较少试行土地流转，一些群众认识上还有疑虑和担心，存在“惜地”心理。从流转范围分析，发达乡镇流转范围较大，很多与科研单位、企业和村外人流转，落后地区土地流转则多发生在本村亲戚之间、邻里之间，以村内流转为主。因此不同地区物流需求存在不平衡现象，流转较好的地区，物流基础设施发展较快，各种物流资金、技术、人才等会大量流入，物流服务能力也会逐步提高，并容易与其他物流系统实现资源共享和无缝对接。较落后的地区，不仅会因落后的交通设施提高农业物流成本，现有的物流资源还会向外地流失。所以在相当一段时间内，随着各地土地流转状况不同，农业物流发展的区域不平衡性会加剧。
3.土地流转为农业物流可持续发展带来压力。可持续发展理论，即满足当代人的需求，又不对后代满足其需求的能力过程构成威胁。物流活动与经济的发展是相辅相成的，通过土地流转，人民增收、带动就业、盘活地方经济与社会发展，同时经济的发展又会引起农业物流总量的增加[7]。然而由于人们消费意识、消费观念和水平的限制，农业物流的绿色理念及可持续发展意识远远达不到。首先土地流转后，在生产物流中需要使用大化肥、农药等农资，由于农民缺少科学知识和安全意识，会给自然和人类带来一定安全隐患；其次土地流转后，农村市场越发繁荣，人口流动性加大，产生大量的塑料等包装物，由于缺少科学的工艺和技术，难以降解的有机物垃圾迅速增加，除一些被简单的填埋处理外，大多垃圾被随意露天堆放或被焚烧处理，对环境带来巨大破坏；再者在引导和推进土地流转过程中，流转的土地部分没有种植粮食作物，而是选择了种植蔬菜、烟草、花卉、树苗，或者直接用来挖塘养鱼、修圈养畜。虽然土地用途仍然属于农业范畴，但这对国家粮食安全构成了一定威胁，一定程度上也破坏了可持续发展要求。
四、对策分析
从上述分析不难看出，土地流转环境下，农业物流既面临着前所未有的机遇，也面临着严峻的挑战。为了顺应市场需求，改变农业物流落后局面，抓住机遇，走出物流“瓶颈”，就亳州市来说迫切需要采取以下策略。
1.因地制宜、分类指导。根据各地产业特色，引导农户向农业产业化企业、种养大户转让土地经营权、壮大特色产业规模，积极发展生态农业、观光农业和高效农业。在此基础上构建农业物流管理机制，政府牵头构建相关部门间的协调机制，出台科学可行的农业物流战略规划，鼓励发展农业物流，培育龙头企业，成立行业协会或农业物流联合会等，实现农业物流的可持续发展。
甲方：
乙方：
甲方在**市郝家桥镇兴旺村四队东干渠东边水地，旱地（包沟渠）于2010年11月20号，流转给乙方耕种，经甲乙双方平等协议后，订立本合同书如下：
一：甲方把土地流转给乙方后，永久不变，一切使用权及所有权有乙方享有甲方无权干涉乙方任何使用权及所有权流转费
一次性付清。
二：甲方给乙方交地时必须把四边界限画清楚，东靠排水沟及马忠有共同使用，南靠生产路，西靠沟，北靠排水沟与杨发玉共同使用，各沟存在问题有甲方出面调解。
三：甲方给乙方交地时，包括本地内的所有水利设施，电力设施及泵站以前线路，泵站及渠道所有使用权，都有乙方管理及使用，甲方不得干涉线路及用电以后的问题都有甲方出面协调及解决。
四：乙方接受后担任土地上的所有义务工和建设经费若有搅扰甲方出面协调。
五：甲乙双方必须遵守流转合同的条列 ，如果有一方提出停止合同协议和不遵守合同条例提出的一方必须赔偿一切经济损失。
六：甲乙双方在出现合同问题的情况下，必须有证明签字证明，如果调解不成任何一方向人民法院起诉由人民法院裁判执行。
七：甲乙双方执行合同书，特立本合同书为证据一式三份，甲乙双方各持一份，证明人一份，具有同等法律效力，本合同书自签字起生效。
八：关于老金 马玲 租用泵站及渠道的问题，老金 及马玲在每年用水期间除交相关的水费 电费及维修费外再给与乙方一定的经济补偿。
甲方：
乙方：
[关键词] 农村土地流转 思考
[中图分类号] F301.11 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）06-0008-02
临夏县是一个以种植业为主的农业贫困大县，也是国列省列扶贫重点县。位于甘肃省中西部，地处陇中黄土高原西部和青藏高原交汇地带、黄河上游南岸，东与临夏市、和政县及东乡族自治县毗邻，东北濒刘家峡库区与永靖县相连，西北与积石山保安族东乡族撒拉族自治县和青海省循化县相连，南与甘南藏族自治州夏河县相接。总面积1212.4平方公里，海拨1735―4636米之间。全县共辖19个乡、6个镇，219个行政村，2101个村民小组，两个居委会、11个居民小组，总人口39.55万人，其中农业人口33.83万人，占85.5%，农村劳动力21.62万人。全县共有耕地37.34万亩，人均1.05亩，是一个以种植业为主的农业县。
1 土地流转现状
我县作为农业大县、粮食生产大县和农村劳动力资源大县。近年来，随着全县新型城镇化和产业化迅速发展，大量的农村劳动力转向二、三产业，土地流转速度逐步加快。截止目前，全县农村土地流转面积共有10.064万亩，涉及农户2.718万户，土地流转的形式主要有转包、出租、互换、转让、入股和其他六种形式。其中出租3.3万亩，占流转面积的32.8%；转包2.3772万亩，占流转面积的23.6%；互换3.3178万亩，占流转面积的33.0%；转让0.299万亩，占流转面积的3.0%；其他0.77万亩，占流转面积的7.7%。在土地流转面积中，规模经营面积为1.98万亩，占流转面积的19.7%。其中，用于种植业的0.92万亩、林果业0.4万亩、养殖业0.37万亩、饲草业0.29万亩。全县共签订土地经营权流转合同5743份，占流转农户的22%。其中，规模经营流转合同5628份，规模经营流转合同签订率98%。我县土地流转以农户间流转为主，规模流转主要集中于农民专业合作社、种植大户、养殖大户、龙头企业。规模流转促进了我县农业特色产业的发展壮大。
2012年我县成立了农村土地经营权纠纷仲裁委员会，同时成立了临夏县农村土地承包经营权流转服务中心、设立了服务窗口，各乡镇均成立了土地流转服务站，均设立了服务窗口，组建了一支由县、乡镇农经员兼职的农村承包土地流转服务队伍。全县各行政村都设立了村级服务点，由村委会主任兼任村级服务员。建立健全了农村土地流转服务体系，为促进我县农村承包土地依法合理有序流转奠定了坚实基础。
通过土地流转，农户获得了每亩1000元左右的固定租金收入，解除了土地对外出务工农民的束缚，解放了农村劳动力，有一技之长的农民外出务工，可获得可观的务工收入，出租土地后的农民也可以到土地流转企业、合作社生产的生产基地打工，每天可获得70元左右的劳务收入。农村土地规模化流转，集约化经营，不但有效盘活了土地资源，提高了土地利用率和产出率，而且提高了经营主体的生产效益，增加了经济收入，实现了既推动农业产业化发展又促进企业、合作社、种养大户增收的双赢。
2 存在的主要问题
我县的农村承包土地流转，在推动产业发，促进农民增收方面起到积极地推动作用，但也存在一些不容忽视的问题，一是流转协议不够规范。在农村承包土地流转过程中，个别农户之间只有口头协议，没有签订正式书面合同，或签订书面合同内容不全面，权责不明确，在发生矛盾纠纷时，增加了调处难度。二是流转程序比较简单。在土地流转时，绝大多数流转主体没有按照流转程序进行，被流转的土地在土地经营权证书中未能及时进行变更或注明，该备案的没有备案。三是流转服务能力不强。虽然我县农村承包土地流转服务体系已建立健全，但是缺乏专业人员、专项工作经费和必要的交通工具，制约了流转服务工作的正常开展。
3 对今后工作的几点建议
为了进一步加强农村土地承包管理和农村承包土地流转管理，促进我县农村承包土地依法、有偿、有序、合理流转，加快当地农村经济和农业产业化发展步伐，今后主要抓好以下五个方面的关键环节。
3.1 是加强组织领导。县、乡镇政府要对农村承包土地流转给予高度重视，切实加强组织领导，把此项工作作为推动农业农村工作，提高土地利用率、增加农民收入、发展农村经济的一项主要措施，纳入主要议事日程，研究制定切实可行的有效措施，为促进农村他承包土地规范流转提供坚强的组织。
3.2 研究制定扶持政策。县上要制定出台农村承包土地流转方面的扶持政策，加大扶持力度，鼓励和培育家庭农场、种养殖大户、农民专业合作社、龙头企业等新型农村承包土地流转经营主体，使其根据产业发展需要适度进行规模流转，提高土地流转效益。
3.3 加强流转体系建设。进一步建立健全和完善农村承包土地流转服务体系，在健全服务机构的基础上，通过多种渠道配备业务人员，充实和加强服务力量，不断壮大土地流转服务队伍。同时县上要加大资金支持，把服务经费纳入财政预算，确保农村承包土地流转工作正常运转，充分发挥各级服务机构的职能作用。
关键词：小岗村；土地流转；规模经营；现代化农业
改革开放以来，农村劳动力开始大量外流，农村开始出现土地抛荒等新的难题，国家为提高土地利用率和农业生产效率，出台了一系列关于土地流转方面的政策，并鼓励发展多种农业经营，至今成效显著。在这种环境下，作为我国农村改革的发源地，安徽省凤阳县小岗村进行了土地流转，虽然也取得了一定的成效，但是在实施过程中也存在了许多的问题及隐患，因此，研究小岗村土地流转的问题及原因，进而探讨解决问题的对策，具有相当重要的实际意义。
一、安徽凤阳小岗村土地流转现状分析
小岗村位于凤阳县东部小溪河镇，距凤阳县城40公里，隶属小溪河镇，1993年，小岗生产队与相邻的大严生产队合并成小岗行政村，共112户、人，承包耕地1800亩。2008年3月，小岗村与石马、严岗合并，现有23个村民组、849户、3823人，占地15平方公里，可耕土地1.95万亩，承包土地8732亩。[1]
2006年1月25日，沈浩等新村官召开村民大会，宣布要将土地合并，集中办农场、搞养殖和旅游开发等。小岗村的土地承包经营权流转最早可追溯至2001年之前，目前，小岗村已经流转土地3000亩，约占承包土地的35%，其中小岗村的特色农业葡萄、双孢菇、苗圃等所占的共计600亩土地，全部由本村村民流转而来，占据了原小岗村土地面积的1/3。据统计，小岗村每户平均拥有耕地9-10亩，平均转出土地6.08亩，平均的土地流转约定年限为10.68年。小岗村农户普遍采用的土地流转方式是出租方式是出租，占了51.9%，转包、转让、代耕等方式也成为农户的选择。[2]
二、小岗村实施土地流转的原因
（一）劳动力外流，耕地抛荒情况严重
所以大批农村青壮劳动力开始转移至沿海沿江开放城市从事非农业劳动，农村开始出现土地抛荒等新的难题。随着工业化和城市化进程的推进，城市二、三产业的不断发展为农民提供了更多的就业渠道，农民外出就业、创业的积极性较高，而且随着通货膨胀力度不断的加大，涉农的物资，诸如化肥，农业，种子等价格上涨，农业收入已经越来越不能满足人们的需要。[3]所以大批农村青壮劳动力开始转移至沿海沿江开放城市从事非农业劳动，农村开始出现土地抛荒等的难题。而土地流转不仅可以缓解劳动力压力，解决土地抛荒问题，还可以使农民在保留土地承包经营权的同时获得额外的土地流转租金收入。
（二）招商引资，外资的流入
近年来，为了解决土地抛荒等难题，加速小岗村的发展，凤阳县小岗村利用自己品牌的影响力，引入了大量的外部投资，从玉蔬菜园区开始，弘浩科技示范园区、GLG甜叶菊园区、天伟生态观光科技示范园区等一批现代农业特色园区纷纷落户小岗村。而且位于小岗村西郊占地达两百亩的葡萄种植基地、GLG公司的甜叶橘生产基地等所用的都是农户转出的土地。[4]外资的流入，增大了小岗土地的需求量，极大程度地缓解了当地村民的就业问题。
（三）政府支持，农民同意
由于农地流转有助于实现农业增产、农民增收、农村稳定，为此，近年来，各地各级政府对农村土地流转给予了高度的重视，特别是十七届三中全会之后，各级政府在土地流转制度、土地市场、土地流转激励机制等方面的建设进行着积极的探索，推动了土地规范、快速的流转。而且据调查，小岗村至少有80%的农民愿意将集体土地的承包经营权出租，另外的20%农民担心的是能否及时收取租金，如果能确保他们能按时拿到租金，他们也会自愿出租集体土地承包经营权。从这点看，农民是同意小岗村的土地流转的。
（四）土地流转促使规模效益，提高土地利用率
土地规模经营可以降低经营成本，提高劳动生产率，能使宝贵的土地资源得到有效利用，最大限度提高土地利用效益，还可以克服单个农户生产力薄弱，机械化程度低，抗风险能力弱，粮食收入低的弱势。土地流转可以集中开垦闲置或者抛荒的土地，从而形成规模效应，提高土地资源效益。
四、实行土地流转过程中存在的问题
（一）土地流转改变了农村土地的用途
由于小岗村经济基础薄弱，基础设施薄弱，机械化程度低，在经济迅速发展的现代社会，小岗村采取的依然是精耕细作的传统农业操作模式，生产技术落后，再加上涉农物资价格的不断上涨，小岗村粮食产量和收入都不高，远不能让小岗村村民发家致富，这就导致小岗村流转后的土地由种粮向养殖业和工业发展。诸如小岗村的葡萄，双孢菇，甜叶菊等产业，均是小岗村土地由粮食向其他产业转变的标志。
（二）传统思想观念抑制土地流转的发展
小岗村村民的身上依然保留着传统的小农意识形态，如恋土情节严重，不愿意接受学习新的思想观念，习惯于“一家一户”的农业生产方式，满足于温饱的经营现状，有着严重的“小富即安”的保守思想。而且由于对土地流转的相关知识的了解不够深入，部分村民认为搞规模化经营是在走“回头路”，因此他们不愿意流转土地，等等这些思想观念都在一定程度上抑制了小岗村土地流转的发展。
（三）土地流转产生的纠纷较多
目前，土地流转不规范主要表现在手续不完备，缺乏统一的农村土地流转实施细则。由于多数流转是农户间自发的转包、出租、互换，而且一般期限较短，所以多数以口头协议居多；有的虽然签订了书面协议，但协议的内容不规范。特别是调解队伍专业化程度不高、能力素质不强，是矛盾化解能力建设的突出矛盾和重要制约因素。例如山东一个企业正准备到小岗投资建蔬菜大棚，要租60亩地。村委会和双方进行协商时，有村民提出要提高租金标准。只是现在还不具备抬高的基础。为此，协商一度暂停。这种类似的纠纷在小岗实施土地流转的过程中时常发生。
（四）土地流转相关法律存在缺陷
首先，目前我国农村土地流转缺乏专门的法律规定，难以对土地流转行为进行有效的规范。我国立法机构尚没有制定一部统一的《农村土地流转法》，没有对农村土地流转中的产权性质进行明确界定，也没有土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、原则和程序、流转合同、价格和期限、土地的用途、解决争端的办法、以及法律责任等作出详细而明确规定。而且现有法律法规也存在着明显的缺陷，诸如概念的模糊性和规定的不合理性等，这些都导致了土地流转的可操作性差，不能及时地维护农民的合法权益。[5]
（五）小岗村缺乏规范的土地流转服务机构
首先，目前小岗村没有建立完善的土地流转服务机构，缺乏有效的规范和引导，小岗土地承包经营权流转，多数为农户之间的自发行为，通过中介组织流转的很少，包括土地承包经营权流向企业的，也绝大多数是通过村委会进行的。其次，小岗村也没有建立规范的调解矛盾纠纷的仲裁和法律服务机构，小岗村村民在土地流转过程中产生的矛盾纠纷基本上都是通过村委会进行协商调解的，而村委会中并没有配备专业的纠纷调解人员和法律工作者。这也严重挫伤了小岗村村民流转土地的积极性。
五、对小岗村土地未来发展的相关建议
（一）广泛宣传土地流转相关知识
让农民意识到土地流转的重要性，是加快土地流转的前提。因此，要充分利用种种行之有效的形式向农民普及法律知识，广泛宣传土地流转政策的内涵，意义和好处，以及如何进行土地流转。要在农村土地流转过程中注重加强农村普法力度和强度，采取宣传墙报、宣传标语、视频及培训的方式加大对现有涉农法律的宣传，在农民学法、知法、懂法的过程中提升农户的法律意识，增强农户的法制观念，使其达到运用法律手段规范和约束其经济行为的目的。自觉抵制各种不公平、不合理、不合法的各种侵权行为，切实维护其正当权益，保护其正当诉求。
（二）因地制宜，发展现代农业
为了加速小岗村的经济发展，弥补客观条件上的不足，首先小岗村必须推广优质葡萄品种，扩大葡萄种植面积；以发展双孢蘑菇生产为主导产业；稳定粮食生产，继续鼓励农户种植黑豆等经济作物，引导外商投资，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，鼓励产业大户规模化经营，大力发展现代农业。
其次，小岗村可以利用循环经济的理念，采用公司+基地+农户的产业化模式[6]，以公司为依托，发展养猪、养鸡及海虾等水产养殖业；支持公司和农户利用畜禽有机肥发展沼气，种植大棚西瓜等，逐步发展循环农业。
再次，小岗村必须培育龙头企业，发展规模化经营。在小岗村“六大产业”中，甜叶菊产业以GLG高科技产业园为龙头，优质粮油产业以中航郑飞小岗面业为龙头。小岗村应该努力发挥自己的品牌优势，引进外商投资，始终坚持已扶持龙头企业为己任，着力发展小岗村的规模化经营。
（三）完善相关法律法规
为规范农村土地流转行为，政府部门应尽快制定和完善相关的法律制度和行政法规，以此作为农村土地流转的指导和依据。首先，政府部门应仔细研究国家现有的有关农村土地问题的法律体系，结合当前农村土地流转的现实，制定专门的、详细的农村土地流转行政法规；其次，深入基层调研，发掘农村土地流转的新问题、新形势，充分征求农民意见，对既有的行政法规进行合理的修订，尤其是要对土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、解决争端的办法等作出详细而明确规定，从而使得行政执行更具有针对性和可操作性。
（四）建立健全的土地流转服务体系
为了保证土地流转的顺利进行，小岗村必须建立健全的土地流转服务体系。第一，在小岗村建立土地流转信息服务机构，负责提供土地流转的供求信息，促使土地出租人和承租人之间的沟通；第二，在小岗村建立土地流转监管机构，负责帮助村民进行土地流转，成为农地租借的桥梁。并对流转土地的全过程和后期工作进行监督指导[7]；第三，建立纠纷调解服务机构，该机构负责对小岗村村民之间的矛盾纠纷进行调解，并不定期为小岗村村民普及相关法律知识，提供法律援助。
六、结束语
安徽凤阳小岗村的新为我们提供了两条经验：一是小岗人具有勇于开拓，敢于创新的精神；二是党和政府对农民选择、农民首创精神的尊重。但它留下了两个教训；小富即安，长期徘徊不前；名声在外，没有利用好优势品牌。它使我们得到四点启示，必须以人为本，坚持按农民的意愿办事；必须解放思想，始终坚持改革创新；必须加强管理，加快完善相关制度；必须因地制宜，充分发挥和利用好资源优势。
注释：
[1]翁士洪.农村土地流转政策的执行偏差—对小岗村的实证分析[J].公共管理学报，2012（1）
[2]紫向南，丁伟，张楚羽.深化改革开放，调研土地流转—基于小岗村的调查[J].改革与开放，2010（12）
[3]钟甫宁，纪月清.土地产权、非农就业机会与农户农业生产投资[J].经济研究，2009（12）
[4]洪辛集，陈伯明.处理闲置土地的思考[J].土地市场，2011（7）
[5]张岑晟：我国农村土地流转中的主要问题与政府作为[J].中国乡村发现，2012（10）
关键词 土地流转；城乡统筹；规模经营
作者简介 赵艳霞(1972－)，女，河北理工大学经济管理学院讲师，硕士。(河北唐山 063009)
党的十七届三中全会明确提出加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展的任务，要实现这个长期性系统性的任务，必须从破解制约城乡统筹发展的瓶颈因素――农村土地流转这个难题人手。客观、全面地分析农村土地流转的基本情况是破解难题的基础，充分认识促进土地流转对推动城乡统筹发展的重要意义是破解难题的条件，探寻适合促进农村土地流转推动城乡统筹发展的对策是破解难题的关键。
一、农村土地流转的基本情况分析
本文所指农村土地流转是不改变土地集体所有性质，不改土地用途的流转，即土地承包经营权流转。
(一)农村土地流转的现状。我国自20世纪80年代以来，农户承包地流转面积占承包地面积的比例基本保持在1％～8％之间，东部发达地区一般保持较高的水平，中西部内地则较低。如2001年底，流转比例上升至6％-8％，发达地区最高县市一般超过10％，内地最高县市一般在5％左右。如浙江省为13.5％；福建省为10.7％；而青海省仅4％，安徽约5％。2006年江苏省扬州市农村土地使用权流转率达13.9％。土地流转模式分为农户自发和集体主导的两大类，第一类包括转让、转包、互换、出租四种形式；第二类包括委托转包、入股、土地信托、反租倒包、四种形式。目前农户自主流转量占全部流转量的比重较大，集体主导的流转在发达地区占有相当的比重。
(二)障碍农村土地转流转的影响因素
1 农民素质低障碍土地流转：农民是土地流转的主体之一，农民自身素质高低直接影响土地流转的进程。农民观念传统、复杂、多变障碍土地流转。表现一：农民“不愿”流转土地。2006年国家全面取消农业税后，农民在获得土地承包经营权的同时，不但不再缴纳农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，农民把补贴当收入，不愿流转土地。表现二：“不敢”流转土地。当前城市不能为进城务工农民提供住房、就业、医疗等各方面保障，农民将土地作为最后的保障，使土地保障功能加强，资本功能减弱。农民综合素质低障碍土地流转。具体表现为专业技能少，法律意识模糊。农民的接受的教育水平大多是初中、小学，农民本身文化水平低，接受农业耕作、良种、施肥等方面的专业培训机会少，没有掌握用先进的机械设备耕种和收割的技能，劳动生产率低，没有能力扩大耕作面积，就没有转入土地的需求。农民对土地流转相关的法律缺乏基本了解，对土地流转的形式、期限及纠纷的解决方式等存在模糊认识；担心土地流转会影响原始土地承包人的地位，丧失土地征用或占用后的补偿。
2 农民缺乏专业合作组织保障障碍土地流转。在土地流转中农民需要合作，农民合作需要组织。在专业合作组织中农民才能利益共享、风险共担，抵御降低来自市场和自然的风险。农民只有加入到组织中来才能投入到农业产业化、规模化的进程中。中国农业发展的方向是现代农业，而农业产业化和组织化发展滞后影响中国支农资金使用的效率，制约现代农业的发展。中国至今有2亿多农户，7亿多农民，支农支出都是通过政府与农民直接交易的方式来实施的。政府与如此多的单个农户和农民直接交易，其交易成本自然升高。以粮食补贴为例，2004年全国在29个省份实行种粮直接补贴资金总额为116亿元，6亿农民受益，但粮食补贴政策的执行成本各县都在50－100万元之间。而且分散的粮食直补只能略微增加农民收入，对生产性投资及生产增长水平却没有任何益处。缺乏农民专业合作组织是影响当前农村土地流转的组织保障障碍。
3 基层政府宣传管理不到位障碍土地流转。各级政府应在尊重农民主体意愿、促进农民增收、稳定承包经营权的大局下开展土地流转管理工作，但实际工作中宣传管理服务不到位：主要表现为三方面，第一档案管理不规范：合同签订不及时，合同签订率低，土地流转情况未在《土地承包经营权证》内登记，没有建立土地流转台账，乡村两级不能及时掌握了解流转情况，合同入档率低，整理建档不及时，造成丢失和损坏后无法处理土地纠纷。第二提供信息管理不及时：农户需要把自己没有能力经营的土地转出，龙头企业、种养大户需要规模较大的连片土地转入，但不知去哪里寻找信息，县、乡镇、村三级土地流转的信息平台还没有建立，信息提供基本是口头和熟人传递，没有利用现代的媒体、报纸、网络等先进快捷的方式载体。第三提供流转条件不充分：土地本身因地形、水利设施等差异不适合大规模流转，单个农户又没有能力进行土地整理、兴修水利等工作，影响土地集中、连片、规模流转。
二、促进土地流转对推动城乡统筹发展的重要意义
统筹城乡发展的基本内涵是实现城乡协调发展和互动，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，推进城乡基本公共服务均等化。
1 土地流转有利于提高土地利用率和农业劳动生产率，缩小城乡居民收入差距。农民观念传统、复杂、多变和自身综合素质低导致农户兼业化严重，即家庭成员中无专业技术、年老体弱的劳动力从事农业生产，有一技之长、年富力强的劳动力从事非农业生产或经营，农户的兼业选择限制了土地流转，使土地资源在半沉睡的状态下在农户手中分散经营，土地利用率低。中国农业落后，农业劳动生产率低下，农业机械化的步伐缓慢，以农用拖拉机为例，只相当于印度的7／10，日本的2／5，美国的1／16。科技进步在农业增长中的贡献率只有30％～40％，大大低于发达国家70％～80％的水平。土地流转是提高土地利用率和农业劳动生产率的最有效和最根本的办法。一是土地流转可以实现土地集中经营，可以广泛推行现代农业生产方式。二是实现农村土地在市场经济中的优化配置，使农业的规模经济和总体收益大幅提高。三是实现大批农业劳动力从土地上解放出来向平均利润较高的二、三产业转移，增加农民收入。
2 土地流转有利于加强农民组织化和提高生产合作化，缩小城乡政府服务差距。从发达国家一般规律看，农业产业化的发展进程，大致经历了“公司+农户”、“公司+合作社+农户”、“合作社自己办公司或企业，农户是合作社的成员”三个发展阶段。只有第三个阶段才能真正使农民群众结成利益共同体，实现农业产业的一体化经营。农业产业化经营结束了农业仅仅提供初级产品的历史，把农业生产与城乡市场作为一个整体来统筹运作，提高农民生产合作化程
度。土地流转使个体的、孤立无保障的农户有加入合作组织的愿望，并依托组织行使土地承包权利和实现共同富裕的目标，农民可以通过自己的组织来享受到政府提供各种支持保护政策的优惠服务。
3 土地流转有利于引导城市先进生产要素向农村流动，构建城乡协调互动体系。人们一直认为要加快土地流转必须使大批劳动力流向城市。城市没有接纳更多劳动力的能力，不仅使暂时转移的劳动力处境困难，也加重城市负担。要解放思想，破解难题就要重新认识问题。土地流转是在更高层次上实现土地、资金、技术、人才、管理等生产要素在城市和农村之间科学合理流动，达到各种资源优化配置的目的。目前农村土地利用率低、农业劳动生产率低、农民组织化和合作化程度低是因为缺少必要的资金投入、先进的技术指导、优秀的人才进行科学管理。城市在经济发展方面缺少向农村和土地纵深领域拓展的尝试。农村拥有土地和劳动力优势，城市在资金、技术、人才、管理方面具备优势，而土地流转是构建城乡协调互动体系的有机载体。
三、促进农村土地流转推动城乡统筹发展的对策
1、培育新型农业主体，引领城乡统筹发展。要促进农村土地流转推动城乡统筹发展首先要形成土地流转主体多元化，培育新型农业主体引领城乡统筹发展。基于我国农村土地流转进程缓慢、水平较低，并且在流转模式、流转主体方面表现出明显的地域差异的特点，采取因地制宜，分类培育的原则。在中西部地区重点向培育种养能手和龙头企业发展：种田能手或养殖大户，凭借自己的技术，实现规模或集约经营；龙头企业以经济效益为纽带，以特色农业为主导，发展规模经营。在东部发达地区重点方向是培育主导产业组织、专业合作组织和集体经济组织：主导产业组织以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、专业化、规模化农产品生产基地，带动和辐射周边，形成规模效益；专业合作组织通过建立协会、组织，采取股份制经营或统一培训、统一产、供、销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营；集体经济组织采取经济合作社、股份合作社及土地经营权入股等形式，推动规模经营。
农村土地流转制度是二十一世纪以来中国农村土地制度的最重要变革之一，对于提高土地利用效率、解放农业生产力、缩小城乡收入差距具有重要作用。本文在国际贸易的视角下分析了我国农村土地流转制度的变迁、现状和动力机制，论证了土地流转制度在中国实行的必要性；又结合各地土地流转实践，分析目前我国农村土地流转过程中存在的问题，并提出政策建议。
关键词:
土地流转；集体农用地；集体建设用地
一、中国农村土地流转现状
在刚刚允许农村土地流转的上个世纪九十年代，我国农村土地流转率很低，全国仅有不到1%农户发生土地流转。新世纪以来，我国经济的宏观基础和微观环境发生了巨大变化。工业化的快速发展，使得工业部门工资迅速上涨；相比而言，农业生产效率较低，农业收入不高，越来越多的农民选择外出务工或经商，全国有很多的地区都不同程度出现了耕地抛荒的现象，并且农地抛荒的面积日益扩大。为了实现农村土地的规模经营，提高土地的产出效率和农业生产的经济效益，我国农村土地流转的发展速度明显加快。虽然在全国范围内，土地流转的面积迅速增加，但土地流转政策在地区之间推行和实施十分不平衡。由于地区之间的社会经济条件不
二、制度、农民北京及政府偏好等差异
例如：在安徽省界首市，截至2015年10月，全市土地流转总面积40.8万亩，已经占到了耕地总面积的70.2%；而在甘肃省两当县，截至2015年6月，全县的流转土地面积比例仅为6.90%。各个农业大省的土地流转规模差异也很明显。从各省农业厅公布的数据来看，2013年，江西省流转土地面积比例为11.0%，山东省为12.2%；而同期，的这一指标为，河南省为29%。同为农业生产大省，、河南的流转比例是江西、山东的2倍还多，可见农地流转在不同地区间差异十分巨大。
三、中国农村土地流转面临的问题
农村土地流转市场的建立是生产力发展的必然结果。而目前，我国各地在土地流转方面的实践也在如火如荼地进行。从流转面积和比例来看，土地流转取得了相当的成效。但在实践过程中，土地流转也面临着很多的问题和挑战。
(一)集体农用地流转过程中的问题
集体农用地的流转其实就承包权的流转。从第一部分分析可以看到，进入新世纪之后，《土地承包法》和《物权法》都规定了土地可以以多种方式，包括转包、出租、互换、转让或者其他方式等，进行流转，并且都受到法律的保护。从目前各地的时间来看，农地承包权除了不能抵押以外，其他流转途径都是畅通的。十八届三中全会后，《决定》明确放开了农地承包权的职能，可以说，不久的未来，承包权的流转在政策方面已经基本无障碍。目前，摆在集体农用地流转前的难题主要有三个：一是我国集体农用地的产权十分细碎。时期，为了公平性的要求，在分土地时会讲究“远近、肥瘦搭配”的原则，导致不仅人均土地少，而且每户的土地还被分成好几块。产权的细碎化使得土地流转过程中，参与的交易主体数量较多，交易成本特别高。目前解决这一问题的方法就是通过政府的力量在集体内部进行土地集中以减少中间成本。但这样的做法很容易在农户间、农户和集体间产生纠纷。二是“非粮化”现象与食品安全之间的矛盾。由于种植粮食的经济收益率较低，经济作物便更受土地流入者的青睐。而且经济作物相比于粮食作物，其生产成本和收益对土地规模利用的敏感度更高，因此随着土地流转的进行、土地规模利用的发展，非粮化速度越来越快。三是如何在土地流转过程中切实保护农民的利益。土地流转制度的出发点是为了提高土地利用效率，解放农业生产力，增加农民收入。但如果不对土地转入对象加以限制，有可能出现城市工商业资本到农村进行圈地的现象。因为在资金实力方面，即使是生产效率较高的农业生产能手，其资金实力也无法与城市工商资本竞争。这就使得部分想要继续进行农业生产的农民得不到土地，无法实现规模化生产，不仅没办法增收，还可能会在农业产品市场的竞争中丧失优势，从而被迫放弃自己的原有土地。这样一来，农民的利益大大受到损害，甚至会激化社会矛盾，产生不稳定因素。因此，如何平衡城市工商资本和农民自有资本在土地流转市场中的力量，保证公平和有效的前提下，维护农民的利益，也是土地流转制度所需要解决的问题。
(二)集体建设用地流转过程中的问题
十八界三中全会以前，集体建设用地流转是被明令禁止的。从各地实践来看，大量的农村建设用地已经成为土地市场的潜在供应基础，而在当前社会经济发展对用地需求远超过政府规划给出的土地数量的情况下，使得潜在的供应和需求无法实现合意的交易，造成无效率。实际上，很多地方已经开始探索农村建设用地直接进入土地市场的方法。例如成都市的“蛟龙工业港”、“锦江变法”等。但这些尝试都或多或少与当时实行的土地政策产生矛盾与冲突，农村建设用地入市带来的财产权利是不完全的，也是无法得到法律保障的，存在着极大的制度风险。十八界三中全会后，《决定》中明确规定，“要建立城乡统一的建设用地市场”，这意味着不久的将来，农村建设用地的流转将会被放开。然而，真正放开农村建设用地的流转还面临一系列的问题需要解决。一是哪些农村集体建设用地可以被纳入土地流转市场。在《决定》规定，被允许与国有土地同等入市、同权同价的是“农村集体经营性建设用地”，而在目前“集体经营性建设用地”是一个没有明确界定的词汇，哪些土地属于“农村集体经营性建设用地”还没有相应的解释和规定，其中最让人关心的一点是：宅基地是否在这个范围内。按照各方的普遍理解来看，宅基地并不会被包含在内。二是农村集体建设用地流转后的利益分配问题。若宅基地不参与土地流转市场，那么进入土地流转市场中的是集体内部其他公用建设用地，那随之而来一个现实的问题是：在农村，产权比较明晰的就是每家每户的宅基地，而其他公共用地则没有明确的产权界定，这部分公共用地进入土地市场流转后带来的增值收益该如何在农民之间、农民和村集体之间进行分配？如何避免某些村集体干部在这个过程中“中饱私囊”，损害农民的利益？
四、总结与政策建议
基于对土地流转政策沿革及其背后动力机制的分析，土地流转有其产生的时代背景和重要意义，是中国经济社会发展过程中的自然结果，对于农民增收、解放农业生产力、促进社会公平有重要意义。因此，土地流转面临的已经不再是“要不要”的问题，而是“怎么做”的问题。就集体农用地流转而言，政策体系已经初步搭建起来，政策方面的限制也基本放开。目前需要针对实践过程中所出现的问题对政策体系进行进一步的完善。而在集体建设用地流转方面，目前只有总体的思想指导，具体的政策体系还待建立。与土地流转政策相配套的社会保障政策也需要及时跟进。一是可以借鉴日本的经验，建立合作经济组织等中介机构，实现更高层次的合作，加入和退出农业合作组织可以使大面积土地集中连片经营。二是要用行政和市场的双重力量对农用地流转后的用途加以规范和引导，防止“非粮化”现象的恶性发展，保证食品安全。一方面，可以通过政策规定，对“非粮化”的规模做出限制。另一方面，可以通过政府补贴、引进现代农业技术、改善农村基础设施建设等方式降低粮食种植成本，提高粮食种植收益，解决粮食种植与其他经济作物和其他农业部门之间的“剪刀差”问题；三是完善土地流转后的利益分配机制。要对流转土地进行确权，同时明确流转过程中各主体的权利和义务，以及对土地流转后的收益分配比例。在平衡各方利益同时要尤其关注农民利益，不要让农民“失地又失利”。四是解决地方债务危机，降低地方负债水平。解决了地方财政的缺口，是安全平稳放开土地流转限制的前提。可以通过国有企业改革、放开垄断行业等方式完善市场经济，提高市场活力，为地方经济创收；土地流转要有完善的制度体系作为保障。土地作为一种特殊的生产要素，有其本身的特点和重要意义，关系着国家安全和社会稳定。因此，土地流转不能完全交给市场，而是要加以政策的约束和引导，在公平和效率之间寻求平衡点，在保证农民利益的前提下实现土地利用效率的最大化。只有解决好农民最根本的问题，才能使得我国经济更上一步，在国际市场发挥作用。
作者：高璇 单位：内蒙古大学经济管理学院
参考文献:
[1]李明秋,王宝山.中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究[M].北京:中国大地出版社,2004
[2]周其仁.产权与制度变迁—中国改革的经验研究[M].北京:社会学文献出版社,2002
