时间：2022-07-30 22:31:19
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村低保，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、农村低保边缘的概念
农村最低生活保障制度，是指共同生活的农村家庭成员人均收入低于低保标准的家庭，经过家庭申请、村委报送、民政部门审批后，得到了政府对该家庭的最低生活需要的资金保障。但是有些农村家庭人均收入略超过低保标准，而实际生活可能比低保家庭还困难，这些就是“因病致贫”的家庭。这些家庭虽然无法达到低保救助的标准，却因为家庭成员的看病导致全家生活处于最低生活保障的边缘，故而被称为“低保边缘”家庭。
为了帮助这样的家庭减少看病负担，苏州市于2004年在全省率先建立了低保边缘救助机制，将家庭人均月收入在低保标准收入的2倍以内且患“癌症、尿毒症、白血病、重残”的4类对象纳入低保边缘救助。2008年，低保边缘救助对象由原来的4类拓展到8类，将“器官移植后抗排异药物治疗、再生障碍性贫血、系统性红斑狼疮、血友病”4类重病纳入低保边缘救助范围。2013年，低保边缘救助对象由原来的8类又拓展到13类，将“患慢性重症肝炎、重症类风湿关节炎、强直性脊柱炎、儿童先天性心脏病、耐多药肺结核”5类重病纳入低保边缘救助范围。
二、农村低保边缘救助的标准
最低生活保障是家庭共同生活成员共同享受资金、医疗救助，也就是说低保是保障了全家人的救助。低保边缘不同于低保，低保边缘的资金、医疗救助享受者为大病患者本人，家庭其他成员并不能享受。这是低保与低保边缘的最大区别之一。
低保边缘救助的享受条件为：申请人本人患有“癌症、尿毒症、白血病、重残、器官移植后抗排异药物治疗、再生障碍性贫血、系统性红斑狼疮、血友病、慢性重症肝炎、重症类风湿关节炎、强直性脊柱炎、儿童先天性心脏病、耐多药肺结核”其中的一种，其共同生活家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准2倍以内。
三、农村低保边缘救助的办理流程
低保边缘审批工作按照农村家庭申请，镇政府（街道办事处）民政办受理、审核，县级市（区）民政部门审批的程序实施。考虑到部分农户文化水平不高，手续办理难度大，为便于农户更快完成申请。通常由村委会对农户申报进行辅导和初审后，再报送镇、区二级民政部门审批。故具体办理流程可以分为几个阶段：
1、向村委会提出申请。农户以家庭为单位，申请人为大病患者本人，向户籍所在村委会提出书面申请，并说明本人病情以及家庭成员相关情况；
2、村委辅助申请人准备材料。村委会在初步了解申请人及家庭情况的前提下，将申请所需材料交由申请人回去准备和填写，并告知申请人需提供的家庭成员收入证明等材料；同时，村委会做好相关记录，在拿到申请人提供的《居民家庭经济状况核对诚信承诺及授权声明》后，将申请人家庭成员信息按照新增农村低保边缘信息比对表填好上报镇民政部门进行信息比对（包含入户调查、公安、人社、住建、交通、工商、税务、公积金中心、银行、保监、证券等部门的信息核对）；
3、村委会初审、公示。村委会在初步审核过申请人材料后，安排低保工作小组成员进行入户调查；而后召开村委低保评议小组会议，经评议小组成员通过，对申请人家庭情况进行为期7天的公示，公示无异议后才可将申请材料报送至镇民政部门核实；
4、镇、区民政部门审核。镇民政部门根据村委会报送的申请材料，比对信息反馈对申请家庭各成员进行信息核实，特别是工资收入、车辆信息等；核实完毕后报送区一级民政部门审核；
5、低保边缘发放以及长期公示。经镇、区二级民政部门审批通过后，对申请人进行发放《享受低保边缘待遇告知书》、《低保边缘证》及银行卡等；不通过的，对申请人进行书面通知，讲明申请无法通过的原因。通过后，村委会应对低保边缘户进行长期公示，接受全村村民监督，保证公平公正公开。
四、农村低保边缘救助的优缺点
农村低保边缘救助的出现，无疑填补了低保政策的空白，拓展了社会救助的面，让社会改革发展的红利惠及社会的各个阶层，是政府减小贫富差距而采取的社会再分配的措施。尽管农村低保边缘救助的优点繁多，但是，我们仍要看到它的缺点：
1、对象界定难：低保对象的界定主要是衡量收入，农村低保边缘对象的界定加入了更多的元素，特别是申请人本人的医学证明。虽然相关的政策法规明令禁止医院随便开具大病治疗证明，但人情户、关系户仍然存在打政策球的情况；
2、医疗救助强度有限：被保障人的病种通常都是致命的，在患病治疗后，存在复发恶化可能。往往普通常规治疗，县级医院就医即可，一旦复发恶化，则需要市级乃至国家级医院进行治疗，由于存在地区医院的限制，被保障人在省外重点医院的就医救助强度则远远不够，一定程度上仍然会因病致贫；
3、入低保边缘易、出低保边缘难：和低保一样，享受农村低保边缘救助的农村家庭往往存在“只要我得了这个病，我评上低保边缘了，以后我永远是低保边缘户，政府一定要给我救助”的心理，村委一级的低保评议小组和低保边缘户的实际情况可能存在信息不对称，有些家庭子女工作好了、条件优越了，超出低保2倍收入标准了要及时上报核实，杜绝易进难出的尴尬局面。
五、农村低保边缘救助审批的难点
由于农村低保边缘救助的病种多，涉及人员信息多，给审批工作带来了不少的难点，笔者认为主要把握以下几个重点：
1、抓好村委会低保边缘工作人员的入户调查和民主评议
入户调查是对申请家庭现状进行核实最直观的方式，民主评议是村民对申请家庭现状的侧面反映，抓好村委会的这两项工作为农村低保边缘救助的审批奠定良好基础；
2、抓好申请人家庭成员经济状况的信息比对
申请人家庭成员人均收入是否在最低保障标准2倍以内是能否审核通过申请的关键，因此做好家庭成员经济状况的核对尤为重要。可以有效的防止基层村委干部、弄虚作假，让政府资源得到优化配置、资金得到专款专用。
3、抓好进保人员的资金发放和资格复审
在正常享受低保边缘救助后，民政部门应不定期对进保人员的资金发放进行核查，确保资金用到被保障人本人；同时，定期对进保人员以及家庭成员经济状况进行信息比对，保证信息对称，及时更新。
六、农村低保边缘救助的发展方向
纵观低保边缘救助制度的变化，笔者认为从政府的角度，一方面是希望不断的拓展农村低保边缘的救助范围来保障更多因病致贫家庭的基本生活，另一方面又希望农村低保边缘家庭可以自力更生脱贫致富。
在拓展救助范围方面，笔者认为可以根据生活水平不断的提高，一些由罕见慢慢发展壮大的病种可以适当的添加进入界定标准；政府应该对各级社保、医院进行联动，尽可能的让被保障人在全国范围内就医均可享受相关的医疗救助，降低“因病致贫”的概率。
在脱贫致富方面，政府可以从多个方面对农村低保边缘户家庭成员进行入职培训、职业推介。例如与人力资源市场进行合作，免费优先提供岗位给农村低保边缘户家庭成员；与相关农机合作社进行合作，给农村低保边缘户从事农业生产提供更多的技术支持；与医疗机构进行合作，给处于康复期的被保障人提供护工等再就业机会。
由于家庭生活困难，现代表家庭向政府申请农村居民最低生活保障，并慎重承诺如下：
1、积极配合政府职能部门工作人员或政府委托从事低保工作的人员入户调查、并如实反映情况，决不骗取最低生活保障。
2、在领取农村居民最低生活保障期间，按规定定期到所在村居委会签到，并积极参加所在镇、村委会组织的各种公益性社区服务劳动，积极参与政府为我家庭成员进行的职业培训和介绍的工作。
3、当我的家庭成员发生变化以及家庭收入出现变化的时候，我保证在1个月内及时到所在镇公共服务中心如实反映。
4、在领取低保金期间，若有群众反映或举报现家庭情况与原申报的情况有出入的，愿接受镇公共服务中心重新审核，暂停发放低保金，经重新核实后，再做决定。
5、我在申请及被调查中所表述的内容完全真实。如有虚假，愿按照《富锦市农村居民最低生活保障条例》及省、市、县的实施细则或实施办法的规定以及相关文件接收处罚。并同意将自己不诚实的行为通过各种媒体向社会公布，本人绝无异议。如采取不正当手段骗取低保金，我愿意全额退回所领低保金及三倍的罚款。
我承诺 乡（镇） 村（社区） 组，申请人 其家庭成员及关系，经户主申请、入户调查、群众评议、集体听证、张榜公示，符合低保条件，本人是该对象的调查人或审核人，愿为其真实性负责，并负责平时的监督管理。存在欺骗组织等行为，由本人承担一切法律责任，并按照本地低保责任追究制度的相关规定接受组织处理。
承诺人：①调查人： 电 话： 调查人： 电 话： ②审核人： 电 话：
人民政府（盖章）
年 月 日
我县自年开始全面实施农村居民最低生活保障制度，年农村居民最低生活保障线从每人每年840元提高到每人每年1200元，切实保障了农村贫困居民基本生活，促进了农村经济社会协调发展，维护了社会安定、稳定。但在实际操作中还存在“人情保”、公示程序不到为等问题，为进一步加强和完善农村低保各项工作，根据县机关效能办公室《督办函》（县效能办督字号）精神，现就我乡进一步加强农村低保动态管理工作的有关事项通知如下：
一、各村要组织人员对已享受低保的人员进行一次重新核定。在核定过程中，必须严格实行张榜公布制度，同时在各村委会村务公开栏如实公开低保对象的家庭情况，具体包括：户主姓名、享受人口、享受金额、村、乡镇、县民政局三级举报监督电话等。公布时间为年5月25日至30日。各村对本村的公布情况进行拍照归档，并将照片和低保对象审核情况汇报于年6月1日前报乡民政所。6月中旬起，县民政局将组织人员对各乡镇农村低保对象审核工作进行核查。
二、各村在实施动态管理过程中，要防止出现轮换现象，既要保持低保对象的相对稳定性，变动不能过大，属特困且尚未解脱困境的低保户应维持相应低保补助，对于已脱困的农村低保对象应做好思想工作，解除低保补助。对新增低保对象必须严格按照审批程序进行，做到逐户调查核实，县民政局随机抽查，三级张榜公布，杜绝出现放宽如保条件，盲目扩大保障范围、优亲厚友等现象的发生。
三、加强农村低保宣传，做好核退对象的思想工作。农村低保制度的建立和实施是以保障农村贫困居民最底基本生活为目的，以定期救济救助为主要形式的保障，要实现动态管理下的“应保尽保，应退尽退”。对于核退的低保对象，要认真细致地做好做通思想工作，避免因情绪产生吵闹、上访等不良现象的发生，并且在确定核退对象后，及时以文字形式通知对象本人（应有送达记录并报乡民政所存档）。
四、做好低保对象的档案管理工作。做到一户一档、资料齐全，认真做好新增低保对象的建档和核退对象的注销工作。
五、各村接本通知后立即召开专题会议，并成立领导小组，制定本村农村低保工作审核实施方案，认真组织实施，确保审核工作落到实处。
关键词：贫困；农村低保；低保标准
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
原标题：完善贫困地区农村低保制度的对策研究——以沽源县平顶堡镇为例
收录日期：2012年6月4日
一、概念界定及研究意义
（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全体公民的最低生活目的，科学合理地界定最低生活保障标准，由政府对家庭实际人均收入低于标准的公民，给予差额补助的一项社会救助制度。农村最低生活保障制度（以下简称农村低保）是对家庭人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和地方给予差额补助的社会救助制度。
（二）研究意义。建立和完善农村最低生活保障制度，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。
（三）平顶堡镇现状描述。沽源县是河北省政府确定的环首都扶贫开发示范区，沽源县平顶堡镇位于张家口市坝上地区，总面积412平方公里，全镇辖24个行政村，73个自然村，其中农业户6，830户。农民收入主要以农业种植、外出打工为主。全镇几乎没有工业企业，财政收入有限，低保资金缺乏。由于土地贫瘠和地下水供应不足致使农业产量低，基本靠天吃饭。加上禁牧政策的实施，畜牧业的萎缩，也使该地农民收入受到很大影响。
平顶堡镇农民年收入比较均匀，10，000元以下的人数均占所调查人数的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平顶堡镇农民年人均收入仅为2，500元，农民增收困难、抗风险能力弱，造成了农民的自我保障能力弱，进而造成社会保障资金筹集困难。农民自我脱贫能力很弱。一是贫困家庭普遍缺少劳动力。二是贫困家庭中常年患病、重度残疾人口比重大。两类对象占贫困人口的比重较大。收入越低，用于治病上的开支就越少。生病无钱医治，小病挨、大病拖的贫困户在农村比较常见。
《张家口市农村居民最低生活保障实施办法》规定，农村低保所需资金由市、县区两级财政按比例分别承担，其中沽源县按6∶4比例承担，省级对困难地区给予适当补助；社会捐赠资金等。实际运作中，财政收入有限，低保资金缺乏，沽源县的低保资金主要由河北省给予补贴。
沽源县平顶堡镇2005年开始实施农村低保工作以来，保障范围不断扩大，制度不断完善，但运行中问题依然突出。虽然2012年的补差标准由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多绝对贫困人口仍然享受不到低保。
贫困地区因社会经济发展相对比较落后，农村贫困人口多。贫困地区农村低保制度有着自身的特点。首先，贫困地区地方财政困难，低保资金落实的难度大。由于经济不发达，市场经济不健全，地方财政增收困难。虽然中央和省级政府对贫困地区实施农村低保在资金上给予了一定补助，但需要县级政府配套落实的资金额度依然很大；其次，绝对贫困面较大，应保尽保进程缓慢。贫困地区农村绝对贫困人口较多，一般占到农村总人口的15％左右，有的甚至达到30%。实现农村低保人口的全面保障是一个长期的过程，尤其是在贫困地区，这个过程将更加缓慢。
二、农村低保制度运行中存在的问题
（一）保障范围小。在低保制度实施过程中，由于贫困十分突出，符合救助条件的人很多，县级财政有限，很多达到救助条件的人享受不了低保政策。
贫困家庭中常年患病、重度残疾人口比重较大。因病导致的贫困难户，申请低保需提供市级以上医院诊断证明、病例和发票。由于医药费用都是自己先垫付，很多人看不起病。虽然手续简单，但是达到申请条件的人数很少，因此导致覆盖面低，保障范围小。
（二）低保对象确定的不规范。《张家口市农村居民最低生活保障实施办法》对低保对象的确定有明确的规定：村民委员会对申请人的家庭收入和实际情况进行调查、核实，提请村民代表会议评议，经评议符合低保条件的申请对象，在村务公开栏公示7日以上，对无异议和虽有异议但经村委会复审确认符合条件的，在《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见，同时将所有相关证明材料报乡（镇）政府。农村低保所需资金主要由市、县（市、区）财政承担，省级对困难地区给予适当补助。
农村低保对象的确定存在一定困难：首先，农村居民收入的界定存在一定困难，农民收入结构复杂，大多数又没有收入凭证为依据，对低保对象的收入核查难度比较大。
低保对象确定中存在不规范、不公正、不公平现象。农村低保实行个人申请、村（居）评议推荐、乡镇（街道）审核、县级民政部门审批、三榜公示、社会化发放的运行机制。但调查结果表明，当被问及您家是如何被确定为低保户的？这一问题时，大部分被调查者回答是由村干部指定或乡镇指定的，只有30.7%的人回答是由村民评议确定的，这不可避免地会造成应保未保、人情保及享受保障层次低等不公平、不公正的现象。
按照省、市农村低保一年一定，实行动态管理的要求，根据武平县人民政府《农村低保年度审核和调整工作实施意见》文件精神。结合我镇实际，特制定如下工作方案。
目的意义
通过开展年度审核和调整工作，了解农村低保对象生活状况完善低保对象的准入和退出机制，推动农村低保动态管理工作机制的健全和完善，为顺利开展2012年农村低保工作奠定坚实基础，发挥最大社会效益。
时间安排、方法步骤
（一）2011年12月23日——元月4日。入户调查，摸清底数，提出调整初步意见。各村要组织力量认真做好已保对象的重新入户调查和新申请低保对象的入户调查工作，主要调查内容为：一是查看户口薄的家庭人口数与领取证的家庭人口数是否相符，不相符的必须查明原因；二是查看家庭成员的年龄结构、身体状况，是残疾对象应在调查表身体状况栏内说明残疾种类，残疾等级，患病者应注明疾病种类；三是查看低保户劳动力和劳动力就业情况；四是查年家庭经济来源，人均收入等情况；五是查看可享受低保待遇的其它情形。
（二）2012年元月5日——元月12日。严格审核，分类调整，确定调整名单。在调查摸底基础上，各村要严格按以上工作程序确定适保对象：农户提出入保申请——村民小组长开户长会参照入保条件进行民主推荐——村组织评议小组成员入户调查——以村为单位、由村评议小组进行初评——公示初评名单及补助标准——村级评议小组确定初评名单及补助标准——上报镇政府——镇挂村干部入户核实——镇评议小组评议审核——公布审核对象——镇评议审核小组确定——上报县民政局审批。
审核调整分为四种对象：第一种是保留对象。主要有：①五保对象（凡年内到龄符合五保条件的一律要先列入农村低保）；②家庭经济状况未发生变化保留原享受标准的低保对象；第二种是调整对象。指家庭经济状况发生变化需调整原享受标准的低保对象。第三种是取消对象。主要有：①家庭人均收入超过1000元的人员；②死亡、婚嫁迁的人员；③有劳动能力但不思进取，好吃懒做人员；④经司法部门证明在享受低保待遇期有赌博、、吸毒行为的人员；⑤想把赡养老人责任推给政府，因而在低保评审过程中出现拆户、分户等行为骗取低保待遇的人员；⑥不符合低保条件，因人情关系及其它方式骗取入保的人员。第四种是新增对象。因病、因灾或其它原因造成生活贫困符合低保条件的新增低保对象。
各村在审核、调整时应掌握以下原则：①2012年低保人数、资金总额不得超出计划数；②2011年确定的低保补助标准、档次继续执行；③低保对象属计生三户（二女结扎户、独生子女户和其它计生户）的在一般低保对象同等条件的基础上，补助标准人均每月提高10元。
几项工作要求
1、加强领导，明确责任。农村低保年度审核和调整工作是顺利推进农村低保工作的前提和基础。各村要深刻领会低保政策精神，坚持以“三个代表”重要思想为指导。把农村低保工作作为完善社会保障体系，构建和谐社会和建设社会主义新农村的一项重要举措抓紧抓好，挂村领导为第一责任人、挂村干部、支部书记、村主任为直接责任人。
农村低保和扶贫开发“两项制度”的有效衔接，是打赢脱贫攻坚战的决策部署，也是对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，为充分发挥农村低保在扶贫开发中的托底作用，协同解决农村低保对象贫困问题，基本消除绝对贫困现象，最终实现全面小康路上“不落一人”的工作目标。我区按照省市统一部署和要求，应扶尽扶、应保尽保、动态管理、资源统筹，不断加强政策、对象、标准、管理衔接，取得了一定工作成效。现将我区“两项制度”街接情况汇报如下：
一、基本情况
1.保障对象更加精准。通过低保对象年度审核和扶贫专项整治活动，基本清理“群体保”、“关系保”、“人情保”现象，部分增收减贫的低保户逐步退出。截止目前，共清退对象1557人，其中单人保663人，新增低保人数3004人；整户保比例由原来的41%提高到52%；人均户比由原来的1.9提高到2.4；常补对象比例由原来的9.8%提高到13%。
2.保障人口更加契合。全区共有农村低保对象xx人、五保户xx人，已纳入建档立卡贫困对象xx人，其中：低保户xx人、五保户xx人，“两户“比达到83.5%。
3.保障标准更加提高。2017年全区农村低保标准自然增长，补助水平提高35元，达到每人每月305元，标准提高促使了困难群众基本生活水平的改善和生活满意度的提升。
二、存在问题
3．民政所人员配备不足。工作人员少、人手短缺；工作事情多，同时要参与乡镇的其他工作；工作变换幅度大、新人业务不熟，工作进度较慢。
三、意见建议
1.进一步加大资金投入。一要积极争取上级投入，同时完善本级配套，加大财政支出结构调整力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，保证各项社会救助政策的落实。二要探索成立社会救助基金会，有效利用社会力量，将富有爱心的企业家、社会人士吸纳为会员，建立政府筹集和社会筹集相结合的资金筹集模式，对特别重大疾病、自然灾害等特困户给予重点帮扶，有效解决因病、因灾致贫的现象。三要抓好福利彩票发行销售，加快慈善事业发展，搞好社会捐赠，建立部门和社会组织对口帮扶制度，引导支持社会资金投入到兜底保障中。
2.进一步加深沟通交流。一要完善联席会议制度，加强部门合作，成立扶贫开发与农村低保政策衔接工作领导小组，共同研究解决扶贫开发与农村低保政策衔接过程中出现的问题和困难，共同提高工作效率。二要实行信息资源共享，互相参考和利用实际工作中的数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源。三要建立信息通报制度，定期相互通报贫困户、低保户信息以及工作措施、经验做法、问题研究等情况。
3.进一步加强配套救助。一要完善医疗救助制度，解决好因病致贫的问题。提高医疗救助比例，大幅减小其医疗负担。建立农村贫困人口疾病医疗商业补充保险，有效解决因病致贫现象。二要完善临时救助制度，做好急难救助工作，解决好突发性贫困问题。三要完善部门联动帮扶制度，解决好根本性贫困问题，整合各部门的扶贫项目、资金，将零散的扶贫政策捆绑起来，集中力量办大事.
湖北农村低保标准出台
今年湖北省将全面建立农村低保制度，省级财政将按年人均200元的标准安排资金。省民政厅作出规定，对未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独对象要给予重点保障，人月均补助水平可在50元至70元左右；对家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的对象要给予有效救助，人月均补助水平可以在30元左右；对因灾、因病及其他原因导致生活困难的对象在原有基础上适当提高救助水平，人月均补助水平可以在15元左右。■
（湖北省民政厅）
湖北省农业厅2007年推荐肥料
复混肥：洋丰牌复合肥料（高、中、低浓度）；三宁牌复合肥料（高浓度）；中化牌BB肥（高浓度）；富池牌复混肥料（低浓度）；鄂中牌复合肥料（高、中、低浓度）；楚虹牌BB肥（高浓度）；富来地牌复混肥料（高、中浓度）；福临牌复合肥料（高、中、低浓度）；挹江牌复合肥料（高、中、低浓度）；科邦牌复混肥料（高浓度）；丹王牌复合肥料（高浓度）；大地之生牌复合肥料（高、中、低浓度）；俄斯牌复合肥料（高浓度）；澳特尔牌复合肥料（高、中浓度）；汉江牌复合肥料（高、中、低浓度）；湖光牌玖源BB肥（高浓度）；沃尔特牌复合肥料（高浓度）；九头鸟牌复合肥料（中、低浓度）；鹰王牌复合肥料（高浓度）；四季星牌复合肥料（中浓度）；联创牌BB肥（高浓度）；金农庄牌复混肥料（高浓度）；库神牌复合肥料（高、中、低浓度）；都兴隆牌复混肥料（高浓度）；云杜牌复合肥料（中浓度）。
有机肥：金禾圣牌生物有机肥；中意牌有机肥；禾润牌生物有机肥。
有机-无机复混肥：合缘牌生物有机复合肥；中化牌有机-无机复混肥；裕中牌复合生物有机肥；福邦牌有机-无机复混肥；禾美农牌有机-无机复混肥料。
磷肥：三宁牌过磷酸钙；洋丰牌过磷酸钙；岳口牌过磷酸钙；荆钟牌过磷酸钙。
钾肥：盐桥牌氯化钾。
硼肥：车马牌速乐硼、持力硼、众爱硼；沈大牌全溶硼。■
（湖北省农业厅）
建立农村低保制度，对保障我州农村牧区困难群众基本生活权益、进一步健全完善社会救助体系、促进和谐海西建设具有十分重要的意义。刚才，孙玉库副局长传达了全省农村牧区低保工作会议主要精神，对全州农村牧区低保工作作了具体安排，我都同意。下面,我再强调几点：
一、精心组织，狠抓农村低保工作任务全面落实
根据省政府的统一部署，农村低保工作于4月底前要全面完成低保证和低保金的发放工作。目前，春节将至，除去过年的时间，还剩一个月，开展低保对象调查核定工作时间紧，任务重，各地要务必引起高度重视，全面安排，精心组织，落实目标责任，认真抓好工作落实。
（一）认真贯彻“两个会议”精神，全面安排农村牧区低保工作。各地要认真学习全省农村低保工作会议和此次会议精神，按照会议要求，抓好工作落实。一是摆上重要议事日程。农村低保工作是对农村传统救济工作的整合，是从机制上和体制上给予农村贫困群众的有效救助，各级政府要把农村低保工作切实摆上重要日程，民政部门要把这项工作作为当前工作的重中之重，本着对农村贫困群众高度负责的精神，明确思路，细化措施，力求实效。二是精心组织实施。会后，各地政府主管领导，要尽快向党委和政府汇报全省和全州农村低保工作会议精神，对农村低保工作进行全面部署，具体安排，抽调人员，集中精力，全力以赴，强力推进，保证这项工作健康发展。
（二）突出重点，扎实做好农村牧区低保工作。一是抓好工作人员的业务培训。当务之急要突出抓好工作人员业务培训，提高低保工作人员、乡镇、村社干部的工作能力，确保农村低保工作顺利开展；二是要认真抓好保障对象核定工作。要按照《意见》和《实施方案》的要求，重点做好农村牧区特困群众家庭实际收入的核算，科学合理地确定保障对象，使符合条件的特困群众及时纳入低保范围，得到政府的救助；三是要建立农村低保工作统计报告制度。对低保对象的调查、家庭收入的核实、保障对象的确定、低保所需资金的测算等重要数据，都要进行台帐统计并逐级上报；四是认真落实地方配套资金。各地要按照当地所需低保资金总量20%的比例，将地方配套资金纳入财政预算，落实到位，确保按时足额发放。五是按照时间要求，抓进度。要严格按照省政府确定的时间要求，明确任务，制定措施，加大力度，全面推进，按期完成各个阶段的工作任务。
（三）明确责任，不断完善农村牧区低保制度。一是属地管理。要按照低保工作属地管理的原则，实行县乡村三级管理制度，分级负责，一级抓一级，层层抓落实，形成上下联动的工作机制。二是不断完善审批程序。农村牧区困难家庭收入的核定，涉及到农村牧区特困家庭切身利益，也是农牧民群众普遍关注的热点和难点问题，要建立健全个人申请或村民小组推荐、村委会调查核实家庭实际收入、群众评议、三榜公示、规范作业、严格把关的工作责任制度，切实做到低保对象的准入必须集体核算、集体评议、集体审批。三是完善农村低保政策。各地要结合实际，制定具有可操作性的农村低保制度实施细则和工作规程，建立和完善与农村低保相配套的优惠政策，使低保对象在住房、就医、入学、就业、经商等得到多方面救助或扶持，逐步实现规范化管理。
（四）严肃纪律，加强农村牧区低保管理工作。一要加强资金管理，决不允许发生挤占、挪用、截留和虚报冒领问题，对于违反资金管理规定的要严肃查处，追究责任。二要严格执行“四不准”、“三不纳入”制度。“四不准”即不准暗箱操作，必须张榜公布，接受群众监督；不准优亲厚友，必须公开、公平、公正；不准平均分配，必须保证重点；不准敷衍塞责，应付了事，必须手续健全，照章办事。“三不纳入”即家庭居住条件较好，具有隐性收入的不纳入；没有经过村级评议小组评议的、没有乡镇集体研究记录的、没有张榜公布的不纳入；具有自救能力，但好逸恶劳的不纳入。
（五）加强宣传，广泛动员社会参与农村低保工作。各地要加大农村低保政策的宣传力度，通过新闻媒体和现场报道，使农村低保工作家喻户晓、人人皆知，扩大群众参与，接受社会和群众的监督，形成全社会参与农村低保工作的良好氛围。
二、加强领导，确保我州农村牧区低保工作稳步发展
各级政府要高度重视农村低保制度建设，切实加强组织领导，严格执行政策规定，强化县乡的主体责任，尤其加强乡镇工作力量，建立健全管理制度和服务网络，对各乡镇低保工作进行督查督办，随时掌握工作进展情况，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，确保农村牧区低保制度顺利实施，规范运作。
各相关部门要按照“政府主导、民政主管、部门配合、社会参与”的原则，加强协作。民政部门要加大管理工作力度，精心组织，周密安排，规范运行，建立健全规章制度，加快农村牧区低保信息化建设，不断提高规范化、制度化、科学化管理水平；要加强对基层低保工作的指导，督促各级及时、准确地完成调查、核定、审核、上报工作。财政部门要落实农村牧区低保资金，加强资金管理和监督，定期督促、检查资金使用和拨付情况，并将低保工作经费纳入财政预算，落实到位。发展改革、统计、劳动保障、农牧、扶贫等部门要与民政部门紧密协同配合，共同做好农村低保标准的测算、调整以及农村家庭收入计算等各项相关工作，合力推进农村低保工作。
春节过后，州农村牧区低保工作领导小组将组成工作组，对各地低保工作进展情况、低保政策执行情况、低保对象审批档案资料、低保工作统计台帐等进行全面检查，并且按进度进行督查督办，实行每周通报制度。
关键词：农村 最低生活保障 对策研究
一、当前内蒙古农村低保制度建设现状和存在的问题
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。
(一)内蒙古农村低保制度建设现状
农村贫困是一个众所周知的事实。的农村贫困，不单是农民收入低、旗县财政底子薄、农村基础设施落后，它还包括了农民现有知识和文化的短缺、法制信息的闭塞、教育和科学的落后、卫生和保障的低下等一系列问题。内蒙古属于经济欠发达地区，总人口2384.4万人，其中农牧民1382.1万人。据初步统计，全区有贫困人口150万人，其中绝对贫困人口80万人。从全区101个旗县来看，有国贫旗县31个，区贫旗县29个。在农村，传统的社会救济是对五保户、特困户实行不定期、不定量的临时救济，这虽然在一定程度上缓解了他们的困难，但这种方式有一定的随意、临时性。特别是对优抚对象的老弱病残和无劳动能力的人，一年一度的年关临时送温暖难以解决他们长期生活困难问题。为此，自治区党委、政府高度重视解决农村困难群众的基本生活问题，把为农村牧区特殊困难群众解困工作纳入全面建设小康社会的奋斗目标，决定从2006年在全区全面实行农村牧区最低生活保障制度，逐步建立和完善覆盖城乡困难群众的社会保障体系。2006年全区共支出农村牧区低保补助资金1.7亿元，保障农牧民困难群众42.75万人，年人均救助标准达397元，有37个经济条件较好的旗县区实行了分类施保。全区农村牧区低保补助资金社会化发放率已达到80％，保证了农村牧区低保对象及时、足额领到了低保金，保障了农村牧区困难群众的基本生活，促进了自治区经济和社会和谐发展。
(二)存在的主要问题
1 农村家庭收入具体计算方法尚需规范
各地在审查、审核困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和确切计算还有难度，如什么收入应纳入计算范围，什么收入可以不予计算，目前还缺乏统一规定，各地在执行的过程中存在着差异。具体表现：一是收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大随意性。二是收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。三是由于我国对居民收入监控体系不完善，隐性收入难以核定，特别是农牧民的隐性收入不愿如实反映，给家庭收入的核定带来了困难。
2 农村低保对象界定标准上的困难
在农村低保制度对象确定上，自治区规定凡常年居住在当地、且具有当地户口，上年度家庭收入低于户籍所在旗县当年农村最低生活保障标准的农村居民，均可以纳入当地农村最低生活保障范围。但和城镇居民相比，农村居民家庭收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难，导致对低保对象审核困难，难以严格界定。在当前，一些国家级贫困旗县、自治区级贫困旗县、偏远山区农村尚未解决温饱问题，正常劳动力家庭、在正常的年份所获收入都只能勉强维系基本农业生产、生活的需要，如果遇到自然灾害、家中有人生病、有孩子上学，那就会入不敷出，生活相当困难。个别地方还存在人户分离，把年老父母与子女分开，单独由父母申请低保，而把应由子女承担的赡养义务推给政府。农村"32保户”和特困户是否纳入农村低保范围，全国还未有统一的政策，为低保对象确定增加了一定困难。
3 低保资金难以落实到位
目前农村低保制度主要是各省市、自治区根据实际的情况主动建立的，低保资金也主要由自治区及盟市、旗县财政负担，中央没有承担任何的支出职责。对于这样经济不发达地区来说，资金供给保障上显得捉襟见肘。主观上，部分基层政府部门对农村低保工作的重要性认识不到位，安排农村低保资金不足，甚至造成低保资金的挤占挪用；客观上，农村低保资金来源渠道单一，完全依赖财政投人。不少困难旗县的财政入不敷出，尚属吃饭财政，人均财力很低，难以调整财政支出结构，依靠财政解决城市低保问题已勉为其难，对面更广、量更大的农村低保，供需矛盾突出，资金缺口难以弥补，这是制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。
4 管理体制难以适应形势的变迁
在户籍制度改革、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作的管理难度进一步加大，由于农村牧区居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少，工作手段落后，仅由乡村两级逐一调查核实低保对象的工作量较大，导致低保工作程序的粗放。由于工作程序规定上的不细致，基层工作监督机制不健全以及农村低保工作监督客观的难度，又助长了基层工作的粗放化，由此导致了申请资格审查、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金、进行动态管理、保存工作文件和落实优惠等各个环节的随意性，甚至导致一些违规事件出现，如低保资金的挤占挪用。
5 农村低保制度与相关制度的配套衔接问题
低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，保障对象是很难摆脱贫困的，即使暂时摆脱贫困，也会因为多方面原因而重返贫困，农村牧区因病返贫、因学返贫等频繁发生。如在生产、就业、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持，并减少或免除政府收费以及对患大病的农村“五保户”和贫困农民家庭实施医疗救助等。
6 农村低保法规制度建设不完善
在社会保障的法律制度建设方面，农村远落后于城市，随着1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的出台，城市居民最低生活保障权利以法律的形式得到保障，但对农村低保国家没有出台统一的法规和政策。虽然我区的农牧民最低生活保障已初步纳入规范化轨道，但尚未从立法上保障广大农民作为国家公民所应享有的受保障权利，只是根据自治区政府制定的相关政策开展的，农村低保需要进一步建立和完善法规制度。
二、进一步完善农村低保制度的对策
在目前我国的农村社会保障体制尚未建立，而国家财政又无资金投入的情况下，将城乡低保工作纳入法制化管理轨道，在全区范围内实行农村最低社会保障制度，进一步完善农村低保制度是非常必要的。
(一)探索和完善农村特困家庭收入的计算办法，严格界定低保对象，增强政策的可操作性
针对农村牧区低保实施中家庭收入难以核定问题，
自治区政府相关部门要组织专家和工作人员，深入农村牧区，积极开展专题调研，结合实际探索制定农牧民家庭收入核定的措施和办法。严格低保对象的范围，经过认真核实和调查，将符合条件的特困群众全部纳入保障范围。要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。对于突发性自然灾害造成困难的群众，在当年将按照现行的救灾救济制度，通过救灾资金给予临时救助和救济，次年在低保动态管理中，按政策统一评定低保对象。
(二)科学确定农村最低生活保障标准
确定农村最低生活保障标准的基本要求是，既要能保障农村牧区贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素，一是维持农牧民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村牧区经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上因素是不断变化的，保障标准应随着这些因素的变化而每年调整一次。各地也应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障标准的参照系数。
(三)合理筹集农村最低生活保障资金
在实际工作中，保障资金可由自治区和地方各级政府合理分担，社会捐赠和社会互助等作补充。各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。自治区要加强监督和检查，继续抓好地方负担的资金的落实，确保地方低保资金如数进入专户，保证低保金及时足额发放。同时，要根据低保资金管理有关规定，进一步研究和完善自治区低保资金奖励和约束办法，建立农村低保资金投入长效机制。要积极采取措施，争取中央的财政或政策支持。解决这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立社会最低生活保障专项基金。
(四)完善农村低保管理体制
借鉴城市低保管理工作的成功经验，农村低保工作可实行政府统一协调、民政统一归口管理、部门尽责联动的管理模式。一是加强基层管理结构和网络建设，实现农村低保信息网络化；二是坚持工作中心下移，夯实低保工作基础，实现农村低保管理规范化；三是严格贯彻属地管理原则，即以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，无论困难人员在何地，工作单位归属何处，都必须纳入户口所在地的街道或乡镇管理，实现农村低保管理属地化。
(五)落实农村低保配套措施
各级民政部门加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生、房管及水、电等部门的沟通与协调，探索实行住房救助、医疗救助和教育救助等办法和措施，使全区的低保工作真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围。努力做到农村最低生活保障方式灵活多样，既可发放救济金，又可发放实物，亦可给予优惠政策，实现多方扶贫和救助，让改革开放取得的成果惠及农牧民，切实解决农村牧区特困人口的生活困难，收到良好的社会救助效果。
〔关键词〕农村低保居民；社会支持网；社区扶贫
〔中图分类号〕C913.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）01-0108-06
〔基金项目〕国家社会科学基金重大招标项目“未来10年深入实施西部大开发战略：若干关键和重点问题研究”（10zd&024）；国家“985工程”四川大学“社会矛盾与社会管理研究创新基地”项目
〔作者简介〕王卓，四川大学公共管理学院教授；
曹丽，四川大学灾后重建与管理学院助教，四川成都610064。
纳入农村最低生活保障范围的低保居民是农村中经济上最贫困的群体。这个群体由于个人身心状况差或年老体弱，没有收入来源，其基本生活难以自力更生而陷入社会底层。政府的最低生活保障制度可以保障这个群体生命基本安全。在没有建立最低生活保障制度之前，这个群体主要依靠社会成员的支持。在经济转轨、社会转型加剧的形势下，人们越来越倾向于“经济理性”，传统的社会支持体系看起来也越来越弱。本文拟探究在政府最低生活保障制度嵌入农村社会的进程中农村低保居民的社会支持网现状。
社会支持网属于社会网络的一个分支，社会网络是指由个体社会关系构成的相对稳定的体系，拉德克利夫—布朗最早提出社会网络的概念，巴恩斯则首次将社会网络的概念用于挪威渔村阶级体系的分析。到20世纪60年代，社会网络研究进入快速发展时期，并积累了不少理论，其中较为著名的有格拉诺维特（Granovetter）的关系强度理论、林南的社会资源理论、伯特（Burt）的结构洞理论以及詹姆斯·科尔曼（J.CoLeman）等人的社会资本理论等。
个人的社会支持网络是指个人能够获得各种资源（如信息、物质、友谊等工具性或情感性帮助）的社会支持关系。〔1〕社会支持网研究一直是国内学者比较关注的领域，学界关于贫困群体社会支持网的研究主要在三个方面，一是定量研究贫困群体社会支持网情况，二是分析社会支持网对贫困群体生活质量的影响，三是分析社会支持网在反贫困方面的作用。研究对象主要为城市贫困家庭。研究结果表明，以近亲（父母、子女、兄弟姐妹）为主的血缘关系成员是贫困群体社会支持网的主要构成要素。网络成员在社会经济地位上具有一定的同质性，贫困群体社会支持网络中蕴含的社会资源相对较小。如李晗以长春市下岗职工为例，分析发现社会支持网通过为下岗职工提供就业支持、经济支持以及情感支持，在缓解下岗职工的贫困方面成为社会保障制度的一种必要补充。贫困群体的社会支持网中社会资本匮乏，虽可依靠它维持生计，但要想靠它彻底摆脱贫困，可能性不大。〔2〕洪小良研究发现：北京市城市贫困家庭社会关系网络的规模相对较小，网络成员以近亲为主，并且在社会经济地位上具有很高的同质性；贫困家庭缺乏社会资源极大限制了其获得社会支持的种类和数量。〔3〕贺寨平等研究发现天津市城市贫困人口的社会支持网络规模较小，亲属关系在社会支持网中所占比例较大，亲属关系与强关系具有高度的一致性，城市贫困人口的网络同质性较高。〔4〕
①深度访谈表明：大部分受访者所说的小学，是指接受过1-2年的小学教育。
从目前学界有关贫困群体社会支持网研究来看，重点主要在城市贫困群体，对农村贫困群体的研究较少。事实上，乡土中国里“差序格局”的社会关系结构在30年改革开放背景下受到的冲击可能更多呈现在农村社会。因此本文以农村低保居民为研究对象分析其社会支持网规模、支持网关系构成、关系强度等。
一、研究设计
（一）测量方法
社会支持网的研究包括个体网络研究和整体网络研究。个体网络考察的是以研究对象为中心延伸出去的网络情况，常用提名法和定位法进行测量。提名法要求受访者说出某一特定情境下与自己有联系的个体姓名，然后依次询问被提及者的相关情况，以测量受访者的社会网络。定位法由林南教授提出，是对社会中常见的社会阶层或职业进行分类抽样，然后让受访者说出每一阶层中的熟人以及与这个熟人的关系，以此测量受访者的社会网络。整体网络研究以一个较为封闭的组织为研究对象，对组织内每一位成员进行调查，整体网络研究主要用来分析小群体，如公司、社区、经济组织。
本研究采用提名法研究农村低保居民社会支持网现状。根据农村低保居民的生产生活实际，本研究从生存和交往两个维度将低保居民的社会支持网分为经济支持网、生活物品支持网、劳务支持网、社会交往支持网四个子支持网。其中，经济支持网指低保居民能够获得无偿现金支持的关系网络；生活物品支持网指低保居民在日常生活中能够获得物件支持（如衣服、食品、住所等）的网络；劳务支持网指低保居民日常生活中获得劳动力支持的网络；社会交往支持网指低保居民与其他个体情感联系，获得交流支持的网络。
（二）数据来源
本研究资料收集采用问卷调查与深度访谈相结合的方法。研究总体为四川省L县团仓村（以下简称T村）8个村民小组中所有享受最低生活保障的村民，2011年年底该村总人口3476人，有41人为低保居民。本研究采用配额抽样和随机抽样相结合的方法选取30名低保居民构成研究样本：（1）从T村所在县民政局得到该村所有低保居民的名单，制作抽样框。（2）在41名低保居民中男性27人，女性14人。根据性别比，确定30名受访者中男性19人，女性11人。（3）采用随机抽样的方法抽出调查对象。笔者对每个调查对象进行入户调查和深度访谈。
（三）样本描述
30个受访者中，男性19人，占63.3%，女性11人，占36.7%；平均年龄60.43岁，20-29岁的占3.3%，30-39岁的占6.6%，40-49岁的占16.6%，50-59岁的占13.3%，60-69岁的占33.3%，70-79岁的占16.6%，80岁以上的占10%，59.9%的受访者年龄在60岁以上，即T村低保居民以老年人居多。从受教育程度来看，受访者中文盲或基本不识字的占53.3%，小学①的占33.3%，初中的占6.7%，高中的占3.3%，其他的占3.3%。由此可见，T村低保居民的受教育程度普遍偏低，86.66%的受访者受教育程度在小学或小学以下。从婚姻状况来看，受访者中未婚者占36.7%，已婚者占36.7%，丧偶者占26.7%。从居住方式上看，13.3%的受访者为单独居住，50.0%的受访者和父母或子女一起居住，有30.0%的受访者与兄弟姐妹一起居住。就身体状况而言，26.7%的受访者自述身体“非常差”、“很差”的占26.7%，“一般”的占30.0%，“很好”的占16.7%，没有一个受访者自述身体状况“非常好”。
总体看来，T村低保居民以男性居多，年龄集中在60岁以上，呈现出受教育程度低、身体状况差的特征。
二、实证分析
（一）农村低保居民社会支持网规模研究
社会支持网规模指个体能够获取支持的网络范围，常用网络成员的数量作为指标。在网络分析中，网络规模是测量网络质量或网络中所蕴含的社会资源的重要指标，个体的社会网络规模越大，网络中所具有的社会资源越多，个体能够动员社会资源的能力也越大。本研究首先分析农村低保居民各子支持网的规模现状，然后将各子支持网的规模加总从而获得农村低保居民社会支持网的规模。
1.农村低保居民经济支持网。分析结果显示：T村低保居民经济支持网规模为2.0，标准差为1.9。其中有23.3%的受访者表示去年没有获得过任何人的经济支持，20.0%的受访者去年获得过1人的经济支持，30%的受访者获得过2人的经济支持；76.7%的受访者经济支持网规模在3人及以下。
许传新、陈国华对武汉市老年人的社会支持网研究表明，老年人的经济支持网规模为2.47。〔5〕张文宏、阮丹青研究发现，天津市农民的经济支持网规模为3.22。〔6〕贺寨平研究发现，天津市城市贫困人口经济支持网规模为1，其中有39.6%的调查对象的经济支持网规模为0，90.3%调查对象的经济支持网规模在3人以下。〔7〕
由此可见，农村赤贫群体的经济支持网规模较小，但高于城市贫困群体。在调研过程中，当询问受访者“去年有多少人曾给你无偿货币援助”时，大部分人回答是：“没有人，别人都拖着自己的家，哪个有闲钱给你哦！”在进一步追问后，他们才能回想起哪个曾经给了钱。受访者的第一反应说明：在日常生活中，他们获得私人货币性支持是不常见的。社会交换理论认为，人们之间的互动产生于社会吸引，社会吸引产生的前提是双方都认为彼此拥有自己没有的但是自己又需要的资源，于是人们通过互动、交换建立社会关系。农村低保居民在经济资源的拥有上无疑处于十分贫困的状态，因此获得别人无偿经济援助的机会自然较小。
2.农村低保居民生活物品支持网。在日常生活中，低保居民若能得到他人提供的诸如柴米油盐、衣物、食品等生活物品的救助，将在很大程度上减轻其生活压力。本研究发现T村低保居民的生活物品支持网平均规模为2.63，标准差为2.68。33.3%的受访者生活物品支持网规模为1人，30.0%的受访者生活物品支持网规模为2人；93.3%的受访者得到过别人的生活物品支持。这表明，在农村地区，村民对生活贫困者的物质救助是较为常见的。
3.农村低保居民劳务支持网。如前所述，T村低保居民多为年老体弱者，劳动能力的欠缺为其生活带来诸多不便，因此分析低保居民的劳务支持网有重要意义。研究发现T村低保居民的劳务支持网规模为1.9，标准差为1.26。43.3%的受访者劳务支持网为1人，43.3%的受访者劳务支持网为2人；86.7%的受访者劳务支持网在2人及以下。由此可见，T村低保居民的劳务支持网规模较小。
4.农村低保居民社交支持网。T村低保居民的社会交往支持网规模为2.1，标准差为2.99。26.7%的受访者社交网络规模为0，36.6%的受访者社交规模为1人，16.7%的受访者社交支持网规模为2人；80%的调查对象社交支持网规模在2人及以下。调研过程中，我们发现农村低保居民遭到社会排斥是一个普遍现象。
库利的镜中我理论认为个人对自己的角色认同是通过看其他人眼中的“我”所形成的，即“我看人看我”。当个人的角色认同形成后，就会按照这种认同来行动，从而强化这种认同。大部分农村低保居民认为别人不愿意和自己交流，自然也就不愿意和别人交流而自我边缘化。
将各子支持网的人数加总，我们可以得到农村低保居民社会支持网的总规模（见表1）。
由此可知，T村低保居民的社会支持网平均规模为8.63，标准差为5.67，50%的低保居民社会支持网规模在6人及以下。相关研究中，贺寨平等发现，天津市城市贫困人口的社会支持网络规模为2.55；〔8〕洪小良测量北京市城市贫困人口的社会支持网规模为2.21；〔9〕韦璞研究指出，贵州省黄果树贫困老年人社会支持网的规模为8.4；〔10〕尹志刚、洪小良对北京市低保劳动家庭的就业支持网研究发现其支持网规模为1.2。〔11〕
（二）农村低保居民社会支持网关系构成分析
①社会支持网人数=经济支持网人数+生活物品支持网人数+劳务支持网人数+社交支持网人数。
②本研究将互动频率操作为“经常联系、偶尔联系、一般、很少联系、基本不联系”，将情感密度操作为“非常亲密、亲密、一般、不亲密、非常不亲密”，将信任程度操作为“非常信任、信任、一般、不信任、非常不信任”，将互惠交换程度操作为“经常为其提供力所能及的帮助、偶尔为其提供帮助、一般、较少为其提供帮助、从未为其提供帮助”。在进行问卷分析时，分别对五级量表进行赋值，经常联系为5分、偶尔联系为4分、一般为3分、很少联系则得2分、基本不联系得1分；将4个指标的得分情况进行加总后，除以该关系被提及的频数，就可以得到该关系类型的关系强弱总分。分值越高，关系越强；反之则越弱。
③计算公式为：Σ（该关系相应取值提到的频次×该关系相应取值）/该关系被提到的频次，如父母这一关系类型在互动频率上的取值为：（13*5+1*2）/14=4.78。
社会支持网关系构成是指受访者与支持提供者的关系类型的构成情况，用某种特定关系占所有关系的百分比来表示。〔12〕关系构成研究主要回答什么样的关系类型提供什么样的帮助，以及哪种类型的关系在低保居民的社会支持网中发挥着重大作用这两个问题。本研究把关系分为亲属关系和非亲属关系两大类，其中亲属关系指父母、配偶、子女、兄弟姐妹、其他亲戚等五类，非亲属关系则主要指朋友和邻居。根据实际调查的情况，本文将朋友和邻居合并为一项，用“朋友邻居”指代非亲属关系。
经济支持网分析结果显示：亲属关系在经济支持网中扮演着重要角色。而且子女和兄弟姐妹在农村低保居民的经济支持上发挥的作用远远大于父母、配偶和其他亲戚。张文宏、阮丹青对天津城乡居民的经济支持网分析结果表明：子女在经济支持网中发挥的作用较小，邻居在经济支持网方面具有相当重要的作用。〔13〕本研究发现子女在农村低保居民经济支持网中的作用较大，朋友邻居在其经济支持网中的作用相对较小。
生活物品支持网分析结果显示：兄弟姐妹在生活物品支持网中发挥的作用不可替代，占所有提到关系的26.2%；其次是朋友邻居，约占所有提到关系的24.6%，排在第三位的是子女这一关系类型，约占所有提到关系的19.7%。在生活物品支持方面亲属和非亲属都发挥了较大作用。
社会交往支持网分析结果显示：朋友邻居是低保居民社会交往的首选对象，其次是其他亲戚，排在第三的是子女、父母。在经济支持网和生活物品支持网中都发挥较大作用的兄弟姐妹关系类型没有出现在社交支持网中。
劳务支持网分析结果显示：在低保居民的劳务支持网关系构成中，朋友邻居这类关系共被提及了16次，占比29.6%；子女被提及了12次，占比24.1%；兄弟姐妹被提及10次，占比18.5%。可见，朋友邻居、子女、兄弟姐妹在农村低保居民劳务支持网中发挥着重大作用。而配偶、父母、其他亲戚发挥的作用则相对较小。
综上分析可见，子女和兄弟姐妹是农村低保居民经济支持的主要提供者，父母和配偶在经济支持方面的作用较小；兄弟姐妹、朋友邻居在农村低保居民生活物品支持网中所起的作用较大。朋友邻居在农村低保居民劳务支持和社交支持方面充当着主力军的角色。
（三）农村低保居民社会支持网关系强度分析
社会支持网关系强度是指被支持者与支持提供者的关系亲密度。本研究采用美国社会学家格拉诺维特提出的互动频率、情感密度、熟识或相互信任程度、互惠交换程度4个指标来测量个体之间关系强度，并用利克特五级量表进行测量②。
分析结果显示：“父母”这一关系类型在互动频率上的得分为4.78③，在信任程度、亲密程度上的得分均为5，在互惠程度上的得分为4.21，其关系强度的总分为18.99。“配偶”在四个指标上的得分均为5，其关系强度的总分为20。“子女”在互动频率上的得分为4.69，在信任程度上的得分为4.8，在亲密程度上的得分为4.84，互惠程度上的得分为3.28，其关系强度的总分为17.61。“兄弟姐妹”在互动频率上的得分为4.04，在信任程度上的得分为4.47，在亲密程度上的得分为4.63，在互惠程度上的得分为2.58，其关系强度总分为15.72。“其他亲戚”在互动频率上的得分为3.31，在信任程度上的得分为3.55，在亲密程度上的得分为3.65，在互惠程度上的得分2.31，其关系强度总分为12.82。“朋友邻居”在互动频率上的得分为4.32，在信任程度上的得分为3.84，在亲密程度上的得分为3.89，在互惠程度上的得分1.72，其关系强度总分为13.77。
由此可见，低保居民社会支持网的关系由强到弱依次为：配偶—父母—子女—兄弟姐妹—朋友邻居—其他亲戚。以往的研究通常把亲属关系简单等同于强关系，非亲属关系则等同于弱关系，如边燕杰、洪小良等。〔14〕虽然大部分亲属关系的确属于强关系的范畴，但是本研究的结果表明，朋友邻居关系强度大于其他亲戚。因此，用亲属关系指代强关系有待商榷。
三、研究结论和讨论
（一）农村低保居民社会支持网特征和缺陷
农村低保居民社会支持网规模较小，平均规模为8.63人，其中经济支持网规模为2人，劳务支持网规模为1.9人，生活物品支持网规模为2.63人，社交支持网规模为2.1人。亲属关系对农村低保居民的支持主要体现在经济支持和生活物品支持上，非亲属关系对农村低保居民的支持主要体现在社会交往和劳务支持上。 农村低保居民社会支持网中主要关系类型的关系强度由强到弱依次为：配偶—父母—子女—兄弟姐妹—朋友邻居—其他亲戚。
1.经济支持弱化。T村低保居民的经济支持网规模为2人，近亲即子女和兄弟姐妹是经济支持的主要提供者，血缘关系蕴含的责任与义务是低保居民获取经济支持的文化基础。但是市场经济的全面渗透、劳动力快速流动和人口政策等因素，促使T村传统的救助文化被解构，传统文化强调的家族救助在社会转型过程中慢慢弱化。在T村，兄弟姐妹对低保居民的经济救助已经消减，可以预见的是在不久的将来，低保居民的经济支持网将萎缩到子女这一关系类型。农村低保居民经济支持的弱化无疑会使其生活更加艰难。
2.物品支持单一。虽然生活物品支持网是农村低保居民各子支持网中规模最大的一个，且生活物品支持网关系构成较丰富，但是从支持内容看略显单一。废旧衣物是农村低保居民获得的最主要的生活物品支持，食品、电器、农具相对较少。在过去，村集体会给低收入居民粮食、盐、油等，村民自家吃剩下的饭、菜也会给低收入居民送去。现在，这种形式的救助基本消失了，低保居民在这些方面的相应开支也越来越大。
3.劳务支持减弱。“换工”本是农村较为普遍的现象，然而在T村，这种农村民间的无偿互助消失了。农忙时节，包工队有偿揽走了几乎所有农活，这使得换工制度渐渐退出历史舞台。农村低保居民没有钱雇佣包工队，也不能够换工，因此只能花钱请人干活。劳务支持的减弱，使缺乏劳动力的农村低保居民日常生活变得更加困难，虽然村民们偶尔还是会无偿为低保老人挑水、搬东西，但是这种现象已经不常见。
4.社会交往边缘化。首先，农村低保居民的社会交往意愿薄弱。低保居民认为自己家境贫穷或者行动不便，会遭人嫌弃，因此主动回避与他人进行过多交流而将自己封闭起来。这种自我封闭现象在农村低保老年人和残疾人中表现得较为明显。其次，农村低保居民缺乏社会交往的经济条件。T村里的茶馆是人们聚会社交的场所，大部分村民在空闲时间里都乐于去茶馆打麻将消遣，而去这些地方即使不打牌也得花茶钱，农村低保居民的经济状况本来就拮据，没有闲钱去参与村民日常的社会活动，久而久之就被边缘化了。
（二）扩充农村低保居民社会支持网的政策讨论
1.加大对农村低保居民的经济救助力度。在低保居民经济支持网因制度变革而萎缩的背景下，政府应该承担起社会救助功能。子女和兄弟姐妹对低保居民经济方面的支持随意而零散，很难成为低保居民经济收入的稳定来源。因此，政府制度性的经济救助显得十分重要。首先，政府应根据物价变化适时调整最低生活保障标准；其次，政府在制定和实施其他惠农政策时，应对农村低保居民这个群体给予特殊关注。
2.改善低保居民生存条件，扩充其生活物品支持网的内容。政府除了给予低保居民货币形式的救助外，应积极宣传动员和鼓励村集体、村干部、社会组织等给予农村低保居民多种形式和内容的生活物品支持。首先，政府可以对农村低保居民按月提供米、盐、油的救助，以实物和货币相结合的方式，改善农村低保居民的生活质量。其次，政府可以实施一些改善基本生活条件的扶贫项目，如为农村低保居民免费打水井方便其生活用水，免收农村低保居民电费等以减轻低保居民的生活负担。再次，加强村级组织和村干部的服务意识与能力，鼓励他们过年过节主动到低保居民家里慰问，帮助解决其生活困难。
3.为有劳动能力的低保居民提供就业支持。眼下，包括T村在内的农村正在如火如荼地开展新农村建设运动，整田、特色产业基地、养殖场、经济林建设等新农村建设项目需要大量劳动力，政府可以要求项目承包方为有劳动能力的低保居民提供就近就业的机会，用以工代赈的方式增强农村低保居民通过参与适度劳动获得经济收入。
4.加强农村社区文化建设，保存和发扬社会互助传统。虽然市场经济价值观不断冲击和改变农民的思想观念，但是政府应该积极提倡和保护传统的邻里互助、团结友好等优秀文化。政府和社会组织可以帮助村里组织开展一些丰富多彩的文化娱乐活动，在充实村民文化生活的同时，宣传互助思想，鼓励邻里与低保居民交往，以减少低保居民的社会排斥感，促进社区团结。
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一、*村农村低保工作基本情况
全村4个村民组,534户人,1450人,有耕地面积1085人,农业人口1288人,占尽大多数。200景区农村低保对象85户,138人,其中一类对象5户、5人;二类对象29户、45人;三类对象19户、32人;四类对象16户、26人;五类对象16户、30人。低保户占全村总户数的15.9%,参保人数占全村总人数的9.5%。按目前的发放标准计算,全年可发放低保金74780元,均匀每人的年保障标准为541元。
二、存在的主要题目
1、熟悉上存在误区。一是存在福利工程论。有近一半受访干部对低保工作的法制性熟悉不足,以为低保工作是党和政府的一项福利工程,可有可无,可多可少,随意性较大,钱多了就多保一点,钱少了就少保一点,因钱定人。二是存在城市优先于农村论。部分乡村干部以为,同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比,前者最最少还拥有赖以生存的生产资料—土地,而城市三无职员、下岗职员等,失往工作,就失往了任何经济来源,因此,城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。
三是存在金钱决定论。
1、部分乡村干部对如何充分利用现有条件最大限度地发挥低保制度的社会效益考虑未几,更多是考虑本乡如何争取更多的低保资金。部分乡村干部一谈困难总是单纯说“就是钱少了!”,他们以为钱多了就可以解决所有的困难。
2、实际保障范围与保障政策不一致。就风景区开展低保工作情况来看,主要保障对象是农村尽对贫困的人口,低保的覆盖面不够广,2008年9月扩面提标后,*村的低保人数为138人,但还是没有做到应保尽保,全面摸底年均收进低于820元低保线的有200多人,有近百人在低保线以下未能参保。但“僧多粥少”,低保资金和低保指标有限,只能有多少钱办多少事,先解决最特困类弱势群体。
3、保障标准不能满足现行基本生活的需要。多数基层干部以为,现在农村基本生活资料涨价不少,最低保障线相对较低;救助对象得到的补差也不高,*村最高也只能领到235元/季度,低的才95元/季度,人季度均匀只有135.47元,难以有效保障低保对象的基本生活需要。我们以一类对象为例:大多数都是五保户和孤儿孤幼,无任何其它收进,按政策理论,假如他们的年收进为200元,其月收进约为17元,再加上每月应得的低保金78.3元,总计月收进为95.3元,按目前的物价只能买30斤大米和3.4斤猪肉,就连买盐巴的钱都没有了。
4、农村低保对象界定存在困难。界定标准的困难说到底是收进难以确定。和城镇居民相比,农村居民收人有其自身特点,使得在收进界定上存在一定困难:第一,收进难以货币化。由于农村居民收进中粮食等实物收进占相当比重,在价值转化过程中,存在较大的随意性。第二,收进的不稳定性。除农作物收获的季节性及受自然灾难的影响较大等因素外,外出务工职员的增加,也增大了收进的不稳定性。第三,老年人口赡养费收进无法确定。家庭赡养费题目极为复杂。如何计算赡养费,如何确认是否给付,给付多少?没有标准,也就无法统计。第四,农村家庭收进具体计算办法不科学。比如,农村家庭种、养殖业设定的收进是假定一个正常劳动力劳作后所获得的收进,一个弱劳动能力者通常难以达到。一亩地定纯收进400元,实际上很难达到这个水平,养一头猪定纯收进200元,不是专业户,家养的最多实在也就是100元左右。
5、工作不够规范。风景区虽明确了农村低保标准,但在实际操纵过程中,各乡、村委对农户的收进、生活等基本情况的统计工作相对滞后,基本没有全面、正确、完整的数据,存在根据上级的保障指导数确定保障种别,再倒算其收进的“先果后因”现象。还存在依据低保资金的多少来分配低保对象指标,把原有的特困群众对象转为低保对象,存在按人口均匀分配低保人数的现象,应保难保、能保漏保的情况不少。在保障人数有限的情况下,存在不同程度的“人情保、关系保”的情况。另外,由于乡村工作事务杂,时间紧,低保对象的“三公榜”有流于形式现象,不能够充分保证村民的知情权,监视权,无法真正做到公平、公正、公然。
7、低保工作缺乏基本条件。突出表现在:一是缺少工作职员。村、乡两级普遍反映,人手比较紧张,工作难以落实。二是缺少办公设备。据了解,四乡级民政部分没有专用的计算机、打印机等工作设备,大量的家庭收进核实、有关数据统计与传送、基础档案材料的制作和治理等,都要靠手工来完成。
三、进一步做好农村低保工作的几点建议
1、进步思想熟悉,增强农村低保工作的责任感和紧迫感。低保是社会救助体系的主体和最后一道安全防线,作为一个农业大国,农村低保工作是关系到我国能否全面建设小康社会、构建*社会的重要题目。只要还存在低保的阳光尚未普照到的尽对贫困人口,就谈不上最少的社会公平。低保是政府对其公民应尽的义务,是社会救济而不是福利,更不是施舍。农村低保既是社会主义公共财政的重要内容,也是政府行使的基本社会职责。基层一线工作职员应该加强这方面的思想熟悉。
2、进步保障标准,扩大低保覆盖面。在对*村农低保工作的调查中,全村在低保线820元以下的贫困人口有256人,目前参保的只有138人,尚有118人未能参保。低保对象的收偏低,如一类对象月收进只有95元,不能满足现行基本生活的需要。
3、完善低保资金筹集机制。要实现“应保尽保”,财政负担相当大,所以,除省地县各级财政加大投进低保资金外,还应借助社会气力,发挥民间资本的重要作用,“劝富济贫”,重视各地的慈善机构建设,引导社会资金积极投身慈善事业,争取慈善基金对农村低保的支持。
4、正确界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象应包括因缺少劳动力、低收进造成生活困难的家庭;因灾、因病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳动努力,仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面调查了解把握贫困家庭的成员结构、收进水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上,结合最低生活保障线标准的确定,分种别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围,严格按审批程序进行。力争达到一个不错、一个不漏,真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。
5、创新工作机制,实行“阳光低保”。一是进一步建立健全公示制度。在乡、村两级建立永久性公示栏,并将动态变化情况及时进行公然,做到一季度一公然,及时接受群众的监视,做到公正、公平、公然,实现真正的阳光低保。二是建立月报、季报制度。乡村两级按月将低保对象的动态情况进行一次调查摸底统计上报,以便及时把握对象的动态情况,把好进出口关,更好地促进动态治理的正确性、及时性、科学性。三是建立相关部分责任追究制度。上级部分对低保实施的相关部分明确其相应的责任及追究制度,各相关部分切实履行其职责。四是实行挂牌治理,增加透明度,接受群众的监视。
6、加强基层低保工作网络建设。基层低保工作编制、机构不完善,工作气力薄弱,是影响低保工作顺利开展的突出题目。建议在乡、村两级设置专职的民政低保信息员,乡镇做到有机构、有专职低保职员。村级确定低保信息员,根据工作量的大小,由风景区财政部分每年给予一定的劳动报酬。加强对农村低保工作职员的业务培训力度,进步低保工作职员业务素质和工作水平,加强农村低保网络建设,实现信息共享。
7、形成“政府同一领导、部分密切配合”的工作格式。建立农村最低生活保障线涉及面广,工作量大,需要各有关部分的积极配合。应在地方政府的同一领导下,加强部分之间的合作,探索实行住房救助、医疗救助和教育救助等办法与措施,对低保对象的子女就学、就医、住房等题目,辅之以物质、政策等方面的措施,使低保工作真正形成部分齐抓共管的良好社会氛围。
8、增强自身“造血”性能,尽早脱贫致富。对那些有劳动能力和自救能力的,要实行包帮制度,制定包扶计划,要形成社会救助的良好氛围,社会各界及各有关部分通过敬老认亲、扶贫认亲、联络济困、对口帮扶、包户扶贫、扶残助残等形式,与保障对象家庭结对子,帮助解决各种困难,提供生活和精神援助。同时,在给予低保户物质救助的同时,给予和城市低保对象等同的优惠政策,鼓励、扶持他们通过其自身的努力脱贫致富。要
一、农村低保家庭生活现状
（一）低保户产生的原因
1、鳏、寡、孤、独。这些特困户，多数年迈体衰，丧失劳动能力且一人独居。他们虽无其他赡养、抚育义务，但由于没有稳定的收入，处于泥菩萨过河自身难保的状况中，若遇天灾人祸，抗风险能力极低，是政策扶持的重点。
2、遭遇天灾人祸。这种情况多是家中的“顶梁柱”遇车祸、患恶性疾病或其他意外创伤，有的基本丧失劳动能力，有的在支付巨额的医疗费用后，家中负债累累，举步维艰，难尽赡养、抚育义务，导致新的鳏、寡、孤、独，子女也被迫辍学、外出打工。
3、家庭成员中有老、弱、病、残者。家庭成员的弱智、低能、患大病卧床，先天后天残疾失去劳动能力，年老体弱生活不能自理，仅靠家庭成员的扶助，又无其它稳定收入，造成长期精神、经济负担。
4、其他原因。因子女上大学返贫；耕地少又无其他技能，生存能力较弱；家庭主要赡养、抚养人死亡的祖孙家庭等。
（二）低保家庭的基本生活状况
1、收入水平低，生产能力不强。问卷调查的200户低保家庭人均年收入775.3元，相当于普通农户总收入的33.7%。他们没有三轮车、拖拉机等现代农机具，生产工具还是停留在传统的锹、镢、锄水平，主要生产方式还是靠人畜耕作，加之不具备其它特长技能，仅靠种田为生，无力发展种植、养殖、加工等家庭经济，也无力外出打工，收入微薄。从收入结构看，农村低保家庭的种、养殖收入、打工收入均低于普通农户16―20个百分点，而在接受儿女赡养、亲友资助及社会捐赠和其他社会救济方面比普通农户要分别高出15、13、8个百分点，占总收入的43%，说明在自身生存能力不足的情况下，外来资助是这些家庭维持生计的重要支撑。
2、消费只为生存，恩格尔系数高。由于收入低，低保户总体消费水平也较低，食品支出占到46.2%。在食品消费中主要以粮食为主，蔬菜、食用油、肉、蛋、奶、水果、水产品消费比例依次降低，实属生存性消费，仅限于吃饱饭、不挨饿，离健康营养与生产发展还有较大距离。我们走访的低保户有的还住在土坯房里（约占1/5），庭院破败，衣衫陈旧，日用品仅有锅、碗、瓢、盆和被褥等必需品。低保户与普通农户相比较，其水电燃料费和医药费分别高出2.6和19.9个百分点，这是因为当地没有对低保户采取相关优惠政策，使他们在低水平的消费基数上能源支出比例相对较高。医药费用高是低保户的一个突出特征，因残、因病致贫是当前农村贫困产生的重要原因之一。
3、入不敷出，应急能力差。调查表明低保户的平均消费水平为928.8元，高出总收入153.5元，超支部分一是来源于国家扶持，二是来源于亲朋帮助，三是无奈形成债务。从每月的具体情况看，若无突发性事件的影响，收入倒挂现象并不严重，但遇到像生病、子女上学这样的情况，入不敷出现象就相当严重。一位60多岁的独身老人，屋顶漏水需要修缮，但修理费需100多元，他拿不出这些钱只好用塑料布遮顶暂避雨水。另有一个家庭，夫妻双双因车祸死亡，留下祖孙二人，奶奶年迈多病，不能劳动。新学年到来之时，虽然政府已免去义务教育的学杂费，但孙子在学校的生活费、住宿费没有着落，依然使老人心急如焚。调查显示，82%的人领取低保金后首先用于生活开支，其次是医疗、生产和子女教育。
二、农村低保工作中存在的主要问题
巨鹿县、邢台县分别于2003年和2005年建立实施了农村最低生活保障制度，县乡两级政府本着“以民为本、为民解困”的执政理念，十分重视农村低保工作的开展，制订了一系列政策、制度和措施，低保工作逐渐步入规范化轨道，但仍有一些问题期待解决：
（一）保障面窄，保障标准低
截止2008年6月底，巨鹿县有低保户7862户，8960人，月人均补差51.1元，占农业人口的2.8%，到2008年底，最低生活保障面将达到3.8%左右，保障金标准由2007年的638元提高到738元，人均增长100元。邢台县目前保障面已达3.8%，2008年新增农村低保对象8880人，基于当前物价上涨，为了不影响困难群众的基本生活，今年5月、7月他们两次人均月增补20元，人均月补助60.5元，享受低保的人群和低保金额呈逐年增长趋势。但是由于某些农村地区自然条件差、经济发展落后、社会保障体系薄弱，仍存在相当数量的边缘贫困人口，加之有些生活困难的农民还不了解农村低保制度，或者对其申请条件和程序不十分清楚，因此，各县农村低保制度还没有完全覆盖到应享受低保的农村贫困家庭，受惠人群有限。如巨鹿县张王疃乡是贫困县中的贫困乡，该乡农民大多以种地为生，外出打工者甚少，农业收入人均不足700元，如果按照该县规定的低保线，全乡大部分人口都应在线内，但是这样的话，财政将无力承担。所以，目前的实际做法是用分配名额的方式，“矮子里面拔将军”，在贫困人口中找最贫困的给予低保待遇，而且低保名额要平均分配。所谓“低保户”实际是“低保人”，通常一户只能有一人享受低保。如前所述，低保家庭往往非病即残，亦或鳏寡孤独年迈体弱、年幼无着，这样的人一个月50-70元保障金，每天仅增加2元左右现金支配，生活困难程度可想而知。而所谓“应保尽保”也是在限定名额内的保障，和真正意义上的应保尽保还有较大距离。调查显示，有95%的低保户对低保政策表示满意，同时希望提高低保金额度，进一步扩大低保面。
（二）制度不完善，随意性强
主要体现在低保入口环节。目前，在低保对象的确定上，各地基本上都采取了个人申请、村评、乡审、县批的程序，在这一程序中最为关键的是村评乡审环节，由于对低保对象收入调查和核实存在较大困难，上级部门不可能对每个申请人实地严查细究，县乡两级政府主要凭村上报材料来裁定。所以，村级评议是否公正往往是确定低保对象的决定因素。而一些村庄民主评议制度名存实亡，所谓评议实际是村干部一人或几个人私自决定，直接导致“优亲厚友”“关系保”“人情保”“骗保”现象出现。
监督制度薄弱也是农村低保工作中的一个突出问题。首先，农村贫困人口多数受教育程度较低，民主法制意识淡薄，对于政府部门在低保工作中的做法是否合理，质询的意识和能力较差。其次，由于农村贫困人口处于社会的最底层，参与经济和政治活动的能力都较弱，有时不能引起社会公众和政府部门的充分重视，造成对低保工作的舆论监督和上级监督不力。最后，由于法制监督缺失，对设法骗取低保金的人员或出具、伪造假证明的单位和个人没有明确的处理意见和办法，导致对错保、人情保的制裁仅限于发现之后停发保障金。违法成本低是造成低保工作上弄虚作假的重要原因。
（二）工作力量薄弱，管理不到位
农村低保涉及面广，参保人数多且分散，加之受自然条件、交通状况等因素的影响，对农村低保对象的调查审批、实施救助帮困、资金的拨付发放等环节都需要大量的人力物力投入。从被调查的两县看，目前都存在着人员、经费、设备投入不足的情况。第一，工作人员太少。以邢台县为例，2004年以来根据国家民政部要求，县乡民政工作新增了农村低保、城乡医疗救助、社会救助体系等多项业务，然而工作机构、人员、经费却没有相应地增加。乡镇一级仅设民政助理1人负责，而且是兼职，全县18个乡镇有民政助理员18名，需要管理的低保人员有13550人，人均管理753名。2008年涉及的低保金有800多万元，人均管理45万元，每半年还要调整一次低保对象，这样的工作量是在超负荷运转。随着形势的发展，乡村两级的民政工作量和工作难度将呈继续加大之势，原有力量已不能适应现有工作需要，严重制约了农村低保工作的规范管理和长远发展。第二，办公设备缺乏。邢台县目前80%的乡镇没有配备专用的计算机、打印机等工作设备，大量的家庭收入核实、有关数据统计与传送、基础档案材料的制作和管理等，都要靠手工来完成，导致工作效率低下，细化管理不到位。第三，工作经费紧缺。农村低保工作中的许多具体事项，如调查核定，印制低保对象申请表、审批表，配备必要的办公设备等，都需要有经费作保障。然而调查发现，在现行农村低保的制度设计中，工作经费是零预算。为缓解工作经费对制度落实带来的制约，各级民政部门普遍采取的策略是：向同级财政部门申请专项工作经费。由于各级财力呈倒金字塔形，越到基层工作量越大，而经费却越难以落实到位。
三、改进农村低保工作的建议
（一）加大财政转移支付力度
农村低保既是公共财政的法定责任，也是刺激低收入者消费的一项经济策略，还是缩小贫富差距维护社会稳定的政治选择，各级政府要从战略高度认识和重视农村低保工作，设定好财政支出的先后次序。对于经济发展相对落后、财政状况相对困难的县（市），中央和省市要加大低保资金的财政转移支付力度，以突破低保扩面提标的资金瓶颈。巨鹿县目前的资金投入上级与本级财政比例是42：58，邢台县为35：65，而理想的比例应为7：3。同时，地方政府也要提高认识，主动加大救助资金的投入。在以政府为主的资金投入渠道外，还要鼓励和引导社会力量参与农村低保救助，充分发挥个人、企事业单位、民间组织等各方面作用,为社会救助提供必要的补充。比如成立低保基金，对大额捐资的企业给予公开嘉奖及其他优惠待遇。
（二）拓宽低保帮扶渠道
要从多方面建立低保联动帮扶机制。第一，加强对农村低保户子女就学帮扶。这既是人力资本的投资，也是避免贫困代际遗传的手段。目前，我国已免除了农村中小学义务教育阶段全部的学杂费。在此基础上还应对低保家庭子女就学期间的生活住宿费、义务教育阶段之后的继续教育费用、毕业找工作等问题开展阶段性的帮扶救助。第二，加大对低保对象的再就业帮扶力度。只有具备参与市场竞争的能力，才能获取劳动力价值，在调查中许多低保户表达了希望政府能够为他们提供技术培训和就业信息的愿望。为此，各级政府要把救济与开发式扶贫相结合，通过就业培训和就业服务来帮助有劳动能力的困难家庭进入劳动力市场。第三，健全农村医疗保障机制。因病致贫是当前农村的一个突出问题，要预防和减少农村贫困，迫切而有效的方法就是为他们提供普遍的医疗保障。目前，要加强和完善正在实施的新型农村合作医疗的功能，在报销比例、报销项目上进一步扩宽；增加门诊和常见病的医疗服务，以便于疾病的早发现、早治疗，避免农民只有在小病变成大病时才去看病的现象出现。同时要严厉查处某些医院针对可报销项目高开价格，施行价格双轨制坑害农民的不法现象，使国家的新农合医保政策真正施惠于民。第四，实施收费减免和慈善救助。巨鹿县过去饮用水缺乏，县政府下大力气实施了“村村通”自来水工程，一般农户都有了洁净方便的水源，但个别低保户因为交不起施工费，至今还要花钱买水喝。鉴于这种情况，建议对农村低保户的有关收费实行减免，为他们更好地生产生活打造助力平台。目前，在一些城市开展的慈善超市、爱心超市很好地搭起了贫困户和爱心居民之间的互助桥，建议这种帮扶形式在农村也开展起来。
（三）加强农村低保工作机构和队伍建设
在乡镇成立低保工作办公室，增加编制与经费将会极大地促进农村低保工作的开展，但在目前编制与机构暂时不能解决的情况下，一些地方的创造性做法值得借鉴。巨鹿县的做法是，县成立社会救助中心，各乡镇成立社会救助所，各村采取“政府花钱买岗位”的办法，招聘社会救助员，救助员每月有50元薪金，由社会救助员对农村半自理或不能自理的五保老人和低保困难户实行全方位的服务，包括：每周走访一次救助对象，了解他们的生产、生活情况，帮助他们解决实际困难，对生活不能自理的提供吃、穿、住等各种服务，并代领救助金、代购生活用品。社会救助员与社会救助中心签订合同后，实行统一培训和管理，不合格的随时予以辞退。目前，该县已招聘102名社会救助员，涉及144个村，他们计划再招聘部分救助员。同时，该县还通过发放“救助券”的方法，帮助困难户解决生活生产中的实际问题，即民政部门发给困难户“救助券”，困难户找人照顾，支付“救助券”，再由提供服务的人到民政部门凭“救助券”换取劳务费。以此实现广覆盖、多角度、深层次的社会救助，真正帮助困难群众解危济困。邢台县的做法是，安排选调生和大学生村官负责乡村民政工作。民政工作政策性强、难度大，做好这项工作需要较高的政策理解能力和吃苦耐劳、秉公办事的精神，也需要数据统计、档案管理、人际沟通、调查研究等项技能，选派一些有知识、敬业务实的大学生从事这项工作是大学生和民政部门的双赢。目前，省内外一些高校已经开办了社会保障、社会工作等专门学习社会救助的专业，今后有关部门在设定岗位时应更多考虑专业人才的使用。
（四）健全农村低保工作制度
1、建立健全低保对象家庭收入的申报和统计制度。统计部门要会同财政、民政部门制定农村低保家庭收入申报表和统计制度。哪些来源应计算家庭收入、哪些不应计入家庭收入，要在申报表中详细罗列和说明，以便乡镇和村委会核实和县（市）民政、统计部门审核。要改进农户家庭收入计算的内容和方法，以增强核实的可操作性和准确性。凡是申请农村低保的家庭均应按统计局和民政局的要求自行填制家庭收入申报表和相关统计调查表格，然后由乡、村两级逐户核实低保家庭收入申报的真实性。通过建立低保家庭收入申报制度，不仅可以为县（市）政府确定当地农村低保标准提供依据，而且可以掌握各县（市）农村低保家庭的收入变化情况，为政府改善农村低保人群的生活状况提供政策依据。
2、建立健全低保对象的民主评议制度。为了保证低保对象确定的公平、公正，在收入计算的基础上，要特别重视发挥群众评议的作用。要选择那些敢讲真话、原则性强、群众威望高的村民代表结合“两委”成员组成评议小组，评议组成员应占全体村民的一定比例。要制定评议工作纪律，防止优亲厚友、违规操作、打招呼、批条子等现象。要明确评议工作方法，一般采取实名或无记名投票制初步推选出保障对象。同时，要建立严格的审批制度、三榜公示制度。
3、建立健全低保对象的动态管理制度。低保对象确定后，管理方面要以动态管理为核心，保证该进的进、该出的出。为了做好动态管理首先要制定分类核查制度，定期核实低保对象的生活水平，如对“三无”对象一年复核一次；家庭收入相对稳定的，半年复核一次；家庭收入经常变化的，每季度复核一次。其次要建立主动退保奖励制度，鼓励有劳动能力的低保对象就业。最后要有严格的档案管理制度，明确和掌握低保户的变动情况。
