时间：2022-11-23 20:16:46
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理体系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等,[3]。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。
Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。
二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较
根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。
综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。
三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议
1•建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]
2•运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。
3•推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。
关键词 ：公共管理伦理；伦理失范；伦理建设
一、我国公共管理伦理失范的表现
公共管理伦理失范是公共管理权力的异化现象。它的表现形式有很多，根据公共管理伦理的内在结构，可具体概括为两种。
1.意识失范
主要表现为公共管理主体的政治理念不坚定，公共管理活
动中若出现困难，这类主体会摇摆不定，没有形成正确的权力价值观，他们缺少较高的政治理想。在道德认知方面，官本位理念却愈发占据主要地位，公共管理主体的以民为本的理念逐渐降低。
2.行为失范
公共管理伦理的行为失范主要与腐败有关，大致可以分为以下几种：政治性失范，经济性失范，组织人事性失范，渎职性失范，社会公德性范。虽然这五种失范行为表现形式各有不同，但是都是权力使用者放弃公共权力的公共性，公共公权力进行私人动，实现个人利益。
二、我国公共管理伦理失范的形成原因
1.公共管理人员在对待个人和群体时的态度标准不一致
内因决定事物的发展方向和本质。我国公共管理伦理失范的深层次原因在于公共管理人员在对待个人和群体利益时所采取的态度标准不一致。公共管理伦理失范的根本原因是人们的思维，人们思想逐渐对公共利益淡化，而动机产生的原因是以公共管理组织和管理人员的伦理水平过低为前提的。伦理水平的过低现象一般是由组织和管理人员所信奉的价值理念来决定。管理人员的价值理念的形成是收到家庭生活环境和受教育环境等因素的影响。公共管理组织和管理人员在自身的人格素质上应该具有以下能力：关爱他人、尊重他人，并且关心公众利益和幸福感，拥有一定的道德上的自我控制能力和社会责任感。公共管理组织和管理人员在面对个人利益和社会利益时，采用的不正当态度，根本原因分析，首先是公共管理组织的任务、宗旨与社会所需要的不一致导致偏差的出现，例如，公共管理人员录用上偏差，只是观察了应聘者的能力水平等客观的考查，而没有注重对应聘人员的自身素质的考核；第二就是公共管理人员在管理工作中降低了对个人的要求。
2.公共管理环境中不同的刺激因素
加强伦理失范的外在力量主要是公共管理环境中的刺激因素造成的，环境中的不同的刺激因素，有些来源于内部环境，有些来源于外部环境，譬如经济、政治、文化各个方面对与公共管理组织和管理人员逐渐的影响。内部环境对其的影响，形成的基础是组织传统文化和文化的内容。公共管理组织基本是非营利性质的组织，它的管理人员基本上是不受社会团体的利益所影响左右的，可是当今社会的发展，到时各种利益不断向其冲击，再加上这些管理人员受到自身素质的束缚，会有一定的影响。
3.公共管理伦理思想建设和教育问题建设速度过慢
目前的经济发展阶段，尽管传统的公共管理伦理准则不断的受到打击，可是依旧有很大的社会群众基础，公共管理组织这些旧的伦理标准时，也只看重履行并不注重发展与延续。目前，许多国家的经济发展迅速，但是公共管理伦理建设教育建设的速度却十分缓慢，这是造成公共管理伦理失范的一个十分重要的原因。由于我国的公共管理伦理和对应的教育建设较经济发展缓慢，不能满足实际需要，尤其是在这个人口流动性强、城市化速度飞快、社会群体对公共服务急迫需求的特殊时刻，公共管理产品供应渠道过于单一是导致生产和消费间伦理冲突重要原因。
三、应对我国公共管理伦理失范的措施
1.加强公共管理伦理的作用领域及规范
目前我国公共管理活动所覆盖的不断扩大，因此，相关的政府机构应该加强对公共管理活动的作用，逐渐明确公共管理活动的作用领域和相应的伦理标准，将针对公共管理体系的伦理要求同针对公共管理人员的伦理要求区分，并明确受公共管理活动所影响的社会受众的公共伦理标准。根据不同公共管理体系对于社会受众生活的影响程度的不同，拟定出不同的伦理标准和道德标准，加大公共管理伦理的涉及范围。增强公共管理组织伦理的研究深度，在公共管理体系和管理人员在面对个人利益和公共利益时，所采取不同态度这一现象，可以从增强文化建设和提高公共管理人员的个人道德水平等方面来减少不道德行为。所以，我们要加强公共管理体系的监督，并着重提高公共管理人员的道德束缚。
同时，伦理建设需要一定的针对性，不要将一般体系的伦理考核方法应用在公共管理体系中。重视公共组织管理人员的社会责任感和自身廉洁自律情况，通过教育与管理等方法来指导公共管理者正确控制个人欲望。公共管理伦理精神和教育体制完善过程中，需要进步和有选择性地保存传统的伦理思维，比如儒家文化中的一些思想，需要明确其范畴在当今社会环境中的显示意义；与此同时，要大胆的批判吸收外国优秀的的公共伦理思想，比如西方伦理学中的善良、快乐、大度、诚信、机敏、坚强等伦理因素。公共管理伦理体系中，需要将把良好的行为、公正的行为综合在一起考虑，使公共管理者成为公平正义的实践人员。
2.强化公共管理领域的伦理监控
我国公共管理在现阶段的社会活动日渐增多，所以要加强公共管理体系的伦理监管，从而减少某些功利因素给各种公共管理组织造成不必要的影响。建设完善一个覆盖公共管理领域的伦理监管系统，对各政府部门以及有经济性质利益的公共管理组织，提出一个和其功能一致的伦理要求，同时并对其实践效果进行客观公正的评判。建立一个行业内部的平台，加强对损坏公共利益的公共管理行为的监管，对不履行公共管理工作的，部门和个人要建立一个完善的、严格的执行措施。在公共管理伦理建设过程中加入公众思维，加强公民参与社会管理以及民主决策的思想意识，制订一个长期确实有效管理方针。公共管理部门要约束个人的利益，并且为社会大众追求更大的利益，为社会群体提供一个良好的社会服务，处理不同的社会问题，让各群体间的交往更合理化。
目前，由于出现许多外在的因素，导致公共管理组织和管理人员的伦理日渐缺失，所以，我们应该建立一个可以涵盖不同公共管理活动的伦理规范系统。建立一个可以在决策中表现出公共思想的民主、科学的公共管理体制，这就要求公共管理者在工作上、处事上表现出一个公正、公平、平等、法治和严格自律的一般素质，让管理者可以在面对个人利益时，表现出一种自我控制、适度适当，在面对公共利益时可以表现出一种实践、公正公平对待弱势群体。让诚实意识、责任意识、廉政意识等思想深入到每一个公共管理者思想中，将主动承担社会责任当成是对公共管理组织和管理者考察的一个必要依据，重视加强公共管理岗位上的非经济性特征，用服务式管理代替统治式管理，倡导在法制意识指导下的公民自由意识，在公共管理组织中用伦理作为一个评判考核标准。
3.加快伦理建设速度塑造道德模范公共管理是一种社会管理，向社会人员提供一种社会制度安排。公共管理组织的目标是需要满足社会受众对美好事物的追求。由于公共管理组织不提倡以经济利益为中心的功利性质目标，需要注重同公共利益有密切关系的产品的供应，所以对于所有管理机构及组织者的所付出与得到一定情况下不可以通过经济利益来衡量，有时其工作业绩因为非显性、长期性的原因，并不容易得到社会认同感。所以，需要根据不同的组织提供服务的特性，来进行针对性的宣传引导。通过塑造各组织和其管理人员的道德人格模范楷模，从而扩大公共管理伦理的公众影响。公共管理伦理制度规范化的过程中，需要将规范同已出现的公共活动和新的活动结合在一起，在管理战略层次上思考公共管理伦理问题。明确各种公共管理领域的管理者，并对管理模式、管理观念、服务标准等做出一个切实可行的规定。
公共管理伦理需要具有一定的文化厚度。公共管理是群体活动，管理模式会影响公共管理伦理的现状，正确的组织管理会有助于公共管理的建立，因为意识、认知、情感等管理文化因素组成了管理模式。在正义的管理组织文化之中，不正义的行为会被更正，正义的管理行为可以被加强。公共管理需要做好文化，树立公共品牌。加强廉洁、忠诚等文化建设，建立一种正义的文化，可以营造一种合理的环境，培养正确的公共管理，作为一个社会成员应该有一种协调人和人的规范能力的素质，形成一个约束体质和优秀的管理形式，让其明白应该具有的责任，可以承担的责任，公正地执行公共管理的职责，建立一种公共管理公信力。
参考文献
[1]杨春贵.转型期我国公共管理伦理的失范及对策[J].学习月刊，2009(10).
[2]纪霞.公共伦理道德的失范与构建[J].行政论坛，2006(06).
随着社会的高速发展，中国特色社会主义道路的建设速度也在日益加快，在这过程中衡量国家发展水平的依据就是政府机关的执政能力，而影响其执政能力的最重要因素是政府的公共管理能力。政府的公共管理能力不断提高，国家的安全性能以及综合实力才能得到有效提升。本篇论文将对政府公共管理能力提高的有效途径展开详细论述。
【关键词】
政府；公共管理；能力提高；有效途径
一、构建政府公共管理基本机制的意义
（一）有效实现公共管理所设定的目标
公共管理机制的构建可以大幅度提高管理效率，即在完成相同任务的工作时，所用时间得到很大程度的降低，具体表现在如下几个方面。第一，公共管理机制的建立可以确保以人为本的思想始终贯彻于政府在使用职能的环节中。政府的主要职能就是服务于大众，为社会生活、生产提供便利的条件，所以加大力度管理政府公开、透明的服务工作志在必行。第二，公共管理机制的建立对开展实施责任制度提供了便利，随着责任制的不断落实，政府决策层在制定方案的过程中一定会深思熟虑，从而有效提高工作的实用性以及管理效率。
（二）不断完善政府管理体系，最大程度满足社会需要
在当今社会，人们对政府所提供的便利或是服务提出了更高的要求，其选择多样性也在不断增加，所以必须构建完善的公共管理机制，只有这样才能时刻将人民利益放在第一位，并不断完善政府管理体系，使社会需求得到最大程度的满足。
（三）实现利益最大化的状况
由于政府职能的不断改进，政府公共管理工作所需经费也要随之变动，如何通过投入最经济的费用实现政府效益的最大化，一直是热门的话题。只有不断完善公共管理机制，政府经济发展的步伐才能不断加快。公共管理机制的构建能够为政府开展预算工作奠定夯实的基础，根据国家的方案政策，进行具有针对性的管理投资，不断可以提高工作效率，还能够改善预算模式，降低成本，从而实现效益的最大化。
二、目前政府公共管理工作存在的问题
（一）政府公共管理制度的建立存在矛盾点
政府公共管理制度的建立存在矛盾点主要表现在以下两个方面：第一，政府公共管理政策存在相互矛盾的内容，因为我国管理政策的制定需要多方面主体共同参与，而这些主体绝大多数是相互独立的，甚至是不存在‘交集’的，所以制定出的管理制度在一些方面存在互相冲突的地方。久而久之，政府公共管理体系将受到严重的损坏，不仅最终管理目标没有得到实现，地方的利益也有可能遭到破坏。第二，政府在履行公共管理政策的过程中存在冲突，这种现象在地方部门屡见不鲜，主要是由于政府机构的管理措施不够严格，地方部门投机取巧，没能将管理任务分配得当，只选取对自身有利的工作任务进行开展，更有甚者还要讨价还价，希望从中在获取到最大的优惠政策。
（二）政府所设定的公共管理目标存在问题
政府所设定的公共管理目标存在以下几个方面的问题：首先，部分政府所设定的目标并没有针对大众群体，换言之，政府公共管理工作所面向的群体是中国所有公民，倘若设定的目标因人而异，无法实现公平公正，则该目标就存在问题。举例而言，部分政府以公共管理的名义为垄断型企业提供便利，任其设定价位，对其他参与竞标的企业以及社会都造成了不良影响。其次，部分政府所设定的管理目标不具有公共性，举例而言，人才分流制度是由相关政府制定的，通过利用公共财产给予部分人员的优惠待遇，这种行为是不当的，也是不公平、不公正的。
三、政府公共管理能力提高的有效途径
（一）注重培养服务理念，将政府职能从管理型转变成服务型
现如今，政府公共管理的主要内容就是服务，人民生活日新月异，自然而然对社会提出的要求也在不断转变，所以政府应该及时了解人民需求，第一时间解决目前存在的社会冲突问题，通过提供有效的公共服务，来不断深入现代化进程。在充分发挥服务型政府职能的作用同时，一定要全方位考虑，并以此为基础，建立一个多元化、信息化的公共管理局面。
（二）重点培养宏观思想，将政府职能从全能性向有限性转变
传统的政府公共管理工作更趋近于垄断性质，而当今社会，政府应该与社会个人组织并驾齐驱，换言之，政府职能应从全能性向有限性进行转变。政府更多的是作为社会的服务机构出现在社会经济体系环境中，而社会本身才应处于主导地位。所以不难看出，衡量政府公共管理能力的标准不再是工作效率或是效益等内容，而应取决于公民的满意程度。
四、结论
政府公共管理工作能否得到有效开展直接影响到自身职能的发挥情况，在当今社会主义市场经济的大环境下，政府只有不断完善公共管理体系、不断改变自身的职能框架，才能有效地解决目前社会存在的各种冲突与矛盾，从而推动政府自身与社会的和谐发展。本篇论文主要从构建政府公共管理基本机制的意义、目前政府公共管理工作存在的问题以及政府公共管理能力提高的有效途径几个方面展开详细论述。
作者：赵田英 袁晗文 窦文慧 单位：广西大学
参考文献：
【关键词】人力资源；社会保障；公共管理；作用
当今时代，我国社会公共管理工作创新与改革的核心要点在于不断推进和加强我国人力资源与社会保障体系的标准化服务建设。基于人力资源与社会保障下的公共管理服务主要是通过在其所属的乡镇、街道等处设立相应的公共服务平台的方式，为我国广大群众提供相应的职业技能培训和就业劳动机会的公共服务机构，它对于我国在新时期的社会主义现代化建设具有十分重要的影响作用。
一、人力资源与社会保障在社会公共管理重要作用
（一）稳定就业形势
就业是促进广大群众有效实现自我价值，推动我国社会经济不断向前发展的重中之重，对我国新时期和谐社会建设进程的不断向前推进意义重大。针对目前我国较为日益严重的就业形势，我国各级人力资源与社会保障部门及相关工作人员已经切实依据当前社会发展的迫切需要，通过积极制定相关政策的方式，在全国范围内建立了覆盖范围十分广泛的群众就业服务平台和培训体系，有效实现和加强了当前岗位需求与就业供给之间的有效对接，缓解了就业形势严峻对我国社会经济发展所造成的压力和负面影响，从而在不断提升我国国民整体生活质量水平的同时，不断促进和保障了我国社会整体的和谐、稳定发展。
（二）促进现代化劳动关系的良性发展
劳动关系是社会发展过程当中最为重要的社会关系之一，对于我国社会的和谐发展和广大群众生活质量的不断提升具有十分积极的促进作用。近年来，随着我国人力资源和社会保障体系的不断发展、劳动关系调节机制以及《中华人民共和国劳动法》等相关法律法规的建立和完善，我国现代化的劳动关系建设也逐渐有了新的良性发展，这不仅在一定程度上有效保障了劳动双方在劳动关系建立协商过程中的公平、公正、公开，同时有效保证了劳动关系双方的共同权益，从而为不断促进我国劳动关系的和谐稳定发展提供了强有力的基础保障。
（三）提升社会保障体系的建设
目前，随着我国人力资源和社会保障的日益建立和完善，在我国全国各地都已经逐渐建设成立了居民社会医疗保险体系、社会养老保险体系等十分重要的社会制度，且其所能覆盖的居民面积也越来越广，其保障工作的有效水平也越来越高，因而在我国全国各地的社会保障工作发展过程中，都取得了十分显著的成效，并为我国社会整体的稳定发展和长治久安都做出了十分巨大的贡献。因此，我国人力资源与社会保障体系的不断建设发展，对于我国公共管理事业质量与效率的不断提升、社会保障制度的不断建设和完善以及我国广大国民生活安定幸福的保证具有十分重要的意义和作用。
二、我国人力资源与社会保障在公共管理中的发展要点
（一）创新思想，转变观念
人力资源与社会保障制度在社会管理工作中的效用发挥与相关部门及工作人员思想观念的进步程度和投入意识具有十分直接的关系。因此，在实际工作的开展过程当中，相关部门及工作人员理应结合当地社会公共管理工作的具体情况，通过积极宣传、加强培训等具体方式，解放思想，加强创新和改革，及时摒弃一些陈旧的思想和不合时宜的做法，不断增强对相关工作人员的综合素质水平的不断发展和提高，从而在根本上不断推进我国人力资源与社会保障制度的良性发展，深化我国相关保障体系和人事劳动的改革创新，促进我国社会管理工作的工作质量水平及效率不断提升。
（二）落实政策，推进发展
为了不断促进我国人力资源和社会保障体系的健康发展，我国相关部门及工作人员就要始终坚持以人为本、全心全意为人民服务的工作原则，以一种相对积极的工作态度，不断发现和解决当前工作中出现的各种问题和状况，并通过认真梳理工作流程，不断提高工作质量及效率、制定完善的工作方案和工作职能等具体方式，切实落实相关政策法规，完善管理制度，从而有效协调和推进我国社会公共管理工作的工作效率和质量的不断发展和提高。
（三）加强保障，提高待遇
由于我国具有疆域辽阔、地区环境气候、发展特点差异巨大的特点，从而导致我国不同省市地区的之间发展环境与发展现状都不尽相同，因而在我国社会公共管理服务的建设过程当中，理应切实结合不同地区的发展状态，因地制宜，从而不断促进各地区综合发展水平的不断提高。因此，在我国资源与社会公共管理系统的实际建设过程当中，理应适当的通过普及和提升参保金额、扩大参保范围、增加保险保障类型等多样化的实践方式，不断提升我国人力资源与社会保障系统的保障工作范围和质量待遇，从而在不断满足我国广大民众切实生活需求的基础上，使得我国不同地区的人民都能够在社会公共管理体系的不断发展壮大过程当中，切实的得到有效的保障和实惠。
三、结束语
综上所述，随着我国社会经济及政治制度水平的不断发展和提高，我国的社会公共管理体系在广大群众日常生活中所发挥出的作用也随之日益重要起来。人力资源与社会保障体系是我国社会公共管理工作中的重要组成部分之一，对我国社会整体的良性发展和人民物质精神生活水平的共同提升意义重大。因此，我国相关部门及工作人员在实际工作当中必须要结合当前社会发展的实际状况，通过提高思想认识、深化创新改革等多样化的方式手段，不断提高我国人力资源与社会保障工作的工作质量和效率，从而为我国现代和谐社会的构建完善做出巨大的贡献。
参考文献
[1]张晶.浅析人力资源与社会保障在公共管理中的作用[J].才智.2016，13:228.
[2]张荣光.人力资源管理在公共管理部门的作用[J].新经济.2016，14:91.
关键词:新常态；公共管理；挑战
新常态是近年来重要的经济术语。新常态不仅是指经济的增长和变化，更重要的是指其发展的新趋势、新特征、新动力。随着我国改革开放事业的不断深化，我国的经济发展速度日益加快，但是在经济危机的影响下，全球经济受到沉重打击，我国经济增长速度也呈现放缓趋势。在这种情况下，想要促进经济的回暖，推动社会的稳定进步，就要适应新常态，在新常态下，积极带动社会各行业的发展。进入新常态以来，我国的公共管理也随之出现各种各样的问题，因此，如何对待新常态下的严峻挑战，是一个值得政府和公共管理部门深思的话题。
一、公共管理技术的实效性低
随着经济的发展和社会的进步，我国的经济已经进入了新常态的发展阶段，这对提高我国的经济增长，改善我国的经济发展水平具有重要的影响。公共管理作为我国社会发展的重要部门，能够对我国的社会建设和发展进行有效的管理和控制，因此已经形成了很多种公共管理技术，对公共管理工作的工作效率和工作质量的提高具有重要的影响。但是从目前社会发展的实际来看，公共管理技术的实效性较低，在实际问题的解决上，多数采取单一的公共管理技术，导致这些技术无法发挥作用，这也就使得公共管理技术的研发无法为社会创造价值。因此在新常态下要创新公共管理技术，将公共管理与网络技术结合起来，提高公共管理的工作质量。
二、治理体系与现代化发展脱轨
当前我国的公共管理体系发展较为完善，但是治理体系在很多方面仍然存在着一些弊端，主要有以下几点表现:第一，形式化的运行机制，无法对社会的相关部门进行有效的管理，这对公共管理职能的发挥造成了一定的阻碍;第二，治理体系在管理的过程中对利益的分配存在不合理的现象，导致很多的社会组织无法发挥自身的作用，对社会经济发展造成了一定的消极影响;第三，治理体系的管理人员职业素养和业务能力有限，无法实现有效的管理。这些原因都使得公共管理的治理体系与现代化建设脱轨，无法发挥公共管理的作用。因此，在实际的工作中，要提高公共管理治理主体的业务能力，通过法律规范制约治理主体的管理行为，公平公正地开展工作，促进公共管理工作的有效进行。
三、政策落实和执行效果不理想
政策的出台和落实是逐级进行的，上级在进行政策的制定时，经过了反复的考查和审核，对公共管理工作的开展具有十分重要的作用。但是在实际的工作中，逐级下达的政策，落实和执行效果一定会受到影响，导致落实到基层工作中时，已经与政策最初所要达成的目标相差甚远，所以政策在落实和执行的过程中效果不是很理想。上下级逐级的政策落实效果不显著，导致政策在执行的过程中遭受到很大的阻碍，所以要加强公共管理各部门上下级之间的联系，构建顶级设计的落实机制，积极贯彻和落实上级制定的政策，确保政策对基层管理的影响，促进公共管理工作从上到下有序开展。
四、公共管理组织同个体缺乏正确的价值导向
在新常态下，公共管理组织的发展情况并不乐观，主要的原因就是没有树立正确的价值观念，缺乏正确的价值导向，这样的组织形式，对个体的发展产生了十分不利的影响。公共管理组织内的个别工作人员缺乏对自身的管理和规范，没有意识到自身存在的问题，导致其在管理工作的开展中，主观意识太强，直接影响公共管理工作的开展。因此，在实际的工作过程中，要注重在公共管理组织内部，对个体进行价值观念的教育。结合当前新常态发展趋势，从国家和社会发展的角度出发，提高管理人员的综合素质和业务能力，加强对管理人员的思想教育，提高管理人员的整体素质，帮助管理人员树立正确的价值观念，推动公共管理工作的顺利开展。
五、结语
综上所述，随着我国经济发展逐渐进入新常态，对公共管理工作的重视程度也在逐渐提高。公共管理作为社会发展的重要影响因素，对国家的经济建设和社会发展具有重要的影响。所以新常态下，公共管理也同样面临着多重严峻的挑战，如:公共管理技术的实效性低，治理体系与现代化发展脱轨，政策落实和执行效果不理想，公共管理组织同个体缺乏正确的价值导向等。为此我国的政府部门要积极探索改革路径，促进公共管理在新常态下为社会的发展做出更大的贡献。
参考文献:
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［2］赵晓倩．新常态下公共管理的困境与发展策略研究［J］．企业改革与管理，2016，04:25．
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
关键词：企业；管理变革；分析；政策选择
1引言
公共管理变革和公共服务需要充分考虑企业的公共政策选择，当前公共管理变革还没有把企业政策选择纳入重要地位，因此对于公共管理变革和公共服务的问题研究没有取得很大成效。公共政策的选择在企业的发展过程中具有重要地位，企业的公共政策选择不到位，不仅会脱离社会，还会对企业本身的发展产生重要影响，甚至会影响社会的稳定[1]。现代企业想要取得巨大的发展，需要积极参与社会建设、公共服务，让自身融入社会这个大环境中，切身感受社会的需求，并承担社会责任，提高社会的认同，这是现代企业管理变革的重要内容。本文分析了当前公共管理的现状，提出了企业参与社会责任管理体系的构建措施，为企业管理变革和公共政策选择提供参考。
2公共事务领域应增强企业参与的积极性并形成良好的市场机制
社会公共事务的发展对社会的稳定具有重要作用，公共事务的发展也应该建立市场化的机制，达到资源的合理配置。公共事务的参与程度表现出企业承担的社会责任高低，好的企业应该为社会服务，承担相应的社会职能，所以企业的发展应着重考虑企业的公共政策选择。在这方面政府应主动降低进入公共事务领域的门槛，增强市场机制的介入，以市场的力量不断优化管理部门资源，达到管理的最高效化。以往的公共事务主要有政府参与，相关部门通过政府的资金处理一些公共事务，是一种行政计划的方式，这种方式没有企业的参与，也没有市场的机制。世界各国对于公共事务的管理也在尝试不同的方式，美国通过引入一些市场机制来完事公共事业，也取得了一些成果，这是很好的一种方式。我国还处于改革开放的不断深化的阶段，需要对公共事务管理进行模式创新，当前改革的不断重视，公共事务管理模式的创新是一个新的机遇。当前，我国在公共事务管理模式上已经有了一些常识，也积累了相关经验。比如上海某区，数年前该区的垃圾处理站多是市政性质，政府参与，企业主导，政府给予企业相应的补贴。近年来政府通过开放管制，通过与外商的合作，将垃圾转化为有机肥料等循环利用资源，取得了成效。管理模式的变革是我国公共事务管理发展的方向，对我国的公共管理事务具有非常重要的作用。一些商业组织和企业通过公平公开的方式参与社会公共管理事务，担负社会责任是公共事务管理的方向。政府部门要发挥自己的主导作用，去规划市场，创造公平的环境让企业参与到公共事务关注中来，弥补政府资金的不足。公共事务领域包括社会卫生保健、环境维护、职业培训、就业培训等，通过企业的参与，来提高公共服务的效率，满足社会的需求。企业通过积极地参与，能够不断地提高企业的影响力，同时也可以履行社会责任，增强社会的认可，为企业创造大量订单的效益[2]。
3公共企业要注重社会责任的管理
所谓公共企业是指政府参与的并对企业施展主导影响的企业，公共企业承担相应社会责任。公共企业的形式并不是以赢利为首要目的，而是为社会提供更公共服务，企业的经济效益只是当作一个次要的管理目标，因此企业公共政策的选择需与社会需求结合。由于公共企业由政府参与，企业的发展和政策制定都需要政府的指导和参与。公共企业的管理具有垄断性和政治敏锐性特点，其主要功能是优化资源配置、调整市场需求等，影响力更广泛。当前公共企业在社会服务方面还有很大的问题：一是对于社会公共产品的生产，其对市场垄断、恶性竞争没有足够的影响力。恶性竞争的状况还没有得到根本的盖面，专利侵权、包装宣传、恶意价格竞争、竞争对手不公平竞争等情况时有发生。二是对于市场经济结构，公共企业投资的行业比较集中，大多是社会公共项目用品，对社会经济结构的影响较小。三是对于市场资源的配置，公共企业表现出系统的特点，但欠缺协调性。
4企业社会责任管理体系构建的措施
4.1建立社会责任管理体系，实现目标驱动
明确企业责任管理内容，才能让企业更好地参与政策制定。企业的社会责任管理包括公共卫生、职业培训、基础设施建设等。企业要根据自身企业的属性，结合企业自身的状况明确自身参与的社会管理的内容，在力所能及的范围内，积极履行职责，增强社会的参与力，提供自身的影响力。企业要建立健全管理体系，给每个职能部门设定社会责任目标，将目标纳入考核，增强各职能部门对承担社会责任的重视程度。
4.2增强员工社会管理意识，实现责任驱动
员工意识到为企业的服务意识，才能更好地参与企业政策的制定，为企业更好地参与社会管理提供服务。当前企业员工对公司的认可度不高，缺乏团结意识，对公司文化没有统一的认识，导致员工归属意识不强。新时期公司干部应该采用更多灵活的形式，比如微信、QQ等一些新的技术增强与职工的交流，了解他们的思想状态，切实为他们解放思想、生活等各个方面的问题，增强他们对组织的认同感。同时要加强对员工的教育，完善人力资源开发体系，向员工灌输社会责任管理的内容，引导他们积极参与社会责任管理。还要注重与上层领导的即时沟通，与兄弟单位联系交流，即使发现工作的问题，提出改进措施，提高工作效率。4.3加强企业治理与社会责任结合，实现效益驱动现代企业采用股份制、合作制等，这种形式对企业参与社会责任管理是具有积极作用的。企业的经营理念是优化人力资源配置，物资配置，达到最好的经济效益。企业要正确把握企业治理与社会责任的关系，在企业的发展过程中贯穿社会责任管理，逐步融入社会，制定政策积极参与社会管理，提高企业影响力。
5结语
综上所述，新时期对企业的发展有更高的要求，企业不仅要采取各种措施优化资源配置，促进企业不断发展，还要制定各种措施参与社会管理，承担社会责任，这样企业才能被社会认知，才能在发展中不断的创造价值，体系自身的社会价值。公共管理变革和公共服务需要充分考虑企业的公共政策选择，当前公共管理变革还没有把企业政策选择纳入重要地位，企业还没有在社会公共服务领域发挥很大作用，因此对于公共管理变革和公共服务的问题研究没有取得很大成效。公共政策的选择在企业的发展过程中具有重要地位，公共政策直接关系到企业的发展，及企业社会价值的体现。现代企业想要取得巨大的发展，需要积极参与社会建设、公共服务，让自身融入社会这个大环境中，切身感受社会的需求，并承担社会责任，提高企业影响力，这是现代企业管理变革的重要内容。只有企业建立健全企业社会管理体系，增强目标驱动，创造良好氛围，增强员工发展的意识，加强企业治理与社会责任的有机结合，才能使企业更好地融入社会，承担社会责任，积极参与社会公共事务，更好地发展企业，体现企业价值，提高企业影响力。
参考文献
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教育的本质是完成人的技能和人格的培养、实现人的社会化的活动。
教育具有两方面的功能：一是推动社会发展，二是满足个人发展的需求。教育服务是有着“公共属性”或“准公共属性”的公共产品，教育有着行政管理属性，这是不可替代的政府权力。教育的行政性即政府和有关的教育机构根据法律履行教育管理的责任并行使权力，是针对不同教育活动进行掌控、引导、监管等工作的总称。
在执行方面具有的内涵是：政府教育行政部门按照国家教育法律法规赋予的程序和有限权限，行使其教育管理的职能行为。但“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”，非政府组织、社会团体甚至公民个人都可参与提供教育服务与管理。
政府的管理职能所覆盖的范围不是在微观领域方面而是在宏观的政策上，它的真正任务就是进行公共服务。随着行政改革的推进，新公共管理理论越来越受到广泛的关注。
教育事业作为社会公共事业中十分重要的一环，在某些方面也被新公共管理理论所影响。
一、新公共管理理论与新公共服务理论对教育领域的适应性分析
(一)对社会多元治理的回应
21世纪，经济全球化进程日益加快，科学技术迅猛发展，行政信息快速膨胀，政府的日常工作开始逐渐透明化，政府已经不是信息资源的垄断者，越来越多的社会团体开始进入公共事务管理领域中，社会治理理念和行动不断推广。教育业也出现了类似的情况，由于教育事业的不断发展，很多家长，社会组织、企事业单位等对教育水平和质量越加重视，并越来越多地加入教育管理工作当中。
(二)对教育管理改革目标的契合
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确转变政府教育管理职能，提出：“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序。”这些目标的提出就需要政府真正担负起教育管理的职责。以创新精神推进政府职能转变，勇于进行政府职能转型，是完成教育管理体制改革的真正措施。
(三)对教育绩效问题的根本解决
新公共管理中采取的是竞争机制与私营单位较为完善的管理模式，鼓励社会力量参与到办学、监管以及评定等事务中，把企业公司中的绩效管理、市场导向以及内部审计等模式都应用到公共服务领域中，这些方案可以有效减少教育服务成本、增加行政效率以及完善服务体系。
二、新公共管理理论与新公共服务视野下的政府教育管理职能
(一)适度分权，扩大学校办学自主权
发展社会主义市场经济，就需要突破以往的高度统一的教育行政管理体系，建立一个符合社会主义市场经济情况的新型教育行政体系。政府需要给予高校更大的办学自主权，顺应教育发展的趋势，完成对教育的引导以及对学校的管理。政府在平等合作的前提下，将办学权完全交付给学校，让学校变为一个独立的法人实体，社会中的公办学校通过政府的资金支持，进行服务于社会的公益性教育服务，要充分利用所给予的办学自主权，建立一个政府宏观调节，学校自我管理，社会不断监督的新型的政教体系。
(二)引入市场竞争机制，鼓励社会参与教育管理事务
新公共管理理论与新公共服务理论主张公共领域引入市场竞争机制和社会参与机制。为提高教育行政水平和公共服务质量，根据社会主义市场经济发展规律，把竞争制度加入教育行政当中，促进社会上的力量加入教育管理工作当中。
(三)借鉴企业管理理念，增强教育行政管理绩效
教育行政中的市场导向应体现以下内容：首先，为工作提供一个较为公平的教育机会，让社会中各个阶级的群体都能享有教育服务;其次是给予社会一个优质举办教育的服务环境;最后就是建立健全服务型教育行政体系。
新公共管理理论和新公共服务理论对政府的教育管理公共行为具有十分关键的指导作用，现在一些发达国家的政府教育管理机构已经将新公共管理理论和新公共服务理论大规模地运用到了政府教育管理职能的履行当中，这些理论对我国发展教育管理事业也提供了更多的参考。
一、怎样借鉴国外公共管理改革的先进成果来建设具有我国特色的公共管理体成为了当前面临的首要挑战。
由于目前世界各国在进行公共管理改革的过程中面临的很多问题都是一样的，而且我国和其他国家都同时处在经济全球化、社会生活市场化的这样一个背景之下。正是因为社会背景条件在很大程度上相同，因此我国公共管理改革与国外很多国家的公共管理改革肯定会存在很多相似的地方，因此我们必须要建立起一种能够符合市场经济发展和信息社会发展的现代公共管理体系。
二、如何加强公共人力资源的管理提升政府人员的综合素质能力也是目前面临的一大挑战。
所谓公共人力资源的开发管理就是把私营部门人力资源管理的理念和措施引入到公共部门的管理模式中。这不仅是当前时代公共服务管理观念的需要，同时也是我国公共管理部门改革的发展趋势。近年来，虽然我国积极的进行修补性改革来完善公共人力资源开发管理体制，但是从整体上来说，我国目前大多数公共部门所实行的人事管理模式都比较落后，和当前快速变化的外部环境的需求有比较大的差距，还没有能够形成一种可以符合当前时代需要的现代化公共人力资源管理的模式。
三、怎样让政府和市场的作用达到平衡，从而推动政府行为更加规范。
理论研究与实践经验都表明，作为控制社会的两种核心力量，政府与市场在促进社会经济发展的过程中都起到了不可或缺的作用，一个服务型的政府与一个完善规范的市场，是促进社会整体发展的两大关键要素。所以，政府和市场的关系并不是哪一方要取代另一方，而是他们之间能否有机的融合与协调。我国经过了多年的市场化取向改革，在国家的宏观调控政策之下市场调节机制得以初步确立，社会主义市场经济制度得到了初步建立。在这样的大环境下，公共管理怎样来顺应市场经济的发展需求，朝着更加规范化的方向不断完善，成为了当前我国公共管理改革所必须面对的挑战之一。
四、怎样来界定政府的职能范围，从而更好的转变政府管理职能。
从党明确提出要转变政府职能以来，我国政府在职能转变中取得了明显的成绩，但是我们也必须要意识到，政府职能转变尚未完全到位，社会主义市场经济环境下以服务为主体的政府职能来没有真正的形成，政府机关在行使公共权力的过程中依旧存在着一些弊端和缺位的现象，所以也不能说得上是全面的履行了政府的职能。因此，我们必须要对社会主义市场经济体制下政府职能有充分的认识，合理的确定政府的职能范围，择优才能加快政府职能的改革与创新，同时也是当前公共管理改革中必须解决的一项紧迫任务。
关键词： 食物安全；管理；体系；机制
中图分类号：TS201.6 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006－6500.2011.06.022
Reviews of Food Safety Management in China
XIN Li-yuan, WANG Li-juan, WANG Xiao-rong, JIA Bao-hong
(Information Institute, Tianjin Academy of Agricultural Sciences, Tianjin 300192,China)
Abstract: In the paper, food safety management has been researched from the following respects, the system of food safety management of developed countries, the function of administrative department of food safety management, someone related and public management.
Key words: food safety; management; system; mechanism
食物安全关系国计民生[1]。世界各国政府都将食物安全看成是国家安全的重要组成部分，并不断加大监管力度。如何有效解决食物安全监管中存在的问题，国内外学者从信息学、管理学和经济学等不同角度，做了大量的研究。为了系统地认识国内食物安全管理的研究现状，笔者对食物安全管理的研究进展进行了综述。
1 对发达国家食物安全管理体系的研究
国内学者对食物安全管理体系及管理机制进行分析与介绍，提出发达国家在食物安全监管过程中值得借鉴的做法和经验。丁声俊[2]在《对食物安全信任不可掉以轻心－由欧洲疯牛病引发食物安全对话》一文中对欧洲的食物安全存在的问题进而引发的欧盟食物安全管理模式的改变进行了探讨，提出构建食物安全管理模式，通过多种措施提高食物生产的优质性和安全性，消除人们对食物日益加重的信任危机问题。陈锡文[3]对发达国家食品安全主要监管模式进行比较，研究美国、欧盟、德国、英国、荷兰、加拿大、日本、澳大利亚、韩国、印度、泰国、巴西等国的食品安全监管体制特征、成功经验、教训分别进行总结，为中国食物安全管理水平的提高提供借鉴。陈永红[4]将目前发达国家食物安全管理模式进行分类，美国模式即由多部门共同负责的类型；英国模式即成立专门的独立食品安全监督机构负责；加拿大模式即由农业部门负责的类型，在农业部之下设立一个专门的食品安全监督机构负责；分析了中国食品安全体系与发达国家的差距，并提出了借鉴国际经验，进一步完善中国食品安全体系的构想。郑风田等[5]在总结美国、丹麦等国家对食物安全监管成功经验的基础之上，提出了将监管机构合并重组，成立单独监管机构，负责对食物安全的监管。
2 对中国食物安全部门管理职能的研究
国内学者以信息不对称、公共物品理论等为理论背景对中国食品市场中的食物安全以及政府监督机制等问题进行研究，讨论了政府这位特殊管理者在市场中的角色定位。张玉香[6]从农产品质量安全体系建设方面、农产品质量安全管理措施落实方面以及为提升农产品质量安全水平中国政府所采取的主要行动方面，总结了近年来中国农产品质量安全工作取得的成效及主要经验；通过总结发达国家农产品质量安全管理基本经验，为中国农产品质量安全管理提供借鉴。许世卫[7]对中国食物安全发展的状况进行分析，对31个省市分不同的地区进行分类归纳总结，分析了不同阶段的食物安全公共管理目标、管理手段；总结比较了经济发达地区、中等地区与欠发达地区的食物安全管理做法与经验；以农产品质量安全和在外就餐浪费为例，剖析中国食物安全的管理体系，提出了当前分段监管与多头管理制度安排难以适应全过程质量安全管理的基本判断。张晓涛等[8]从食品安全监管主体的角度入手，分析中国食品安全监管体制存在的问题，提出四项具体对策，即：一是成立国家食品安全委员会；二是对政府食品安全管理机构进行合理分工；三是充分发挥地方食品安全管理体系的作用；四是建立消费者组织、中介组织、企业和政府间相互沟通的机制。张炜达等[9]认为中国食品安全监管中政府职能经历了对食品卫生实施内部全面管理、国家外部监督管理和对食品安全实施政府动态监控3个阶段，提出食品安全监管政府职能的历史转换主要受政府职能总体定和食品安全现状的影响。
3 对食物安全利益相关者分析研究方面
食物安全管理不仅仅是食品生产者和政府相关管理部门的责任，消费者同样扮演着至关重要的角色。钟甫宁等[10]以转基因食品为研究对象，通过社会实验方式模拟真实的市场情景研究了消费者对转基因食品的潜在购买意愿及其影响因素。研究表明，消费者对不同类型的食物安全的认知程度，直接影响食品安全消费者行为。王瑞懂等[11]调查发现，消费者感知的转基因食品在人类健康方面的安全性越高，对转基因食品的判断和预测越积极，则对转基因食品的接受程度就越高。刘艳秋等[12]通过实证研究证实，政府监管、企业能力、消费者安全意识、认证机构的公正性是影响消费者对食品安全信任的最关键的4个要素，消费者食品安全信任正向影响其购买意愿。
同时，食物安全信息作为影响消费者行为的重要因素在国内众多学者的研究中得到体现。消费者对食物的需求从过去的温饱水平，发展到对食物的需求日趋多样化、优质化和个性化，需要大量的食物安全信息作为消费决策的支撑。周未[12]认为，政府政策、消费者文化程度、转基因知识的普及、消费者的收入水平、消费者对转基因食品信息的获得渠道等外部因素会直接影响转基因食品的消费者认知。何坪华等[13]认为，消费者的需求偏好、收入约束、认知水平以及商家对消费者的过度竞争，从需求层面上对安全信息的缺失产生影响。提出中国的食品安全管理应实行疏导管理，引导消费者对食品安全信息的需求，完善食品安全信息显示与甄别机制，建立消费者获取信息的渠道，加强食品安全教育与培训，帮助消费者提高利用食品安全信息的能力。万珍应等[14]认为信息披露是解决信息不对称的基本途径，提出了提高食品安全信息采集、分析能力，提高披露信息有效覆盖面和利用率，建立以政府部门披露为主体其他各类社会监督机构为辅、资源共享和风险信息互通的有效食品安全披露体系，是解决食品市场信息不对称的主要途径。
4 从公共治理角度对食物安全管理进行研究
公共管理学是一门新兴学科，是公共组织提供公共物品和服务的活动。食物安全具有公共产品属性。国内学者将公共管理学中有关治理的观点引入食物安全管理领域，食物安全公共管理强调的是政府如何与市场和第三部门合作，从而实现食物安全的“善治”。秦利等[15]认为市场机制和政府机制都有可能在治理食品安全时失败，提出将政府、食品生产企业、第三部门等组织间互动协调来实现对食品安全的治理，并构建了新型的食品安全政策体系。高玮[16]从公共治理的视角提出了食品安全监管体制改革的基本思路与原则，探索食品安全监管中利益相关者的全作参与模式，政府在食品安全监管中如何发挥主导作用、市场如何加强自主监管机制、公民组织在食品安全监管中如何有序有效参与，以及如何加强国际合作等5个方面对食品安全监管体制进行重塑。
5 简要评述
关于食物安全管理研究的理论与实践表明，管理与技术是两大关键因素[2]。完善食物安全管理体系，健全食物安全监督管理机制，具有非常重要的长远和现实意义。现阶段中国食物安全管理体系实行的是“分段监管为主，品种监管为辅”的综合监管模式，与“从农田到餐桌”全过程监管的目标还有一定差距。在实践中如何实现这一管理目标，还需要学者们继续予以探索与关注。
参考文献：
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[5] 郑风田,胡文静.从多头监管到一个部门说话:我国食品安全监管体制急待重塑[J].中国行政管理,2005(12):51-54.
[6] 张玉香.中国农产品质量安全管理理论、实践与发展对策[M].北京:中国农业出版社，2005．
[7] 许世卫.中国食物安全信息共享与公共管理体系研究[M].北京：中国农业出版社，2006．
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[9] 张炜达,任端平.我国食品安全监管政府职能的历史转换及其影响因素[J].中国食物与营养，2011,17(3):9-11.
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[11] 王瑞懂，王景旭，周未.消费者对转基因食品认知和接受程度的影响因素研究――以武汉市为例[J].天津农业科学，2010，16（2）：44-47.
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[14] 万珍应.消费者对食品安全信息披露反应行为的调查分析[J].新西部:下半月，2008(7):95-96.
【关键词】新公共管理顾客导向
“新公共管理”是从传统公共行政管理的基础上演变而来的,其作为一种公共事务管理的新理念和新模式正在全世界范围内大行其道,反过来对传统公共行政管理的理念和行为方式形成极大的冲击和震撼。
“新公共管理”运动首先在英美发起,随后又在澳大利亚、新西兰、日本等国掀起,而后波及到其他发展中国家,它是基于西方自上世纪80年代以来风云变幻的社会现实,更多地采用了企业管理的理念、方法和技术引进市场竞争机制。从学科发展的意义上讲,其吸纳了多学科的最近研究成果,有着多学科的理论背景,在公共行政学基础上,集纳了经济学、管理学,特别是企业管理以及政治学、社会学、政策分析、公共关系学等学科的观点。其目的是提高公共事务管理水平和公共服务质量。它主张要冲破政府对公共事务管理的独占,实现管理主体多元化;要求重新定位政府与公民的关系,形成“顾客导向”的主、客体关系;要抛弃政府揽权的做法,采取市场化的运作机制;要改变命令式、管理式的做法,进一步确立沟通、协商式的管理方式;在工作业绩的考核上,纠正过去仅仅强调行为过程的倾向,更加注重产出的效果和综合效益。
“新公共管理”所倡导的是在现代市场经济体制下,随着社会事务的日益复杂、公众需求多样化和个性的加强,以及偏好外延和内涵的同步拓展、政府的行政理念、组织原则和运行方式都应进行平静而深刻的变革和再造。整个政府再造的过程应建立在这样的价值理念之上:以顾客导向、竞争导向、结果导向为中心,提供具有整体性、连贯性、无缝隙服务,以实现同等投入得到更多产出或减少成本而不减少产出,最终满足顾客的需要,赢得市场竞争力。
一、顾客导向产生的背景和原因:由生产者社会转向顾客社会
19世纪中期以后,随着市场的开拓和技术的进步,大规模的工业化生产模式占据了主导地位,此时的社会是一个生产者导向的社会,在国民收入的决定模型中,总供给相对于总需求更为重要,这也从侧面反映了当时社会状况:由于市场的相对广阔,顾客的作用不被凸显,生产者主导了社会,整个社会呈现的是一种卖方市场。在这种工业化模式的影响下,政府和其他公共组织也逐步吸纳了这些组织原则和运行方式,形成了一个职能分工、层级节制的官僚制模式。
20世纪初尤其是30年代以后,需求相对于供给对国家经济显得更为重要,因此国民经济的决定模型被修正为总需求决定模型。到20世纪80年代,社会的各主要领域不同程度地出现了买方市场,顾客社会得以确立,顾客为上帝的观念从商业部门扩展到各个领域,能否满足顾客的需求关系到各类组织的生存与发展,政府也不例外。对政府而言,能否满足公众的需求是其合法性和有效性的基础。
二、“新公共管理”中顾客导向的主、客体关系
很早以前,卢梭就将人民与政府的关系界定为主仆关系,按照这一理论,政府官员是人民的勤务员,理所当然地为主人提供服务,但在传统的公共行政学说中,政府管理者处于社会金字塔的顶端,它受命管辖公共权力,政府与民众之间是管制者与被管制者的关系,这使得官员中普遍盛行着精英主义意识,使得他们将自己与民众的关系定位于不平等。在“新公共管理学”中认为,政府与民众之间的关系实质是“契约”,政府应当在平等的基础上为社会、为民众提供服务,所以它更多地借鉴了市场学的观点,认为政府管理者是公共产品的生产者和得供者。而民众则是需求并接受这种产品和服务的“顾客”,认为一个民主的政府及存在的价值就是为它们的公民服务,管理者必须以民众为中心,为民众服务,满足顾客的需求。可见新公众管理校正了传统的主体中心主义,强调“顾客导向”的客体中心主义,由过去的管理者唯我独尊转变成为“顾客至上”。
三、充分理解“新公共管理”所提的政府顾客的定义和范围
在商业模式中对顾客最权威的也是全世界较为认同的释义来自ISO,即国际标准化组织(InternationalOrganizationforStandardization)。该组织是由多国联合组成的非政府机构,成立于1947年,其公布的ISO9000标准中,就对顾客的定义和顾客导向在商业模式中的作用加以阐述,他们认为顾客为关注焦点(Customerfocus)是组织发展的源动力,组织是依存于顾客。因此组织应理解顾客当前和未来的需求,满足顾客要求并力争超过顾客期望。顾客是指“接收产品的组织或个人”。例如消费者客户最终使用者、零售商、受益者和采购方,顾客可以是供方组织内部的或是外部的。如政府公务员就是政府组织内部顾客。顾客的需求是不断变化的,因此,组织不仅要了解的掌握顾客目前的需求,还要了解顾客未来的需求和期望,要始终关注顾客需求的变化。同时组织应确认顾客明确和隐含的需求,了解顾客的期望,包括组织有能力满足和无法满足的期望,并与顾客进行沟通,将顾客的需求转化为组织内部的目标和需求,并在组织内部分解落实,以满足甚至超过顾客的要求和期望。政府作为一个组织,做好顾客需求的分析是至关重要的。
四、顾客导向是“新公共管理”倡导下“政府再造”的源动力
在一个顾客导向的社会中,消费者群体处于首要地位,并且随着社会的发展,消费者也逐步意识到并坚持着这种首要地位,因他们的需求偏好不同,要提高消费者的满足度,供应商就必须提供个性化的、快捷的、优质的、多样化的新产品和服务。由于存在着政府组织的管理服务的扩张,日益增长的顾客需求与期望之间存在差距,这种“势能”必将推动政府组织改变自身的不足来提高服务水平,以提升政府的声誉和形象。这种动力来自政府组织对外部顾客需求的判断,并化作政府再造的源动力。
五、“新公共管理”的顾客导向将使政府组织持续改进,提供了一个良性循环
在ISO9000标准的管理体系中,提出了一个由顾客需求导向而引出的组织可持续改进的PDCA循环(Plan:计划、Do:执行、Check:检查和Action:行动),见图1。
图1中,顾客和相关方的要求,包括法律法规要求作为产品实现的输入,通过产品实现过程,输出产品提交顾客,以取得顾客满意。其中有“管理职责”、“资源管理”、“产品实现”和“测量、分析、改进”代表了体系四大板块,四大板块通过箭头形成闭环,表示体系是不断循环上升,持续改进的。政府组织以顾客导向为出发点形成良性循环,将提升其对顾客群众的服务水平。
六、“新公共管理”中顾客导向出现的偏差
在顾客导向中很难对顾客做出准确的判断,甚至会出现不同顾客群体的需求是与之相悖的。也存在眼前顾客、潜在顾客、近期顾客、长期顾客、内部顾客、外部顾客、个体顾客、整体顾客、直接顾客和间接顾客的不同。在了解顾客需求时,由于顾客的知识水平、科技水平,利益集团不同,会提出一些看似合理,但有可能对其他顾客利益形成损害,或牺牲环境,或牺牲资源的需求,这就要求政府组织在了解顾客需求时要用科学发展观的思想通盘考虑,去伪存真。以政府土地规划部门为例,所有土地建设报批单位毫无异议都是该政府组织的顾客;但并不是顾客的全部,在这些报批单位中都代表不同集团的利益,作为一个商业化组织应首先考虑其利益的最大化,其提出的需求有可能会伤害到公众这个最大顾客群落的利益,而公众顾客的需求并不容易简单识别。因此,作为土地规划部门对报批单位的这种顾客需求的满足是程序的合法性、一次性告知义务、审批结果的及时性和明示。而不是一味考虑满足其单方面利益需求。如果政府组织没有认识到或执行中没有严格遵循这种原理,必将导致顾客导向的偏差。
七、“新公共管理”的顾客导向在中国政府治理的创新:从“管理型政府”向“管理服务型政府”转变
经过20多年的改革,中国政府治理模式,已成功的实现了由“管制型政府”向“管理服务型政府”的转变。现阶段的中国政府,无论是对内即政府自身,还是对外即面向社会,都必须承担起繁重的管理职能,至少目前还不到淡化管理的阶段。同时把政府定位于“管理服务型”决不意味忽视政府公共服务的重要性,而是要不断扩大公共服务范围,最大限度的提高公共服务质量。中国政府以为人民服务为宗旨,满足广大人民群众这一整体顾客的需求,注重民意更应该是我们各级政府义不容辞的首要职责。从发展的角度来看,政府应更好地履行这样的职责并有效地促进经济社会的发展与进步。
总之,顾客导向是“新公共管理”的核心。在现实中既要利用顾客导向来推动政府组织的改造,提升政府机构服务大众的水平,使政府工作得到持续改进,又要防范由于一味地追求顾客需求或对顾客群体没能做出准确的判断,而对工作中产生的偏差问题的探讨,将对我党和政府深入落实科学发展观;以人为本的思想有着重大的现实意义。
【参考文献】
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一、城市公共管理中存在的问题
1.政府管理职能“越位”。对于城市公共管理来说,传统的高度集中的政治体制造就了与这种体制相适应的利益集团,由于利益的原因,总是习惯于旧的管理思想和管理模式,而行政管理模式的转变,意味着权力的减少甚至丧失,意味着掌握权力时拥有的租金的丧失,意味着需要转变思维方式和重新学习的痛苦过程。无论哪一方面的变革都会使其既得利益减少,成本增加。因而总是倾向于加强或维持原有的管理模式,使传统的城市公共管理模式的变革客观上存在着强大的阻力。政府的“越位”行为还会造成另一种后果:如果政府在经营领域过多地插手,必然引发城市公共管理的“缺位”,在公共管理领域必然会缺乏政府的管理和服务。一些地方政府部门只管收费不管治理,担心加强治理会影响地方税费收入,导致市场秩序混乱和精神文明建设倒退,足以从反面证明城市经营导致政府职能“越位”产生的弊端。
2.城市建设规模失控。积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段。为此,资金短缺和建设任务繁重,是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束,利用政府信用负债开发,加快城市建设进程。因此,负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争能力的重要手段。但是,城市建设以经营方式大举负债,其可行性值得探讨。因为城市公共建设有其自身的特殊性。首先,城市建设形成的基础设施属于公共产品,很难以经营方式回收资金。其次,政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。虽然政府财政收入有限,但银行受其控制,考虑到政府的权力和信用,银行很少会限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围,引发城市建设规模失控,建设债务无法按时归还。如果城市建设规模失控,建设企业垫付资金就会被长期套牢。与此同时,上游的建筑材料供应商也难于收回款项,由此产生债务连锁反应,大批企业可能被拖垮。因此,在政府作用较强的条件下必须谨慎对待城市经营,这是防止盲目扩大城市建设规模,预防债务危机,降低金融风险的需要,也是保护广大企业和社会公共利益,实现城市持续发展的需要。
3.城市管理中政府官员的能力不足。由于政治体制改革滞后于市场经济体制的发展,城市政府管理模式未能进行及时和全面的转变。究其原因,除了诸多客观因素外,在主观上还受到政府自身能力不足的制约。城市公共政策过程是社会价值分配的过程,要求综合平衡各种利益群体的利益需求。这就对城市政府人员的能力提出很高的要求。然而,从目前看来,城市化和城市发展过程中涌现出来的诸如失业、环境污染、住房拥挤等有悖于可持续发展的问题,在很大程度上说明了政府的政策能力的虚弱。由于自身素质较低,对有关市场经济方面知识的掌握不系统、不完全,无法深刻理解市场经济体制的建立所带来的一系列社会变迁及其对传统公共管理模式提出的挑战,仍然因循过去的管理理念、思维方式及管理模式。尽管城市政府有时也会意识到转变公共管理模式的重要性,但对于转变什么、怎样转变及具体的操作都缺乏明确的认识,从而在根本上制约着管理模式的切实转变。
二、转变管理理念,实现管理模式的创新
1.提高政府信息的透明度,增强公民知情权。由于我国城市社会的多元化发展,城市社会网络的普及以及迅速涌起的各种利益群体,传统的城市管理方式已不适应当前的城市社会。在社会利益格局重新划分的城市里,城市政府必须转变管理理念,创新管理模式。一方面,城市管理者必须处处以城市内部居民生活质量的保证,城市公共事务的处理与城市公共问题的解决为重心,推动城市整体福利的发展。另一方面,还必须从城市动态发展的角度,随时关注社会的变迁带给城市的种种改变,顺应潮流,做出适时的调整,以保证城市在未来发展中能立于不败之地。这就要求城市管理者需要具备长久的战略眼光,对城市进行有效的经营与管理中,适应当前公共管理变革的趋势,不断提供城市公民参与执政的空间,增强城市的民主氛围。目前迫切而又可行的基础性工作,就是提高政府信息的透明度,增强与此直接相关的公民知情权。一些地方出现问题尤其是重大事故总是“捂盖子”,对上汇报总是“报喜不报忧”,对下则“私吞”政策和法规的现象,根本在于信息不透明,使得原本下情上达和上情下达的沟通中介,成为欺上瞒下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的当务之急,在于提高透明度。近年推行政务公开制度,建立发言人制度,建立电子政府等,都具有明显的成效。
2.转换城市治理结构,转变城市政府职能。从公共管理的职能来看,公共管理不仅包括了对自身行政组织内部的管理,同时还将管理的焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。由重视政府机构过程和程序转到重视项目、结果和绩效。公共管理的对象“外化”必然要求政府的职能作出新的定位,政府对公共事务的管理,不再注重对具体过程的管理,而要注重发挥政府宏观决策的作用。使政府对整个经济、文化和自然的和谐发展起催化作用,政府是城市发展的“掌舵人”而不是“划桨人”。城市政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导工作。把公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做。
三、完善体系建设,实现管理方式的创新
1.建立健全城市基础设施管理运营系统。城市基础设施管理运营系统建设是一个城市发展的基础和核心,这个系统出了故障必然打乱城市正常的生产和生活秩序,这是衡量一个城市现代化的重要因素。一定要完善城市总体规划,更加重视埋在地下的基础设施项目,要完善应急预案,加强需求预测和管理。同时要注重管理体系的理顺和管理办法的健全。上海将供水、排水、河道、桥梁、公共交通和出租车管理等六个行业管理法规一起“打包”修订,从城市发展的整体性、系统化的层面上加以把握,将城市管理提高到了一个新的层次,值得借鉴。
