时间：2022-04-05 11:45:17
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇宅基地管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条 为进一步加强我市村镇规划建设管理，规范农村住宅建设，根据《海口市城乡规划条例》《海南省村镇规划建设管理条例》《海南省农村居民建房审批办法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内，农村宅基地的建房管理，适用本办法。
本办法所称农村宅基地，是指农村村民依法取得农村集体建设用地使用权，或取得区政府出具的宅基地批准证明，建设本户自用住房及附属生活设施的土地。
第三条 市规划行政主管部门负责对各区农村宅基地建房管理工作进行业务指导和监督。市各相关部门各司其责配合做好相关工作。
区政府应明确各镇、各部门管理职责及范围，有序组织辖区内农村宅基地建房的管理及实施工作。
第四条 农村宅基地建房必须遵循规划引领，有序建设;依法合规，简便高效;政府主导，村民主体;节约集约，一户一宅;统一风貌，凸显特色的基本原则。
第二章 规划及报建要求
第五条 各区人民政府要以多规合一工作为抓手，组织区住房和城乡建设局(或镇人民政府)编制村庄建设规划或整治建设规划，经区政府批准后作为农村宅基地规划报建审批依据。农村宅基地建房选址须符合村庄建设规划和各镇土地利用总体规划，并依照有关法律法规取得宅基地使用权。
农村宅基地建房应注重建筑特色风貌管控，兼顾传统村落保护。鼓励推广使用《海南省乡村特色民居建筑方案图集》《琼北(海口)民居特色建筑图集汇编》等标准图集方案或区住房和城乡建设局推荐的建筑设计方案。鼓励以行政村或自然村为单位选用一种建筑风格造型，开展建筑风貌整治改造，确保一定范围内建房风格基本一致。
第六条 农村宅基地建房应集约节约用地，原则上每户只能申请一处宅基地，面积不得超过175平方米(含屋檐滴水面积)。列入中国传统村落名录的村庄，农村宅基地安排按传统村落保护规划要求执行。
第七条 农村宅基地建房每户建筑面积不得超过400平方米，建筑密度一般不得大于70%，建筑层数不得超过4层，建筑高度控制16米以内。历史文化保护区、风景名胜区、旅游规划区等重点管控区范围内的农村宅基地建房要求须同时符合相关规定。
第八条 属下列情形之一的，不批建房屋：
(一)拟建用地已列入征收范围且征收部门明确不予建房的;
(二)所在村庄已列入年度棚户区改造计划的;
(三)不符合村庄规划和土地利用规划的;
(四)占用道路规划控制红线、文物保护控制紫线、绿地范围控制绿线、城市地表水体保护控制蓝线、城市基础设施用地控制黄线建房的;
(五)在消防、燃气、电力、泄洪通道、水利设施等规划用地范围内建房的;
(六)其他不符合国家、省、市法律法规规定的。
第三章 建房审批程序
第九条 区、镇人民政府政务服务中心应开设农村宅基地建房报建受理窗口，免费提供建筑设计图纸，方便村民申请报建。村(居)委会应配备1名专职或兼职农村规划协管员，协助建房户办理建房报建手续。鼓励成立村民建房理事会，专门负责村民建房的审查监督管理工作。
第十条 报建必备材料
(一)建房户户口本(或户籍证明)、身份证、委托人身份证和授权委托书;
(二)《海口市农村宅基地建房审批表》(以下简称《建房审批表》);
(三)《集体土地使用证》或宅基地批准证明(区政府出具);
(四)建房户及施工人员(或单位)提供结构安全方面的承诺书(属加扩建房屋的提供);
(五)宅基地宗地坐标图(区国土分局免费提供);
(六)建筑设计图纸(区政府免费提供)。
第十一条 申请。在村庄规划区内申请新宅基地建房、原宅基地拆旧房建新房和拆旧房异址建新房的，需填写《建房审批表》。建房户携申报材料直接或委托村(居)委会向所在区(或镇)人民政府农村宅基地报建受理窗口提出建房申请。受理窗口应在规定时间内将《建房审批表》等相关材料转区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)办理。
第十二条 审核及发证。区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)接到建房申请材料后，应安排规划管理人员10个工作日内现场勘察，审查建房户申报材料是否齐备、是否符合建房条件，拟建房屋是否符合村庄规划等。对符合条件的，建房户可选择区住房和城乡建设局免费提供的设计图纸，也可自行委托相应资质的设计单位设计图纸。申报材料及设计图纸获审查通过后，由区住房和城乡建设局(或镇人民政府)核发《乡村建设规划许可证》。不符合条件的，将申报材料退回建房户，并一次性告知不能办理的理由或需修改的事项等。
第十三条 公布。建房申请经依法批准，由区住房和城乡建设局(或镇人民政府)将审批结果通知建房户及其所属的村(居)委会，并在建房现场张榜公布接受群众监督。公布内容包括：
(一)《乡村建设规划许可证》;
(二)建筑设计方案总平面等主要图纸;
(三)其他相关材料。
第十四条 备案。镇人民政府在核发《乡村建设规划许可证》15个工作日内应将建房报批有关材料报区住房和城乡建设局备案。
第十五条 施工备案或报建。建房户应在开工建设前申请施工备案或办理《建筑工程施工许可证》。
农村宅基地自建建筑面积在300平方米以下或工程投资额在30万元以下的住宅，报区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)进行施工备案;建筑面积在300平方米以上(含300平方米)或工程投资额在30万元以上(含30万元)的住宅，报区住房和城乡建设局核发《建筑工程施工许可证》。
第十六条 放验线及竣工验收。房屋基础开挖前，建房户应主动通知村(居)委会，村(居)委会通知区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)、区国土分局(或镇国土所)到场核验，验线合格方可施工。
房屋竣工15日内，建房户应主动向区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)申请验收。农村宅基地自建建筑面积在300平方米以下或工程投资额在30万元以下的住宅，报区住房和城乡建设局(或镇人民政府)核发竣工验收备案证书;建筑面积在300平方米以上(含300平方米)或工程投资额在30万元以上(含30万元)的住宅，报区住房和城乡建设局核发竣工验收备案证书。
第十七条 房产登记。建房户应持《集体土地使用证》《乡村建设规划许可证》及建房竣工验收备案证书等相关证明材料向市不动产登记机构申请办理房屋所有权登记，符合登记条件的，由市不动产登记机构办理登记，核发不动产登记证书。
第四章 奖惩措施
第十八条 市、区各级政府及相关部门应多方筹措资金，给予依法报建的建房户补贴相关费用、免缴所有行政事业性收费，对依法报建并按批准方案建设，办理房屋不动产登记的建房户给予专项补贴。
(一)补贴测量费(含宗地坐标、房屋测量)和建房图纸设计费等，纳入年度区级财政预算安排解决。
(二)免缴城市基础设施配套费、价格调节基金、房屋所有权初始登记工本费等所有行政事业性收费。
(三)给予依法报建并按批准方案建设，取得不动产登记证书的建房户1万元/户专项补贴。该费用由区政府统筹先行支付，并纳入下一年度市级财政预算。
第十九条 未依法报建建房的，建房户所建建筑物(含构筑物)均视为违法建筑，在土地、房屋征收时对该违法建筑不予补偿。
第五章 法律责任
第二十条 未依法取得乡村建设规划许可证或未按照批准内容进行建设，由区城管部门(或镇人民政府)责令停止建设，依法限期整改或拆除。
第二十一条 各级规划建设主管部门、镇人民政府和村委会等单位工作人员有玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，收取贿赂的，给予行政处分或依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第二十二条 本办法实施前在农村宅基地上已建成的房屋，可参照本办法补办或完善相关建房报建手续。
桂林洋开发区、三江农场范围内的个人建房可参照本办法执行，实行属地管理。
非农业户口个人原有或者合法继承的农村房屋，房屋产权没有变化的，可以依法确定其房屋宅基地的集体土地建设用地使用权的，参照本办法执行。
第二十三条 我市主城区内村民宅基地的建房管理适用本办法的规定。主城区、镇区范围内属国有出让土地的个人建房适用《海口市主城区个人住宅规划建设管理办法》。具体应用中的问题由市规划局负责解释。
第二十四条 本办法自20xx年5月1日起施行，有效期五年。有效期满后自行失效。
农村宅基地的基本条件1、因子女结婚等原因确需分户，缺少宅基地的;2、外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的;
3、因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。
农村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：
1、年龄未满十八周岁的;
【关键词】
集体土地房屋拆迁补偿标准解决途径
【背景与问题】
2005年9月谋加工企业租赁了位于北京市昌平区某块土地，涉及土地系租赁的农村集体土地，与村集体签订了30年的土地租赁合同，该村所在地所属镇政府在租赁合同鉴证栏中盖章，涉及土地包括一处宅基地（未建设）和山坡荒地（非耕地），企业租赁使用后，村、镇领导协助办理的规划手续，该企业在租赁土地上加盖了厂房、车间，但厂房、车间未办理房产登记手续。
2008年11月，该企业所在地因政府项目征用面临拆迁，应如何处理涉及征地、房屋、厂房补偿、安置问题？
【法律分析】
一、集体土地宅基地上的房屋拆迁补偿问题
依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，宅基地上的房屋拆迁，可以实行货币补偿或者房屋安置，有条件的地区也可以另行审批宅基地。
拆除宅基地上房屋以国有土地上房屋安置的，拆迁人与被拆迁按规定确定拆迁补偿款，并与安置房屋的市场评估价款结算差价。不符合规定，擅自为获得补偿，在宅基地上新建、改建、扩建的房屋，未取得房屋所有权证或者规划行政主管部门批准建房文件的，拆迁房屋时不予认定。
本案中涉及宅基地上建造的房屋，具有合法手续，可以参照《办法》规定执行，但实践中对于非集体组织企业，一般只限于货币补偿。
二、集体土地非宅基地上的房屋拆迁补偿问题
根据我国现行有关法律规定和《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，占地拆迁宅基地以外房屋的补偿，参照征地拆迁的有关规定执行。
本案中，该企业在集体土地（非宅基地）上建造的房屋、厂房，只有规划手续，没有房产登记手续，需要有关部门进行认定，在认定后，可以按照《办法》规定执行。同时，该企业系正常经营的企业，从事生产经营活动并持有工商营业执照，有权要求适当补偿停产、停业的经济损失。涉及企业搬迁，有权要求支付搬迁补助费。
拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，按照重置成新价结合剩余期限给予适当补偿。
三、集体土地上房屋拆迁的补偿标准问题
依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，集体土地房屋拆迁补偿款应按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由市国土房管局制定并公布。
关于补偿标准涉及的相关安置问题，可以按照被拆除房屋建筑面积安置，也可以结合被拆迁人家庭人口情况安置。拆迁补偿中认定宅基地上房屋建筑面积，以房屋所有权证标明的面积为准；未取得房屋所有权证但具有规划行政主管部门批准建房文件的，按照批准的建筑面积认定。每户宅基地面积的控制标准，按照区、县人民政府根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》执行。其中，征地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由区、县人民政府规定；占地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由乡（民族乡）、镇人民政府规定并报区、县人民政府备案。
第二条 园区农村建房管理范围为园区办事处下辖所有行政区域范围。
第三条 园区必须进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约、依法用地、切实保护耕地。
第四条 园区管委会受市政府委托对园区范围内农村建房统一管理。
园区办事处负责本行政区域内的村镇规划建设管理和农村村民建房的监督管理工作。
市国土资源局驻园区办事处负责本行政区域范围内农村宅基地的审批、监督和管理工作。
第五条 要严格农村村民建房审批手续，把握宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省市规定标准，不符合申请条件的不得批准宅基地。根据有关规定，农村村民建房不得占用农田安排宅基地，必须利用原有宅基地。
第六条 村民建住宅使用原宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或村民代表会议讨论同意后，向园区办事处申请核发村镇规划选址意见，并按照土地管理法规向国土资源局驻园区办事处申请办理土地使用手续。
第七条 符合下列条件中的农村村民可申请宅基地：
1、现有住宅经办事处相关职能部门会同村委会鉴定属于危房必须翻建的；
2、有两个儿子以上的，且有一个以上儿子已成年，符合分户规定的，仅有一处宅基地，且宅基地面积没有超过标准的，经审批，同意分户建设或平房原地翻建（楼房不予翻建）。
第八条在列入园区二年内拆迁搬迁的村庄内，不得进行房屋翻建、扩建、改建、新建等活动，有符合本办法第七条规定可申请建房的村民，可以先予拆迁安置（具体方案另订）。
没有列入园区二年内拆迁的村庄，有符合建房条件的村民可以申请建房，并按有关规定进行报批。
第九条 符合第七、第八条规定需申请建房的，由村民向本集体经济组织提出申请，经村民会议或者集体经济组织全体成员会议讨论同意张榜分布，期满无异议的由所在村上报园区办事处，由园区办事处职能部门会同国土资源局驻园区办事处现场踏勘，审定同意后填写表格按规定办理村镇规划选址意见书及宅基地报批手续。
第十条 宅基地面积严格按省市有关规定执行，每户宅基地面积不超过135平方米，其中建筑占地面积不得超过宅基地面积的70%，建房层数不得超过三层。
第十一条 严格日常监管制度，各村村民委员会主任负责办理农村村民建房报批手续，加强农村住宅建设用地的日常管理，及时发现制止并上报各类土地违法行为。办事处职能部门及国土局驻园区办事处要充分发挥社会公众的监督作用，对严重违法行为，要公开曝光，用典型事例教育群众。
第二条本实施细则所称的村民宅基地让出给农村集体经济组织，是指郊区村民按照自愿原则，将依法取得的宅基地让出给村集体经济组织或者村民委员会，不再申请宅基地的行为。
第三条市房地资源局是村民宅基地让出给农村集体经济组织的主管部门。区（县）土地管理部门负责村民宅基地让出给农村集体经济组织的具体管理工作。
第四条下列对象可以申请宅基地让出：
（一）依法享有宅基地使用权的村民；
（二）村民住房所有权人。
第五条村民让出宅基地，应当向村集体经济组织或者村民委员会提出书面申请，经村集体经济组织或者村民委员会审核后，报乡（镇）政府审批。乡（镇）政府批准村民让出宅基地，应当向申请人发出核准文件，并报区（县）政府备案，同时抄送村集体经济组织或者村民委员会。
第六条经审核批准让出宅基地的村民住房，可以由村民申请自行拆除；也可以由村民申请以收购方式处置，即由乡（镇）政府指定的单位（以下简称指定单位）负责拆除，或者收购后在5年内用于出租等经营。指定单位与申请人应当签订收购协议，协商收购价款，并报乡（镇）政府备案。
第七条让出宅基地的村民住房被收购后，不得改建、扩建。被收购后用于向外来流动人员出租的，应当按照《*市外来人员租赁房屋治安管理办法》的有关规定执行。5年使用期期满后应当拆除，不予补偿。在期满之日起两个月内未自行拆除的，区（县）土地管理部门应当责令拆除。
因国家建设征用或者因实施乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划调整使用宅基地，需要拆除尚在5年使用期内的住房的，按该住房剩余的使用期限，给予相应的市场租金补偿。
第八条经批准让出宅基地的村民住房自行拆除的，由让出宅基地的村民或者村民住房的所有权人向区（县）房地产登记部门申请注销宅基地使用权证。
经批准让出宅基地的村民住房被收购的，村民宅基地使用权证由指定单位保存；5年使用期满后，由指定单位向区（县）房地产登记部门申请注销权证。
第九条乡（镇）政府批准让出宅基地前后一年内，让出宅基地的村民或者村民住房的所有权人购买本区（县）范围内城镇商品住房的，可以凭新购商品住房的房地产权证，向区（县）土地管理部门申请返还政府收取的部分土地出让金（即由本区、县政府分成的部分，下同）。经区（县）土地管理部门审核，报区（县）财政部门批准后，申请人可获得返还的按所购商品住房建筑面积计算的部分土地出让金。申请人所购商品住房建筑面积超过宅基地原住房建筑面积的部分，不予返回土地出让金。
让出宅基地的村民或者村民住房所有权人自行复垦宅基地的，由区（县）土地管理部门验收合格后，按照全部复垦面积支付耕地开垦费。
第十条让出宅基地的村民住房被收购的，由区（县）土地管理部门按照宅基地面积的80%，向让出宅基地的村民或者村民住房所有权人支付耕地开垦费；指定单位在5年使用期满将宅基地复垦为耕地的，经区（县）土地管理部门验收合格后，按照复垦面积的20%向指定单位支付耕地开垦费。
指定单住将让出的宅基地自行复垦为耕地的，区（县）土地管理部门按照新增耕地面积的100%折抵建设占用耕地指标。指定单位从事非农建设经批准占用耕地的，可以使用该指标，也可以向其他建设单位有偿转让。
第十一条对村民让出宅基地并自行复垦的，或者由指定单位将让出宅基地进行复垦的，按照"退一奖一"的办法，分别给予所在乡镇或指定单位非农建设用地指标的奖励。
第十二条按照本实施细则让出的土地出让金、耕地开垦费，由区（县）财政部门在相应的收入中安排。
第十三条本实施细则在市政府印发的《关于*市促进城镇发展的试点意见》）中确定的试点城镇行政区域内和奉贤区先行试点，取得经验后再逐步推广。
十七届三中全会《决定》明确提出：完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。可见，宅基地管理在农村集体建设用地管理中是非常重要的。它直接关系到土地特别是耕地资源的保护、利用，直接关系到农民的生产生活，直接关系到国计民生问题。
近几年来，随着经济的发展，农村生活水平不断提高，农民建房热情普遍高涨，出现了一轮又一轮的建房热，农村宅基地管理面临一些新情况、新问题。主要表现在：
农村住宅建设处于无序状态。长期以来，农村住宅建设缺乏统一规划，农民建房选址随意性大，沿路建，临街搭，乱圈乱占，乱搭乱建的现象严重，村庄布局杂乱无序，既影响了村容村貌，又浪费了大量土地。
农民建房蚕食耕地。一些农民把建房地点选在路边良田内，导致公路、村道两旁部分耕地被占用。一些地方为把非法占用耕地的行为“合法化”，采取了改变耕地性质的做法，先把耕地改变为场地，然后又把场地改变为荒地，一部分耕地不知不觉被蚕食掉了。
“空心村”、“一户多宅”现象严重。一些村庄盲目扩张，新建住宅不断向村庄延伸，而村内旧宅由于年久失修，大多成为破房、危房，无人居住，形成了大量的“空心村”。一些农户建新房不拆旧房，多处占地建房，“一户多宅”现象比较普遍。
农村宅基地私自转让时有发生。少数农民为了牟取私利，不惜将自己的宅基地、自留地甚至责任田作价卖与他人建房，更有些买地者假借当地农民的名义办理建房手续，达到逃费逃税的目的，这种现象在乡(镇)、村规划区尤为常见，因其行为双方互惠互利，具有很强的隐蔽性，且涉及面较广，查处难度大。
多种原因引发上述问题
传统观念根深蒂固。绝大多数农民认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。一些农民甚至将自己承包的责任田当成私有土地，随意侵占或调换建房。同时，许多农民听信风水先生“宅大招财，路宽出官”迷信说法，纷纷向村外寻找“风水宝地”建房。加之富裕起来的农民为求宽敞、讲美观、图方便，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一等或“想致富，临公路”等狭隘心理需要。
法律法规缺位。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后，而且存在大量的法律真空。虽然近年来一些地方也制定了有关宅基地管理的措施办法，但由于宅基地管理工作面广量大、情况复杂，有的地方管理不够规范，操作性不强，实施效果不甚理想，从而在制度上进一步增加了农村宅基地的管理难度。
村镇规划滞后。长期以来，各地在建设规划上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入极少，大多数村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。少数地方虽然搞了规划，但有的规划不够科学合理，只注重新房整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。
监管不到位。一方面，乡(镇)基层国土资源管理力量薄弱，专业人员少，执法装备缺乏，工作经费不足，很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。另一方面，历年来一些乡(镇)对违法用地问题处理以罚代拆、一罚了之，给制止违法占地行为带来了负面影响。同时，按照法律规定，农民非法占用土地建住宅的必须拆除，但现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。
多管齐下，疏堵结合，综合治理
农村宅基地管理涉及千家万户，情况复杂，政策性强，必须多措并举，多管齐下，疏堵结合，综合治理。重点应抓好以下几个方面：
完善农村宅基地管理制度。现行的《土地管理法》对农村宅基地的管理虽然作了规定，但比较宏观，操作性不强，某些方面还不够完善。如对闲置宅基地、多占宅基地等没有相应的处罚规定，对宅基地审批后长时间不动工建设如何处理也没有规定，其他如审批程序、划分标准、费用收取、流转管理、地籍管理和相关法律责任都需要进一步具体明确和细化。因此，国家应加快农村宅基地立法工作，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。同时，地方政府要根据相关法律法规政策，结合本地的实际情况，出台操作性强的农村宅基地管理办法。
强化宅基地规划管理。规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的基础。要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡(镇)土地利用总体规划。按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模；要按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划。村庄建设规划要以当地经济社会发展规划和土地利用总体规划为依据，以旧村庄为依托，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种废弃地、闲置地，合理布局公共设施用地、生产用地、道路用地和宅基地。
积极推进宅基地整理。即根据土地利用总体规划要求，科学制定和实施村庄改造、整治计划，积极稳妥地推进农村建设用地整理。这就需要因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要先行安排利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。对“一户多宅”和空置住宅，要制定措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。
（一）区政府对全区农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作负总责，负责组织联合执法，查处农村宅基地自建住宅建设中的违法行为。
（二）各镇人民政府、街道办事处对各自辖区内农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作负总责，具体负责辖区内农村宅基地自建住宅建设的日常监督管理工作。
（三）国土资源分局负责农村宅基地用地的审批管理工作。
（四）规划分局负责农村宅基地自建住宅规划管理工作，制定村民宅基地自建住宅的规划管理办法。
（五）区建设和住房保障局负责农村宅基地自建住宅拆迁评估行业管理工作。
城改、公安、质监等相关部门，按照各自职责，做好农村宅基地自建住宅建设管理工作。
二、严格审批程序，规范村民宅基地自建住宅建设行为
（六）凡申请划拨宅基地新建住宅应严格按程序履行土地、规划、审批手续；在原有宅基地上新建、改建、扩建住宅应严格履行规划审批手续。未办理审批手续或手续不全的房屋，在拆迁过程中一律不予补偿。
（七）村民申请划拨宅基地自建住宅的，在符合土地利用总体规划、村镇建设规划和土地利用年度计划的前提下，应当向村民小组、村民委员会逐级提出申请，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，并报镇人民政府、街道办事处审核后，报国土资源分局办理宅基地审批手续。在实施建设前，须经规划分局审查同意并办理规划手续。
规划部门办理规划手续时应当明确用地位置和面积，建筑物层数和面积。
列入城中村改造计划或重大建设项目拆迁范围的村庄建设按照相关规定执行，不再新划拨宅基地。
（八）村民申请在已划拨宅基地上新建、改建、扩建的，应按上述程序办理规划审批手续。
（九）规划分局应针对不同区域的实际情况，编制农民宅基地自建住宅通用设计图，免费发放给村民，指导村民建房。
三、建立健全拆迁补偿工作的利益导向机制
（十）因城市建设需拆除村民宅基地自建住宅的，由各镇人民政府、街道办事处会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，由区政府主管部门初审同意后，作为征收集体土地的附件，依法办理审批手续。
纳入城中村改造范围的拆迁补偿安置方案，按照城中村改造的有关政策执行。
（十一）给予村民的住房安置，原则上按照规划审批的面积进行安置。原人均房屋面积不足65平方米的，按照人均不少于65平方米的标准补差安置，补差增加的面积收取房屋重置价。
本通知下发前村民已建成的住房，二层（含二层）以下部分的补偿，结合原房屋建筑面积，按照人均不少于65平方米的标准安置。超出应安置面积部分，严格按重置成新价予以补偿；对于临时搭建非正常使用的面积部分，除严格按重置成新价补偿外，须扣除拆除费和建筑垃圾清运费。
对于严格按程序建设，拆迁前未突击加建的村民，其宅基地上未建房的空地，拆迁安置时可以按照不同区域给予一定数额的补偿。
（十二）对于在村民宅基地自建住宅建设及拆迁安置管理工作中成绩突出，未出现突击加建的村庄，由各镇人民政府、街道办事处报区政府同意后，按实际拆迁补偿费用（安置房建设除外）的5%予以奖励。
（十三）因城市建设需要，村民自建住宅被拆除超过1/3户数以上且耕地较少的村庄，可以由区政府组织实施整村拆迁安置，剩余土地依法征收后依法纳入储备。
四、规范评估行为，保证国家和社会资金的合理使用
（十四）区建设和住房保障局应当加大对宅基地房屋拆迁补偿评估工作的管理力度，进一步规范评估市场行为，尽快制定集体土地房屋估价技术标准和实施细则，完善评估行为的约束机制，按照有关规定对房屋重置价定期进行调整并予以公布。
（十五）评估机构在评估中应严格按照拆迁评估标准对现状房屋及其附属物进行评估，对不符合质量标准、不合理的结构布局、工序工艺不到位的房屋墙体、门窗、粉刷以及附属物和装修等，在相应的评估标准中予以扣减。评估结果应报评估委托单位审核，并向社会公布，接受监督。
五、加大打击力度，坚决遏制突击加建行为
（十六）对以获利为目的，在农村宅基地房屋拆迁安置过程中，组织村民突击加建的个人或组织，以及因生产、销售、使用伪劣建材和违规施工等造成伤亡事故的个人或组织，由相关部门依法处理。情节严重的，依法追究相关责任人刑事责任。
（十七）评估机构不严格执行房屋评估技术标准和实施细则，不按房屋实际质量进行评估，造成国家和社会资金不合理使用的，由区建设和住房保障局按照有关规定进行处理，并依法追究相关责任人法律责任。
六、落实责任追究，建立长效管理机制
（十八）各镇人民政府、街道办事处要切实加强监管工作，凡发生1次死亡3人以上（含3人）责任事故的，在目标责任考评、表彰奖励等方面实行“一票否决”，并按相应组织原则处理。
（十九）各镇人民政府、街道办事处应当加强本辖区内农村宅基地自建住宅建设和拆迁补偿管理工作，制定具体管理措施，将管理责任落实到人，对不履职尽责、失职渎职者，依法追究相关责任人的行政责任。
（二十）各镇人民政府、街道办事处要组织对本辖区内宅基地自建住宅现状进行摸底分类，登记造册，保留影象资料，报区政府备案，为今后拆迁安置提供补偿依据。
各镇人民政府、街道办事处应结合城市规划及辖区实际情况，研究制定整个区域内村庄的规划建设、拆迁安置实施方案。
（二十一）各镇人民政府、街道办事处应当加强农村宅基地自建住宅建设的日常巡查和管理工作，对违法占用集体土地和擅自在原有宅基地上新建、改建、扩建自建住宅的行为，应当及时制止并责令自行拆除。不自行拆除的，由相关镇街报请相关职能部门依法拆除，并按照有关规定进行处罚。
内容提要: 土地权利制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题，即，在既有土地物权体系之下，不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”，也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语，但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确；建设用地使用权只能采取有偿（出让）和无偿（划拨）等两种方式设立，其期限无需在 法律 上作出规定；并非只有本集体 经济 组织成员才能取得宅基地使用权，宅基地使用权的设立无需审批，其流转亦应放开；土地登记机构应当统一，登记的效力应当符合《物权法》的规定。
一、问题的提出
现行《土地管理法》颁布于1986年，其间历经1988年、1998年、2004年三次修改，基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和
（三）宅基地使用权的流转：禁止抑或放开？
《送审稿》第97条第3款规定：“宅基地使用权人经本集体 经济 组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。 农村 村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规则明显不符合党的十七届三中全会关于“依法保障农户宅基地用益物权”的精神，其根本出发点在于“制止滥建住宅或变相商品房开发，以保证耕地和维护宅基地分配公平”（王卫国、王广华，2001）。
第一，严格限制宅基地使用权流转就使得农村房屋和宅基地顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资产”，体现着对农民及宅基地使用权的歧视。城镇农民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，明显体现了城乡差距，加剧了城乡二元分治，使城乡不平等现象更加突出。对于农民而言，房屋和宅基地使用权往往构成其主要财富形态，严格限制其流转，直接导致资产消费，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用（张新宝等，2009）。“随着我国 工业 化和城市化的深入 发展 ，在城市经济辖区范围内，农村尤其是 交通 便利、地势优越的城乡结合部，宅基地满载着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地交易隐型市场的形成和发展。”（张新宝等，2009）由宅基地使用权隐型交易所引起的大量纠纷直接造成了社会不稳定的隐患，由“小产权房”所引发的各类问题不断显现，久而久之，又将成为新的悬而未决的 历史 遗留问题。
第二，不可否认的是，宅基地使用权既是农民的一类财产，同时又是农民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用权同时具有了财产性和保障性。制度设计之时，我们应当置重的是其财产性，还是保障性？如果它是一项权利，却为何又不具备权利的基本权能？宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处，但它一经设立，就成为农民的私权，理应可由其权利人自由处分，不能仅因其福利性而限制其自由处分。试想，城镇居民福利分房一定年限后还可以自由流转，为何宅基地使用权的取得具有福利色彩，就不可自由流转了呢？我们既承认宅基地使用权是农民的一类财产，但又基于其保障性严格限制其流转，表面上看好像是保护农民的生存利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但是，严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法显化并得到实现，这是对农民土地权益的侵犯。如果允许流转，农民就可以增加财富收益，农民的权益将会得到最大化的保障（张新宝等，2009）。同时应当注意的是，虽然 法律 上允许宅基地使用权的流转，但作为“经济理性人”的农民并不一定会将其宅基地使用权流转出去，其完全可以根据自身的经济状况及其对土地的依赖程度，选择自己认为最能发挥宅基地效益的利用方式。
综上所述，本文作者认为，现阶段宅基地流转制度的改革应当置重于宅基地的财产性（用益物权），将其保障性放在次要位置。
五、土地登记制度：主要争议及其解决
土地登记制度无疑是土地权利制度中的重要一环。《物权法》中关于土地登记问题仅仅作了原则性规定，《送审稿》第三章“土地登记与调查”专门规定了土地登记制度，但从条文内容来看，《送审稿》并未把握《物权法》关于不动产登记制度的立法原意，有些规则甚至直接与《物权法》相冲突。
（一）土地登记与发证之间是什么关系？
在物权法之下，包括土地在内的不动产，以登记为其公示方法，其中，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，由登记机构管理；不动产权属证书是登记机构依不动产登记簿的记载向权利人颁发的证明权利人享有该不动产物权的证明[11]。由此可见，不动产登记簿是确定不动产物权的最终法律证明文件，不动产权属证书仅仅是一种证明，其目的在于简化不动产交易当事人之间证明不动产物权的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登记中，土地登记簿是土地物权归属和内容的根据，而土地权利证书仅仅是权利人享有相关权利的证明，土地权利证书极易伪造、变造，但土地登记簿却难以伪造或变造，在相关制度设计中，置重的应是土地登记簿，而非土地权利证书。《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请，应当登记的土地权利经依法确认后，由县级以上人民政府核发土地权利证书。”并未厘清登记与发证之间的关系，应予修正。
(二)土地登记机构统一了吗？
《物权法》虽然规定了统一不动产登记制度，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，尚难执行。《送审稿》先统一土地登记，实为可取。但其条文之间却并未做到此点。统一土地登记意味着土地登记机构的统一，但是《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请”；第24条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。单位和个人依法使用的国家所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记造册，核发土地权利证书。中央国家机关的土地由国务院管理机关事务的工作机构确认使用主体和用途后登记，核发土地权利证书。”在这里，土地登记机构一会是“县级以上人民政府”，一会是“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”，并未统一。
此外，《土地登记办法》规定，集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）由国土资源行政主管部门办理登记[12]。集体土地所有证、集体土地使用证等土地权利证书也由国土资源行政主管部门依土地登记簿颁发。而依《农村土地承包法》和农业部的《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权的管理职能由农业行政部门负责，依《农村土地承包法》管理[13]，土地承包经营权证书的发放、管理，也就成了农业行政主管部门的职责。同时，由农业行政主管部门管理“农村土地承包经营权证登记簿”，“记载农村土地承包经营权的基本内容”[14]。由此可见，土地承包经营权的登记由农业行政主管部门负责[15]，从而产生了“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。集体土地所有权由国土资源管理部门登记、颁证，为何集体土地所有权之上所设定的用益物权——土地承包经营权要由农业行政主管部门登记、颁证？包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在内的集体土地使用权、集体建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权等集体土地之上的他物权均由国土资源管理部门登记、颁证，为何唯独土地承包经营权这种集体土地之上的他物权由农业行政主管部门登记、颁证？为此，本文作者建议，《土地管理法》的修改应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构。
(三)土地登记究竟是土地物权的生效要件还是对抗要件？
登记依其内容、效力等的不同为标准可分为登记生效主义和登记对抗主义。登记生效主义是指物权的设定以登记为发生效力的要件，换言之，未经登记，物权不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也无约束力；登记对抗主义是指物权依当事人间的合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。换言之，当事人之间依合意成立物权后，对于第三人而言，未经登记者并非无效，只是当事人不能主张其有效。《送审稿》第25条第1款规定：“土地权利的设立、变更和消灭，自载于土地登记簿时发生效力。”因此，前述各种土地权利，未经登记，不生效力。但是物权法之下，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，无须登记即生效力；宅基地使用权也无须登记依审批即可设立；地役权自地役权合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。《送审稿》与《物权法》之间明显存在冲突，应予修正。
六、结 语
《土地管理法》修改实为关涉芸芸众生的大事，以此为契机完善我国的土地权利体系，无疑是修法时所要考量的重要问题。土地权利本属一种私权，但《送审稿》在有关土地权利制度的设计中，行政权力对土地权利的过多干预，直接导致了土地权利的公法化，影响了土地权利作为私法权利的基本属性。这也导致土地权利很难从《土地管理法》中走出来而进入《物权法》中去。《送审稿》中有关土地权利的制度根植于计划经济时代。淡化土地权利的行政色彩，还原其作为物权的本性，是改革现行土地权利制度的第一步。
注释:
[1] 如《物权法》第151条和153条分别规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”；“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
[2] 虽然《土地管理法》以土地管理关系为其调整重心，但不容否认的是，《土地管理法》也调整土地权利关系（民事关系），并且以土地权利关系为其基础。现行《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”几乎全部是调整土地权利关系的规范；第五章“建设用地”中关于建设用地使用权设立、转让等的规定也属于民事规范。
[3] 虽然土地承包经营权和地役权也属于土地权利体系中的重要组成部分，但前者适用《农村土地承包法》，后者在《物权法》中已作详细规定，实施近三年来并无大碍，无需在《土地管理法》中作出更为具体的规定。有鉴于此，本文未将这两种土地权利纳入讨论范围。此外，土地用益物权之上所设定的抵押权主要是建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、宅基地使用权抵押权和地役权抵押权，其中，建设用地使用权抵押权已在《物权法》中作了充分的规范，土地承包经营权抵押权在物权法之下极受限制（基于《土地管理法》与《农村土地承包法》在调整范围上的区分，土地管理法修改未将此纳入调整范围）；宅基地使用权抵押权为物权法所禁止；地役权抵押权和地役权所依附之其他用益物权的抵押权同时设立，不具有独立讨论的必要，因此，本文未将抵押权的创新问题纳入讨论范围。
[4] 就本类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人——农民集体自主决定的事项，但依现行法的规定，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。
[5] 就本类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。
[6] 因为土地承包经营权采取登记对抗主义，土地承包经营权不经登记，自土地承包经营合同生效即可设立；登记只是土地承包经营权发生物权性流转时起着对抗第三人的作用。
[7] 当然，依《物权法》第180条第1款第7项关于“法律、行政法规与禁止抵押的其他财产”均可以抵押的规定，有可能出现建设用地使用权抵押权（该款第2项）、土地承包经营权抵押权（该款第3项）之外的权利抵押权，如海域使用权抵押权等。
[8] 不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿设立（划拨）受到了严格限制。
[9] 既然是依行政许可所取得的权利，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让（参见《中华人民共和国行政许可法》第2条）。这也成了我国现行法上和物权法立法讨论中对宅基地使用权的流转予以严格限制的逻辑起点。
[10] 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，可以设定行政许可的事项仅限于：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限 自然 资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5） 企业 或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述事项，通过下列方式能够予以规范的，也可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
[11] 《物权法》第16条和17条分别规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”；“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”
[12] 《土地登记办法》所新创的“集体用地使用权”一语有违物权法定原则（郑清贤，2008）。
[13] 《农村土地承包法》第11条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”
[14] 《农村土地承包经营权证书管理办法》第9条、第10条。
[15] 从《农村土地承包经营权证书管理办法》第10条的规定内容来看，所谓“农村土地承包经营权证登记簿”可供农村土地承包方查阅、复制，使之具备了物权登记的性质，又与《农村土地承包法》第23条所规定的“登记”的职能不一致。
参考 文献 ：
高圣平，2009：《担保法论》，北京：法律出版社。
关键词：空心村；土地产权；宅基地
中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）26—0086—02
我国土地资源的特点是“一多三少”，即总量多，人均耕地少，高质量的耕地少，可开发后备资源少。根据国土资源部对全国土地利用状况的调查结果显示，我国的耕地面积正呈逐年递减趋势，截至2006年全国耕地总面积已减少至18.27亿亩，人均耕地面积仅为1.39亩。如何集约利用土地，保护耕地资源，成为社会主义新农村建设及和谐社会建设的重大课题。中科院2012年3月26日的《中国乡村发展研究报告—农村空心化及其整治策略》指出，我国农村空心化现象严重，经综合测算与分析表明，在分批推进城镇化情景下，全国空心村综合整治增地潜力可达1.14亿亩[1]。因而，加强空心村治理，促进土地资源优化配置，成为国家保耕地、扩内需、惠民生的重要举措。
一、空心村的含义
从农村建设的角度，空心村是指多年来农村新建住房大多集中在村庄，而村庄内却是无人居住的残败老屋，形成村庄外实内空、外新内旧、外齐内乱的现象。从村庄空间形态的角度，空心村是在农村现代化过程中，由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地限制的一种聚落空间形态的异化现象[2]。从经济发展的角度，空心村是指随着我国城市化和工业化进程的加快，大量的农村青壮年劳动力流入城市，造成农村人口在年龄结构上的空心化现象。目前，空心村正在快速蔓延，宅基地建设“外扩内空”、宅基地利用“人走屋空”的情况加剧。
二、空心村的影响
（一）浪费土地资源
据统计，1967—2008年间，农村建设用地面积扩大了1.26倍，其中宅基地面积增加了2.48倍。村庄规模盲目向外扩展，侵占了村庄周边的大量耕地。农民建新不拆旧，造成宅基地大量闲置，加剧了人地矛盾问题。据了解，空心村的“空心”，少则0.067平方公顷左右，多则0.200 平方公顷以上，一个中等乡镇约有300 多个自然村，平均一个自然村以0.133 平方公顷计算，一个乡镇就有40 平方公顷以上的土地被废弃[3]。空心村的存在导致大量耕地被占用， 直接威胁到粮食生产和农民收入的增长，也导致了生态环境的恶化。
（二）阻碍农村经济的发展
随着大量劳动力外出务工所造成的人力资本的流失，人才短缺、组织涣散等问题日趋严重，阻碍着农村经济的稳定发展。农村正常的社会组织和管理方式很难确立，农民居住地分布散乱，使得农村基础设施建设很难集中力量开展。
（三）影响社会的稳定和发展
随着空心化的加剧，农村居住环境遭到严重破坏，影响村容村貌。村中心遗留下来的老宅多年久失修易坍塌，对人身安全构成威胁。农村大量青壮年劳动力外出务工，留在农村的是老人、小孩和妇女，引发了空心村的养老问题。
三、空心村产生的原因
（一）土地产权不明晰，宅基地流转体制不健全
我国《宪法》和《土地管理法》都规定农村土地归农民集体所有，这看似明确的规定其实质却是模糊的。所有权属于乡、镇、村哪一级并没有规定清楚，这就造成了农地所有权主体的虚位，给土地管理工作带来了很大的困难。农村宅基地在使用权主体和内容上，受到更加严格的限制。根据我国法律规定，宅基地属于农民集体所有，农户只有使用权，不得买卖、出租和非法转让。2008年1月1日起施行的《农村宅基地管理办法》规定，集体经济组织可以依法通过适当补偿收回空心村闲置宅基地使用权，但是，根据个人经济需要流转宅基地的行为，尚不在法律规定范围之内，这加剧了宅基地的闲置和废弃。
（二）在二元经济结构下，城乡收入差距引发人口流动问题
与先进的现代化工业相比，处于弱势地位的农业由于利润率和边际劳动生产率很低，对高素质劳动力缺乏吸引力。巨大的城乡收入差距，成为大量劳动力流入城市的主要因素。然而，由于户籍制度的制约和传统观念的束缚，以及城镇就业风险的阻碍，许多居于城镇的农民仍选择保留农村的老宅。对于这种一户多宅的现象，相关的法令约束往往没有得到很好的落实，长期闲置的老宅便成为空心村的构成要素。随着改革开放的不断深入和城市化进程的加快，以及城乡收入差距的拉大，越来越多的农村剩余劳动力频繁流入城市，导致农村闲置宅基地快速增加，土地资源浪费严重。此外，由于耕地的边际生产力很低， 降低了在耕地上建房的成本，与旧房翻新和拆旧建新相比，农民更愿意选择在耕地上建新房，导致耕地资源的大量流失。
（三）村镇规划管理及相关法规不完善，珍惜土地的意识淡薄
改革开放30多年来，农村人口减少了6 000多万，但农村建设用地却增加了2亿亩。这与制度设计和规划管理有直接关系：基层政府规划意识落后，村镇规划制定远远滞后于农村经济发展速度和农民建房需求；宅基地审批缺乏依据，造成农民建房的随意性和盲目性；加之法律宣传和执法监察不到位，各级政府对农村宅基地的合理流转缺乏政策指导，对征地补偿标准和处罚超占措施缺乏可操作的法律依据；另外，农户珍惜土地的意识淡薄，宅基地私有、风水朝向等传统观念根深蒂固，使得一户多宅、乱建乱占的现象更为突出。空心村正是在城市化滞后与非农化的条件下，由迅速发展的村庄建设与落后的规划体制的矛盾所引起的村庄粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象[4]。
四、治理空心村的措施
关键词：当前；农村；宅基地管理；建议
中图分类号：F301.3 文献标识码：A
随着我国社会经济的快速发展，土地资源在逐年的减少。“科学合理利用土地资源，珍惜保护我国耕地是的基本国策”。但目前农村宅基地在实际用地及其管理上仍然存在很多问题。主要表现在农户建房出现用地的浪费问题；村庄建设零乱，缺乏整体观念，这与新农村建设的要求很不协调。随着城乡一体化建设快速发展，农村人与地之间矛盾也愈加突出，农村宅基地管理也呈现出一些亟待研究解决的问题。结合自己在基层所工作时，农村宅基地管理中存在的问题产生的原因及对策浅谈如下：
1 宅基地在农村表现出来的突出问题
宅基地主要是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，辅助用房（库房、厨房、厕所、畜禽舍等）占地，多以房屋滴水为界。当前农村宅基地虽在严格报批程序，建立健全信息化网络，加大执法巡查力度，狠刹乱占滥用宅基地歪风下了不少功夫，但农村宅基地管理上仍存在很多问题。
1.1 宅基地浪费问题日见严重
随着社会经济的快速发展，人民生活水平的提高，农民的经济收入的增加，所以要求居住改善，向往城里人的生活。逐渐把家搬迁到城市居住。通过实地调查，农村居民搬迁到城里生活现象普遍存在。由于宅基地的不可交易性，大量农民进城后，农村的房子都闲置着；有的农民在城市赚到钱后，在城市里买房的同时又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量的闲置宅基地、闲置住房。
1.2 宅基地变相多占问题严重
在建平县农村，农民在新的地点建造住房，但旧房又不肯拆除，很多成为了破房、危房，形成了名副其实的空心村。在“城中村”和城乡结合部，各种特权人群利用各种关系和经济优势，占用农村集体土地建住宅，一户多宅和超占、超标面积现象更为突出。有很大一部分村民中都存在有盲目攀比的现象，尤其是对住房，也已成为一个十分敏感的主题。有的干部利用建设种植、养殖小区等条件，审批土地逐渐变成住宅基地现象严重。国家规定够条件农户可以无偿取得集体土地使用权建住宅，但是一些村干部仍然行使霸权主义，把持着宅基地审批权，以此作为的温床，利用职权或超越权批地，情节严重者占用耕地建造住宅。
1.3 村庄布局分散，是造成土地浪费现象严重
农村缺少规划，村庄建设没有规则，布局混乱，街道不整齐，杂乱无章，没有现代化新农村气象。从而阻碍了新农村建设，农民住宅有新房，看不到新村变化。村民建房没有计划，乡镇、村对村庄建设缺少长远规划，所以出现乱建、无规则建房问题；群众思想落后自私，只顾自己眼前利益没有长远打算，所以在建房选址时，选择地势好、风水好，交通便利的道路两侧，整体观看村庄混乱，看不到村子的新面貌、新气象。
1.4 农村住宅用地违法违章现象严重
在建平县农村住宅用地违法违章现象主要表现在，有的边批边建，不批就建；有的已报畜牧养殖或种植大棚为名审批，用于其他行业或住宅；城乡接合地带，由于经济发展快，农民宅基地多占用道路两侧，或农民已占用宅基地为名多盖和加盖商店。有的农民在利益的驱动下，私自非法转让、出售宅基地、房屋，卖给没有本地集体使用权的人员。转让、买卖宅基地房屋等问题均为私下协议，没有合法手续，形成宅基地隐形交易，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
2 农村宅基地管理问题造成的原因
2.1 村庄建设应该有长远统一规划
村庄应该以城市化建设为标准，让农民有城市舒适美观的感觉。由于农民思想落后，特别是村级领导没有长期建设村镇规划，或规划不科学，村庄始终向外扩展，把老村逐渐在放弃，又建新宅，占地面积越来越大，造成土地资源浪费。有的农户只注重新房建设，为了多占宅基地因地建宅；而有的为了搞商品与住宅一体化，扩大宅基地面积；有的农户子女或兄弟分家都去审批宅基地建房，造成一户多宅房屋没有翻旧盖新。以上是农村宅基地现实问题，所以要统一规划，要有长期的设计方案真正解决杂乱无章，乱建现象发生。
2.2 解决农村庄宅基地松散问题
农村工作比较复杂，村级干部水平低，对宅基地不重视管理宽松人情味太浓，没能控制住一户多宅违章建房问题。有些村干部不执行国家法律法规，私自划定宅基地，以请客或个人感情随意提高标准，不按土地管理要求审报批准宅基地；还有些村干部在换届选举时，私下许愿，当上村干部后，为了还人情私自违法批地。或者是在换届时送人情，多占和扩占宅基地。所以，在宅基地管理审批过程中不按法律执行漏洞很大。
2.3 普及农民土地法律教育
农村宅基地的浪费和管理混乱，主要是农民对《土地法》等相应的法律法规的认识不足，相关法律普及工作做得不充分。所以应该加强普及宣传《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规。使得村级干部、群众懂得土地的真贵性及其宅基地合理使用。通过法律宣传使农村村民懂得一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。还要懂得个人只享有宅基地使用权，而不享有所有权，土地是集体的。消除群众传统观念，新房建起来了，老房必须拆除。为了节省土地，也便于土地和规划部门执法。
2.4 加强农民思想觉悟教育，提高认识珍惜土地，在房屋、村庄建设中要有长远发展观
随着我国小康社会的快速发展，促进新农村建设的推进，户籍制度的改革，农村社区化、农村居民城市化。改变旧的思想观念，珍惜土地，在房屋和村庄建设中按着小城镇化要求进行建设；不要把“迷信风水”观念带入新农村建设中来；不要搞违法违章建筑，搞乱了农民居住城市化的理想；不要私建乱建，搞乱了村庄的统一规划。
3 在实际工作中对宅基地问题的整改建议及体会
3.1 通过土地法规的宣传，提高人民群众的法律观念，严格依法行政
针对农村群众对《土地法》等相关法律认识不足，县乡村各级政府配合国土资源管理部门要加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度。通过广播、有线电视定期搞讲座，印发各种宣传单，宣传画等进行农村宅基地管理的宣传和普及力度；通过网络上节约用地话题，鼓励在全社会进行讨论，从而提高广大群众依法用地意识。加强乡（镇）国土资源管理队伍建设，使其在土地执法、宅基地管理中发挥作用。充分发挥村级土地日常监管制度及时发现和制止土地违法行为。
3.2 改进传统宅基地管理办法，保护农民宅基地合法权利
农民宅基地有使用权，没有所有权，有房屋所有权。明确土地使用权和房屋所有权及其登记发证工作；要让群众认识到集体土地使用权和转让，在国家土地管理法律法规中进行；房屋与土地均为不动产，但房屋要与土地使用权相结合才能形成房屋土地一体，只有在土地完全私有的制度下才能实现。所以要充分保护农民是集体土地权受益者，农村村民无偿使用宅基地。村民个人依法分享集体土地和享有其房产占有、使用、收益和处分的权利。
3.3 针对性制定宅基地使用及其管理政策，挖掘搞活农村多余土地
对于农民合理使用宅基地，节约土地，保护耕地树立人人有责和科学利用发展的观念。严格按规定审核属于本村农业户口，并且够已婚年龄，或已经结婚方可报批宅基地及建房条件。同时鼓励村民进城落户，并购置商品房定居。把原有的宅基地和住房转让或自愿退宅还耕由政府出资给予适当的补贴。农民放弃宅基地，其在本村还享有土地承包权，不影响其农民享有国家相关政策待遇。鼓励农民退出多余宅基地并享有补贴。新建住宅审批后应退出旧宅基地。积极开展新农村建设，将分散居住的农民按着统一规划集中起来，搬入新建的具有现代化气息房屋居住，逐渐实现农村居住城市化、别墅化优越条件。
参考文献
[1] 周洪亮.户的视角下的农村宅基地使用权的取得研究[J].中国农村观察，2007（05）.
一、登记过程中必须明确农村住房与小产权房的区别
在对农村住房进行初始登记时，必须明确区分农村住房与小产权房，虽有不少学者在不断试图使小产权房合法化，但及至今日，国家政策仍对小产权房持否定态度。具体而言，笔者认为，农村住房与小产权房至少有以下几点区别：
（一）两者含义的界定
小产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋并出售给集体经济组织外的居民，因其无法获得城市房地产登记管理部门核发的产权证书，而是由村委会或乡镇府颁发权属证书。①而本文中的“农村住房”则特指农民依法在宅基地上建设的自住房。由此可推之：两者的用途不同，小产权房是建造者用于销售给主要是集体组织以外的人，并进而获取经济利益的，这是小产权房产生的出发点与落脚点；而农村住房则是农村村民修建用于自住的，体现了宅基地的制度价值。
（二）两者特征的界定
根据小产权房的定义和产生原因，小产权房的特征可概括为：其一，购房者没有合法的产权证书，使得小产权房在今后拆迁征收时购房者的利益难以补偿，以及今后对其流转如再转让、抵押等障碍较多；其二，房屋价格低廉，这是小产权房市场得以存在并不断壮大的原因之一；其三，在主观上销售者和购买者都存在侥幸心理，认为小产权房可能在将来被合法化；其四，社会对它的存在一直有着不同的声音，公权力虽对其不承认不保护但也未采取有效的果断的措施进行遏制；其五，由于小产权房位于农村，立于集体土地上，其质量、配套设施几乎达不到城市商品房的标准。农村住房则是建立于具有福利性色彩的宅基地之上，并可以根据《房屋登记办法》获得产权证书，其存在是受法律保护的。
（三）两者产生原因的界定
关于小产权房产生的原因，可以从多个角度来理解。第一，制度方面的原因，其主要表现为三个方面：1.农地与城市土地在权利结构、管理模式上的二元分割，即城乡二元土地制度；2.农地所有权与最终处置权的“二元”主体，即虽然法律规定农地属于农民集体所有，但又规定国家享有最终处分权；3.农地法律所有权与事实所有权的二元分离，即在法律上农地属于农民集体所有，而实际上却变成了集体经济组织或村委会所有。②第二，城市房价飞涨促使农村小产权房成为购房者的后备选择。第三，城市化进程中解决农民负担问题的一种方式。第四，小产权房是各方利益博弈的结果。③至于农村住房的产生，它可以说是保障人权的一部分，它是历史的必然，任何政府或公权力都不能对其进行遏制，只能对其进行正确引导，促使其更好的发展。
（四）两者的法律效力的界定
从上文我们得知，小产权房在法律上是不予认可的，同时根据《房屋登记办法》等的规定，此类房屋是不能进行合法登记的，因而小产权房也就不可能有合法的产权证，购房者拥有的财产所有权不能被法律所承认，也就是说不能得到有效的保护。小产权房的交易只能依靠双方尤其是销售者的道德信义来维持，但“道德是‘高’要求，法律是‘低’要求，高要求的事情可以朦胧审美，而低要求的事情必须泾渭分明。”[2]涉及财产的交易应当是明确而非模糊的。
二、登记工作面临诸多特殊困难
与城镇房屋产权登记相比，农村住房登记面临诸多困难，主要表现在：对超越“一户一宅”而出现的“一户多宅”的处理，对“超面积”房屋处理，“房地一体”原则在农村执行较困难，中国特殊的民工现象导致登记工作难以有效开展以及农村住房登记历史遗留问题等等方面。
（一）对超越“一户一宅”而出现的“一户多宅”的处理
根据《土地管理法》第62条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，“一户一宅”应当成为农村住房登记的原则。但实际上，许多地区不乏“一户多宅”，其“多宅”的取得途径有合法亦有非法，如集体成员通过参军、求学、结婚等多种方式转变户口但同时保有宅基地及其上的房屋；掌握公权者通过对公权的滥用，使得自己拥有“多宅”，以谋取私利。对于非法获取部分，不予登记是合情合理合法的，但对合法获得的部分，如果尽数按照“一户一宅”的登记原则来处理，则会损害权利人的合法权益。
（二）对“超面积”房屋的处理
虽《土地管理法》第62条规定了宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，但违背此规定的现象屡见不鲜、屡禁不止。对于超建的房屋如何处理？这是在产权登记中应当解决的。对此问题，有观点认为“应该由各地政府结合当地现实情况制定，在初始登记的勘测过程中严格把关，区别对待。对严重超标的房屋，应该不予登记，并通报有关机构监督拆除；对超标很小的房屋，在房产证上注明实测面积，补缴罚金后予以合法化；对其余超标房屋颁发房产证，在房产证上分别注明实测面积和批准面积，维持房屋现状，在房屋翻建、拆迁后，将超出部分收回，并对新房屋变更登记。”[3]笔者认为，此问题的解决办法可以参考厦门市农村住房及宅基地登记的做法，即应当结合历史及各地具体情况来分别进行处理。
（三）“房地一体”原则的约束使农村住房产权初始登记在一定程度上受阻
在农村，“房地一体”则表现为“房随地走”，然房地一致原则适用于农村房屋初始登记时存在例外情形，如农民建房后转为非农户口，能否取得房屋所有权；因继承或婚姻关系，城镇居民能否取得农村房屋所有权等。根据四川大学洪运的观点，我国应当采取“房地适度分离”的立法例，同时建议对《房屋登记办法》第8条修改为：办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则，但有相反证据证明的除外。[4]
（四）中国特殊的民工现象导致登记工作难以有效开展
为了追求更高的经济收入，我国农民大量向沿海及城市集聚，形成了中国特殊的民工现象，这一现象一方面带来诸多好处，但另一方面，由于许多农民不在农村，又使得许多针对农村的政策难以得到宣传及有效落实，农村住房产权初始登记方面的政策措施亦包含其中。
（五）农村住房登记历史遗留问题使得农村住房初始登记难度增加
《房屋登记办法》明确规定了农村住房初始登记应当提交的相关法律文件，包括宅基地使用权证明、申请登记房屋符合规划的证明以及房屋测绘报告或者村民住房平面图等。同时，登记又要遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则，即“先地后房”的原则。但长期以来，由于我国没有建立完整、规范的农村宅基地产权产籍管理制度，给目前大规模开展农村住房产权登记带来很大困难。
三、农村住房产权初始登记的需求受诸多因素的影响
农村住房产权初始登记的需求主要说的是公众（主要是农民）对尚未进行登记的农村住房有对农村住房进行登记的意愿及要求。住房和城乡建设部废止《城市房屋权属登记管理办法》后，颁布了《房屋登记办法》，使得农村房屋登记工作有法可依，对加快全国范围内统一的房屋权属登记工作进程有重大意义。然而，与城镇房屋产权登记时公众需求较单一的影响因素相比，公众对农村住房产权初始登记的需求受诸多因素的影响。
（一）登记需求受经济发展水平影响
“土地之所以有价格，在于土地的稀缺性和垄断性，并且其价格受到供求关系和地理区位的影响”，[5]与土地相连的房屋亦为因变量，一般而言，农民办理房屋产权证的需求与经济发达程度成正比：在经济发达地区，农民办理房屋产权证意愿比较强，反之则相反。经济的发达往往会带来当地许多条件及观念的转变，同时，经济发达地区，农民对其财产进行“物尽其用”的机会相对来说要多，农村住房是其财产，他们在保证其财产安全的最低限度的同时，会不断谋求通过其财产带来的利益最大化。
（二）登记需求受地域因素的影响
这里的地域因素主要表现为城镇与农村方面，笔者通过对武汉江夏区的调研发现：农民对农村住房登记的需求以城镇为中心向外递减，越靠近城镇越强烈，越向外则越减弱，至边远农村，农民几乎没有要对其房屋进行登记的意识。至于这一现象产生的原因，笔者认为与经济发展水平和开放程度以及下文将提及的当事人的认知水平有密切关系。
（三）登记需求受农民的认知水平影响
在前文中笔者已经提到产权登记的重要意义，但这些意义能否为农民所认可则事关农村住房登记工作的顺利开展。实际上，由于农民对农村住房登记的认识较少或不全面，使得农民对该问题的认识也极易被其他因素如政策宣传、信息流动、他人行为等等影响。
（四）登记需求受其他因素影响
其他因素如“集体土地范围内的房屋无论转让还是抵押都受严格限制，故此，所有人办理初始登记的动力不足，这使得一直以来，我国集体土地房屋所有权的初始登记率远远低于国有土地范围内房屋所有权的初始登记率”；[6]受错误信息如认为农村住房登记后可以自由抵押、买卖、出租等的影响；出现意外事故、不可抗力而急需用钱但又无其他途径可选时，农民不得不考虑利用其房产来救急；政策宣传；邻里行为及集体行为等等。
四、登记并不必然剔除农民对其住房享有的自有权的限制
产权登记的目标包括减少不确定性，明确产权及归宿，产生产权的激励功能、约束功能、收入分配功能及外部性内部化功能。④当全国多地试点农村住房登记时，有不少学者及农民感到兴奋，毕竟，如果按照城市房屋产权登记的思维，农村住房登记表明农村住房利用流转走出了第一步。但实际上，在产权登记后，并不意味着农民可以像城市居民一样能够自由地对其住房享有的自有权。农民利用自己的房屋要受到更多来自公法的制约，之所以如此，是因为“公法对于所有权的限制，大多系以保障国家公共利益或社会共同生活利益为目的”，[7]这种制约的根源体现在农村宅基地的归宿及性质上。
我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”；《物权法》第184条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……”；《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”从以上可以看出，农村住房流转受到较大限制，买卖、出租方面的限制性条件为：一是房屋流转一般只能在农村集体组织成员间进行；二是房屋流转同时宅基地随之流转；三是房屋及其宅基地流转必须变更登记；四是出租、出卖后农民不能再申请宅基地。[8]而至于农村住房抵押，法律实际上对其持否定态度。
对农村住房流转的限制的根源体现在农村宅基地的归宿及性质上。宅基地属于集体所有，农民只享有使用权，宅基地使用权只是集体组织的成员申请并无偿取得。它对农民来说具有身份福利性质。宅基地以户为单元，实行“一户一宅”，不能一户有多处宅基地，此外，“房随地走”成为农村的一般性原则。国家对农村住房流转有种种限制是因为“宅基地使用权尽管是一种财产权利，但是具有一定的身份性质，并不适合自由转让，而只能在一定的范围进行。一旦允许宅基地可以向所有人转让，则宅基地就不再与农村集体经济组织成员联系一起，这不符合宅基地使用权的固有属性”，[9]“我国现阶段和今后相当长的时期内，禁止宅基地转让都是符合我国社会的共同利益和农民利益的”。[10]当然，为了使宅基地的限制性影响降低，保护特殊情况下农民的利益以及使农村住房的价值能够最大化的体现，有学者建议采取房地适度分离的立法例；⑤也有学者提出给“房地一体”松绑，建议对房屋和土地关系采用二元主义立法模式，并希望借鉴法定租赁权来实现农民对其房屋享有的完全所有权及支配权。⑥
虽然农村住房产权登记并不必然剔除农民对其住房享有的自有权的限制，但这为明确产权归属，破除城乡二元体制，以及将来关于宅基地及农村住房流转的制度改革迈出了重要的一步。
[注释]
①小产权房的概念一直存在着争议，不同学者对其有不同认识。如任辉在《利益衡量视角下“小产权房”的出路探究》（载于《西南政法大学学报》2009年第一期，第51-57页）中提到“小产权房”的具体含义有三种解释。李晋荣在《在和谐发展中解决“小产权房”问题》（载于《成都行政学院学报》2008年第三期，第41-42，56页）中指出，“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金和其他税费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发等等。
②参见：韩清怀 《市场经济背景下我国土地法律制度的合理性思考――以小产权房现象为视角》载于《法制与社会》2007年第11期，第335-336页。
③参见：吴春岐、刘宝坤《“小产权房”历史与未来的法学透视――“法学专家透视小产权房现象”》载于《房地产法律》2008年第4期，第30-32页。
④参见吴远来：《农村宅基地产权制度研究》，湖南人民出版社2010年版第41页。
关键词：宅基地置换；思考；对策
随着城市化和工业化的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，越来越满足不了现代化建设的需要，这种趋势对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。与此同时，我国人口多，耕田面积需要保证18亿亩红线。按我国总人口计算人均不足1亩。优质耕地人均占有更少。上海金山万春村的试点统计，按照全村2800人计算，人均耕地仅1.4亩，通过宅基地复垦后新增耕地增至人均1.75亩。户均有限的耕地无法使农民依靠农业生产达到小康的生活水平，集约化农业生产是奔小康的必由之路。同时由于农村房屋建设杂乱不堪，外出务工人员日益增多，很大一部分的宅基地长期无人居住，建设用地需要盘活。宅基地置换存在必要性。。
通过各地的宅基地置换试点的背景下，为规范宅基地置换工作，国土资源部于2008年6月制定《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，该办法规定，“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地总体规划，将若干整理复垦为耕地的农村建设用地地块和用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区”。从该文件学习中，总体感觉是特出土地的平衡、资金平衡。但是从上海市金山区万春村和新春村的试点看，在试点的集中安置基地建设、置换入住和腾地、土地整理复垦、节余地块开发、资金平衡、农民生产就业等环节看。既有成功一面，也有存在问题需要研讨，从而在确保农民利益的基础上，做好宅基地置换工作。
一、推进农村宅基地置换的必要性
1、推进农村宅基地置换工作是新农村建设的必然要求。农村宅基地置换的目的之一是推进农民集中居住在一起，在此基础之上加强公共基础设施建设并提供广泛的公共服务。因而，宅基地置换有利于加快农民向城镇和中心村集中的进程，并通过置换切实帮助农民改善和提高居住环境和质量，增强农民的幸福感，使农民过上了城里人一样的生活。上海市金山区万春村和新春村通过宅基地置换之后，全部搬进了新居，生活环境就比以前发生了很大变化，这令两个村的很多村民都感到很高兴。
2、推进宅基地置换是推进农村城镇化的有效载体。随着经济和社会事业不断发展，以及农村集体土地经营权流转制度的不断完善，更多的农村富余劳动力需要流向城镇。实施宅基地置换，鼓励和引导更多的农村人口在城镇安居乐业，能够提升城市辐射的吸收功能，必将有力地提高农民群众的生活质量，推动农村城镇化的步伐。
3、推进宅基地置换是于优化土地资源配置的必然选择。农村宅基地面积很大，且不少被浪费搁置，是一笔庞大的尚未利用的土地资源。通过宅基地置换方式，可以有效减少农村集体建设用地规模，使得很多荒废的宅基地得到复垦，大大增加耕地面积，同时为城镇和工业园区留出更多的发展空间，这既是解决当前新增耕地后备资源不足。同时宅基地复垦后，农田更有利于现代化生产。
二、农民宅基地置换中存在的问题
1、农民集中居住区的设计合理性问题
为节约建设用地，必须提高农民集中居住区的用地的容积率，需建设很多高层的楼房，使节余建设用地开发最大化，通过出让收益平衡资金，为此如何更合理的建设农民集中居住区至关重要。如设计不合理，没能考虑到失地农民特点，，由于从农民转为新市民或半个市民，对带来的生产生活的成本，，没有建立相应的车库、生产资料存放点等设施农民特性的设计，没能给与农民更好的便利。不少地方的农民集中居住区距离农地的距离较远，这对农民的生产活动产生了很大的不便，不仅如此，与农民新居配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施并没有相应跟进，没能符合新村建设所应有的公共服务要求。很多地区虽然新房建起来了，但污水处理系统有待健全，新村内生活垃圾乱堆乱放的现象屡禁不绝，针对环境卫生的基础设施没有建立起来。这导致很多农民依然无法享受到与城里人相同的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务，让他们苦不堪言。。
2、农民获得的补偿较低的问题
由城乡建设用地增减挂钩政策，宅基地置换资金采取项目区资金平衡，一方面由于资金内部资金平衡，给予农民的补偿较低。另一方面在而派生的农村宅基地置换的过程中，大量的建设用地指标所产生的项目外的大量的隐性收益，以及由于宅基地置换后的税收增加等收益未能作为补偿资金。一些地方对农民的补偿更是少之又少。商榷的是所制定的征地补偿标准，如何制定政策把土地招拍挂之后所产生的增值收益包含进来。如一些地方的开发商有此开发的新建房子的要价却很高，超额利益无法无法贴补宅基地置换。由于资金投入不足，从而带来了很多失地农民并没有获得相应的社会保障和就业岗位，这大大增强了农民的剥夺感，使他们享受不到城市化带来的收益，十分不利于广大农民的可持续发展，同时也造成了一些地方失地农民的上访，成为当地不稳定、不和谐的根源。
3、农民生产就业的后续问题与结余地块开发的合理性问题
通过农民的集中居住，最后会整理出很大一部分建设用地指标，这些建设用地指标往往被用作城市用地，因而这些结余用地的开发至为关键。农民集中居住后，生活指数提高较大，物业费用、吃喝拉撒睡的费用都提高。我从事的二个试点村中，农民物业费缴费率不到30%，。要提高农民收入，除了就业方面加强支持外，对节余地块开发考虑如何有利于置换农户的后续问题，笔者认为也是重要举出。由于一些地方对这些结余地块的开发却不尽合理，很多地方开发的产业结构趋于雷同，过度的无序投资造成了城市资源的浪费，未能使结余地块开发带动提高农民市民化后收入较大提高。在我们开展的二个试点中，给予农民集体的商业，未能形成市场气候，带来收益极低。
三、农民宅基地置换的对策分析
1、合理设计农民集中居住区
农民集中居住区建设，科学规划很关键。笔者所在的上海市金山区山阳镇，将农民集中安置在基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美的安置小区，既节约了土地，改善了农业生产、生活条件，又提高了生活质量，优化了城乡用地结构和布局。由此可见，地方政府要依据方便群众生活、有利于群众生产的原则对集中居住区进行规划。要把集中居住区与一、二、三产业的布局联系起来，做到二者相互促进，在此基础之上科学选址、有序建设。还要进一步做好相关的公共基础设施配套工作，不断加大对集中居住区内群众公共产品的供给。要跟进建设与集中居住区相配套的排水系统、文化设施、医疗点等基础设施，使集中居住区内的农民能够开展体育和文化活动，不断提高他们的生活质量，使农民享受到与城里人一样的文化、医疗、环卫等公共产品和公共服务。
2、增加对失地农民的补偿
要改变以往那种对失地农民补偿少的现状，应综合参照物价水平、消费总体水平等因素，大力提高补偿标准。地方政府要考虑到所征土地的在未来一段时间内的可能收益，在充分征求农民意见的基础之上，探讨协商式征地的补偿办法，确保对农民的补偿能够体现土地的增值收益以及保证农民的生活水平。不仅如此，还加大对失地农民的培训力度，努力增强其就业竞争力。还要对从事个体经营的失地农民在税收、工商等方面给予政策扶持，并且对其提供专门的小额信贷。此外还应把失地农民纳入城镇社会保障体系，让其参加养老保险、医疗保险、失业保险等，保障措施，大力解决他们的养老、基本医疗等保障问题。今后在开展实行建设用地增加挂钩推进宅基地置换工作中，不能仅仅依靠项目区的资金内部平衡，政府需要从其他方面增加补偿基金，如开发商节余地块开发中高额收益中的分成如何补贴，政府税收增值方面的补贴，工业反辅农业的机制等等。
3、合理开发结余地块
地方政府要有效预测市场容量，充分加强前期调研，在整体收益最大化这个前提下，合理开发结余地块。因此在下一步的工作中，上海市金山区山阳镇政府应着重做好以下工作：一是要注意地块开发的差异性，避免因无序投资而造成的产业结构雷同和城市资源的浪费，二是根据市场需求建设城市公共基础设施，把收益回报放在第一位，宁肯慢一点，也要稳一点。三是地块开发之中要注重凝聚人气，使得开发商开发的商场、马路、广场等工程有人去，实现城市第三产业的可持续发展，为农民市民化带来真正的好处。
参考文献：
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3、张守敬;农村住房制度怎么改?[J];中国老区建设;2010年02期
1、甲方将新批的宅基地一块（具置在某某村某某处）转让给乙方建房。
2、乙方新建房屋仅限两层三楼三底砖混结构普通住房，建筑面积不超过300平方米。
3、乙方建房的建筑材料费用和施工队人员的工资均由乙方负担，甲方不出一分钱。
4、乙方新房建成后，要留一间主卧室给甲方养老居住，甲方不支付房租。
5、如果遇到政府征用土地，拆迁补偿款的金额，乙方得80%，甲方得20%。
6、本协议一式两份，甲乙双方各执一份。两份具有同等的法律效力。
7、本协议经甲乙双方签字后即生效。
8、本协议未尽事宜受《中华人民共和国宅基地管理办法》规范和制约。
（来源：文章屋网 ）