时间：2022-02-17 00:20:24
摘要:行政诉讼的目的与行政诉讼法的立法目的，从本质上，讲具有一致性，都指向———保护公民、法人和其他组织的合法权益，因而，在司法实践中经常将二者混为一谈，使本应清晰明了的司法实践活动陷入迷茫的境地。本文笔者希望对二者之间的关系进行梳理，希望能为司法实践的顺利进行尽一份微薄之力。
关键词:行政诉讼;行政诉讼法;目的
一、引言
行政诉讼是针对行政行为引发的纠纷而向人民法院提讼，行政诉讼的依据是行政实体法规范和行政程序法规范的存在，而行政诉讼的顺利进行则需要行政诉讼法规范的合理制定。行政诉讼法是规定诉讼程序规则的法，行政诉讼法是为实现行政实体法规范和行政程序法规范的正确实施而制定并起作用的。以上两者是不同的两个概念，虽然行政诉讼法是为了行政诉讼规范有序地进行，也不能否认二者的目的不同，更不能将二者混为一谈。
二、概念比较
行政诉讼是人民法院审查裁判行政主体在行政管理过程中与行政相对人产生的行政纠纷的活动。而行政诉讼法是规范行政诉讼活动过程中的行为的律则。简洁一些，行政诉讼就是解决行政争议的活动，行政诉讼法则是规范行政诉讼活动的律则。虽然，规范行政诉讼活动是行政诉讼法存在的价值之一，保障行政诉讼活动的规范化进行是其主要的功能。而且行政诉讼的常态化，诉讼活动的顺利进行都有赖于行政诉讼法的实施，但二者的目的不完全相等，也是两个不同的概念，任何时候都不能将二者混为一谈。
三、研究行政诉讼的目的与行政诉讼法的立法目的区别的价值
行政诉讼的目的堆行政诉讼活动的进行具有指示性作用，行政诉讼法第一条规定的行政诉讼的立法目的，不少学者直接将之与行政诉讼目的等同。细读条文表述，我们能发现，该规定确定的目的有三层，保护公民权益、提高人民法院的审判效率、规范行政行为。司法实践中究竟应该那个目的优先，不同的法官有不同的理解，不同的理解将直接导致同一类案件在不同的法院遭遇不同的对待，或者不同的判决结果。在特定的社会历史时期，行政诉讼的目的直接决定了行政诉讼受案范围的内容，法官判案的结果。诉讼法与诉讼活动本身不是同一概念，行政诉讼也如此，对行政诉讼的目的和立法目的的准确把握才能更好地解读每条法律规则设置的初衷。因此，我们需要厘清二者之间的区别，这样可能较为深刻、准确地解读每条法律规则。对人民法院来讲，准确解读立法目的，有利于人民法院能在受理案件时正确地判断是否受理纠纷，而不是单纯地依照法律条文的字面表述机械地判断案件是否属于审查裁判的范围，将本应受理审查的纠纷拒之司法解决渠道之外，在审理案件过程时，对受案范围的深刻解读，能使人民法院更准确地判断案件性质，提高审判质量和效率;对行政主体来讲，有利于行政机关工作人员在法律规定的范围内合法的行使行政职权;对行政相对人来讲，能使行政相对人在行政诉讼活动过程中能更好运用法律维护自身的合法权益。
四、行政诉讼的目的与行政诉讼的立法目的的区别
有学者认为，行政诉讼的唯一目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。①有学者认为行政诉讼的目的有三，确保人民法院审理行政案件的效率、保证行政权在法律规定的范围规范有序地行使、避免行政相对人的合法权益遭受不法侵害，而且持此种观点的学者占多数。三个目的，在司法实践中，遇到具体的问题，到底哪个目的具有优先性，很容易造成混乱，不合理也不具操作性。笔者比较赞成前者，行政诉讼的目的是唯一的。因为，首先一个行为的目的不该是多样的，多样的目的往往造成无目的，使行为无方向性，滞缓行为的效率;其次，行为的目的不可能多样，虽然行为进行过程中会有阶段性目的，但都应该是实现最终目的的过程。按照这个理论，笔者认为，行政诉讼的最终目的是即保护相对人的合法权益。而多数学者所支持的行政诉讼有三个目的的观点，实质是行政诉讼法的立法目的，实质是将诉讼的目的与立法的目的等同了。因为，我们知道行政诉讼具有解决纠纷、救济公民权利、维护社会公平正义、提高诉讼效率和行政效率的功能，这些功能的发挥是它存在的价值，这些功能的运用，是为了化解纠纷，对公民权利进行救济，预防社会矛盾激化。而行政诉讼法是规范，规范的目的就是维护秩序，行政诉讼法的目的就是为了维护行政诉讼秩序，确保行政诉讼过程有序顺畅。这样来讲，行政诉讼法的立法目的就该是保证人民法院审判案件、化解纠纷的效率。而如果由于行政诉讼法的内容不完善，或存在不严谨不科学的地方，导致上述功能不能得以正常发挥，那仅仅需要进一步完善法的内容，而不影响行政诉讼法应有的目的。总之，两者是相互联系、相互促进的，诉讼活动的顺利开展，需要诉讼法的支持，诉讼法的立法初衷是为了诉讼活动的顺利开展，确保审判效率。
作者：赵丽 单位：上海政法学院
何谓行政诉讼，笔者找寻许多行政诉讼方面的著述，只在不起眼的律考教材里面找到一处“行政诉讼”的定义：行政诉讼是法院应公民法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。①这一概念之所以难以概括和定义，其原因在于各国的行政诉讼制度千差万别，甚至在英美国家，并不存在行政诉讼的概念，而代之以司法复审，但差异的存在和概念的各异并不能否定行政诉讼制度的共性，通俗地讲，所谓行政诉讼，就是百姓口中的“民告官”。简单的三个字将行政诉讼的一个主要的特点清晰地勾画出来了，那就是诉讼主体的一方是“民”、另一方是“官”，由这双方平等的“对簿公堂”。详加分析，可以看出行政诉讼的几个特点：
1、行政诉讼的司法性。行政诉讼与其他行政争议解决活动相比，最大的不同就是在于它的司法性。正是由于它所具有的司法性，使它区别于调解、复议、仲裁等我们生活中常见的争议解决方式。同样也正是由于它所具有的司法性，使得行政诉讼必须遵循司法活动内在的种种原则。而不能像行政活动那样采取“效率优先”的原则。
2、行政诉讼的诉讼主体恒定。和别的诉讼形式相比较，行政诉讼的原告永远是“民”，这里的“民”既可以是公民个人，也可以是个人的组合形式——“法人和其他组织”。而在行政诉讼被告席上的只能是行政机关、是政府、是“官”。虽然在民事诉讼中，行政机关也可能出现在被告席上，但是那时候的行政机关是使用的自己的民事主体的身份。在行政诉讼中出现的行政机关则是使用自己的一种法律人格，而行政诉讼中的法律人格的确立又以行政管理中的行政机关法律人格为前提。
3、行政诉讼体现了司法权对行政权的控制。这种“民告官”的形式将政府置于被告席，向我们传达了这样的信息：即政府的权力与能力是有限的，而不是万能的，这就把政府推下了神坛，打破了国家神话。同时，政府只是国家的一种表现形式而非国家本身，它在法律上是一个权益义务主体，应当对自己的权力运用承担责任。
对于这种司法对行政的控制，早在拉德布鲁赫的《法学导论》里面就有论述：
“我们习惯于将各种各样的国家活动划分为3类：立法、司法、行政。立法创制法律，司法和行政则以不同方式遵守法律。在法律限定的范围内，司法实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决做出明确的规定，却尽可能有意的给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行合目的性的行为。法律对于司法一般为路标，对行政则一般是栅栏——行政的路标是”国家利益至上原则“。从上面有关法官相对于法律的地位的探讨中，我们可以得出结论：司法不仅仅是按既定方向进行的国家活动，同样意义上的行政也不仅仅是自由的国家活动。”②“早在行政尚无法可依的时候，司法已成为公法——刑法和程序法——的对象。只要国家的行政活动仅仅由国家利益和合目的性来左右，而不受任何法律约束，就只可能有行政技术，而无行政法可言；只有赋予与国家利益相对立的私人利益在法律上的请求权，并尊重它，赋予相互义务与权利，才有产生这一法律的根本基础。……只有在统治者从它和平民一起遵守的不取决于它本身的法律秩序中解脱出来，面对自己可以限制的统治权的时候，才可能从平民相对于统治者的权利中找到行政法、公法。”③通过上面对行政诉讼的性质和结构的分析，我们可以发现：国家与个人、政府与个体不再是权威与服从的关系，个人也不再完全遮蔽于在国家阴影之下。在法律面前，二者的关系发展为一种对峙与平衡、冲突与妥协、平等与对话的关系，在这种关系中包含着公共利益与个人利益、社会秩序与个人自由、行政效率与个案公正的冲突。这也就自然的引出了下文将述及的主旨——法治。
二、行政诉讼与法治国家
1、法治
（1）法治作为与人治相对应的概念，其基本含义是指主张执政者严格依照法律来治理国家与社会的理论、原则和方法。④过去在学术界，有人认为：“人治是指人在法律活动中的作用，立法、执法、司法等都离不开人，正所谓”徒法不足以自行“。法好比是武器，人好比是战士，武器离开了战士，是起不到应有的作用的，甚至起相反的作用。应当使战士与武器结合起来。历史上从未有过纯粹的法治或者人治，只有法治与人治的结合。因而在现阶段的政治生活中，既要法制又要人治，要法治与人治的结合。”这种认识是错误的。法治与人治不仅是两种根本对立的治国理论、思想和方法，而且是两种完全不同的社会实践。
在不同的历史时期，人们对法治的理解是不同的。远在春秋战国，法家虽然也主张以法律制度治理国家，但这种法治被视为实行君主专制的工具。而现代意义上的法治，是与民主制度紧密相联的，它意味着法治高于一切，具有至高无上的权威。在资本主义以前的专制时代，尽管国家也通过制定法律来规范人们的行为，维护一定社会的法律秩序。然而，由于君主的地位至高无上，王权是基本上不受法律约束的最高权力，皇帝的话被奉为圣旨，君主的权威高于法律的权威，因此就不可能真正树立起法律的最高权威。在这样的社会，从根本上说，实行的是人治而非法治。待到资产阶级启蒙思想家提出了“主权在民”、“天赋人权”，否定了“主权在君”、“君权神授”，同时也产生了法治的思想和理论。当资产阶级取得反封建革命斗争的胜利后，建立起资产阶级的民主政权时，便首创了宪法的先例。当《人权宣言》成为法国第一部宪法的序言时，便以国家根本法的形式确认了法治原则。尔后，世界各资本主义国家，在制定各自的宪法时，都普遍接受法治原则，在宪法中规定了公民在法律面前一律平等，公民的基本权利和自由应得到法律保障，以及反对特权等基本内容，使法治原则成为一项重要的宪法原则。⑤（2）现在，“依法治国，建立社会主义的法治国家”也已经成为我们国家的一项治国方略。建立法治国家，建立法治社会，是我国市场经济发展、民主政治建设和法制建设的必然要求。
首先，市场经济的发展要求贯彻和实行主体平等、公平竞争、等价有偿、效益优先等原则和机制，这些原则、观念和机制只可能在法治的社会环境中获得充分的发展和有效的实行。其次，要实现人民当家作主，人民真正的享有管理国家事务的权利，避免一言堂，家长制，个人说了算的弊端，就必须建立一种民主决策的机制和制度，并赋予这种制度极大的权威，而且由国家强制力保障实施。这种制度就是在法治理论、方略指导下创设的法律制度。再次，在我国政治生活和司法实践中，要消除封建的等级特权的影响，不仅要使平等观念深入人心，而且要牢牢树立依法办事、法律至上的权威，这种观念也只能在法治的国家真正建立起来。最后，要消除腐败，反对官僚主义，也必须建立一种权力制约和监督的机制，这种机制只有转化为法律制度，由国家强制力保障实施，才能具有应有的威力和力量。⑥2、行政诉讼和法治
（1）行政诉讼必须在法治条件下才能有效运作。
在人治条件下，行政诉讼制度甚至不可能产生，更谈不上实际和有效运作。首先，人治理论轻视法和制度的作用，过分相信伦理和道德的功能。如认为马列主义、毛泽东思想指导下的人民政府和人民政府工作人员不会侵犯人民的权益。即使公民和政府发生争议，也可通过思想政治工作解决，而无需诉诸法院。其次，在人治条件下，立法不受重视，法律不完备，行政争议即使诉诸法院解决，法院无法可依，也无从解决。此外，在人治条件下，法院主要作为专政工具，主要用于对付反革命和其他反社会分子，而很少用于解决民事、经济争议、更不会用于解决公民和政府之间的行政争议，因而行政诉讼制度在人治条件下不可能建立。
在法治条件下，行政诉讼制度与法治紧密相连。首先，法治要求政府依法行政，依法办事，而这必须有监督，有制约。监督和制约不仅要有自律，更要有他律。其次，法治强调人权，强调公民权益保护，而司法保护是人权最有效的保护。此外，法治理论不否定伦理和道德的作用，但更重视法和制度的功能，如认为人民政府也会犯错误，人民政府的工作人员也可能侵犯人民的权益，因此必须从制度上建立纠错和救济机制，而行政诉讼制度正是这样的机制。⑦（2）行政诉讼不仅是法治必然要求，是法治的构成要素，同时全面的促进着法治的发展。
作为一种法律制度，行政诉讼对公民来说，可以直接为其提供司法救济。通过审判来判定行政机关是否承担赔偿责任，可以给“老百姓一个信服的说法”。对行政机关来说，如果其工作人员有法不依或违法滥用职权，以致行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会促使其督促工作人员努力学法，严格执法和守法。这也就使行政诉讼对其行为合法性的检验、监督，促进其依法办事。即“依法行政不仅意味着行政行为不得违背法律，而且更强调任何设定负担的行政行为，任何对自由和所有权的干预，都必须以法律为依据（”法律保留“）”。对立法机关来说，如果法律不健全，行政行为没有法律根据，行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会促使立法机关加快立法步伐。同时，对于人民法院，受理行政案件，审查行政行为，监督行政机关依法行政，将不断提高法院的地位和权威。而法院地位、权威的提高与法律的完备和法律得到严格执行、遵守一样，是法治国家的基本标志。
综上所述，行政诉讼与建设法治国家所要求的市场经济、法治、民主政治等各要素的关系是一种辩证统一的关系：法治建设达到一定的境界必然产生行政诉讼制度，行政诉讼制度也只有在一定的法治环境中才能生存、发展。而行政诉讼制度一旦产生和运作，又会对法治环境产生积极的影响，促进法治环境向更高的境界发展，最终实现法治国家。
三、目前所面临的问题及对策
我国《行政诉讼法》于1989年4月4日由全国人大通过，1990年10月1日实施，迄今已有十三年了。《行政诉讼法》的颁布实施是我国社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。十多年来行政诉讼制度的实施已经对我国的政治、经济和社会生活，特别对我国民主法制建设、保护广大人民群众的合法权益、促使行政机关依法行政，产生了极其广泛和巨大的影响。但是，目前我国行政诉讼制度的推行过程中也产生了不少问题、遇到了不少阻力，从《行政诉讼法》的实施效果来看，并未尽如人意，在有些地区，《行政诉讼法》的实施甚至步履艰难。这其中有整个司法体制改革的问题，也有行政诉讼自身的问题，还有思想观念更新问题。
1、面临的主要问题及分析
（1）面临的主要问题。起诉难是行政诉讼面临的最大问题之一。还有审判不公、受案范围过窄、判决执行难等等众多的问题。而如此众多的具体问题归结到一起，就涉及到了制度、法律文化意识和实践操作等多个层面。
首先，在制度层面上，立法上的欠缺使司法审查范围狭窄、深度不够。体制上，党政不分与被扭曲的司法独立可以说是“老生常谈”却又“常谈不老”的一个问题。党政分开这个自十一届三中全会以来就提出的重大问题，至今仍然没有解决好，以党代政，党政不分，借党抗法的违法违宪事件时有发生。在行政诉讼实践中，原告不能告党委，要告政府，政府说这是党委决定，不是政府行为。因此，形成被告主体的真空，从而出现了规避法律的现象，使行政法律责任落空。⑧体制改革如果不能取得大的突破，那么司法独立的问题仍将得不到很好的解决，这样就使审判公正让将受到巨大威胁。
再者，在文化意识层面上，我国虽然建立了行政诉讼制度，但是缺少西方国家行政诉讼制度所依赖的文化基础，即权利观念、权力分立与制衡理论以及法治信仰等等。同时，中国数千年来高度集权的国家形式，以及由“儒法之争”、“引礼入律”等大的法制变革所形成的古代法律文化传统的影响，形成了德治与人治的传统，法律在中国永远是权力的附庸和仆从，中国法律在传统中向来没有控制权力尤其是控制最高权力的能力。这一现实情况与以平等为特征的行政诉讼制度也是格格不入的。
然后，在实践层面上，最突出的就是地方保护主义严重。同时也因为法院不能独立于地方政府，使得地方政府对法院审判工作的干预严重，造成审判不公；而且由于地方保护主义严重，对于生效的判决，法院也不能或者不敢去执行。
虽然实践中面临的问题众多，但是我们并不会因此改变建立法治国家的宏伟目标，但是面对这些问题，我们该如何解决呢？
2、对策
（1）修改和完善《行政诉讼法》。对于作为行政诉讼制度依据的《行政诉讼法》进行修改和完善，扩展行政诉讼的类型、扩大行政诉讼的受案范围（将抽象行政行为纳入司法审查范围）、完善行政诉讼被告制度等，使得法院在进行行政诉讼审判时有法可依，更好的监督行政的运行。
（2）深化政治体制改革。政治体制改革是解决诸多法治建设中难题的关键之所在。我们一方面要规范党对国家行政事务实现政治领导的方式，另一方面要加强程序立法，规范政府行为。司法独立作为政治体制改革中的一个关键问题也应该引起重视。司法不独立，司法公正就难以保证，法治国家的建设也难以实现。虽然对于司法独立，宪法和法律已有明文规定，但由于缺乏对司法独立性之保障制度，导致这一法律规定不但没有真正付诸实施，甚至被扭曲。因此，要想实现审判公正，必须建立和健全司法独立的体制和制度保障，其中最重要的是理顺党、政府和司法机关的关系，使党和政府对司法工作的领导制度化、规范化。
（3）对传统法律文化进行批判和改造。彻底铲除传统法律文化中的消极影响，建立新的适合社会主义市场经济体制和民主政治的行政法治文化。这就要在人民群众中广泛宣传《行政诉讼法》，进一步培养和弘扬权利观念、法治观念和平等观念。对于法官，也必须从观念上树立起依法审判是依法治国的核心观念，树立起《行政诉讼法》是依法控制行政权的观念，真正发挥行政审判对于制约行政权力、保护公民合法权益的作用。对于政府工作人员，也要牢固树立法治意识，因为实现行政法治的关键是他们，他们的法治意识水平是衡量一个国家行政法治水平的重要标志。
除此之外，其他的像建立有限的调解制度、提高法官素质虽然在此没有展开论述，但是也不容忽视，甚至是设立专门行政法院、构建行政判例制度等等都不失为一种有益探索。
结语：
行政诉讼制度的确立作为中国法治进程中的一块重要里程碑，在一定程度上把民主法治的基本理念——人道政府（人民主权、人权保障）、有限政府（权力受法律限制）、责任政府（对自己的行为承担政治、法律责任）——付诸实施，它以法的形式确认了国家、社会与个人的界线与对峙，把司法权树立为行政权的一种对峙力量，从而使行政法治成为现实的原则。但是，中国行政诉讼制度的完善和发展将是一个长期艰巨的过程。而其最终出路在于法治大环境的形成，在于司法体制乃至国家政治制度整体的改革，在于个人与政府的意识改造，在于市场经济新秩序的建立，唯有这些是行政诉讼发展与法治国家建立的真正希望和无穷动力。
「参考文献
参考资料：
①《行政法与行政诉讼法》87页，张树义主编法律出版社
②《法学导论》130页，拉德布鲁赫中国大百科全书出版社
③同②，131页
④《法理学》174页，周农唐若雷警官教育出版社
⑤《宪法学》27页，俞子清主编中国政法大学出版社
⑥同④，179页
行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济，切实保障行政相对人合法权益的一种司法程序。行政诉讼具有多重性质：解决行政争议的制度；行政救济制度；行政责任制度；行政法制监督制度等。
其产生原因是：行政机关是行政执法的主体，它和行政相对人在行政法律关系中的地位是不平等的。行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理，而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志，反之行政相对人在行政法律关系中处于被管理、被支配和服从的地位，其合法权益往往易受到行政机关行政行为的侵犯。由于行政相对人在行政法律关系中处于一种从属地位，而行政机关则不仅处于支配地位，而且还拥有来自于全社会的影响力或支配力，这就使行政机关有可能凭借它所拥有的支配力或影响力，使相对人服从于行政机关的权势，因此行政相对人为维护其合法权益免受行政权的侵害，并在受到侵犯时能及时予以有效救济迫切需要由独立于行政机关之外的司法机关，通过公正、权威的适用法律来审理行政案件并作出相应的判决，以保障和维护行政相对人的合法权益。行政诉讼正是为了满足行政相对人的这一合法的要求，并且经过一个艰难曲折发展的过程而逐渐产生和发展起来的。
二、法治国家及其实现条件
法治国家是一个复杂的概念，是与专制国家相对立的，它既是指一种治国的思想体系，又是指一套治国的方式、原则和制度，还是指依法治国所形成的一国理想的社会状态。通常又分为形式意义上的法治国家和实质意义上的法治国家，前者就是依法治国，要求国家机关的一切活动都必须依据宪法和法律，后者是指良法治国，不仅要求国家机关依法活动，还要求宪法和法律必须是民主、自由、平等、正义、人权、理性、文明、秩序和效益的完美结合。
为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们首先必须培养公民的现代法治精神，它至少包括以下几个观念：
第一、善法恶法观念：以正义为标准，我们可以这样认定，即如果一部法律以正义实现为追求，该法便是善法，舍弃了正义的标准，便是恶法。恶法不为法，人人有权予以抵抗。当一个社会中的人们普遍掌握了判别法律正义与否的标准并且具有抵抗恶法的意识，该社会的法律制度也就具有了去恶从善的内在活力，满足了实质法治的最低要求。
第二、法律至上观念：该观念要求消除特权，立法者和统治者守法，法律是全体民众的主人，不论其权力大小和地位高低；反之，如果公众心目中的认同的最高权威不是法律，而是权力或等其他东西，那么这个国家就肯定不是法治国家。在凡有权力高于法律的地方，法律都是随执掌权力者的意志被随意塑造的，都是人格化的，没有理性而且多变，连形式法治都不能实现。
第三、权利文化观念：天赋人权是近代启蒙思想产生以来人们追求人格独立、身份平等和行动自由的必然结果和普遍共识，而权利文化观念则是其中应有之义。它首先表明公民有权主宰国家，国家以保证公民主人地位为义务，其次还表明国家权力来源于公民通过宪法和法律同意让渡的部分权利，为公民更好地行使权利服务，如果权力行使背离保障公民的宗旨，公民有权通过法律改造之。
为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们还必须在制定具体的宪法和法律等国家基本制度时坚持如下的现代法治原则：
第一、分权制衡原则：任何权力如果不受到控制就会走向专制和腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败，而控制权力的最好方法不外乎权力分立和以权制权。只有在法律上确定这样的制度和原则，才能实现权力之间的相互牵制，而不是权力破坏法律。
第二、权力与责任相统一原则：不论哪种权力主体，只要其启动了权力，就应当为其预设责任，以防止其滥用权力或不履行义务。
第三、司法独立和中立原则：司法权是一种判断权，司法的判断性要求它排除干扰与利诱，保持公正与纯洁，不偏不倚地依既定规则办事，即保持独立和中立。另外，由于司法权是国家权力中的终极性权力，它对争执的判断和处理是最后和最权威的，这必然要求它代表着社会公正，如果不能保持独立和中立，司法公正就会受到怀疑，社会公正也就荡然无存，而没有了社会公正法治国家也就不复存在。
三、行政诉讼对于建立法治国家具有重要作用
1、行政诉讼通过提高全体社会成员的民主意识增强了人们对恶法的抵抗精神。
行政诉讼为全体社会成员提供一个学、提高民主观念的有效途径。行政诉讼是民告官的诉讼，它通过官民同在法庭上争论是非曲直，平等地接受和服从判决，把在行政法律关系中行政机关及其工作人员与行政相对人双方之间不平等的地位改变为在行政诉讼法律关系中双方完全平等的地位，这就有助于打破"官贵民贱"、"官治民"、"民不可告官"的旧观念，培植全体社会成员民主意识。只有全体社会成员具有了平等的民主意识，他们才会敢于和恶法作斗争。
2、行政诉讼通过维护宪法和法律的权威强化了人们的法律至上观念。
宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章程，法律则是国家立法机关制定的，他们的效力要高于行政机关的规范性文件，同时行政机关的一切活动都要以宪法和法律为依据。行政诉讼的建立正是依据这一原理，审判机关通过进行司法审查，对与宪法和法律相冲突的其他规范性文件予以撤销或不加适用，对于违宪或者违反法律的国家机关的行政行为予以纠正或制裁，向全社会庄严宣告宪法和法律的崇高地位。
3、行政诉讼通过保障行政相对人合法权益促进了公众权利文化意识的觉醒。
行政诉讼的根本目的和基本功能是保障公民权利、自由的充分实现。它通过审判机关受理行政相对人不服行政行为而提起的诉讼，并适用严格的司法程序对行政案件作出审理判决，公正合理地解决行政争议，为行政相对人的合法权益提供有力的、权威的司法保障；在具体的行政诉讼制度中，通过专家辅助证人的设置，使得公民在行政诉讼中遇到专业性问题可以请专家到法庭作证或接受质询，以更好地维护自己的正当权益。通过对举证责任的分配，举证时限的最后期限及取证限制作出的有利于原告的规定，充分体现了对公民合法权益的保护。显然，这些规定，对于唤醒公民的权利自我保护精神，都会起到积极有效的作用。
4、行政诉讼通过司法权对行政权的监督和制约贯彻了分权制衡原则。
行政诉讼就其实质来说是司法权依据立法权来制约行政权。当行政相对人对侵犯其合法权益的各种违法失职的行政行为向法院时，法院通过适用立法机关制定的法律并依据严格的司法程序，审理行政案件，实现对行政权力的有效司法监督，促使行政机关及其工作人员严格依法行政，充分体现了立法权力、行政权力和司法权力的相互分立和牵制。
5、行政诉讼通过追究行政机关及其工作人员的违法行为并使其承担行政责任，贯彻了权力与责任相统一原则。
按照行政诉讼制度的规定，作为被告的行政机关不仅对其作出的行政行为负有举证责任，而且，一旦败诉行政机关及其主管人员还要承担行政责任，这就能促使行政机关及其工作人员严格依法行政，慎重行使手中的权力，有清醒的责任意识，从而提高行政活动效率和质量，克服或减少行政方面的，促进为政清廉。
6、行政诉讼通过独立于立法机关和行政机关的审判行为贯彻了司法独立和司法中立原则。
行政诉讼制度产生的本身和行政机关在行政诉讼中充当被告，证明了司法机关已经独立于立法和行政机关之外。另外，行政诉讼制度通过赋予法院传讯政府官员出庭作证和对违法行政予以制裁的权力，明确表明司法机关对行政案件独立行使审判权，不受行政机关的干涉。在行政诉讼中，还通过回避等制度保证法官的中立地位。
四、只有法治国家才会产生真正意义上的行政诉讼
从世界范围来看，行政诉讼制度尽管其表现形态、发展程度有差异，但作为一项诉讼法律制度，它的出现并非偶然，而是到了近现代社会国家权力日益分化的情况下才出现的。并且以解决行政争议为已任的行政诉讼制度的建立只有在法治国家观念逐渐深入人心的历史条件下才具有现实可能性。
1、以为核心的法治国家的政治体制是行政诉讼制度建立建立和发展的首要因素。因此，如果说在"朕即国家"的奴隶、封建专制的政体下，或许还有行政（实体）法律规范的话，那么在那时，就绝不可能有以行政诉讼法律规范为基础的行政诉讼制度的存在。十七、八世纪，资产阶级在反封建的民主革命胜利后实行分权制衡，司法独立、代议民主、法律面前人人平等，以法治国，并颁行宪法，建立了完全不同于中世纪王权政治的法治政府和有限政府，这就使国家行政权力同其他国家权力的制衡关系和政府同人民的平等关系固定化、法制化，使行政权力受到司法机关的制约；政府受到人民的监督，从而为国家承受行政诉讼提供了政治基础。
2、法治国家中健全的国民人格为行政诉讼制度建立奠定了人身基础。同政治体制相比较，人身因素是行政诉讼制度建立和发展更为基础、更为深刻的因素。在奴隶社会和封建社会，不仅奴隶生产和生活而且奴隶的人身都直接完全地依附于奴隶主，奴隶无任何自由、权利可言，不具备独立的人格，因而不可能成为独立的诉讼主体；在封建时代，农民虽有一定程度的人身自由和权利，但由于仍被束缚在地主的土地上，同地主之间还有牢固的人身依附关系，而地主又依附于国王，在这种"普天之下，莫非王土，率士之滨，莫非王臣"的社会关系和社会结构中，除了皇帝之外，不存在第二个独立的人格主体。因而在奉行自然经济或产品经济，商品经济极不发达的奴隶社会、封建社会客观上不存在产生行政诉讼的人格主体。而在资本主义时代，不仅个人摆脱了传统的人身束缚成为独立的诉讼主体，而且随着商品经济的日益发达，一些企业也成为独立的法人主体，从而不可避免的与国家这个传统主体发生矛盾、冲突和争议，并迫切需要确立相应的法律机制予以协调和平衡，这就为行政诉讼制度的建立和发展提供了客观的土壤和内在的动力。
3、法治国家中的法治与分权理论是行政诉讼制度建立的思想文化基础。法治和分权理论的传播，是行政诉讼制度赖以建立和发展的思想文化条件。法治的基本含义就是一切掌握国家权力的机关和官员，既统治者或管理者都须守法，受制于法，也就是以法制权。由于国家立于社会之上，它与公民的地位是不平等的，实行法治意味着国家和公民同受法律的约束，统治者和被统治者、管理者和被管理者皆受法律的制约，而不允许任何一方有超越法律的特权，法律面前任何人、任何机关其地位是平等的，因此，讲法治，首要的是以法制权，这是法治的重点和要旨。以法制权的一项重要内容就是政府行为受法律约束，政府违法行为受司法追究。这种以法治国的思想为行政诉讼制度的确立提供了理论基础。司法权与行政权相分离，以司法权制约行政权，这是权力分立和权力制约的一项重要内容。行政诉讼制度的建立，正是以司法权制约行政权，实现权力分立和权力制衡的一种具体手段和途径。
五、如何改进我国目前的行政诉讼以适应建设社会主义法治国家的要求
我国现行的行政诉讼制度还很不完善，还远不能适应建设社会主义法治国家的要求，按照前文所述的法治精神和法治原则，在笔者看来至少应当从以下三个方面加以完善。
第一，关于抽象行政行为的审查。
抽象行政行为是指行政权所指向的对象不是特定的当事人，而是一定范围或区域内的不特定的多数人。本来行政权只是一种执行法律的权力，在现代行政法的制度下，行政权得到了扩张，还拥有制定法律法规的权力。原先的依法行政，所谓法指的是议会制定的法律，立法权属于议会，现在却向行政机关转移，在我国国务院有权制定行政法规，国务院各部门有权制定部门规章，省级政府和较大的市的政府有权制定政府规章。这些即属于行政立法，都属于抽象行政行为的范畴。
在我国目前的行政诉讼法框架下，法院对行政权的监督仅限于对具体行政行为，并且只能根据行政机关制定的抽象行政行为来审查其具体行政行为，这样起不到审判权对行政权的监督作用。所以，必须扩展我国目前的行政诉讼的受案范围，法院应当可以审查法律范畴之外的所有规范性文件，包括国务院的行政法规、地方法规、部门规章、政府规章以及规章以下的其他抽象行政行为。行政权之行使，无论表现为具体行政行为，还是抽象行政行为，审判机关都可以行政诉讼的方式进行监督以决定是否加以适用。只有如此才能真正体现体现权力制衡原则，满足法治的要求。
第二，关于与行政复议的冲突的解决
1990年我国在政府内部建立了行政复议制度，即在行政机关的上一级行政机关设立行政复议机关，受理公民对行政机关具体行政行为不服的复议申请，这里所谓的行政复议机关，在大多数的情况下指的是政府所属工作部门，少数情况下指的是各级政府。通过该制度，一些具体行政行为被从行政诉讼的受案范围中排除，还有一些具体行政行为在提起行政诉讼前必须经过行政复议。该制度的建立依据或是因为一些政府部门的行政业务具有极高的技术性和专业性，法院没有能力审查；或者因为政府部门行政级别过高如国务院，法院没有资格监督。
这种行政复议制度在一定程度上剥夺了公民接受审判的权利，侵犯了司法机关应当享有的法律赋予的审判权，破坏了分权原则，与法治国家的目标是背道而弛的。另外，由于行政复议机关隶属行政部门，不具有独立性，是行政机关自己充当自己的法官，其公正性难以保证。因此为符合法治的要求，笔者建议，取消行政复议制度，将其与行政诉讼制度合并，统一由司法机关行使。
第三，关于具体行政行为合理性的审查
1989年行政诉讼法只是建立起审判机关对行政权执法活动中的具体行政行为的合法性的审查，由于现代行政权拥有极大的自由裁量空间，行政权的行使除了其合法性以外，还有一个在自由裁量权的范围内，具体行政行为是否合理的问题，而对于广泛存在的具体行政行为是否合理的问题法院却无权审查，这显然是我国行政诉讼制度的一大缺陷。
如前文所述，现代法治是指实质意义上的法治，即良法之治，它以追求社会正义和公正为目标，它要求司法机关在作出裁决时，不仅考虑行为的合法性，还要求考虑合理性，并且赋予法官很大的自由裁量权以保证最终判决的合理，因此只有在行政诉讼中增加对行政行为合理性的审查是才能符合善法之治的法律精神。
参考文献：
1．《行政诉讼法》应松年中国政法大学出版社1994年版
2．《美国行政法》王名扬中国法制出版社1995年版
3.《行政诉讼法学》姜明安北京大学出版社1995年版
4．《发达国家行政诉讼制度》阎黎平时事出版社2001年版
一、学习《行政法与行政诉讼法》的目的与要求 《行政法与行政诉讼法》是国家法律体系的重要组成部分，是仅次于宪法的二级大法。一切公共权力必须依法行使是现代法治的核心问题，行政权作为重要的公权力之一，必然也要依法行使。学习行政法与行政诉讼法，主要目的在于提高行政主体与行政相对人的行政法制观念，认清行政法和行政诉讼法在我国法律体系中的地位，以充分发挥行政法与行政诉讼法在治理国家、促进改革和保障人权方面的重要作用。学习《行政法与行政诉讼法》要求学员了解并掌握行政法与行政诉讼法的基本原理、行政主体、行政行为、行政责任及行政救济等主要内容，并能够运用所学知识分析我国行政管理领域的理论与实践问题。 二、学习《行政法与行政诉讼法》的方法 1、系统论的方法。系统论的方法要求把行政法与行政诉讼法作为一个整体来学习，只有这样才能把握住行政立法、行政执法、行政司法、行政法制监督、行政诉讼之间的相互关系以及行政法与行政诉讼法和社会的联系，它们相互影响、相互作用，有助于从静态和动态的结合上认识行政法与行政诉讼法。 2、研究行政法与行政诉讼法法律法规与其所调整的实际社会关系相结合的方法。行政法与行政诉讼法研究的对象是行政法律关系与行政诉讼法律关系，由于行政活动的广泛性与多变性，往往导致行政法立法的多元性、多层次性与不稳定性，所以那种只片面研究法律法规，不注重与社会实际相结合的学习方法是不可取的。应当在全面系统地掌握了法律法规的基础上，结合行政活动与行政诉讼的特点，学以致用，才能达到事半功倍的效果。 3、案例分析的方法。行政法与行政诉讼法是一门实践性很强的应用学科。运用案例分析法进行学习，是理论联系实际的一个好途径，它能使学员对行政法的抽象原理、原则有具体的、形象的认识，对行政法立法的根据有更深刻的理解。案例分析对于行政执法和行政诉讼的学习是必不可少的方法。只有通过案例分析，我们才能真正理解和把握调整和规范行政执法、行政诉讼行为的法律规范和法律制度，才能学会如何在实际社会关系中运用这些法律规范和法律制度，从而才能真正从动态上、从理论和实践的结合上把握行政法与行政诉讼法。 三《、行政法与行政诉讼法》的体系结构、主要内容及重点难点问题 （一）《行政法与行政诉讼法》的体系结构及主要内容 《行政法与行政诉讼法》共十八章，分为两大部分。 1、行政法。分为四部分： （1）行政法的基本原理。包括第一、四章，涉及内容为行政、行政法的概念与特征，行政法的调整对象，行政法律关系、基本原则及行政违法、行政法律责任、对行政的监督。 （2）行政主体法。包括第二、三章。涉及内容为行政主体的概念、特征，行政主体的类型及国家公务员。 （3）行政行为法。包括第五章至第九章，内容涉及行政行为概述、抽象行政行为、依申请行政行为、依职权行政行为、非强制行政行为。 （4）行政复议及行政程序法。包括第十、十一章，内容包括行政复议及行政程序的基本理论。 2、行政诉讼法，分为两部分： （1）行政诉讼法基础理论。包括第十二章至第十四章，涉及行政诉讼的特征、原则，行政诉讼的受案范围与管辖，行政诉讼参加人与证据。 （2）行政诉讼程序。包括第十五章至第十八章。主要内容有行政诉讼的第一、二审程序及再审程序，行政诉讼的裁判与执行，行政附带民事诉讼与涉外诉讼，行政赔偿与赔偿诉讼。 （二）《行政法与行政诉讼法》的重点内容及难点 1、行政法的基本原理。该部分重点应掌握行政法的基本原则，行政违法的种类，行政法律责任的种类及承担。难点问题为： （1）行政法的基本原则。行政法的基本原则是指导行政立法、执法以及指导行政行为的实施和行政争议的处理的基本准则，是行政法的灵魂。我国行政法的基本原则为：行政合法性原则、行政公正性原则、民主与效率相协调原则、信赖保护原则。重点掌握行政合法性原则、合理性原则，了解信赖保护原则。 （2）行政违法的构成要件。行政违法是指行政机关违反行政法律规范、侵害行政法律规范保护的行政关系，尚未构成犯罪的有过错的行为。其要件为：侵权行为主体必须是行政机关、法律法规授权的组织、行政机关的公务员；主观方面为主体在实施行政违法行为时主观上有过错；客观上行政主体必须有不履行法定义务的行为，而且该行政违法行为与危害结果之间有因果关系；行政违法行为侵害客体为行政机关及 其公务员的行政违法行为侵害的受法律保护的社会关系。 2、行政主体法。本部分重点应掌握行政主体与行政法主体的区别、行政主体的类型，国家公务员的特征及公务员双重身份的划分标准。难点问题为： （1）行政主体与行政法主体之区别。行政法主体，是指在行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者。它包括各种行政关系的参加人，即组织和自然人。行政主体是行政法律关系主体的表现形式之一，指行政管理活动中代表国家行使行政事务管理权的一类行政法律关系主体，主要包括国家各级人民政府及其所属工作部门和法律法规授权的组织。 （2）公务员双重身份的划分标准。公务员因担任公职而具有公务员身份，但并不丧失其普通公民身份。划分其双重身份的标准是公务员的行为以所属机关名义作出的属于行政行为；以自己名义作出的是个人行为。公务员的行为是在他职权范围内作出的，属行政机关行为，如果超出职权范围要结合第一标准和第三标准才能决定。#公务员的行为是执行行政命令或接受行政机关的委托，不论行政机关的命令或委托是否超越权限，均属行政机关行为。 3、行政行为法。这部分重点应掌握行政行为的概念、特征，行政行为的构成要件、效力；抽象行政行为的特征、种类；依申请行政行为的类型，特别是行政许可；依职权行政行为的类型，特别是行政处罚；非强制行政行为的种类，特别是行政合同。难点问题为： （1）行政行为的成立要件。行政行为的成立主要包括以下三个要件：一是合法的主体要件，即行政机关及其公务员和法律法规授权的组织；二是行为权限和内容合法，行政主体必须在法律规定的行政事务的范围内作出行政行为，被授权组织必须在授权范围内，实施行政行为不得滥用职权；三是行政程序和形式合法。 （2）抽象行政行为与具体行政行为的区别。行政行为是否具有特定性，抽象行政行为不具有特定性，具体行政行为具有特定性；"行政行为是否可以反复适用，抽象行政行为具有反复适用性，而具体行政行为不具有反复适用性；#如果是制定普遍适用的规范的行为则为抽象行政行为，是适用于具体的人或事的为具体行政行为；行政行为的作出程序，抽象行政行为要按照规定的行政立法程序进行，具体行政行为则按执法程序进行。 （3）设定行政许可的主体。《行政许可法》已于2007年7月1日实施。对于设定行政许可的主体该法作了严格的限定，即只有全国人民代表大会、国务院、地方人大和省级政府。其中省级政府只有在尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可时，才可制定规章设定临时性的行政许可。 （4）行政处罚的种类与设定主体。行政处罚的种类为：财产罚，包括罚款、没收；能力罚，包括责令停产停业、扣留或吊销许可证；人身罚，包括拘留、劳动教养、驱逐出境、限期出境。行政处罚的设定主体为：法律；行政法规和地方性法规可以规定除人身自由进行限制或剥夺的行政处罚以外的其他所有的行政处罚，但不得与国家法律规定相冲突；行政规章只能规定一定数额范围内的罚款的行政处罚，且具体限额要由制定行政规章的政府的同级人大批准。 4、行政复议及行政程序法。重点内容为行政复议概念、特征、范围、行政复议的机关与管辖、行政复议的参加人，行政处罚的程序和行政许可的程序。难点问题为： （1）行政复议机关。行政复议机关是行政机关，法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关；并不是所有行政机关都具有行政复议权《行政复议法》没有授权乡、镇人民政府行政复议权；行政机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对其行为后果独立承担法律责任的行政机关。 （2）行政处罚的程序。一是简易程序，适用简易程序的条件是：违法事实确凿，有法定的依据，较小数额罚款或者警告的行政处罚，可当场处罚。二是一般程序，主要包括立案、调查、决定、制作决定书、行政处罚的送达。三是听证程序《行政处罚法》第42条规定：在作出责令停产停业、吊销许可证或营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前应当事人申请，须公开举行听证会。 5、行政诉讼法基础理论。重点要求掌握行政诉讼的概念、特征，行政诉讼的受案范围与管辖，行政诉讼参加人与证据。难点为： （1）行政诉讼原告、被告的诉讼地位。行政诉讼的原告是认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。具有当事人地位。享有《行政诉讼法》规定的权利，履行《行政诉讼法》规定的义务，行政诉讼程序只能由原告启动 。行政诉讼的被告是指其实施的具体行政行为被作为原告的人或者组织指控侵犯其行政法上合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。行政诉讼中被告只能是行政主体。 （2）行政诉讼的举证责任。行政诉讼中举证责任由被告承担。当被告行政机关不能证明具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因为举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。 6、行政诉讼程序。重点内容为：行政诉讼的第一、二审程序及再审程序，行政诉讼的裁判，行政附带民事诉讼，行政赔偿与赔偿诉讼。难点为： （1）行政诉讼审判监督程序提起的主体。能够提起审判监督程序的主体有：原审人民法院、原审人民法院的上级人民法院、最高人民检察院和地方人民检察院、当事人。但当事人的申请不必然引发再审程序。 （2）行政赔偿诉讼的赔偿义务机关。行政机关和行政机关及其公务员在行使职权时，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关或工作人员所在的行政机关为赔偿义务机关，还包括《国家赔偿法》第%条规定的几种特殊的行政赔偿义务机关
作为法学14门核心课程之一的行政法与行政诉讼法学教材应当具有怎样的品质，才能适应转型期法学教育及学习是当下行政法与行政诉讼法学教学中面临的一个重要问题。教材建设是教学工作的基本建设，没有好的教材，要提高教学质量无疑是构筑空中楼阁。本文拟结合行政法与行政诉讼法学教材的运用现状对目前行政法与行政诉讼法学教材编写提出一些改革意见。
一 新中国行政法学教材回顾
新中国成立初期，中国法学教育全面学习苏联，包括讲授苏联法学、采用苏联教材。1958年的教育大革命批评了学习苏联的教条主义错误，各校开始自编教材，1963年政法教育工作会议后，各校组织编写了一批自己的法学教材，但其内容亦多受苏联影响，主要为“总结我国政法实践经验，阐明党和国家有关的政策、法律。”最早出版的一批统编法学教材是1980年司法部成立的法学教材编辑部所出版的，以后又组织出版了若干批统编教材。1982年4月，西南政法学院(现西南政法大学)国家与法的理论教研室，编印了《中华人民共和国行政法概论》作为校内教学用书;同年6月，北京政法学院国家法教研室编印了《行政法概要教学参考资料选编》作为校内教学用书。1983年6月，王岷灿担任主编，张尚鷟任副主编，方彦、王名扬、应松年、陈安明等人参加撰写的《行政法概要》艰难出世。《行政法概要》是中华人民共和国成立后出版的第一本行政法教材。该书提供了还处于“摸索阶段”的行政法学理论体系的简单轮廓，标志着行政法学作为法学的一门分支学科的诞生。之后20多年，伴随着我国法学教育事业的飞速发展，中国的行政法与行政诉讼法学教材建设也取得了显著的成就。仅就篇幅而言，呈明显增长趋势。从1989年的第二本行政法统编教材《行政法学》29万字到现今主流教科书的70～100万字，反映了行政法规范的细化和讨论的深化。在编写体例上，最近出版的教科书比较重视参考文献和案例的引证，有的教材引注中提及的案例和参考文献足以列上10余页。在2005～2006年中出版的行政法(含行政法与行政诉讼法)教材至少有43种。其中姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》(第二版)和应松年主编的《行政法与行政诉讼法学》，是使用比较广泛的两种教材。应松年主编的《当代中国行政法》集合了40位作者，篇幅达211万字，是迄今国内规模最大的行政法学著作。不仅篇幅增长，而且逐步向综合性、系统性兼具研究性的方向发展，其目的不仅在于向读者介绍和传授关于行政法的一般知识和基本理论，而且努力汇集和反映20年来中国行政法的发展脉络和最新研究成果。新的教材增加了一些学术观点，反映了一些新的学术研究成果。如有关行政征收、行政命令、行政指导、行政合同等问题，以及有关行政补偿的问题等等。增加了若干新的司法解释，反映了司法判例，提供了相关动态与信息。国务院于2004年3月专门出台了《全面推进依法行政实施纲要》，新的《国家赔偿法》和《行政诉讼法》的修改以及《行政强制法》的出台也在教材中及时得到体现。近年来，在行政法学的研究中，学者们也逐渐拓展了自己的视角，开始对行政过程中的实体性因素予以描述、分析和判断，对公共政策的形成和实施过程予以关注。着重于法在社会秩序中的形成、发展、构造及效果分析等动态的观察，并由此产生了动态研究方法。而行政法因多是政策的法制化，且变动不居，这也使得居于行政法学核心地位的“解释论”走向了与“立法论”并重的局面。就技术而言，经济学、社会学等方法较好地逐步融入到了行政法学的研究之中，显示出行政法学的开放性。但上述方法论的转变在教材中的体现较为薄弱。
二 行政法与行政诉讼法学教材的特点
1.编写单位固定、风格单一
行政法教科书种类繁多，法学本科生教材主要由三种编写单位编写：(1)教育部主持编写的法学教材系列;(2)司法部主持编写的法学教材系列;(3)有关法学院校组织编写的法学教材系列。由于行政法规范的高度分散，也由于行政法体系在中国仍然处在发展之中，教师和学生的普遍反映是行政法教科书既不好写、也不好读。
由多人参与编著的作品较多，个人独著的较少。在体系结构上，多数教科书分为导论、行政组织、行政行为和行政救济(行政监督)4编。这说明，经过20多年的探索，中国行政法教科书在体系上已经比较成熟和稳定。但同时，现在通行的体例似乎不易容纳行政法学研究的一些最新成果，如行政强制、人权保障和对“良好行政”的追求、公物的管理和利用、公共设施致害赔偿、行政行为的合法性建构等。
目前，中国众多的行政法与行政诉讼法学教材中最受赞誉的是姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》，这是由一些著名行政法学家共同撰写的行政法学教材，由于每个撰写者都是相关领域的专家，所以这本教材的成就巨大，其很多观点已经成为通说，也是很多学校考研的指定教材。此外，马怀德主编的《行政诉讼原理》也较受欢迎：该书是中国行政诉讼法颁布以来，最为系统、全面地对行政诉讼的一些理论问题进行研究的著作;著作内容不仅反映了最新的理论研究成果，而且也对有关国外的行政诉讼制度和相关的理论作了较好的介绍，这对学生阅读国外行政法和行政诉讼(司法审查)方面的文献资料具有重要帮助。王学辉的《行政诉讼制度比较研究》较具特色，书中采用比较研究的方法，重点突出了行政诉讼价值与法治原则，行政诉讼基本原则、行政诉讼结构、行政诉讼组织、行政诉讼证据规则，并对完善中国的行政诉讼制度提出了初步的认识，这对了解两大法学的行政诉讼制度有重要的参考价值。
但必须看到，中国行政法与行政诉讼法学最显著的一个特点是，中国的行政法与行政诉讼法学教育以讲授政策、法律的条文为根本，为制定出来的政策、法律作正当性注释。虽然在行政法与行政诉讼法学教育中，法条的讲解的确非常重要，但它不应该成为行政法学教育的核心。加之司法考试中行政法与行政诉讼法所占分值比例较大，迫使一些教材的编写者放弃理论研究和个人观点转而围绕司法考试的考点来编写教材，甚至把法条作为法学本科教材的主要内容，促使一部分高校在司法考试的指引下把精力集中于如何使学生通过考试，而放弃理论素养的培养，这样的导向必然培养出大量机械型、记忆型，而非学术型、思想型的学生。
国内行政法教科书不尽如人意的现状，与行政法相关立法的完备程度和行政法学研究整体上的相对落后有直接关系。如行政程序法迟迟不能出台，导致教材在程序理论上的体现尚显薄弱;行政法学的研究力量有限，但研究主题却又过分集中，导致研究主题乃至研究结论表现出高度的同质性。行政审判实践中涌现出的司法建议、行政首长出庭应诉、司法与行政良性互动机制等大量创新机制却没有走入研究者的视野。
2.未形成多元化方法论和学派
中国行政法学的具体研究方法，主要以规范分析和注释法学的方法为主，当一部新的行政法律、法规出台，各种版本的注释、解说、讲话就蜂涌而出。这些普及读物虽有它传播普及法律的积极作用，但却分散了有限的学术资源力量，不利于学科水平的迅速提高和学科队伍的健康成长。而比较方法、哲学方法、经济分析方法、行为科学方法、社会学分析方法等较少涉及，尚未形成具有中国人文精神的行政法学方法论体系。
在国外很多学派，如行政法的功能主义学派，行政法的规范主义学派，他们之所以能形成传统，与他们具有一个稳定的学术典范有很大关系。他们都会有自己的代表性教材或教材式的著作，以表明他们的精神源头与基础。学术的创新和发展都不是从天而降的，可以循着一定的历史脉络和机理找到最初的积淀之处，那么教材往往就是展示这种原初性积淀的很好典范。① 但迄今为止，在我国法学本科生教材中，鲜有对国外各派别观点的系统介绍，致使学生的眼光局限于概念与原理的掌握以及规范分析方面，而很难通过教材培养学生的理性思辨能力，致使我国行政法学界尚未产生独树一帜的理论，这与行政法学研习者在早期阶段缺少引导思辨的教材是息息相关的。
3.行政诉讼部分往往枯燥乏味
在诉讼法方面，与刑事诉讼法学及民事诉讼法学相比，行政诉讼法学无论在研究的广度抑或深度上都难以望其项背。究其原因，既有对行政权力约束、限制的意识产生晚，“民告官”案件少、实施艰难等客观因素，也有研究力量投入少、兴趣淡、方法滞后等主观因素。研究的落后局面也直接影响到教科书的编写质量。
尽管市场上有大量各种版本的统编教科书，也不乏学者个人撰写的行政诉讼法教科书，但多数教材的体例结构都趋于一致，除了“概述”或“绪论”、 “历史发展”、“基本原则”篇以外，基本上都是按照现行《行政诉讼法》的章节体系去设置的。这种体例安排在很大程度上使得行政诉讼法教科书具备了《行政诉讼法》释义书的功能。概念法学气息的行政诉讼法学教科书大多就只能适用于法学院的课堂教学了，即便如此，对于大学生来说，也难以激发其阅读乃至思考兴趣。在行政诉讼法学方面突出表现出研究方法单一，概念法学、注释法学的风气浓厚的特点。这类教科书远远未能满足提供中国的行政法及行政诉讼法的实际运作的描述需要，教材与实践严重脱节，这将严重影响法学教育的质量、法学教育与实践。
三 行政法与行政诉讼法学教材改革内容
1.推进编著者和编著风格的多元化发展
应松年教授指出：“编写教材的作用就是要树立这个学科学术研究的基本范式与标本，大家能够在一些基本统一的起点上讨论问题，并把这些问题深入。我们可以看到，今天行政法学的专著或专论无论在数量和质量上都在进步，但大家对于很多基本的问题立场和概念还是可以达成一致的，正是这种一致保证我们可以在此基础上更深入研究其他问题，并使得对话成为可能。最后，编写教材还是真正形成学术传统的必须。”②
在介绍国外的理论和教材时，应最大程度地保留其原汁原味，避免编写者的再加工，学习时可以根据个人的理解进行分析解读，避免曲解作者的原意，这有利于法律思想的传播。目前，行政法学界对外国行政法的译介尚显薄弱。如类型上，对外国行政法的翻译多为教科书型的著作，而专题性的论著依然寥寥。在国别上，基本限于英美法德日五国，因而存在明显的盲区。如对俄罗斯等前社会主义国家在转型时期的行政法，仍缺乏了解。在时效上，与国外的最新发展存在明显的 “时间差”。国外法学教材似乎更加提倡个人撰写，而不是多人合编。事实上，对于一个学者而言，撰写出一部高质量的教材，是对其教学能力和学术能力的全面检验。只有具有扎实理论功底并了解实际教学需要的学者，才能写好教材。应当鼓励具有深厚造诣的中青年学者独自撰写教材。此外，我国目前的刑事诉讼法学本科教材还呈现出大同小异的现象，不能满足不同需要。
因此，行政法与行政诉讼法学教材的编写应着重于根本性的东西——包括各种法律概念、基本理论、立法技术、解释方法等。
国家司法考试应在一定程度上影响行政法与行政诉讼法学教育的教育方式，进而影响行政法与行政诉讼法学教材的编写。而进行理论研究，提高学生的学术素养，丰富学生的法学思想，夯实学生的理论功底，这种教学模式对提升法学教育层次具有积极的作用。行政法与行政诉讼法学的教学目标也是高等法学教育的目标，即培养对社会有用的法学家，培养具有独立思维能力、判断能力和实际操作能力的法律人才，而不是培养只会背诵条文的学生。在行政法与行政诉讼法学教材的选择上也应当适应这一目标。
2.成为方法论和学派形成的基础阵营
教材的质量是决定教育成败的一个重要因素，它将影响学生的价值观和学术视野，进而对整个社会发展产生或正或负的作用。在行政法与行政诉讼法学教材的编写工作中，“法学教材既是作者的知识创新，也是法学工作者前后传递文化上的积累，应特别注意理论创新、知识创新与学术传承之间的关系。然而这些使命的实现，均有赖于教材编写者必须有着明确的目的意识。或者说，如果没有科学的、合理的法学教材编写目的，就难以实现教材所应承担的任务。”③
鉴于现有教材的不足之处，笔者建议结合以下两点做出考虑：教材主要是就学科的基础原理进行清晰的表述，同时也要提高学生对此原理进行综合运用的能力。应提供相应机制激励法学家们把自己的成熟研究内容编写成见解各异的教材，法学的真正繁荣，一个重要的标志就是一门学科有数种各具特色的教材，便于读者、教学单位根据自己的需求来选择，由此推动相应教材所主张的学说的发展，从而有助于催生出不同的方法论和学派，以真正促成行政法学与刑法、民法比肩的繁荣景象。
与此同时，编写者也必须注意维持行政法学体系逻辑上的融洽与内容上的融贯。行政法学教材的编写如果完成了“从制度、法规的研究转向基础理论的研究”的转变，那么，行政立法超先、行政法理滞后的现状将会得到改变。④ 在肯定传统主流教科书所确立的知识体系的同时，有针对性地进行相应的补充和删减。在重视法条与理论的同时，行政法学编写者应当关注现实、关注民生，还可以引导读者更为完整、准确地了解中国当下正在运行的行政制度和行政诉讼制度。将研究与思辨的成果，反映到教材中，以启迪学生，为行政法拓展学科领域，奠定法治行政在理论和实践层面的基础。
3.行政诉讼法部分应注重案例的选用及其创造与改编
近年来，由于诉讼法程序内容较为枯燥乏味，法学教学中很多教师以案例作为引导学生兴趣的教学方式，但在本科教材中直接通过案例来阐述概念、原理的编写方式尚未成为主流，即使教材中包含案例，其所选择的行政案例的范围还比较狭窄。同时，直接使用的案例与要说明的理论之间或多或少存在一些差距，因此，对于选择适用于行政诉讼法教材的案例需要更多的创造性工作。如叶必丰先生所编的《行政法与行政诉讼法案例》和沈岿的《国家赔偿法》，这些教材不追求案例在数量上的巨大，而是重视案例的深入而全面的分析，可视为这类教材的一个成功典范。此外，还可以根据教学需要，适当地改编真实案例，使之符合解释说明原理和概念的需要。
日本著名法学家我妻荣曾说：“不伴随探究实现应有理想的法律学是盲目的，不伴随实际探究法律中心的法律学是空虚的，不伴随法律构成的法律学是无力的。”⑤ 所以，行政法与行政诉讼法学教材的改革不能一味考虑学生考试就业的需要，更重要的是要具有发展学科和培养学生法学素养的功能，因而，仅仅是对基本概念和法条进行注解的教材无疑会逐步暴露其弱点而被市场所淘汰。
三大诉讼法的共同点：
刑事诉讼法与民事诉讼法、行政诉讼法同属于程序法，都是进行诉讼活动应当遵守的法律规范，都是为正确实施实体法而制定的，有着很多共同适用的原则和制度，如司法机关依法独立行使职权，以事实为根据、以法律为准绳，审判公开，
以民族语言文字进行诉讼、合议制，在程序上实行二审终审制，有一审程序、二审程序以及对已生效裁判的审判监督程序等。
三大诉讼法的区别：
一、因三大诉讼法所要觖决的实体问题不同，故在诉讼主体、原则、制度、举证责任、证明标准和具体程序上，三大诉讼法有着不同的特点。（一）刑事诉讼法保证刑法的正确实施，所要解决的实体问题是追诉犯罪和犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任问题。（二）民事诉讼法保证民商法、经济法的正确实施，所要解决的问题是双方当事人之间的权利、义务的争议纠纷问题。（三）行政诉讼法保证行政法的正确实施所要解决的问题是公民、法人和其他组织与行政机关之间因具体行政行为发生的争议纠纷，即维护和监督行政机关依法行政，保护公民和法人组织合法权益的问题。
二、三大诉讼法所解决的实体内容不同，决定了各自的诉讼原则、制度、程序上有很大差异。例如：刑事诉讼法与民事诉讼法的区别是：（一）刑事诉讼多数由检察机关行使权，民事诉讼则由直接利害关系人行使权；（二）刑事诉讼实行国家干预原则，民事诉讼实行当事人处分原则；（三）两者在证明责任的划分、证明标准的要求、诉讼阶段等方面也不相同。又如：刑事诉讼法与行政诉讼法的区别有：（一）刑事诉讼依法由公、检、法三机关进行而行政诉讼只能由人民法院进行；（二）在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人一般不负举证责任而在行政诉讼中由被告一方负举证责任；（三）刑事诉讼解决的问题是被告人的行为是否构成犯罪，应否给予刑事惩罚和给予什么惩罚的问题，而行政诉讼所解决的问题是国家行政机关与公民、法人之间的行政纠纷，并不是犯罪方面的问题。综合所述，三大诉讼法的区别具体表现如下：
第一，诉讼主体方面：（一）刑事诉讼法规定的国家专门机关为人民法院、人民检察院和公安机关，而民事诉讼法、行政诉讼法为人民法院。（二）当事人在刑事诉讼中为被害人和犯罪嫌疑人、被告人以及附带民事诉讼的原告人、被告人，而在民事诉讼和行政诉讼中为原告、被告以及第三人。
第二，诉讼原则方面：（一）刑事诉讼法特有的原则是：未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪，犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护；（二）民事诉讼法特有原则是：当事人平等原则、调解原则、处分原则；（三）行政诉讼法特有原则是：对具体行政行为进行合法性审查原则，不适用调解原则。
第三，证据制度方面：（一）在举证责任上：刑事诉讼法实行控诉方负举证责任，被告方不负举证责任；民事诉讼法实行谁主张谁举证，原告、被告都负有举证责任；行政诉讼法实行被告负举证责任。（二）在证明标准上：刑事诉讼法是犯罪事实清楚，证据确实充分；民事诉讼法是合法证据优势；行政诉讼法是事实清楚，证据确凿。
第四，强制措施方面：（一）刑事诉讼法规定对犯罪嫌疑人、被告人采取的强制措施有：拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕；（二）民事诉讼和行政诉讼，对诉讼参与人和其他人可采取训诫、罚款、拘留、责令具结悔过。
第五，诉讼程序方面：（一）民事诉讼、行政诉讼的程序分为第一审、第二审、审判监督程序和执行程序；（二）刑事诉讼，要复杂许多，审判前有立案、侦查和程序，审判程序中另有死刑复核程序。
黑龙江省北安市人民法院 田永东
一、WTO对行政诉讼制度提出的要求（注：WTO法律文本中，都使用了司法审查（Judicial review）一词，而“司法审查”在WTO中却表达了不同的含义。补贴与反补贴措施协定第23条关于司法审查的规定“因为立法包含反补贴税措施规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政的法庭或程序，其目的特别包括迅速审查与最终裁定的行政行为有关，且属第21条范围内的对裁定的审查。此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审查的主管机关，且应向参与行政程序及直接或间接受行政行为影响的所有利害关系人提供了解审查情况的机会。”这里规定的司法审查包括了法院的司法审查，仲裁裁决以及行政复审三种含义。由此可见WTO允许其成员根据其本身的背景和法治状况来选择其司法审查的方式，中国在加入议定书中已明确承诺司法审查的最终审查原则，因此对中国来讲司法审查等同于行政诉讼。）
《中华人民共和国加入议定书》第2条（D）款第（1）项规定：“1.中国应设立或指定并维持裁判机构（tribunals）、联络点（contact points）和程序（procedures），以便迅速审查所有与1994年关税与贸易总协定（GATT1994）第10条第1款，GATS第6条和TRIPS协定相关协定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。2.审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或组织上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”（注：Protocol on the Accession of the People‘s Republic of China，Section 2（D）。）在WTO法律文本中对司法审查也进行了原则性的规定，如GATS第6条第2款（a）项规定：“每个成员应维持或按照实际可能尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政行为作出迅速审查，并在请求被证明合理时给予适当的补救。”GATT第10条，补贴与反补贴协定第23条，关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定（反倾销协定）第13条都作了相关的规定，（注：GATT第10条第3款（2）项规定：“为了能够特别对于有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正，缔约各国应维持或者尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外，而它们的决定，除进口方于规定上诉期间向上级法院或法庭提出申诉之外，应由这些机构予以执行，并作为今后实施的准则。但是如果这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的规定与法律的规定原则有抵触或与事实不符，它可以采取步骤使这个问题经由另一程序加以检查。”）从这些规定里面可以看出对行政行为的司法审查主要有以下几个要求：
（1）裁判机构必须是“独立的”
裁判机构的独立性，是指裁判机构必须独立于作出行政行为的行政机关。这是WTO衡量成员设置的裁判机构是否符合其要求的最低标准，WTO要求裁判机构独立于作出行政行为的行政机关，一方面，这是“自己不能做自己的法官”这一法治基本原则的体现，司法是公正的化身，任何偏私和成见都将使公正付之阙如。正是司法的独立，才使其享有民众信任的声誉，孟德斯鸠曾经说过，如果司法权和行政权不分，“法官将具有压迫者的力量，也就无自由可言。”[2]（P.156）另一方面，为了充分发挥成员国内的司法审查体制的功能，给予受 不利影响一方以真正的权利救济，从而有效监督WTO成员与贸易有关的政府行为，消除国际贸易壁垒，促进全球贸易自由化，构建公平竞争的贸易环境，这一切都是WTO为何如此关注其成员裁判机构的公正和独立的原因之所在。
（2）程序必须是“公正的、客观的”，必须符合正当法律程序要求
所谓正当法律程序，是指“正式行动必须符合个人的最低公正标准，如得到及时通知的权利和在作出裁定之前的有意义的听证机会等。”[3]（P.139）在WTO规则中对正当法律程序的规定主要体现在行政程序和诉讼程序两个方面，例如在TRIPS第41条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要的繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延。”GATS规定：“程序本身不应成为提供服务的限制”，“除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之时，公布所有普遍适用的有关或影响本协定事实的措施。一成员为签字方的，涉及或影响服务贸易国际协定也应予公布。”这些规定体现WTO规则对行政程序正当性的要求；同时TRIPS第42条规定：“各成员应使权利持有人可获得有关实施本协定涵盖的任何知识产权的民事司法程序。被告有权获得及时的和包含足够细节的书面通知，包括权利请求的依据。应允许当事方有独立的法律顾问代表出庭，且程序不应制定强制本人出庭的过重要求。此类程序的所有当事方均有权证明其权利请求并提供所有相关证据。该程序应规定一种确认和保护机密信息的方法，除非此点会违背现有的宪法规定的必要条件。”从这条规则分析可见，WTO对诉讼程序的正当性也提出了要求。（注：TRIPS第49条规定，“如由于行政程序对案件是非曲直的裁决而导致责令进行任何民事救济，则此类程序应符合与本节所列原则实质相当的原则。”因此这里规定的对诉讼程序的正当性要求同样适用于行政程序。）
从我国实践来看，行政机关在行使权力时只被要求遵守法定程序，而现阶段缺乏一部统一的行政程序法，行政相对人的许多程序权利因无法可依而得不到及时有效的救济，因此，在行政程序领域引入正当法律程序概念以及司法审查以正当法律程序作为对行政行为以及初审裁决进行审查的标准，这既是WTO提出的要求，也是我国法治建设进程中的必由之路。
（3）当事人的诉权应该得到充分的保护
WTO相关规则中规定了个人或者企业只要受到行政行为的“不利影响”，就有权提起救济请求。例如，《补贴与反补贴措施协定》第5条规定了“任何成员不得通过使用第1条第1款和第2款所指的任何补贴而对其他成员的利益造成不利影响，即：（a）损害另一成员的国内产业；（b）使其他成员在GATT1994项下直接或间接获得的利益丧失或者减损，……”第23条规定：“国内立法包含反补贴税措施规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政的法庭或程序，其目的特别包括迅速审查与最终裁定的行政行为有关、且属第21条范围内的对裁定的审查。”从《补贴与反补贴措施协定》可以看出当事人只要认为受到不利影响，就有权提起救济请求。（注：在服务贸易总协定第6条也作了相关的规定。）
因此原告资格条件只要满足受到不利影响就具有提讼的权利，而我国现行行政诉讼法界定的原告资格是认为自己的合法权益受到侵犯。“不利影响”显然比合法权益宽泛的多。保护诉权中还有很重要的一点是不因上诉而受到处罚的权利。《关于实施1994年关税与贸易总协定第7条的协定》（海关估价协议）第11条规定：“每一成员的立法应规定在确定完税价格方面，进口商或其他纳税义务人有进行上诉而不受处罚的权利。可向海关内部一部门或向一独立机构行使上诉而不受处罚的最初权利，但是每一成员的立法应规定可向司法机关提起上诉而不受处罚的权利。……”总之，WTO规则以及我国加入议定书都对当事人诉权的保护进行充分的规定，对我国行政诉讼法的发展与完善提出了要求。
（4）确立了司法最终审查原则
我国在WTO加入议定书中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说我国向WTO其他成员承诺了司法机关（人民法院）是司法审查的主体，并实行司法最终审查原则。WTO中有的规则对司法审查的主体规定为“司法的、仲裁的、行政的法庭”，即包括司法机关、仲裁机关、行政机关都可以成为司法审查的主体，（注：如GATT第10条第3款（2）项规定了缔约各国应维持或者尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭。）随着我国加入议定书的签署，对于WTO关于司法审查主体的规定如何在中国适用的争论也就尘埃落定。司法最终审查原则并不排斥我国行政复议机构的存在，行政争议依然可以先向复议机关申请复议，只是复议的决定不具有终局性，“在所有情况下”都可以向法院提起上诉，这不仅要求对我国行政复议法的相关条款进行修改，而且对我国行政诉讼法的有关条款也提出了挑战。
二、如何改革现行行政诉讼法来满足WTO提出的要求
基于对现行行政诉讼制度的认识及WTO的要求，我们认为WTO以及我国加入议定书的相关规定对我国行政诉讼制度提出了新的要求，应该“对我国行政诉讼程序进行合理化评估和重构”。[4]（P.13）
（一）WTO与中国行政诉讼法的受案范围
WTO的法律规定及我国的加入议定书中对司法审查范围所作的承诺将直接影响到我国行政诉讼法受案范围是变还是不变。从相关法律条文分析，WTO与我国行政诉讼法受案范围的关系主要涉及到以下问题：
1.关于抽象行政行为的审查
按照现行的行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提讼（注：《行政诉讼法》第21条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；……”。），只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。而WTO规则以及我国的加入议定书对抽象行政行为的司法审查进行了相关的规定，（注：我国在加入议定书中对抽象行政行为没有直接从字面上加以规定，而用了“实施法律的行为”这一比较模糊的措词，“实施法律的行为”既可以理解为具体行政行为，也可以理解为既包括具体行政行为，同时也包括抽象行政行为。据称我国在谈判过程中坚持用“实施法律的行为”这一比较模糊的措词目的在于排斥抽象行政行为的司法审查，但是WTO的标准文本（英文、法文和西班牙文）中规定的行政行为都是包括抽象行政行为的。）如GATS（服务贸易总协定）、反倾销协定以及补贴与反补贴措施协定。GATS第6条第1款规定：“在已作出具体承诺的部门中，每一成员应保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的方式实施。”这里的措施在第28条定义中规定为“一成员的任何措施，无论是以法律、法规、规则、程序决定、行政行为的形式还是以任何其他的形式”。显然，这里的措施包括了抽象行政行为。关于对其司法审查的问题，GATS第6条第2款（a）项作了规定：“每个成员应维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明合理时给予适当的补救。”也就是政府在作出影响服务贸易的抽象行政行为时，应当接受司法审查。根据我国在加入议定书中所作的司法最终审查原则的承诺，因此我国行政诉讼受案范围理应将相关协定中规定的对影响贸易的抽象行政行为纳入进来。至于是否有必要将所有有关贸易的抽象行政行为都纳入行政诉讼受案范围，目前有几种不同的看法，一种观点认为，WTO在规范政府具体行政行为的同时，也规范抽象行政行为，而WTO确立的司法审查原则是一个普遍适用的原则，因此，WTO要求将所有的抽象行政行为都纳入司法审查的范围[5].另 一种观点认为，WTO对成员国的和法律框架将产生深远的影响，但WTO本身不是一个“国际宪法”，WTO仅对涉及成员各方经济利益的政府行为“感兴趣”，而且只规范GATT和其他协议中的政府行为。也就是说，WTO只要求将其所规定的抽象行政行为纳入司法审查的范围[6]（P.137）。
我们认为，纯粹从WTO规则中推演出我国行政诉讼受案范围应包括WTO所要求的所有抽象行政行为，这是一种扩大的解释。因为虽然WTO在规范政府具体行政行为的同时，也规范抽象行政行为，但是WTO确立的司法审查原则并非是一个普遍适用的原则，WTO规定的司法审查范围仍有一定的局限性。（注：参见孔祥俊：《建立与WTO要求相适应的司法审查制度》，《中国法学》，2001年第6期；甘文：《WTO与司法审查》，《中国法学》，2001年第4期。）
而认为WTO对司法审查范围的要求有限，只在有限的范围内将抽象行政行为纳入受案范围，从提升整体的法治品质来看，这种观点是消极的和片面的。加入WTO无疑将推动中国的法治化进程，为进行由点到面的改革提供了契机和突破口。加之目前国内的抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。并且抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损害，并且造成损害在一定的范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。因此，应以加入WTO为契机，逐步地将抽象行政行为的司法审查从WTO所要求的贸易领域扩大到其他的非贸易领域，以收“水涨船高”之效。
2.将行政终局裁决纳入行政诉讼的受案范围
如前所述，《中国加入议定书》承诺了司法最终审查原则，即我国的所有行政复审都不是终局的，都要赋予当事人提请司法审查的机会。而行政诉讼法第12条第（4）项规定：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于司法审查的范围。考察目前其他的法律规定，行政复议法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”因此行政复议法规定国务院有行政最终裁决权。但是当此裁决涉及到WTO与我国承诺中的有关贸易的内容，国务院的行政最终裁决权受到WTO规则的挑战，从履行我国对WTO的承诺来看，行政复议法需作出相应的修改。另外，WTO规则中只规定了与WTO法律框架相关的行政裁决具有司法最终审查性，因此其是有限的，但司法最终审查原则是一个国家法治水平的体现，也是法治国家的基本理念之一，对所有行政机构的行政行为进行司法最终审查是法治原则的应有之义。
WTO规则的制定凝聚了一些基本的法治理念，“通过这些理念及在此基础上形成的规则，又不失为推动WTO成员提高法治水平的途径。”[1]（P.9）应该说，我国现行行政诉讼法“禁忌”还是比较多，包括将行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定排除在受案范围之外，以及行政诉讼法保护相对人的权益仅限于人身权和财产权。而公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、等权利，以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利受到侵犯，公民是否可以提讼，取决于法律和法规的特别规定等，我们认为，行政诉讼法中的这些规定是跟WTO以及法治精神背道而驰的，行政诉讼法应该将内部行政行为纳入受案范围，并且将所有宪法和法律赋予公民法人的权利，纳入行政诉讼的保护范围。
（二）WTO与行政诉讼原告资格和法律地位
WTO诸多协定中，对当事人提讼的资格规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提讼。例如补贴与反补贴措施协定第5条以及服务贸易总协定第6条都作了相关的规定。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定利益还是反射利益（注：反射利益是指个人因公法法规而获事实上利益，该个人不能单独对于行政机关有所请求。亦客观的法规基于公益的目的，命令行政主体作为或不作为时，就该单纯的反射效果，个人事实上享受的利益，因法律未赋予该个人得为裁判上主张自己利益的请求权，而只是一种事实上的期待与机会。见［台］陈清秀：《行政诉讼法》，翰芦出版有限公司，1999年，P.80），是直接的还是间接的，以及“不利影响”的程度是足够严重还是显著轻微，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提讼，所以说WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定。
行政诉讼法对原告资格的规定，是从法律上对诉讼权能的确认。法院“不告不理”的特征以及行政机关与相对人权利义务的不对等，决定了只有通过法律保护行政相对人的诉权从而鼓励其寻求具有国家强制力法院对其权益的保护。
原告资格的确立和发展是一个动态的过程。随着国家神话的打破，以及民众权利意识的复苏和增强，原告资格逐步地从严格到宽松。各国的行政诉讼实践都证实了这一点，如日本在明治23年法律第106号将原告作为“由于行政厅违法处分，其权利受到毁损者”来规定，将“权利毁损”作为原告资格之要件，在学说的推动下，在制定《行政案件诉讼法》时，把原告界定为“具有法律上的利益者。”[8]（P.334）
我国行政诉讼法对原告的资格也进行了规定：“以公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。”据此，可认为我国行政诉讼的原告资格实行“合法权益标准”。虽然说我国行政诉讼法一开始“对原告资格的规定是非常宽泛的，在某种意义上甚至可以说是世界上最为宽泛的。”[8]（P.349）但是，“合法权益”标准在理论界及审判实践中，存在以下两个问题：一、法律没有区分原告资格享有者，是仅限于行政行为的直接相对人，还是既包括直接相对人，且包括利害关系人，对于这个问题，最高人民法院的新司法解释作了回答；二、法律没有明确界分“合法权益”是“法律上保护的利益”还是“值得法律保护的利益”，所谓“法律上保护的利益”是指行政法规范“以保护私人等权利主体之个人利益为目的，而以制约行政权之行使为手段所保护的利益。”[9]（P.79）目前国内学界和实务界一般皆采此说：认为判定原告资格是否具有“合法权益”，应以实定行政法规范的有无为基准，而不应以受损害的不利益是否值得法律保护作为基准。随着社会的演进，如果立法机关无法“适切且迅速”地对社会发展作出回应，制定相应保护相对人利益的法律，那么相对人的利益无法得到及时有效的救济，法律对行政的控制也将大打折扣。尤其是加入WTO以后，WTO规则中规定的相对人的利益无法迅速地体现在实定法中，如要求行政资讯公开的权利，行政措施参与的权利等各种新的权利与利益，因为国内缺乏相应的立法，而使得权利保护有流于形式之虞。因此对“合法权益”作“法律上保护利益”的界说已不适应WTO对我国行政诉讼制度提出的要求。因此需要对目前行政诉讼法中原告资格的规定作一番修正：如何判断行政诉讼原告资格，（1）人与被 人行为之间是否存在利害关系；（2）人是否具有值得法律保护的利益，不管这种利益是现实的还是将来的，是直接的还是间接的；（3）法院能否提起适当的救济。行政诉讼法关于原告资格可以抽象表述为“只要公权力主体的行为对相对人值得法律保护的利益造成了不利影响，而法院又能够提供有效救济的，则该相对人享有提讼的权利。”
（三）WTO与我国行政审判体制
WTO对我国行政审判体制提出了严格的要求，如前所述WTO要求成员建立公正的和独立的裁判机构和程序。我国在加入议定书中作了同样的承诺。此类裁判机构应是公正的，并独立于被授权执行机关，且不应对审查事项的结果有任何实质的利害关系。裁判机构的独立和公正，在很大程度上将决定实体结果的客观和公正，在各国司法实践中，都充分强调裁判机构的独立和公正，尤其在实行三权分立国家，一般以为司法机关在三权中是处于弱势地位，因为它既不像国会一样，“不仅掌握着财权，且制定公民权利义务的准则”，也不像行政机关“不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力。”而唯一具有的只有“判断权”，[6]（P.391-392）因此要保证判断权的客观和公正，免受其他“两方的侵犯、威胁和影响”，保持司法机关的独立性是最低标准。
我国行政诉讼法规定，法院独立行使审判权，不受其他组织和个人的干涉，但从实际案件的受理、审判及执行看，这种独立审判权往往是不独立的，受到很多方面的干预和影响。如上级单位或有关领导批条子、打招呼、施加压力，甚至以削官断财相要挟，使得法院审理难、执行难。出现这种情况的原因固然很多，但主要在于目前我国法院设置体制和法官的选任晋升管理制度充满了地方化和行政化色彩，使得法院在人、财、物各方面都受制于地方政府，从而地方政府对法院的干预也就在所难免。这一切都决定了我国法院很难做到真正的独立和公正，虽然最高人民法院通过司法解释在案件的管辖上采取了一定措施，提高了案件的级别管辖，但这只是权宜之计，并没有达到WTO对裁判机构独立和公正的要求。因此，通过现行行政诉讼制度的改革来确保法院独立公正审判行政案件。现结合我国实际，提出三种改革的思路：
1.比较现实但又不够彻底的方案是：提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，允许原告选择原被告所在地以外的第三地法院管辖。同时，提高法院的审级，凡以政府为被告的，原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。
2.相对理想的方案是：在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。“巡回法庭”具有两重属性。其一，它是最高法院和省级法院设立的一个监督审判机构。不但对地方法院的案件审理、审判和执行程序进行全程式的监督，而且有权对被判决履行义务的行政机关进行监督。它可以代表最高法院就个案有关基层法院发出受理命令、重新审理命令和执行命令。并可以应原告的申请，直接参与对某些行政机关的执行活动。其二，在必要的时候，它有权决定直接受理某些一审案件，此时，最高行政法院是一审法院，它作出的判决或裁定为终局判决或裁定。“巡回法庭”是设在最高法院和省高级法院内部的常设机构，但其工作人员组成是不固定的，由最高法院和高级法院临时抽调的法官组成。每巡回一次，它的主要组成人员就更换一次。
3.最理想的方案是：借鉴许多大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按自然地域划区设置，在交通不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式加以解决。
（四）WTO与中国行政诉讼的审查标准
WTO对政府行为应当遵守标准的规定大致可以分为两大类，一、规定了实体性标准，例如，WTO基本原则中的最惠国待遇原则，国民待遇原则（注：GATS规定，“在本协议涉及的任何措施方面，各成员应立即和无条件地给予任何其他成员的服务和服务提供者以不比其给予任何其他国家相同的服务和服务提供者的较为不利的待遇”。），即成员方在行使与WTO有关的行政措施时不得违反这两个原则，否则法院或国际争端解决机制将依此作出不利判决；还有在WTO具体规范中提出实体性标准。例如“重大损害”标准，“不利影响标准”等。二、规定了程序性标准，例如，TRIPS第41条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要地繁琐或费用高昂，也不应该规定不合理的期限或导致无端的迟延。”GATS规定，“程序本身不应成为提供服务的限制”，“除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之时，公布所有普遍适用的有关或影响本协定事实的措施。一成员为签字方的，涉及或影响服务贸易国际协定也应予公布。”GATS第6条第1款规定，“在已作出具体承诺的部门，每个成员应确保所有普遍适用的影响服务贸易的措施，将以合理、客观和公正的方式予以实施。”因此，成员方应以客观公正、合理的标准和方式来实施其行政措施，而这里的客观、公正、合理，既要求达到实体上的合理和公正，在程序上同样应达到合理和公正标准。我国行政诉讼法第5条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”同时在第54条规定了相对具体的标准，即主要证据是否充分，适用法律法规是否正确，是否违反法定程序，是否超越职权，是否，是否履行法定职责，行政处罚是否显失公正等。由此可见，我国行政诉讼法从实体是否合法和程序是否合法两个方面对审查标准进行规定。目前国内学者颇多疑义的是行政诉讼中对行政处罚的审查适用“显失公正”标准，这“显失公正”标准是否属于合理性标准；以及“”标准是否属于不完全合法性标准，或者“”标准就是合理性标准等。
WTO规则与我国行政诉讼法在审查标准的冲突，我们认为，主要集中在合法性标准和合理性标准的冲突，以及法定程序标准和正当法律程序标准的冲突。
学界对现行行政诉讼法中的“显失公正”标准和“”标准是否完全可容于“合法性”标准进行了讨论，有的主张，“显失公正”标准是“合理性”标准的体现，超越了“合法性”标准；有的主张，“显失公正”等于严重不合理，而严重不合理即构成不合法，并且行政诉讼法第54条对行政处罚显失公正作特别的规定，目的在于赋予法院特殊条件下的司法变更权，而并非赋予法院对行政行为合理性的审查权[10].两种观点的分歧在于对“合法”理解的不同，第一种观点立论基础是从立法原意出发，把“合法”理解成合乎实定法律，而第二种观点认为“法”包括法律精神和原则，对“法”作一 种宽泛的理解。
前述两种观点都停留于表面的讨论，而问题的焦点在于法律是否能对行政自由裁量行为进行控制，以及控制到何种程度。我国行政诉讼法规定了在行政处罚领域以是否“显失公正”为标准，作为法院可以介入对行政自由裁量行为进行审查的临界线，把行政处罚领域内一般“不公正”（不合理）排除在司法救济的范围以外；同时行政诉讼法又规定了“”标准，这充分地赋予了法院从目的性上对行政自由裁量行为进行审查的权利，应该说这是目的概念引入公法领域的一大成果[13]（P.166-167）。标准使法院对行政行为的审查不仅囿于“形式上”的合法，还要求对行政机关从动机上是否符合法律的精神和原则进行审查，这是公法领域的一次革命性的成功，因此有学者主张“自由裁量行为概念在公法领域消失了”[13]（P.165）。从这个意义上说，我国行政诉讼法赋予法院充分的司法审查权。
WTO规则从范围上、程度上对行政机关合理行使行政行为作了规定，例如GATS规定，对所有影响服务贸易的措施，都要以合理、客观和公正的方式予以实施，还有GATT中也将合理实施行政措施扩大到相关“产品的海关归类或海关估价；关税税率、国内税税率和其他费用……”等行政措施，从条文意义来看，成员方应尽“一般合理”的注意义务，而并非要求达到“严重不合理”才会引起法院对其的审查。由此可见，WTO规则对行政自由裁量行为提出高标准要求。从以上的分析，我国行政诉讼法“合法性审查”标准基本上满足WTO提出的要求，但需要对合法的“法”作扩大的理解，以及对作“非立法原意”的解释。
我国行政诉讼制度在程序审查上也实行合法标准，即只有行政机关违反了法律、法规规定的程序，才构成程序违法，而对不违反法定程序，但违反正当法律程序要求的情况没有作出相关规定，正当法律程序要求政府行为必须符合个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和在作出裁定之前的有意义的听证机会，获得辩护律师权，由公正无私的裁决人主持，及时被告知调查结果与结论等。如前所述，WTO规则对正当法律程序作了充分的规定，例如，TRIPS第41条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要的繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延。”这些规定确立了行政行为公平、公正的程序原则，也就是正当法律程序原则（注：这里对正当法律程序的探讨，只限于程序上的意义，除了程序上的正当法律程序以外，还包括实质的正当法律程序，其指国会所制定的法律，必须符合公平和正义。参见王名扬：《美国行政法》，法制出版社，1995年1月北京第1版，P.383.）。WTO规则关于正当法律程序的规定与我国目前行政诉讼法的规定是不符合的。如何应对，我们认为，一方面加强行政诉讼审查标准本身理论的研究，另一方面，根据WTO规则提出的要求，结合入世后的审判实践，对现行行政诉讼法作一定的修正，逐步引入正当法律程序概念。
三、WTO与行政诉讼的法律适用（注：WTO本身没有对内国司法审查是否直接适用WTO规则作出规定；因此不属于WTO规则对内国司法审查要求的范畴，同时这一问题对我国司法审判实践又非常重要，故单列一节予以讨论。）
加入WTO以后，行政诉讼是直接适用WTO规则，还是需要把WTO规则转化为国内法再适用，国内学者对这个问题基本上有两种观点：一种观点认为我国行政诉讼可以直接适用WTO规则；（注：持第一种观点，请参见右佑启：《WTO对中国行政法治建设的影响》，载《中国法学》，2001年第1期；戚建刚：《WTO与我国行政行为司法审查制度的新发展》，载《法学》，2001年第1期。）第二种观点认为不可以直接适用WTO规则。（注：持第二种观点，请参见刘汉富：《中国加入WTO与司法审查》，载《法律适用》，2001年第1期。）
笔者主张采取一种审慎的态度，行政诉讼不宜直接适用WTO规则，主要基于以下几点考虑：
（1）WTO规则本身以及我国加入议定书中都没有对此作出直接适用的规定。
（2）WTO法律框架体系是一个国际公法体系，而国际公法在内国的适用，主要是由内国法来完成。第一，国际公法的权利义务主体指向的是国家而非个人和企业，个人和企业无权直接适用WTO规则提讼，因此法院也不能直接适用WTO规则来审理案件。第二，国际公法一般规定的比较抽象、原则，可操作性较差，其需要由内国法进行具体化，我们无法想象离开我国的行政诉讼制度，直接依据WTO规则来审理争议将是什么样子。因此从国际法原理角度，WTO规则不能直接适用于我国的行政诉讼。
（3）司法审查对象主要是我国政府行为，包括反补贴措施，反倾销措施和保障措施以及依据这些行政裁定征收反补贴税、反倾销税等行政行为。而这些行政裁定的作出以及相应行政权来源都基于国内法律的明文规定。因而法院审查这些行为也应该适用国内的法律，而不是WTO规则。
（4）中国刚加入WTO，很多国内的法律与WTO规则的要求存在差距，需要通过一段时间去调整。行政诉讼是否直接适用WTO规则的区别在于能否为国家赢得调整法律、政策的时间，（注：这就是为什么WTO100多个成员国，包括以前一直直接适用国际法国际条约的国家，在是否直接适用WTO规则上一反常态的原因所在。）因为直接适用WTO规则，争端的解决就绕过了国内的法院，法院就无法为国家赢得时间去调整法律及贸易政策。因此从维护国家利益，顺利地实现我国法律及贸易政策的转型，行政诉讼应该不直接适用WTO规则。
不直接适用WTO规则也就意味着，行政诉讼只能适用国内的法律，那么，WTO对适用的国内法律又有何影响和要求呢？透明度是世界贸易组织的一个基本原则和基本制度，它基本的要求是成员方正式实施的有关贸易的政策、法律及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协定，都应迅速公布，“最迟应在此类措施生效之时”。（注：GATS第3条第1款。）也就是说，非经正式公布，不具效力。因此法院在行政诉讼中适用的法律只能是按照法定程序对外公布的法律、法规。按照透明度原则，我国已经或者正在进行对已颁布的法律规范进行审查。对一些不符合WTO规则要求的法律规范进行修改、废止，保证这些法律规范不与WTO规则相冲突。清理、修正已颁布法律将是一项长期的工程。就现阶段而言，当法院面临一项不符合WTO规则的法律时，是选择适用WTO规则，还是适用国内法律，这是一个亟待理论和实践解决的问题。
结语
WTO规则是一套完备的有关贸易的法律框架体系，因此从其法律规范的实证分析来看，WTO规则适用领域是有限的，它只关注其成员国内的有关贸易方面的法律、政策及其政府行为，而对非贸易领域关注的不多，如果有所涉及也是为实现其有关贸易的宗旨。司法审查制度也不例外，WTO诸多协定中规定的有关司法审查的内容，仅仅涉及到“与贸易和投资有关”、“影响服务贸易的”、“与海关事项有关的”行政措施。
但是WTO调整范围的有限性并没有掩盖WTO高度法治化的理念，从实证的角度讨论WTO固然没错，但是仅限于此，是片面和消极的，中国的法治化进程已向世人昭示了中国人民摒弃愚昧、落后、僵化，追求高度法治文明的信心和决心，中国加入WTO，本身就是这一决心体现，因此提升我国法治的品格，应是这一伟大事件的固有之义，本文从WTO与行政诉讼制度的关系入手，分析了WTO对行政诉讼制度提出的要求，以及检讨我国目前行政诉讼制度存在的问题，并提出了对相对内容的修正意见。WTO与行政诉讼的问题涉及面广，内容庞杂，本文只作了有限的，初步的考察，还有更多的问题需作进一步的探讨。
收稿日期：2002-03-10
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一、宪法：行政诉讼之制度基石
宪法是国家根本大法，规定国家的基本制度和根本任务，具有最高法律效力和法律地位，任何法律、法规的创设都必须宪法为依据，而不得与之相抵触。因此，宪法是行政诉讼的基础，是行政诉讼制度产生、完善、发展的基本依据。
第一，宪政架构下的分权制衡体制是现代行政诉讼产生的前提条件。宪法是现代民主政治的产物，其规范公共权力的运作并保障公民权利的实现，体现了人民主权、分权制衡等宪政理念。而此种精神与理念在奉行“王权至上”的中国古代封建社会以及欧洲中世纪庄园不可能出现，因为国王、皇帝作为一国最高统治者集立法权、行政权、司法权于一身，法随言出，不具备饱含人民主权、人权保障、分权制衡理念的宪治土壤。而行政诉讼则是关于“民告官”的原则、规范以及理论的有机整体，其主旨在于通过司法权对行政权的制约，实现公民权利保护目的，其必须以宪法中的权力分立原则和权利制衡机理为制度基础。由此可见，行政审判权的形成是一种宪政架构下的权力分配技术，其以司法权与立法权、行政权的明确分工为前提，没有宪政意义上的权力分立，就不会有行政诉讼的制度运作。[3] 笔者认为，“正是在内含着人民主权、分权制衡、法治等理念的宪政精神的感召下，在以宪政文化为核心的民主政治的土壤中才孕育出现代意义的行政诉讼制度。” [4]
第二，宪法关于国家保护公民权益和维护社会秩序的规定，规范着行政诉讼的目的。宪法是保障公民权利、维护社会秩序的大宪章，为了确保宪法所保护的权利和秩序不受非法侵害，确保受到非法侵害的权利和秩序得到及时有效的救济和矫正，国家就有必要设立相应的制度，这便是司法。司法的目的在于公正地保护公民个人利益和维护社会秩序稳定。尽管按照现行宪法、法院组织法以及《行政诉讼法》、《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》的规定，司法权可以分为民事、刑事和行政审判权，但是它们之间的使命都是相通的，都是保障公民权益、维护社会秩序。由于任何一项诉讼制度都有其自身的、不同于其他诉讼制度的特定的目的，因此，任何诉讼制度都包含有制度自身的目的和整个司法制度的目的这双重意义。行政诉讼制度的目的，就第一层次来说，是宪法规定的司法制度共有的目的；就第二层次来说，是行政诉讼制度自身的目的。司法的目的决定了各种诉讼制度在完成自我目的的同时，还承担着完成宪法所规定的共同司法目的的任务。
第三，宪法关于国家权力配置以及司法权的相关具体规定，界定了行政审判权的行使范围。宪法旨在规范国家权力的运作，因此，有关司法权的规定应是宪法规范的重要方面；而解决行政纠纷、维护社会秩序稳定是国家最基本的职能，因此作为实现手段的行政审判权当然应成为宪法的重要调整对象，必须纳入宪法范畴。与此同时，我们亦应看到，作为一部纲领性法律文件，宪法一般仅对国家权力的基本方面进行原则规定，也就是说，宪法只是规范着行政审判权运作的基本原则，而确保行政审判权力的具体运用则需要诸如行政诉讼法等法律的规定。但这些具体规定亦必须依据宪法，不能超出宪法的规定。行政审判权是法院依据宪法、组织法和行政诉讼法规定取得的法定职权，体现着宪政框架下的司法权与行政权的关系，其自始就存在一个限度问题（包括纵横两个维度）。司法权究竟能在多大的程度上和范围内制约行政权，其控制能力大小是由一国宪法所确定的权力配置原则决定的。因此，法院在行政诉讼中对行政行为进行审查时，必须意识到在宪法舞台上其角色的本质和正当范围。
第四，宪法关于审判的原则性规定，是行政诉讼当事人的程序权获得保障的基础和前提。所谓程序权，就是公民有通过法律程序实现权利及接近裁判、获得救济的权利。学者们一般认为，各国宪法关于审判的原则规定，赋予了诉讼当事人一些基本的程序权，这主要包括程序上的主张权、平等权、获得及时裁判权、公正程序请求权等。程序权的实现需要具体的程序保障。我国宪法中没有关于程序保障的直接规定，但这并不意味着我国宪法或缺程序保障原则。现行宪法第33条关于公民在法律面前一律平等、第125条关于公开审理、第126条关于法院独立审判等均可视为程序保障的宪法依据；且行政诉讼法中关于当事人诉讼权利的规定则为宪法程序保障原则的具体落实。例如，宪法第41条中规定“申诉、控告或者检举的权利”，就是一种程序保障请求权，这种权利表现在行政诉讼中就是起诉权。作为一种程序权，起诉权既是当事人基于纠纷事实请求法院公正裁判的权利，同时也是宪法规定的接近裁判的权利。没有宪法中关于程序保障请求权的规定，行政诉讼当事人的起诉权只能是无源之水，无本之木。
从立宪实践看，各国宪法都重视行政诉讼制度的规范，并对此作了相当广泛的规定。就整体而言，宪法对行政诉讼制度的规范主要包括三方面：其一，赋予司法机关广泛的职权，保障国家行政审判活动的正常开展。20世纪80年代的统计表明，在世界各国制定的142部成文宪法中，有131部宪法涉及国内司法机构的规定，105部宪法明确了司法机关独立开展审判工作原则。其二，设定行政诉讼或司法审查制度。142部成文宪法中，有69部宪法规定了行政诉讼制度，37部宪法规定了特别的宪法法院，有77部宪法规定由司法机关或其他国家机关对普通法律（或其一部分）进行审查。其三，赋予公民某些基本诉讼权利。 142部成文宪法中，有75部宪法规定了保护私人对行政行为提起诉讼；有126部宪法规定了当事人在诉讼中享有诸如辩护、对质、公开审判等各种诉讼权利。
二、行政诉讼：宪法之规则化与实证化
行政诉讼制度的产生、完善和发展要以宪法为基础，这仅是行政诉讼与宪法关系的一个方面；另一方面，作为部门法之一的行政诉讼法，还肩负着实施并发展宪法的职责。
第一，行政诉讼制度的发展使抽象的文本宪法成了具体的现实宪法。宪法是公民权利的宣言书，而要把宣言变成现实，则必须依靠涉及具体操作规则的法律。行政诉讼正是宪法的操作法，是宪法的具体实施与实际执行。如行政诉讼法关于行政机关行政行为的合法性要接受法院的司法审查，行政机关在诉讼中应对所作出的具体行政行为负举证责任，行政相对人起诉权、获得行政赔偿权等。如果没有行政诉讼法对宪法条文的具体化，宪法就只能停滞在文本层面而无法成为公民权利的现实保障。再如，宪法第41条规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这项权利也只有在行政诉讼法颁布施行后，才有了实际法律保障。因此，行政诉讼实施着宪法，是宪法的具体化。在某种意义上甚至可以说，行政诉讼制度的发展程度标志着宪法的实施程度；行政诉讼制度发展的现状和趋势，在一定程度上代表着宪政的现状和趋势。
第二，行政诉讼制度的发展阐释并发展了宪法。社会的不断发展变化，使相对稳定的宪法逐渐显得僵化和保守。为了使宪法适应新的情况，必须对宪法进行解释，赋予其新的涵义，这是宪法发展的一种重要形式。根据宪法规定，我国最高立法机关的常设机关同时也是宪法解释机关。但在实践中，我国的宪法解释主要不是通过“立法机关的解释”进行的，而主要是通过立法进行解释的。行政诉讼法因其与宪法之特殊关系在解释宪法和发展宪法问题上，作出了其他法律部门不能比拟的贡献。行政诉讼法解释宪法、发展宪法的案例很多，例如现行宪法没有明确赋予法院对规章的司法审查权，但行政诉讼法规定，“法院审理行政案件参照规章”。当时的全国人大常委会副委员长兼法制工作委员会主任王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中对这一规定的解释是： “对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。”这实际赋予了法院对规章进行某种程度司法审查的权力，从而成功地建立起了抽象行政行为的有限司法审查制度，并成为通过行政诉讼立法发展宪法的典型案例。
第三，行政诉讼制度的发展使人权、民主、法治、依法行政等现代宪法、宪政观念得以广泛传播。人权、民主、法治、依法行政等宪法、宪政观念是近代以后才从西方传入我国的。此前绝大多数人并不知道宪法、宪政为何物，不懂什么叫民主、法治、依法行政。这些观念在经过与我国传统的“礼治”、“仁政”观念的长期较量后虽然获得了国人认可，但要真正在我国人民脑海中扎下根来，还需要经过更长时间的努力。凡厉行宪政的发展中国家，制定一部写在纸上的宪法固然十分必要且比较容易，但这却远远不够，只有真正把宪法写在每一个人的心坎，宪政才会有可靠而坚实的实现基础。行政诉讼恰正在一定程度上把民主宪政的基本理念——人道政府（人民主权、人权保障）、有限政府（权力受法律限制）、责任政府（为自己的行为承担政治、法律责任）——付诸实践，从而把体现在宪法中的人权、民主、法治、依法行政等观念鲜活地表达在现实生活之中。也正是在这个意义上，有人说，“行政诉讼就是近距离地触摸宪法”。 [11]
三、行政诉讼与宪法：互补共济与良性互动
“宪法与行政诉讼法两者的发展，从来就不是互不相干的”。行政诉讼不仅实施着宪法，而且还通过其自身发展为宪法的进一步完善和发展提供了契机。行政诉讼法虽然具有发展宪法之功能，但其毕竟从属于宪法，受制于宪法，只能在宪法允许的制度空间内发展，超出这个空间范围就会因得不到宪法所能给予的最大限度的支持而丧失其合法性基础。因此，行政诉讼法在发展过程中所遇到的与宪法相适应的问题，并不是都可以依靠自身得到解决的，在许多情况下，必须通过宪法的发展和完善才能解决。由于行政诉讼法比宪法更加贴近社会变革现实，对社会发展更具敏感性，使之有可能不断为宪法的发展提出自己的主张和要求，对宪法的发展和完善起到促进和催化的作用。
从世界范围看，行政诉讼制度已被视为法治国家的一个基本特征，其权威性不断增强、权利保护的范围不断扩大，且这已成为现代行政诉讼制度发展的一个重要特点。在我国，随着行政法治的发展，依法行政原则的确立，公民主体意识的觉醒，人们对行政诉讼的要求也越来越高。形势的发展，要求行政审判要有足够的权威、行政相对人的合法权益要能够得到有效保护、国家机关运作的合法性、合宪性问题能够从根本上得到解决。然而，我国现行宪政体制下的由地方统管的行政审判体制，导致了行政审判权难以独立行使、行政审判权威性不高，这已无法满足行政诉讼制度继续发展的需要。因此，这有必要由宪法来重新厘定行政权与司法权之间的关系，检讨现行行政审判体制。从目前情况看，行政诉讼制度的发展至少要求我国宪法解答以下两个重要问题：一是行政审判权的独立行使；二是抽象行政行为的司法审查以及合宪性审查。
（一）行政审判权的独立行使
行政审判公正与效率目标的实现要求行政审判权必须依法独立行使，这对现行宪法中有关司法独立方面的规定提出了新的要求。司法独立不仅仅是一项原则，而且是一系列相互关联乃至是相互冲突的具体操作制度。然而，在我国，1982年宪法将1954年宪法规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”改为：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这实际上为那些以组织名义出现的个别“权威人士”干预法院依法审判打开了缺口。与此同时，宪法规定地方法院按照行政区划设立，法院财政开支由当地政府拨款，人事由地方管理，这又使得我国的地方法院成了“地方的法院”，成为地方政府的一个部门，在现实中往往由于其缺乏足够的权威资源而未能担负起监督和制约行政权的职能。由于宪法保障先天不足即导致了行政审判权的不能真正独立行使，行政审判的公正与效率目的难以全面实现。
笔者认为，应该修改现行宪法，在宪法中明确规定司法独立原则并完善相关制度。建议将宪法第126条修改为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受任何干涉”。同时，由于世界上大多数国家的宪法使用的是“法官独立审判，只服从法律”等类似表述，故可考虑在宪法第126条中增加有关法官权利义务的规定，比如“法官必须忠实执行宪法和法律，公正地审判案件。法官的职务保障和法律地位由法律规定。”另外，由于人财物管理体制的完善化是从制度上保障司法独立的关键，因此，还应在现行宪法中增加司法经费保障条款。可以考虑单列一条“国家从财政上保证人民法院独立有效地行使审判权。各级人民法院的经费预算由中央财政统一编制。”只有通过在宪法中确立司法独立原则并健全相关制度，才能为人民法院行政审判权的独立行使提供根本法保障。
（二）抽象行政行为的司法审查及合宪性审查
只有赋予人民法院对抽象行政行为的司法审查权并建立和完善与之相关联的合宪性审查机制，才能从根本上解决解决国家机关运作的合法性与合宪性问题。抽象行政行为是与具体行政行为相对应的概念。按通行观点，所谓抽象行政行为是指行政机关在行使行政职权过程中，针对不特定对象制定和发布的、能反复适用的、具有普遍约束力的行为规则的行为。它主要包括行政立法、行政解释和制定规范性文件。对抽象行政行为的司法审查是指法院对行政机关制定的各种规范性文件的合法性所进行的具有法律意义的审查和处理活动；而合宪性审查（constitutional review）则是指由特定国家机关对某项立法或某种行为（通常指国家机关行为，有些国家还包括政党行为，如德国的宪法法院就可审查政党的组织和行为）是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理活动。 [16]二者都是现代法治国家监督宪法、法律实施的重要方法。
在我国，作为司法权对行政权进行监督和制约的一种法律制度，现行行政诉讼是在宪法和法律没有规定相应配套机制的情况下运行的，这主要体现在两方面：一是根据行政诉讼法第53条规定，人民法院仅对规章有某种程度的、有限的司法审查权，而对规章以下的其他大量抽象行政行为不可以进行司法审查；二是没有建立起完善的合宪性审查机制，无法从根本上解决国家机关权力运作过程中出现的合法性、合宪性问题。因此，尽管该制度被有的学者称之为“中国行宪史上的一个重要里程碑”。然而，行政诉讼仍遭遇了不少问题，面临着多重困境。一方面不成熟的宪政体制使得党的政策和法律的关系未能理顺，导致党政干部利用手中的权力在诉讼程序之外干涉法院独立审判；另一方面，由于法院无权审查抽象行政行为的合法性，且人大及其常委会又缺乏对政府抽象行政行为的有效监督，导致法院对大量行政机关以抽象行政行为之名行具体行政行为之实的行政违法案件束手无策。因此，确有必要赋予法院以抽象行政行为进行司法审查的权力。同时，考虑到法院只是对抽象行政行为——层级较低的规范性文件——有审查权，而不能对较高层级的行政性立法进行审查，这显然还不能从根本上解决政府违法问题，所以还必须建立和完善合宪性审查制度。只有这两方面有机结合，才能从总体上解决国家机关运作的合法性、合宪性问题。在此可以考虑：（1）修改现行行政诉讼法，赋予人民法院对行政机关制定的其他各种规范性文件的合法性审查权；（2）在全国人大常委会内设立宪法委员会，将之作为我国的合宪性审查机关，赋予其对行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例以及行政规章的合宪性审查权。只有建立和完善合宪性审查制度， [18]才能从根本上填补因现代社会授权立法发展、行政权膨胀、司法权萎缩而导致的大量违法、违宪政府行为未受应有制裁的法治漏洞，并在较大幅度内、较高层次上使得那些合法权益受到不利影响的公民、法人或其他组织得到充分有效救济，弥补行政诉讼制度此方面的先天不足，确保其良性运行和健康发展，以最终实现预期的行政诉讼目的和宪政理想。
「注释
[1] 目前专门论证行政诉讼与宪法之关系者较少（如陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，载《中外法学》1995年第4期；孙彬：《解构行政诉讼，促进宪政发展》，载《广东广播电视大学学报》2001年第3期；李卫刚：《行政诉讼的宪政意义》，载《当代法学》2003年第2期），其他多是在阐述行政法与宪法的关系时略有涉及。
[2] 参见潘伟杰：《现代政治的宪法基础》，华东师范大学出版社2001年版，第160～161页。
[3] 参见胡玉鸿：《行政审判权力来源探讨》，载《法学》2001年第1期。
[4] 胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第24页。
[5] 参见马怀德、王亦白：《行政诉讼目的要论》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第6卷），法律出版社2003年版，第265～266页。
[6] 参见杨伟东：《行政行为司法审查强度研究——行政审判权的纵向范围分析》，中国人民大学出版社2003年版，第42页。
[7] 参见刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第87～101页。
[8] 参见[荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第75、89、92、103、104、106、133页。
[9] 参见陈斯喜、刘南平：《中国现代行政法的发展对宪法的影响》，载《行政法学研究》1998年第1期。
[10] 参见陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，载《中外法学》1995年第4期。
[11] 戴建志：《行政诉讼就是近距离地触摸宪法》，载《人民司法》2002年第9期。
[12] [德]弗里德赫尔穆·胡芬（Friedelm Hufen）：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第5页。
[13] 参见张坤世、欧爱民：《现代行政诉讼制度发展的特点兼与我国相关制度比较》，载《国家行政学院学报》2002年第5期。
[14] 参见苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第27页。
[15] 参见王宝明、赵大光等：《抽象行政行为的司法审查》，人民法院出版社2004年版，第52～56页。
[16] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第385页。
内容提要: 《中华人民共和国行政诉讼法》实施近20年，评估它的价值和实际效应具有重要意义。行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，对我国民主法制建设已经产生了巨大推动作用，对实现行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设，产生了实质性的重大影响。在制度层面上，行政诉讼法创制的法律制度在过去的20年里不断获得完善和发展，而在观念层面上，20年前的行政诉讼法确立的法律思想和制度精神具有稳定性和持续效力，对于新世纪法治政府建设仍然具有根本性的意义。
在行政诉讼法颁行之前，一些法律、法规规定公民个体或组织对行政机关的行为不服可以依据民事诉讼法的有关规定提起诉讼，法院还设立专门的行政审判庭审理行政案件。上世纪80年代末、90年代初颁布施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的真正确立。这是20年前国家政治生活和行政法制建设的一件大事，是建国至今60多年来社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。我们可以从很多方面描述它的思想价值、阐述它的象征意义、概述它的制度效应，包括它所表达的法治思想和法律精神，它所创设的基本制度和重要机制，以及近20年来对政府的执法工作和法院的司法工作所产生的广泛而深刻的影响。总体而言，尽管近20年的行政诉讼实践并没有实现人们对行政诉讼法的若干期待，行政诉讼法的实际效应不够理想，行政诉讼制度还有很大的改进空间，但统而论之，行政诉讼法对我国民主建设、法制进步、官民关系、权力制约权力、救济权利等产生的实际意义是显而易见的。（注：回顾行政诉讼法实施20周年，会有很多文章评述它自身的不足和其实际效应的局限性，行政诉讼法的不足和局限是客观事实，它远没有达到人们的预期。或许我们需要反思一下，学界是不是让行政诉讼法承载了太多的使命。不能忽视的是，这部法律和它所创制的制度有其生存、发展和发挥作用的环境条件，人们对它可以有很多期待，但不能超出它所具有的承载能力。）择其要者，行政诉讼法的主要价值和效应在于：它在法律意义上定位官民关系，创设了“民告官”的制度；它在制度意义上改进行政纠纷解决方式，建立了行政纠纷司法解决机制；它着眼于中国式的分权方式，创建了中国特色的司法审查制度，确立了司法制约行政的权力格局；更重要的是，它还预定了政府法制的基本方向，直接影响着我国行政法制长期的、全面的进步与发展。
一、行政诉讼法与“民告官”制度
行政诉讼法的第一个意义是它正式建立了“民告官”制度。“民告官”是民主国家公民的宪法权利。根据我国1982年宪法第41条的规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人们普遍认为，宪法第41条的规定赋予了公民个体或组织“民告官”的权利。当然，宪法的这一规定仅仅宣示了公民有“民告官”的权利，公民行使这一权利还需要具体制度的保障。尽管在行政诉讼法颁行之前已有多种多样的“民告官”形式，一些法律、法规和民事诉讼法也设定了“民告官”条款，但由于各类“民告官”形式的制度化程度相对较低，缺乏必要的规范性和系统性，尤其是缺失专门的诉讼形式，宪法赋予公民的“民告官”权利的实际效力大大减弱。如前所述，宪法规定的“民告官”权利的实现需要具体的、有效的制度予以保障，其中包括诉讼制度。制定和实施行政诉讼法实际上是落实宪法第41条的规定，确立和执行行政诉讼制度，就是为了有效地支持和保障宪法规定的公民“民告官”权利的实现。（注：在行政诉讼法颁行之前，对于一些法律、法规要不要规定“民告官”条款，存在尖锐的争论。1983年出台《海上交通安全法》时，关于远洋船队如果不服交通监管部门的处罚，能否告到法院，国务院的草案没有规定，有些全国人大常委提出必须规定，而交通部则不赞成。全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真带着四个副委员长到交通部长谈话，交通部的意见是：海监交通部门帽子上戴着国徽，代表国家执法，当被告不合适。彭真让法工委的同志当场宣读宪法第41条，并说这就是行政诉讼的根据，这是在执行宪法。彭真还做说服工作，说一个船长和大副得15年到20年才干上这个职务，吊销他执照就是砸他饭碗，难道还不许可他上法院讨个说法吗？参见《彭真执行宪法逸事》，载《北京日报》2008年8月4日。）可以这样说，尽管在行政诉讼法颁行之前有“民告官”的法律条款和民事诉讼法规定的诉讼渠道，但严格地讲，我国的“民告官”制度是由行政诉讼法正式确立的。
从民主政治的角度说，行政诉讼法具有民事诉讼法和刑事诉讼法所不具有的意义，它的颁行意味着从制度上根本否定了左右着政治、经济和社会关系的“权力本位”观念和“官本位”意识。在我国，长期以来，“权力本位”观念和“官本位”意识根深蒂固，“官命民从”、“民顺官令”尽管不符合为人民服务的政治宗旨，不符合人民公仆的观念，但却成为了我国基本的政治和社会生活方式。社会主义民主建设的基本任务就是要改变这种受不良传统文化影响的政治和社会生活方式，社会主义法制的使命就是要为这种变革提供制度保障，支持这种变革并使变革的成果不断巩固和持久化。从根本上说，行政诉讼法是一部官民关系法，是一部宣示和规范新型官民关系的法律，或者说是一部促使官民关系改革、复位的法律。从思想内涵上讲，行政诉讼法体现了为人民服务的宗旨和人民公仆意识，体现了民主的思想价值；从制度内容上讲，行政诉讼法确立了体现民主思想的新型官民关系，建立了旨在约束和保障公共权力、维护和救济公民合法权利和利益的“民告官”的制度和机制。为人民服务思想和人民公仆观念显然不是新的思想和观念，而是国家和政府一贯倡导实践的价值观念。但是，长期以来，在制度和实践上这种思想观念贯彻并不彻底，甚至存在制度和实践上对这种观念的偏离和相背。社会主义民主法制建设的经验和教训一再说明，思想和制度的逻辑关系极为重要，只有通过制度创新和法制进步才能真正贯彻和落实民主的思想。行政诉讼法所创设的制度就是这样一种新的制度，是一种体现民主思想的法律制度。行政诉讼法创设的机制就是这样一种新的机制，是一种按照民主思想和法制原则调整官民关系的法律机制。行政诉讼法及其确立的制度和机制使得“人民当家作主”不再是抽象的原则，不再是政治上的一句空话。行政诉讼法应该能够在一定程度上将长期以来被颠倒的官民关系调整过来，可以强化政府、政府部门和公职人员对人民的权利和利益的责任意识，阻止和纠正行政违法、滥用权力和怠慢职权，以及通过司法机制落实危害公民个体或组织合法权益的权力行为的法律责任。
不同法系国家的“民告官”制度存在差异，英美法系国家不存在专门的行政诉讼，并且“民告官”与“官告民”并存。我国行政诉讼制度的确立和发展主要受到大陆法系国家公法文化和制度的影响，没有设立专门的行政法院是我国行政诉讼制度不同于大陆法系国家同类制度的一个重要表现。如果能够吸收英美法系国家的相关经验，确立“官告民”制度并纳入诉讼制度体系，就可以形成中国特色的行政诉讼制度。行政诉讼法创制的“民告官”制度应当产生延伸性意义。在公共生活中，在政府管理领域，凡有矛盾和纠纷，就需要由中立的第三者进行调处和裁判。在行政管理过程中，当公民个体和组织基于自身利益的考虑与政府及其部门产生纠纷时，需要作为第三方的法院居间中立裁判；当政府及其部门为维护公共利益履行权能与公民个体或组织发生矛盾时，也需要适度促使法院作为第三方介入并公正裁判争议。“官告民”制度与“民告官”制度具有同样重要的意义，它使得官民纠纷的调处和解决按照近似的原理与机制进行，以三边关系弱化行政权力的直接强制性，以三元结构缓冲和消解传统双边关系形成的对立。[1]从某种意义上讲，吸收大陆法系和英美法系相关制度经验，可以形成中国特色的行政诉讼制度，其中应当包含异曲同工、异途同归并相互对应的两个方面，一是已经制度化的“民告官”，“民告官”制度以救济公民权益、监督和保障行政权力行使、平衡权力（权利）为主旨；二是需要制度化的“官告民”，“官告民”制度以革新行政管理方式和行政执法方式、保障和监督行政权力行使、维护公民权益、分权与平衡权力（权利）为取向。“民告官”制度与“官告民”制度在原理上具有类同性，在机理上具有相近性，它们都具有约束行政权力、维护公民权利、平衡权利与权力关系的功效。确立和运行“官告民”制度，将对行政权力的约束提至事前和事中，比较“民告官”制度的事后救济和监督，更具有分权特征、限权功能，更能够产生保障权利的效应。
二、行政诉讼法与纠纷解决机制
行政诉讼法的第二个意义是它建立了行政纠纷司法解决机制。政府管理国家和社会事务，通过行政人员行使管理权力，与公民个体或组织形成行政关系。一方面，行政关系应当受到法律的规范和调整，即使受到法律的规范和调整，行政关系也可能出现问题，主要表现为政府和行政人员违法滥用权力构成对公民个体或组织权利和利益的侵害；另一方面，必须为修复行政关系、弥补公民个体或组织因为不合法的行政行为所受的利益损害提供制度支持和法律救济。公民个体或组织对行政机关的行为不满，可以通过多种形式表达诉求，比如通过向人大、纪委、上级机关、监察机关等检举、控告和申诉，包括信访和复议，但这些形式与传统的政治体制和行政体制千牵万连，难以克服“官官相护”的官场时弊，无法形成行政纠纷的有效解决机制。作为最为制度化的形式和渠道，法院应当成为行政争议解决的重要机制，行政纠纷的解决也应当纳入司法机制中。尽管大陆法系国家和英美法系国家这方面的制度和相关司法机制存在差异，比如在美国，普通法院审理所有的纠纷，基于法律面前人人平等的观念和原则，政府与公民之间的纠纷也由普通法院管辖；而在法国等大陆法系国家，受公法、私法二分观念的影响，普通法院无权受理行政争议，行政案件由专门的行政法院审理，但司法解决行政纠纷是民主国家通常的做法，也是法治国家的基本标志。中国推进民主法制建设进程，将公共权力纳入法治轨道的重要标志之一就是，公民个体或组织对行政机关的具体行政行为不服，可以向法院提起诉讼，法院有权依法对具体行政行为的合法性进行审查，作出维持、撤销或变更具体行政行为的判决。毫无疑问，司法解决行政纠纷机制的确立，增加了更具法治性和司法特征的行政纠纷解决方式，有利于监督政府合法行使职权，防止行政权力的滥用，可以更好地维护公民个体和组织的合法权益。
行政诉讼法用法律制度建立了行政机关、公民和法院的三边关系，形成了解决政府与公民之间行政争议的新型司法解决机制。从诉讼的角度看，行政诉讼法是三大诉讼法之一，它的颁行使我国形成了完整的诉讼法律体系。从这个意义上理解，行政诉讼法建立了新的纠纷解决机制。在行政诉讼法颁布之前，公民个体或者组织依据民事诉讼法规定的程序也可以提起诉讼以求解行政纠纷，但司法解决行政争议的制度化水平很低。行政诉讼法的颁布实施，有利于通过司法程序促进法院独立行使审判权，公正解决行政争议。行政诉讼法与民事诉讼法不同，后者面对的是自然人和法人等平等主体之间的纠纷，法院相对容易中立地处理案件，做到司法公正；而前者面对的是管理者与被管理者之间发生的纠纷，纠纷的双方一方为官而一方为民，在当事人地位和势力存在明显差异的诉讼中，法院的中立和公正就难以保证。在行政管理过程中，官比民具有天然的、实际的优势，并且在更为复杂的社会政治关系里，法院和行政机关存在扯不清的关系。尽管法院与政府不同，法院审判与政府管理存在明显差异，但法官也是官，法院甚至长期以来被看作政府的一个部门，法院的编制、财政受到政府的制约，受制于政府的法院很难做到审判中立，在行政审判中容易偏向行政机关，影响行政案件的公正处理。所以，在实施行政诉讼法的过程中，需要特别强调行政诉讼法既保障行政权力的有效行使，又维护公民个体和组织的合法权益的诉讼法制思想，特别强调诉讼过程中当事人地位平等的诉讼原理，并充分发挥类似于行政机关负举证责任等特设制度的倾斜效应，建立法院与行政机关、公民之间的三元等边关系，促使从事行政审判的法官公正对待行政诉讼的所有当事人，公正地裁判原、被告之间的行政纠纷。近20年过去了，行政诉讼法所确立的行政纠纷裁判机制的实际效应已经在一定程度上有所显现，法院对经济调控与市场监管、公共服务于社会管理、城市规划与城市执法、自然资源与环境保护、劳动和社会保障、农村土地确权、土地征收、计划生育等广泛领域的行政纠纷方面的调处作用，是其他方式和机制所无法替代的。尽管如此，行政诉讼仍然存在受案范围偏狭、诉权保障不力、撤诉不够规范、执行存在困难等问题。需要特别指出的是，在行政诉讼中，公民个体或组织的自主性和对行政权的抗衡性不够，法院的独立性和由其支撑的中立性不足，行政诉讼法确立的三边关系比较脆弱，直接影响了行政诉讼的限权功效和救济权利的实效。
行政诉讼制度不是孤立的制度，它与随之建立起来的行政复议、行政赔偿等制度高度关联。强化行政诉讼在解决行政争议中的地位和作用，并非要确立“诉讼中心主义”。相反地，应当检讨和克服“诉讼中心主义”倾向，进一步加强行政诉讼制度与其他相关制度的衔接与互动，恰当定位法院在行政纠纷多元解决机制中的地位和角色，有效履行法院在缓解行政机关与行政相对人之间的权益冲突、缓和政府与民众矛盾中的功能，维护行政法律关系的稳定与和谐。行政诉讼制度的效应也不是单一的，它具有恢复正义、制约权力和救济权利等多重效应。通过公平裁判行政纠纷实现社会公平正义，或者说促进行政正义化；通过裁判行政纠纷纠正权力滥用，实现对行政权力的制约；通过裁判行政纠纷实现权利救济，维护公民个体和组织的合法权益。从宏观上讲，权力制约和权利救济是一个问题的两个方面，如果不能有效地制约权力滥用，就不可能有效地实现权利救济。但从微观层面看，制约权力与救济权利是两个相对分离的功能。近20年来，行政诉讼实践并没有做到“制约”与“救济”并重，行政诉讼法的权力制约功能日益显现，但权利救济的功能还相对微弱，这样就在很大程度上影响了行政诉讼功效的完整性，失去了通过行政诉讼裁判纠纷的大部分原始意义。通过行政诉讼裁判行政纠纷，应当进一步贯彻行政诉讼法的人权保障思想，突出行政诉讼救济权利的功能，使行政诉讼制度在维护公民个体和组织权益方面产生足够的实效。
三、行政诉讼法与权力制约机制
行政诉讼法的第三个意义是它贯彻了分权思想，形成了权力制约机制。行政诉讼法建立的行政纠纷司法解决机制与权力制约机制意义不完全相同。前者着眼于建立法院、行政机关、公民个体与组织的三边关系，强调行政纠纷处理的公正性；后者主要着眼于政府行政权与法院审判权的双边关系，强调法院审判权在权力制约中的地位和作用。前者与后者都强调独立审判的重要性，前者侧重于强调法院独立行使审判权，实际上强调的是司法中立，以防“官官相护”的弊端，从而实现法院的公正司法；后者侧重于强调法院独立的法律地位甚至政治地位，实际上就是强调相对于政府的司法独立，从而实现法院审判权对行政权的有效制约。从某种意义上讲，行政诉讼法是一部关于官民关系的法，或者说是一部调整官民关系的法；换个角度讲，它也是一部国家机关和国家权力关系法，是一部关于法院审判权与政府行政权的关系法。从法院受理行政案件的范围看，行政诉讼法里有一个受案范围的“排除”规定，在一定意义上说明了审判权与行政权的关系限度，说明法院对政府权力和活动的制约是有限度的。近20年的行政诉讼实践推动了行政诉讼制度多个层面的完善，其中包括法院的受案范围不断扩展。尽管这种扩展还不够理想，还有若干空间，但从民主法制建设的进程看，从权力制约的角度讲，行政诉讼法的意义已有相当程度的呈现，它建立了或多或少地内含权力制约意蕴的具有中国特色的司法审查制度。这既是完善和发展社会主义法制的重要标志，又是社会主义民主政治建设的重要成果。 中国政治生活不实行三权分立，三权分立不会成为中国公权关系的基本准则，但公共权力要受到监督和制约，通过权力监督和制约防止权力滥用和腐败，这已经成为越来越多的人和公共组织的共识。毫无疑问，监督和制约权力的目的是防止权力专横和滥用，促进权力的公共性；监督和制约权力的重点在不同国家和不同时期会有所差异，但普遍地将政府的行政权力作为防范和监督的重点；监督和制约权力的方式、机制和制度各国存在不同，这里涉及制度选择问题，但分权是不同制度的共同特征。我国的政治制度有自己的特色，权力监督制约制度也有明显的本国特征，当然在权力监督制约制度的构建上并不排斥适合我国政治国情的域外经验。通常讲，既可以以法律制约权力，也可以以权力制约权力，又可以以权利制约权力，还可以以程序制约权力，亦可以以责任制约权力。实际上，这些制约权力的形式、机制都是相互交叉、相辅相成的。行政诉讼法建立了一种综合性的权力制约机制和制度，它是以一种特别的法律制约行政权力的机制和制度，是落实行政机关承担违法行政和行政侵权责任、以责任制约行政权力的机制和制度，是一种通过诉讼程序裁断是非、约束行政权力的机制和制度，是公民个体和组织借助国家审判权、以权利制约行政权的机制和制度，当然，这首先是一种以权力制约权力、以法院审判权制约政府行政权的机制和制度。在20世纪80年代末，国家立法的重点之一就是落实宪法精神和原则，制定用权力监督和制约权力的法律。行政诉讼法捷足先登，在不到四年的时间里酝酿出台，除了实效意义外，还特别具有象征意义。（注：20世纪80年代末，有关权力监督制约的立法主要有两个方面，一是加快当时已经启动将近四年的监督法的立法进程，二是尽快制定关于审判权与行政权关系的行政诉讼法。监督法比行政诉讼法更宏大，涉及的关系和问题更多，包括人大、政府、检法两院、国家军事委员会甚至党的领导，引起的关注更广泛和深入，因此要经历一个比较沉重的过程。与监督法相比较，行政诉讼法要轻松得多，其诞生之顺利甚至出乎很多的意料。）行政诉讼法可以看作是一部以权力制约权力的法，这是民主和法制建设的重大突破，其突破性实际上表现为国家权力的分化现象。在一定意义上，法院从行政体制中分化出来，构成了中国政治体制改革中的一个局部分权过程。学界大都将其视为我国社会主义民主法制建设的里程碑，这是主要原因之一。
应当特别指出的是，行政诉讼法的出台真正意味着中国司法独立的制度需要。在计划经济年代，在“权力本位”或者说“行政本位”的文化和体制中，政府及其部门对经济社会事务进行全面管理，在非常强势的政府面前，在单向性和纵向性的行政关系里，公民个体和组织基本上被客体化了，作为管理对象，它们基本上不具有主体性。在行政管理关系的确立、变化过程中，几乎不存在政府与公民个体或组织之间的利益矛盾，基本上不存在行政关系上的纠纷，因而不需要一个担负裁断政府与公民之间纠纷的法院，法院也就没有独立于政府的必要。由计划经济向市场经济转轨，带来了相应的社会转型、政治转制和制度转变，当然首先是文化转向。在反思整体主义和“权力本位”文化的过程中，公民权利意识和独立的利益要求增强，市场化培育了公民个体和组织的主体性，政府管理过程中形成的关系已经成为政府与公民之间的双向关系。在新型行政关系中，政府与公民个体和组织的矛盾成为比较普遍的现象，由此引发的以利益为内容的行政纠纷日益显现。因此，在政治体制中需要建立一个能够保持中立和独立以避免“官官相护”的法院，它继续承担着打击犯罪和裁判民间纠纷的功能，同时它需要担承裁判行政纠纷的职能。正是新增添的职能需要法院从政府系统中独立出来，或者说从政府的实际约束中脱离出来，成为一个独立于政府、不受行政干预的裁判机关。法院在裁判行政纠纷的同时实际上也发挥着运用审判权制约行政权的效应。法院独立于行政机关的理由就在这里。很显然，法院的角色定位以及法院的相对独立主要不是西方三权分立理论在中国制度上的体现，而是中国几十年特别是改革开放30年来经济政治社会发展变化的现实逻辑的反映。
四、行政诉讼法与行政法制发展
行政诉讼法的长远意义在于它预定了行政法制发展的方向，影响了近20年行政法制度的转型和发展，并规定着行政法制的未来走向。早在20世纪80年代中期，我国曾试图制定一部类似行政法典的东西，称为行政基本法，就如同起民法典作用的民法通则。在进行立法准备和论证过程中，一些专家学者主张应当根据世界各国法律发展的经验，先制定程序法，再制定实体法。根据我国先制定民事诉讼法再制定民法通则的成功做法，先制定行政程序法，再制定行政实体法。行政诉讼法尽管不是严格意义上的行政程序法，但它确实是贯彻“先程序后实体”立法路线的结果。可以这样认为，制定行政诉讼法是中国行政法制发展的重要环节，甚至可以说是行政法制建设的新起点。制定行政诉讼法是20世纪80年代的重大政治事件，其意义仅次于1982年制定新宪法。行政诉讼法标志着我国行政法制建设的最新成就，作为新的法律思想和新的法律制度的结合，在某种意义上可以称为中国行政法制的奠基之作。行政诉讼法的颁行是行政法制度建设的重要转折点，以行政诉讼法为起点，中国行政法制进入了一个长达10年的制度转型期。（注：以新中国成立为起点的行政法的历史发展可以分为两个时期，以20世纪70年代末的改革开放作为分界点。改革开放前的30年可以分为建国初期行政法的初创阶段和随后的荒芜阶段；改革开放后的30年可以分为行政法的重建阶段、转型阶段和深化阶段。以1990年行政诉讼法颁行为起点，20世纪的最后10年，构成政府法治转型阶段。）行政诉讼法的立法思想对于行政法制度转型产生了深远影响，它实际上深刻地影响了近20年来行政法制度建设。（注：行政诉讼法颁布之后，为规范行政行为，我国的行政立法步伐大大加快。1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议通过和公布了《中华人民共和国国家赔偿法》；1996年3月17日，第八届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》；1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》；2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》。这些法律在立法思想和精神上与行政诉讼法一脉相承。或者可以这样讲，行政诉讼法确立的立法思想和精神充分体现在国家赔偿、行政处罚、行政复议、行政许可等行政法律制度中，正在酝酿中的行政强制、行政收费、行政程序等立法仍然受这种思想和精神的主导。）
行政诉讼法靠什么推动了行政法的转型和发展？它确立的制度和机制所发挥的作用不能忽视，但从根本上讲，是行政诉讼法所表达的法律思想预示了行政法制度发展的方向。关于行政诉讼法所表达的法律思想，也就是说行政诉讼法的出发点，在行政诉讼法的制定过程中曾有不少争论，并且至今争论未休。几乎与行政诉讼法的酝酿过程同期，至少是在行政诉讼法立法的后期，法学理论界创新理论产生了“权利本位论”。尽管“权利本位论”的含义及其理论地位在当时尚无定论，但它张扬权利的新观念无疑已经产生了广泛的效应，包括理论的和实践的。我们不能完全确定行政诉讼法的制度原理是不是受到这种理论的直接影响，这种理论是否渗入到行政诉讼法的立法指导思想中，但从立法上看，保障公民个体或组织的合法权益作为行政诉讼法的立法指导思想和制度精神，在这一点上好像没有多少争议，这与“权利本位论”有一定程度的契合。尽管人们不一定完全赞同“权利本位论”，但愿意看到这种理论对过去僵化的立法思想的冲击和对相关制度的挑战。毫无疑问，行政诉讼法体现的权利保障的立法思想成为其后行政立法的一贯思想，它对于促进行政法制创新和文明进步产生了重要的指导作用。关于行政诉讼法立法指导思想上的争论焦点在于只申明制约权力、保障权利，还是同时规定维护和保障行政权力的正确行使。将近20年过后，学界仍有观点主张只规定规范行政权力以保障公民权益，保障行政权力的有效行使不需要写进行政诉讼法，只有这样才可能彻底摆脱“官本位”思想的束缚。这种主张体现了否定“权力本位”观念的“权利本位”倾向，但注重权力限制而忽视权力维护的观点多少有些偏颇甚至片面。行政诉讼法一方面要规范行政权力，这样可以防止权力滥用和怠用，有效地维护公民个体或组织的合法权益，包括人身、财产权利和经济社会文化权利与利益；另一方面要维护行政权力的正确行使，这样可以排除违法和非法对权力的干预、干扰和对抗，有效地维护公共秩序和公共利益，从而在更广泛的意义上保障公民个体和组织的具体权利和利益。20年的行政诉讼实践证明，既对被诉具体行政行为实施监督，又对行政机关依法行使行政职权进行保障，坚持“保障”与“监督”并举，两者皆不偏废，才能产生良好的诉讼效果。（注：最高人民法院院长王胜俊将20年的行政审判工作经验概括为：坚持为大局服务、为人民司法，是行政审判工作的根本方向；坚持“维护”与“监督”并举，是正确执行《行政诉讼法》的重要前提；坚持公正与效率相结合，是行政审判工作的重要原则；坚持法律效果与社会效果的统一，是开展行政审判工作的基本要求；坚持依靠党的领导、自觉接受人大的监督，是搞好行政审判工作的根本保障。）对行政诉讼法的立法指导思想作这样的理解和认识，既接近于当时立法者的本意，也与20年尤其是近10年行政诉讼的实际相吻合，还符合中国分权制度的基本特征。当然，全面、准确地理解和认识行政诉讼法所体现的思想和精神，除坚持“维护”与“监督”并举外，还必须实现“监督”与“救济”并重，强调行政诉讼的权利救济功能，突出行政诉讼法内涵的人权保障思想。
实践证明，行政诉讼制度是一项具有消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐等功效的法律制度，行政诉讼法因此应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律。20年前由行政诉讼法确立的行政纠纷诉讼制度和法院审判权制约政府行政权的制度不断有新的发展，像原告资格、受案范围、调处方式等制度发展到今天已经有了不少变化，（注：20年来，最高人民法院先后制定了18部重要的司法解释，发布了16件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复，以适应行政审判实践中不断出现的新情况、新问题和人民群众不断增长的司法需求和期待，实际上也促进了行政诉讼制度的不断完善和发展。）但它所体现的立法思想和制度精神没有变化。既要保障行政权力的有效行使，又要加强对行政权力的规范，防止行政违法和滥用权力，保障公民个体和组织合法权益，行政诉讼法所体现的这些思想和精神比它确立的诉讼制度更具有稳定性和持久力。它们在20年前就规定了我国行政法制建设和发展的基本方向，不仅引导了中国行政法在20世纪最后10年完成了理念转变和制度转型，还对新世纪第一个10年的行政法制发展产生了巨大指导作用。经过近20年实践检验的行政法思想已经渗透进越来越多的行政法制度中，在公共权力领域具有更强的生命力和作用力，对新世纪法治政府建设将产生更为深远的影响。
五、结语
行政诉讼法确立的行政诉讼制度几经改进仍有进一步完善的巨大空间，[2]行政诉讼实践远没有实现该项制度的基本宗旨，它的实践效应离人们的预期还有不小的距离，但客观地讲，行政诉讼法所确立的“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国特色的司法审查制度，对我国民主法制建设产生了巨大推进作用，对推动近20年的行政法制度转型、促进依法行政和法治政府建设，产生了实质性的影响，对消解行政专断、化解社会纠纷、缓解官民关系、促进社会和谐产生了一定的效应。因此，行政诉讼法应当被看作是一部推进人权保障和法治进步的基本法律，并且它所体现的法律思想和制度精神以及由其衍生出来的权力制约、人权保障等行政法原则，还会继续规约着行政法制的发展方向和实质内涵。如前所述，我国的行政诉讼制度还存在很多问题和缺陷，描述和剖析这些问题和缺陷不应当对20年前颁行的行政诉讼法产生成见，不应当影响对行政诉讼法的历史地位和价值的高度评价。客观评价行政诉讼法的历史地位和价值，既要看重其象征意义，又要侧重其实际价值，还要从制度生态的角度衡量其承载力。尽管行政诉讼法被誉为民主法制建设的里程碑，但其作用也不是无限的。不能因为一项制度没有产生预期的效应而低估甚至抹煞一部法律的象征意义，也不能无限度地赋予一项制度难以承载的价值、意义或者使命，这是客观评价行政诉讼法的历史地位与价值的必然要求。
注释:
一、 行政诉讼的概念及其产生原因
行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济，切实保障行政相对人合法权益的一种司法程序。行政诉讼具有多重性质：解决行政争议的制度；行政救济制度；行政责任制度；行政法制监督制度等。
其产生原因是： 行政机关是行政执法的主体，它和行政相对人在行政法律关系中的地位是不平等的。行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理，而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志，反之行政相对人在行政法律关系中处于被管理、被支配和服从的地位，其合法权益往往易受到行政机关行政行为的侵犯。由于行政相对人在行政法律关系中处于一种从属地位，而行政机关则不仅处于支配地位，而且还拥有来自于全社会的影响力或支配力，这就使行政机关有可能凭借它所拥有的支配力或影响力，使相对人服从于行政机关的权势，因此行政相对人为维护其合法权益免受行政权的侵害，并在受到侵犯时能及时予以有效救济迫切需要由独立于行政机关之外的司法机关 ，通过公正、权威的适用法律来审理行政案件并作出相应的判决，以保障和维护行政相对人的合法权益。行政诉讼正是为了满足行政相对人的这一合法的要求，并且经过一个艰难曲折发展的过程而逐渐产生和发展起来的。
二、 法治国家及其实现条件
法治国家是一个复杂的概念，是与专制国家相对立的，它既是指一种治国的思想体系，又是指一套治国的方式、原则和制度，还是指依法治国所形成的一国理想的社会状态。通常又分为形式意义上的法治国家和实质意义上的法治国家，前者就是依法治国，要求国家机关的一切活动都必须依据宪法和法律，后者是指良法治国，不仅要求国家机关依法活动，还要求宪法和法律必须是民主、自由、平等、正义、人权、理性、文明、秩序和效益的完美结合。
为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们首先必须培养公民的现代法治精神，它至少包括以下几个观念：
第一、 善法恶法观念：以正义为标准，我们可以这样认定，即如果一部法律以正义实现为追求，该法便是善法，舍弃了正义的标准，便是恶法。恶法不为法，人人有权予以抵抗。当一个社会中的人们普遍掌握了判别法律正义与否的标准并且具有抵抗恶法的意识，该社会的法律制度也就具有了去恶从善的内在活力，满足了实质法治的最低要求。
第二、 法律至上观念：该观念要求消除特权，立法者和统治者守法，法律是全体民众的主人，不论其权力大小和地位高低；反之，如果公众心目中的认同的最高权威不是法律，而是权力或宗教信仰等其他东西，那么这个国家就肯定不是法治国家。在凡有权力高于法律的地方，法律都是随执掌权力者的意志被随意塑造的，都是人格化的，没有理性而且多变，连形式法治都不能实现。
第三、 权利文化观念：天赋人权是近代启蒙思想产生以来人们追求人格独立、身份平等和行动自由的必然结果和普遍共识，而权利文化观念则是其中应有之义。它首先表明公民有权主宰国家，国家以保证公民主人地位为义务，其次还表明国家权力来源于公民通过宪法和法律同意让渡的部分权利，为公民更好地行使权利服务，如果权力行使背离保障公民的宗旨，公民有权通过法律改造之。
为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们还必须在制定具体的宪法和法律等国家基本制度时坚持如下的现代法治原则：
第一、 分权制衡原则：任何权力如果不受到控制就会走向专制和腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败，而控制权力的最好方法不外乎权力分立和以权制权。只有在法律上确定这样的制度和原则，才能实现权力之间的相互牵制，而不是权力破坏法律。
第二、 权力与责任相统一原则：不论哪种权力主体，只要其启动了权力，就应当为其预设责任，以防止其滥用权力或不履行义务。
第三、 司法独立和中立原则：司法权是一种判断权，司法的判断性要求它排除干扰与利诱，保持公正与纯洁，不偏不倚地依既定规则办事，即保持独立和中立。另外，由于司法权是国家权力中的终极性权力，它对争执的判断和处理是最后和最权威的，这必然要求它代表着社会公正，如果不能保持独立和中立，司法公正就会受到怀疑，社会公正也就荡然无存，而没有了社会公正法治国家也就不复存在。
三、 行政诉讼对于建立法治国家具有重要作用
1、 行政诉讼通过提高全体社会成员的民主意识增强了人们对恶法的抵抗精神。
行政诉讼为全体社会成员提供一个学习民主、提高民主观念的有效途径。行政诉讼是民告官的诉讼，它通过官民同在法庭上争论是非曲直，平等地接受和服从判决，把在行政法律关系中行政机关及其工作人员与行政相对人双方之间不平等的地位改变为在行政诉讼法律关系中双方完全平等的地位，这就有助于打破"官贵民贱"、"官治民"、"民不可告官"的旧观念，培植全体社会成员民主意识。只有全体社会成员具有了平等的民主意识，他们才会敢于和恶法作斗争。
2、 行政诉讼通过维护宪法和法律的权威强化了人们的法律至上观念。
宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章程，法律则是国家立法机关制定的，他们的效力要高于行政机关的规范性文件，同时行政机关的一切活动都要以宪法和法律为依据。行政诉讼的建立正是依据这一原理，审判机关通过进行司法审查，对与宪法和法律相冲突的其他规范性文件予以撤销或不加适用，对于违宪或者违反法律的国家机关的行政行为予以纠正或制裁，向全社会庄严宣告宪法和法律的崇高地位。
3、 行政诉讼通过保障行政相对人合法权益促进了公众权利文化意识的觉醒。
行政诉讼的根本目的和基本功能是保障公民权利、自由的充分实现。它通过审判机关受理行政相对人不服行政行为而提起的诉讼，并适用严格的司法程序对行政案件作出审理判决，公正合理地解决行政争议，为行政相对人的合法权益提供有力的、权威的司法保障；在具体的行政诉讼制度中，通过专家辅助证人的设置，使得公民在行政诉讼中遇到专业性问题可以请专家到法庭作证或接受质询，以更好地维护自己的正当权益。通过对举证责任的分配 ，举证时限的最后期限及取证限制作出的有利于原告的规定 ，充分体现了对公民合法权益的保护 。显然，这些规定，对于唤醒公民的权利自我保护精神，都会起到积极有效的作用。
4、 行政诉讼通过司法权对行政权的监督和制约贯彻了分权制衡原则。
行政诉讼就其实质来说是司法权依据立法权来制约行政权。当行政相对人对侵犯其合法权益的各种违法失职的行政行为向法院起诉时，法院通过适用立法机关制定的法律并依据严格的司法程序，审理行政案件，实现对行政权力的有效司法监督，促使行政机关及其工作人员严格依法行政，充分体现了立法权力、行政权力和司法权力的相互分立和牵制。
5、 行政诉讼通过追究行政机关及其工作人员的违法行为并使其承担行政责任，贯彻了权力与责任相统一原则。
按照行政诉讼制度的规定，作为被告的行政机关不仅对其作出的行政行为负有举证责任，而且，一旦败诉行政机关及其主管人员还要承担行政责任，这就能促使行政机关及其工作人员严格依法行政，慎重行使手中的权力，有清醒的责任意识，从而提高行政活动效率和质量，克服或减少行政方面的官僚主义，促进为政清廉。
6、 行政诉讼通过独立于立法机关和行政机关的审判行为贯彻了司法独立和司法中立原则。
行政诉讼制度产生的本身和行政机关在行政诉讼中充当被告，证明了司法机关已经独立于立法和行政机关之外。另外，行政诉讼制度通过赋予法院传讯政府官员出庭作证和对违法行政予以制裁的权力，明确表明司法机关对行政案件独立行使审判权，不受行政机关的干涉。在行政诉讼中，还通过回避等制度保证法官的中立地位。
四、 只有法治国家才会产生真正意义上的行政诉讼
从世界范围来看，行政诉讼制度尽管其表现形态、发展程度有差异，但作为一项诉讼法律制度，它的出现并非偶然，而是到了近现代社会国家权力日益分化的情况下才出现的。并且以解决行政争议为已任的行政诉讼制度的建立只有在法治国家观念逐渐深入人心的历史条件下才具有现实可能性。
1、 以宪政为核心的法治国家的政治体制是行政诉讼制度建立建立和发展的首要因素。因此，如果说在"朕即国家"的奴隶、封建专制的政体下，或许还有行政（实体）法律规范的话，那么在那时，就绝不可能有以行政诉讼法律规范为基础的行政诉讼制度的存在。十七、八世纪，资产阶级在反封建的民主革命胜利后实行分权制衡，司法独立、代议民主、法律面前人人平等，以法治国，并颁行宪法，建立了完全不同于中世纪王权政治的法治政府和有限政府，这就使国家行政权力同其他国家权力的制衡关系和政府同人民的平等关系固定化、法制化，使行政权力受到司法机关的制约；政府受到人民的监督，从而为国家承受行政诉讼提供了政治基础。
2、 法治国家中健全的国民人格为行政诉讼制度建立奠定了人身基础。同政治体制相比较，人身因素是行政诉讼制度建立和发展更为基础、更为深刻的因素。在奴隶社会和封建社会，不仅奴隶生产和生活而且奴隶的人身都直接完全地依附于奴隶主，奴隶无任何自由、权利可言，不具备独立的人格，因而不可能成为独立的诉讼主体；在封建时代，农民虽有一定程度的人身自由和权利，但由于仍被束缚在地主的土地上，同地主之间还有牢固的人身依附关系，而地主又依附于国王，在这种"普天之下，莫非王土，率士之滨，莫非王臣"的社会关系和社会结构中，除了皇帝之外，不存在第二个独立的人格主体。因而在奉行自然经济或产品经济，商品经济极不发达的奴隶社会、封建社会客观上不存在产生行政诉讼的人格主体。而在资本主义时代，不仅个人摆脱了传统的人身束缚成为独立的诉讼主体，而且随着商品经济的日益发达，一些企业也成为独立的法人主体，从而不可避免的与国家这个传统主体发生矛盾、冲突和争议，并迫切需要确立相应的法律机制予以协调和平衡，这就为行政诉讼制度的建立和发展提供了客观的土壤和内在的动力。
3、 法治国家中的法治与分权理论是行政诉讼制度建立的思想文化基础。法治和分权理论的传播，是行政诉讼制度赖以建立和发展的思想文化条件。法治的基本含义就是一切掌握国家权力的机关和官员，既统治者或管理者都须守法，受制于法，也就是以法制权。由于国家立于社会之上，它与公民的地位是不平等的，实行法治意味着国家和公民同受法律的约束，统治者和被统治者、管理者和被管理者皆受法律的制约，而不允许任何一方有超越法律的特权，法律面前任何人、任何机关其地位是平等的，因此，讲法治，首要的是以法制权，这是法治的重点和要旨。以法制权的一项重要内容就是政府行为受法律约束，政府违法行为受司法追究。这种以法治国的思想为行政诉讼制度的确立提供了理论基础。 司法权与行政权相分离，以司法权制约行政权，这是权力分立和权力制约的一项重要内容。行政诉讼制度的建立，正是以司法权制约行政权，实现权力分立和权力制衡的一种具体手段和途径。
五、 如何改进我国目前的行政诉讼以适应建设社会主义法治国家的要求
我国现行的行政诉讼制度还很不完善，还远不能适应建设社会主义法治国家的要求，按照前文所述的法治精神和法治原则，在笔者看来至少应当从以下三个方面加以完善。
第一， 关于抽象行政行为的审查。
抽象行政行为是指行政权所指向的对象不是特定的当事人，而是一定范围或区域内的不特定的多数人。本来行政权只是一种执行法律的权力，在现代行政法的制度下，行政权得到了扩张，还拥有制定法律法规的权力。原先的依法行政，所谓法指的是议会制定的法律，立法权属于议会，现在却向行政机关转移， 在我国国务院有权制定行政法规，国务院各部门有权制定部门规章，省级政府和较大的市的政府有权制定政府规章。这些即属于行政立法，都属于抽象行政行为的范畴。
在我国目前的行政诉讼法框架下，法院对行政权的监督仅限于对具体行政行为，并且只能根据行政机关制定的抽象行政行为来审查其具体行政行为，这样起不到审判权对行政权的监督作用。所以，必须扩展我国目前的行政诉讼的受案范围，法院应当可以审查法律范畴之外的所有规范性文件，包括国务院的行政法规、地方法规、部门规章、政府规章以及规章以下的其他抽象行政行为。行政权之行使，无论表现为具体行政行为，还是抽象行政行为，审判机关都可以行政诉讼的方式进行监督以决定是否加以适用。只有如此才能真正体现体现权力制衡原则，满足法治的要求。
第二， 关于与行政复议的冲突的解决
1990年我国在政府内部建立了行政复议制度，即在行政机关的上一级行政机关设立行政复议机关，受理公民对行政机关具体行政行为不服的复议申请，这里所谓的行政复议机关，在大多数的情况下指的是政府所属工作部门，少数情况下指的是各级政府。通过该制度，一些具体行政行为被从行政诉讼的受案范围中排除，还有一些具体行政行为在提起行政诉讼前必须经过行政复议。该制度的建立依据或是因为一些政府部门的行政业务具有极高的技术性和专业性，法院没有能力审查；或者因为政府部门行政级别过高如国务院，法院没有资格监督 。
这种行政复议制度在一定程度上剥夺了公民接受审判的权利，侵犯了司法机关应当享有的法律赋予的审判权，破坏了分权原则，与法治国家的目标是背道而弛的。另外，由于行政复议机关隶属行政部门，不具有独立性，是行政机关自己充当自己的法官，其公正性难以保证。因此为符合法治的要求，笔者建议，取消行政复议制度，将其与行政诉讼制度合并，统一由司法机关行使。
第三， 关于具体行政行为合理性的审查
1989年行政诉讼法只是建立起审判机关对行政权执法活动中的具体行政行为的合法性的审查，由于现代行政权拥有极大的自由裁量空间，行政权的行使除了其合法性以外，还有一个在自由裁量权的范围内，具体行政行为是否合理的问题，而对于广泛存在的具体行政行为是否合理的问题法院却无权审查，这显然是我国行政诉讼制度的一大缺陷。
如前文所述，现代法治是指实质意义上的法治，即良法之治，它以追求社会正义和公正为目标，它要求司法机关在作出裁决时，不仅考虑行为的合法性，还要求考虑合理性，并且赋予法官很大的自由裁量权以保证最终判决的合理，因此只有在行政诉讼中增加对行政行为合理性的审查是才能符合善法之治的法律精神。
参考文献：
1．《行政诉讼法》 应松年 中国政法大学出版社 1994年版
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关键词：行政诉讼法；大修；立案难；审理难；执行难
十二届全国人大常委会第六次会议于2013年12月23日在京召开。值得注意的是，本次常委会对行政诉讼法修正案草案进行了初次审议。事后该草案在中国人大网上公布，面向社会公开征求意见。
虽然自1989年以来我国《行政诉讼法》颁布施行已有二十多年的时间了，但是，我们不能忽视其在运行过程中所面临的问题或障碍，“立案难、审理难、执行难”三大“顽疾”仍在深深地困扰着我们，这严重削弱了《行政诉讼法》立法宗旨，即规范和制约行政权，保护公民权。正是为了应对和解决这些问题，《行政诉讼法》开始了自颁布以来的第一次大修。那么，这次大修到底在哪些方面有所改进或完善呢？
一、强化对法院的受理程序约束，破解立案难题
我们知道，一个诉讼程序通常遵循着当事人——法院受理——立案——审理——裁判这一顺序而开展的；也就是说，一旦前一程序难以启动或者遇到了障碍，后一程序便不能进行；再进一步说，当事人以后，法院不受理（不论原因为何），那么接下来的诉讼程序便无法进行，当事人的诉讼权利也就难以得到保障。对于行政诉讼而言，问题恰恰首先出在这一环节上，即体现我们所说的“立案难”的问题。因其在整个诉讼活动中位置靠前，决定了行政诉讼乃至所有诉讼活动的开始，因此关乎着原告方的命运。
这次《行政诉讼法》修改，首先就是要破解这一难题，因为这一问题不解决，“审理难”、“执行难”也就无从说起了。具体体现在修正案草案的第五十一条和第五十二条的规定上。第五十一条第二款规定：书写状确有困难的，可以口头，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。
即当事人可以口头，当然前提得是书写状确有困难。这样规定可以将有需求，却无相关知识的当事人囊括在法律的“保护伞”之下。《民事诉讼法》也有类似的规定。①第五十二条则规定了，法院在接到状时，有当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证的义务；对于状内容欠缺或有其他错误的，则应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。但光是这样规定还不够，如果法院不接收状，或者接收后就是不出具书面凭证该怎么办呢？对此，草案规定当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，从而强化了对法院受理程序的约束，有力地保障了当事人权利。当然，具体给予什么处分以及如何处分，仍有待相关部门进一步作出明确规定。
另外，与立案相关的问题是行政诉讼的受案范围问题。《行政诉讼法》一直因为受案范围狭窄而饱受诟病，许多学者对目前以“列举加排除”方式规定受案范围批评不止，因为一旦出现既不属于肯定列举的范围之内，又不包括在否定列举之中的事项，法院就享有很大的自由裁量权，这不利于充分保护行政相对人的合法权益。因此，当务之急应该明确和扩大受案范围，例如用“概括加排除”的方式来规定受案范围，即对于受理行政案件的范围，现予以概括式的说明，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围[1]。但此次《行政诉讼法》修改并没有采纳这种立法技术，而依旧采用“列举加排除”的方式来规定受案范围，不过草案增加了可以纳入到行政诉讼救济渠道的行政行为的种类，具体体现在草案的第十二条规定。例如，该条增加了暂扣许可证和执照、没收违法所得、警告等行政处罚，侵犯依法享有的土地、矿藏等自然资源的所有权以及农村土地承包经营权不服可以提起行政诉讼的规定；另外，区分了行政强制措施和行政强制执行，细化了行政许可的相关内容，从而使法律变得更加明确，因而也更加具有可操作性。此外值得注意的是，该草案增加了第十四条，明确指出可以对行政法规和规章以外的规范性文件（俗称红头文件）进行附带审查。据统计，行政管理中对社会发生效力的文件85%都是各级政府的非法律规范性文件。[2]由此可见，对非法律规范性文件的附带审查具有重大意义，不仅可以强化法院对行政机关的制约监督，而且更能够更充分地保障行政相对人的合法权益。
综上所述，草案不仅降低了立案门槛，还扩大了立案“口径”，双管齐下，充分体现了《行政诉讼法》保障公民权的首要乃至根本目的。但我们要注意的是，立案难的原因不全在法院，在现实生活中，法院之所以不敢或者不愿立案，主要原因是体制问题，换言之，司法不独立才是问题的根本原因。体制上的原因导致地方干预、尤其是行政干预，并阻碍了正常的司法秩序，破坏了法院的形象和司法权威。为此，本次修改创设了跨行政区域的管辖制度，以缓解或削弱地方干预的问题。
二、创设跨行政区域集中管辖制度，应对审理难题
在我国，司法独立问题素来是理论界和实务界所热议的话题，恰恰是因为我们的司法不够独立。我们知道，司法独立是司法公正的保证，而公正是司法的生命，没有公正也就无所谓司法。正是因为如此，《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。但是在现实生活中，人民法院往往因“人、财、物”受制于同级人民政府，而缺乏足够的话语权，导致行政干预司法的现象屡见不鲜，例如在实践中，政府领导通过打招呼的方式对案件审理进行干预。[3]这严重危及到了法院的形象和权威的树立，进而加剧了人们对法院的信任危机，从某种角度来说，“而不信法”是行政干预司法的恶果。
《行政诉讼法》这次修改为了破解地方干预，尤其是行政干预的难题，设立了跨行政区域管辖的制度，具体规定在草案第十六条第二款，即高级人民法院可以确立若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。实际上，为弱化行政干预，2013年5月山东省就已在济宁市法院、枣庄市法院试点行政案件相对集中管辖，“民告官”案件开始异地集中审理试点。[4]这种做法有利于削弱地方干预的问题，进而有利于维护司法独立、实现司法公正这一最高价值。此外，针对被告是县级以上人民政府，草案规定由中级人民法院作为一审法院进行审理。这也在一定程度上缓解地方行政干预的问题，但是这只能在一定程度上缓解行政干预的问题，因为无论是相对集中管辖，还是提级管辖都没有从根本上改变司法机关仍受制于人的事实。另外，对于什么是“县级以上人民政府”，或者说“县级以上人民政府”的外延应该有一个明确的界定，例如其是否包括省级人民政府的各个部门？
假如说：法院现在敢立案了，也敢审理案子了，并且行政行对人获得了胜诉，是否就意味着法院的判决或者裁定就一定能够获得执行？
三、规定公告、拘留等措施，化解执行难题
如果说司法的生命在于公正，那么，我认为判决的生命则在于执行。古人云“言必信，行必果。”如果一个经过繁复审理程序而得来的判决或者裁定最终没有得到落实，或者没有得到很好的落实，那么不仅无法保障当事人的合法权益，还会损及司法权威和威信，具体体现为社会公众对法官、法院乃至整个司法系统的不信任。因此，在一个完整的诉讼中，执行环节同立案和审理环节同样不可或缺，也同样至关重要。实际上，我们不但面临着“立案难”和“审理难”等问题，而且也不得不面对“执行难”的问题。虽然法院立了案，也审理了案子，并且行政相对人最终获得了胜诉，也不一定意味着他们一定是最终的获胜方，因为在现实生活中行政机关不执行法院裁判的现象并不鲜见。吉林省社会科学院副院长黄文艺说，行政诉讼不像民事诉讼，有钱财或标的物可供执行，行政诉讼案件的执行需要政府部门配合，如果相关部门拒不配合，除了上级部门进行督促外，没有更好的办法。[5]
因此，为保证法院的裁判最终能够获得顺利的执行，保障相对人的合法权益，本次行政诉讼法修改规定了公告和拘留等措施，具体规定在修正案的第九十二条第三项和第五项，第三项规定行政机关拒绝执行法院的判决、裁定或调解书的，第一审人民法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告；同时，该条第五项规定了行政机关拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政相对人的单个力量固然是单薄的，但一旦出现行政机关不履行法院的判决、裁定或调解书的情况，法院就有权将之公布于众。相比较而言，让社会来监督行政机关，比个人力量要大得多，因此也更为有效。此外，对社会影响恶劣的，法院可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这条规定不但可以在心理上上震慑相关责任人，而且对于符合条件的责任人，法院也有权予以拘留。
虽然我们看到本次行政诉讼法修改似乎变得严厉了，例如规定了公告和拘留等措施，但这能否缓解以及在多大程度上缓解目前“执行难”的现状，仍有待观察。
总而言之，本次行政诉讼法修改有“张”的一面，也有“弛”的一面，但张弛绝不是割裂开的、没有联系的，恰恰相反，“张”与“弛”二者是辩证的关系，是相互区别而又相互联系的。对于法院和行政机关而言，加强对法院受理受理程序的约束，创设跨行政区域集中管辖制度，规定公告和拘留措施，这便体现为“张”；而对于行政相对人而言，本次修改不但扩大了受案范围和诉讼参加人，而且降低了门槛，这则是“弛”的表现。如果说行政诉讼法核心价值即制约和限制公权力，以保障公民权利，那么本次修改则很好地体现出了这一核心价值，且不说“弛”的方面直接体现了保护相对人合法权益的精神，单在“张”的一面，这次修改对规范和制约公权力也是不遗余力的，而无论是“张”，还是“弛”，它们最终无非是指向同一个目标，即保护公民权。
注释：
①《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十条第二款规定：书写状确有困难的，可以口头，由人民法院记入笔录，并告知对方当事人。
参考文献：
[1]马怀德.《行政诉讼法》存在的问题及修改建议[J].法学论坛，2010，25（5）：29-36.
[2]郝永伟.地方人大急需加强对非规范性文件的审查.人大研究[J]，2009，（8）：30-31.
[3][4]山东已试点民告官民告官异地审理[N].齐鲁晚报，2013-12-25.
一、问题的提出 调解，在我们这样一个崇尚“和为贵”、“和为先”文化传统的国度里，向来受到重视并在审判实践中得到广泛的运用和推广，并为西方人称之为“东方经验”而加以推崇。然而，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条却明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 笔者以为，作出这样的规定并非因为实践的不可行，也并非因为理论和学术上存在某种阻碍。而在于中国行政诉讼的立法遵循“行政主体单方无处分权”的观点所致的后果。这与国外一些国家在立法明确规定审理行政案件可以适用和解方式完全格格不入。前联邦德国1960年《行政法院法》第106条明确规定：“只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面形式在法院达成。”这从侧面说明了调解在行政诉讼中的可适用性。而事实上，自人民法院受理行政案件以来，行政审判实践对立法就表现出明显的不认同。主要表现是以庭外协调为主导形式的变相调解泛滥成灾，最终导致的结果是行政案件的撤诉率长期居高不下。 据统计，自1987年以来，全国一审行政案件撤诉率从未低于收案数的1/3，最高时达到57.3%，个别地区一度竟然高达81.7%.出现这样一种情况的原因一方面在于行政诉讼本身脱胎于民事诉讼，行政诉讼适用调解已经成为行政审判的一个“公开的秘密”，并为广大的行政审判法官乐此不疲地加以运用。由于行政诉讼立法上对调解适用的禁止，法官在促成双方当事人达成和解协议后往往要求作为行政管理相对人一方的原告以撤诉而了结。从负面效果来看，大量变相调解的出现，使法律的权威受到诋毁，立法显得流于形式。 为什么会出现这样的境况呢？笔者以为，行政诉讼立法对调解这一制度的排斥是其症结所在。解决这种现状的根本出发点在于行政诉讼对调解机制的引入。现实中，学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声也越来越高，基于此，笔者试就行政诉讼调解机制的引入之必要谈一点浅薄之见，以期抛砖引玉。 二、行政诉讼立法现状与司法实践之冲突及其弊端 行政案件不适用调解的原则在我国最早可追溯到1985年最高人民法院公布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，该通知明确指出，“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确，不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题，因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”1987年，最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用民事诉讼法（试行）的若干问题的解答》中再次就不适用调解作了规定，现行《行政诉讼法》更加明确了这一点。在这样的前提下，行政案件不适用调解原则就得以确立，调解既不能作为行政诉讼的一个必经程序所存在，也不能作为行政诉讼结案方式，理论界也对此持一种“存在的就是合理的”态度，许多的教科书也把行政诉讼不适用调解作为行政诉讼的特殊原则之一加以详细分析。 行政案件的审理何以不适用调解，理论界的主要观点认为，调解原则在诉讼中得以成立的前提是当事人能够自由处分其权利，而行政诉讼的被告代表国家行使行政管理职权，这个职权是依法定程序赋予，往往是特定的，因而行政主体没有单方面的处分权，当事人应受处罚就受处罚，不应受处罚就不受处罚，如果通过调解，使应受处罚的行政相对人没有受到处罚，那就是对社会公共利益的损害，是对公共权力的滥用，损害法律的严肃性。然而，诚如边沁所言，“从来没有一项法律的改动，事后人们会找不到不懊悔的理由”. 《行政诉讼法》作出这样规定的本意，无疑忽视了现代行政不再拘泥于传统的“高权”行政，而包涵了行政指导、行政合同等非行政权力的客观存在；忽视了某些行政行为并不必然具有公共性的客观事实；忽视了行政主体依法享有很大的自由裁量权的客观事实；忽视了作为行政相对人的公民、法人或其他经济组织有权依法处分自己权利的客观事实，也忽视了行政主体与行政相对人的利益关系已从单一的利益冲突、对抗发展演变成为利益一致、相得益彰的客观事实。这在司法实践中就能得到很好的注解。 现行《行政诉讼法》施行十余年来，尽管明确规定了行政案件不适用调解，但是我们所看到的却是另外一番景象。大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。这种异化了的方式是调解制度在司法实践中最为生动的写照，为解释这一 客观存在的现象，学者们也是颇费周折，如有人指出：“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理过程中对双方当事人进行一些说服教育工作。”也有人说，“法院不能调解，但双方当事人可以和解呀。”还有的则把法院审查某些行政案件时，依据现行法律难以作出公正判决或依法作出判决后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼的一系列沟通活动称作“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。而这种所谓的协调机制实质就是一种变相调解，实践中很多人都为此提出它的好处，诸如法院少了讼累，当事人之间少了对抗，多了和谐等等，认为这系现代社会所极力倡导的一种司法理念。而实际上，由于没有实定法的支持，这样一种协调机制在实践中显得过于随意，甚而异化成了法官手中的权力，其弊端也显而易见，“和稀泥”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱促调”等现象甚嚣尘上，直接的后果是行政案件的撤诉率多年来居高不下，同时它也给行政审判的正常开展带来以下危害：（1）严重影响了行政诉讼所追求的社会效果。（2）法官的公信度下降。（3）法院的司法权威降低。（4）法律的严肃性受到影响。（5）影响法官素质的提高。可见，法律制度本身对行政诉讼单纯的裁判机制提出了严峻挑战。 此外，我国行政诉讼就是否适用调解在立法上本身也存在矛盾之处。这就是行政诉讼法把行政赔偿诉讼可以适用调解作为了不适用调解原则的例外。对此，学术界更是分岐严重。持肯定观点者认为，行政赔偿的具体问题并不直接涉及行政权力的行使，诉讼类似民事纠纷，行政赔偿在形式上与民事赔偿极为相似，可以看作是当事人的一种民事权利，法院进行调解，便于迅速结案，减少纠纷。[12]因此行政赔偿诉讼可以适用调解。相反，持否定观点者则认为，既然行政赔偿诉讼已被纳入行政诉讼法，就应当遵循包括不适用调解原则在内的行政诉讼基本原则。基于作为被告的行政主体不能处分行政权的原理和调解的不利后果，行政赔偿诉讼不应当适用调解。[13]还有的观点则认为，虽然行政赔偿诉讼可以适用调解，但是应当受到应有的限制，即“对侵犯公民人身自由权与生命权造成损害的行政赔偿诉讼案件不适用调解。”[14] 笔者以为，这种理论上的争锋相对隐隐约约地暗示我们，并非行政诉讼适用调解这一原则自身有什么问题，只是我们没有找到合适的理论来进行说明罢了。事实上，我国行政诉讼法规定行政赔偿可以适用调解作为行政诉讼的一个例外也并没有从立法上给一个明确的理论依据。行政赔偿诉讼说到底属于行政诉讼的范畴，单纯从特别规定优于普遍性规定的理论依据而言似乎有一定的道理。但是，我们不能简单地从行政赔偿诉讼中原告诉讼请求方面来考虑它与民事诉讼的相似之处。因为引起行政赔偿诉讼的根源还在于行政主体的行政侵权，它与民法中平等主体之间的民事侵权还是有着根本区别的。也就是说，它始终属于行政主体单方的行政责任而非民事责任，而行政机关的权力与责任是相统一的，如果依据行政机关单方无处分权的观点，对权力无处分的行政主体对其责任也不可任意处分。即既不能滥用，也不能放弃，否则就属于行政违法。很显然行政赔偿诉讼适用调解与行政案件不适用调解这一基本原则之间本身就存在矛盾之处。 三、行政诉讼调解机制引入的可行性 历史的年轮早已步入了新的世纪，中国的行政法治建设也翻开了新的篇章。“以人为本”的基本治国方略，“科学发展观”的崭新视野，“和谐社会”的总体要求，都让人们不得不再次冷静地审视中国传统法律文化对现阶段审判制度改革的现实意义。行政诉讼作为宪政的基石，如以单纯的裁判方式来解决纠纷，存在着一系列的矛盾，如法律规范与社会规范的矛盾，规则的定性、程序的僵化与解决特殊个案所需要的灵活性之矛盾，作为合法与非法的“非黑即白”的判决结果与当事人期望的矛盾，行政纠纷涉及的简单权利义务关系与纠纷背后多样的社会关系的矛盾等等。这些矛盾的存在很大程度上限制了行政诉讼作为行政纠纷解决手段的功能和效果。 当然，我们不能绝对地认为单纯的行政裁判的弊端和困境都是调解的优势。但是行政诉讼引入调解机制的诸多内在价值是行政裁判所无法媲美的。首先行政诉讼调解的主要价值来自其程序利益即成本低、迅速、便利的特点，使当事人获得较大的收益。 其次，行政诉讼调解所追求的公平、正义理念更适合于解决社会形式正义与实质正义、形式法与实质法等理论难点问题，笔者仅想简单地指出调解在这一方面存在的几点优势。一是以非对抗方式解决纠纷，维护当事人之间的和谐关系，乃至维护 共同体的凝聚力和社会稳定；二是使当事人更多地参与纠纷的解决，发挥人的主体性；三是弥补法律规范的滞后及非人性化的缺陷；四是使诉讼更多地实现法律效果与社会效果的双重统一；五是便于案件的及时执行，切实使当事人权益保护的最大化。 再次，调解机制是对司法权运行的一种权利限制。孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[15]那么，人们在利用司法的行政审判权限制行政权的同时，利用什么来限制司法权呢？于是人们将视线投向了程序正义，程序正义的思想精髓是当事人诉讼权利对司法权的公然和合法的遏制。即用权利限制司法权的滥用。调解机制的引入恰在于发挥当事人的诉讼权利，有效限制司法权，弥补了行政诉讼在此方面的缺陷。 最后，行政诉讼调解是行政法律规范的一种发展机制。[16]调解的程序规则和信息流通体制为行政诉讼法律规范的形成与发展提供了一种特殊的机制。 调解机制之所以应引入到行政诉讼之中，是因为其运作是建立在法治基础之上的。法治社会是以尊重人的主体性为前提的，在强制性的外在限制有边界以内，最大限度地发挥主体的自主性和积极性。[17]这也为行政诉讼判决与调解的功能互动与互补提供了支撑。调解同样属于程序的范畴，它为社会提供了解决纠纷程序正义的框架，其宗旨是为当事人提供了一种在平等公正程序中通过合意解决纠纷的渠道。将调解机制纳入行政诉讼程序之中，作为行政纠纷与利益冲突的调节器，它能与行政诉讼的司法判决程序相互协调和互补，共同支撑行政法治的理想大厦，提升通过有效解决行政纠纷所产生的社会效益。[18] 据此，笔者认为，行政诉讼调解在理论上不仅是可行的，而且应当成为一种原则，只有在妨碍公共利益的情况下才可以不准予调解。有观点更为尖锐地指出，“不许调解的规定被悄然规避、名存实亡，调解结案的现实需要，不是一个法条所能禁不起得住的。”[19]笔者以为，与其放任违法调解与变相调解行为泛滥，还不如从立法上对行政诉讼适用调解予以明确规定。这样，行政争议的解决就完全可以跳出“不适用调解”、“不得调解”的樊篱了。 四、行政诉讼调解机制的适用范围及程序构想 （一）行政诉讼调解机制适用范畴的确立 既然行政诉讼可以适用调解这一原则可以确立，那么其适用范围又该如何确立呢？哪些类型的行政案件可以适用调解呢？由于引起行政诉讼的具体行政行为的形式多样，行政法律关系又很复杂，并随着社会经济的发展出现很多新的行政法律关系。所以笔者认为，单纯以某一种标准来划定行政诉讼调解的适用范围是很难的，应当从不同的标准出发，综合考虑相关因素，就个案来决定是否适用调解。 1、对具体行政行为所认定的事实双方当事存有争议，通过双方当事人互相出示证据、交换证据就可以查明案件事实的，人民法院可以进行调解。如果双方当事人对证据的证明力、证明标准等存在错误认识的，通过调解达成一致并解决纠纷的，就无须走完一个完整复杂的审理过程。 2、行政主体所作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，仅仅违反法定程序的，可以适用调解。违反法定程序的情形有两种，一种是仅仅违反了法定程序，但实际结果合法，这是具有瑕疵的行政行为，现行《行政诉讼法》对此都以违法行政行为加以认定，审判结果则是判决撤销并要求重作。[20]笔者认为，对这类行为判决撤销并要求重新作出具体行政行为实际上是对资源的浪费。如果在法院的主持下进行调解使双方当事人互相谅解，解决纠纷则是更为妥当的方法。对这类案件是否进行调解应当根据其他因素来综合考虑。 第三、对于行政机关享有自由裁量权作出的具体行政行为，人民法院可以进行调解。也就是说，对于合法但不合理的具体行政行为可以进行调解。特别是涉及行政处罚方面的行政行为，如行政拘留、罚款、责令停业整顿等。 第四、涉及非行政主体单方意思表示的行政行为的行政案件可以进行调解。如行政合同案件、行政指导案件、行政裁决案件等等。这类案件的共同特点是行政主体所作具体行政行为一般是基于协商、合作的态度，为了达到行政管理目的而放弃了“高权性”的姿态，使得行政诉讼调解制度拥有可以发挥的空间。同时，这类案件所涉及的具体行政行为本应解决民事争议问题，理所当然可以适用调解 。 当然，笔者对行政诉讼调解适用范围也仅仅限于个案的列举，无法穷尽其具体范围，随着社会的不断发展，新类型的行政法律关系不断出现，行政诉讼调解的适用范围也是不断发展变化的。 （二）行政诉讼调解机制程序设计 1、行政诉讼原告享有调解程序的启动权。这样规定的目的在于保护弱者的权益。行政主体一般只会在其认为自己的行为可能违法的情况下才会主动要求调解，因而，不能赋予其调解的启动权。从中国诉讼文化的角度看，“厌诉”是中国老百姓普遍的诉讼心理，尤其是对“民告官”的行政诉讼制度更是敬而远之，即使提起行政诉讼那也是万不得已，并且，在诉诸法院之后，他并不是一定要与政府决以胜负，他更愿意接受一种既能解决问题又能不伤和气的做法。因此，原告是愿意接受行政诉讼调解制度的，应当赋予原告调解程序的启动权。 2、调解应坚持公开原则。笔者认为，行政诉讼适用调解制度的目的在于使目前这种私底下的交易公开化、合法化。因而，调解程序必须公开，而且应当设立专门的监督机构，使得行政诉讼中法官的行为能有合法的监督主体，从而避免法官违法与行政机关“串通一气”，侵害行政相对人的合法权益。 3、调解适用的阶段应限定在一审期间。在行政案件开庭审理前的准备阶段，享有调解启动权的一方当事人可以请求启动调解程序。人民法院就应通知行政机关参加调解程序。如果当事人未请求的，法院可直接适用审理程序开庭审理。在一审期间，适用调解符合简捷的宗旨。二审不仅对纠纷给予解决，同时还担负着审查一审裁判正确与否的任务。所以在二审期间适用调解不仅会浪费司法资源，拖延时间，也会效果甚微。因而，调解适用的阶段应限定在一审期间。 4、调审相分离，审前调解。应当把调解从行政诉讼的审判程序中分离出来，使调解成为独立于审判之外的处理行政争议的一种方式。为了避免造成当事人威慑于法官的权威而违背其真实意愿达成调解协议，主持调解的法官和审判案件的法官必须相分离。调解程序由行政相对人申请在第一审程序中于开庭审理前启动，若达成调解就不再进入审判程序，若调解不成，则转入审判程序。 5、调解应成为法院法定的结案方式之一，这是行政诉讼调解制度建立的标志。调解协议自当事人各方同意签名或盖章之时起生效。经法院审查确认后应当记入笔录或将协议附卷，并由当事人、调解人员签名或盖章后具有法律效力。当事人请求制作调解书的法院应当制作调解书。调解书的效力等同于法院判决，双方当事人不得反悔，且对生效的调解书不得上诉，如确有证据证明调解违反自愿、合法原则的可申请再审。 最后，笔者特别指出的是，调解作为一种纠纷解决机制，在人类历史长河中发挥着重要的作用。行政诉讼能否引入调解机制，尚须从理论上加以不断地探讨和研究。对此，笔者拭目以待。 注释： [德]平特纳，德国普通行政法[M].朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第292页。 孙林生，刑淑艳，行政诉讼以撤诉方式结案为什么高居不下？——对365件撤诉行政案件的调查分析[J]行政法学研究，1996第3期 高秦伟，中国行政诉讼调解制度的现状与课题。《河南省政法管理干部学院学报》2009年第1期 罗豪才，应松年，行政诉讼法学[M]北京，中国政法大学出版社，1990.319-320；胡建淼，行政诉讼法教程，杭州大学出版社1990，53；张正钊，行政法与行政诉讼法，中国人民大学出版社，1999.343等等都可见这样的论述。 [英]边沁，政府片论[M]沈叔平译，北京商务印书馆，1996年版，第109页 如治安管理处罚中对于一般轻微的人身伤害所作出的行政处罚，这类行为直接涉及的往往是加害人与受害人两者之宰的关系，对此类行为的处理就限难说一定损害了社会和国家及他人的利益。 只要法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围的行政裁量权，也即相对人应履行的义务具有变动的可能性，应该说就是可以和解的。 刘恒，行政救济制度研究[M]北京，法律出版社，1998年版，第191页 刘善春，行政诉讼原理及名案解析[M]北京，中国法制出版社，2001年版，第644页 张步洪、王万华，行政诉讼法律解释与判例述评。北京，中国法制出版社，2000年版，第372页 罗应鹏，对行政诉讼中法官动员息诉行为的重新认识及评判。人 民司法，2000年第11期 [12]朱维究，中华人民共和国行政诉讼法讲话。北京，中国政法大学出版社，1989年 [13]陈旭峰，对“赔偿诉讼适用调解”的思考，行政法学研究。1997年第3期 [14]刘伟光，行政审判中调解制度的适用范围。人民司法，2009年第11期。 [15] [法]孟德斯鸠，论法的精神，商务印书馆子961年版，第154页。 [16]季卫东，调解制度的法律发展机制。比较法学研究，1999年3、4期。刘荣军，程序保障的理论视角，法律出版社1999年版，第17页。 [17]王树民，我国建立行政诉讼调解制度的必要性，前沿，2009年第10期 [18]棚濑孝雄的解决与审判制度王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第26-35页。 [19]何海波，行政案件应当允许调解。法制日报，2009年3月3日第五版。 [20]《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被重新作出具体行政行为：3、违反法定程序的。
