时间：2022-06-20 04:09:06
一、 基本情况
张泉村位于大城子镇北，地处深山区，下辖四个自然村（东沟、东张泉、西张泉、段洼寺），现有77户，201人。2010年人均纯收入8134元，以核桃、板栗、苹果、杏等林果种植为主要经济来源。
近年来，我村按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，深入发动社会力量，参加新农村建设，倡导社会新风尚，努力促进社会和谐。现有党小组3个，党员15名。
自开展深入学习实践科学发展观活动以来，我村党支部认真贯彻落实镇党委的要求和精神，广泛开展干部大下访活动，以做好农村管理、服务工作、保持社会稳定为目标，加强两委班子建设，提高党员队伍素质为重点，狠抓村集体经济建设，党组织的战斗力和凝聚力得到明显增强，党员先锋模范作用得到较好发挥。
二、 存在问题
1、党员管理教育工作不能适应新形势的需要。由于农村党员年龄偏大，文化水平偏低，加之有少部分党员出外工作，使教育管理工作难度更大，影响农村基层党组织的建设。
2、村工作人员服务意识和“以人为本”的思想体会还未学深透，忽视了知识能力的培养再造，对很多新事物、新知识学习掌握得不够深，学习的内容不系统，现代化知识、技能有所欠缺，今后需加强建设新农村方面知识的学习。
3、农村基层工作日益繁重，开展工作的人力、物力、财力、场所等缺乏。主要表现在：一是村委会工作任务越来越重，村委会承担镇属各单位交办工作越来越多，而且工作环节要求细而广。这种“上面千条线，下面一根针”的状况令村委会工作人员身兼数职，推进新农村建设有所影响；二是村的办公条件及村民文体活动设施有待于进一步改善，上级对农村要求越来越规范，相应各类型的建设要求增加，使原有办公场所远远不能满足。
4、天然果品基地建设成效不够突出。几年来，村在市、县、镇有关部门的支持下，投入大量资金搞公路、水利等基础建设，初步形成有机果品基地。经过村两委不断努力，大多数果农都非常支持和配合有机果品生产工作。但有少部分农户短视，在生产过程中仍然使用化肥、农药。
产生上述问题的原因是多方面的，从根本上说，是农村工作机制还不健全，从而影响新农村建设步伐的推进，制约了农村管理水平。
三、 下一步打算（对策或建议）
1、加强农村党员的管理和教育。开展以下几项工作：一是对辖区党员进行详细资料整理，根据党员的年龄、行业、文化等特点进行分类指导；二是实施党小组长职务补助，调动积极性，同时制定相应岗位责任制，增强工作责任感；三是对农村党员要以建立健全党员目标管理为载体，严格组织生活制度，开展民主评议活动和“创先争优”活动，提高党员素质；四是倡议各小组党员在本人自愿的前提下，自觉参与村政村务；五是充分利用农村党员干部远程教育网络，做好党和国家的方针、政策、法律法规的宣传，并做好农业技术的培训。
2、切实加强农村工作者队伍的建设。加强村“两委班子”建设，党支部要对村委会工作人员、村民小组长、村民代表要有计划、有目的地进行教育，定期参加组织学习或者到附近先进镇村学习取经，使他们开阔眼界，更新概念、增长知识、提高工作人员的能力和解决实际问题的能力。
3、建立健全各项工作运行机制，提高新农村建设水平。一是提高工作人员的工作效率，合理调配工作，暂时可解决人员不足问题，在集体经济许可情况下适当增加人手。二是加强对村民的教育宣传，保护环境发展休闲旅游；三是争取各级政府的支持，尽快成立村果品农民专业合作社，注册自己的商标，实现规模化品牌经营。
根据省政府9月30日召开的电视电话会议和市政府10月11日召开的动员会议精神，全省要在第四季度全面开展村庄基础设施和公共服务事业现状调查工作，以进一步摸清村庄基础设施和公共服务事业建设现状，了解社情民意，为各级党委、政府科学决策新农村建设的相关工作提供依据。为了贯彻落实好省市会议的精神，顺利完成省、市政府布置的调查任务，下面我就如何组织实施好这项工作，强调几点意见。
（一）提高认识，加强领导。这次村庄基础设施和公共服务事业现状调查，是要摸清全区和各镇街道范围内村庄通路、水、电、广播、电视、电信，以及生活污水和垃圾处理等现状，摸清农民群众最迫切要求解决的事项，进一步明确农村基础设施建设的投资方向和投资的具体内容，提出可操作的政策和措施。因此，搞好这项调查有利于各级党委、政府在下阶段社会主义新农村建设工作中，按照科学发展的要求，依据实情，把握全局，统一规划，突出重点，分类指导，稳步推进；有利于合理配置资源，科学决策，切实解决好新农村建设中农民群众反映的迫切问题；有利于各级、各部门进一步转变工作作风，深入基层为民办实事，进一步密切干群关系。因此，各级、各部门要充分认识开展调查工作的重要性、紧迫性，统一思想认识，重视这项工作。要充分认识到这项工作是新农村建设的一项基础工作，是各级政府的份内事。区里已建立专项调查领导小组及其办公室，各镇、街道也要成立相应的机构，组织专门力量，集中精力和时间，负责调查工作的组织实施、数据汇总分析等。各镇、街道政府（办事处）的主要领导要亲自过问调查工作，分管领导要亲自抓，一级抓一级，层层抓落实，确保这项工作的顺利开展。
（二）明确任务，落实责任。这次调查是全省性、全面性的专项普查，内容分为基本情况、基础设施和公用事业、问卷调查等三大部分。调查对象为全区范围内所有自然村及以上的村庄，对每个村庄基础设施建设和公共服务事业现状进行全面、专项、详实的调查，全面了解和掌握每一个村庄通路、水、电、广播、电视、电信，以及生活污水和垃圾处理等基础设施和公共事业的现状。为切实做好这次调查工作，必须进一步落实责任。区领导小组办公室具体负责调查的牵头和组织工作，负责全区面上工作的指导和督促，组织骨干培训、数据汇总和统计分析。区发展改革与统计局、规划与建设局、财政局、交通局、水利局、农经局、环保局、国土分局、电信秀洲分局、城郊供电分局等部门和单位必须紧密配合，齐心协力，组织好调查力量，对调查工作进行指导和对调查数据进行核实。各镇、街道政府（办事处）是这次调查工作的主体，要把这项工作作为近期工作的一个重点，在加强领导的基础上，配足配强办公室具体工作人员，配好审核员和电脑录入人员，并注重选派熟悉村庄情况、责任心强、工作认真负责的同志下村指导和帮助调查人员开展调查工作。同时，各镇、街道要落实工作经费、办公设施和场所等保障措施，以确保调查工作顺利开展。要精心组织区域内各行政村开展调查工作。各行政村要集中村干部和农村工作指导员等力量，集中时间、集中精力，分工负责，分片负责，扎实做好所在村的调查填表和及时上报工作。各调查人员在调查时一定要进村入户，实事求是，耐心细致地按照附表（件）要求以行政村为单位逐栏、逐项据实统计填表，既不要掺杂水分，也不要缩小数字。要明确调查责任，填表后村会计和驻村工作指导员要签名，村委会要盖章确认。各镇、街道要对村庄报送的表格逐村逐张审核，并形成统一的电子文档通过农民信箱上报区。区领导小组及其办公室要组织好对镇、街道报送情况的审核、汇总、统计和分析，并就如何完善村庄规划、实施分类指导、调整工作重点、突破制约瓶颈等方面提出可操作的政策和措施。调查报告要分类、具体，让人看了一目了然。
（三）搞好培训，打好基础。这次调查工作内容多、指标新、范围广、时间紧、要求高，与以往的常规调查有所不同。在调查内容上，涉及所有村庄的基础设施和部分公共服务事业情况；在指导设置上，涉及到城乡统一供给饮用水、污水治理、垃圾处理、通信网络等；在调查对象上，涉及所有行政村、自然村和农户；在工作要求上，时间紧而且要求保质保量，并尽可能采用现代信息网络手段。因此，抓好人员培训，特别是对村会计和驻村指导员的培训是基础和关键，直接关系到调查人员能否准确理解和掌握概念界定、统计填表，及浙江农民信箱的使用方法和本次调查方案的具体操作等实务。所以，培训工作必须做到应训尽训，凡训必会，务必使每一位参加调查工作的人员对调查指标的概念理解正确、填写规范完整，确保调查数据准确无误。省对各县市区的培训工作已经在10月11—13日完成，我区、镇两级的培训工作要在这次动员会结束后尽快开展。各镇（街道）、村的调查业务骨干由区领导小组办公室组织培训。其它参与调查的工作人员由各镇（街道）组织培训和指导。通过区、镇（街道）两级培训和指导，要求参加调查的工作人员准确掌握调查指标体系的设置要求、概念界定和填写方法。
（四）精心安排，确保进度。根据省、市两级政府要求，为了给明年各级党委、政府部署新农村建设相关工作提供科学决策依据，调查工作在四季度必须全面完成，村里的调查工作务必在11月5日前完成；镇、街道的审核、汇总、统计和分析工作务必在11月10日前完成；区的审核、汇总、统计和分析工作务必在11月15日前完成。为了按时完成调查工作，结合我区实际，整个调查工作大致分四个阶段进行：
1、准备阶段（10月11日—10月16日）。根据省、市要求，结合我区实际，制订全区开展村庄基础设施和公共服务事业现状调查的实施方案，做好调查的各项准备工作。:
2、动员培训阶段（10月17日—10月23日）。召开动员会议，开展培训工作。区组织对各镇（街道）、村的调查业务骨干进行培训，镇、街道组织对各村参与调查的全体工作人员进行培训和指导。
3、调查实施阶段（10月24日—11月5日）。以各村村干部和驻村指导员为主要力量，开展全面调查，村级调查填表的基础工作务必在11月5日前完成；区、镇（街道）两级要组织有关人员进行督查、指导和帮助。
4、汇总分析阶段（11月6日—11月15日）。各镇、街道在11月10日前完成对村调查情况的审核、汇总、统计和分析，并真实客观地写出调查分析报告。区在11月15日前完成对各镇、街道调查情况的审核、汇总、统计和分析，在听取相关部门意见后，于11月30日前写出调查分析报告上报至市委农办，并做好资料整理归档等工作。
同志们，全省村庄基础设施调查工作是关系社会主义新农村建设全局的基础性工作，任务艰巨，难度较大。大家一定要有高度的责任感和紧迫感，振奋精神，齐心协力，扎实工作，为全面完成我区村庄基础设施调查工作，为加快社会主义新农村建设做出应有的贡献！
离曹家仅数十米远的桥头，便是曹继云被打死的现场。
5月10日晚，在家门口附近突遭袭击之后，51岁的曹继云不治身亡。
在村民们看来，曹继云的死与以下两件事有关：一、在向上级反映村里的土地违规使用情况时，曹继云曾被选为村民代表牵头人；二、在镇里的工作组进驻村里调查时，他曾向工作组反映问题。
谁是凶手？目前，通州警方正在追查当中。
村民家门口附近遭袭身亡
5月10晚，通州区马驹桥镇古庄村，村民蔡慧苹正在家中看电视，突然听到一阵急促的敲门声。
“我问是谁，没有人回答。”蔡慧苹看了一下表———晚9时55分。
敲门声仍然不止，院子里的狗嗷嗷乱叫。租住在蔡慧苹家的万志海也拿了个棒子出来看。
“我小心翼翼走到门口，听见门外有人说‘快开门’。”蔡慧苹听出是丈夫曹继云的声音，赶忙打开院门———月光下，曹继云满头是血，背靠着大门坐在地上，地上还有两大摊血。
“我问他怎么了？他只说，村里人打的，在桥头打我。”蔡慧苹说。
万志海赶了过来，和蔡慧苹一起把曹继云拖进院内。随后，万志海拨打110报警。
在等待110民警时，蔡慧苹把曹继云扶进了屋。她说，曹继云躺到床上后就开始呕吐不止，头上的血不断流出，已经说不出话来。
“为了让他休息，我当时没问他是谁打的。”蔡慧苹说。谁知，等到丈夫被送入医院后，她再没机会问这句话了。
随后，蔡慧苹沿着门口的血迹寻过去，在她家东侧30多米外的桥头，发现了一根一米多长、已经折成三节的镐把，上面还有血迹。
当晚10时20分左右，警车赶到，将曹继云送入通州第二医院。由于失血过多，该医院无法处理，随即拨打了120。当晚12时，曹继云被转入天坛医院。
5月11日早晨7时，医生通知蔡慧苹，因头部伤势过重，曹继云不治身亡。
天坛医院急诊室神经外科医生告诉记者，曹继云脑部多处受重击，有大量淤血。另外，其腿部、手部等部位有多处外伤，是被硬物击打所致。
目前，尸检报告已经交至通州区公安分局刑侦支队。蔡慧苹当晚从桥头捡到的镐把也被警方拿走。
村民牵头人被列入“被看人”
从2月份开始，51岁的曹继云就被村民们选为古庄村村民代表牵头人，带领村民到相关部门反映村里的土地违规使用问题。
“我们选他为牵头人，是因为他读书多、懂法律，又为人仗义。”村民范永生说。
2月28日，古庄村村民代表共同签署了一份罢免村委会主任刘富奎等村干部的提议书。
3月4日，在古庄村副书记甘英签下的一份“2005年3月4日下夜班看重点人”名录上，列出了“被看人”和“看管领导”，其中曹继云排在“被看人”的首位，“看管”他的是村干部范德录。范的夜班办公地点在村委会传达室，斜对桥头，距曹家不足百米。
蔡慧苹说，从那之后，她家便时有异常。“经常到后半夜时，大门会突然被人从外面推一下，像是要看看是不是上了锁，引得院里的狗直叫。”
租住在曹继云家的万志海也说，他经常在晚上听见院子内的狗叫个不停。
4月下旬，曹继云家养了两年多的大黄狗突然不见了，曹继云和妻子找了两天，才在村后发现狗已被人毒死并埋了起来，同时被毒死的还有另一村民范德元家的狗。
“我难过了好几天，后来又从外面新牵来一条小黑狗。”蔡慧苹说。
死前曾向镇工作组反映情况
5月8日上午，村民们得知，由马驹桥镇副镇长赵永学、村干部于长洋和镇信访办陈学庆共同组成的工作组将于9日正式来村里调查村里的土地使用情况。当天下午，20多名村代表商量后决定，趁此机会向工作组系统地反映村里的各种问题和罢免村委会主任的理由。经大家推荐，曹继云再次被选为村代表牵头人。
5月9日，马驹桥镇工作组正式成立，进入古庄村调查。当天上午，古庄村40多名代表和工作组一起开会讨论。曹继云坐在一边，边听边用笔在纸上写。快结束的时候，曹继云突然站了起来。“他拿着手里的纸说，这是刘福奎违反的7条法律，然后一一宣读。”范永生说。
村民们说，9日晚，村里原来一直亮到夜里两三点的路灯突然全部熄灭了。该村路灯由村委会管理。村委会委员范德录对此的解释是：“灯泡坏了，电工正在更换。”
5月10日，范永生来到曹继云家，约他一起去住在村北刘长库家打牌，同去的还有村民刘长永。当晚9时40分，曹继云和范永生一起离开，走到曹家屋后时，两人分开，曹继云继续往东走，过桥回家。范永生说，没想到这一别竟是与老朋友的最后一面。
曹继云死了。而此时，村里的土地违规使用调查情况正进入关键时段。
镇工作组的进驻调查，被村民们认为是解决村里土地买卖和村主任任免问题的希望。然而，曹继云的突然死亡，影响到了村民们配合调查的积极性。
马驹桥镇副镇长、古庄村工作组负责人赵永学在接受记者采访时说，无论如何，镇工作组仍将继续调查下去。
土地使用问题由来已久
2004年底，古庄村村干部通知村民，从2005年12月开始，整个古庄村要整体往西搬迁，原有耕地留下来搞开发，搬迁每人补助4万多元———村民范永生说，正是这个搬迁政策，引燃了古庄村关于土地使用和干部任命问题的“导火索”。
今年2月28日，185名村民联名提议罢免村主任刘富奎等干部。3月28日，村民们向村党支部提交了一份罢免书。
罢免书中认为：刘富奎多次将村中土地违规售卖；刘富奎售卖土地从未向村民公示公告，侵犯了村民的知情权；2004年土地确权工作中，刘富奎以欺骗手段，在村民不知情的情况下胁迫村民签下土地流转协议；刘富奎有私拆村民信访信件等违法行为。村民要求党支部见到罢免书后，按照法律程序尽快解决。
马驹桥镇政府收到古庄村村民的上访后，立即组织相关部门进行调查，随后在4月13日与古庄村村民代表范德强、曹继云等人做了沟通。镇政府认为，自1993年以来古庄村累计征占土地968.775亩，应收土地款62501450元，实收21624261元，未收40877180元。
村民代表范德强等人认为，古庄村共有土地1046亩，按照这个调查结果，基本上所有的土地都已被征占，但现在全村村民约400人左右，只收到了每人4万元的搬迁和土地补偿费，为什么还有那么多钱没发给村民。而且，土地卖给谁了，一共卖了多少钱，之前他们根本不知情。
对于土地使用的详情，镇信访办的解释是：古庄村南侧原轻工业基地175.314亩、东侧100亩、西侧51.525亩、南侧223.78亩、大柴路33.51亩都已经和企业或政府机关单位签订条款，但只收到部分征地款，没有完全结清所有的征地款。大长路东侧用地294.36亩和古庄村北侧田园用地81.89亩，这两块土地都与园区签订协议，土地现在暂时由村委会使用，征地款的款项均没有支付。
而村民们认为，为什么村委会在没有和村民协商的情况下，就把土地卖给那些没有支付征地款的单位。而且，在村民到村委会了解土地的征用情况时，刘富奎都拒绝回答。
关于古庄村罢免村委会主任的问题，镇政府相关部门认为，根据《北京市村民委员会选举规程》对2005年3月28日部分村民向党支部提交的罢免刘富奎村民委员会主任职务的请求进行了审核，认为主要罢免理由不充分：第一，经过国家环保产业园区对古庄村出租土地的情况进行审核，认为不存在欺骗的行为。第二，经过镇经管站对2004年土地确权工作进行审核，认为不存在欺骗行为。第三，刘富奎私拆信件一事，经核，公安部门已经作出处理，不能作为罢免的理由。
“我们都认为刘富奎私自拆村民信访信件，已经违反了中华人民共和国宪法第四十条之规定，侵犯了公民通信自由的权利。况且，刘富奎是村委会主任，知法犯法，我们不能接受这样的领导。”范德强说。
村干部私拆村民信件
3月2日，古庄村村民赵江曾以快递形式给北京市通州区公安分局发过一封游行申请书。“我们希望通过这种方式，落实村民提出的清查土地使用、罢免村主任等人的要求。”赵江说。
3月3日上午，通州邮局的一名工作人员给赵江打电话，称这封信的地址不详细，无法寄出，同时告诉他，这封信会在3日和4日之间打回原处。
3月3日开始，赵江等村民代表去村委会打听是否收到这封退信，但一直未见踪影。直到5日下午，村民看到村委会主任刘富奎拿着这封游行申请书的复印件时，才知道他早已拿到这封退信，并私自拆开复印。
赵江说，当日晚上，村民们找到刘富奎，当场向他讨要说法。曹继云也出现在现场。
“当时，他以非常专业的法律术语告诉刘富奎，他的行为违反了哪些法律，说得刘富奎哑口无言。”赵江说，他和村民们那时候才知道刘富奎到底是违了哪条法。从此，他们都觉得曹继云是个能人，想请他为村里的土地维权出主意。
“他经常看一些法律方面的书，人又比较耿直，经常主动帮别人向上反映问题。”蔡慧苹说，她曾多次劝他不要凡事强出头，但他总不听。
1999年，曹继云一家从密云搬到古庄村时，村里并没有再分给其土地，多年来，他和妻子主要依靠打零工挣钱养家。虽然曹继云一直住在村里，但无论村里土地的买卖和确权还是村主任的罢免，都跟他没有直接关系。
“牵头人”引领村民反映问题
从3月5日晚开始，村民们主动找曹继云，请他用法律知识帮他们维护土地上的应得权利。
此后，曹继云带古庄村村民代表范德元、赵江、任凤玲等人，到镇、区、市各部门反映村里的土地问题。最终在今年4月12日，村民范德强接到马驹桥镇信访办公室一名工作人员的电话。这名工作人员说，让范德强等5人于4月13日上午9点在镇政府开会，镇政府会给村民一个准确答复。5人之中包括曹继云。
范德强认为，4月13日，镇政府的相关领导和他们5名村民代表的座谈，是对他们长期反映土地问题的一个非正式答复。
这次答复主要涉及征占土地和土地确权的问题，但村民对这次答复并不满意。“首先，他们没有出具正规的政府调查文件，只是叫村民记录这次答复过程；其次，调查的部门、方式等都没有说清楚，更没有实际解决我们长期存在的土地问题。”范德强说。
曹继云是这次会议主要记录者，会后他把会议纪要写成材料，取名《关于古庄村部分村民来信来访〈反映该村有关问题的调查答复报告〉》，并提出了以上质疑。目前，这份材料也是古庄村村民往后继续反映土地问题的主要材料。
对于这份材料，马驹桥镇宣传部部长李凤萍表示：这些关于土地问题的材料，因为没信访办公章和相关负责人的签字，不是合法的文件，所以不能确定这些材料的真实性。
村民积极性受到影响
镇里的工作组进驻古庄村调查，使得古庄村多年来的问题解决有了希望，村民们热情高涨，9日和10日的集体会议，反映问题的人很多。但是，10日晚上曹继云的死，给热情高涨的村民浇了一盆冷水。
本报记者在村里的采访过程中，虽然还有许多村民愿意站出来反映情况，但没有人愿意出现在摄影记者的镜头前。
“已经有一个人死了，我要是站出来，下一个死的可能就是我。”一名村民说。
在打死曹继云的凶手没有抓到前，村里关于曹死亡的原因众说纷纭。通州警方表示，目前不便透露案件的进展。
5月12日，古庄村委会院内，偌大的办公区几乎空无一人，村主任刘富奎、副书记甘英等人都不在办公室。“领导全部开会去了。”村委会办公区一位工作人员说，但他没有说明，村干部们去哪里开会和开什么会。随后，记者几经努力，仍然未能找到刘富奎本人。村民们也对记者说，他们很久没有见到刘富奎了。
5月12日下午，在马驹桥镇政府，工作人员拒绝了本报记者的采访。
马驹桥镇副镇长、古庄村工作组负责人赵永学在接受记者采访时说：“工作组是9日才进入村里开始调查的，土地买卖和村主任的事情都在我们的工作范围之中。现在，调查工作才刚刚开始。之前，关于古庄村的那个调查报告是村民自己写的。”
赵永学表示，他已经知道村民曹继云的死亡，他说：“调查需要村民的大力配合，这件事情会对村民们的积极性有影响。”
赵永学还说，对于村民们反映的问题，工作组会继续调查下去。
魏殿花事件的主要经过
魏殿花是太行区沙河县（今沙河市）三区西苏庄人，1892年出生，从其祖父到他三代都是长工。抗战爆发后八路军进军太行山，魏殿花参加抗日工作，在区里当交通员，并于1938年入党。1942年沙河发生灾荒，魏殿花全家逃荒到山西，他被调到敌工站负责送信，多次完成艰险任务。在一次送信过程中，右眼被敌人打伤。抗战胜利后，因为上了年纪，加之国共重庆谈判后上级号召复员，1946年夏魏殿花以二等残废军人的身份退伍回到老家。
魏殿花回到西苏庄后，发现村里的情况完全出乎他的意料。尽管解放区是共产党的天下，但西苏庄的政权却被一伙坏人把持着。村干部的成分都是地主富农。他们有的当过伪军，有的当过伪警察，有的窝藏过土匪。村武委会主任魏锦堂是个地主，当过伪乡长，后被提拔到区上。在另选主任的时候，“选”上了魏景武。魏景武祖父是个恶霸地主，他本人自小没劳动过，后来家里破落，去当了土匪，被八路军俘虏后不到半年，又逃回家去当伪军，后又被八路军俘虏，平汉战役负伤后回家。选举魏景武为武委会主任时，魏殿花明确反对，这使魏景武怀恨在心。魏殿花回村后一直想参加农会，但由于魏景武等人从中作梗，有八年抗战功劳的他硬是加入不了。
西苏庄基层政权的这种状况，魏殿花认为是不正常的。回村后不久，他就往区上、县上反映情况，告村干部成分不好，告他们包庇地主富农，告他们贪污果实。消息传开后，更加激怒了村干部中的坏分子。
1946年10月，村干部把魏殿花扫地出门，戴上高帽子，开大会斗争他，说他抗战时期常常上日本炮楼，是“特务”。魏殿花反驳说，上炮楼送宣传品是他的革命工作。村干部就带头喊口号：“反对特务强辩！”提意见时，群众都不吭声，只有村干部魏锦玉、魏锦梅死咬住魏殿花是特务，要他反省组织的谁？逼着向他要证、要枪。魏殿花说没有。他们就说魏不坦白，下令把他吊起来并加以抽打。魏殿花焦虑万分，在得不到帮助的情况下，只好承认说想杀干部、想杀全村的人。但村干部并不罢休，还是扣押着他要他反省，并上报县委开除其党籍。村干部几次想害死魏殿花，但因区里的王区长不准，未达目的。村干部竟对王区长说：“你害怕斗争特务，你胆小！”王区长坚持：“谁害死谁负责！”这样，总算没出大乱子。直到1946年年底快过年了，魏殿花才被保出来。
过年以后，正月初六，魏殿花的儿子魏子义就被村干部扣押起来了。原因是魏子义曾帮一个军属写信状告魏锦堂一伙，状纸在区上被魏锦堂看见了。在魏锦堂的授意下，村干部将魏子义吊了三天三夜。魏子义吃不消，找机会逃跑了，村干部便把魏殿花又扣起来。后来，魏子义因无处逃跑就回来了。此时在区上任文教助理员的魏锦堂，经县里调查，查明其确系地主、伪乡长，便把他押回村来斗争。村干部为了欺哄区上和群众，形式上把魏锦堂扫地出门，但暗地里仍和他勾搭。
魏锦堂被免职之后，对魏子义仇恨更深。这时，县第二高中发生了特务放毒事件，查出“凶手”是西苏庄魏鑫岳（魏子义帮助写信的军属之弟），魏鑫岳不承认是他放毒。地主出身的教员韩尚田领导学生吊打他，诱骗、威胁他咬出是魏子义等人给的他毒药。校长写信回村，村干部就依此吊打魏子义，逼其坦白，并表扬魏锦堂说他虽然已是斗争对象，但当魏子义逃跑时，却还能写条子让民兵去捉。就这样，魏殿花父子一直被批斗，直到2月29日才被放出来。但魏子义还是挂着块“特务腿”牌子没被摘掉，魏殿花的复员证也被没收，家里只剩一两斗米麦，很快就要断炊挨饿。魏殿花被罚给地主分子做苦工，不准和人说话。对于魏殿花的遭遇，全村农民敢怒不敢言，地主坏分子一时气焰嚣张。
《人民日报》发动调查
《中国土地法大纲》公布后，为充分发动广大农民群众，推动的深入发展，中共晋冀鲁豫边区机关报《人民日报》专门开辟栏目，反映农民的呼声，解答农民提出的问题。1948年2月，受到管制达一年之久、刚被放出来的魏殿花听人读了《人民日报》上刊登的反映农民心声的报道后，就怀揣着报纸连夜从几百里外偷跑到《人民日报》社痛诉委屈。
《人民日报》社对魏殿花反映的情况非常重视，立即指定专人进行核实。经过3天的了解，初步确定事件性质是地主向贫雇农进攻。同时报社认为其中关系复杂，急需进一步深入调查，便迅速将这一情况上报给边区政府。边区政府对此事非常重视，政府主席杨秀峰亲自接见魏殿花了解有关情况，同意《人民日报》提出的组织调查组的请求，并给沙河县政府去电，保证不能因为魏殿花偷走出来，而影响其家庭在村中的处境。2月18日，晋冀鲁豫边区、《人民日报》社共同组成调查组，在太行区六地委的领导下，赴西苏庄调查事件的真相。
《人民日报》在报道派出调查组的同时，为表明党和政府鲜明立场，也在栏目中发出这样的号召：“农民们：我们报纸，欢迎大家在这里控诉地主的罪恶，揭发工作中的缺点，发扬那些咱们农民认为好的、合适的事情，提出自己的要求和改进工作的意见。凡是大家提出的机关、团体、个人，他们都要表示态度。该作检讨的作检讨，该按照大家意见办事的要接受下来办。有不对的地方可以作解释，提出不同的意见。大家会写的，就自己写；不会写的，可以找报馆的通讯员、记者和当地的干部写，要不就亲自来报馆跑一趟，再不行，写个信给报馆，打个招呼，我们就可以想办法。”
《人民日报》还刊登了魏殿花的3条意见：第一，村干部说我是特务，就叫他们说说为啥我是特务，拿出个证据来。开除我党籍，为啥要开除，也要讲出个条件来。我儿子魏子义是“特务腿”，特务头是谁？也要说一说。我当长工担沙锅，穷到现在没有翻过身来，反而把我“扫地出门”，整成了特务。我八年抗战，不怕牺牲，为革命，牺牲是光荣的，现在死，却死得太屈。我找到共产党是寻光明，是寻出路，我不出这口冤气，死了也不能闭眼睛。第二，村干部这一伙人按新章程该算个啥？有没有资格当共产党？有的人前几年还喂着几条骡子，尽是近地好地，刚把骡子卖了，地卖了，又来分斗争果实，分得比谁都多，这该不该？到底是穷人翻身还是地主翻身？西苏庄的工作，上级就不检查检查？第三，这条意见提给郭政委郭全有（分委书记），他曾给我说：“你看你让人家整得多惨？比地主还惨哩！”他明知道这情形，但他为啥不管？我复员回来，为啥不给我组织信？为啥不让我参加农会？为啥让那些干部在村上乱搞？我报告了，他光说要“纠正思想”，为啥都不处理？的政策，允许不允许你这样领导？
在调查组去太行区路上，因魏殿花过去吃过的亏，对调查组存有怀疑，他说：“你们把我送到专署，专署又送县，县又送区，区又送村，我的问题还是不能解决。”
魏殿花事件调查经过
调查组到六地委后，地委书记张慧如、专员侯国英立即召集县、区有关干部（包括介绍魏殿花入党的王典）研究情况，进一步确定问题性质。过去认为此事是宗派斗争的县、区领导，开始认识到过去自己是以宗派眼光去看贫雇农。王典曾为给魏殿花撑腰，受过不少批评，魏殿花被“整”成“特务”以后他就不敢再管了。调查组到地委的第二天，王典向魏殿花作诚恳反省。魏殿花表示，骨头烂成灰也不能和那些地主、汉奸搞到一起。众人听后感慨万分。
为便于调查，地委决定把魏殿花事件的主要当事人都调到县里，调查组结合县、区同志一起，到村直接深入贫雇农，并派一人专在村干部中调查。调查刚开始时，贫雇农不敢说话，村干部则结成一伙，互相包庇，继续诬蔑魏殿花。调查组通过个别访苦谈心，贫雇农开始从自己没有翻身的情况谈起，逐步揭发地主操纵村政、压迫贫雇中农的种种事实。
据调查，西苏庄共89户，339口人，2133亩地。10户地主富农，几乎占了全村土地的一半，而且全是好地。贫雇农24户50口人，每人平均只有1.8亩坏地。1944年武工队挺进敌后，开始在该村建立秘密抗日政权和民兵。当时坚持对敌斗争的几个干部，其中有魏殿花之子魏子义，都是贫农。后来局面好转，地主魏锦堂便钻进来了。他曾经与伪军团长拜过把子，并依附伪军势力当了伪乡长，还与伪军团长的弟弟合伙开过盐店。他假装积极抗日，后来当了合作社经理。1945年夏天，上级派来的工作员刘秀成不加考查，便介绍他入党，并很快当上武委会主任，掌握了全村大权。
魏锦堂掌权后，私自把村长换成他的爪牙中农魏景升，引进了一伙坏人：民兵队长魏锦雨、自卫队长魏锦美是他叔伯弟兄，成分是破落富农。合作社经理魏凤鸣、村书记魏锦明是他近门兄弟，都是富农。11个村干部中，有9个人都当过汉奸、伪军、伪保长。1946年春，魏锦堂被提拔到区上任文教助理员。为继续掌权影响村政，他提拔魏景武为武委会主任。
由于大权是掌握在地主手里的，因此西苏庄的“群众运动”，主要不是斗争封建势力，而是斗争贫雇农、中农。抗战胜利后，在运动中，全村贫雇中农被斗争有16户之多。魏景洋抗战前在魏凤元家当长工，抗战初上升为中农。村干部却拿他多买了10个人盐的错，把他全年的粮食都斗光。而雇过他的魏凤元、魏凤魁兄弟反而来分他的粮食。贫雇农魏见心、魏景良灾荒年各买了1亩地和4亩地，村长便挑拨卖地户（中农）也将他们斗了。村长怀疑自己的姘头与贫雇农魏谈宝有关系，便与武委会主任合谋将魏谈宝打死。农民中有5个人被打过，有31人被扣过，有6个人被诬指为“特务”。
从土地分配数量上看，贫雇农比过去是增加了些土地，运动前13户贫雇有土地154.7亩，运动后增加到343.9亩，每人平均地7.9亩，每人平均产粮3.74石，每亩平均产粮4.6斗（这数字是1945年干部评议的）；而13户干部、积极分子却有土地435.1亩，每人平均地9.7亩，每人平均产粮6.2石，每亩平均产粮6.3斗。干部产粮比贫雇农多1倍。魏殿花家人平均地还不到两亩，人平均产粮5斗。
全村共斗出牲口27头，村干部分了15头，贫雇农只得了3头。武委会主任魏景武分了两头，卖了一头，贫雇农魏见心抓阄抓到一头驴，自己却用不上，时常被农会牵去推磨，后来村干部又借口照顾山西新来户，强逼他“拥护”出来，他喂了7个月，白赔了草料。好院好房，全村共斗出20座，村干部就占了10座。群众一般是两户分 1座院，村干部是每户独占1座。农具、衣服、家具好的也都被村干部占了去。粮食至少有200石没有分，宣布谁没有吃了可以去领。但是贫雇农要吃就领不到，干部却可随便拿。土地法大纲公布后魏景武仍然大吃二喝，过年磨了1.2石麦子，杀了1口猪，还把多占的3间房劈成柴火烧了。村长开支没有账目，合作社的账也从没有向群众宣布过，去冬全村集股20万元成立信用社，都被魏景武拿去给自己买了骡子。现在贫雇中缺房子、缺牲口、缺农具（犁耧耢耙）的有16家。69岁老汉魏有德，做了一辈子长工。村干部说他老了，不能分房子，但却命令他和其他3个60多岁的贫雇农给抗属代耕、担水。
根据贫雇农群众的反映，调查组得出一个认识：村长魏景升与村武委会主任魏景武作恶很多，但这块大石板一直没有被掀翻打碎，群众一直被压着不能起来。
在了解群众的反映后，调查组向村干表明严正态度，要他们向群众坦白悔过，并且互相继续揭发。一些村干部见这种阵势，就争取主动反映情况。
据一些村干部交代，土地法大纲公布后，1947年11月区上召集各村开会提出要发动贫雇农，村长魏景升回到村后，就召集了魏见心等4个胆小怕事的贫雇农开会，讨论成立西苏庄贫雇团问题。魏景升讲了一通“贫雇农掌权”后，就让大家找贫雇农。参加会的贫雇农不懂怎样找和找谁，村长说：“找做过觅汉（长工）的，干部成分好的也可以找。”大家想到一个，就问村长行不行？村长说行就算找下一个，说不行就再找，一晚上找到了9个。
“贫雇团”成立以后，第一件事是“选举”村干部。在魏景升操纵之下，选了18岁的魏书和任村长。这个“小村长”刚从山西种地回来不久，对村里情况了解很少，对旧村干部没有意见。忘性大的62岁的贫雇农魏老同，被选为合作社的经理。坏村干部的爪牙魏天锁被选为农会主席。这样，旧干部都陆续自己把自己“撤换”了。
新干部选出来，旧村干部马上交代工作。合作社从来没有结过账分过红，群众知道有问题也不敢提出，坏干部就决定先交账，稀里糊涂地推过去。新当“选”的合作社会计魏玉心说：“合作社账是盆糊米汤，往咱身上推，我没敢接，账还搁着哩！”魏老同被选为经理后发愁地说：“我忘性大，愁得我光掉泪，我看透旧干部是闹咱。”上级干部到村开展工作，旧村长魏景升就说：“找新村长吧！俺村早选上新村长了。”实际上负责人还是他。谨小慎微的“贫雇团”主任魏见心，有啥事也离不了旧村长，他说：“开会我记性赖，‘贫雇团’布置工作，我说不上话来，都是叫人家旧村长给布置会场宣布宣布，人家懂。”贫雇农魏春良被选为优抗主任，旧村干部估计可能掌握不了他，就一直没让他负责任。民兵指导员魏远来换上后，因为敢提意见，被旧村长支到外村学习技术。“贫雇团”发展了27个团员，有人提议让魏殿花等人参加。新村干部有人反对说：“枪崩了我，他们也不能参加。”
西苏庄“贫雇团”副主任魏玉心给调查组成员说，“贫雇团”自成立后，没讲过土地法大纲，贫雇农不知道土地法和为啥参加“贫雇团”，“贫雇团”是干啥的，弄不清；土地法没听说过，也没人给念过。沙河县政府建设科长张子超介绍说，该县在土地法大纲发表前后，贫雇农没经过很好发动，许多村庄就组织了“贫雇团”，这一做法曾得到县长表扬。其实成立“贫雇团”大都是被某些坏干部掌握操纵、企图逃避群众制裁的一种手段。他表示政府将继续检查这方面的工作。
在魏殿花事件真相逐步明朗后，事件的当事人魏殿花及坏分子魏锦堂、魏景武、魏景升等人才回到村里。调查组决定召开中、贫农大会，以发动教育群众，处理村干部中的坏分子。大会召开时，村干部中坏分子被列在一旁，贫雇农群众站在另一旁。财粮主任魏有生比较正派，没干坏事，贫雇农自动把他从村干部坏分子一旁中拉出，站到群众中来。会上诉苦的一个紧接一个，有人举着双手要求发言，上午没有开完，下午还没有开完，晚上又开到深夜。经大会酝酿讨论，决定将主犯魏锦堂、魏景武暂送县上扣押，以便交人民法庭审判。其他村干坏分子则留村反省，按其坦白悔过程度分别处理。同时，县委决定恢复魏殿花的党籍，对有作风的同志，督促其深刻反省，给以适当处分。县委县府决定成立工作团，继续调查，彻底解决所有的问题，领导西苏庄的平分土地运动。
事件的余波及影响
调查组调查魏殿花事件及反映西苏庄问题后，在返回边区前给沙河县区干部做了一次报告。结合报告，许多干部对自己过去工作做了反省和检讨。有人指出过去对待魏殿花上告和反映西苏庄问题时，没有认识到问题的严重性，是在作怪。分委书记郭全有反省说：“老魏（魏殿花）三次要求转党的关系，自己不给转，是自己，不去调查，又宗派主义听信刘秀成等人意见，实际上了地主的当。”有人指出，魏殿花事件及西苏庄问题，在会议新的精神下看，问题是严重的。他们说，调查组在西苏庄才住了五六天时间，就了解这些问题，咱们有的在一个村住了两年，对村里的问题还是不了解。主要原因是在于我们过去没有明确的立场和态度，只是笼统的基本群众观点，看问题是从现象出发，找不到本质，不能细密地分析研究。
经过反省，一些地方干部对工作中相信群众、群众是主人翁、发挥群众智慧有了更明确的认识。对调查组住房子吃饭、到没翻身的贫雇农家去的做法，一些干部也在比较中找到差距，说自己过去住在村公所，吃饭由群众送到村公所，就是派饭也到翻身好的群众家去吃，自己生活与群众隔离，思想上没有明确为群众服务的热情，没有想法在各方面去接近群众，体会群众，因而工作中就难免出现各种偏差。
一、引论
2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。
这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。
二、村民自治制度安排的分类标准
在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派性斗争。
具体来讲，村集体经济状况对村民自治的影响极大。所谓村集体经济，就是村级组织可以获得或掌握使用的经济资源，较多的村集体经济资源不仅可以减少向村民提取经济资源的数量，缓和当前农村普遍存在的因为收取提留产生的干群矛盾，而且可以通过向村民分配村集体创造的公共物品，获得村干部对村民的主动性。较多的村集体经济资源，提高了村级组织的运作效率，强化了村干部对村民的优势地位。引入村民自治制度以后，村民有更多参加村务活动的积极性，更愿意参加村委会的选举和村务决策。在村级组织不仅不需要向村民提取经济资源，而且可以向村民分配公共福利时，村务决策，尤其是通过村民代表会议决策的合法化了的村务决策，具有强大的执行能力。而村集体经济很少的村庄，村级组织不仅不能代替农民向国家交纳税费，而且办任何一件事情都需要村民出钱出力，由此造成农民负担过重和干群关系紧张，村民以拒交税费来抗拒村干部的权威，村民获得了对村干部的主动性。引入村民自治制度以后，村民既可能通过民主的办法来抵制上级过多的提取，也可能通过选择好干部，达成善协议，来改善村庄治理，提高村庄公共物品的供给能力。但是，因为村集体经济资源较少，村干部的正当报酬不会太高，村民达成合作协议涉及出钱出力而难度骤增，少数反对合作的村民成为村庄公共物品提供越不过去的坎。从村民方面看，要么对村庄事务参与过度，要么对村级治理漠不关心。总之，村集体经济资源的有无与多少，对于村民自治的过程与后果具有决定性的影响。
较多的村集体经济资源因其本身的来源与性质的不同，而会对治理产生相当不同的影响。具体来看，一类村庄的集体经济资源主要来自村办企业，这类村庄的村级组织掌握着大大优于一般村民的经济资源，并因此具有远高于一般村民的权威。这类村庄的村干部具有很强的绵延性和传递性，即使是村委会选举，也大多是由村级组织自身的决定和上级组织的干预，决定了村干部的当选。在那些由能人办村办企业起家的明星村，如华西村、南街村，情况更是如此。苏南的村办企业发达，其村级治理或村民自治的过程便大多是这种类型。另一类村庄的集体经济资源主要来自于卖土地的收入，这类村庄的收入来得太容易，且与某个村干部的个人魅力没有关系。简单地说，这种收入很难归入某个村干部和村级组织的经营才干，与个人无关。这类村庄获得的集体经济资源便面临着村民强大的分享压力，在村民自治的过程中，村民可以分成一派又一派组织起来分享村集体收入的成果。这类村庄，村民参与村务积极，村干部本身缺乏自我绵延与传递的能力，村委会选举成为动员全村村民的最有力武器，村民代表会议吵得一塌糊涂。这类村庄大多集中于个体私营经济发达的城郊型农村。目前发生的村委会主任罢免案之所以大多发生在温州、珠江三角洲等私营经济发达的地区和城郊型农村，不是没有原因的。
村集体经济较少的村庄也有激烈的争斗，具体可以分出两种类型，一类是与传统因素联系起来的争斗，诸如与宗族意识、面子观念、宗教信仰等相联的争斗。另一类是与少数村干部或村民个人利益密切联系起来的争斗。这两种争斗在目前的中国农村，因为传统深入农村的能力大大下降，而更多表现为上层的、间接的且间歇性的争斗。相对来说，与传统相联系的村庄争斗更加稳定和深入，在村庄的动员能力更强，具有“派系”斗争的特征。而在那些村集体经济较少且传统断裂的村庄，即使发生争斗，也仅限于上层少数人中，这种争斗很不稳定，动员能力弱，以利益许诺为基础建立起来的分派斗争只能是派性斗争。派性斗争最重要的特征是以两个争斗的个人为中心建立起来的，争斗双方中一方的退出，即意味着派性斗争的结束。
大多数集体经济贫乏村庄即使引入村民自治制度，也并不因此产生戏剧性的场面。一切似乎都没有变化，村民对村委会选举十分冷漠，更不用说对村务决策的参与了。多数村民的想法是，只要村干部不找我收钱，他们做什么事情与我何干！不过，当村民因为诸如水利工程、桥梁道路等设施被破坏，社会治安、道德水平等基本需要不能得到满足时，他们是迫切期望村干部来为他们提供公共物品和村庄秩序的。村民自治是提供公共物品的一种办法，这是一种民主的办法，试图通过村民本身的参与来约束村干部的不良行为，提高村庄资源的动员能力，从而为村庄秩序提供来自村庄的基础。实践中的很多村庄是比较好地达到了这个目标的。问题是，这种办法并非一了百了。离开了村民的参与积极性，离开了对少数村民不合作倾向的约束能力，村民自治这种民主治村方法的效果要大打折扣。 必须将村民自治的效果与村民的行为倾向，与村民与村民之间的关系状况及这种关系对村民行为的约束能力，与村民和村干部及村庄精英的互动状况相联系，来讨论村民自治的村庄基础在那里。随后应该讨论村民自治的相关政策问题。
三、村民自治实践中的理论问题
先来讨论与村民自治实践相关的理论问题。这里讨论的理论问题，仅是一个方面，即村民自治制度村庄基础的方面。
1、村庄的规模。这里及前面讲的村庄，也就是村委会。村委会的规模即其人口的多少和地域的大小。当前的村委会一般是承接人民公社时期的生产大队而来。生产大队下面的生产小队改为村民小组。人民公社初期实行“一大二公”，生产单位规模较大，带来极大的效率损失。1962年八届三中全会通过的《人民公社60条》确认了“三级所有，队为基础”的原则，将生产队作为组织劳动的基本单位。生产队一般20-30户人家，百余人，是一个相互熟识的熟人社会，这种社会中，因为相互熟识，可以相互监督，舆论约束也比较有力，从而减轻了人民公社体制本身的问题，使人民公社可以再延续20年之久。建立在生产小队之上的生产大队及以此为基础建立的村委会，规模较生产队要大一个数量级，在这种规模的社会中，村民不再相互熟识，舆论压力下降，一致行动能力不足，村民与村民之间的互动往往经由村干部这个中介。我们将村委会这样一个规模的社会称为“半熟人社会”。作为“半熟人社会”的村委会，人们的行为方式和行动能力具有“半熟人社会”的特点，特别是在村委会选举及村务决策中，不理解村委会半熟人社会的特点，很难理解村级治理的某些方面。
2、村民与村民之间的联系。村民与村民之间的联系，我们叫做“村庄社会关联”。“村庄社会关联”指村民之间关系的性质、强度及其广泛性，尤其指建立在这种关系之上的村民一致行动的能力。任何一个社会得以延续，都是建立在社会成员相互合作基础之上的，与其他人无联系不合作的原子化的个人，是现代社会所淘汰的对象。村民自治及村庄秩序的获得同样有赖于村民的合作或村民之间建立有强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的决策不只是对赞同者具有约束力，而是对全体村民具有约束力。这种约束力不是凭借暴力，而是凭借村民心中的正义和他们对村庄正义的敬畏。他们受到村庄舆论及与这种舆论密切相关的村民与村民之间关系的约束。 村庄社会关联不是凭空产生的，它与村庄现状密切相关的。其中的两个方面尤其与村庄社会关联关系密切。一是村庄传统的状况。宗族意识构成了村民之间的宗族联系及与这种联系相关的一致行动能力。面子观念则造成了舆论本身的力量。二是村庄经济社会分化的状况，即在村庄内部因为资源分布不均衡而产生的一些占有优势资源的村庄精英对一般村民的影响能力，这种影响能力是村庄形成群体行动的一个基础。不同村庄的社会关联程度并不相同。当前市场经济与现代传媒的进村和村民的自由流动可能性，对于村庄社会关联状况有极大影响，这会构成对村民自治这种治理制度的影响。这方面的研究十分不足。
3、村庄精英。村庄精英是一个“古老”的研究课题，诸如对乡村土绅的研究和“长老统治”的说法。村民自治是一项授权村民的治理事业，但这并不是说村里的所有事情都由村民去做，也不是说每一个村民所做的事情和他们的影响力是相同的。正是因为村民之间各不相同的影响能力，构成了村民本身的结构分化，这种结构分化塑造了当前村庄治理的现状。
所谓村庄精英，就是村庄中较一般村民影响力大，行动能力强的人。这些人拥有诸如经济、文化、社会诸方面的优势资源。村庄精英影响力的大小和方式及村庄精英数量的多少，与村庄本身有密切关系，宗族头人、宗教领袖和经济大户是些高大威猛的村庄精英，这样的人不会很多，却“力大无比”。“大社员”、小地痞是些细小琐碎的村庄精英，这样的村庄精英数量虽多，影响力却很有限。村庄精英往往不只是在村庄范围活动，他们可能将主要的时间与精力放在村庄以外，对于村庄治理没有兴趣。这样的村庄精英，严格说是不在村的精英，与村庄治理关系不大。还有一些人虽然一直在村庄以外生活，却十分在意村庄生活，他们的生活面向村庄，这些不在村的人事实上是在村精英。细致观察村庄精英的状况，对于理解村庄治理，尤其是村民自治引入之后村民的行动和村庄决策的达成，会很有意思。也就是说，因为村庄精英本身的状况不同，造成村民自治这个全国一统制度安排实践后果的不同。 以上三点讨论，只是希望回答为什么实践中的村民自治过程与后果的不同。过去学术界和政策部门过于关注村民自治制度实践中的政府方面，自上而下的方面，这也是村民自治制度实施之初所应关注的主要方面。当前的村民自治制度已实践10余年，仅从自上而下的视角来看，显然不够，因此，我们将村民自治研究中的理论问题定位于村民自治的村庄基础。以上三个方面在全国不同村庄的表现相当不同，就必然造成村民自治这一民主化村级治理制度实践的不同。这样我们就会对村民自治实践有一个更为理性的判断。
四、村民自治实践中的政策问题
引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题，因为国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品。不过，村民自治制度还必须同时解决国家向乡村社会的渗透能力。在当前的行政体制下面，乡镇一级设基层政权，但乡镇这个基层政权的范围太大，一般人口在5万左右，地域数十乃至上百平方公里，区区乡镇干部无法将诸如计划生育、收粮派款等繁重的任务完成，他们无力面对数量庞大的村民。何况他们根本不可能熟悉村民。村委会是一个半熟人社会，千人左右，村干部对每个村民都很熟悉，正是村干部可以成为乡镇行政离不开的腿。这样一来，村干部就不仅要成为村民的当家人，而且要成为乡镇行政的代理人。这就面临着村民自治的第一个政策性问题：乡村关系问题。 在不同的地区，乡村关系面临的问题并不相同，因此，在乡村关系政策上面所留有的空间也不相同。有些农村地区，乡镇政府的首要难题是计划生育，如江西农村。大部分不发达农村地区，乡镇政府的首要问题是收粮派款，是如何为农村义务教育提取足够的经费，如湖北、安徽农村。经济发达地区的农村，乡镇政府可能不再有计划生育或收粮派款的压力，但如何保证村级组织的有序运作，如何介入村庄内部派性争斗，如何保证村庄公共物品的有序提供，却可能成为乡镇政府颇为头痛的事情，如浙江温洲农村的情况。 总的来说，经济发达的农村地区，因为乡村组织掌握有大量经济资源，乡镇有求于村级组织的相对较少，而村级组织往往需要从乡镇一级获得合法性资源和权威资源，乡村关系方面，乡镇有更大的主动权。而在经济欠发达的农村地区，乡镇一级急切需要村级组织协助完成让乡村两级都感头痛的计划生育和收粮派款的硬任务，乡镇一级不敢得罪村干部，村干部也因为合法收入太少而工作难度太高，而缺乏当下去的意愿。乡镇有时默许村干部在合法收入之外捞取灰色收入，有时利用正式关系之外的非正式人际交往来笼络村干部。
村民自治制度的引入，强化了乡村关系中事实上一直存在的以上问题的症结。当乡村合谋以向农民提取资源时，农民不会对乡村干部留有好感，农民要么对村庄事务漠不关心，要么联合起来将代理乡镇事务意愿过强的村干部选下来。农民联合起来的基础是他们的组织方式，在不同地区农民的组织方式是十分不同的。农民组织的一种方式是派性斗争。派性斗争首先是村庄内部分成两派的斗争。其中一派特别是处于村庄权力弱势的一派习惯打出为民请命的招牌，将对手置于与乡镇合谋的不利处境。选举中，乡镇事实上是希望干预以选出自己满意人选的，但乡镇干预的结果必然强化受到损害一派的愤怒，受到乡镇支持一派即使当选，也会不断受到另一派的“刁难”。乡镇因此更加难以完成向村一级渗透的任务。大多数乡镇目前终于知道，在村委会选举这类政策操作性很强的事情上，“按法律和政策来”，不带意志让村民选上谁谁当。村委会选举的自由度越来越高。
高度自由的村委会选举，会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化基础上的无联合，而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。从完成国家任务的角度，这有可能是好事，但在当前中央政府事实上很难有效控制地方政府，地方政府很难控制乡村组织的背景下，各种劳民伤财的“积极行政”措施肥了部分官员，而折腾苦了本来很穷的村民。沉重农民负担和高额村级债务成为当前全国农村的恶疾，即为明证。 经济发达农村地区的情况大不一样。村中两派斗争需要乡镇作为裁决者，乡镇较欠发达农村地区更超脱于村庄斗争，不仅超脱，而且事实上成为村庄争斗的受益者。这类地区乡村关系面临的问题与欠发达农村地区会很不相同。
显然，乡村关系在不同地区的表现和要求是相当不同的，这不仅与乡村组织面对的国家任务的不同有关，而且与农民的组织方式，村集体经济的发育状况等等有关。在笼统谈乡村关系之前，似乎应先分清是什么类型的乡村关系。 与乡村关系紧密相关的是村支部与村委会的关系，所谓“两委关系”。“两委关系”也是当前村民自治实践中的焦点问题。与之相关制度设计很多，争论极大。总体来说，我们认为两委关系也如乡村关系一样，在不同地区因为面对的任务和所处村庄基础的不同，而会有不同的表现。关键是应将两委关系由一个抽象的理论问题回归到村庄中予以理解，将笼统的讨论具体化到实践中去。
五、结语
假若我们只是局限在制度文本和总体状况上研究村民自治，这种研究很快就会被实践抛在一边。中国是有9亿农民和960万平方公里国土面积的大国，经济和文化发展的不平衡是当前包括乡村在内的中国的显着特点，这种经济文化发展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它诸种自上而下安排下来制度的不同生长基础。苏力在回答同一套法律在乡土社会的人民法庭和城市或工商发达地区运作的差别时写到：“这种差别主要是因为社会生产方式以及与之相伴的社会生活条件的不同，以及在这种条件下生活的人及其行为方式的不同。”他主要讨论了法律实践因为经济方面的差别而造成的过程与结果的差别。如果将苏力的法律实践的差别换为国家自上而下安排的制度实践的差别，比如村民自治制度的差别，就会发现苏力结论的普适性。而如果不看得那么根本，我们还应看到，不仅是经济不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在决定村民自治制度实践不平衡方面的作用。学术界如何深入到不平衡的农村实践中去，理解自上而下制度安排的不同实践，并在此基础上理解诸如村民自治这些上面安排下来制度的处境，对于完善这些制度具有重要意义。对于学术研究当然也有重要意义。
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[1] 参见范瑜、贺雪峰主编《村庄治理与秩序——村民自治调查报告》，即出版。
参见贺雪峰：“论民主化村级治理的村庄基础”，《社会学研究》2001年第2期。
参见贺雪峰：“乡村选举中的派性与派系”，《中国农村观察》2001年第4期。
参见贺雪峰：“论半熟人社会”，《政治学研究》2000年第3期。
参见贺雪峰、仝志辉：“论村庄社会关联”，即发表；董磊明：“传统与嬗变——苏南乡镇企业改制后的村级治理”，《社会学研究》2002年第1期。
参见仝志辉、贺雪峰：“村庄权力结构的三层分析”，《中国社会科学》2002第1期；贺雪峰：“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》2001年第2期。
吴思红将这种非正式人际交往称作“体制外动员”，参见吴思红：“村民自治制度下的乡村关系与农村社会动员”，《国家行政学院学报》2001年第5期。
各村庄：
根据市新一轮城市规划，办事处于年制定下发了《农村建房管理工作实施意见》，全处村庄建房工作逐步走上正轨。但仍有个别村庄在宅基地审批及村民建房方面存在管理混乱问题，近几年以来，擅自翻新、乱搭乱建、集中突击建房现象又有所抬头，而且近期愈演愈烈。既影响了保护耕地基本国策的贯彻落实和城市总体规划，也不利于农村稳定和经济的发展。为进一步加强农村土地及建房管理工作，防止滥占土地乱建房屋的现象发生，现将有关要求通知如下，望认真贯彻落实。
一、提高认识。十七届三中会全通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》再次提出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。”近几年，国家相继开展了土地市场管理整顿、查处土地违法违规案件专项行动、全国土地卫片执法检查、土地执法百日行动等一系列重大执法活动。市委、市政府对城市总体规划非常重视，对土地调控政策越来越紧，要求越来越严，对违法用地和非法建筑的查处力度越来越大。因此，各村庄要从大局出发，从村庄长远利益出发，消除贪求短期利益行为，遵守有关政策和法律法规，坚决杜绝滥占乱建现象的发生。
二、严格审批。对于在城市中心区域、建成区内的27个村庄，根据城市总体规划，在市政府出台有关建房政策规定之前，一律禁止任何村庄和个人违规建设，待市政府制定相关方案后按规定程序依法审批；对于规划区外的其他村庄，凡符合建房条件的村民，必须以书面形式向村委提出申请，由村委组织召开全体村民或村民代表会议对申请者条件公开讨论，经讨论同意后，进行张榜公布，10日后无异议，填写《农村村民建房申请表》，加盖村委公章及三职干部私章连同户籍证明，报街道镇村建设服务中心和国土资源所审查，经党工委、办事处审查同意后，向市主管部门报批。
三、责任追究。各村庄主要负责人要强化法制意识，切实负起责任，做好群众思想工作，加大依法建房政策的宣传力度，采取有效措施，彻底杜绝滥占土地乱搭乱建、违法建设现象的发生。
1、未经批准，严禁村两委擅自集中突击建房；严禁村两委纵容村民滥占乱建；严禁村委以任何形式与村民(或其他法人)签订土地买卖(租赁)协议；严禁规划区外村庄群众未批先建；未经批准严禁在耕地上取土、挖沙、栽树、违规搭建临时建筑等破坏耕地行为。
2、发生以上现象，经办事处查处给予村两委警告，对于情节严重无视警告继续建设者，给予村支部书记免职、村委主任诫免处分，对违法建筑将会同市执法部门坚决予以拆除。
【关键词】集体财务；系统性；管理
一、引言
农村集体财务的系统性管理是指由农村上级主管部门、村干部、村庄民主理财小组成员以及其他群众共同参与的，旨在保证农村集体财务管理的合法规范，保障农村集体资产的安全完整，维护广大农民群众的合法权益，保障社会的和谐稳定。
二、农村集体财务管理中存在的问题
目前虽然有关部门就加强农村财务规范化管理制定了一系列法规政策，各级经管部门做了大量的工作，农村集体财务管理取得了明显的成效，但部分村庄财务管理中仍存在着家底不清、管理混乱等现象，造成矛盾纠纷多、干群关系不团结、集体财产流失等问题。经调查，农村集体财务管理中主要存在如下问题：
（一）财务制度不健全、监督管理不到位
目前，部分村庄缺乏比较完善的财务管理制度，有的村庄虽有一些所谓的规章制度，但这些制度并没有发挥约束机能。如村干部素质低，不少村庄财务收支形式上村“两委”成员都签字审核，实际上常常是村支部书记或村主任一个人说了算，存在着极大的个人主观随意性，这客观上给一些村干部侵占、挪用甚至贪污集体财产提供了可乘之机。
（二）集体资金管理不规范、收支混乱
有的村干部收入不入账，坐支现金；有的巧立名目，以工程款、交通费、考察费、工作补贴等名义乱支乱花；有的采取“虚报冒领、少花多报、重复报销”等手法套取侵占集体资金；有的村庄白条抵库数额很大，长年占用集体资金；个别村庄甚至存在工程款已列支但工程尚未动工的现象。
（三）会计核算工作不扎实，存在账账、账实不符等问题
一些村庄会计经常变换，新任会计对业务不熟悉；部分村庄会计和出纳岗位没有分开设置，职责权限分工不清；有的村庄会计凭证和账簿保管不善，损坏、丢失严重；有的村庄违反有关现金管理制度规定，现金与银行存款总账、代管款总账没有分开设置，有的村庄虽有现金日记账但记账不清，余额不真实；有的村庄没有严格按照有关账务管理的要求设置总账、明细账，不能及时记账、对账、结账等，导致账目漏记、账实不符的问题突出。
（四）民主理财活动走过场，村民民主管理意识淡薄
有的村庄不建立民主理财小组，或者村庄虽建立了民主理财小组，但民主理财人员都是村支部书记或村主任的人，理财小组形同虚设，民主理财活动走形式，不能真正起到民主监督的作用；有的村庄民主理财人员素质低，掌握的财务知识少，不具备岗位胜任能力。
（五）财务公开流于形式，公开内容不全面
部分村庄财务公开不及时，不能做到定期财务公开，有的村甚至一年半载也难以公开一次；有的村庄财务虽然公开，但内容不规范、不全面，有的村只把收支余额进行公布，没有逐笔逐项公开，更有甚者把一些重要的收支内容隐瞒不公开。
三、农村集体财务系统性管理应采取的重点措施
（一）完善规章制度，明晰职责权限
1.依据法律法规，完善村级规章制度。村庄可依据财经法律法规以及农村集体经济组织财务制度，根据村庄实际情况建立规范、适用的村庄财务管理制度。常见的规章制度有货币资金管理制度、集体资产管理制度、债权债务清理办法、民主理财制度、财务公开制度、档案管理办法等。
2.明确分工，权责分明。村庄应当分别设置会计和出纳岗位，账款分管，互相监督。禁止村委会主任或村支部书记兼职会计或出纳，直接经手现金收付等。村庄财务审批、执行、记录，财物、档案保管，财务监督应当由不同人员分岗担任，明确各岗位的责任与义务。
3.集体重要事务应当民主决策。按照事情的性质和涉及金额的大小，集体一些重要的事务在决定时要相适应地召开村“两委”会议或党员、村民代表会议甚至召开村民大会进行民主决议。
（二）以现金收付为主线，加强财务日常管理
1.严格现金管理。村庄应当按照现金管理规定收付、使用现金，村干部不能存在未经批准坐收坐支、白条抵库、超限额留存现金以及超范围使用现金等问题。
2.加强收据管理。村庄发生的一切资金往来，都要使用上级主管部门统一规定的收据，收据使用连续编号，当期收入当期入账。乡镇经管部门要建立村庄专用收据领用、销号登记台账，监督村庄使用好专用收据。禁止村庄私开不合规收据或收款不入账、入账不及时等。
3.村级账务核算管理。村庄集体账务处理可委托乡镇经管部门代为核算，村庄设报账员定期向经管部门报账。乡镇经管部门应保证村集体资产所有权、使用权、审批权和受益权不变，基本核算程序不变，监督管理机制不变。报账前，由民主理财小组组长召开村庄理财会议，乡镇政府可派人参加理财会议；村庄收支原始凭证由村“两委”成员签字确认后，民主理财小组审核每张凭证的真实性、合理性，盖章确认；乡镇经管部门代账员按照财经法规规定审查收支凭证的合法性、完整性，审查相关签字盖章的真实性，重大事项是否履行民主程序审议及报经乡镇政府主管部门审批，对不符合要求的原始凭证拒绝入账；对当期的收入还应审查款项来源是否合法，同时核对收据存根，保证当期收入全部及时入账；村报账员每月与乡镇经管部门核对代管资金余额、现金日记账与总账现金余额等，保证账实、账账相符。
4.加强支出项目管理。对村庄日常办公费实行限额管理，可以参考往年的必须支出制定限额；对村干部工资福利等，要经村民代表会议民主审议通过后执行；对工程建设等大额公益性支出，村庄应有预算方案、合同、竣工决算方案、业务主管部门审查意见和相应的民主审议程序记录等。
5.加强农村集体合同管理。村庄集体资产、资源发包、出租、转让，购置或处置重要农村集体资产以及村庄公益事业建设，较大金额的借贷等重大事项，应当与对方当事人签订合同，经民主审议程序通过后报乡镇政府审核备案。村庄合同管理员应加强合同的日常管理，真实记录每笔款项收付及本期未结清合同余额。
6.财务预、决算管理。村庄每年年初应编制年度财务预算方案，确定一年中的日常收支计划、公益建设项目及其他支出等，将预算指标落实到责任人；工程完工或年末应及时编制决算报告，查找预决算差异并分析原因，为新的预算编制提供依据和经验。村庄公益事业建设等重大事项，应当事前立项，有预算报告并经民主审议通过，事中公开招标并签订书面合同，竣工后有决算报告及验收监理报告等。
7.加强村庄的资产、债务管理。村庄的债权债务、物资、固定资产、在建工程等账务记录和实物保管人员应职位分离、责任明确；村庄应定期与债权债务对方当事人核对余额，做到账实相符；制定清理计划，减少各种不必要损失。
8.加强村庄的档案管理。村庄重要档案指定专人专柜保管，并进行备份，严格按照国家规定保管年限保存；一些特别重要的档案应把备份报上级经管部门保管。村庄重要档案不能私自存放，禁止村干部换届遗失档案、不交档案。
（三）强化监督检查，保障管理的实效性
1.强化理财小组监督职能。村庄要由村民代表推荐具有参政议事能力、热心为群众服务、工作认真负责、具备一定财务知识的群众代表3-7人，组成村庄民主理财小组。对选举产生的民主理财小组成员要由上级主管部门颁发《民主理财证》，统一进行管理。民主理财小组负责审核村庄集体收支，检查财务收支合理性，监督财务计划、预算的实施以及审查计划、预算是否达到预期目的，监督“一事一议”筹资筹劳资金使用是否合理，村庄集体承包合同执行是否及时等。民主理财小组要及时登记《民主理财和财务公开情况记录簿》，参加理财的人员要签字确认，对理财结果负责。民主理财小组还应参加村庄其他涉及村民利益的会议，参与项目审议，代表群众发表意见。
2.加强集体财务公开管理。村庄要每月定期逐笔公开上月实际发生的财务收支及民主理财小组审核意见，接受群众监督。乡镇经管部门代账员要核实财务公开内容是否全面并签字确认，确保理财单据全部公开。涉及村民利益的重要事项如村庄当期签订的重要合同、正在进行的公益性建设等，应当作为单项及时公开，听取群众意见。
3.上级主管部门加强对村庄财务的指导和监督。乡镇政府及业务主管部门应经常对村干部进行财务知识培训，并定期对村庄财务进行审计。审计内容一般包括：村庄财务管理制度运行的是否有效，是否按照审批权限办理村庄事务，重要事务是否履行民主审议程序；财务收支是否合法合规，专项资金是否符合收付规定；债权债务是否按财务规定处理；合同内容是否真实合法；资金、资产、资源是否安全完整并保值增值；村干部工资、村集体用工计算是否合理以及发放是否及时；村庄档案是否完整等。乡镇政府及业务主管部门对村庄存在的财务问题要及时依法处理，保障农村集体财务管理运行的有效性。
四、进行农村集体财务系统性管理的意义
通过采取完善规章制度，明晰村干部职责权限，加强日常资金收付管理，强化上级部门和群众监督力度等系列措施，铸成一张由上级主管部门、村干部、民主理财小组及广大群众的纵向监督管理网，加强农村集体财务管理的规范性，保障农村集体资金、资产、资源的安全完整。通过近几年的实践来看，采用这套管理方法，村干部的违法乱纪现象大大减少，干群关系更加融洽，村庄管理更加民主科学，农村集体资产实现了更好的保值增值。
参考文献：
[1]胡玄能,刘沛丽,黄锐.企业内部控制规范解读[J].新华出版社,2008,5.
一、健全村镇规划体系，为规划建设管理提供基本依据
（一）落实规划编制责任。各镇人民政府是本镇各项规划和所辖村庄（社区）规划的编制主体。街道办事处是本街道办辖区内集体建设用地上修建性详细规划和新型农村社区规划的编制主体。县城乡规划主管部门要加强对各镇总体规划、控制性详细规划、镇（街道）修建性详细规划和新型农村社区规划编制的技术指导及督导、检查。各镇的总体规划和控制性详细规划由镇人民政府组织编制，经镇人民代表大会审查通过后，报县人民政府审批。镇（街道）组织编制的新型农村社区规划、村庄规划经村民会议或者村民代表会议讨论同意并经县城乡规划主管部门审查同意后，报县人民政府审批。
（二）健全村镇规划体系。各镇应尽快调整新型农村社区布点规划，完善镇域村镇体系规划，作为所辖村庄、社区规划编制的依据。镇总体规划已经审批的，可根据发展需要进行调整修编；未编制和未审批的，年12月底前，应完善成果并按程序审批，作为编制控制性详细规划和村庄规划的依据。启动控制性详细规划、修建性详细规划编制工作，年月底前达到镇规划区建设用地控规全覆盖；镇总体规划和控制性详细规划编制，应当优先统筹安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院、养老院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。中心镇要加强重要节点、重点部位的城市设计，改善城镇形象；对具有一定历史价值的古建筑、古民居编制专项保护规划；各镇根据建设进度编制完成新型农村社区规划和保留村庄的环境治理规划。
（三）提高规划设计水平。推行规划方案咨询、征集比选和设计招标，全方位开放市场，为高水平的规划方案脱颖而出创造条件，塑造有特色的精品镇。中心镇和县城周边镇的总体规划和控制性详细规划编制原则上由甲级以上规划编制单位承担；一般镇总体规划和控制性详细规划编制必须由乙级以上规划编制单位承担；新型农村社区规划和村庄规划编制必须由丙级以上规划编制单位承担。建立规划编制和实施的规划评比制度，对规划编制和实施较好的镇，县政府以奖励的形式给予规划编制费用的资金扶持。
二、强化村镇规划管理，切实维护村镇规划的严肃性
（一）建立健全村镇建设规划许可制度。严格按照规划进行建设，镇、村辖区范围内各项建设行为的审批，应当以通过审批的规划为依据。没有编制规划或者编制规划但未经法定机关审批的，对建设项目不得进行审批。
1、镇规划区内的建设工程规划许可。在镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，经镇人民政府审查后，建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证应当向县城乡规划主管部门提交以下材料：书面申请；建设项目批准、核准或者备案文件；土地使用权属证件，进行道路、管线工程建设的，提交使用土地的证明文件；建设工程设计方案；需编制修建性详细规划的建设项目，还应提交详细规划。
在镇规划区内使用宅基地进行农民村民住宅建设的，应当持土地使用权属证明、建筑方案、村民委员会签署的书面意见和妥善处理相邻关系的材料，向镇人民政府提出书面申请，经镇人民政府审查后，报县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。
2、村庄规划区内的乡村建设规划许可。在村庄规划区内进行乡镇企业、新型农村社区、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当持建设项目批准、核准或者备案文件、土地使用权属证件和建设工程设计方案向镇人民政府提出书面申请，经镇人民政府审查后，报县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
在规划保留的村庄规划区内使用宅基地进行农村村民住宅建设，应当提交乡村建设规划许可证申请表、宅基地使用证明或者房屋权属证明、村（居）民委员会同意建设的书面意见、新建住宅相关图纸，向镇人民政府提出申请，经审核符合条件的，由县城乡规划主管部门委托镇人民政府核发乡村建设规划许可证。依据镇村体系规划不再保留的村庄一律不得进行新建、改建和翻建，确需安置建设的由镇人民政府引导在新型农村社区集中建设。
（二）严格落实村镇规划执法责任。县城乡规划主管部门要对村镇规划的实施进行经常性的指导和监督检查；县城市管理行政执法部门负责县城规划区及街道办事处所辖行政区域和镇规划区范围内的违反规划管理的建设行为的监督检查；镇人民政府负责镇规划区外所辖村庄建设活动的监督检查。县城市管理行政执法部门、镇人民政府应建立日常巡查制度，对所管辖范围内的各类建设活动进行监督，及时查处违反城乡规划管理的建设行为，对重大违法建设案件要及时向县政府报告。镇人民政府（街道办事处）对相关部门依法查处本辖区内违法建设的行为，应当予以配合。居民委员会、村民委员会对本区域内违反城乡规划的行为，应当予以劝阻，并及时向相关部门或者镇人民政府报告。县城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门及其他有关部门和镇人民政府应当加强工作协调，实现城乡规划管理信息共享，建立工作联动机制。
三、加强组织领导，建立健全村镇规划管理长效机制
（一）健全村镇规划组织体系。村镇规划管理工作涉及面广，工作量大，既关系到全县经济发展和社会稳定，也关系到广大农民群众的切身利益。各级各有关部门要高度重视，明确责任，强化调度，抓好落实。县城乡规划建设主管部门负责全县村镇规划建设的管理工作；各镇要加大对村镇规划的投入，逐步配备2名以上专业人员，业务上接受县城乡规划建设主管部门指导，负责本镇辖区内村镇规划建设管理工作，并配备必要的办公、放验线以及交通设备。村（居）民委员会要设立专职或兼职的规划建设协管员，负责村庄规划建设管理工作。
一、指导思想
按照新型城镇化、促进城乡发展一体化的要求，以科学发展观为指导，全面落实区委“建设幸福村居，打造美丽乡村”的工作部署，坚持把美丽乡村建设与产业发展、农民增收和民生改善紧密结合起来，按照科学规划布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明身心美的目标要求，全面建设宜居、宜业、宜游的美丽乡村，加快推进村庄规划建设，改善农村生产生活条件和人居环境，促进农村全面发展、农民增收致富；通过规划引导，优化资源配置，提升农村基础设施和公共服务水平，引导农民适度集中居住；努力保持城乡空间的不同特点，提倡“乡土、自然、生态”，保护传统文化、地域特色和乡土风情，提高城乡居民生活品质，促进生态文明和提升群众幸福感。
二、工作目标
根据美丽乡村建设示范工作安排，2014年，流均镇都梁村、苏嘴镇一心村、顺河镇双墩村等3个村列入2014年省级美丽乡村建设示范村庄。通过一年左右的建设，使美丽乡村建设示范村庄的集中居住人口规模不少于300户，在全区逐步建成一批设施配套完善、生态环境优美、产业特色鲜明、社会安定和谐、宜居宜业宜游的美丽乡村。
三、基本原则
一是坚持以人为本,尊重农民主体地位。按照村级公益事业建设一事一议财政奖补基本要求,发挥自下而上民主决策制度优势,尊重农民群众主体作用,顺应农民群众改善生产生活生态条件的新要求,调动农民群众建设美丽乡村积极性,让美丽乡村建设成果惠及广大农民。
二是坚持规划引导,突出地域特色。根据城镇化、农业现代化发展趋势和乡村传统文化保护需要,科学优化村庄布点。结合资源禀赋、建设基础、产业特点、乡风民俗等,突出地域特色,体现乡村风貌,因地制宜充实完善村庄规划。
三是坚持改革创新,完善制度机制。与深化农村改革相结合,刨新农业生产经营体制,深化农村产权制度、土地使用制度、乡村治理和公共服务供给保障机制改革,促进农村金融改革,完善农业政策性保障制度等。
四是坚持乡镇为主体,统筹协调推进。乡镇人民政府作为美丽乡村建设示范的责任主体,发挥政府主导作用。要把各种在农村推进的试点、示范活动和试点村庄建设与整治有机结合起来，保证生产与生活条件同步改善，建设与管理同步推进。区相关部门要充分发挥职能作用，加强指导，密切配合，协调联动，全面推进该项工作的实施。
四、实施步骤
我区美丽乡村建设示范工作从2014年7月开始，到2014年12月结束，分三个阶段进行：
（一）评审申报阶段（2014年7月20日--7月30日）
7月30日前完成动员、示范选择及汇总工作，8月5日前由区住建局、规划分局对照通知要求进行初步审核，并报区政府批准。示范村所在乡镇根据美丽乡村建设示范内容编制详实的示范实施方案，并形成一式五份申报材料，由区住建、财政部门审核后报区政府审批，并于8月9日前报省住建厅、财政厅、农村综合改革领导小组办公室、省农委申报审批。申报材料包括以下材料：乡镇申请报告；示范村实施方案，包含示范实施范围内的规划方案、整治计划，以及详细的实施项目清单、资金筹措方案、保障措施等；示范村庄申报表、示范村庄的村庄规划现状图和规划图；示范村庄村民大会或村民代表大会就示范村庄实施方案所形成的相关决议原件。
（二）全面实施阶段（2014年8月--2014年10月）
经省批准后，组织实施美丽乡村建设示范工作。①2014年8月，完成前期项目立项、土地、建设规划等手续，以及示范村庄规划内的土建、绿化、给排水、供电、通信等施工图纸的设计、土建施工图审查及相应的预算工作。②2014年9月，完成示范村内土建、绿化、给排水，供电、通信等建设项目招标、施工许可、质量安全监督监理委托及前期“三通一平”工作。③2014年8月-2014年10月，完成示范村内的农房及村委会、卫生室、计生站、文化活动室、幼托所、便民服务中心、农资超市等公共配套设施用房全部工程建设。④2014年9月-2014年10月，完成示范村内的绿化、给排水、供电、通讯等配套基础设施建设。
（三）检查验收阶段（2014年10月--12月）
工程实施完成后，采取自下而上的方式，对美丽乡村建设示范工作进行检查验收和整改。①2014年10月，乡镇自查自验。示范村所在乡镇要组织专门工作班子和技术力量对照建设标准逐项自查自检，发现问题及时整改到位。②2014年11月，区组织初验。由区住建局会同财政、国土、规划、环保等相关部门组织初验，初验收合格后，报请区美丽乡村建设示范工作领导小组对示范项目进行全面验收，形成验收综合报告，上报省、市建设主管部门，全面做好迎接省住建厅、省财政厅和省农村综改办验收的相关准备工作。③2014年12月，迎接省里验收。由区政府申请省住建厅、财政厅、农村综改办对美丽乡村建设建设示范项目进行全面验收。
五、推进措施
1、强化组织领导。成立全区美丽乡村建设示范工作领导小组，由区委副书记、区长徐子佳任组长，区委常委、常务副区长颜复、副区长彭凯任副组长，区农委、区住建局、财政局、国土分局、规划分局等相关部门和有关乡镇主要负责人为成员的示范工作领导小组，领导小组下设办公室，具体负责示范工作的协调、指导和督促实施工作。各相关乡镇也要成立相应的工作机构，由主要负责人亲自抓、负总责，同时配备专兼职管理人员，认真组织实施好美丽乡村建设示范工作，同时要选好配强以村党组织书记为重点的村级领导班子，充分发挥村级组织在实施省级美丽乡村建设示范工作中的基础作用，保证该项工作的顺利实施。
2、加强部门协作。各有关乡镇和部门要通力协作，形成合力，共同抓好示范工作。乡镇是实施美丽乡村建设示范工作的责任主体，区各相关部门要各司其职,齐心合力做好这项工作。区整治办负责做好示范项目的统筹协调和指导督查工作；区住建局负责做好工程项目具体实施过程中的技术指导工作;区规划分局负责指导示范村庄做好村庄规划编制及技术审查工作;区委农工部负责指导农民一事一议筹资筹劳工作,加强农民负担监督管理;区财政局及时筹措和拨付资金,加强建设资金管理；领导小组各其他成员单位要按各自职责做好项目建设和服务工作，将公共服务资源和基础设施建设向示范村集中倾斜，优先发展配套示范村基础设施，突出加强示范村公共服务，增强示范的凝聚功能。
3、拓宽资金渠道。规范使用省财政安排的美丽乡村建设示范专项资金，美丽乡村建设示范村庄按每户1万元标准予以奖补。区、乡（镇）财政安排400万元，用于支持示范村建设。整合现有支持农村基础设施和公益事业建设专项资金，按照“渠道不乱、权限不变、优势互补、各计其功”的原则，按规定整合各类支农专项资金用于美丽乡村建设示范工作。安排一定比例的“一事一议”财政奖补资金，支持示范村庄建设。积极探索实行集体建设用地使用权抵押贷款办法，为村庄规划建设示范提供信贷支持。引导和动员全社会力量积极捐助参与美丽乡村建设示范。鼓励村级组织出资和项目区农民“一事一议”投资投劳进行村庄基础设施和公共服务设施建设。
4、规范资金管理。严格执行《省省级财政专项资金管理办法》的规定，对美丽乡村建设示范专项资金，实行区级报账制和直接支付制度；项目资金实行专人管理、专户储存、专账核算、专款专用，切实提高资金管理的透明度。示范设施方案与资金预算要广泛征求村民意见，建设资金预决算要在项目村范围内公示，杜绝发生截留、挪用、转移资金等问题。对虚报项目套取资金，截留、挤占和挪用专项资金的，除追回已拨资金外，还要按照有关规定，追究相关单位和责任人的责任。要加强对工程项目的绩效评价，引入群众评判机制，征求和尊重受益群众的意见。
一、辖区道路和水源调研情况
张山营消防站责任区面积251平方公里，辖区内负责1个镇28个行政村，主要交通道路5条，乡村道路160余条。张山营消防站结合辖区实际情况，每周二、周四利用专项调研车组采取现场观察、测量等方式进行地理道路、水源熟悉，本周主要对消防站西侧村庄道路、水源进行调研，实地调研主要道路4条、村庄4个、乡村道路20余条，专门对道路限高限宽、进行了详细登记备案，并对消火栓逐一检查出水、试压情况，把每个消火栓位置及使用现状，编成消火栓档案卡。现阶段完成调研的4个村庄均无天然水源。周边交通道路以110国道为主，古龙路、佛后路、古崖居路、康张路四条道路为辅路。已调研村庄均位于该五条道路附近，道路情况良好，如遇警情，可保证消防车及时到达村庄外部。
二、重点部位和高风险区域调研情况
调研中发现部分村庄中有学校、幼儿园等人员聚集场所：
1、姚家营村小学，幼儿园被列为重点位置。并记录基础信息。
2、上板泉村幼儿园被列为重点位置。并记录基础信息。
3、靳家堡小学被列为重点位置。并记录基础信息。
对其单位内外部的消防水源、路况、消火栓、灭火器等消防设施进行熟悉检查，对重点单位建筑使用情况及重点部位进行熟悉登记，并提醒单位相关人员做好巡检登记。
三、重点单位消防组织建设情况调研
结合辖区实际，张山营消防站对重点单位辉煌国际假日度假酒店微型消防站进行实地拉动，并检查微型消防站人员配备、器材配备等情况，均符合要求。
四、辖区主要灾害事故处置对策熟悉情况
综治干部下基层工作情况报告
中共**市纪委副书记
根据综治委关于“开展综治干部下基层、服务管理创平安”活动方案的安排部署，我有幸成为了活动的一员，在活动中，我坚持以切实解决基层突出的具体问题作为自己具体的工作目标，紧紧围绕活动的内容及工作要求，联系村庄的社会管理综合治理、平安建设各项措施得到顺利落实，较好完成了预定的各项工作任务。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
**乡XX村是**乡XX市15个库区移民危房改造村庄之一，全村共有6个村民小组，416户，共6632人。耕地面积17670亩，其中旱田910亩，水田702亩，坡地15008亩。在**乡委乡政府的积极引导下，全村农民以种植中长期作物作为经济发展的主导产业，截至2012年12月，全村种植橡胶面积达1100亩，人均种植面积约1.8亩，基本上实现由过去依靠政府救济扶持到农户自己主动发展致富的转变。
二、主要工作开展情况
根据活动方案的安排部署，在组织宣传、解决突出问题、全面开展实施阶段，本人的具体做法有以下几方面：一是坚持定期每月深入联系点2次。重点听取联系点的工作汇报，及时了解联系点的社会管理和稳定工作情况，对联系村庄给予积极指导。二是当好社会管理理论宣传员。认真组织开展综治宣传工作，营造平安建设舆论氛围，在宣传活动中，我坚持亲临联系点，组织召开两委干部和村民代表、村民小组长会议，努力为村干部讲解相关的法律知识。此外，在乡党委政府的积极协助下，围绕建设“平安**、和谐**”的主题，在联系点悬挂张贴宣传标语20条，发放宣传材料300份，广播宣传20次，组织了座谈会2期。通过宣传活动强化了农民群众对综治工作的意识，为推动平安建设工作向纵深开展，奠定了广泛的群众基础。三是当好维稳信息员。在十九大召开期间，我坚持每周下村收集情况，由支部书记负责及时收集掌握可靠情报信息，对可能引发群众事件的不安定因素，及时汇报反馈，并及时调解，确保十八大特别维稳期间的社会稳定。四是当好调解员。在活动期间，坚持参与村里矛盾纠纷调处活动，参与开展矛盾纠纷排查30次，解决处理矛盾纠纷13起，调处36起，调处有效率达100%，有效预防化解了联系村庄的农民矛盾纠纷，截至12月，驻点村庄未发生过一起治安事件。五是履行好督导员职责。结合全市开展“不忘初心 牢记使命”活动的有利契机，我坚持深入**乡开展督导工作，加强对**乡干部机关工作作风督导，督促贯彻执行好干部驻村工作、村干部坐班工作、村党政政务公开等制度。在活动中本人主动组织进乡村开展明查暗访5次，较好履行了督导员职责。
三、存在问题和下步工作计划
虽然已加大宣传和调节，但是联系点村庄的土地纠纷、家庭纠纷、婚姻纠纷有多发的趋势。在今后的工作中，我将继续致力于提高创新工作方式方法，加大普法宣传力度,重点提高农民群众法制意识，丰富农民群众的法律知识，提高信息收集水平，努力构建治安防控体系新模式，有效保障农村的社会稳定。
关键词：小浪底 水库移民 规划 设计
小浪底水库移民搬迁安置实施工作从1992年开始，至今已搬迁安置移民18.5万人，占移民总数的92.5％。近十年的实践证明，小浪底水库移民项目规划设计是比较成功的。
1 严格的工作程序是科学规划设计的前提
小浪底水库移民规划设计工作，按照基本建设程序的要求，完整地经历了项目可行性研究、初步设计、技施设计等阶段。项目规划设计单位黄委会设计院，从50年代开始进行项目的可行性论证，在1959年、1970年、1980年、1982年、1985年分别进行过几次深度不同的淹没损失调查，并于枢纽工程一起编写了可行性研究报告。1986年，水库淹没处理和移民安置规划进入初步设计阶段，黄委会设计院对水库淹没影响的实物指标进行了全面调查，在此基础上编写了《黄河小浪底水利枢纽初步设计阶段水库淹没及移民安置规划报告》。之后，按照水利部的意见，设计院又进行了多次补充完善，1991在加拿大黄河联营公司的帮助下，完成移民初步设计阶段规划设计报告的修订，随后上报水利部和国家计委，通过国家计委的正式审批。
随着改革开放的逐步深入和发展，人民群众的生活水平得到了迅速的提高，基础设施建设快速增加。1991年枢纽工程前期工作开始后，河南、山西两省政府及库区群众要求对水库淹没的实物指标（指库区内不同种类、不同质量和数量的财产实物）进行复查，该要求符合《水利水电工程水库淹没处理设计规范》的要求，水利部于1994年以水移［1994］58号文下达“关于小浪底库区淹没影响实物指标复查工作计划的批复”。黄委会设计院受业主的委托，在地方各级政府的配合下，从1994年3月开始，对小浪底水库淹没影响实物指标又进行了一次全面的调查，并在1995年7月完成《黄河小浪底水利枢纽技施设计阶段水库淹没实物指标调查报告》，同年9月完成《黄河小浪底水利枢纽技施设计阶段水库库区第一期淹没处理及移民安置规划报告》，经过水利部的审查和国家计委组织的专家组的多次评审，1997年，国家计委以计建设［1997］1249号文对报告和概算进行了批复。库区第二、三期移民安置规划设计工作从1995年开始，1997年完成《黄河小浪底水利枢纽技施设计阶段水库库区第二、三期淹没处理及移民安置规划报告》，1998年8月，国家计委以计投资（1998）2018号文对报告和概算进行了批复。
小浪底水库移民是利用国际开发信贷协会贷款项目，按照世行的要求，它同时经历了以下工作阶段：
（1）项目选定阶段：主要是对黄河干流总体规划方案，干流上已建和拟建工程移民数量，我国移民安置方面以及有关的法律，法规等进行了了解。
（2）项目准备阶段：根据世行导则的要求，聘请加拿大黄河联营公司专家，帮助编写了小浪底移民安置简明报告和移民安置规划图集，以及移民安置综述报告和专题报告，同时对施工区和库区第一期移民安置做出了详细规划，并进行了小浪底移民安置试点。
（3）项目评估阶段：补充完善了移民安置规划，编制了世行贷款外资使用方案。
（4）项目谈判阶段：讨论研究世行提出的《开发信贷协议》（草稿）和《小浪底移民项目评估报告》，签订《小浪底移民项目议定谈判纪要》。
（5）项目执行与监督阶段：世行每年要对小浪底移民项目检查2次，检查的内容包括移民规划设计方案的落实情况、资金到位情况等。
小浪底水库移民项目规划设计工作程序，受到国内规范和世界银行的双重约束，正是这一严格的工作程序，才保证了项目的科学合理规划设计。
2 翔实的实物指标调查是科学规划设计的基础
我国水库移民安置规划和基础设施项目设计。遵循原规模、原标准、恢复原功能的“三原原则”。因此，实物指标调查是移民工作的基础，没有可靠的实物指标调查成果，就弄不清移民项目的“家底”，就不能做出切合实际的规划设计。
小浪底水库实物指标调查分为三个阶段。1986年以前的调查是可行性研究阶段，1986年的全面调查是初步设计阶段，1994年，项目业主根据水利部的要求，委托黄委设计院会同地方政府开展了小浪底工程技施设计阶段的水库淹没实物指标调查。1994年的实物指标调查是非常翔实的。为保证实物指标调查工作的顺利进行，调查工作确立了“业主牵头，设计院为主，地方参与”的组织形式，分别成立河南工作组和山西工作组，每个工作组由业主、省移民办、市移民办、县移民办、乡（镇）政府领导、村干部等部门的人员组成。业主负责总体协调和成果审核，地方移民部门代表当地政府参与并配合设计院工作，设计院具体负责组织调查。在调查中，工作组逐乡、逐村、逐户、逐项进行丈量登记，建立移民户籍财产档案，并由户主签字、法人代表认可。同时，为便于解决实施工作中的争执或遗留问题，对每个农户还绘制有院落草图。1994年实物指标调查，共投入人员近1300人次，历时10个月。
调查工作开始之前，我们首先按照《水利水电工程水库淹没处理设计规范》和《水利水电工程淹没实物指标调查细则》的规定，编写了《小浪底水库技施设计阶段淹没实物指标调查工作大纲》，对调查内容和标准进行了明确。对于每类实物指标，“工作大纲”还有更详细的分类，例如房屋按用途和完整状况分为主房和杂房，主房和杂房按结构分为预制房、砖木平房、砖木高平房、混合房、土木平房、土木高平房、砖石窑、土窑8种。每种房屋具有明确的定义。如砖木高平房指墙体为砖或石材料，屋面为瓦，墙高在4.0米左右，并且具有两层窗户；砖石窑指用砖或石材料衬砌过的窑洞。
小浪底水库共建立移民财产档案近6万份，每份档案都包含有约50个指标，调查收集的数据达300万组。它是小浪底水库移民规划设计工作的“基石”。 3 环境容量分析保证了移民安置区的合理确定
合理确定移民安置去向是小浪底水库规划设计工作的首要任务。在确定去向中，遵循先近后远，容量优先的原则。即先考虑后靠，后考虑近迁，再者为远迁，但都必须以有安置移民的容量为前提。
小浪底移民选择和确定安置区的工作程序为：先由地方政府同设计单位，根据国民统计资料初选安置区，然后再由设计单位对初选方案进行详细的调查，进行移民安置环境容量分析，研究确定安置区。通过以上程序，小浪底水库库区移民共规划了251个居民点，12个新乡（镇）。安置区涉及14个县（市），66个乡（镇），449个村庄。其中山西省涉及垣曲、平陆、夏县3个县的17个乡（镇）、73个村庄；河南省涉及陕县、渑池、新安、孟津、济源以及非受淹区的义马、孟州、温县、原阳、中牟、开封11个县（市）的49个乡（镇）、376个村庄。从安置方式上分，后靠安置的有2.5万人占13％，本县近迁安置的有11.5万人占58％，出县远迁安置的有5.6万人，占29％。
选择和确定移民安置区，环境容量分析是关键。如果不进行环境容量分析而随意确定安置区，在移民安置后，移民和安置区居民的生产生活都将存在风险。小浪底水库移民每一个安置区都经过了环境容量分析。一个地区的环境容量受多种因素影响，比如，土地的粮食产量、水资源、矿藏、资金投入、地理位置、技术水平等。根据水库建设的特点和小浪底移民安置区的具体情况，小浪底在环境容量分析中，以土地的粮食产量为主要分析对象，其它因素作为参考。拿库区一期移民为例。小浪底库区一期移民共4.61万人，以农业安置为主，初选方案，移民分别安置在河南省的孟津、济源、新安、义马、温县、孟州和原阳7个县（市），直接安置移民的村庄有75个，其环境容量核算方法和过程为：
（1）预测安置区人口
安置区75个村庄，在设计基准年1994年的总人口为13.13万人，按照河南省人口自然增长率分期推算，到移民设计水平年1996年，安置区原居民人口增长为13.72万人，到校核水平年2000年为14.27万人。
（2）确定人均耗粮标准
人均耗量标准采取各县（市）的规划标准。根据安置区各县（市）的“十年规划”，安置区的人均耗量标准，设计水平年为545kg/人.年，校核水平年为549kg／人.年。
（3）预测安置区粮食总产量
预测粮食总产量需考虑的因素很多，例如土地改良、种子改良、耕地总面积的减少等。在综合考虑影响粮食总产量因素后，根据安置区各县国民经济统计资料进行预测。库区一期移民安置涉及到的57村庄，设计水平年粮食总产量为13218.6万kg，校核水平年的粮食总产量为14291.9万kg。
（4）环境容量核算
根据以上预测数据可以计算出，安置区57个村庄，在设计水平年可容纳的人口总数为24.25万人，扣除原居民人口13.72万人，可安置移民10.53万人；在校核水平年可容纳的人口总数为26.03万人，扣除安置区原居民人口14.27万人，可安置移民11.76万人。
通过以上环境容量的预测核算，我们可以知道，小浪底库区一期移民的安置区，环境容量比较宽裕，4.61万人在这75个村庄中进行安置，不会出现土地资源短缺，粮食不够吃的现象。移民在这里，其生产生活水平可以得到逐步的恢复和持续的发展。
4 专家咨询服务保证了规划设计的成果质量