时间：2022-09-22 06:28:57
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇户籍管理制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
通过户籍管理制度改革，加强政策引导和宏观调控，促进农村剩余劳动力向城镇转移，促进人才合理有序流动，加快我省城市化进程。通过改革，进一步完善户籍登记管理制度，保障公民合法权益，维护社会秩序稳定，使户籍登记能够如实反映公民的居住和身份状况，为各级政府有效地行使各项行政管理职能奠定基础。
户籍管理制度改革的原则：
一、坚持实际居住地登记和当地需要、当地收益、当地负担的原则。
二、坚持积极稳妥，分步实施的原则。
三、因地制宜，促进城乡协调发展的原则。
四、当地经济和社会发展的实际需要和综合承受能力相适应，科学制定人口发展规划，确保经济、社会持续、快速发展和稳定的原则。
二、户籍管理制度改革的内容
（一）按照实际居住地登记户口的原则，以落户条件取代计划指标，实行城乡统一的户口登记管理制度。
在全省打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构。取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质划分。取消“农转非”计划指标管理和“农转非”户口审批。为使户口登记制度如实反映公民的居住和身份状况，从统计口径上，以居民实际居住地和所从事的职业，将人口划分为城镇人口和农村人口，并统一登记为居民常住户口。
（二）以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽户口迁移政策，切实解决当前户口迁移、登记管理工作中的突出问题。
1、对到建制镇（含县城镇）落户的人员，不受居住年限限制，并可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，允许农民按照依法、自愿、有偿原则，进行土地承包经营权流转。农村集体经济组织要严格执行承包合同，防止进城农民的耕地撂荒和非法改变用途。
2、对夫妻相互投靠、父母投靠成年子女、未达法定婚龄的子女投靠父母，可随时办理户口迁移。
3、对新生婴儿或未落户的未成年子女，均可在父亲或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口，公安机关凭医疗保健机构出具的《出生医学证明书》予以落户，不再受其他任何条件限制。同时，公安部门应定期向计划生育部门通报登记户口情况，协助有关部门做好计划生育工作。
4、对公民收养查找不到生父母的弃婴、儿童和孤儿以及收养三代以内同辈旁系血亲和继子女的，收养关系成立后，收养人应持民政部门出具的收养登记证和本人的合法有效身份证件，向其常住户口所在地户口登记机关提出落户申请，报县、市公安机关审查核准后，办理户口登记或迁移手续。
5、对干部职工因工作调动办理户口迁移的，凭县级以上具有调配权的劳动、人事、组织部门的调令（含系统内调动）、迁入人及随迁家属户籍证明办理户口迁移手续。从社会上非在职人员中录用的国家公务员，公安部门凭设区市以上（含设区市）人事行政部门签发的国家公务员录用通知书和单位接收证明办理户口迁移手续。
6、对具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的，可在当地申请办理本人及共同居住直系亲属的常住户口。合法固定住所原则上是指购买、经批准自建住房或租住分配的公有住房，且申请人拥有房屋的所有权或使用权。稳定的职业或生活来源原则上是指兴办第
二、三产业的，被各类用人单位录（聘）用两年以上、并有县（市、区）以上劳动保障（人事）行政管理部门核准备案的劳动（聘用）合同，以及其他具有稳定经济收入或能证明具有稳定生活来源的人员。
7、各有关部门要积极协助公安机关做好应销人员的户口注销工作。对被判刑入狱、劳动教养、少年管教的，审判机关、公安机关要在做出判决、决定之日起30日内，通知被判刑入狱、劳教人员原户口所在地公安机关将其户口注销。
对批准应征入伍的，征兵办公室要将入伍通知书发往户口所在地公安派出所，由派出所出据户口注销证明后，方可办理其他入伍手续。
公安机关要加大死亡人员户口注销的管理力度，对不按时申报登记的，要依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国户口登记条例》等法规规定处罚。
（三）改革高等学校及中等专业学校学生户口迁移办法。
省内普通高等学校及中等专业学校录取本省新生，可以办理户口迁移。外省新生可根据自愿原则决定是否办理户口迁移。对未办理户口迁移的学生，在校期间，由学校所在地公安派出所按暂住人口实行登记管理。学生毕业后，凭设区市以上毕业生就业主管部门签发的就业报到证、接收单位证明、相关学历证明办理户口迁移手续。国家承认学历的非普通院校毕业生落户，凭劳动保障（人事）行政管理部门的录聘用手续（或核准的劳动合同）、接收单位证明、相关学历证明办理户口迁移手续。
（四）积极引进各类人才，为我省经济和社会发展服务。
对具有国家承认的大学本科以上学历人员、具有中级以上专业技术职称的人员、留学回国人员、各类专家、各学科领域的带头人员以及为本地经济和社会发展做出特殊贡献的其他各类人才，可凭聘用单位录（聘）用证明及相关证件资料，办理其本人及直系亲属落户手续，不受无固定住所限制。外商、华侨和港、澳、台同胞在我省投资、兴办实业，其境内亲属可以在我省城市落户。
三、工作要求
（一）统一思想，提高认识，加强组织领导。各级政府要高度重视户籍管理制度改革工作，组织好本地的户籍管理制度改革，结合本地实际，抓紧制定户籍管理制度改革的实施意见报上一级人民政府备案。公安机关作为户籍管理的主管部门，要充分发挥职能作用，认真落实政策，确保户籍制度改革顺利进行。（二）改革户口迁移审批制度，下放审批权力，简化审批手续。户口迁移以迁入地管理为主，取消户口迁移多部门管理和附加条件限制，由市、县公安机关统一管理、审批。各地在办理户口迁移落户工作中，要简化办事程序，提高办事效率。
（三）健全工作规范，从制度上强化管理。放宽户口迁移条件是公安机关加强人口管理的一项建设性措施，是一项以公民实际居住地登记户口的新的户籍管理制度，是加强和严密户籍登记的一项重要措施。各地要利用这次户籍管理制度改革，开展一次全面的户口整顿工作，通过对本地无户口、双重户口、应销未销户口及人户分离人员的清理整顿，掌握本地实有户口基本情况，摸清各类人口底数，加强实有人口管理，实现户口管理规范化。
【关键词】高校 学生户籍管理 弊端
户籍管理制度作为一种十分重要的国家行政管理制度，其存在和使用的范围相当广泛，到目前为止，世界各国都在采用这种制度。户籍管理的主要功能则包括对公民基本信息的管理登记，对公民的相关民事行为责任和全力进行确认。高校户籍管理则是学校进行安全保卫的基础前提。因此，加强大学生户籍管理有助于改善大学生户口存在问题，具有重要意义。
一、高校户籍制度改革中的问题表现
传统高校户籍制度中存在各种各样的弊端，加强对其的改革十分必要。我国公安部早在2002年就曾公布户籍管理相关多项条令，江苏省教育局随后也提出关于大中专院校学生的迁户问题，这是对户籍制度改革的一大突破。然而，大学生入学即迁户的比重仍然占据绝对的比重。形成这种情况的主要原因有几个方面：
（一）心理原因
部分学生从农村到城市中上学，自然形成想要迁移农村户口到城市中来，希望能够成为城市人，这种想法是当前存在的最主要想法之一。除此之外，部分学生出于对学习生活的便利性考虑，选择将户口迁移到学校。再者，就是学生往往担心毕业之后的就业问题，将户口迁移至学校往往可以扩大就业的机会，找到更好的工作。
（二）制度原因
目前，我国对农村的扶持力度逐渐加大，针对户籍制度管理上也取消了非农户口的管理，但是多数人还是认为考上大学之后，将户口转为城市户口的选择更好。虽然我国已经取消了农业税的征收，但是部分农村在征收一些集体费用上是以常住户口为基准，按照常住人头0收费，因此，许多家长为了减轻费用负担，选择将孩子户口迁出农村；还有一些农村户口的学生在入学时纷纷将户口迁至学校，可没有多长时间由于自家的村子房屋拆迁、土地分地，他们又拼命地想办法把户口迁入原籍。
二、基于高校户籍问题的管理办法
基于现存的高校户籍管理情况，不断使大学生入学以及就业问题得到更好的解决，高校应当加强对学生户籍管理工作水平和能力的提升。本文认为，应当结合现存的户籍管理制度以及社会发展现状，从以下多个角度采取有效措施：
（一）扩大户籍政策、制度的宣传力度，规范管理办法
虽然户籍政策关系到广大学生及家长的切身利益与生活，但是人们对户籍制度尤其是高校户籍制度的了解程度往往不够，更加不能够通过正规的、规范的方式申报户口。部分家长甚至对新的高校户籍管理办法完全不清楚，这些都造成了学生入学以及未来就业出现问题。
因此，应当针对高校户籍管理制度进行多途径的宣传，使学生及家长能够更好地了解户口迁移的利与弊。在这种前提下，学生及家长再对是否迁移户口做出选择。从而，消除多种原因的不合理户口迁移，为户籍管理减轻压力的同时，更是对学生未来的负责。
（二）简化户籍管理办法，优化身份证功能
针对社会生活中居民对相关管理流程便捷化的需求特点出发，改革现有的户籍管理制度，逐步简化户口迁移手续十分必要。现行的户籍迁移制度中，学生在入学阶段将户籍迁入学校内，毕业之后再迁入工作地。这种迁移反复，极大程度影响学生的学习生活。因此，本文建议简化迁户办法：学生入学后，户口保留在原籍。大学毕业后工作落实情况下可将户口迁移入工作地。另外，学生在入学前会办理居民身份证，针对这种情况，应当优化身份证的使用功能，使需要户口办理的相关流程，由身份证替代。这样就能为学生和户籍管理工作带来方便。
三、户口迁移实现信息化管理，逐步实现网上迁移
现代化信息技术的发展日新月异，更加被广泛应用到社会生活中的各个领域，为管理工作提供便利。将信息技术应用在高校户籍管理上不仅是社会发展的必然要求，更加能够有效地提高户籍管理效率。传统的户籍管理办法已经不能满足社会发展的需要，网络化的户籍管理适应时代和社会的发展，能够使户籍管理工作更加便利。大学生新生入学可以通过通知书以及户口簿等证件到当地的派出所办理户籍迁移手续，迁入地派出所在对学生的真实情况进行核实之后会办理相关手续、确认无误之后，就可通过电脑网络从迁出地派出所调取迁移人的户籍资料办理迁移。随着网络迁移的实现，户口迁移可以通过在迁入地派出所一次性办理，不必在迁入地与迁出地派出所之间来回奔波。这样就在很大程度上提高了办事效率。并且，通过网上迁移、审批、制证、异地办理避免户口迁移中因重复登记而出现的差错，大大缩短迁移时间。
结语
综上所述，本文针对高校户籍管理问题展开讨论，认为在进行高校学生户籍管理过程中，应当结合社会发展实际情况，以学生入学、就业提供便利为前提进行户籍管理。只有这样才能真正做到令大学生满意的户籍管理。由于高校学生户籍在管理过程中设计的范围广，政策性强，因此应当积极与相关部门之间形成密切配合的模式，这样更能提高管理效率，促进高校户籍管理的发展。
【参考文献】
[1]黄非非.对在高校中实施户籍、档案保留学校两年政策的思考[J].科技资讯， 2006 （6）： 157.
关键词：横琴新区；新型户籍制度；户籍制度创新
中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-02
横琴新区作为国家级开发新区从设立之初就担负着先行先试的重任，它要以新一轮改革为契机，通过大胆创新，摸索出一条粤港澳合作的新途径，打造三地共建的新模式。可以预见的是随着横琴开发的不断深入将会有大量的人员进入新区，这对横琴新区的户籍管理提出严峻要求，同时也要求横琴加快户籍制度创新的步伐。不过对于横琴来说户籍制度创新则需要慎重进行，因为作为一种制度，一旦确立实施它将成为刚性的规范，这将决定横琴能否吸引人才、留住人才并起到示范作用。所以我们要从横琴特殊的户籍诉求入手剖析横琴户籍制度创新的困难并寻找实践的可能路径。
一、横琴新型户籍管理的特殊诉求与定位
横琴地处珠江口西岸，毗邻港澳。按照《横琴总体发展规划》，2015年横琴新区人口将达到12万，202年人口将达到28万。在未来短短的5-10年间，横琴新区人口数量将增长15-25倍，人口素质结构将以外来高科技、高端服务业人才为主，社会经济将以现代服务业和高新技术产业为主，社会结构将从一个典型的农业社会转变为一个发达的后工业社会。
依据《横琴总体发展规划》横琴未来的发展会具有如下的特点：第一，社会多元性。依据横琴开发定位和产业发展方向，作为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式示范区的横琴必然会综合港澳台因素及境外因素，横琴新区将率先应对社会多元化带来的商机和挑战。第二，国际高端性。作为未来珠江口西岸的区域性研发平台、融合多方优势的国家级高新技术产业基地。国际高端人才将成为横琴社会的中坚力量。届时，世界范围内不同专业背景和研发领域的专家学者、知名人士将汇集于此，施展才华地。第三，跨境流动性。未来横琴社会的多元化结构及其发展的市场导向决定着横琴未来社会的巨大跨境流动。
随着如火如荼的建设工程项目上马，横琴对人才人力的需求也提到日程上来。横琴岛内自有居民的规模和知识结构显然无法满足横琴新区的发展需求，所以引进人才是必然选择也是必经途径。如何引进人才？光靠波动性较大的引才计划是难以持久的，要留住人才，让他们不仅要在那里工作，还要在那里生活、安家，更重要的是给予其制度上的身份保障。未来在横琴工作与生活的人群多样且复杂，他们中既有横琴岛的原有住民，又有伴随横琴大开发而迁入的外来工作人员，同时还有大量的在横琴工作的流动性人员，还有伴随澳大而进入横琴的港澳人员。这样大规模的人才涌动也对户籍管理制度提出迫切需求。不过在高端人才引入横琴的过程中我们不能忽视技术人员和劳务人员的引入问题，毕竟这一部分人群是横琴建设的主力军。由于横琴的地域空间有限，承载力不够。所以如何处理这个难题就成了重中之重。如何激发他们的积极性保障他们的权益和满足他们的诉求将是横琴户籍制度创新的难点所在。
尽管横琴新区依托于珠海市，并且横琴在户籍制度建设上稍显空白，但它并不能将珠海市的成熟做法拿过来就用。横琴比特区还要特，情况更复杂，因为它牵涉的主体和利益较多，而且还涉及港澳。由于横琴新区在最初的设计上采取分线管理，线内线外的管理、税收都不一样，这也意味着其他地区以往的户籍制度不能完全适应这里的情况，所以横琴新区迫切需要新型的户籍管理制度。它自身的这些特点也为其户籍制度设计提出很高要求。
如果说国内大多数地方的户籍改革是为了更好的推进城镇化进程、打破城乡二元结构，那么横琴的户籍制度创新则是不同的思路。它更注重的是用什么样的社会福利和居住保障达到吸引人才并有效管理的目的。就横琴新区的户籍管理创新，笔者认为应该站在横琴特殊的发展诉求基础上，着重于对现有的和流动的人员进行现代化管理而不是着重身份的转入及转出。横琴新区所面对的户籍问题与传统问题不同。
二、横琴户籍制度创新的难点所在
在中国，“户籍”并不只是一个符号或称谓，它除了人口登记功能外，还是资源配置的重要依据。因此如果没有一体化的公共资源供给，改革往往只是称谓替代，并没有实现真正意义上的户籍制度变迁。横琴新型户籍创新的根本困难并不在于确定一个居住地登记体制，而是在于户籍制度是城市公共福利体制的母体性制度和载体性制度，因此户籍改革就要求城市公共福利体制进行相应改革，而这种整体性改革对城市部门而言是存在巨大压力的，虽然户籍改革需要整体性的方案和多个政府部门之间的协调合作，但政府的部门利益却无形中成为改革的阻力。这直接导致横琴新区的户籍制度创新肯定会带来一系列的连锁反应，会对整个新区的运营成本形成考验。
“户籍”类似于公共产品，户籍的需求量表示希望成为该户籍居民的人数加上现有的户籍居民数，户籍的供给量表示在户籍范围内公共资源（如教育、医疗、交通、社会保障、就业服务等）最大限度内能承受的居民人数。人们对户籍的需求，是一种派生需求，除了因“户籍身份幻觉”而对户籍身份的独特青睐外，更主要是源于对户籍背后附加的公共资源的垄断性利益需求，希望能享受只有户籍居民才有资格获得的排外性权利。
但是横琴的户籍制度改革并不是由自己所能完全左右的。作为一个地级市的一个副厅级行政单位的横琴新区政府面对的是粤港澳三个省级政府，打交道时明显级别不对等，无疑会遇到许多行政体制障碍。当横琴新区在户籍制度创新方面涉及到港澳因素、境内外因素时解决起来难度会很大。因此，横琴需要相应的行政决策权。目前横琴只能渐进、适度进行户籍制度改革来适应经济、社会发展需要。这种创新要侧重于从传统的户籍管制向户籍服务转型，给有意入户横琴的人员提供优质、便捷、高效的公共服务。
好在粤澳两地政府在社会事务领域签署了广泛的框架性协议，对推进两地在社会管理领域中的合作起到积极作用。户籍管理制度不同于政治制度和经济制度，它具有较大的制度适应性。珠澳两地政府在共同开发横琴的过程中，可以充分利用这种制度适应性，遵循市场主导、政府推动和司法先行的原则进行先试先行，在居民身份、社会保障、社会组织管理等社会管理体制领域优先探索相互对接和整合的方式和方法。比如，为了适应横琴新区双线通关的需要和横琴新区发展过程中大量澳门居民会移居横琴新区的现实，珠澳两地可以据此建立双方共认的特殊居民身份制度。以居民身份制度为基础，横琴新区与澳门特区可以在社会福利、教育医疗、社会组织管理等领域进行对接，从而为建立珠澳同城融合的社会管理体制奠定基础。
对于由户籍制度改革引起的其它配套制度改革，则要根据社会经济发展水平，从实际出发，制定不同行业的不同准入方式，要坚持同步、稳定原则，要着重考虑到人才、人力的合理流动和调配，要在保证社会经济秩序的前提下，逐步满足人们自由迁徙的意愿。这需要加强户籍依法科学管理，完善户籍信息登记制度等一系列做法。
三、横琴户籍管理创新的思路
由于横琴未来是以一个外来人口为主的新型城市，而且它的人口流动快，人员构成复杂多元，因此我们应该以信息化政府为先导，以输入地与输出地协同管理的警备模式为基础，以相关职能部门的网络联动管理为主体，结合文化、自然环境的改造，加强公共服务产口的提供，对新区的户籍采取多元化，动态化管理。
在经济全球化推进的今天，人力资源的合理流动日益成为各个经济体提升自身竞争力的一个重要手段。因此横琴的户籍转出与转入要以市场需求为导向，并且由管委会承担资格审查任务，必须满足劳动力自由流动，有序流动，促进生产力提高的最终目的。在人口流动的过程中，横琴政府应该扮演“中介服务”的角色，提供快捷、安全的信息服务及现代化的宜居环境，促使劳动力进行符合市场需求的有益流动，并对过程中出现的问题及时予以修正，使各种社会矛盾得到较好地解决。
在这一做法上横琴可以借鉴国外的一些有益经验。在国外许多城市，无论国际移民还是本国人，都有人口就业许可，这也是一种就业准入制度。比如柏林，需要多少理发师、厨师等，都有数量限制。要到柏林就业，必须要符合条件同时有用工缺口才可以进去。通过德国的经验，我们也可以建立一种劳动用工信息的交流平台，及时为外来务工人员通报各种用工信息。让外来人员第一时间知道他们应该到什么的企业才能找到待遇高、福利好的工作，而不必在已经相对饱和的企业浪费时间。而了解用人单位的信息的同时，我们的政府还应该积极却了解外来务工人员的信息，主动将本区域的劳动用工信息向全国各地公布，吸引具有相关技能的务工人员就业。
按照以上的理解，横琴新区所要求的应该是包含外来人口登记制度、单位管理制度、社会治安综合管理制度等在内的新型户籍管理制度。横琴的新型户籍管理制度应该主动淡化二元户籍结构，在实质上以流动人口聚集地带为基础，采取一种属地他管理的方式；横琴的新型户籍管理制度要摆脱传统管理模式下强调以公安机关为主体的管理和控制，需要把流动人口看作是主动积极的新区力量，尤其在其聚集地突出其主体地位，强调流动人口的参与和自治理；另外，传统的户籍管理模式注重管理，强调对流动人口不法行为的限制，而横琴新型户籍管理制度更主要的是成立各种自治性质的组织为横琴居民提供服务，使其获得良好的生活保障和福利，进一步提高横琴的对外吸引力。
具体来看，针对目前横琴新区的发展需求和管理现状，我们在其户籍制度创新上可以参照国内外先进经验理出横琴户籍制度创新的方向。
第一，建立新区政府有关部门共享的户籍信息平台。新区人口的户籍管理不能靠公安机关单打独斗，必须充分发挥整体作战优势。最好由新区政府牵头，建立一个涉及到各个职能部门的人口信息网络，定期从主要业务部门提取一些相关的有利于综合管理的信息，并就所需要的信息确立统一的统计口径，从而在横琴新区层面上建立一个信息共享平台。各部门可以依据自身的权限从该系统中获取不同等级的共享信息，同时新区各部门还可以根据上述数据资料生成一系列为综合决策服务的新信息。
第二，建立输入地与输出地协同管理的户籍模式。输出地的公安机关应在第一时间与输入地公安机关保持联系，了解每一个外来人员的户籍信息及过往表现。
第三，建立横琴居民信誉数据库。将每位居民在横琴的优良记录和不良记录登记在册，以此来影响其在横琴的福利挂靠及流动和工作转向。
第四，建立“人性化”户籍管理机制。通过与户籍转入人员建立良好关系，可以让转入人员在刚进入横琴新区就感受到新区的关怀，这可以稳定他们的心，对他们快速融入社会有利。同时还可以建立一种社会中介组织，吸收外来人口参加管理，既分担了政府职能部门的部分管理功能，又能维护外来者的群体利益。给外来人员一种主人翁的责任感，把这里当作自己的家，消除陌生感、恐惧感、不平衡心理等负面情绪。
综合来看，横琴要实现在户籍制度方面的创新具有一定难度，但是自2009年6月国务院通过了《横琴总体发展规划》，之后又批复同意在横琴新区实行比“特区还特”的政策，这也明确的传递着一个信息：横琴开发是一种更加开放的大胆探索。而且对于横琴而言历史遗留户籍问题较少，可以在崭新的平台上搭建新型户籍制度，不需要循序渐进的户籍改革做法。这是横琴创新的优势所在，这也是横琴肩负模式探索的重任。
参考文献：
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[5]魏娜，汪大海.社区管理（第三版）[M].北京：人民日报出版社，2009（12）：26.
一、我市户籍管理制度改革的基本情况
为应对“入世”挑战，引导农民向非农业和城镇有序转移，密切党和政府与人民群众的关系，维护最广大人民群众的根本利益，促进人口资源的优化配置和合理有序流动，根据江苏省的统一部署，泰兴市从××年月日起，全面实施户籍管理制度改革，取消农业户口、非农户口、地方城镇户口、自理口粮户口等各种户口性质，以实际居住地登记户口，统称“居民户口”，实行统一的户口登记管理制度。户籍制度的改革，对推动城乡经济协调发展，加速城市化建设步伐，具有积极意义。
二、户籍管理制度改革给优抚安置工作带来的影响
我国改革前的户籍制度是社会主义建设和计划经济时期逐步建立起来的，退役士兵安置方针政策是在农业、非农业这一户籍制度大框架下制定形成的。户籍制度改革，没有“农业户口”与“非农户口”之分，这给做好安置工作带来了不少新情况、新矛盾、新问题。
⒈给安置工作的思维模式带来冲击
我国过去户籍制度已实行多年，无论是广大人民群众，还是国家机关工作人员，都长期习惯于城镇户口、农业户口这种制度思考问题，制定政策，开展工作，即使在逐步建立社会主义市场经济体制的过程中仍然如此。退役士兵安置实行“从哪里来，回哪里去”的原则，城镇户口由政府实行“按系统分配任务，包干安置”的办法进行安置，农业户口的政府不负责安置，只能“从哪里来，回哪里去”。这些政策，退役士兵了解，政府机关熟悉。退役士兵对照政策“对号入座”，政府机关依照政策“定式操作”。户籍制度改革了，没有了“农业户口”与“非农户口”之分，退役士兵的欲望思维在调整，政府机关的工作思维不适应。
⒉给保障退役士兵的合法权益提出了新要求
户籍管理制度改革，没有了城镇户口、农业户口之分，市民统称居民，不少的退役士兵就提出，同为居民，待遇应该均等，农村入伍退役士兵提出，同样按照法律服兵役，尽义务，但是，城镇户口的服役期满回来，政府安排工作，不安排工作的，享受政府自谋职业补助。因此，他们提出：城镇户口、农村户口退役士兵权益和义务应均等，要统一，不能歧视，一视同仁，不能一个政府两个政策等。
⒊给国家安置方针政策带来挑战
我国现行的优抚安置方针政策是过去长期的历史时期形成的，它为国家建设、社会稳定、经济发展发挥了积极的调控指导作用，维护退役士兵的合法权益作出了不可磨灭的贡献。但是，随着户籍制度的改革，过去以“户口”性质为依据制定的退役士兵安置方针政策面临新的挑战。
⒋给国家、地方财政增大了负担
户籍制度改革后，如果按照城市居民权益均等的原则，政府势必要加大财政投入。退役士兵安置补助金，就是重要的一个面。我们泰兴全市每年退役士兵约人左右，城镇户口的约人左右（含转业士官人左右）。从××年开始，我市对退役士兵安置工作实行改革，对城镇退役士兵全面推行自谋职业为主，安置就业为辅的就业办法，动员鼓励城镇退役士兵、转业士官积极自谋职业，政府发给自谋职业补助金。对农村退役士兵发给元的生产生活补助。××年共发放一次性自谋职业补助金和生产生活补助费万元。如果退役士兵全部按居民户口即作为城镇户口安置，安置数量将会增长。政府每年需增发一次性补偿金万元。这无疑给地方财政带来更大的负担。
三、户籍管理制度改革新形势下的安置工作的对策
退役士兵安置工作历来是党和政府十分重视的工作，它具有很强的政治性、法制性、政策性、社会性。做好安置工作，对巩固国防，促进部队建设，维护社会稳定具有十分重要的意义。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，退役士兵安置难矛盾日趋突出和尖锐。一是安置人数越来越多，二是企业改制，用工制度改革，计划经济时期的安置模式已不复存在，三是安置渠道狭窄，政府安置工作的调控手段越来越少。四是即是实行货币安置，经济发达地区由地方财政负担，另操作，矛盾少，经济欠发达地区大多实行统筹，这既无法律依据，且统筹难度大；五是货币安置的标准不尽统一，产生攀比等新矛盾。户籍管理制度的改革，原有的矛盾没有得到有缓解，新的矛盾接踵而至，从根本上解决安置难的问题已刻不容缓，改革退役士兵安置办法已迫在眉睫。作为政府安置工作职能部门退役士兵的“娘家”，我们要敢于进言，有新作为，以改革的精神认真做好安置工作，从根本上保障退役士兵的合法权益，我们的粗浅设想是否可从四个方面改革现行的退役士兵安置政策。
⒈取消征兵工作中的农业、非农指标。农业与非农征兵指标的下达是户籍制度改革前征兵工作的需要，也是减轻政府安置压力的有效措施。在户籍制度改革的新形势下，应取消征兵工作中的农业与非农指标，同时，取消《优待安置证》农业、非农不同的发放对象。
⒉统一“城乡”征兵文化条件。现行征兵工作中对应征青年确定了城镇户口的青年高中文化，农业户口的初中文化，户籍制度改革，难以区分城镇与农村，不应采取不同的征兵文化条件。
⒊全面推行自谋职业，实行货币安置。户籍制度改革，取消城乡户口性质，其安置工作量必然成倍增加，鉴于目前安置渠道越来越狭窄，调控手续越来越少。因此，全面推行退役士兵自谋职业，发给自谋职业补助金，实行货币安置，这是退役士兵安置工作的必由之路。而且，这种办法已逐步被广大退役士兵所接受，现在问题的关键之所在，是由省级政府依据居住农村和居住城区以有无责任田为依据，统一制定自谋职业补助金标准，对居住农村有一份责任田的退役士兵其自谋职业补助金适当低一点，居住城区无责任田的退役士兵略高一点全省统一标准。由县（市区）级政府统筹发放自谋职业补助金。
关键词:三农;制度;制度创新
中图分类号:F32文献标识码:A
长期以来,农业、农村、农民问题一直是制约我国经济社会发展和现代化进程的关键性问题,也是关系到党和国家工作全局的根本性问题。增加农民收入是破解“三农”问题的关键所在。我国农民收入与城市居民收入相比水平低、增长慢、波动大,有的年份甚至出现负增长,城乡经济社会发展差距持续扩大。因此,研究和解决农民增收问题,对于推进我国社会主义新农村建设,推进我国经济社会全面协调发展具有重要的战略意义。
一、农民增收的制约因素
我国农民的收入由于受到一系列不合理的制度设计和制度安排的制约而增长缓慢。
1、户籍管理制度。农民收入低,源于我国户籍管理制度的刚性约束。我国实行城乡二元结构的户籍管理制度,在城乡二元结构的户籍管理制度背后,隐含的是长期的行政控制而导致的城乡居民对国民财富的分配不均和对社会资源占有的不平等,这种不均和不平等,体现在城乡居民的就业养老、医疗保险、子女教育、文化设施和享受社会公共服务等权益保障的不平等上。
2、劳动就业制度。我国在劳动就业制度的安排上,存在着两个劳动力市场:一个是收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场;另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低下的劳动力市场。二元的劳动力市场使得农民无法取得与城市居民同等的劳动力资格,不能获得与城市人口同等的劳动收入,在一定程度上影响了农民的收入。
3、生产经营制度。农业生产必须走产业化经营的道路。产业化经营的实质就是要用市场化的理念发展农业,要用工业化的理念发展农业,实行区域化布局、专业化生产、工厂化种植和养殖。目前,从总体上看,我国农业产业经营中龙头企业数量少、规模小,服务体系不完善,组织化水平低。
4、资金融通制度。我国农业金融体制僵化,投资机制缺失,受财力限制,政府支农往往心有余而力不足,造成我国农业发展资金不足,减缓了农业经济发展的步伐和农业产业结构的优化。
5、社会保障制度。我国目前社会保障制度的对象主要是城市居民,基本上没有将农民包括在内,城市职工普遍享受的养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险,农民是被排除在外的。这种城乡二元化的社会保障制度,使农民的社会保障处于一种近乎缺失的状态。
二、以制度创新促进农民增收
我国特殊的城乡二元结构是农民收入低的主要原因,对于这样的体制性、制度性问题,必须通过改革,实现制度创新,才能从根本上加以解决。
1、户籍管理制度创新。要尽快建立符合社会主义市场经济发展需要的户籍管理制度,按照在居住地登记户口的原则,建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法,逐步打破城乡分割的二元户口管理结构,建立城乡统一的户口登记制度。取消户口附加条件,消除附加在户口上的社会功能,加快实施与户籍制度改革相配套的其他改革措施,避免和消除不利于户籍制度改革的体制和政策。强化人口信息化管理手段,利用计算机的应用和大面积联网促进户籍管理改革,提高户籍管理的质量和水平,为建立统一的、现代化的全国户籍管理信息网络创造条件。抓紧制定《中华人民共和国户籍法》,实现户籍管理法制化,同时做到配套法规的制定工作,逐步形成户籍管理的法律体系,并健全管理机构,加强户籍管理的力量,使户籍制度改革既有法律保障,又有组织保障。
2、土地产权制度创新。要以市场化为目标积极推进农村土地产权制度改革与创新。首先,积极探索农村集体经济所有制新的实现形式。分散经营、集体经营和股份制经营等经营方式的区别只是要素的组合方式不同,真正影响利益分配的是不同组合方式下的产权占有形式。因此,在产权归属明晰的基础上,采取灵活的要素组合方式可以更好地提高经济效率;其次,在明确各要素归属的基础上加深土地分配和流转的市场化程度。例如,在使用权的分配中引入拍卖机制,使土地的分配更符合市场效率,集体利用再分配方式保障社会成员的公平。培育以集体和农民为交易主体的土地所有权和使用权的转让市场,重新定位政府在该市场中的角色,减少政府利用土地审批权对农民和集体利益的侵犯;最后,完善保护产权的保障体系。依法保护农民的收益权是激励农民积极参与市场竞争的基本条件。国家应通过立法和加强执法使农民的权益免遭侵犯。
3、劳动就业制度创新。如果只有城市经济的发展而没有农村经济的发展,那么国民经济的持续健康发展是不可能的。所以,科学发展观要求城乡统筹发展。沿海地区城市的快速发展事实表明,进城农民越多,城市发展越快,新增就业岗位也就越多;新增就业岗位越多,城市居民收入增长也就越快。农民进城打工为城市的发展和城市居民生活水平的提高做出了很大贡献。因此,要改变“农民进城会抢城里人的饭碗”的片面认识,打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限。以劳动力素质作为就业的主要标准,建立城乡统一的就业制度,健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。当前,要抓紧消除对进城农民务工的种种限制,清理收费项目,善待农民工,使他们在城市能有平等就业的机会,能够获得他们应得的劳动报酬。
4、生产经营制度创新。农业是一个世界公认的弱质产业,要改变农业的弱质性,必须进行生产经营制度的创新,农业产业化和农村工业化是这种创新的必然选择。我国现在普遍实行的是“”,这种经营制度尽管在改革初期极大地调动了农民的积极性,推动了农业经济的高速发展,创造了世界农业发展史上的奇迹。然而,我们必须清醒地认识到,这种“奇迹”的发生是建立在改革前农业生产效率极度低下的基础之上的。这种以家庭为单位的小规模经营方式与农业产业化和农村工业化是不相适应的。我国现在的农业生产力和改革初期相比,已经有了极大提高,应该随着生产力的变化而变化,以适应生产力新的要求。创新农业生产经营制度,要扩大农业生产经营规模、扩大生产经营范围、拉长农业产业链条、完善农业产业结构,使农业真正按市场化的要求进行经营。当然,这将面临一系列的问题,一个最主要的问题是农业剩余劳动力的转移问题,农村工业化是解决这一问题的最有效途径。
5、资金融通制度创新。改革和创新金融体制,拓宽发展农业的融资渠道。首先,要根据农村金融服务的要求,改造现有的农村信用社,改变目前农村信用社的行政主导倾向。同时,要制定规则,开放农村金融市场,培育大批名副其实的合作性农村信用社,以建立一个功能多元化、机构布局合理的农村合作金融体系;其次,要营造农村信用和资本市场,从根本上解决投资者对农业的顾虑,形成有效的市场化农业投资机制,消除体制对投资农业产生的不利影响,使投资者对投资农业形成稳定的预期收益;最后,建立农业外资金投入农业的稳定收入机制。当前,我国政府尚未建立起完善、有效的农业支持保护体系,在农业面临市场风险和自然风险的情况下,农业外投资者和广大农民一样,投资风险莫测,进而缺乏投资的积极性。因此,要解决农业投资不足问题,政府就必须着力建立完善、明确的支持农业发展的政策体系,以使农业外资金投入农业也能得到社会平均收益。
6、社会保障制度创新。要切实解决农民增收问题,还必须完善社会保障体系,保证竞争起点的公平。为保障市场竞争的持续和经济、社会的安全,必须逐步建立和健全确保农民增收的社会保障体系。其主要内容包括:把失去土地已经市民化的农民纳入城镇社会保障体系,使其享有与市民同等的社会保障待遇。建立农村社会保障体系,把养老保险、医疗保险作为其优先和重点项目,建立与城镇相同的农村社会保障。多方筹集农民社会保障资金,其中要明确政府的财政责任,特别是要从农民对国家所做的财政贡献和农业用地转为非农业用地而转移的收益中筹集社会保障资金。
科学发展观要求城乡统筹发展,要求每个公民有平等的发展权,我国二元化的制度设计制约了农民收入的增长和农村经济的发展。因此,必须进一步深化农村体制改革,实现农村制度创新,从根本上消除不合理制度对农民增收的制约,真正解决农民增收问题。这是社会主义新农村建设的必然要求。
(作者单位:河南辉县市委党校)
主要参考文献:
[1]高煦照.农业产业化与社会主义新农村建设.农业经济,2007.1.
【关键词】高校学生 户籍管理
一、 大学生户籍管理存在的问题及其原因
1.户籍迁移手续烦琐容易出错。目前高校新生入学和毕业生离校均需办理户口迁入、迁出等手续，由于各地区发展水平存有差异，有的地区手工填写存在字迹不易辨认的情况，其次少数民族学生姓名音译存有差异，还有缺乏更改或管理印鉴，户口迁移证随意涂改等情况，均严重影响户籍管理工作。
2.户籍长期滞留学校不利于对学生的有效管理。随着毕业生就业制度的改革，部分毕业生没有找到合适的工作单位，毕业生户籍长期滞留在学校，“持证不入、人户分离”和户口迁移证丢失等现象十分突出，客观上造成户籍管理混乱。
3.户籍变动不利于人才的合理流动。部分学生为了将户口留在大中城市，暂时到一些并不喜欢或专业并不对口而设有集体户口的单位就业。户口一旦落在大城市，则重新选择单位，户口则空挂在原初选择的单位。一些专业对口、适合毕业生发展又十分需要这些人才的单位，由于没有设立集体户口，所以不被许多毕业生接受。
造成户籍管理的弊端究其原因很多，分析主要有如下几点：
1.大学生对户口迁移认识不到位。按照公安部2003 年公布的户籍管理七项便民利民措施要求，大中专院校学生入学后是否迁移户口，可根据本人意愿决定。现实中大学生入学迁移户口的比重仍然在95%以上。很多学生担心如果户口不迁至学校，会影响到在校期间的生活和学习等。
2.较低的大学生就业率。高校不断地扩招势必带来严峻的就业形势，许多大学生在毕业当年很难找到合适稳定的工作，因此不能及时将户口从学校迁出，或由于工作的变动频繁，户籍手续没有及时跟着变动，给高校的户口管理造成一定的困难。
3.大学生不重视户籍迁移。很多大学生不是很清楚户口迁移的重要性，导致对户口迁移手续的不重视。等到要迁移或是有用的时候才去办理有关手续，已经失去了最佳时机，给日后的结婚、生子、买房、子女入学、出国时户口迁移带来了很多不必要的麻烦，也造成了不必要的人力、财力及精力的浪费。
二、大学生户籍管理的重要性
户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的国家行政管理制度，能确认公民的权利，证明公民的身份，方便公民参加各种社会活动。大学生户籍管理良好有序，有利于大学生办理户口迁移手续，也有利于大学生毕业后如结婚、生子、买房、子女入学、等事宜。随着我国高等教育的不断发展，户籍手续入学时迁来毕业时迁走的模式已暴露出不少问题，改革大学生户籍管理制度已成为我国户籍管理工作的一项重要内容。
三、大学生户籍管理规范化的建议
1.改变现有户籍迁移制度。采用从简的户口迁移手续。学生考上大学后，户口留在当地，凭录取通知书、户口簿、居民身份证、本人照片到其户口所在地派出所办理本人“户籍证明”手续。“户籍证明”可由学校户籍管理人员统一收取、管理，学生毕业时返回本人。学生在校期间，均可凭本人“户籍证明”、暂住证及本人学生证办理相应手续。大学生落实好工作后需迁移户口时再办理户籍手续。这样手续简单，便于户籍管理机关及学校管理管理。
2.强化居民身份证的作用。目前，许多在校大学生出国留学、外出探亲、参加考试等都要受到户口的限制。应当进一步强化居民身份证的法律效力，无论是居民身份证的使用期限还是法律效力，原籍的居民身份证同样可以继续使用，并结合学生证等相关证件，充分发挥居民身份证等证件的证明力，为高校学生的工作学习提供方便。
3.做好毕业生户籍处理。大学生毕业后, 应届毕业生凭用人单位与毕业生签订的《就业协议书》《普通高等学校毕业证书》《全国普通高等学校毕业生就业报到证》，将户籍档案由原籍迁到其工作单位所在地办理落户手续。对于未能找到合适工作单位或工作单位没有集体户口的毕业生，可凭学校颁发的毕业证书、本人入学时的户籍证明、身份证及就业报到证办理户口迁移手续，将户口挂靠人才服务中心，待工作单位落实后或有了固定住所再办理户口手续。
4.推进网络一体化管理。全国公安人口管理系统建立网络共享的资源平台，实行网上迁移。迁移户口只需在迁入地派出所一次性办结，各城市公安机关之间也可以迅速查询系统中常住人口的服务处所、住所、照片等个人信息以及家庭成员情况，实现人口信息网络化办公，建立网上迁移、审批、制证、异地办理的管理运行新机制。
参考文献：
[1]邱河.浅谈高校学生户籍档案管理之改革[J].景德镇高专学报.2009(03).
【关键词】城乡关系 统筹发展 制度基础
随着国家实施新农村建设这一重要战略措施,我国的城乡关系开始迈入良性互动的新时期,实现城乡的统筹发展是新农村建设的题中应有之义。实现城乡统筹发展的着眼点在于制度的建设,总体的改革思路是在完善“少取”政策的基础上,加大“多予”和“放活”的力度。
城乡一体的户籍管理制度
我国现行的户籍管理制度人为地将居民划分为农村和城市户口,城乡居民因户口类别的不同而享受不同的政治、经济、社会权利,“农民”被严重身份化。农民如果向城市迁移,在非户口所在地要得到与当地居民同等的待遇,必须付出高昂的成本。这一现状严重地影响我国城镇化的步伐,大量进城打工的农民,虽常年居住在城市,但由于户口的原因,不能成为真正意义上的城市居民。
要实现城乡的统筹发展,必须建立城乡一体的户籍管理制度,使城乡居民享有同等的迁徙权。这是构建城乡良性互动的发展机制、缩小城乡差距的必要措施,也是实现城乡之间人口自由合理流动,加速我国城镇化的前提。同时,户籍管理制度关系到人口的流动、迁徙等全局性的问题,必须由国家审时度势,做出决策。其改革制度取向,一是淡化国家政策的城市取向,使户籍与其所附着的各种福利待遇逐步分离,平等对待城乡居民原本应享有的权利和义务。二是逐步放宽对农村居民迁往城市的限制,给流动人口更多的迁徙自由权。可以先从小城镇进行试点,最终扩大到城市。三是建立新的户籍登记管理制度,以居住地、固定住所和稳定收入为依据划分城乡户口,逐步实现城乡一体的户籍管理制度。
城乡一体的社会保障制度
我国城镇的社会保障体系已经基本完善,就全国范围来讲,社会保障制度的受益群体基本是城镇人口,广大农村人口能享受到的社会保障范围很小,大多依靠的是土地的保障,全国9亿多农村人口中,7亿多未能享受到基本的社会保障。虽有大量的进城务工农民常年在城镇就业和居住,但他们并未被纳入到城镇社会保障对象之中。
总体来讲,城镇居民享有的社会保障水平远远高于农村居民。但基于城乡在经济、社会条件的差距,试图快速实行城乡一体的社会保障制度是不现实、不可行的。较妥善的路径是分头并进,一是加强对农村卫生服务的建设,尤其是财政的支持力度。以农村预防、保健健康教育、卫生监督和卫生监测为支持重点,缩小城乡卫生服务差距。财政资金用于农村卫生服务网络建设的投向应该做出调整,应以乡村两级为主,明确政府在乡级卫生机构建设中的财政支出范围,尤其是在经济欠发达地区,由于县乡两级缺乏财政支柱,必须加大上级对乡镇卫生院的资金供给,以提高其公共服务水平。加强村级卫生机构的建设,提高农民对基本卫生服务的可得性。二是大力发展农村社会养老保障事业。由于我国农村老年人口的比重较高,构建农村社会养老体系是一个渐进过程。我国作为一个发展中国家,农村老龄人口数量庞大,短时间内国家难以包揽农民的养老保障,必须依靠农民自身及村集体,这也是发展农村社会养老保障事业的基本途径。因此,应实行家庭养老保障与社会养老保障相结合。要考虑到各地农村社会经济发展的不同,构建农村社会养老保障体系应允许存在一些差异性,避免一刀切。针对不同地区的实际情况,应使筹资标准和保障标准互相适应,考虑当地农村的负担能力。此外,还要全面建立农村低保制度,解决贫困人口的问题。三是逐步实行城乡并轨,可以在条件具备的地区先行试点,逐步推进城乡统一的社会保障制度。以试点地区作为过渡环节,为统一并轨创造经验。此外,还应积极地把进城务工的农民纳入城镇社会保障的范围。
城乡一体的劳动就业制度
近年来,大量的农村剩余劳动力流向城镇。据统计,目前我国在城镇务工的农民工约为4亿。如此庞大的群体,在城镇并不能获得足够的就业空间,大量无技术的农民工只能从事重体力劳动或城镇居民不愿意承担的脏、累、险的工作。总体上来讲,农民工在城镇就业依然面临诸多的限制和歧视,更谈不上享受与城镇居民同等的福利待遇和社会保障。如此庞大的群体,在城镇中如果长期处于边缘地位,必将带来城市秩序的紊乱。这既是对进城务工农民极大的不公,也是对劳动力资源极大的浪费。
实现城乡的统筹发展,必须把城乡劳动力资源作为一个整体进行开发,建立城乡统一、公平、有序的劳动力就业市场。首先,规范农民进城就业的各种制度,取消各种对农民就业的歧视性政策,保障农民工的合法权益,扫清农民进城务工的制度障碍,为农村剩余劳动力向城镇的合理流动创造良好的制度环境。其次,构建完善的劳动力就业市场。规范、完善的劳动力就业市场是保障农民工合法权益的长效机制,也是其制度平台。规范的劳动力就业制度包括工资形成的市场机制和集体谈判制度、保护劳动者的劳动立法、工会发挥作用的方式和程度等。有关部门要尽快制定有关农民工工资支付的法律法规,构建并完善农民工劳动合同管理制度。工会作为劳动者的组织,应发挥其应有的保障劳动者合法权益的功能。提高农民工的组织化程度,以组织的力量来保障农民工的权益。最后,应该构建惠及农民工的城市基本公共服务制度。在城市管理方面,有关部门应把进城农民工作为城市居民的一部分,纳入统一到管理和服务体系中。在事关农民工切身利益的住房、义务教育、公共卫生等方面,考虑他们的实际需求。针对农民工构成复杂这一现状,采取低水平、广覆盖的方针,多形式、分步骤地把农民工纳入统一的社会保障体系。
城乡一体的土地市场
我国现有的土地面积不足19亿亩,且每年还以1000万亩的速度递减,农村的土地制度与城市的土地制度仍然存在着二元性,农民对土地的权利一直处于弱势。由于相关的社会保障制度的缺失,土地依然是农民赖以生存的基础。农民一旦失去土地,必将产生大量的社会问题。全国的失地农民至少有4000万左右。由于农村土地使用权管理及市场发育的不完善,土地使用权合理转让存在诸多的障碍,农民无法摆脱对土地的依附。在土地征用过程中,侵犯农民土地合法权益的现象依然大量存在。
构建城乡一体化的土地管理制度,应该逐步整合城乡土地市场与土地管理制度。一是要以法律的形式明确界定农民的土地权益,在赋予农民更大的土地自由交易权的基础上,给他们提供以承包权作抵押的机会。通过抵押承包权实现与土地权利相连的经济权利,进而实现城乡土地同等的权利。法律也应提供更多的灵活性,我国《物权法》对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格,农村宅基地的转让至少应该对所有农民开发,而不仅仅是同一村集体的农民。二是完善土地流转制度。设立专项基金,鼓励规模化经营。探索多种形式的土地流转,可以允许农村集体的建设用地进入市场交易,促使农村劳动力向城镇转移。构建土地流转的长效保障机制,解决土地流转后农民的权益保障。三是规范土地征用制度。提供对失地农民的补偿标准,增强补偿的公平性,改善征地的程序。完善补偿计算方法,使其更公平,为社会所接受。对征用土地的用途进行限制,缩小强制性征地范围。在保证国家计划用地基础上,把更多的非农建设用地交由农村集体开发,让农村土地作为资本直接参与工业化、城镇化,让农民分享土地增值的效益。
城乡一体的公共财政制度
关键词：户籍制度；一元化；城乡统筹
基金项目：河北省教育厅人文社会科学研究项目：“河北省户籍制度变迁与改革路径研究”（项目编号：S2010204）
中图分类号：D631文献标识码：A
中国的户籍制度由于城乡二元格局造成的二元户口划分，其系统性、延续性对整个社会造成的影响深刻而长远。如从政治权利、身份地位、教育机会、职业获得、社会保障等方面影响和制约人们的政治经济生活。河北省户籍制度改革相对较早，推进过程较快，改革措施较为系统，改革经验和所产生的社会效应值得总结分析。同时，所辖区域内户籍改革差异较大，但存在共性问题较为突出，表现出一定的典型特征，破解共性关键问题有利于深化户籍制度改革，推进户口一元化，推动城乡统筹发展。
一、河北省户籍制度改革回顾与总结
河北省逐步降低城镇落户门槛，有利于城镇化进程；稳步建立落户筛选机制，引导人员合理流动；同时积极推进配套改革，加快实现城乡基本公共服务均等化。
首先是石家庄开省会城市之先河，使外来人员进城落户不再成为难题，决定自2001年8月1日起实施《户籍制度改革实施细则》。2001年8月1日到2003年10月1日，石家庄市共接纳外地人口14万余人，其中外来务工人员8．6万余人，非本地生源大中专毕业生1．5万余人。
其次是2003年7月21日河北省人民政府批转《关于我省户籍管理制度改革的意见》，提出了户籍管理制度改革的目标和原则，明确具体改革内容：（一）按照实际居住地登记户口的原则，以落户条件取代计划指标，实行城乡统一的户口登记管理制度；（二）以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件；（三）改革高等学校及中等专业学校学生户口迁移办法。对具有国家承认的大学本科以上学历人员、具有中级以上专业技术职称的人员、留学回国人员、各类专家、各学科领域的带头人员以及为本地经济和社会发展做出特殊贡献的其他各类人才，可凭聘用单位录（聘）用证明及相关证件资料，办理其本人及直系亲属落户手续，不受无固定住所限制。据公安机关统计，2003年10月到2008年底，全省城镇人口共增长400万，年均增长约80万。除自然增长和城中村成建制转为城镇人口因素，每年纯迁入城镇的只有30多万人。
第三是2009年4月28日省政府《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，进一步放宽了我省城镇落户条件，就引进省外人才到我省城镇落户、实行高校毕业生先落户后就业政策和针对高层次人才的人才居住证制度等做了明确规定。基本落户条件：取消“稳定职业”限制；人才投资者落户条件放宽到“有稳定住所”；高校毕业生大专以上学历先落户后就业；外省高层次人才实行人才居住证制度。同时，加强城镇道路交通、给水排水、供热供气、邮政通信、环境保护和文教卫生等基础设施建设，提高城镇承载能力，满足城镇新增人员的基本生活需求，保障城镇的协调有序发展。
二、户籍制度改革中的问题
（一）落户筛选机制催生新弱势，不利于社会和谐发展。（表1、表2）从表1、表2的数据可以看出，城乡居民在收入与支出、住房、教育、卫生医疗、就业等各方面存在显著差异：城镇居民收入高、消费支出相对少，农村居民收入少，生活消费支出相对多，体现在恩格尔系数上就是从2001年至2008年一直远远高于城镇居民，说明农村居民的主要收入用于解决生活温饱问题，用于发展教育、住房、医疗等资金较少。而教育、住房、医疗、就业这些公共福利应该由政府平等地提供给每位公民，但却由于城镇户口和农村户口的不同而以不同的数量和质量向不同户籍的居民提供。
同时，通过前面的户籍改革回顾与总结可以看出：户籍改革目的主要是吸引三类人群到城镇集聚：即农民工、毕业生、人才投资者，三类人群中主要以农民工为主。这些改革中，虽然改变了以往二元化的户口登记，但落户筛选机制同时又再生产着新的二元边界，比如，投资额度等经济边界、学历文凭等人力资本边界、居住年限等时间边界等。这些做法在把农村或其他地区较优秀的人才吸引到城市，但同时又造成了一批新的城市弱势群体。在我们的调查中发现，三个群体对“您得到城镇户口后得到的最大实惠是什么”同一问题的回答差别极大：79%的农民工选择养老保险，70%的毕业生选择住房保障，65%的人才投资者选择教育医疗。如果说养老保险是进城农民工的基本保障，是他们的命根子；那么住房保障是毕业生择业时选择城市的重要砝码，是他们立业的定心丸；而优越的教育医疗条件是人才投资者落户城市的首选因素，是他们发展的助推器。同样是落户同一城市，起点已经很不一样，他们的下一代还要在父辈选择的城市继续生存发展，而这样的落户筛选机制不断催生城镇新的弱势群体，使城镇人口分层中下层人口数量增加，削弱中间层力量，社会阶层结构呈现出下层基数增大趋势，不符合社会稳定发展的橄榄型模式，不利于社会阶层结构稳定，不利于社会和谐发展。
（二）户籍改革对农民工吸引力不大，不利于推动城镇化进程。户籍制度改革的取向是加快推进城镇化进程，有序引导人口向城镇转移、人才向城镇集聚。把户籍制度改革作为推动城市化的主要内容的石家庄市，根据其经济发展数据测算，一个城市人口对GDP增长的贡献率是一个农村人口的7倍以上，可见人口转移对经济发展的重要性。（表3）
根据图1、图2可以看出，河北省自实施户籍改革以来城镇人口占总人口比重增加幅度在2005年以前增幅较快，如石家庄2001～2003年新落户人口44.7万人，其中，68.2%的人为就地“农转非”，19.5%来自务工人员，6.0%来自亲属投靠，3.4%为外地大学生，2.9%为在城市购买住房和投资经营的人。但到2007年、2008年不是很快。在调查中发现三类人群对户籍改革持不同态度：77%人才投资者对户口持无所谓的态度，49%的毕业生认为户口能起到一定作用，72%的农民工选择无可奈何的态度。究其原因，人才投资者拥有知识、技术和经济资源，不难在城镇立足，当然多数是无所谓的态度；而毕业生刚刚走向工作岗位还需要户口做保障；农民工想要得到城市户口，但发现有了户口并不是所有的福利也都有了，所以是无可奈何。在我们的走访中有典型的个案，如开出租车的张玉堂来自山东菏泽农村，在石家庄已经呆了16年，不仅早就买了房，还娶了石家庄周边农村的妻子，生了孩子。但他这样认为：“户口也就那么回事。10年前我就能入，当时都没入，现在就更不想入了。”像他这样“理性的流动人口”还不在少数。在对农民工调查时，很容易发现他们都在理性权衡户籍改革中的实际利弊得失，有65%的农民工认为“城里挣钱农村花比较划算，但在城里买房、供子女上学、生活消费比较吃力”。（图1、图2）
（三）城中村改造过程中户籍管理混乱，不利于城乡统筹发展。调研小组运用典型调查法，专门对市域城市的典型――唐山和县域中心城市的典型――迁安进行深入走访调查，选取的样本点分别为唐山路南区城郊结合部农村――许各寨村和迁安城中村――石岩庄村。在两个样本点对村民共随机发放调查问卷120份，回收有效问卷96份。对问卷的结果进行整理汇总和分析后发现，城郊结合部和城中村户口管理混乱，农民对户籍改革满意度低。唐山市路南区果园乡许各寨村是建设大路南、大南湖项目中需要平改楼的村庄之一，被调查的村民中对于平改楼过程中农民户口也变为城镇户口感情颇为复杂，被调查的村民中认为平改楼户籍改革能带来好处的只有23%，李宝柱的话基本代表了村民的心声“好处是户口变了，也能住上楼房；坏处是楼房住上了，地也没了，但孩子上学、大人上班也不一定有保障啊，有个风吹草动可咋办？”迁安市是全国百强县，经济社会发展步伐较快，但城中村建设遇到了户籍改革难题，以前交费办“农转非”的人，户口迁出村子但人其实一直居住在村子里，现在村子发展起来了并且近邻城区要拆迁，房屋、宅基地及承包地都要得到相应经济补偿，可他们既无权在村里享受集体福利，又无法在城里找到稳定职业，所以很多人要求将户口迁回迁出地，即“非转农”。这在操作上既无惯例可循，也遇到迁出地村委会和居民的拒绝，阻力和困难重重。这一问题反映的是在户籍制度改革过程中，由于无统一法律规范的制约和引导，各地为了推进城中村改造，只强调空间形态改造，没有同步推行土地性质转为国有、村民身份转为城镇居民、使户籍法律制度权威性自我削弱。加之户籍制度与其他教育、社保、就业、医疗等福利捆绑在一起，表现为户籍制度粘性极强，给户籍改革和管理带来更大的难度。
到2010年6月1日，河北省设区市建成区内共有城中村360个，已累计启动改造267个，改造完成94个，启动率、完成率分别为74%和26%。其中，石家庄、唐山、邢台城中村改造启动率已达100%。全省城中村改造拆迁面积2，003万平方米，完成拆迁任务的44.6%，累计腾出土地2794.9公顷，收储土地2，167.8公顷。大部分市已完成了一半的城中村拆迁，唐山市已达到93.9%，而张家口市、廊坊市、沧州市、承德市尚不足1/3。大面积的城中村改造过程中户口管理跟不上就十分不利于计划生育、教育、医疗等方面的管理，百姓不满意就容易上访告状，这样不利于地方经济建设，也不利于城乡统筹发展。
三、深化户籍制度改革的政策建议
（一）坚持省域中心城市―中小城市―中心镇统筹规划，推动户籍制度改革深入进行。河北省的城镇体系总体上是由大中小城市和小城镇组成的金字塔结构，塔尖是有一定影响力和竞争力的骨干城市，以少数特大中心城市为主，塔身是其他中心城市和中小城市，塔基是数量众多的小城镇，各自发挥特定的功能和作用，互补且协调发展。11个设区市、22个县级市、114个县城和969个独立建制镇共同构成了河北省城镇体系，但同在河北省城镇体系生活的居民其基本情况却有明显区别。要加快城镇化进程，弘扬社会公平与和谐的主题，必须深化户籍制度改革。河北省农业人口占58%，除了要继续做大做强两大省域中心城市（石家庄和唐山）外，还要加快发展壮大其他中心城市，积极发展中小城市和中心镇，形成辐射作用强的城市群，培育新的增长极，促进大中小城市和小城镇协调发展。要逐步形成省域中心城市―中小城市―中心镇的三级格局，提供与城镇发展协调配套的各种社会福利，让取得城镇户籍的人口享受到实实在在的城乡统筹发展成果，加大对人口向城镇集聚的引力。
（二）缩小城乡基本社会保障差距，促进户籍改革平稳顺利进行。无论从我国历史还是从社会现实出发进行分析，在中国社会收入分配体制中，户籍制度都是极其重要的标准和依据，甚至是进行资源配置的最基本准则，在很大程度上户籍制度演变为权益分配的基本依据。河北省也不例外，户口是个人从政府及其相关机构组织获取收入和补贴的必要依据，各种消费补贴、住房补助、福利分房、子女入托就学、养老医疗保险等等都是以户口为基本条件而享有的。这也就产生了户籍制度的粘附性，这种粘附性在某种程度上加大了城乡差距。在转向市场经济的背景下，现代户籍管理制度应是一种开放的、动态的、平等的社会管理制度，所以政府的角色应该是缩小城乡社会保障差距，使户籍制度的粘附性减弱而不是增强。透过城中村改造过程中户籍管理混乱的现象看本质，百姓无论是要农村户口还是城镇户口，其基本出发点是多得到点诸如教育、住房、医疗养老等社会保障方面的实惠。分析到这一点，户籍改革就要求政府弥补农村社会中社会保障那块明显低矮的短板，否则城乡统筹这个水桶总有漏水之处。
（三）降低农民工落户城镇的要求，加大户籍改革力度。在中国的国情下一个农村居民要改变为城镇户籍有三条途径：上学就业、投资购房、村落拆迁。教育资源本身就薄弱的农村要培养一个大中专毕业生所付出的代价是沉重的，更何况目前就业在复杂的社会背景下户籍、家庭代际关系都起到重要作用，上学就业这条路对农村居民而言是有希望但难度很大。对于没有什么一技之长、资金积累的农民而言要投资购房落户城镇是空中楼阁。村落拆迁不是村民一厢情愿能决定的事情。面临一方面户籍改革吸引力不大，一方面筛选机制过于严格，政府应该降低农民工落户城镇的要求，投入更多财力供给公共产品和服务，留住那些打工在城镇、消费在农村的流动人口。让他们留在城镇，取消二元户口不会引起人们常担忧的大量农村居民涌向城市的问题，也不会出现城市贫民窟、秩序混乱等社会问题。随着财政拿出大量资金转移支付教育、医疗卫生和社会保障的均等发展，带来的效应是财政收入不断快速增长。由于大、中城市和小城镇各个生活圈都得到均等的发展机会，所以户口一元化及放松迁移会带来更大繁荣。
（作者单位：河北联合大学）
主要参考文献：
[1]宋蓓.破解城乡二元结构与深化户籍制度改革[J].中州学刊，2010.5.
房价越涨越高，住房焦虑也日甚一日。对于大都市的年轻人来说，只要相信房价还将继续上涨，那么，没有房或买不起房，就意味着自己的财富地位在可见的未来将继续下滑。这种压力可不容易承受，尤其对一个心气高、有追求的年轻人来说更是如此。
这种焦虑，首先是源自房价的暴涨。但并不全然如此。假如没房也能有自由、有尊严地生活，那么，即使面对高不可攀的房价，一个刚刚走出校门的年轻人也不容易丧失勇气――年轻是最大的本钱，他有漫长的一生来寻找和把握机会，暂时买不起房子其实也不是什么大不了的事。
然而，他很快就悲哀地发现，按照现行户籍管理制度，如果一个人没有产权房，他就没有独立户口；而没有独立户口，就很可能无法结婚，无法生孩子。此时，给他再多的鼓励，也无法让他感觉有自由、有尊严。无论如何，没钱买房就没资格结婚生孩子，不仅荒诞离奇，而且肯定毫无尊严可言。
在所谓领风气之先的广州，有整整十几万年轻人，因为没有产权房，没有独立户口而无法结婚。他们被称为“滞婚族”，也就是有结婚对象，也有结婚意愿，但领不到民政局颁发的红本本。结果，他们只能“非法”同居，而不能“合法”结婚。注意，他们都有广州本地户籍，并非流动人口，只是买不起商品房而已。
中国有着全世界最为奇妙的户籍管理制度。首先，它假定一个人在其一生之中，都会固定地住在一个地方，未经政府批准就不会搬到另一个地方。在我们的户口本和身份证上，总是非常严肃认真的记录着居住地点，仿佛找到这个地点就一定能找到这个人。以身份证有效期20 年来看，等于认定中国公民在20 年内不会更换住所。
其次，户籍还捆绑着另一个奇妙的计划生育制度。一对合法的夫妻打算生孩子，首先要向户籍所在地政府提出申请，得到批准才能生育。未经批准的生育，该户籍所在地政府就要承担严重的行政责任，俗称“一票否决”。
第三，户口分为独立户口和集体户口。如果你本人或直系亲属中无人拥有住房，你的户籍就只能落在一个叫人才交流中心的地方，与其他成千上万的人挤在一个户口本上。为什么这样？因为你没有固定住所。在中国，只有产权房才算固定住所，租房不算。而且，只有独立户口本可以自己保管，集体户口本必须由集体保管。当你需要使用自己的户口本时，也必须向人才交流中心提出申请，得到批准才能使用。
当他们打算登记结婚，向人才交流中心借用户口本的时候，得到的答复是，由于无法掌握他们的生育状况，为了避免承担“一票否决”的严重后果，户口本不能借用。而民政局看不到户口本就不予登记结婚。于是他们无法结婚。
没有产权房就没有独立户口，没有独立户口就没有户口本，没有户口本就不能结婚。就是这样。事实上，就算他们设法借出了户口本，也结了婚，很可能也无法生孩子，因为准生证更难申请。
事情就是这样荒诞离奇。中国公民在自己的祖国不能合法的结婚生孩子，只是因为买不起房子。所以，当你看到许多年轻人，面对天高的房价仍甘做房奴，你只能表示理解。虽然用父母的钱买房算不上有面子，但没有独立户口，无法结婚生孩子却是实实在在的没尊严。
在日本短暂访问期间，《世界博览》特约记者租住在新泻一户人家里。房东江上夫妇新婚不久，两人的祖籍都不在东京，大学毕业以后，两个年轻人先是满怀热情来到东京寻找发展机遇，并在这座国际大都市相识、相恋。但最终他们却选择在美丽的新泻市安家落户。
新泻是一座位于日本海沿岸美丽的中型城市，被称为“日本的米乡、酒乡”，与东京的繁华与快节奏相比，新泻的生活要相对宁静舒适得多。
现如今，江上先生就职于一家广告公司，佳代子则是小学英语老师。在与他们的闲聊中，我了解到他们在此落脚的理由，并不完全是因为新泻的风貌，而是与日本的户籍制度有关。
户籍分为两部分
现在日本的户籍分为“本籍地”和“住民票”两个部分。“本籍地”相当于我们中国人说的籍贯，如前面提到的江上先生祖籍长野，妻子佳代子祖籍琦玉县，长野、琦玉就是指的是他们的“本籍地”。
日本人在20岁按法定算成人之前，无权独立设立自己的户籍，户籍都随父母的籍贯走，一旦成人，籍贯就可以根据个人的需要自由改变。
江上夫妇结婚之后，如根据婚后夫妇二人的本籍地必须一致的规定，夫妇的一方会将其本籍地迁到另一方处。当然也可将两人的本籍地迁到他们的住所所在地。换句话说，你想把本籍地放到什么地方就放到什么地方，而“住民票”上的地址显示的是公民现在的确切住址，即身在何方。
“住民票”是日本最常用的“户籍”文本，它以个人的居住地为基础设立，上面标有姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。日本人在进行选举人或候选人登记、接受义务教育、办理国民健康保险、国民年金保险(退休金保险)、登记纳税等都需要先出示住民票。
“住民票”是一种“户籍随人走”的制度。比如公民在迁入另一座城市前，首先要带上你新居住地的房屋租赁合同，到户籍所在的当地政府办理“住民票”迁出证明，注明迁出的原因(如上学、就职、结婚等)和计划前往的地址；搬入新住址后14天内，你要到新住地政府办理迁入登记，居住地点的信息登记要求十分详细，这样就变更了原来的“户籍”材料。
如果住址发生了变化而不改变住民票的相关信息，从法律上来说虽然不需要承担什么责任，但会给办理健康保险和纳税带来很多麻烦。
日本以“全民医疗、全民养老”为目标建立的多层次、全方位的社会保障制度，已深入到社会的各个角落，从都道府县到区市町村都设置有相应的办事机构和福利设施，为居民的福利提供服务。
区、市、町、村各级役所就是各级政府为民办事的场所，所管之事都是与居民密切相关的，如为居民提供婚姻登记、缴纳税金、福利金领取(日本无业或自由业者的年金、医疗保险金是由役所办理，而不是由保险公司办理)、法人执照、防灾防病、绿化社区环境及各项宣传(如交通宣传)等等。
居民搬到一个新住地，首先要去所在地的政府役所报到，这不光是基于治安的考虑，还因为与你相关的社会保障都由此负责。而且在此登记之后，你就是这一社区的一分子了。
本籍地与住民票的地址并没有任何必然联系。但因日本规定在签发一般护照时，需要本人本籍地所在的政府签发相关证明。为方便起见，大部分日本人还是将本籍地与住民票统一起来。
也曾有“农村户口”
户籍制度作为一项行政管理制度在古今中外都以不同的形式存在着。国家在不同的发展阶段选择不同的户籍制度，不同的形式源于各自的国情，与许多国家一样，日本的户籍制度也有一个转变、发展的过程。
在一个相当长的历史时期，日本也实行城乡二元的户籍管理制度。江户时代，农民、市民的户籍一般由当地的寺庙管理，寺庙承担起了公安局户籍科的职责，称为“寺请制度”。
当需要移居另一个城市时，居民需要到当地寺庙提出申请并领取相应的证明书。这种证明书只是暂时进入某一地区的临时凭证，而不是永久居住的户籍。公民长期居住在非户籍所在地属于违法行为，幕府也会定期将非本地居民遣返原籍。
明治维新后制定的《明治宪法》与二战后修订的《日本国宪法》赋予了公民“居住及迁徙自由”的权利。根据《选举法》等法律，日本公民只要在一个城市居住三个月以上，并且有房可住就具有该城市的市民权利，拥有该城市的户口，享有该城市的市民权，享受该城市市民所有的福利待遇。
近几年，日本实行住民基本信息网络登记制度，它是日本实现电子政府的管理的一项重要举措。这项制度规定居民的基本信息一律要实行网上登记，每一位居民被赋予一个登记号，行政部门可以通过登记号在网上查找任何一位居民的确切住址、电话、年龄等基本情况。
该制度不仅保证了人口的有序流动，不至于发生失控现象，而且加强了行政当局与居民之间的关系，增强了居民的归属意识，使他们在享受当地各项优惠政策的同时，也积极遵守当地的行政措施和法令。
没有重婚犯的国度
日本的户籍管理制度在保证人才流动的同时，也让民众有可能找到最适合自己生活的地方。江上夫妇在东京打拼几年后，最终选择在新泻安家落户，就是因为在东京竞争激烈，消费奇高。
日本有很多出生在偏僻地方的年轻人，不愿意留在故乡继承祖上的小买卖、小手艺，就会跑到东京，混好了就留下了，否则就只好回去或另谋他处。目前，东京这个弹丸之地已经挤下了全日本10％以上的人口，如果算上在东京工作，但在周围的神奈川、琦玉、千叶等地居住的人，大东京地区已经聚集了全日本的1/4左右的人口，生活压力可想而知。
具备条件优先进城
只要有合法的固定住所、稳定的职业或生活来源，都可落户城市。这是这次河南省城市户籍管理制度改革的原则。
外地公民，凡具有国家承认的大学专科以上学历或获得中级以上职称，被国家机关、团体、企事业单位、三资企业、股份制企业、私营企业正式聘用且工作满一年以上的，准予本人户口迁入。
外地公民在城市拥有合法固定住所、稳定职业或生活来源的，准予本人及直系亲属户口迁入。
外地公民到大中城市投资、兴办实业，年利税达到一定数额的，准予本人及直系亲属、经营或生产实体录用的管理人员和技术骨干户口迁入。投资人或业主凭工商营业执照、税务登记证明和完税证明直接向市公安局申请。
行政垂直管理的国家机关、企事业单位正式职工系统内部异地调动，凭上级人事主管部门批准的调动工作证明，准予迁入户口。大学新生户口放原地农村学生就地农转非。上省外大学户口“入乡随俗”。
大中专院校所在地公安派出所将入学不迁移户口的学生纳入暂住人口管理，指导学校保卫部门做好管理工作。各类大中专院校2002年以后招收的省内新生，毕业后凭毕业证、就业报到证、接收单位证明到户口所在地派出所办理户口迁移手续。对入学前未办理就地农转非户口手续的，公安派出所在办理毕业生就业报到户口迁移时，应同时补办农转非户口手续。
河南省户籍改革历程
1997年国务院批准公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案以后，河南省户籍改革方案从1998年开始颁布实施。
1998年底，省政府批准全省调整户口政策的意见，允许出生婴儿随父或随母自愿入户，放宽夫妇分居和老年公民投靠子女的入户条件。
1999年，针对城市下岗职工、特困职工和部分大中专毕业生要求到农村就业的要求，推出了非转农政策，同时取消了农转非许可证制度，制止了办理户口收取城市增容费等乱收费行为。
2000年初，省政府决定在全省的县级市、县城的建成区和建制镇的建成区进行小城镇户籍制度改革，在大中城市全面开展投资、兴办实业、购买商品房准予落户工作，取消农转非指标管理和居住时间限制，允许小城镇落户人员在一定期限内保留宅基地和责任田，都市村庄人均不足0．3亩土地的人员全部转为非农业户口。
论文关键词 未成年人 年龄认定 刑事司法
在司法实践中，对于任何事实的认定都是通过证据进行的。年龄的认定当然也不例外，而年龄证据的采信直接决定着年龄的认定，因此具有更加重要的作用。
一、当前未成年人年龄认定存在的主要问题
（一）阳历与阴历混淆记载
在我国的司法实践中，法律文书都是以阳历纪年的。但由于我国历史悠久、幅员辽阔、人口众多、民族多样，在许多农村和少数民族地区往往更偏向于阴历纪年，而不采用阳历纪年。例如，在公安机关进行户籍登记的时候，很多农村家庭仍然习惯于按照阴历的出生日期为新生儿申报户口，该日期往往被司法机关默认为阳历出生日期，从而造成户籍证明和身份证中的出生日期比实际日期早一、两个月的情况。这就容易给司法活动中带来混乱，特别是对于年龄涉及犯罪临界点的，未成年犯罪嫌疑人、被告人及其监护人、辩护人在辩护的时候往往会在年龄方面做文章，以期获得从轻、减轻处罚的机会。
（二）户籍登记信息不真实
司法实践中，犯罪嫌疑人、被告人户籍所在地公安机关出具的户籍登记信息是确定其年龄的重要依据。一般来讲，户籍所在地公安机关出具的户籍登记能够证明犯罪嫌疑人、被告人的真实出生日期，但由于我国人口众多、户籍登记与管理制度还不够完善等原因，户籍登记信息有时并不真实，不能证明犯罪嫌疑人、被告人真实的出生日期。这种现象主要发生在农村和外地户籍的犯罪嫌疑人、被告人的年龄认定上，常见情况有：（1）户籍登记信息本身有误。（2）不给超生的居民上户口。（3）户籍信息被更改或篡改。实践中，有些家庭为了躲避计划生育，或者使孩子能够及早入学、当兵、外出务工等，往往会通过各种渠道对未成年人的户籍信息进行更改（其中又以报大居多）。应该说原始户籍登记信息最为真实，是证明居民年龄的主要依据，在没有正当理由的情况下不应对原始信息进行更改，但由于我国各省市、地区差异明显，个别户籍管理民警纪律性不强，对户籍登记信息的严肃性认识不足，经他人请求或者帮助他人更改了户籍信息。这种行为虽然危害性不大、性质尚不严重，但给司法办案带来了不必要的麻烦，降低了司法效率，增加了司法成本。
（三）户籍证明与言词证据不一致
1.犯罪嫌疑人、被告人虚假供述
为了减轻刑事责任，在刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人通常会自报未到达刑事责任年龄，同时有意隐瞒自己的真实姓名、家庭住址、年龄等身份情况，致使公安机关无法取得其户籍证明，也无法与其家属联系进而其真实身份及年龄。有时户籍登记信息证实犯罪嫌疑人、被告人已达到刑事责任年龄，但犯罪嫌疑人、被告人仍会寻找各种理由，例如谎称在户口登记时由于某种原因而报大了岁数，故意作虚假供述，企图逃避法律的制裁。
2.证人出具虚假证言
犯罪嫌疑人、被告人的家属以证人身份作证时，为了使犯罪嫌疑人、被告人不被追究刑事责任或者能够从轻、减轻处罚，往往会向司法机关作虚假陈述，报小犯罪嫌疑人、被告人的年龄。而犯罪嫌疑人、被告人的朋友、邻居等知情人，有的出于哥们义气、有的受到犯罪嫌疑人、被告人或者其家属的威胁或利诱，故意隐瞒实情，不如实提供证言，在有些情况下甚至作伪证，从而影响了司法机关对犯罪嫌疑人、被害人真实年龄的审查判断。
（四）骨龄鉴定并非完全准确
毫无疑问，骨龄鉴定在判断犯罪嫌疑人、被告人年龄方面发挥了重要的作用。但骨龄鉴定也有其自身的弱点：由于受到送验材料、设备条件、技术能力、业务水平等客观和主观多方面的限制，骨龄鉴定的科学性和准确性也有所不同。因此，骨龄鉴定的证明力也存在一定缺陷，甚至有一定的虚假性。故在刑事诉讼中，骨龄鉴定意见只能作为参考性的证据，而不能作为唯一的定案依据，只有对骨龄鉴定进意见行补强后才能被法庭所采信，作为认定案件事实的证据。
二、未成年人年龄认定问题的对策
（一）完善户籍制度
1.加强对新生儿户籍登记的管理
在城市中，居民生育一般都会选择正规医院，因而新生儿的出生时间会有科学、正确的记录；但在某些农村地区或者偏远山区，由于存在逃避计划生育、医疗费用过高、思想认识落后等一些问题，不少人还是会选择到私人诊所生育或者找接生婆进行土法接生，这就容易混淆新生儿的出生日期，造成户籍登记的不准确。因此要加强农村地区和偏远山区新生儿的出生登记管理，即使条件欠缺、无法到正规医院生育，也要准确记录新生儿的出生时间，及时进行户籍登记。
2.统一采用阳历日期进行出生登记
我国存在阴历和阳历两种历法，所以即使是在正规医院出生，由于传统和个人喜好问题，也会出现在出生登记时选择日期不同的问题，有的报阳历生日，有的报阴历生日。而户籍管理部门往往依据家长申报的日期进行登记，不仔细核实或者在某些情况下无法核实，这样必然会造成户籍登记的混乱，难免在日后的诉讼过程中出现差错。因此，户籍管理部门在进行户口登记时，要告知公民一定采用阳历出生日期，并进行检查核对；如果公民申报的是阴历日期，则必须换算成对应的阳历进行登记，以确保户籍登记信息的准确性和严肃性。
3.完善户籍信息变动管理制度
完善的户籍信息变动管理制度对确保公民年龄的准确性意义重大。全国各地涉及户籍登记、管理的部门、机关均应严格把关，健全户籍信息公开制度，努力使全国的户籍信息实现资源共享；加强对户籍信息变动的管理，使户籍信息在刑事诉讼中切实发挥其“验明正身”的作用。户籍登记机关对相关户口信息进行变动时，必须要有法定的或合理的理由，且必须提供相应的证据材料，而不能随意变更。司法实践中有些案例表明，当前的户籍管理制度比较混乱，犯罪嫌疑人、被告人的父母、亲属为了使其逃避法律的惩处，找关系、跑门路，擅自改动户口登记信息，向司法机关提供虚假的年龄证明，干扰司法机关的工作，使犯罪嫌疑人、被告人的真实年龄以及是否达到刑事责任年龄等问题难以查证。
（二）建立年龄证据统一参考标准
在当前无法迅速改变户籍登记制度混乱的情况下，司法机关应及时制定统一、科学的未成年人刑事责任年龄证据参考标准。
公安机关在认定未成年犯罪嫌疑人、被告人年龄的时候，首先应当获取户籍证明，没有户籍证明的，应当获取居民身份证、户口迁移证明等法定身份证件并随案移送，同时也应当注意核实法定身份证件的真伪。上述法定身份证件应当提交原件，提交原件确有困难的，在说明理由的前提下，可以提交复制件，但应当说明来源，原件与复制件均应加盖公章。户籍证明等法定身份证件与犯罪嫌疑人、被告人的供述出现矛盾的，首先应当及时获取其他证据，例如出生证明、计生办证明、居（村）民委员会证明、医院病历卡等能够证明其真实年龄的书证，并随案移送；其次应当补充、补强言词证据，若补强后的证据能够排除合理怀疑、形成完整的证据链，则应当以户籍证明等法定身份证件作为认定犯罪嫌疑人、被告人年龄的依据，反之则应当以犯罪嫌疑人、被告人的供述进行认定。
由于在具体认定年龄的过程中，司法机关会搜集大量的年龄证据，而这些证据中很多都会被采纳，无可否认的是，所采纳的证据之间存在着矛盾，而如何解决矛盾，哪些证据的证明力更强在现有的刑事立法中是缺乏相关规定的。在年龄证据领域不妨借鉴民事诉讼领域的证据证明力高低的确认规则，并在此基础上进行完善。笔者认为，可以主要建立以下规则：（1）医院出具的出生证明的证明力一般高于公安机关制作的身份证以及出具的户籍证明；（2）公安机关制作的身份证以及出具的户籍证明，在缺乏出生证明的情况下，其证明力高于其他机关出具的身份证明；（3）犯罪嫌疑人或者被告人的父母证言的证明力一般低于其他证人证言的证明力；（4）原始证据证明力一般高于传来证据。
犯罪嫌疑人、被告人供述以阴历出生日期申报户口，且涉及到刑事责任年龄临界点的，如果没有其他可以证明其年龄的证据，又无法合理的排除其辩解的，应当根据有利于犯罪嫌疑人、被告人的原则，就低认定；如果因未报户口等原因无法获取任何法定身份证件，犯罪嫌疑人、被告人自报年龄涉及刑事责任年龄临界点的，还应当委托具有鉴定资质的单位对其进行骨龄鉴定，若骨龄鉴定与其自报年龄、证人证言等基本吻合，可以作为认定刑事责任年龄的证据使用，若骨龄鉴定不能准确确定犯罪行为时的年龄，则应当根据有利原则，作出有利于被鉴定人的认定。