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关键词：地方政府；财政投融资；管理对策
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-02
经济发展需要政府对公共基础设施进行财政投融资，但是，财政投融资过多，又会使政府面临巨大的债务风险，因此就需要对财政投资资金进行严密监管和严格控制。这就需要财政部门思考如何进行投融资，如何寻找政府融资对经济发展支持与制约的平衡点？如何强化投融资监管？从我国金融改革和政府改革的角度考虑，拓宽融资渠道，强化财政监督，创新投融资监管体系，应该是强化财政投融资管理的重要途径。
一、财政投融资的主要模式及辅助手段
1.财政投融资的基本概念
所谓“财政投融资”，是指政府财政部门在国家预算一般会计和特别会计之外，进行长期投资和贷款的金融活动。它以国家的信用为基础，通过多种渠道筹措资金，有偿地投资于具有公共性的领域。这是一种政策性投融资，是介于传统的财政投资和一般商业性投资之间的一种新型政府投资方式，将财政融资的良好信誉与金融投资的高效动作相结合的资金运作方式。它主要为提供公共物品的基础产业部门融资，其资金来源一般是财政拨付的资本金和吸收的社会资金。
2.政府投融资主体及平台
通过下设的公司性质的实体进行投融资是财政投融资的主要方式。这种投融资主体（以下简称为主体）一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入股权、土地等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。例如：青岛市属国有投资公司有青岛国信、城投、华通等集团公司，各区、市还有自己的下属投资公司（或中心），多个局（委）也有开发投资公司，如隶属于市交通运输委的“青岛交通开发投资中心”等等。人们通常习惯上把这种投融资主体再加上相互合作的担保公司、相关机构、相关信息管理系统（网站）等整个系统称为投融资平台。
3.创业投资基金
近年来，各地政府纷纷成立创业投资引导基金管理中心，目的是推动创业基金的设立，并进行规范化管理和引导。政府利用引导基金介入，与想在本地投资的企业或者基金联合在本地成立新的基金，一方面提升投资机构信心，另一方面利用本土优势，协调各方面关系，可以推进项目建设顺利发展。截至2012年底，仅在青岛登记备案的创业投资基金已达10家，注册资金13.5亿，管理基金规模已达20多亿元。调查发现，这些基金大多数投向了中小企业，而且是其中的高新产业，很好地促进了高新产业的发展和企业调结构转方向。
4.政府投融资模式的配套担保措施
（1）建立为农民服务的城乡社区建设融资担保有限责任公司。以农村的“四权”为担保，即农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、居民房屋所有权和林权等“四权”可进行担保融资，建设新型农村社区建设融资模式，激活农村土地、山林等多种资源要素。
（2）建立为中小企业融资服务的担保机构。以青岛市为例，2009年9月，由青岛市政府出资成立了青岛华商汇通投资有限公司。2013年5月，青岛市政府与山东省再担保集团签订《推进中小企业融资战略合作协议》，通过再担保、担保等方式扩大合作银行对担保机构和中小企业的综合授信额度。2013年7月，青岛城投集团设立青岛城乡社区建设融资担保有限责任公司，是省内资金规模最大的融资性担保公司。
（3）推出中小企业股权投融资平台。目的是促进各类中小企业的产权流转和并购重组，拓展中小企业融资渠道。
二、地方政府投融资管理问题分析
近几年，各地在财政主导或引导下投融资方面发展较快，取得了较大的成绩，但是也存在一些问题，很多地方的投融资平台尚处于初步发展阶段，体系建设还不够完善，存在多头融资、多头监管、信息分散的问题，凸显出财政管理方面还存在一些需要解决的问题。
1.借鉴和利用国际投融资水平不高、融资额较少
虽然多个地方政府借鉴了一些新的国际投融资手段，如：设立多种创业基金、发行债券、使用BOT等，但与国外成功案例相比，存在着借用国际融资金额较少，使用外国政府和世界金融组织贷款少以及国际贸易使用出口信贷不多的问题。
2.政府可给予平台的资源较少、平台偿债能力堪忧
一是政府给予融资平台的可利用资源较少，或者可利用价值不高，平台公司更多的是依靠政府背景向银行等进行融资，政府因此承担很大的担保责任；二是公共基础设施很难由建设或者经营方自行定价运营收费，这些项目盈利能力往往不及预期，如海湾大桥、海底隧道等至今没有进入赢利状态，导致后续类似较大项目难以利用BOT等方式收费，或者运营回收周期变长。三是融资平台公司所投资经营的大多是公共基础项目，总体盈利水平不会太高，目前靠公司盈利支付融资利息尚可，两年以后大量进入还款期，本息相加将是巨大的负担，到那时继续融资的能力将逐渐变弱。
3.投融资规模增加过快、负债结构不合理。
投融资规模快速上升、投资效益下降、投资风险上升的现象，导致政府宏观调控对资源配置应起的基础性调控作用减弱，配置职能失灵。此外，融资结构单一，依靠银行贷款融资占比较高债券融资所占比率太低，比如青岛，银行贷款达82%以上，充分利用资本市场融资的能力较弱，债券融资，仅占18%；在投融资平台建设中，政府投融资比例较低，大多为1：4，财政投资占比较小，而且缺少相应的资本金补充机制。
4.缺乏统一的投融资监管平台和管理机制
在财政投融资关系中，既涉及广大投资者、投融资主体、政府内的多个部门，又涉及银行等多种金融机构，当事各方信息极不对称。在政府中涉及多个层级的政府和部门，而且不在同一个融资平台，经常有同一个项目经过包装在不同渠道、不同银行进行贷款或发行债券的情况，导致各级政府都无法准确的、及时的掌握融资总量，也是一个极大的风险，这说明缺乏统一的投融资监管平台和信息管理及共享机制。
三、地方财政投融资管理对策
自2011年以来，中央政府已经认识到地方政府财政投融资特别是各种融资平台存在的问题，在清理规范地方政府融资平台的大背景下，政府财政需要加强对融资平台等财政投融资加强管理，拓宽融资渠道，创新融资和监管方式。
1.拓宽融资渠道，丰富融资手段
（1）拓宽基础性项目的投融资渠道。充分利用多种金融手段，如通过综合授信的一篮子融资计划，扩大政府的投融资渠道。可以采用承兑汇票的方式，即先期存入20-30%的保证金，开立100%的全额银行承兑汇票，作为支付工程款项的资金，到期按期偿还银行的债务，同时在商业银行取得综合授信。通过这种方式，资金可以长期滚动使用，从而变流动资金贷款为中间业务和票据贴现业务，从而摆脱了依靠银行提供信贷的单一性。
（2）盘活存量资产。土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境，提高土地融资效益，为平台公司提供更多的融资资源。
（3）采用多种方式搞活增量资产。深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域，大量使用债券融资、可转换债券、上市融资、风险投资、项目融资、利用外资、广告补偿、社会保障基金等方式。
2.进行制度创新，完善投融资管理制度
要改变过去以经济效益指标为主，政府项目考核为辅的考核模式，实现自主经营项目考核和政府项目考核并重，分别考核，综合评价，建立标准化、规范化的投融资管理制度。
一是要完善融资管理制度，明确融资项目分类、融资主题、融资方式、融资成本、融资风险、融资监管、信息等方面的限制。
二是要完善投资效益评估办法，明确投资项目的考核分类、实施主体、考核标准等，加强对项目的进度、质量、安全、投资预算和资金成本、信息透明度和可信度的控制，以提高财政投资的效益。
3.创新财政管理，构造财政投融资的管理体系
（1）明确投资主体。成立一个代表政府投融资的经济实体如政府投资公司或发展公司作为投资主体，集中政府必要的财力、物力，实行政府主导、市场运作的投资体制。
（2）建立财政投融资监督管理部门。在财政局内成立专门的机构，如成立投融资管理中心，作为固定的组织机构并由专业人员组成。以此机构专门负责制定市场运作所需要的各项配套政策；制定财政投融资的规划，确定项目的轻重缓急；统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；对项目的投融资方案进行审批，对执行情况进行监督管理。
（3）建立城市开发基金组织。与一般的金融机构不同，地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能可以积聚大量金融、会计人员以及工程专家，与其财政投融资机构的性质相适应的。
通过以上三种方式形成总体政府主导，分层（企业或项目层）市场运作的财政投融资格局。
（4）组建投融资管理战略联盟。强化与银行及银监会战略同盟的联系，加强与国家政策性银行的业务合作，建立政、银联手监管机制，定期或不定期地组织召开政府、银行和银监局三方联席会，加强沟通和信息共享，提高监管能力和办事效率。
4.进行科技创新，建立政府债务风险预警机制
加强政府债务管理，建立风险模型比较财政投融资政策的效果和风险，进行投资乘数分析，寻找财政投融资和国民收入增长的平衡点，帮助政府决策，强化风险意识，严格控制债务规模，防止债务风险。
根据凯恩斯理论，投资刺激需求的增长，投资完成后又增加能供给，所以投资是经济增长的动力，对经济影响具有乘数作用。投资乘数是指增加一单位投资，所导致的国民收入增长的倍数。假设Y=GNP，C为消费额，I为投资额，G为财政支出额，X为净出口额则Y=C+I+G+X，当I过大时，政府为偿还利息财政支出会降低、消费下降，则Y必然下降。，其中K即为投资乘数。
为此，应充分利用现代信息技术，建立投融资统一管理、信息监控平台系统，进行项目备案，让投融资的各方信息汇总进入监控平台，做到权利关系明了，项目进展明了，融资债权关系清晰，资金的“借、用、还和审”透明。所有环节经审批备案入网、数据交换以后，才可以进行下一步，既可以提高信息透明度和共享度，提高审批速度，又可以加强监督，便于审计、统计，使上述的制度创新和管理创新又可以依托的平台，落到实处得到执行。综上，投融资是一项非常复杂的工作，必须根据社会经济环境和项目实际情况灵活运用，进行合理的组合配置，这一切需要政府构造更加完善的投融资监管体系，健全管理制度，规范政府投融资行为，创新监管体系，强化风险管理和绩效评估，才能既通过投融资促进经济发展，又做到风险可管可控。
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关键词：河北省；产业转型升级；投融资政策
中图分类号：F2
文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.005
1.新形势下投融资政策环境
1.1经济新常态为产业转型升级提供投融资政策导向
国际金融危机以后世界经济进入深刻的再平衡调整阶段，中国经济步入增速换挡、结构调整和前期政策消化三期叠加的经济新常态，国家投融资政策导向主要体现在两个方面。
一是加大金融对实体经济的支持，降低社会融资成本。国务院多次发文明确金融机构与部门应着力帮助企业缓解融资难、融资贵的问题，缩短企业的融资链条，简化企业获得应急贷款的程序，开发相应的理财产品直接与企业融资问题相对，形成金融与实体经济的良性互动。二是要实行稳健的货币政策，为产业转型升级提供良好的货币融资环境，确保信贷规模在资金总量上的适度增长。执行保控结合的信贷政策，着力调整资金结构，发挥好结构引导作用；综合运用多种货币政策工具，全方位解决企业资金与政府资金、银行信贷脱轨的问题，维持货币总量的平稳适度增长，为企业资金融通提供可靠地资金保障。
1.2新预算法推进政府投融资体制的变革
政府投融资是政府治理的重要手段，在提供公共产品和服务、实现政府职能等方面发挥着积极作用。在政府投融资体制改革过程中，地方政府的投融资作用日益突出，分税制改革之后，解决了中央与地方财权的划分问题，但省以下政府间财权与事权并没有明确划分，地方政府人不敷出的状况日益突出。同时，《预算法》对地方政府发债进行了限制，封锁了政府投融资活动的重要渠道，不少地方政府通过设立地方政府融资平台的手段变相举债，形成了巨大的隐性债务危机。
2015年正式实施的新《预算法》对地方政府投融资体制实现了历史性的变革，国务院报人民代表大会或其常务委员会获得批准后，地方政府可以以发行地方政府债券举借债务的方式筹集必需的建设投资的部分资金，从而为河北省产业转型升级提供了部分资金支持。同时，由于地方政府融资平台而形成的隐性债务危机问题也可以得到一定程度的缓解。
1.3“一带一路”为河北省传统产业转型升级带来新机遇
从区位上看，河北省地处“一带”、“一路”与渤海湾相交叉的节点地区，“一带一路”的构建，不仅为河北省提供了对外投资合作的重大机遇，更是为河北省的外贸出口提供了便利的条件。一带一路沿线国家大都是新兴经济体和发展中国家，普遍存在基础设施建设不完善的状况，对钢材、玻璃、水泥等基础原材料的需求量很大，河北省应当充分利用这一产业结构的互补性，鼓励企业走出到“一带一路”沿线国家，帮助其发展基础设施的建设，同时缓解河北省产能的相对过剩问题。企业要积极抓住这一历史机遇，将转型升级与“走出去”成功搭上经济带发展的快车。
2.河北省产业转型升级投融资政策保障
2.1加大金融支持产业升级政策力度
2.1.1政策性信贷资金
作为传统融资渠道，银行信贷在产业升级过程中发挥不可替代的作用，但是商业银行对企业的融资有较为严格的条件限制，不利于需要转型升级的企业的发展，政府应该着力扩大银行信贷的融资规模，积极引导金融机构保障产业升级重点项目后续融资，帮助地方性金融机构争取信贷额度。
一是要紧紧围绕支持和服务亟需转型升级的产业实体经济，鼓励银行等金融机构积极扩大信贷规模，保证资金投放总量，确保贷款增速合理增长。二是提高银行等金融机构及其分支机构的存贷比。由省政府督促和引导各银行业机构逐一制定存贷比目标，帮助本地企业有效实现转型升级，支持银行业机构在风险可控的前提下，发展一些表外业务，满足省内企业多元化的融资需求。三是鼓励商业银行为创新型企业提供股债结合的相关融资服务方式，积极拓展有关创新型企业的融资业务。四是建立月度督导、季度分析制度，由政府成立信贷计划跟踪部，每月督导各银行信贷投放计划落实情况，每季度联合河北省各支行召开金融运行形势分析会，及时研究解决工作中的问题，根据信贷计划额的完成情况实行奖惩措施。
2.1.2产业基金
产业基金是政府引导的一种产业导向性基金，有效促进了财政资金与社会资本的融合，是培育企业自主创新能力的重要途径。在产业升级的^程中，政府应充分发挥产业基金的引导作用。
一是积极设立省级产业引导基金。产业引导基金由政府发起设立，在政府的引导下可以更加明确行业发展趋势，能够向社会传递行业发展动态，从而吸引社会资本及成熟的股权投资机构参与到产业转型升级的过程中，为产业引导基金的设立提供经济与经验上的支持。二是设立京津冀科技成果转化基金。鼓励京津冀金融机构和民间资本成立服务于省内创新型产业或科技产业的专项投资基金，推动京津冀内产业协同发展。同时设立科技成果转化基金，督促并激励科技企业加强产业创新、技术创新、模式创新，为技术成果转化为实际产品并应用于实际生活提供便利条件。三是支持民间资本参与发起设立创业投资、私募股权投资和天使投资基金。运用阶段参股、风险补助和投资保障等方式，引导社会民间资本对新兴产业及科技产业的融资支持，完善民间资本参与创业投资基金的运作机制，规范资本退出及流转机制，从而促进新兴产业或科技产业融资渠道的发展。
2.1.3政府债券
地方政府债券的发行，可以使市县政府腾挪出更多资金用于重点项目建设和重点领域发展，为加快全省城镇化进程、推动产业转型升级、保障和改善民生提供资金保障。为无收益的公益性产业发展举借债务时，由政府发行一般债券进行融资，用公共预算收入进行偿还；若公益性产业可以带来一定收益，则需由政府发行专项债券进行融资，资金偿还从政府设立的基金或专项收入中扣除。
2.2增强投融资政策服务产业项目的能力
2.2.1深入推进河北省投融资体制机制改革
为加快河北省产业转型升级的步伐，促进金融资源的有效整合与合理利用，我省应顺应时代的潮流，深入推进投融资体制机制改革，构建政府引导、政企分开、社会参与、市场运作的现融资机制，打造充满活力的产业升级融资平台，建立金融资源长期注入机制，实现平台内项目公司的完全市场化运作。
2.2.2完善河北省金融市场与金融机构主体构建
一是扩大金融市场融资规模。探索和创新推进企业上市融资的途径和方式，支持传统转型升级产业已上市公司通过增发、配股、发行可转换债券等方式实现再融资；推动重点培育的战略性新兴产业企业到创业板上市，支持符合条件的新兴科技企业在境内外多层次资本市场挂牌上市融资；鼓励和支持主营业务突出、盈利能力高、资产规模大、成长性好的传统产业龙头企业到中小板和主板上市；积极引导符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、项目收益债券等方式通过债券市场筹措投资资金。二是完善金融机构服务主体与服务质量。在保证信贷规模合理适度增长的前提下，推动银行业金融机构在各产业升级示范园区新设或改造重点为产业转型升级尤其是新兴科技企业服务的科技支行；稳步发展针对这类企业的小额贷款公司，按照“小额、分散”原则，向小微新兴类企业提供贷款服务。鼓励保险机构在产业升级示范园区内设立经营机构，开发低费率保险产品。
2.2.3大力创新金融产品和服务方式
针对传统产业的转型升级，应督促金融机构大力推行绿色信贷方式，通过创新绿色金融产品，对传统产业进行信贷导向，推动我省过剩产能的化解；支持政策性金融机构或其分支机构研发长期股权或长期债权融资产品，为社会资本的进入铺垫良好的渠道发展；对大型基础设施项目的融资应积极鼓励具有长期性的社保资金及保险资金进入，保障基础产业项目的有序推进。针对新兴产业的发展，应鼓励金融机构支持技术研发、节能减排、资源循环利用等，加强对战略性新兴产业的融资支持力度。鼓励金融机构落实服务于科技企业的各项措施，借鉴并完善科技金融相关产品的研发、流转及回收机制，加强科技金融产品丰富度。
2.3防范金融风险
2.3.1强化政府性债务风险控制
有效发挥政府性债务的积极作用，积极防范政府性债务风险，促进经济社会持续健康发展。由省政府统一领导全省债务举借工作，并对全省债务进行规模控制、用途限制，规范政府债务融资活动；由财政部门与审计部门负责对政府债务筹借资金进行监督管理，并做好项目资金的跟踪调查与反馈工作，确保项目资金的有效运用；制定政府债务风险预警机制，对风险较高或资金运用出现纰漏的项目实行风险通报机制，谨慎处理政府债务存量与流量的关系，确保项目资金的持续流入。
2.3.2强化区域内金融风险控制
根据地方政府、金融机构和企业的诉求，集中研究解决区域内银企合作问题，防范区域内金融风险在大面积内集中爆发。督促各辖区金融办每季度组织一次政府、银行、企业的对接活动，由政府充当裁判，对经营不善的企业实行警告、通报甚至撤资的惩罚措施，对符合家产业政策并进行正常经营活动的企业，尽量满足其资金需求。对生产经营一时困难，但发展前景好的企业，及时协调金融机构给予支持。由政府联合几家金融机构组成项目资金协调小组，防止个别机构的不合理抽贷、停贷、压贷、断贷引起企业资金链断裂，进而引发不必要的风险。
我国“十二五”规划纲要中提出要促进海洋经济发展，并将其作为国家产业结构转型升级，提高产业核心竞争力的重要内容，以及国家发展的战略性经济。
海洋经济是随着人类社会发展，尤其是人们对海洋资源开发利用的不断深化而发展起来的，因此现在海洋经济包括了为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的深入合作，以及直接和间接为开发海洋资源及空间的相关服务。目前主要包括海洋运输业、海洋工程装备制造业、海水综合利用业、海洋矿业、海洋服务业等多个产业。
现在的海洋经济正处在高速发展阶段，产业门类不断完善，细分生产门类正在崛起，不断扩展着海洋经济发展的空间，成为了经济发展新的增长点。
关于研究制定推进我国海洋经济发展中若干投融资政策，我的建议如下：
首先，研究制定推动海洋经济发展的财政激励政策，包括国家投融资政策。可以考虑设立海洋经济建设的专项资金，并争取各金融机构的配套，专项用于发展海洋经济重大或者标志性的基础设施、海洋生态景观等项目的建设，争取发行海洋经济建设的企业债券。
其次，一定时期内将海洋经济发展企业缴中央财政增值税和所得税全额返回，实施“海洋自养”资金供给政策。基础设施、生态建设、社会事业、环境保护安排中央预算内投资和其他相关中央专项投资。在中央和省里设立专项资金，加快解决海洋开发的区域、水、交通等设施建设，把航道、锚地等纳入国家基础设施，提高补助比例，降低地方配套要求。
第三，要加大海洋新兴产业扶持力度。对符合国家产业政策的项目贷款融资方面给予支持，国家鼓励类涉海产业作为战略性新兴产业予以培育。实施国家高新技术产业相关的优惠政策，恢复出口退税、中央全额负担的做法。
第四，要鼓励融资政策创新。在风险可控的原则下积极开展海洋开发产业投资基金、创业风险投资、金融业综合经营，多种所有制金融企业、外汇管理政策，离岸金融业等方面的改革。
第五，要鼓励金融服务业创新。实施与海洋经济发展相配套的先行先试金融政策，包括法人机构成立、分支机构引进以及新金融业务的开办等诸多独立金融政策支持；支持条件成熟的地区成立海洋发展银行、海洋开发保险公司和信托租赁机构，加强与农村保险服务网点建设，在条件成熟的地区依托海洋科学城建设打造金融聚集区。
1地方政府投融资平台现状
地方政府投融资平台，是指地方政府主导组建的包括城市建设、城建开发、城建资产经营等不同类型、不同产业领域的企业，或是政府通过划拨土地等组建资产和现金流基本可以达到融资标准的企业，必要时辅之以财政补贴，以融入资金重点投向市政建设、公用事业等项目。自2008年以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。央行的调研结果显示，截至2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债5.26万亿元，平均资产负债率约为60%。其中，很多地方政府融资平台没有固定的收入来源。审计署向全国人大所作的2010年审计报告显示，截至2010年底，地方政府性债务达107174.91亿元，高速公路、地方所属普通高校和医院的债务较高；审计还发现，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，而且，部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。从宏观层面看，地方政府投融资平台为我国应对金融危机和扩大内需发挥了重要作用。但是，从微观层面和中观层面看，地方政府投融资平台带来的问题也不容忽视，主要表现为以下四个方面：
1.1融资能力较弱
平台过多过滥、资本实力太弱、融资能力不足。资本金不足、不实、不优等问题限制了这些平台企业的负债规模。同时，一些投融资平台企业为了满足建设资金需要，不顾自身的资本金现实，无限放大融资规模，有可能造成平台的持续融资能力不足和融资功能的充分发挥。
1.2还款能力不强
目前地方政府投融资平台企业融资后关注的是道路、政府工程项目、公共设施等领域，加之部分投资项目的选择受到多种条件的制约，且非市场化因素干预较多，使得整体投资收益不高，难以保证通过项目投资收益来偿还银行贷款。
1.3社会风险
一些地方政府投融资平台企业，特别是县级平台公司最主要的资产往往是政府通过“画圈”注入的土地资产，为了保证这些公司具有良好的融资资质，地方政府客观上就需要为之注入大量的土地或尽量维持土地高价，且就可能面临强行拆迁和征地不到位的问题，为维持土地高价就需要尽量维持房价泡沫，这两者都可能成为社会不稳定的诱因。
1.4过度依赖于债务
大多数地方政府投融资平台主要是以土地收入来平衡资金的投入，而土地收入的多少取决于当地房地产业的发展情况。房地产业已经发展为国民经济的支柱产业。其中土地出让收入占财政收入的比重在20%左右，而某些城市土地出让收入甚至超过50%。在各地房地产企业发展过程中，其主要的融资渠道主要依赖于债务融资。在某种程度上，我国大多数地方政府都在运用高债务杠杆进行投融资平台的建设。可见，改进目前过多依赖于债务融资的地方政府投融资平台，建立风险和收益对等的风险分散和补偿机制，优化地方政府投融资资本结构，显得尤为重要。
2搭建地方政府股权投融资平台的现实作用与意义
一方面是找不到投资渠道的社会资金，一方面是急需融入资金的企业，这对矛盾一直影响着我国经济的发展和各项产业政策的落实。究其原因，主要是资金渠道受堵，投资者和融资者之间的信息不对称，传统的投资—融资运行模式如图1所示。传统的投资—融资模式中，社会资金和待融资企业/项目之间是通过资本市场或消费品市场建立联系的，两者之间缺乏有效的直接联系。如何改变这种状况，使社会资金和待融资项目能直接对接，且发挥财政预算资金的重要作用，撬动社会资金流向国家支持行业是目前研究的重点。笔者认为，地方政府可以通过搭建地方级别的股权投融资平台，设置合理的投融资运行机制，对社会资金流进行合理引导，促进区域经济的健康发展，且改进后的投资—融资运行模式不会增加债务，还可以优化平台资本结构，对于使用好国家财政预算资金、切实履行国家宏观调控职能、推进行业改革和产业升级具有很强的现实意义。改进后的投资—融资运行模式如图2所示。
3地方政府股权投融资平台设计
金融是现代经济的核心。在我国的经济发展中，地方政府必须对金融的发展具有前瞻性认识。地方政府融资规模大小不是问题的根本，关键在于是否有一个运行高效和风险可控的投融资机制。现行的地方政府投融资平台是典型的中国式PPP模式，即公共部门与私人企业合作模式，是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。
3.1关于建立地方政府股权投融资平台的整体构想
3.1.1以政府风险投资基金为主，设立风险投资引导基金，带动社会资本，放大整个社会的风险投资资本规模
政府设立的风险投资引导基金即为“母基金”。如苏州工业园和国家开发银行合作，设立了一个20亿元的政府引导基金，在此基础上，政府可以广泛吸引其他民间资本、海外资本，将20亿元的引导基金与其他资本合作、合伙，分成10到20个新子基金，让这些子基金广泛参与项目的直接投资。天津滨海新区、上海浦东新区都有政府引导风险投资基金的模式。上海浦东新区创业风险投资引导基金设立于2006年10月21日，引导基金以不高于1∶3的比例与海内外专业机构合作，并通过优先受偿、优先退出、让利于民等方式，把项目的政府受益部分奖励给合作方，引导更多的民间资金关注并进入创新型企业的发展。上海先后成立了上海科技投资公司、上海创业投资公司等风险投资机构，累计投入资金12亿元，带动近60亿元的社会资本，放大的效应是1∶5。
3.1.2政府可以根据优势产业发展方向和总体规划，合理布局母基金，引导风险投资的产业投向
市政府在设立母基金后，可以根据优势产业发展方向，合理布局，设立不同投资方向的子基金，引导海内外社会资本。如母基金可以根据装备制造业、汽摩产业、软件信息、集成电路和信息业产业的发展需要，引导海内外社会资本，成立不同的子基金，让这些子基金相对固定地投资于这些产业领域，从而合理引导子基金为地方经济建设服务。
3.1.3引导吸收海内外社会资本，广泛参与风险投资基金
以政府资本设立母基金，引导和吸收社会资本广泛参与，这本身就是一个积极的政策，将给市场释放强烈而积极的信号。但主动招商引资仍是不可不做的工作，招商引资的对象应当包括除国有资本以外的其他广泛的社会资本，包括海内外的私募股权基金、风险投资基金、国家投资基金、国外的养老基金、社会保障基金、民间游资、企业资本等，吸引其参与风险投资。
3.1.4在发展多层次风险资本中，充分关注企业并购交易
虽然多层次的资本市场为风险投资的退出奠定了良好的基础，但在国际上仍有风险投资培育的大量的中小企业不是通过公开资本市场退出，而是通过并购交易退出的。这就需要政府在引导风险投资，引导设立不同的子基金时，鼓励各种子基金形成相对固定的投资领域，形成在种子期、成长期、成熟期等不同时期的投资领域，各投资领域的子基金之间可以根据自己的资源优势进行并购交易，例如种子期的项目可以与成长期的风险投资进行交易，让种子期的风险投资顺利退出，以便寻找更好的项目；而培育成长期企业的风险投资将以自己的资金或者资源优势，培育企业进一步成长，待企业进入成熟期，又可以与投资成熟期的风险投资进行股权交易，顺利退出；而投资成熟期企业风险投资将凭借其资源优势使企业在主板上市或者发展成为跨国企业。
3.1.5将融资模式本土化运用，推动债券融资与股权融资的结合
当前很多国家都把绿色经济、低碳经济当成现代经济新的增长点。我国更是出台了一系列促进绿色经济发展的产业政策。而节能环保型企业或项目大多规模偏小，但高风险、高收益，按照传统的银行运作机制，银行只能获得贷款利息，承担了企业的高风险，却很难享受高收益，这使得风险和收益不对等，使得各种小企业很难获得银行贷款。在这一点上，地方政府可以借鉴成都高新区的经验，推进债券融资和股权融资的结合。具体来讲，可最初由VC/PE、银行、企业签订三方协议，约定企业发展到一定阶段，银行就可以把所持债权以一定的价格转化为风投的股权。
3.2地方政府股权投资基金融资模式
因我国政府的财政拨款或补助资金非常有限，且现阶段我国地方政府在采用直接投资中面临的问题是资金难以监管，且资金投入具有短时性，对行业的可持续发展很不利。故构建地方政府股权投融资平台显得尤为重要。在实际操作中，地方政府股权投融资运作平台多通过股权投资基金模式实现。对于如何建立地方政府股权投资基金，其关键是设置一个合理的融资模式。政府、风险投资机构、社会游资、银行等出资机构按照一定比例出资，可以形成一个股权投资基金，也就是所谓的母基金（严格地说，政府的股权比例不可过大），其中银行可以是以股权出资，也可以是以提供贷款方式出资。此母基金又可分成相关的子基金，总资金以股权形式对子资金控股，子资金也可继续引进风险投资基金或者社会游资。由相关的子资金对子产业进行专项投资，可以以股权方式或提供贷款方式投资。为了分散风险，本模式还建立了保证基金，由母基金按时定期存入佣金，为以贷款方式出资的资本方提供担保。地方政府股权投资基金融资模式见图3。
4相关建议
由于地方政府在股权投融资平台中占有一定的股份，使得此投融资平台以及此平台下的多支产业基金也具有很强的行政色彩，因此，理顺与其他出资机构、职业经理人之间的关系至关重要。
4.1严格执行信息披露制度，建立相关责任制度
加强各地方政府投融资平台建设，推动地方政府把投融资平台上形成的隐形负债公开披露，转变为合规的显性负债。推动地方政府投融资平台的融资行为市场化。积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励地方投融资平台发行企业债券，也可创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，还可尝试运用更市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，主要包括资产的证券化和更灵活的融资结构安排。此外，还要建立地方政府投融资责任制度。
4.2适应投融资的要求，转变政府角色、观念
政府应由直接投资者转变为间接投资者，不再直接投资设立风险投资公司，而是设立政府引导基金，引导更多的资金进入风险投资领域，进而引导这些资金的投资方向。伴随着政府角色的转变，在观念上，要由原来的基金管理者变为引导者，从原来的注重收益转变为更重视市场化运作、财政资金杠杆效应和扶持作用，优化地区产业结构，发展地区规模经济。
4.3政府应重“引导”轻“管理”，引导民间资本合理流动
不以盈利为目的的政府引导基金应从“管理”中退出。政府创投机构通常机制不够灵活，直接从事创投业务，往往会暴露出很多问题；引导基金则不同，它不参与创投机构的直接管理，却可以发挥杠杆效应，使民间资本跟随其流向相应的领域与项目，体现出吸引创业风险投资资本集聚的作用。
4.4政府应加快征信体系的发展
征信系统的建立有利于信用担保体系的发展。由于我国企业征信系统统计的信息较为狭窄，征信系统对企业的评价并不能得到银行的认同，因此银行在对中小企业发放贷款时往往并不采用征信系统的信息。这一方面影响了中小企业的信贷可获性，另一方面增加了银行和企业的成本。因此，加快征信体系的建设对提高中小企业的信贷可获性有重要意义。
4.5采用电子政务打造网上平台
政府可把信息资源开发与地方经济发展密切结合，通过电子政务建设为企业提供更好的信息服务。主要包括：打造网上政务平台、企业服务平台、网上招商平台、为民服务平台等。
【关键词】 股利政策; 投资者利益保护; 股权融资成本
一、引言
目前对投资者保护问题的研究主要沿袭LLSV (La Porta、Lopez-de-Silanes、Shleifer and Vishny)的方法,从不同的法律(主要是公司法、破产法)环境对投资者利益保护的现实情况进行对比,分析因政策、法律不同而导致的不同经济后果。与LLSV从“事前”的角度来界定投资者利益保护的内涵不同的是,从“事后”的角度反映投资者利益保护也具有一定的意义,毕竟事后的结果评价是下一轮“事前”保护的基础(王晓梅、姜付秀,2007)。投资者利益是否受到很好的保护,投资人特别是潜在的投资者是否愿意(继续)把资金交给企业,主要取决于未来预期的资金回报和承担的风险,在未来不确定和信息不对称的情况下,投资者的判断常依赖企业过去的投资回报情况,往往更看重“事后”的结果。投资回报一般是通过股利分配和股票持有收益(资本利得)来反映的。由于资本利得受许多外在不可控因素影响,因此,股利分配政策成为衡量投资者保护的一个重要尺度。而投资者保护又直接影响企业股权融资成本,投资者保护越好,预期的风险就越小,企业股权融资成本就越低,即投资者保护与股权融资成本负相关(姜付秀、支晓强、张敏,2008)。本文通过分析发现,股利政策可以在一定程度上反映投资者保护情况,适度的股利分配有利于降低股权融资成本。
二、股利政策与投资者保护
股利政策是指公司管理层对与股利有关的事项所采取的方针策略(陆正飞,2008),主要包括剩余股利政策、固定股利支付率政策、稳定性股利支付政策和低正常股利加额外股利政策。股利分配形式有现金股利、财产股利、负债股利、股票股利。①关于股利政策理论研究,最具影响力的是1961年Miller和Modigliani提出的“股利无关论”(简称MM理论)。MM理论有着严格的前提假设,而这些前提假设在现实经济中并不存在,但好的假设可以使解释的问题更容易理解。后来的学者在不断放宽MM理论假设前提下,得出很多关于股利政策的有益结论。例如,信号理论、成本理论、股利的迎合理论和股权结构理论等等。投资者利益保护一般从国家层面和公司层面两方面进行。基于国家层面的投资者保护,主要是一国的法律条款对投资者保护情况及法律条款执行情况。基于公司层面的投资者保护,主要是设立一种公司治理机制使管理者利益和投资者利益尽可能一致。从股利政策的定义可以看出,股利政策与公司层面的投资者利益保护更为密切。
(一)享有股利是投资者基本权利之一
我国《公司法》第四条规定:“公司股东依法享有资产收益权、参与重大决策和选择管理者等权利。”投资者投资一企业最原始、最根本的动机是获取投资收益。股东在一定时期因投资股票的收益可以分为资本利得和现金股利两部分,资本利得反映未来资本的预期增值,受很多因素影响,其中很多因素是不可控的。投资者保护的目的是希望能够建立起一套机制或者方法,通过这些机制和方法,能够确保投资者收回基于投资的合理报酬(Shleifer and Vishny,1997)。现金股利则被认为是投资回报的合适载体。
(二)股利支付有利于降低公司的委托成本
现代企业制度下,当管理者不是百分之百的所有者时,势必存在问题,公司经理会在尽可能的范围内谋求自身利益最大化。许多研究表明,管理者的薪酬与公司业绩相关性较低,却和公司规模成显著正相关。自由现金流假设相信,公司经理与股东的利益冲突主要表现在股利政策的选择上(Jensen,1986),管理者倾向拥有大量的自由现金流,有动机少发股利甚至不分配股利,将公司盈余用于更多的项目投资,其中有些甚至可能是净现值为负的项目,导致管理层的过度投资,从而损害股东的利益。其次,股利发放可以使得公司内部资本留存收益的供给可能越小,为了公司发展需要,有必要进行外部融资,意味着公司将接受更多的外部监督。因此,适度股利分配,可以减少自由现金流,降低委托成本,保护投资者利益。
(三)股利政策影响大股东和中小投资者的利益再分配
股权结构分散时,成本主要来自经营者和投资者利益不一致。但股权结构集中时,大股东有足够的动机去监督管理公司,降低了对经理人的委托成本,却增加了大股东和中小股东的利益冲突,存在大股东控制权私利的问题。通常而言,控股股东可以通过现金股利和关联交易两种方式转移资金,在关联交易受到限制时,控股股东会利用大量增发现金股利来转移资金,从而“掏空”公司(陈信元、陈冬华、时旭,2003)。因此,在同股不同权的情况下,高股利支付对中小股东未必是利好消息,可能是控股股东不顾公司的成长或良好的投资机会,进行利益输送。
(四)股利支付的信号传递作用
1956年Lintner首次提出股利信息。股权越分散,信息越不对称,投资者越发依赖股利支付情况作决策。因为股利政策的改变需要有长期稳定盈余预期做基础,公司管理当局调整股利支付,则向投资者传递未来盈利预期信号,而股利的变动也可以被投资者理解成管理者对未来盈利预期改变的反应。增减股利会引起投资者对公司重新评价,股价随之波动,意味融资成本亦随之变化。
三、适度股利分配的界定
通过以上分析可以看出,股利政策与投资者利益保护密切相关。然而,股利支付牵涉各方面利益关系,合理、适度分配股利并不容易做到。适度的股利政策是综合考虑企业自身财务能力,经理人,大小股东和债权人以及政府等利益相关者利益均衡的结果。
首先,为了保护投资者根本利益,分配股利必须以资本保全为基本前提,公司年度累积净利润为正且保持盈余稳定才能支付股利。这就要求公司管理层与投资者利益保持一致,通过努力经营,持续不断地为投资者创造财富。但现实中,经理人和所有者的风险和利益是不可能完全一致的,投资者可以通过分散投资来分散风险,而管理者的风险几乎全部集中在特定的公司中,管理者控制的公司更倾向少分配或不分配股利,以保持资产流动性,降低风险。
其次,在公司组织形式下,投资者群体本身就不是单一的,各个投资者追求利益回报的方式不同。控股股东和关联股东更重视企业的长远发展和对公司的控制或影响权,加之股东税负差异的影响,一般主张少发或不发股利。但是当大股东的控制权和现金流权存在差异时,控制权私利动机就有可能促使超额发放现金股利,大股东借此侵占中小股东利益,这种情况在股权分置的背景下更为明显。只有当大股东持股比率达到一定程度,控制权和现金流权基本一致时,才能减少大股东的控制权私利,降低对中小股东的利益侵占。大股东所持有的股份通常都是非流通股或限售股,不能通过出售股票来获得资本利得,因此大股东更倾向于现金股利。而中小股东本身因为对公司的影响有限,他们更多地看重资本利得而不是现金股利,特别当市盈率很高时,红利相对于资本利得变得微不足道,个人投资者的获利期望主要寄托在股票增值上。适度发放股利,迫使企业不断走向资本市场进行筹资,股利间接评价了管理层的投资活动(陈信元、陈冬华、时旭,2003),新投资者只有在相信管理层能有效利用资本后才会购买新股。适度发放股利被视为利好消息,股价增长,这才是中小股东所期盼的。
最后,股利政策除了要考虑保护投资者利益,也不能忽视债权人和国家等方面的利益。例如,为了降低债权人的风险,在发放股利时必须保证资产的流动性和企业的偿债能力。为保证国家税源,企业提取法定盈余公积累计达到注册资本的50%可以不再提取,有些国家甚至限制超额累积利润。
由此可见,所谓的适度股利分配,应该是为了企业长期发展,充分考虑控股股东、中小股东、管理者、债权人以及国家等各方利益,选择合适的股利支付比例,以实现企业价值最大化。
四、股利政策与股权融资成本
1999年证监会法规将股利分配作为权益再融资的一个必要条件。2001年3月《关于上市公司新股发行审核工作的指导意见》第二条第四款指出:“关于上市公司的分配情况,应当关注公司上市以来最近三年历次分红派息情况,特别是现金分红占可分配利润的比例以及董事会对于不分配所陈述的理由。2006年5月8日《上市公司证券发行管理办法》第八条第(五)项“最近三年以现金或股票方式累计分配的利润不少于最近三年实现的年均可分配利润的百分之二十”。2008年10月9日修改为:“最近三年以现金方式累计分配的利润不少于最近三年实现的年均可分配利润的百分之三十”。可见,股利政策与股权融资成本密切相关。
目前测算权益资本成本的工具很多,应用较为广泛的有:资本资产定价法(CAPM)、多因子模型法、历史平均收益法、股利折现法、股利增长模型法等。
传统的CAPM模型认为公司股权融资成本Ri=Rf+β(Rm-Rf)。其中,Ri:股票未来收益率;Rf:预期无风险资产收益率;Rm:预期市场收益率。由于投资者来自股票的收益率Ri就是企业应承担的股票融资成本,因此,通过该方法计算得到的Ri就是企业的股权融资成本(叶康涛、陆正飞,2004)。
股利折现模型法,股利估价模型可表示为:
式中:P0――当前普通股市场价格
Dt――预期第t年的现金红利
Ks――普通股股东要求的收益率
如果现金红利以固定的年增长率(g)递增,且增长率g小于投资者要求的收益率Ks,则有:
由于普通股现金红利是在税后支付的,没有节税作用,故该成本又是税后成本。
如果是发行新的普通股,那么,应将筹资费用考虑进来,则有:
式中:f――筹资费用率(即筹资费用占筹资总额的百分比)。
黄少安和张岗(2001)认为上市公司股权融资的总成本包括股票投资股利、股权融资交易费用、股权融资的公司控制及负动力成本和股票上市广告效应带来的负成本。其中,
股利报酬率=每股股利/每股市价
=(每股收益/每股市价)×(每股股利/每股收益)
=(1/市盈率)×(每股股利/每股收益)
从以上计量模型中可以看出,股利政策对股权融资成本有着重大影响。从数学意义上讲,在其他条件(如市盈率)一定的情况下,股利支付越高,股权融资成本越高。但这是表面、浅显的结论。不可以忽略,股权融资成本不是由股利单一因素决定的,股票市价是另一重要因素。而企业经营、理财过程是融资、投资、股利分配、再融资、再投资、再分配……一个循环且各方利益反复博弈的过程,如果公司为了降低股权融资成本而制定少发甚至不发股利的政策,不仅侵害了投资者的利益,同时还向投资者传递了企业经营不好的信号。投资者会认为经理层不能为股东利益服务,预期的投资风险就比较高,要求的投资回报也相应提高。而要求的投资回报越高,公司股票的价格就越低。当股票认购价格低到一定程度时,公司会发现已没必要在这个价格发行股票,结果就是公司不能够筹集资金,或筹集不到足够的资金(姜国华、徐信忠、赵龙凯,2006)。
但是,是否发放现金股利越多越好呢?首先,过度地发放现金股利无疑增加股权融资成本。更重要的是,如前所述,控股股东可能借发放高额股利达到掏空公司的目的,对存在非流通股控股的公司尤其如此,所以高额派发现金股利不仅直接加大股权融资成本,而且对中小股东并非是利好消息,会使股价随之下降。
由此得出,公司只有根据实际经营业绩、投资机会和成长需要,制定适度的股利政策,才能充分保护各类投资者的当前利益和长远利益,降低股权融资成本。
【参考文献】
[1] 王晓梅,姜付秀.投资者利益保护效果评价研究[J].会计研究,2007(5):73-79.
[2] 姜付秀,支晓强,张敏.投资者利益保护与股权融资成本――以中国上市公司为例的研究[J].管理世界,2008(2):117-125.
[3] 陆正飞.财务管理[M].大连:东北财经大学出版社,2008.
[4] Miller M H,Modigliani F. Dividend Policy,Growth,and the Valuation of Shares[J]. Journal of Business,1961,34(4):411-433.
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[7] 陈信元,陈冬华,时旭. 公司治理与现金股利――基于佛山照明的案例研究[J].管理世界,2003(8):118-126.
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[9] 叶康涛,陆正飞.中国上市公司股权融资成本影响因素分析[J].管理世界,2004(5):127-142.
关键词：财政政策；投融资；影响；分析
中图分类号：F276.3 文献标识码：A
一、国家财经政策对投融资业务的影响解读
2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。在对融资平台公司进行清理规范的同时，要求妥善处理核实好融资平台公司债务。对融资平台公司融资项目进行甄别，只承担公益性项目的平台公司不能再融资。同年，国家“四部委”对地方融资平台进行认定。银监会要求商业银行在金融支持时对以政府融资平台为主体的贷款项目进行严格把握。从各地方执行情况来看，执行并不彻底。
2013年，十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》将允许地方政府发债，允许民间资本参与到基础设施建设中来。同时，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》。意见明确指出，赋予地方政府采取政府债券方式依法适度举债权限，加大财政支持力度，在城镇基础设施等方面推广使用政府与社会资本合作即PPP模式；审计甄别政府债务，除在建项目的过渡期外，地方融资平台公司将不得继续开展政府融资业务，也不能再新增政府债务等。《意见》的下发，直指目前地方投融资业务出现的乱象，以控制风险、规范管理为目标，对地方投融资业务出现的问题进行了直接呼应，明确了解决问题的“路线图”。十八届三中全会后，《预算法》也迎来了首次修订，进一步从法律的角度对地方政府债务以及投融资业务等加以约束。对地方债务管理除明确总体精神外，也有较具体的规范性措施，如建立预算稳定调节基金等。可以肯定，这又是加强对地方债务管理的“紧箍咒”，随着改革措施相关细则的进一步出台，地方政府的平台公司及其投融资业务走到了生死存亡的“十字路口”。
二、平台公司及其投融资业务走向分析
根据国家审计署在《全国政府性债务审计结果》里发布的有关数据，全国有约7170个融资平台公司。其中，按级别分类，有省级、地市级、县乡级。就其具体业务可大致分为三类，一类是政府“项目代理人”公司，主要以公益性项目为主，替政府融资，独立性较低；二类是以土地、政府资源运作为主的公司，有一定的独立性，部分业务也是围绕政府工作而进行；三类是以建设路桥、环保、部分民生项目运作为主，同时也衍生出部分“上下游”产业，业务开展相对比较独立。受国家多项宏观财经政策的共同挤压，融资平台特别是前两类平台公司的业务拓展会受到越来越多的限制。未来，融资平台公司的转型将由小向大集中，由追求遍地开花的数量型转向追求资源集中、市场化运作的变化，即公益性的项目由政府部门承担，公益性项目债务纳入政府预算，地方融资平台转向以经营项目建设等具体业务或以政府资源投入进行资本性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营收益与资本运作产生的红利收入。从业务角度来看，对于有赢利的项目可以进行市场化处置，收费的公益型项目可以由投融资平台公司运作，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。融资平台公司未来会选择关闭、合并（重组）或者转型，转型可能会分化转型为具体产业、PPP合作平台和金融控股、资本运营类等类型企业。
同时也应该清醒地认识到，推进城镇化建设仍然是当前或今后一段时期的国家重要经济发展战略，其仍然是地方政府的发展建设的重要“推手”之一。与此相适应，资金需求仍然强烈，地方政府的资金供给模式也需逐步改变。因此，不难想象，融资平台公司未来将获得地方政府的大力支持，只是在支持方式会有所改变。在资产投入上，挖掘政府资源和城市开发潜力，改变由原来“一锅端”到注入更多市场化的城市经营性资产和项目，通过拓展经营业务和稳定的利润来源，成为参与市场竞争的“一份子”。在发展方式上，按照国家倡导，以采取“PPP”合作模式为主，其他模式为辅的更加市场化的方式，逐步实现平台公司单一功能向市场化经营主体转型。
三、部分融资手段的政策限制及优劣分析
关键词：投融资体制；货币政策传导机制；改革
近几年我国实施积极的财政政策和稳健的货币政策，同时采取了其他一系列的改革措施，保持了国民经济的快速增长。但是，我国经济资源尚未得到充分利用，生产能力仍有较大比例闲置，实际增长明显低于潜在水平。按现行统计，过去几年我国平均的消费率不足60%，其余40%的GDP形成储蓄，总储蓄率名列世界前茅，但全社会固定资产投资只占37%左右，储蓄明显大于投资。这是否意味着我国已进入后工业化社会而不需要投资了呢？答案无疑是否定的。事实上，我国基础设施依然非常薄弱，加工制造业的水平还大大落后于发达国家，包括金融、保险、咨询、科技、教育、文化、卫生等等在内的服务业，本质上属于严重供给不足的产业，即使农业也不过是出现了一个低水平的过剩。与产业结构调整高度相关的提高人民生活水平，加快城市化进程，加强生态环境治理和实施西部大开发战略等等，都意味着需要长期的、巨额的投资。因此，从总体上讲，中国现在还远不该是一个资本过剩的国家，过剩的背后，其实是社会有效投资不足。
一、完善货币政策传导机制是目前宏观调控面临的首要问题
下一步扩大内需的关键在于要扩大投资，进而自然地拉动消费，实现更高水平的良性循环。近些年来，货币政策在配合财政政策的同时也采取了应当采取的措施，做出了较大努力，例如连续七次降低利率、扩大公开市场操作、增加再贴现规模等等。货币供应量也保持了较高速度增长，2001年以来的增长速度虽然略有降低，但仍然在13%左右。用广义货币供应量M2与GDP作比较，即从金融相关率的角度看，我国的货币供应量更不能说是不足的。按照现行统计，2000年我国金融相关率为150.6%，既高于美国（50%）、日本（126%）、英国（105%）等发达国家，也高于许多新兴工业化国家，比如韩国（68%）、巴西（39%）和新加坡（121%）。即使充分考虑我国GDP被低估的因素之后来分析该指标，我国货币供应量的增长也是不低的。奇怪的是，在这种较为宽松的货币政策环境下，社会投资增长却始终不够理想，人民币降息所导致的资金分流，并没有同等程度地增加产业投资。结果实体经济起色不那么理想，某些方面的货币经济泡?i却日益膨胀。一大批需要发展的部门、行业和企业难以筹措到足够的资金。出现这种状况的根本原因是什么？尽管现有宏观调控手段还有改进的余地，但是并不具有决定性意义。合理的答案只能是：宏观政策特别是货币政策的传导机制不健全。货币政策执行效果不很理想，是货币政策传导渠道不畅造成的。换言之，当前国民经济活力不足、内需不足，主要不是货币供应量的问题，而是货币政策传导不畅的问题。
货币政策传导机制是实现货政策目标的中介，是货币政策实施和发生效应的过程。影响货币政策传导机制的因素很多，例如经济活动的主体，企业和金融机构的市场活力不足；许多基础设施和公益性较强的服务业，机制转换步伐缓慢，还在很大程度上处于完全依赖政府的状态，等等。此外还应特别注意以下三个方面：
一是我国迄今为止仍然保持着对固定资产投资的直接控制。许多项目都要经过政府机构的重重审批，不仅减低了效率，而且还限制了可能的市场化的投融资方式。政府出资的项目往往又没有明确、具体的投资主体，行政性的计划审批往往代替了市场可行性研究和科学的论证，实际上加大了投资的风险。在国家投资有限的情况下，许多可以经营的基础设施和公益事业应当推向市场，引入多元化的投资，但是，由于种种原因，行政性垄断依然非常严重。所谓“计划挖坑，财政和银行种树”的模式在相当大的范围内还没有根本改变。
二是银行处于转轨时期，支持经济发展与防止不良贷款的两难要求的矛盾非常突出。由于历史原因，我国直接融资所占比例较小，间接融资占了绝大部分。至今，融资活动依然高度依赖银行的作用，而在银行中，四大国有商业银行又占极大比重。随着国有商业银行改革的推进，信贷风险约束观念已初步建立，但信贷激励机制却未能同步发展，责任和激励的不对称造成在现行条件下放贷者的“谨慎”。加之社会信用薄弱，投资环境不理想，贷款风险大，国有商业银行出现“惜贷”现象，从而造成一定程度的信贷紧缩。
三是金融市场不健全，特别是债券和货币市场的发育严重滞后，造成货币政策传导的路径过窄。发达国家经验表明，货币政策传导机制是以金融体系为依托的，没有健全的金融体系，就谈不上良好的传导机制。当然，货币政策传导机制也反作用于金融体系，没有好的传导机制，就没有可能发展和巩固好的金融体系。我国资本市场的不完善，突出表现为几乎不存在市政债券或机构债券市场，企业债券市场也极不发达。由于企业的资本筹措来源有限，而固定资产投资项目又要满足资本金的比例要求（现行政策），银行贷款额外又受到限制。
以上三点其实是一致的，归结起来，就是我国现行的投融资体制不合理不健全。妨碍中国经济良性循环的主要问题仍然是储蓄向投资转化困难。这正是当前我国货币政策传导机制不完善的症结所在。
二、 深化投融资体制改革是完善货币政策传导机制的关键
在市场经济条件下，储蓄向投资转化有四个渠道：一是企业和居民个人使用自己的积累进行直接投资；二是政府的财政收支和国债；三是个人和机构向其他个人和机构的捐增；四是金融，这个渠道占据了绝大比重。中国目前情况是，这四个渠道都不那么畅通，制约影响最严重的是金融。与计划经济时代不同，现在总积累的80%来源于个人而不再是国家和企业，储蓄主体与投资主体在多数时候互相分离，只有靠强大的金融市场才能将其联结起来。然而，由于我国银行正处于体制转换时期，非银行金融机构很不发达，资本市场的力量也十分有限，所以资金的供给与需求衔接得很不理想。许多亟待发展的产业和部门，前景光明的企业和项目，风险极小的基础设施建设，仅只是因为期限长一些，或资本金比率要求高一些，或直接融资与间接融资不能匹配的原因而无法筹措到所需的资金。特别突出的是，高速公路、机场、电站、城市轨道交通、上下水、燃气、污水处理和垃圾处理等等可经营的基础产业，筹措资金依然十分困难；高技术产业和新兴产业融资尚缺乏风险资金体系的支撑；住房、教育等等消费信贷增长速度很快，但是与实际需要相比差距甚大，必然地减少了相应的投入规模。多数地区已出台的房改方案在有些方面刺激了住房消费；但在另一些方面却又产生了收缩作用，例如，数以千亿计的售房资金和住房公积金发生闲置。总之，当前的国民经济状况是一方面经济结构调整受到影响，另一方面巨额社会资金发生闲置，因此，整体上的金融风险正在扩大而不是缩小。降银行存大于贷和居民持有巨量现金之外，商业保险和一些发达地区的社会保险都有可观数额的资金需要进行投资运作，否则将无法保值增值。在现阶段资本市场很不完善的情况下，这种投资运作既要注意股票和证券投资基金，更要增加项目直接投资的比重，这样才能更好地分散风险。
当前最具决定性意义的事情是，抓紧深化投资管理体制改革。主要有以下三个方面：（1）简化、下放和取消现行的投资审批。竞争性行业完全实行登记备案制；交通、能源、水利和通信等重要基础设施，国家已有“十五”计划，相关部门只须据以落实；城市基础设施原则上应由地方根据已批准的城市发展规划负责实施。层层审批不仅不能丝毫解决我们担心的重复建设问题，相反却造就了决策随意、效率低下和无人负责。（2）将基础设施和公益事业区分为经营性的、半经营性和非经营性的三类。政府主要承担完全不能市场化的即非经营性的项目，其他的都应该采取企业化或半企业化的经营方式和与之相适应的投融资方式。例如，公路可在已有基础上分成三类，即完全商业化运作的高速公路、限定期限收费经营的一、二级公路，完全公益性的县乡公路。上海等地在路、桥、隧、水等城市基础设施建设方面进行市场化运作，已经取得了很好的经验。尽可能地把一些公益事业推向市场，既是世界潮流，更符合中国实际。例如，地铁和轻轨，由于我国人口密度大，利用率高，只要合理确定价格形成机制，实行企业化经营并达到保本微利是完全可能的。又如，医院、学校及其他文化、体育设施，也都可以进一步划清类别，找准定位。（3）进一步推进投资主体的多元化和融资方式的多样化。除极个别的特殊领域之外，都要向国内外投资者开放，实行公开、公正和公平的资格审查和招标投标。
在严格实行政企分开，减少政府对投资活动直接干预的同时，要进一步加快资本市场特别是债券市场的发展速度。关于发展债券市场，我们应当形成如下几个方面的认识：第一，规模庞大、功能上与股票市场互为补充的债券市场，是成熟资本市场的组成部分。我国却多年来存在着重股轻债的观念。实际上，债券市场介于银行存贷款和股市之间，正好能够满足投资人对特定风险收益的偏好，也方便筹资者选择不同的条件来筹措资金。债券市场的不发达，减少了投资者的投资选择，大量的资金涌向有限的股票市场，导致了市盈率畸高，资金的廉价又会造成巨额的资源闲置和浪费。一旦泡沫破裂，股市大幅下跌，反过来还会影响实体经济的正常发展。因此当前尤其需要启动和发展债券市场，拓宽融资渠道，分散市场风险。第二，投资人如果以银行存款的方式进行“投资”，那么他对于银行进一步如何发放贷款项目，既没有进行监督的利益驱动，也没有监督的体制保障。但如果投资人以直接融资的方式投资于市政债券等资本市场工具，其对项目的关注必然增大，一定程度上保证了融通资金的正常有效使用，解决了投资人监督缺位问题。第三，认为机构或企业发债的风险较大，更容易出现偿债困难，导致更大不良后果的观点是偏颇的。对政府和投资者而言，允许企业发债和允许其发股的风险度是相同的，发行条件的成熟程度也是大体一致的。投资者应当认识到，有垃圾股同样也会有垃圾债，风险是客观存在。如果要进行比较的话，投资者购买一个企业的股票比之购买其债券往往需要承担更大的风险。
三、抓紧探索加快债券市场发展的途径和办法
在发达国家债券市场的规模往往超过股本市场的规模。对于企业债，我们已有较多的讨论和介绍。对于政府债，我们往往理解为国债，其实还有地方政府债，带有半政府背景的机构债等等。从我国目前加快城市化进程，实施西部大开发和基础设施建设的需要来看，发展市政债或机构债尤为紧迫。这方面，美国的做法很值得我们参考。
在美国资本市场上，所谓市政债券，指的是各州以及州以下市政机构发行的一种长期债券，发行机构在发行市政债券时需要指明其所确定的偿还本金和利息的固定日期。目前，美国市政债券市场已经成为美国各州、县政府以及下属机构筹集公共事业所需资金的重要市场。美国市政债市场与股票市场、国债市场以及企业债市场并列为美国四大资本市场。
从1812年美国纽约市首次发行市政债券以来，美国的市政债券已经有189年的历史。近年来，美国资本市场上市政债券的规模保持了快速的扩张的势头。截至2001年6月30日，美国市政债券市场的总市值已经超过了13310亿美元。
美国市政债券满足了公共部门、公共项目大规模、长期性、低成本资金的需求。随着美国经济社会的发展，特别是城市化进程的不断推进，美国公共服务部门以及公共项目所需资金日益增长，一般的企业债券、股票以及银行贷款等不能有效满足这一现实的金融服务需求。在此背景下，美国市政债券市场应运而生。美国市政债券已经成为美国州及州以下政府筹集公共性资金的重要渠道之一。发行美国市政债券的机构主要包括：各州政府、县政府及其所属政府机构以及获得授权的其它公益机构，其数量达到18000多家。从所筹资金用途来看，美国市政债券主要用于公益事业，机场、公路、大学、医院、住房、环境、设施、经济开发以及慈善服务等目的，为美国地方政府的公用事业提供了大量低成本的长期资金。
美国市政债券绝大部分获得了联邦政府或者地方政府的税收优惠。这是美国市政债券的显著特征之一，但对此也存在着某种争议。根据投资者所享受的税收优惠的不同种类，市政债券可以被划分为以下三类：第一类是享受免联邦税的市政债券。根据美国税务局第103条规定，投资者购买美国市政债券所获得的债券利息不计邦纳税的总收入中；第二类是享受选择性最低税率优惠的市政债券。也就是说，在确定联邦政府对个人收入进行征税的税基时，投资市政债券所获得的利息可以享受最低税率优惠；第三类是享受州政府税收优惠的市政债券。投资某些市政债券所获得的利息虽然不能享受美国联邦税收优惠，但是可以享受州政府的免税优惠。
税收优惠极大地扩展了美国市政债券的投资者基础，目前市政债券已经成为美国投资者重要的投资工具。从市政债券的投资者组成来看，既包括机构投资者也包括个人投资者。其中机构投资者主要包括：财产保险公司、商业银行、债券基金。毋庸置疑，税收优惠是吸引大部分投资者的重要特征。没有免税优惠政策的市政债券非常少，如果缺乏免税的优惠政策，发行机构的发行能力和规模均会受到很大的限制。
从筹集、使用到偿还的严密的制度安排，保证了市政债券的稳定性和安全性。市政债券的稳定性和安全性主要通过美国联邦政府和地方议会对所发行市政债券的有关控制和管理手段来保证。由于一些市政债券可以免除联邦收入税，因此这部分市政债券的发行受到联邦政府的控制。联邦政府规定，此类市政债券所筹资金必须并仅能够用于公共事业，不得用于套利交易。虽然联邦政府对于市政债券的发行规模不进行限制，但是地方政会根据州宪法以及相关地方法规，对发债数量进行一定的限制。一般而言，地方政府的发债计划必须经过地方议会的批准。地方政府为部分发债机构和部门提供了形式多样的担保。偿还市政债券本息的资金来源一般在法律文件中有明确的规定，还款资金来源根据发行机构不同（例如收费公路、市政医院、地方政府机场等）而有所区别。在法律文件中，对于偿债资金储备、违约赔付率、年度收入与年度偿债之间的比率等均做出了明确的规定。例如规定发行机构其所发市政债券的年度债务支出不得超过其年度收入的10%.发行机构在发行市政债券时，必须经信用评级公司对其债务偿还能力以及付息的意愿程度进行审核，并出具债券的信用评级。由于拥有上述较强的制度约束和控制手段，美国市政债券发展至今，其违约未偿付的比率较低。美国市政债券的违约率占所有已发行债券的比率低于2%.
在我国资本市场上引入市政债券具有多方面积极影响。首先，发展市政债券市场，有利于充分利用闲置资源更好地带动投资的增长，从而达到扩大内需的目的。尽管我国经济在全球经济增长显著放缓的条件下依然保持了稳定的增长，但是外部需求的放缓对于我国扩大内需无疑提出了更高的要求。基于当前我国经济体系中存在的不同程度的资源闲置、就业不足等问题，近年来中央及时采取了积极的财政政策，通过向基础设施项目等引入财政资金来带动投资，对于稳定经济增长发挥了积极的作用。但是，国债只占全社会投资规模的5%，进一步扩大的潜力也十分有限。在这种宏观经济背景下，通过发展市政债券，能够将更多的社会资金引入公共部门，促进闲置资源的利用效率，带动其他类型投资的增长，从而有利于扩大内需。同时，考虑到市政债券一般都有明确的投资方向、投资目标等，因而投资的效率相对较高。
其次，发展市政债券市场，有利于在金融体系中开拓出一条满足公用事业资金需求的融资渠道，促进社会融资结构的合理化。在当前我国的金融体系中，专门服务于公共部门、公共项目的大规模、长期性、低成本资金需求的融资渠道实际上并不存在，因而这些资金需求要么依靠财政直接投资，这必然会增大财政的负担；要么是通过银行贷款，这无疑会增大银行的资金压力，增大银行的流动性困难，同时也可能会影响到银行的收益水平。如果我们能够通过引入市政债券来建立这样一个渠道，就能够逐步改善当前我国的社会融资结构，减少社会资金错配所产生的金融风险。同时，考虑到市政债券市场都在严密的市场约束和多方监管之下，不象国有银行贷款和财政直接投资那样缺乏足够的透明性，因而资金的使用效率必然会有所提高。
第三，发展市政债券市场，有利于减少中央财政压力，明确中央和地方、政府和企业的责任。当前在我国发展市政债券市场，有利于政企、政事分开，减少财政压力。从具体的资金运用看，市政债券可以用于公共事业，但可在资金供求上获得平衡，有的市政债券还可以用于一部分能够获利的经营项目，这样就会明显地减低对于直接财政投资的压力。另外，市政债券以地方政府为主要的发行主体，在制定了严格的管理制度、管理措施之后，中央和地方政府可以清晰地划清职责。由于地方政府在一些重要的公共项目上有足够的积极性，同时也具有信息上、项目监管上等方面的优势，更重要的是还落实了用钱还债的责任，因此有些重点项目由地方政府通过发行市政债券的形式来做比中央直接进行投资的效果会好得多。
最后，发展市政债券市场，可以促进资本市场的均衡发展，为居民个人开辟新的投资渠道。当前在我国积极引入市政债券，能够逐步改变我国资本市场上单纯依靠股票和中长期国债的市场格局，促进资本市场的均衡发展。同时，因为市政债券的发行要经过严格的审查，接受严格的外部监管，其公信力会仅次于国债，居民个人都会踊跃购买。由于国债多半供不应求，社会有很多抱怨，市政债券推出后一定会成为当前投资者青睐的重要投资品种之一，这对于我国金融市场发展会产生深远影响。
四、积极推进融资方式的多样化
要实现投资主体的多元化和融资方式的多样化，需要一个长期的发展和成熟过程，近期可以采取的措施不能不考虑过渡的必要性。
1. 积极地、有选择地扩大部门机构债券的发行规模。在市场经济国家，具有准政府债性质的机构债占有很大的市场份额，有的由政府提供担保，有的则无须政府担保。从我国目前情况来看，铁路、公路、电力、电信、市政设施等公益性较强的项目，可以通过部门或地方机构发行中长期债券的方式筹集资金。发债筹措的资金可用作国家资本金投入，以增强项目获取银行信贷的融资能力。因其投资所形成的资产风险很小，而且有巨额的存量资产作为后盾，这类债券的公信力应当仅次于国债。一些需要政府长期扶持的社会性事业，也可以尝试建立专门的社团机构，实现市场筹资。例如，在深化住房分配货币化改革的同时，可建立经济适用住房协会，由其发债筹措低成本资金再向中低收入者提供优惠的住房抵押贷款。这样可以减轻政府人为压低经济适用住房价格所面临的负担和压力，使之成为可持续的事业。又如，结合教育改革，可设立高等教育发展基金，由其发行长期低息债券筹措资金，转借给具备条件的大学、学院以及基础较好的高中，增加了这些学校的资金来源渠道，同时也降低了其单个融资的风险和成本。我国大学普及率甚至不如印度及东南亚国家，社会对高等教育的需求远不能满足，但大学和高中的投资发展能力仍不太强，主要依靠国家既无可能也无必要。
2.迅速开展地方政府发行市政债券的试点。现有法律规定，只要经国务院批准，地方政府就可以发债。为求稳妥，也可附加一个条件，要求必须经地方人大讨论批准，地方财政予以担保并纳入预算规划。允许一些有财力的地方政府发债，有利于加快地方基础设施和公益事业发展，也有利于减轻对中央财政的依赖。
具体来讲，基于当前我国融资体系的现状，起步发展市政债券市场，绝不能简单照搬美国的作法，重点要注意以下几个方面：
首先，明确主体，区别对待。基于机构和项目的不同性质、对于资金的不同需求，以及不同的主体，应当制定不同的发债方式及相关政策限制。例如，要重点区分公司和非公司、经营和非经营债券。其中象高速公路等项目可以按照公司债券进行筹集，象大学和医院等可以按照机构发行债券，对于一些不能收费或收费不足以满足偿债需要的地方公益项目，可以发行专门的地方政府债。
其次，分层控制，严格监管。一般来说，对地方发行公用事业公司债券和市政债券，至少要有三重控制：一是中央应当根据宏观经济状况等因素研究限制比例，将所发债券规模与GDP、财政收入或项目经营收入等指标联系在一起；其次，地方政府或者公共事业发行债券，必须经过地方人大的批准；第三，要有中介机构为其所发市政债券进行评估，在安排还款计划的同时，合理确定债券的价格。
第三，强化市场约束，增强市场信心。市政债券在起步阶段，特别应当注意增强中介机构等外部市场主体的约束，并且及时准确地向投资者披露可靠、及时的信息，从而增强市场的信心，为市政债券等非国债市场的进一步发展奠定基础。因此，可以考虑一开始就引入国外中介、顾问公司、咨询机构和稳健的机构投资者，这样有利于适应日益开放的市场环境的要求，并且积极按照国际规范来管理和运作市政债券市场。
3. 加快企业债券市场的发展步伐，充分发挥公司债券的筹资作用。我国资本市场上，企业债券市场的规模极小。改变这种情况最主要的措施是，严格实行政企分开，让发债者、投资者和相关中介机构完全承担自己的责任，把企业债彻底推向市场。政府不去审批企业债的发行，也不为任何企业债提供财政担保。对于公益性较强的基础设施企业，例如高速公路、电力、电信及城市水务公司、轨道交通公司等前景较好，收益稳定的公司发债，政府应给予政策支持。例如，由于这些项目安全性较好但回收期较长，可以考虑降低公司资本金比率要求，同时在财税、土地等方面给予优惠照顾，这也是国际上常见的做法。也可以考虑允许这些公司以其国有股权作为发债抵押。过去我国出现了一些企业到期债券不能偿付而由银行垫付的案例，主要原因是这些企业机制未转换，发债后又主要用于风险很大的一般性工业项目。但即便这样，毕竟让企业、市场自身承担了一定的风险，这种尝试仍然应当说是有益的。今后无疑不能再出现由政府协调，让银行代为还钱的事情了。现在的投资者、市场中介机构对此已经有基本的理解和承受力。至于企业发债的信用评级制度，可以边发展市场，边引进和完善。
4. 鼓励和引导更多的基础设施、可经营的公益事业和高新技术企业到股票市场发股募集资金。B股市场向国内居民开放后，总的效果是好的，需要尽快研究确定下一步的发展方向。同时，积极、稳妥地开放创业板市场，为防止过度投机和泡沫，起步阶段对上市公司要严格筛选。加强各方面的监管作用，切实解决上市公司募集资金只有较低比例用于实业投资的问题。
5. 设立专门的或综合性的投资基金，重点用于基础设施建设。这些投资基金可以对国内外个人投资者开放，但更应当注重吸引企业和机构。国内各保险公司和社会保障基金的资金应当更多地投入到电厂、高速公路、自来水等项目上来，而且应当鼓励它们购买已建成且未上市的项目股权。这样，既能发挥其资金长期性的优势，又保障了自身资金运作的安全和较高回报，同时还为基础设施提供了新的资本金来源。
6. 银行应进一步加快信贷结构调整，增加投资和消费信贷，减少中间性贷款。从交通、能源、电信等基础产业贷款开始，实施资产证券化，鼓励保险公司和投资基金等金融机构进入交易，为银行提供流动性保障。继续扩大和规范面向居民个人的住房和教育贷款。要把可经营的公益性行业作为拓展新业务的重点，允许自来水公司和自负盈亏的学校、医院及其他体育、文化等所谓的事业单位以其资产抵押向银行贷款。与此同时，政策性银行与商业性银行应有所区别，前者应为公益性较强的大型特大型经营性项目提供信贷支持，后者则为其他项目提供信贷支持。所有银行都要平等公正地对待各种所有制企业，进一步转变经营作风，提高对客户的服务质量。
7. 鼓励各级政府通过贴息的方式支持公益性项目建设。过去公益性项目大都由地方财政全部投资，而各地财力有限，相对建设资金的需求是杯水车薪。那些有条件转为经营性或半经营性的公益事业单位，包括市政设施和有稳定收入的教、科、文、卫、体等等机构，往往占用着较多的土地，有一定的自筹资金能力，各级政府都应鼓励它们增强自身的生存发展能力。将政府通过各种渠道下拨的建设资金，部分或全部改变为贴息资金，可以引导更多的银行信贷和其他资金，不仅有利于减轻地方财政的负担，而且还有利于这些事业以更快的速度繁荣昌盛。如贵州近三年主动调整省政府投资支出结构，逐年增加贴息支出，使交通、城镇基础设施、大学和高中、医院，以及部分文化和体育项目得到快速发展，而且同时还转变了人们的观念，使这些部门和单位找到了出路。
一、巨灾保险在地方政府投融资中意义重大
（一）地方政府投融资急需巨灾保险
2005年我国城市的基础设施投资力度为6 509.42亿元，至2010年该数额已增至24 621.61亿元，几乎为2005年的4倍。中国是一个自然灾害频发的国家，对于地方政府投融资而言，作为投融资项目的出资人，为确保资本的保值与增值，减少项目的风险，在进行基础设施建设和城市建设以及提供其他服务之前，必须先考虑到巨灾的影响③。
在中国，发生巨灾时，实行的是以政府为主体，以财政为支撑的巨灾管理体制。无论是在抢灾救灾还是灾后重建，均以财政为主要来源。在巨大的自然灾害面前，政府特别是地方政府的力量较为有限，以地方政府为主的地方基础设施建设中，在巨灾发生后，较难获取额外的财政援助。受地区区域限制，地方政府也无法采取类似中央政府的决策，在全国范围内协调经济资源，如汶川地震中所要求的“一省帮一重灾县”，地方政府只能在有限的地理区域内实现资源的调配。
（二）地方政府投融资的主要债权人地方商业银行急需巨灾保险
在地方政府的投融资过程中，其基础设施建设普遍存在资金不足的问题，而各银行尤其是地方商业银行出于各种压力与原因，成为地方政府投融资项目最主要的贷款人④。由于地方政府投融资信息相对不透明，运作缺乏规范，商业银行作为贷款人的风险较大。作为贷款人之一，商业银行需要巨灾保险以减少可能面临的损失。
无论是地方政府的投融资项目还是为其贷款的商业银行，其资产都是国有资产。当地方政府的投融资项目和商业银行的贷款项目发生损失时，国有资产的保值与增值无法得到实现。同时，在巨灾发生时，如没有巨灾保险，投融资项目的进度就不能得到保证，地方商业银行与地方政府的债务危机将更严重。
而目前在我国各种巨灾损失中，保险业的赔付占经济损失的比重较小，我国保险业赔付的比例远远低于国际平均水平。在2008年初直接经济损失达1 516.5亿元的南方冰雪冻灾中，保险业的赔付仅占3%左右。在巨灾发生时，巨灾保险所能起的经济补偿作用有待挖掘。在2007年全球巨灾造成的706亿美元经济损失中，保险业共赔付了276亿美元，占经济损失的39%。2005年，美国的卡特里娜飓风中，保险业的赔付达到了其直接经济损失的50%。
这说明，我国巨灾保险的发展大有潜力。如何将巨灾保险引入到基础设施建设、城市建设以及其他服务中去，减少地方政府投融资项目的风险，是目前迫切需要解决的问题。
二、在地方政府投融资中发展巨灾保险的若干问题分析
（一）参与主体的定位问题
1.保险业在巨灾保险中的定位
在发展巨灾保险的过程中，需要多方主体共同参与，而非所有巨灾损失均由保险业（包括保险公司与再保险公司）承担。
并非所有的风险均可投保，只有满足以下四个条件的风险才是理想的可保风险：一是大量处于同一风险事故下的类似个体；二是损失的发生为意外，且不为被保险人所控制；三是损失是可确定和可验证的，并能导致经济上的困境；四是发生巨灾的概率异常低。在理想可保风险的四个要件里，第四条为发生巨灾的概率异常低。之所以要有这一条是因为一旦发生巨灾，保险公司可能没有能力对被保险人和受益人进行赔付；严重的时候会导致保险公司偿付能力不足直至破产。
从巨灾的定义来看，虽然存在差别，但普遍认为巨灾“不可预测、能够导致相对于保险基金来说是异常巨大损害金额的潜在损失。”保险经营以大数法则作为数理基础，适合损失频率较低但损失程度较高的风险。巨灾风险不满足可保风险的要求，如果由保险业独自承担巨灾损失，由于赔付数额巨大，保险公司与再保险公司不可避免会陷入偿付能力危机或濒临破产，保险市场失灵。同时，为了避免道德风险，一般情况下，需要由被保险人和保险公司共同承担一部分损失。
2.政府在巨灾保险中的定位
在保险市场失灵时，需要政府介入巨灾风险管理。巨灾保险产品具有准公共品的特征。在政府介入巨灾风险管理的过程中，有两种方式可供选择：第一种是由政府独自经办一个专门机构，办理与巨灾保险相关的业务；第二种是由商业保险公司经办，而政府提供相应的补助或优惠条件。多个国家的经验表明由政府专门设置机构办理巨灾保险业务是不合理的，会导致管理费用过高。由商业保险公司经办，同时政府提供相应的补助或优惠，运行成本较低，也有利于各种数据、信息的收集与灾后重建工作。作为地方政府职能之一，为所在地方居民、企业提供可获取的巨灾保险产品是其职责；此外，地方政府作为投融资的主体，要求投融资项目的经营者为投融资项目购买巨灾保险是其作为出资人实现资本保值与增值的必然要求。巨灾保险制度的建立与运行，需要多方主体的共同参与，共同分摊巨灾所带来的损失。
（二）地方政府投融资项目的投保问题
由于历史和文化等多方面的原因，在中国普遍存在风险意识不足、保险意识薄弱的情况。据中国保监会统计数据显示，在2008年所发生的雪灾中，保险公司接到的雪灾报案中，数量最多的是车险，共43.35万件，占总报案数的85.8%；在雪灾中倒塌房屋22.3万间，损毁房屋86.2万间，但向保险公司报案的数量非常少。⑤之所以报案的车辆数目较多而房屋数目较少的原因并非车辆的价值高于房屋价值，而是车险是强制性的险种，非自愿购买。为确保地方政府投融资项目在事故发生后有足够的资金用于灾后重建，地方政府的投融资项目应实行强制保险。
（三）巨灾保险风险分散机制建立的问题
政府应参与到巨灾保险制度的建立中，并非意味巨灾保险机制的设计不需要科学。巨灾保险机制的设计应科学，应建立多层次的风险分散机制。
美 国“9·11”发生后，各保险公司纷纷将恐怖主义所导致的损失界定为巨灾，将其列为除外责任。为避免美国居民和企业在恐怖主义发生时，引发的损失只能由政府救助的尴尬处境，美国政府专门发布了《2002年恐怖主义风险保险法案》。该法案规定所有的财产保险公司在其出售保单时都必须提供能够覆盖恐怖主义风险的保单，而由恐怖主义所导致的损失，在一定的责任范围内由保险业承担，超过该责任限额的大部分（80%以上）由政府承担，剩下的部分（少于20%）由保险业承担，但政府对该损失的责任是有一定限度的，并非承担无限责任。通过该法案，美国的居民与企业可购买到涵盖恐怖主义风险的保险产品，而保险公司也无需担心恐怖主义风险发生时，由于理赔过多而陷入偿付能力不足的困境。
同样，在台湾地区，由于地震为典型的巨灾风险，商业保险公司无法独力承担住宅地震保险产品的赔付，多层次的住宅地震保险分摊体系的建立解决了巨灾风险的分摊问题，使住宅地震保险产品的推出和实行成为可能。台湾的住宅地震保险基金建立了多层次的住宅地震保险分摊体系，实现了风险的多层次分摊。该基金建立后，并非由该基金独立承担相关赔偿，也并非由该基金单独建立一整套系统负责相关险种的销售和理赔工作，而是与原有的商业保险公司协作。基金本身是管理这个基金，但是不签发保单，所有的保单都是由财险公司签发，当签发保单之后，必须要把业务和组织费百分之百地移交到基金来。在台湾地区的住宅地震保险模式中，参与风险分担的主体主要为四类：第一类为按法律法规规定必须提供住宅地震保险的财产保险公司，所有财产保险公司组成住宅地震保险的共保组织；第二类主体为地震保险基金；第三类主体为台湾地区和国际上的再保险市场或资本市场；第四类主体为政府。在各相关主体的分摊责任上，针对不同程度的灾害以及赔付金额，住宅地震保险设立了五层的危险分散机制。第一层，赔偿新台币24亿元以下的，由住宅地震保险共保组织承担；第二层，赔偿介于新台币24亿元到176亿元的部分，由地震保险基金承担；第三层，在新台币176亿元至376亿元的部分，则安排台湾地区或国际上的再保险市场或资本市场进行风险分散处理；第四层，超过新台币376亿元至456亿元的部分则又回到地震保险基金承担；第五层，超过新台币456亿元至576亿元的部分，则由台湾地区当局财政承担。台湾地区的地震保险基金建立后，在其后发生的地震中起到了较好的作用。
由此可见，建立起多层次的巨灾风险分散机制有助于科学分散巨灾所可能导致的损失。
三、对巨灾保险在地方政府投融资中发挥作用的政策建议
（一）重视巨灾保险在地方投融资中的作用
首先，应重视巨灾保险在地方投融资中的作用，提高风险管理意识。《国家综合减灾“十二五”规划》中指出，应增强保险在灾害风险管理中的作用，明显提高自然灾害保险赔款占自然灾害损失的比例，建立健全灾害保险制度，充分发挥保险在灾害风险赔偿中的作用。对巨灾的发生，不应存在侥幸心理，认为巨灾不一定会发生，巨灾一旦发生，在我国目前体制下，将迫使地方政府承担灾后重建等职能，这必然给当地财政带来极大的压力。一方面在灾后重建的年份里，财政支出急剧增加；另外由于重建，其他部门用于发展和建设的资金将可能被挪用，不利于社会经济的和谐发展。
（二）积极发挥政府的主导作用
政府在巨灾保险制度中应发挥积极的主导作用。在各个国家与地区巨灾保险制度建立的过程中，政府不可避免地发挥着主导的作用。政府发挥的作用主要体现为以下方面：一是相关法律法规的制定；二是建立全国的巨灾保险基金，对全国的巨灾保险进行组织与管理；三是巨灾保险制度的建立是多个部门共同努力的产物，政府需在不同部门之间进行沟通和协调；四是对巨灾保险业务给予适当的财政补贴和税收优惠。
（三）地方政府的投融资项目应实行强制保险
在地方政府投融资项目立项时，应实行强制保险，要求必须购买相应的保险，如建筑安装工程保险、责任保险和机动车辆保险等，保证国有资产得到保障，避免地方政府的投融资项目无法按期完成、地方政府因未投保巨灾保险财政资金压力过大以及地方商业银行因所贷款项无法偿还陷入危机。
（四）建立多层次的巨灾风险分散机制
在巨灾保险制度设计时，应由多方主体参与，如地震局、测量局、商业保险公司、再保险公司、中央政府和地方政府等都应该积极主动参与进来，建立科学合理的多层次巨灾风险分散机制，以真正发挥其应有的作用。根据我国的实际情况，针对地方政府投融资的巨灾保险的风险分摊宜分为三层次：首先是提供巨灾保险的保险公司；其次是巨灾保险基金；最后是在国际市场上进行再保险。这样可将不可测的灾后财政救助变为定量的灾前保费投入，通过再保险机制将巨灾风险向国际市场转移。
（五）为地方政府投融资提供巨灾保险的保险公司的业务范围是全中国
为地方政府投融资提供巨灾保险的保险公司，其业务范围应是全中国，而不应局限于某一地理区域，如河北省、四川或是华东、华北等。如果局限在一定的地理区域，对提供巨灾保险的保险公司而言，可能很难满足大数法则的要求，难以达到精算的要求，不能起到分散风险的作用。
【参考文献】
[1] 许敏敏.对发展我国住宅地震保险产品的思考[J].会计之友，2009（9）：79-80.
【关键词】固定资产投资；形势；政策建议
2009年以来，我国贯彻积极的财政政策和适度宽松的货币政策，在世界率先实现经济回升向好。2010年前三季度，我国经济巩固了回升向好的良好势头，gdp增速达到10.6%，居民消费价格指数等主要经济指标表现较好。但是，随着近期通胀预期以及资产价格泡沫的增大，社会各界对日益膨胀的固定资产投资形势给予了广泛关注，周其仁、郎咸平、谢国忠等一批经济学家明确提出当前宏观调控的主要目标应为抑制通货膨胀，央行也将适度宽松的货币政策改变为稳健的货币政策。但是，国际经济复苏缓慢，美国进一步提出量化宽松的货币政策，我国经济增速从三季度开始也在逐步回落，因此，在此背景下，如何正确分析和判断当前的投资形势与政策，对于明年经济发展和宏观调控具有十分重要的意义。
一、金融危机以来我国投资增长的主要特点
2009年以来，国家把增加投资作为应对金融危机，拉动经济增长的重要手段，实施两年新增4万亿元的投资计划，加大对基础设施建设、房地产等领域的投资。在政府投资的带动下，全社会固定资产投资呈现快速增长的态势，其中，2009年社会固定资产投资完成22.48万亿元，同比增长30.1%；2010年前三季度稍有回落，城镇固定资产投资16.59万亿亿元，同比增长24.5%。具体分析，09年以来，我国投资增长具有以下特点：
1．投资增速处于1993年以来的历史最高水平。上世纪90年代以来，我国固定资产投资快速增长有两个时期：一是1992-1994年间，年平均增速达到38.7%，特别是1993年固定资产投资增速达到50.6%的历史最高水平；二是2003-2010年这段时期，固定资产投资增速基本上都在25%以上（见图1），而这一期间的04-07年的投资增速在当时都是属于过快增长的，当时宏观调控的一个重要目标就是要抑制投资过快增长；但是在这一时期的后段，增长速度进一步加快，特别是2009年固定资产投资增长速度为30.1%，达到1993年以来的历史最高水平。而从2010年1-9月份的最新数据来看，尽管增速稍有回落，只有24.5%，但这一增速仍处于2003-2010年这段时期的高位水平。
2．各类投资齐头并进。分产业看，2009年第一产业投资3373亿元，比上年增长49.9%，第二产业投资82277亿元，增长26.8%，第三产业投资108489亿元，增长33.0%；分城乡看，城镇投资增长30.5%，农村投资增长27.5%；分地区看，东部地区增长23.0%，中部地区增长35.8%，西部地区增长38.1%，东北地区增长26.8%。同时，2010年前三季度数据显示民间投资也在加快增长，去年一度被许多学者批评的“国进民退”现象有所缓和，2010年1-9月份，国有及国有控股投资6.86万亿元，增长19.5%，民间投资9.72万亿元，增长28.4%，民间投资一改去年萎靡不振的状况，并且增速领先于国有投资，反映出民间投资的积极性有明显提高。
3．房地产投资比重较大，成为拉动投资增长的主要动力。2009年第二季度以来，全国楼市普遍升温，各地加快了对房地产行业的投资。09年，全年城镇固定资产投资总额194139亿元，而房地产开发投资就达到43065亿元，占比22.2%。而2010年1-9月份，房地产投资达到3.35万亿，呈继续加快增长的态势，增速高达33.8%，远高于同期城镇固定资产投资24.8%的增长水平。当前，尽管国务院颁发了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，然而，从各地统计情况来看，诸如北京、上海、广州等地的房地产投资仍然是拉动固定资产投资增长最多的行业。
二、对当前我国投资形势的基本评价
从以上分析可以看出，我国固定资产投资确实进入了一个全面快速增长的时期，是1993年以来的又一个投资高峰。在巩固了经济回升向好的势头之后，随着近期通胀预期以及资产价格泡沫的加大，社会各界对日益膨胀的固定资产投资形势给予了广泛关注，一些学者对各地争相上马的各类投资项目提出了强烈批评，对继续实行刺激性投资政策提出质疑。然而，当前欧债危机进一步加剧，国内资本市场不断下跌。因而，笔者认为，虽然当前的投资规模、投资结构、投资增长方式等都存在诸多问题，但从经济发展的全局来看，当前快速增长的投资形势仍然具有合理性和必然性，刺激性政策退出的时机仍不成熟。
（一）当前投资与经济社会发展需要基本适应
1．当前投资是应对金融危机以来国内外复杂形势的必然选择。2008年下半年，受金融危机影响，我国出口需求大幅下降，经济增速陡然下滑，在此背景下，党中央、国务院果断做出包括加大投资在内的一揽子经济刺激政策，成功遏制了经济过快下滑的态势，在世界率先实现经济回升向好。进入2010年后，尽管我国巩固了经济回升向好的良好势头，但是面临的形势极为复杂，经济社会发展中“两难”问题增多。从国际上看，外部环境不稳定、不确定因素依然很多，世界经济复苏前景不容乐观，特别是最近欧债危机进一步爆发，使得世界经济二次探底的可能性加大，因此，我国出口恢复将更加缓慢，2010年经济增长仍将主要依靠内需拉动。而从国内看，我国经济社会发展中存在诸多突出矛盾和问题，尤其是在国民收入分配格局尚未得到根本性改变、社会保障制度仍不完善的条件下，居民消费短期内难以大幅增长。而且，2009年一揽子刺激消费政策的边际效应不断减弱，大量消费需求在2009年已经释放[1]。同时，近期股市持续大幅下跌造成股民大面积的亏损，也在很大程度上制约了居民的消费意愿。因此，投资尤其是政府投资，作为政府能够控制的最有力的政策变量，将继续为经济增长作出重要贡献。
2．从经济发展方式转变与城市化进程加快的角度来看，我国固定资产投资仍然具有较大的潜力。2010年《政府工作报告》提出，经济发展方式转变刻不容缓，2010年要在经济结构调整、推动经济发展方式转变上取得实质性进展。在经济发展方式转变的政策导向下，产业结构必然发生相应变化，以新能源、新材料、低碳技术、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造业为代表的新兴战略产业将成为新的投资增长点。另外，目前我国城市化进程缓慢，我国的城市化率只有46%，远远低于发达国家平均85%的水平，也低于50%的世界平均水平，随着城市化的加速发展，必将形成巨大投资需求[2]。
（二）当前投资存在诸多突出问题
1．过度投资是当前投资活动中的首要问题。从增速看，若考虑物价因素，当前的实际投资增长率已经超过1993年的水平。1993年投资的名义增长率是50.6%，但是，由于当时物价上涨幅度很高，同期固定资产投资价格涨幅达到26.6%，因此若扣除当年固定资产投资价格因素的影响，则实际增长率只有24%。而2009年投资名义增长率虽只有30.1%，但由于物价水平较低，09年全年固定资产投资价格下降2.4%，因此，2009年投资实际增长率为32.5%，高于1993年投资的实际增长水平。另外，从各地争相上马的各类项目来看，过度投资问题就更为明显。在这一轮投资热潮中，各地仍热衷于铺新摊子、上大项目，这一点与过去相比没有根本的改善，甚至还有所恶化。财经评论家叶檀[3]指出，当前各地都在搞投资大跃进，特别是湖北省计划五年内新增固定资产投资12万亿，平均每年新增2万多亿，几乎占到全国财政总收入的1/3。再次，过度投资已经导致部分行业较为严重的产能过剩问题。当前，不仅以钢铁、多晶硅、氧化铝等为代表的中上游制造业产能过剩现象明显，以部分机械制造行业为代表的中、下游制造业也出现了产能过剩；更值得关注的是，以高速公路、高速铁路为代表的基础设施行业也开始出现了类似于产能过剩的问题；此外，太阳能、风能等新兴产业重复建设，无序上马问题也不容乐观。因而，国务院最近不得不以最坚定的决心“铁腕”淘汰落后产能。
经济周期和反经济周期调控是现代经济生活中不可回避的共性问题,同时也是市场经济中最为重要的经济现象。自2008年9月以来,受国际金融危机的冲击,投资变量对昭通市的反经济周期的影响变得更为突出。为了避免昭通市经济的剧烈波动,确保经济、快速、健康发展,昭通市必须利用反经济周期政策去削弱或抵消经济周期所造成的负面影响,这不但是政府转变经济职能、改善宏观调控的一项主要内容,而且也是实现地方经济科学可持续发展的重大课题。因此,在当前国际金融危机背景下探讨投资对昭通市的影响及反经济周期问题,具有十分重大的实践价值和现实意义。
二、金融危机背景下昭通市投资的基本情况分析
受国家扩大内需政策的拉动,全市固定资产投资增势强劲。2009年1―6月,全市完成固定资产投资98.61亿元,同比增长53.68%,比上年同期提高30.7个百分点。城镇固定资产投资仍是投资重点。1―6月,全市完成城镇投资83.09亿元,同比增长49.7%,投资总量占全市投资的84.3%。
投资产业结构进一步调整。国家扩大内需政策投资的重点是农村民生工程和基础设施建设,对昭通市投资结构的调整也起到了积极作用,薄弱环节投资得到加强。2009年上半年,全市第一、二、三产业投资分别为4.36亿元、52.02亿元和42.23亿元,同比增长166.86%、26.88%和96.14%,一、 三产业投资增长较快,二产业增长放缓。三次产业投资比重从去年同期的2.54:63.90:33.56调整为4.42:52.76:42.83。
三、国际金融危机背景下投资对昭通市反经济周期的影响
(一)面临的挑战
1、投资对昭通市经济发展方式转变的影响
昭通市的反经济周期要使经济波动达到平稳、健康运行,其发展方式转变就是一个重要条件。经济增长方式的转变首先有赖于投资增长方式的转变。过去一段时间里,昭通市经济发展基本上走的是依靠扩大投资规模的外延式经济发展道路,往往忽视内涵式集约发展。现阶段,正是昭通市转变经济发展方式的关键时期,受金融危机影响,要实现投资活动由粗放型转变为集约型会大打折扣。
2、投资对昭通市经济就业的影响
投资之所以会影响到就业,原因之一是投资项目的建设,为建筑业和与投资品供应相关的产业提供就业岗位,投资项目建成投产后,维持正常生产运行必然要吸纳一定的劳动力就业。原因之二是在投资总规模既定的前提下,不同的投资结构将对就业总量和就业结构带来不同的影响。受金融危机影响,昭通市将加大基础设施的投资,因此,这将增加其他方面就业压力。
3、投资对昭通市物价变动的影响
一般来说,在一段时间内,投资增长存在一个限度,这个限度就是一个经济体可利用资源量。当资源接近于充分利用或某种资源处于“瓶颈”状态时,投资的增长就会促使生产要素价格上涨。投资增长超过当时社会物质承受能力越多,持续时间越长,高通货膨胀就越易于诱发。同时,投资增长过快,通常直接带动生产资料价格上涨,进一步诱发银行信用膨胀,从而推动全社会物价总水平上升。另外,一些大项目落户昭通,将大大增加需求,这也将导致物价上涨。因此,受国际金融危机影响,昭通市加大投资的同时,可能会导致昭通市物价水平的上涨。
(二)带来的机遇
本次金融危机对昭通市来说是一把“双刃剑”,在给昭通市反经济周期带来巨大压力的同时,也带来不少机遇,主要表现在:
第一,昭通市经济外向程度不高,受金融危机的冲击较小。尽管昭通市区位优势较为明显,但过去一段时间,发展较为缓慢,经济外向程度较低,虚拟经济也较为不发达,因此,在这次全球性金融危机,所受冲击较小。总之,投资变量对昭通市整体经济影响也不是太大,这为昭通市的反经济周期带来了机遇,也为下一步投资拉动使昭通市的跨越式发展提供了机遇。
第二,昭通市在金融危机期间,引进的投资者大部分是国内实力较强的大公司、大集团,企业融资能力强,而昭通市丰富的资源有效降低了产品生产成本,使企业产品在市场上有较强竞争力,对金融危机具有一定的抵御能力。这也为昭通市的反经济周期带来了机遇。
第三,昭通市外来投资项目以能源、矿冶建材、基础设施等为主,加之大部分项目处于建设阶段,回避了产品价格大幅下跌的风险,当1―3年后项目建成投产时,市场或已趋向繁荣,企业利润保障较高。当然还有政府的各种政策机制作为后盾。这也为昭通市的反经济周期带来了契机。
四、对策分析
(一)注重固定资产投资效率
一个经济体转型期资本形成的主要来源之一仍是固定资产投资,因此,昭通市在反经济周期的政策中着力点不是片面减少固定资产投资规模(当然,过大也应控制),而应将无效的流动资产投资转为固定资产投资,特别是有效投资领域(如基础性产业、公共性产业、自主创新和新型产业等),并提高固定资产投资的宏观与微观效益。在今后一个时期,昭通市经济发展仍将处于投资推动型阶段,投资仍然是影响经济增长波动、引发经济大幅度波动的主要原因。
(二)加快昭通市投融资体制的市场化改革进程
加强对政府主导型投资的市场化改革和宏观调控,使之保持在适度合理增长的范围内。加快发展中长期信贷市场和企业债券市场,鼓励发展产业投资基金和创业投资基金,不断提高资本市场效率。同时采取相应的反经济周期政策调整和优化投资结构,提高投资效益,保持投资的适度增长,烫平由投资急剧变化带来的经济波动,以维持经济的平稳增长。
(三)将经济周期和人口周期结合起来研究
要想对地方经济发展趋势做出准确的预测,研究本地区人口周期是十分必要而有效的。昭通市在反经济周期的思路中,应该将人口周期和经济周期结合起来研究。一方面,要关注本市人口老龄化问题。人口老龄化是我们关注的时间周期内影响经济增长和进步的最重要的因素。另一方面,把本市计划生育、吸引外来务工和人口年龄结构安排结合起来。
(四)积极推进昭通市的资本运作
关键词： 盐城市 文化产业 投融资政策
近年来，我国文化产业发展速度不断加快，各级地方政府对于文化产业发展的重视程度也在日益提高。但是，伴随着文化产业的迅速发展，文化产业投融资难的问题逐步显现。盐城市作为江部沿海地区的重要工商业城市，其文化产业投融资机制的建立也受到政府相关部门和金融业者的广泛关注和重视。
一、盐城市发展文化产业的必要性
（一）发展文化产业是实现盐城发展战略结构调整的需要。文化资源是盐城除沿海湿地、港口、风能等资源以外的又一大资源。当前，盐城要做好产业结构的优化调整，其中一条重要出路在于大力发展文化产业。文化产业不仅是高知识化、高附加值产业，而且是可以实现跨越式发展的产业。只有依靠文化产业快速发展的翅膀，盐城才能真正成为我国东部沿海的文化强市，实现经济发展战略的加快转型。
（二）发展文化产业是实现盐城可持续发展的需要。近年来，盐城市产业经济前所未有地快速发展，初步形成了一批具有较大经济规模的特色产业集群，形成了汽车、机械装备、化工、纺织等重点支柱型产业。这些产业和企业支撑着盐城市主导产业的形成和发展，为盐城市经济发展作出了较大贡献。随着江苏沿海地区发展上升为国家战略，盐城市正积极促进产业结构优化升级，努力实现经济可持续发展，大力培育发展新能源、节能环保、文化创意等战略性新兴产业。文化产业是一种无污染且具有高弹性化的现代产业形态，是一种知识密集型的战略性产业。发展盐城文化产业为实现盐城经济可持续发展提供了良好的契机。
二、盐城市文化产业投融资模式的改革方案
当前，建立科学合理的文化产业投融资模式能够有效帮助盐城文化产业发展筹集资金，解决目前盐城文化产业资金短缺的难题，使盐城文化产业在充足资金的保证下实现又好又快发展。具体来说，可以从以下五个方面着手提高盐城文化产业投融资水平。
（一）进一步提高自我积累能力，改善投融资机制。良好的自我积累能力是文化产业得以生存和发展的基础。文化产业作为盐城市近年来重点发展的新兴产业，如果没有一定的自我积累能力，则单纯依靠政府财政拨款与银行贷款是很难得到持久发展的。因此，盐城文化产业要想真正走上可长期稳定发展的道路，就必须首先提升自身经营管理水平，进一步拓宽和延伸产业链条，提高自我积累能力。首先，要充分利用大丰上海知青馆、东台董永七仙女文化园、阜宁玻璃文化产业园等现有的文化资源，深入挖掘其文化内涵，大力延伸其产业链条，积极开发相关的文化衍生产品。通过开发文化产品及开展一些民俗节庆活动，努力为民众营造良好的文化氛围，丰富民众的文化生活，提高民众的文化品位与体验质量。其次，相关的文化企业管理者要通过多元化的经营方式和个性化的服务理念建立一种文化资源优化配置与各利益群体互相协调的良性运营机制。
（二）实行市场化运作，提高文化产业投融资水平。资本市场是企业获取发展资金的一个极其重要的平台。近年来，我国已经有多个文化企业通过股份制改造在国内及一些国际资本市场上市，盐城市应积极鼓励并有力扶持有条件的文化企业通过申请上市实现融资，从而促进企业快速发展。对于一些不具备进入主板市场的中小型文化企业来说，可以通过创业板及二级市场进行融资，或者通过与省内外知名上市公司的合作，采用收购、兼并、托管或资产注入、置换等资本运作的方式达到间接上市的目的。
（三）拓宽投融资渠道，构建多元化的投融资结构。在我国文化产业发展相对发达的省份和地区，文化产业的投资主要来自于政府和社会力量，包括企业和个人，而且融资的方式多种多样，包括企业投资、私人投资、彩票集资、基金投资、个人和企业捐赠赞助等。显然，盐城市作为文化产业发展相对薄弱的地区，光靠政府的投资是远远不够的。在文化产业的投融资问题上，我市相关部门管理者和文化产业从业者应充分借鉴经济发达地区的先进经验，降低投融资门槛，简化手续，逐步实现由政府单一投资向政府、企业、个人、社会力量等多元化的投融资结构转变。要广泛动员外资及民营企业等各种社会力量积极投身于文化产业，从根本上改变过去那种主要依靠政府财政拨款、投资渠道较为单一的局面。
" 一、财政投融资体制创新的必要性 二、财政投融资体制创新的实质
其次 ,创新的财政投融资体制不同于计划体制下的投融资体制。这主要表现在三个方面 :
一是财政投融资的功能定位上 ,创新的财政投融资的规模和范围被控制在不妨碍市场机制作为资源配置基础性手段的限度内 ,成为矫正和弥补“市场失灵”和市场低效率、促进经济社会健康发展的重要工具。
二是财政投融资活动方式上 ,创新的财政投融资活动虽然也要借助于政府的威力 ,但要尽可能采用市场方式运作 ,如招投标、资信等级管理等。三是财政投融资资金来源上 ,创新的财政投融资资金来源要突破单一的财政预算安排 ,拓展多元化的以国家信用为担保的国内外债券、国内外贷款等。
第三 ,创新的财政投融资活动不同于一般的财政支付活动。虽然创新的财政投融资活动也是从属于财政收支活动 ,但只有以资金支付为起点 ,以厂房建成、设备安装完毕、生产经营活动开始等" 资本新增 ,或者说是生产条件的具体形成为结束的过程 ,才算是财政投融资活动 ,否则 ,如果只有货币价值形态的支付活动 ,而没有形成社会生产条件 ,只能算是一般的财政的支付活动 ,而不是财政的投融资活动。
第四 ,创新的财政投融资活动不同于一般的信用活动。虽然财政投融资是信用体系的组成部分 ,但它以政府信用筹集资金 ,在资金运用上体现出政策性和有偿性的高度统一。即财政通过发行各种公债和金融债券、国家预算安排等来源筹集到的资金 ,在投资上主要是贯彻实施政府特定的经济和社会发展政策 ,不以盈利为主要目的 ,但要求收回本金并收取一定的使用费用。
三、财政投融资体制创新的内容
1 .财政投融资制度创新。在计划经济体制下的“大财政” ,名义上的集权管理 ,已被实质上各地区、各部门所肢解 ,各部门、各地区在本部门、本地区的利益的驱动下 ,投资盲目扩张 ,并倒逼中央政府投资的扩张。在转轨时期 ,财政的不断“放权让利” ,不但削弱了财政对国民经济的投融资能力 ,也使财政和金融职能错位 ,国有银行成为“第二财政” ,国有银行和国有企业之间盲目投融资 ,不断积累着“投资取向与市场需求相悖———企业效益降低———银行呆坏帐增加”的过程。尤其是目前 ,在政府预算投入不足 ,专业银行转向盈利性投资的空缺中 ,更是没有哪一方能承担起统筹经济建设的重任。因此 ,财政投融资制度的创新 ,在于重建集权化的财政投融资体系 ,即严格按照公共需要和宏观政策意图 ,把每年的各项财政投融资来源 ,及资金使用规模、具体使用项目、各项资金使用的条件和使用收费等等 ,都象国家预算一样 ,明细编入计划 ,即财政投融资预算。这种预算与政府公共预算不同点在于 ,财政投融资预算编制计划后 ,只送国务院批准 ,呈人代会备案 ,人代会只对计划实施日常监督 ,而不审批 ,以保持投融资运作的灵活性。同时 ,财政投融资预算的实施 ,要通过资金委托———资金管理———资金运用三分离的投融资体系 ,明确委托———代理关系 ,确立人格化的投融资主体和监督主体 ,使资金的供、管、用之间产权清晰、责权明确 ,任何一环都不能无偿动用资金。
四、财政投融资体制创新的基础条件
我国传统的财政职能是建立在计划经济体制下 ,强调财政统收统支、统一调度社会资源与统一分配生产成果 ,在具体实施中 ,往往采用行政命令手段贯彻财政政策 ,相应 ,财政投融资以行政导向覆盖了国民经济的方方面面 ,投融资效率低。
随着社会主义市场经济的发展 ,市场已经在社会资源配置中发挥了重要作用 ,以财政为主体的统一调度社会资源的局面不复存在 ,财政职能转变为优化资源配置、公平收入分配和稳定经济增长等方面 ,这是以市场功能的充分实现为前提 ,并以弥补市场缺陷为己任 ,必须在尊重市场机制作用的前提下 ,运用市场手段进行政策调节。这种职能" 的转变为财政投融资体制创新提供了基础条件 ,主要表现在财政职能实施的法制性、效益性、主动性和协调性上 :第一 ,以法律规范财政活动的合理界线 ,并在法律的范围内实施财政职能。具体讲 ,财政活动必须通过立法或相应法律程序的批准 ,政府才能据以征税和支用所需款项 ,否则政府无权征用一分一厘钱款。因此 ,财政活动 (包括财政投融资活动 )必须按法律程序审批确立的计划 ,即国家预算和财政投融资预算来执行 ,一切财政资金要纳入国家财政的统一的复式预算管理体系中 ,不能存在任何形式的超越法制规范界线的强权资金运营 ,如“部长基金”、“省长项目”等。第二 ,建立有效率的财政。要适时地从提高两个比例为中心转向强化财政政策调控 ;从利益平衡转向目标管理 ;从基数法转向零基预算 ;从传统的收支平衡转向职能收支 ,以职能确定收支范围 ,同时吸收国际上现代财政定量分析和模型运用的新技术 ,科学规范财政的收支行为和结构 ,以提高财政效率。第三 ,政府掌握财政政策运用的主动权并能有效的控制财政政策运行。即通过强化公共财政职能 ,主动为社会经济运行降低成本 ;通过规范财政投融资预算 ,收缩财政投资战线 ,促进国有企业的扭亏增盈 ,积聚财政调控经济运行的财力 ,使国家主动地运用预算赤字、政府采购、税收等手段调控经济运行。第四 ,财政政策的实施必须与其他宏观调控政策配套实施。这不仅要求各种宏观政策如财政政策、货币政策、产业政策、投资政策和消费政策等协调连动 ,而且要求各种政策实施的时机、力度、方向、方式等的有机配合 ,尤其要保证财政投融资资金的运用与财政政策、货币政策、产业政策等对接。