时间：2022-05-15 01:28:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政审计论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文摘 要：随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，对我国财政审计工作产生了深远影响，也给财政审计的下一步发展提供了新的课题，尤其在财政监督体系的不断发展壮大下，给财政审计工作带去了新的机遇与挑战。该文就财政审计如何应对这一挑战做出了简要分析。
现代市场经济条件下的财政审计和财政监督，决定了我国财政经济的发展趋势和取向。随着财政监督体系的逐步确立和基本完善，使我国的财政审计工作产生了巨大变化。
一、对财政监督的理解
对财政监督的理解存在着三种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编的《社会主义市场经济新概念辞典》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。另一种观点是从广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编《财政监督概论》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查，调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。
二、对财政审计的理解
财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。随着我国公共财政体制框架的建立和完善，财政审计逐步实现了三个重要转变：一是由收支审计并重转向以支出的管理和使用情况的真实性、合法性审计为主；二是由主要审计中央本级支出转向中央本级与补助地方支出审计并重；三是财政审计范围已由传统的财政决算审计、专项资金审计、税收和海关征管审计，扩展到预算执行审计、部门决算审计、转移支付审计、税收和海关收入审计、政府采购审计、财政绩效审计、社会保障审计等。逐步形成了“大财政审计”的概念。大财政审计是财政审计的扩展，也是财政审计的补充。
三、财政监督中对财政审计的监督
20世纪90年代上半期，中国对原有的财务会计制度进行了一整套重大改革。会计准则的重要作用不仅得到实践工作者的支持，而且也得到了政府财政部门的认可。与此同时，中国又全面地推进了新税制改革，税收的刚性通过立法途径得到了保证。新税制规定，当公司的财务会计制度与国家财经规章制度存在不一致的地方时。税收征管机关在征税时，应以国家财经规章制度的规定为准。这一规定对于理顺政府与企业的关系，规范政府与企业的行为。明确政府与企业的分配秩序有积极的作用。自实施财会制度和税制改革以来，理论界围绕税收原则的刚性内涵与会计准则的公允内涵的联系和区别进行了深入的讨论。从历史发展的趋势和逻辑来看。税收原则体系同会计准则体系是一致的，二者都应体现社会资本和个人资本运行的客观要求。但从某一特定的时期看，税收原则体系与会计原则体系又是有区别的。首先，税收原则由于阶级性要求可能会做出某种强制规定，
但会计准则体系的阶级性要求相对而言并不十分鲜明，审计的准则无疑应是以各项公认的会计准则为基础的，其实我国早已有注册会计师与注册审计师合一之实。其次。财政监督有独立存在的实体一财政资金言，财政实体还应包括国有资本部分；而审计则没有独立存在的实体。财政管理的目的应是加强财政管理、提高财政资金的运行效益；而审计则只是属于方法论的范畴，审计的阶级性并不突出，国家统治的代表——各级政府需要审计，对于微观经济单位——公司、企业来说。加强内部监督管理、完善公司的内部审计功能。也是它们管理的重要职能。再者，财政监督包括人事监督和财经监督两方面内容，而审计监督只有财经监督之责，并无人事监督之权。从法律角度看，一级或上级审计机关实施监督所依据的法律准绳也只能是由立法部门或财政部门所制定的各项财经法规。我国现行的一级审计机关对同级财政的审计也只能在预算法等法规所规定的范围内进行。当然在这里也可能会有新的情况出现。从长期来看，税收刚性原则不会脱离会计准则而孤立发展，税收在它的立法时，会不断地吸收会计准则演进过程中出现的新东西来充实自己、完善自己。简言之，税收刚性既是立法的要求，也会体现会计准则演进中的精华。由于审计监督与财政监督在我们今后的财政活动中将会出现更多的交叉，而且审计监督也有由政府内部监督模式往人大的独立审计模式过渡的趋势。探索审计监督和财政监督各自的内容、监督范围、监督手段、监督效率等也将会显得日益重要。
四、完善财政审计监督机制的必要性
党的十七大提出要完善公共财政体系，在今后一个相当长的时期内，我国财政改革与发展都要围绕完善公共财政体系这个目标努力推进。从内容上讲，公共财政体系包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步，推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。由此可见，将对我国财政审计产生了深刻影响，财政审计面临着“五新”：一是面临着新的财税管理模式和管理内容；二是面临着要确定新的审计客体和审计对象；三是面临着要运用新的审计手段，开展计算机辅助审计已经刻不容缓；四是面临着要确立新的审计的目标，更注重绩效审计；五是面临着要适应新的审计环境，要实行阳光审计。由此可见，在公共财政制度重构过程中，要解决制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不仅需要财政内部的检查监督，更重要的还要借助于财政审计的作用。通过财政审计和财政监督，发现问题和提出建议，促进各项公共财政管理制度的完善。
参考文献：
［1］魏长生,查勇.浅谈绩效审计中存在的问题及对策[j].现代审计与经济,2009,(5).
［2］徐佳.论转型经济时期公共财政监督体制的问题和解决途径[j].山东社会科学,2008,(12).
论文摘要:随着社会主义市场经济建设步伐的逐步加快，党和人民对审计工作提出了新的更高的要求，提高审计执法水平和审计项目质量，努力打造审计项目管理科学化，提升审计为经济社会科学发展服务的新境界。
0引言
随着社会主义市场经济建设步伐的逐步加快，党和人民对审计工作提出了新的更高的要求，社会各界对审计监督的期望值也越来越大，面对新的形势、新的任务，审计工作必须以科学发展观为灵魂和指南，牢固树立科学审计理念，不断提高审计执法水平和审计项目质量，努力打造审计项目管理科学化，提升审计为经济社会科学发展服务的新境界。
1树立科学审计理念，认真履行审计监督职责
科学审计理念，就是把科学发展观作为审计工作的灵魂和指南，把维护人民群众的利益、促进经济社会的全面协调可持续发展作为审计工作的根本目标，把提高依法审计能力、实现审计工作科学发展作为有效履行职责的重要途径。
1.1准确理解和把握审计监督与服务的关系。审计监督是手段，审计服务才是目的。要树立科学审计理念，就要把推进依法审计、维护民生，推进改革和促进发展作为审计工作出发点和落脚点。审计服务要着眼于促进改善民生和社会和谐，审计监督要注重关系民生和社会和谐的重点领域，重点项目和热点问题。
1.2树立大局意识，强化效益审计意识。科学审计理念本身要求审计工作行政成本最低化、审计成果最大化。按照科学发展观的要求，从国家经济发展的宏观层次上研究和分析问题，认真履行审计监督职能，推动宏观调控政策的落实。
1.3完善体制机制，推动审计制度建设。发现和查处被审计单位违规违纪的问题，要从数字和问题背后的根源进行分析，深入揭示体制和机制层面的问题，提出审计建议，促进制度完善。既要坚决查处损害人民群众利益的重大问题，又要着眼社会长远发展。
2抓审计项目管理，做好审前准备工作
古人云不打无准备之仗。做好审前准备工作对完成每项审计任务至关重要。只有编制内容详尽，具有可操作性的审计实施方案，才能更有效地指导审计实践。在编制审计实施方案时注重以下几个环节:
2.1明确审计目标，细化审计内容。审计目标决定审计内容，审计内容为实现审计目标服务。细化审计内容就是要根据审计目标的要求，有选择的确定需要查明的具体经济事项。细化审计内容应该有确定的审计范围和重点，应该与审计目标密切相关。
2.2找准审计切入点，突出审计重点。选择审计项目时要选择重点投资项目、关系民生和社会关注的热点问题。突出审计重点，是选择对实现审计目标有重大影响的审计事项。编制审计实施方案时，要认真分析审前调查取得的资料，结合以往的审计成果，分析可能存在的问题和线索，确定审计重点。
2.3科学全面系统，明确审计步骤和方法。确定审计步骤和方法的原则是能够指导审计人员实施审计，具有可操作性，并且能够减少随意性，避免审计资源浪费。为确保审计工作质量，审计人员应根据审计实施情况，适时调整审计实施方案，进一步确定适用的审计步骤和方法。
2.4明确工作分工，落实审计责任。编制审计实施方案时，应当明确审计组长、主审及审计人员各自承担的责任，建立审计项目质量责任追究制度。同时，上级主管部门应定期检查审计项目档案，对查出的问题予以通报，进一步强化审计人员的责任意识。
3抓审计方法创新，推进公共财政审计一体化
随着社会经济的发展，社会对审计的需求增加，人们对审计的要求提高，广大审计工作者不得不认真总结经验、寻求科学的方法，努力提高审计质量以满足社会的需要。
3.1实行专项审计，做到“两个结合”。一是专项审计与财政预算执行相结合;二是专项审计与经济责任审计相结合。要将部门审计、预算执行审计和领导干部任期经济责任审计等有相地结合起来，统筹安排，上下联动，开展行业“一条龙”审计，既避免了多次进点，又节省了审计成本和时间。
3.2注重审计过程，做到“四个落实”。严格按照审计准则和规范开展工作，实行三级复核，认真把好审计程序关、法规应用关、资料取证关、报告质量关，对事实不清、证据不足、适用法规不当以及审计程序不到位等不符合要求的，坚决纠正，不留后患。在具体实施中做到’‘四个落实”，即领导责任落实、宣传工作落实、督办措施落实、审计结论落实。
3.3创新审计方式，实现“四个转变”。审计方式从真实合法型审计向绩效型审计转变;事后审计向事前事中审计转变;分散型向行业型转变;单纯的查账型向查账与调查相结合的转变。
3.4探索审计手段，坚持“四个结合”。一是对重点领域、重点单位采取同级审计与上级审计相结合的方法;二是账面审计与清点固定资产相结合;三是抽查业务档案与清理收费票据、银行账户、库存现金相结合;四是传统审计方式与计算机辅助审计相结合。
3.5推动审计成果转化，提升效益审计。审计人员要做到勤动脑、勤动手、勤动笔，发挥个人的主观能动性，充分利用审计资源，从宏观着眼，微观入手，注意发现带有普遍性、倾向性及深层次的问题，向政府各部门提出有价值的、切实可行的建议，形成高质量、高水准的审计“精品”。
4抓审计监督内容，揭示制度和管理层面上的问题
从审计实践看，当前开展对行政事业单位的审计监督，在监督内容上应更广泛、更深入、更注重从现象看本质，这就要求在监督内容上做到“五个必审”:
4.，对单位的“家底”情况必审。抓住财务活动的源头，摸清单位资产负债和“家底”。从而揭示行政事业单位财经管理制度落实不够严格，财产物资管理混乱的本质问题。
4.2对重点资金和专项资金的往来情况必审。我们需要对专项资金的使用与分配、专项资金的拨付与机关经费的联系、上下级单位的资金往来等情况加强审计，以发现大案要案的线索。
4.3对罚款和收费情况必审。收支两条线的规定在许多单位没有落实到位，究其原因，除财政拨款不足外，一个很重要的原因就是罚款和收费与这些单位、部门，甚至个人的利益挂钩。
4.4对房子、车子和发放“票子”的情况必审。行政事业单位建房子、购车子和发放“票子”的情况在单位和社会上都是敏感问题，其中容易滋生腐败。
4.5对核销的财政票据、税务发票是否真实必审。有些单位钻发票审核不严的空子侵吞国家财产。通过审计监督揭示行政事业单位内部控制制度薄弱，财务管理混乱等问题。
5抓审计成果提升，提高审计监督的辐射力
审计工作要为经济建设服务，要为政府宏观决策服务，就必须坚持从微观入手，把问题查深查透，从宏观着眼，把审计发现的问题放在国家经济的大环境中去把握。抓住典型、解剖麻雀，进一步加大分析力度，提升审计成果质量。要做到这些，就要把握好三个方面:
5.，深入分析研究，挖掘深层次原因。对审计成果进行深层次挖掘，是摆在每一个审计人员面前的重大课题。审计工作中充满着分析判断，审计人员要切实增强研究和分析问题的意识，摆脱过去习惯于审计找数据、报告堆数据的简单工作方式。分析问题，要开阔眼界，运用辨证思维和逻辑思维的方法，用发展的、系统的、联系的观点认识问题和分析问题。
论文摘要：回顾IS审计的发展历程，进而披露IS审计在我国的发展现状，并对产生问题的原因进行剖析，最后对如何构建完善的Is审计模型提出解决策略。
Is审计，是指Informationsystemauditing，即信息系统审计，它是指审计组织以信息技术为手段，组织计划审计项目，实施审计的全过程，以判断该信息系统是否安全、可靠和有效，并对信息系统对财务报告的影响做出判断或单独提出信息系统审计报告的全过程。以确认审计风险或评价企业信息战略、优化组织运营为目标，对组织营运所依赖的信息系统进行独立、客观确认和咨询活动。信息系统审计的内容包括两个方面：一是以信息技术为手段所开展审计工作的全过程，即计算机辅助审计技术(CAAT)；二是指审计部门以组织的信息系统为对象，以风险评估或内部控制检查为手段，对该系统所产生的会计信息系统的真实性、合法性做出确认或通过优化企业信息管理，增加企业核心竞争能力即信息系统的审计或EDP审计。信息系统审计与控制协会——ISACA成立于1969年，最初称为EDP审计师联合会，总部在美国的芝加哥。目前该组织在世界上100多个国家设有160多个分会，现有会员两万多人。是信息系统审计的专业人员唯一的国际性组织，CISA(CertiifedInformationSystemAuditor)也是这一领域的唯一职业资格。该组织通过制定和颁布信息系统审计准则、实务指南等专业标准来规范和指导信息系统审计师的工作；它还设立了信息系统审计与控制基金会，从事相关领域的研究工作，以使该组织的成员能够享用其最新研究成果；通过在世界各地举办各种形式的研讨会、培训班等活动，增进国际间同业人员的交流。ISACA每年还举办CISA资格考试，通过考试的人员可以申请CISA资格，符合ISACA规定的工作经验及其他相关要求的申请人会被授予CISA资格。
一、IS审计发展历程回顾
在信息系统审计的萌芽阶段，人们称之为电子数据处理审计(electronicdataprocessingauditing)或计算机审计，它是作为传统审计业务的扩展发展起来的。早期的计算机应用比较简单，相应地，计算机审计业务主要关注对被审计单位电子数据的取得、分析、计算等数据处理业务，还称不上信息系统审计。从财务报表审计的角度来看，这一阶段的主要业务内容是对交易金额和账户、报表余额进行检查，属于审计程序中的实质性测试环节。此时，它只是传统财务审计业务的一种辅助工具，对客户的电子化会计数据进行处理和分析，为财务报表审计人员提供服务。
随着计算机技术应用范围的不断扩展，计算机对被审计单位各个业务环节的影响越来越大，计算机审计所关注的内容也从单纯的对电子的处理延伸到对计算机系统的可靠性、安全性进行了解和评价。在制度基础审计的模式下，计算机审计的业务内容已经扩展到了符合性测试领域。风险基础的审计模式的采用以及信息技术在被审计单位的各个领域的广泛应用，信息系统的安全性、可靠性与其所服务的组织所面临的各种风险的联系越来越紧密，并且直接或间接地影响到财务报表的真实、公允。在这种情况下，对被审计单位风险的评估必须将计算机信息系统纳入考虑范围。发展到这一阶段，计算机审计的业务范围已经覆盖了一项审计业务的全过程，计算机审计这一概念已经不能反映这一业务的全部内涵，信息系统审计的概念随之出现。
1．1在建立信息系统审计制度，开展信息系统审计研究方面，美国走在前面。早在计算机进入实用阶段时，美国就开始提出系统审计(SYSTEMAUDIT)。1969年在洛杉矶成立了电子数据处理审计师协会(EDPAA)，1994年该协会更名为信息系统审计与控制协会(INFORMATIONSYSTEMAUDITANDCONTROLASSOCIATION)即ISACA。美国是首先对网上财务信息的审计直接颁布指导性文件的国家。注册会计师协会(AICPA)为指导其会计师事务所成员，于1997年1月颁布了名为《互联网上的财务报告》(FinnacialStatementsontheIntemet)的指导性文件。该文件于1999年8月15日更新，是现阶段的最新版本。该指导性文件详细表明了美国注册会计师协会审计和鉴证组成员的立场。他们指出网上财务报告的使用者不同于传统印刷版财务报告的使用者，网上披露财务信息只是一种营销手段，网络为企业提供了时常更新其信息的可能性。
1．22001年1月，英国审计职业委员会(APB)颁布了《网上审计报告公告》
(ElectmnicPublicationofAuditorsReports)该公告主要解决了以下几个问题：(1)．检查电子版财务信息的生成。(2)．审计报告的用词。在对应印刷版财务报表的审计报告中，审计报告往往通过页码范围来确认已审计的财务报表。然而在网站上所的财务报表和审计报告中，使用页码范围已不合时宜，因此APB建议直接使用财务报表名称来取代页码范围；同时需要在审计报告中指出所使用的通用会计准则和审计准则的国籍。(3)．信息间的链接。APB非常关注已审计信息和未审计信息之间使用超链接的问题。APB建议审计师应要求“在信息使用者通过超链接从已审计信息跳到非审计信息时，网站应能向使用者发出警告信息”。
1.3澳大利亚审计与鉴证准则委员会(AustralianAuditnadAssurnaceStnadardBoard，AASB)AASB是最先对网上财务信息审计作出指导的审计准则制定者。AASB于1999年颁布了审计指导声明(AGS)1050《与电子方式呈报财务报告相关的审计问题》。AGS1050的目的在于“当公司利用信息技术在公共网络如互联网上已审计财务信息时，就一些问题为审计师提供一定的指导”。AASB在AGS1050中重述了审计的基本准则，并强调“电子方式财务报告并没有改变管理当局和审计师的责任”，即财务报告的主要责任仍在管理当局。
1．4日本的系统审计是从八十年代开始，1983年通产省公开发表了《系统审计标准》，并在全国软件水平考试中增加了“系统审计师”一级的考试，着手培养从事信息系统审计的骨干队伍。
二、IS审计在我国发展现状及存在问题剖析
近年来，我国审计信息化建设在纳入国家信息化建设(即：金审工程)范围后，有了较快发展。在信息技术和网络技术方面逐渐形成体系，审计业务软件开发应用中也有了较快发展。但审计信息化建设在实际工作中，还存在一些不容忽视的问题，这些问题如不妥善解决将影响审计信息化建设和发展进程。
2．1审计人员对信息系统审计理解偏差，信息系统审计水平匮乏。在注册会计师的行业，由于我国CPA的市场化建设及推行较晚，现行的CPA的素质较低。同时在CPA的考试中也没有计算机方面的要求，因此绝大多数的CPA运用计算机的水平很低。CPA的审计工作仍然是传统的手工审计。计算机仅仅用作文字处理或者基本不用。有些单位计算机专业技术人员只占在职人员总数的5％左右，与审计信息化建设和发展的需要还有较大差距；同时由于计算机技术的飞速发展与知识更新培训的不足，许多审计人员的计算机应用水平及相关技能无法得到同步提高，计算机应用仍停留在较低水平上，计算机功能也没有得到充分发挥。主要体现在应用意识不强，操作技能还不熟练。因而审计系统计算机人材缺乏的问题，也是制约审计信息化建设和发展的因素之一。
2．2信息系统审计理论研究几乎是空白。信息系统审计工作目前还处于探索阶段，还没有形成一套成型的专业规范理论结构。会计、审计界所进行的一些信息系统审计的探索和尝试以及开发的一些信息系统审计软件，还大都停留在对被审计单位的电子数据进行处理的阶段。
2．3信息系统审计硬件条件严重不足
2．4信息系统审计软件条件严重欠缺。虽然我国的网络财务软件较国际先进水平的差距不大，但是由于推出较晚，目前使用面还不广。同时网络财务软件的设计没有考虑审计软件设计的需要，使得审计软件的数据收集以及其功能的发挥受到很大的制约。
2．5IS审计信息化建设效益低
2．6IS审计成本不断攀升
2．7IS审计业务水平不满足信息化发展的的要求
2．8IS审计准则及专业规范不到位。我国的信息系统审计工作目前还处于探索阶段，还没有形成一套成形的专业规范。目前我国会计审计界所进行的一些计算机审计的探索和尝试以及开发的一些计算机审计软件还大都停留在对被审计单位的电子数据进行处理的阶段。运用传统的会计审计知识已经不能对这样的客户进行风险评估、内控测试与评价，从而无法进行真正意义上的“风险基础模式”的审计业务，影响我国会计师行业审计业务质量。这一现状使得我国的注册会计师行业在与国外大型会计公司的竞争中处于不利地位。
三、基于新经济时代的完善的IS审计模型的构建策略
新经济是建立在网络经济和技术创新基础上的一种经济形态，以信息网络为代表的高新技术产业，正在世界范围内，尤其是发达国家飞速发展。因此，审计信息化建设和发展关系到我国审计事业的兴衰，体现着我国审计事业发展水平。为此，构建完善的Is审计模式成为当务之急：
3.1构建完善的Is审计准则体系。目前，我国的Is审计准则比较分散，不统一，执行起来具有很大难度。现有审计准则既有审计署和国务院办公厅的，又有中国注册会计师协会颁布的，而且只有一般性原则和指导意见，缺乏具体的实务公告和行业指南。并且《计算机辅助审计技术方法》只是涵盖了审计工作的一部分，针对我国目前审计实务界的现状，广泛采用的仍是系统打印出来的数据进行手工审计，即绕过计算机审计，如何对其进行规范，目前还没有相应的准则。因此，我国可以借鉴国际审计实务委员会颁布的有关计算机信息系统环境下的审计准则。因为这套准则既有一般性的原则和指导，又有具体的准则和实务公告，从独立微机到联机系统，再到数据库系统的审计和计算机辅助审计技术，内容比较全面并且结构性强。
3．2构建完善的Is审计实施体系。信息系统审计实施体系是指由IT和审计相关的学科为理论基础，以传统审计为实践基础，以审计指南为指导，以审计工具为辅助，以审计业务为核心的有机整体。构建信息系统审计实施体系的目的在于全面了解信息系统审计的内涵和外延，从而有助于该领域的进一步深入研究，也可更加有效地指导实际的审计工作。
3．3构建全面的联网审计系统。联网审计是指审计机关与被审计单位进行网络互连后，在对被审计单位财政财务管理相关信息系统进行测评和高效率的数据采集与分析的基础上，对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益进行实时、远程检查监督的行为。随着近年来一些地方联网审计试点的开展，有数据显示，在2003年，审计署对中国工商银行进行了联网审计，和1999年相比，全部参审人员仅为1999年人工现场审计的1．1％，人均发现的违纪违规问题却是1999年的38倍。
联网审计正悄悄改变着延续了100多年的传统审计模式。联网审计是顺应信息化发展的产物，不论在亚洲还是在欧洲、美洲，联网审计都处在试点阶段。据悉，2005年《中央部门预算执行联网审计工作方案》(以下简称《工作方案》)正式完成。《工作方案》规定，审计重点是国家工商总局等四大中央部门，将首批执行联网审计。该方案根据《审计署2005年度统一组织审计项目计划》、(2004至2007年审计信息化发展规划》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》和(2005年财政审计应用计算机技术工作意见》制定。审计人员坐在办公室内就能动态甚至实时跟踪、查看被审计单位预算资金动态，从资产负债变动、预算经费收支、大额支出、预算指标执行、行政性收费等多个角度进行数据分析，发现疑点或异常后及时通知被审计单位，努力把腐败消灭在萌芽状态；在对具体项目审计中，大量的审前调查在自己的办公室内完成，进驻被审计单位前已经确定了审计重点和审计实施方案等，审计员在被审计单位的主要工作不再是查账找问题，而调查取证联网审计发现的疑点。
但联网审计，包括其试点活动都在近三年内才开始启动，联网审计无论在理论和实践中都存在很多问题，尤其是一些法律、技术、规范等多方面的难题。
(1)法律盲区是联网审计的主要障碍之一。比如，按照现有审计法规，审计机关能否具有与被审计单位联网取得数据的权力，有没有随时获取被审计单位数据并进行审计的权力，在发现问题后有没有及时通知被审计单位的权力，被审计单位有没有相对应的义务等。
(2)信息系统审计技术急需跟进。在开展联网审计前，应首先对被审计单位的信息系统进行审计；要探索适用范围更广的公网传输机制；要研究数据库技术、联机分析技术、数据挖掘技术等在联网审计中的应用；要通过与重点行业、重点领域的联网，建立审计数据中心，为审计业务提供支持。:
3．4运用信息技术支撑审计管理的科学化。通过审计项目管理系统，审计人员可获得自己所需要的项目信息或上报自己的审计情况；审计组长可对审计人员的审计工作进行指导、监督和协调，并掌握审计进度情况；专职复核人员和业务部门负责人可对审计项目进行监督复核；本级审计机关领导对审计项目进行查询、指导和监督。
【论文摘要】本文初步分析了民用机场建设投资中普遍存在的问题及监管现状，并构建了一套完整的全过程监管体系。随着我国市场经济体制的日益完善和投资体制改革的逐步推进，民用机场建设投资监管应如何与之相适应，已成为一个迫切需要研究的重大现实问题。
【论文关键词】民用机场；建设投资；监管
一、投资监管概述
（一）投资监管的内容
投资监督管理是指有关监督机关和职能部门依据法律、法规和有关规定，对政府的投资活动和政府管理投资的工作进行的监督管理，其实质是对政府及其工作人员权力的约束和规范，使政府的投资行为和管理投资的行为在法律、法规和制度的范围内进行。
（二）投资监管的必要性
改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但同时，投资体制中还存在企业投资决策权没有完全落实、政府投资决策和投资管理不够规范、投资宏观调控能力有待加强等问题。要解决这些问题，必须尽快建立健全投资制衡体系，不断强化监督机制，切实加强和改进对投资的监督和管理。
二、我国民用机场建设投资监管的现状
（一）监管主体方面存在的问题
1.监管主体众多，监管不全面、不完整。
民用机场建设过程是一个复杂的系统工程，监管主体众多，大到中央部委，小到地方政府。这种监管机构分散，监管效率不高。目前，对民用机场建设投资的监管机构主要包括国家发改委、民航局和财政审计等部门。一个民用机场建设投资项目要接受多个监管部门的重复监督检查，既浪费监管资源，又影响监管效率。
虽然民用机场建设投资监管部门和机构众多，但没有一个部门或机构对民用机场建设投资实行真正的、全面的和完整的监管。这种分头监管的局面使得各监管部门之间的相互协调性差，责任落实不到位，从而降低了投资监管的作用。
2.监督的法律依据比较多
民用机场建设过程中，各监管部门监管所依据的主要法律和规章制度比较多，但是这些法律法规都是针对民用机场建设各个阶段的，都是比较零散的，没有一个法律法规涉及到监管的全过程。
（二）民用机场建设中技术与财务方面存在的问题
1.民用机场建设时间跨度长
由于民用机场建设投资大、审批环节多，因此历时较长。特别是筹建期，要经过国家发改委、国土资源部门、环保部门、地方政府等多部门的审批，如此繁琐的审批环节为民用机场建设单位带来沉重的人力和财力负担，也为以后建设过程中出现设计变更、物价上涨导致工程成本上升等问题埋下了安全隐患。
2.民用机场建设投资前期工作考虑不全面
民用机场建设项目都进行了立项、可行性研究，也履行了报告批复程序，但有些项目仅仅是履行了建设审批程序，没有深入地从财务、经济效益及社会影响角度进行预测，对项目的投资价值及如何进行建设的咨询意见不够客观、科学。
3.民用机场设计分别存在设计保守或超前现象
由于对民用机场业务量预测不够准确，对民用机场规模涉及不够准确，导致设计目标与实际情况存在差异，出现设计保守或超前现象。
4.预算、概算与实际投资差异较大
在民用机场建设的实践中，无论是新建或者是改扩建项目，工程造价控制中普遍存在着“预算超概算，决算超预算”的不良现象，其结果不仅影响了国家对民用机场建设投资的宏观控制，而且给民用机场建设项目投产运营后带来了较大的财务负担。
5.机场建设工程结算不规范
在机场建设工程中，由于各种原因，出现一些不规范之处。比如结算资料保存不完整、费用项目重复计算、变更合同没有补充协议等。结算过程中出现的这些不规范之处至少会产生两方面不良的后果，一方面可能会助长现象的滋生；另一方面会在某种程度上影响决算的正常和按时进行。
三、完善民用机场建设投资监管的措施
（一）民用机场建设投资监管的保障措施
1.建立投资监管法律法规体系，使政府投资监管沿着法治的轨道发展
全面落实民用机场建设的全过程监督管理体系，除了要健全监管模式，明确监管主体及职责、理顺监管流程外，还需要建立、完善相关法规制度。现行的各种法律法规比较分散，尚未对政府投资监管特别是决策责任的追究做出专门的明确界定。因此，要以法律法规体系的完善来推进政府投资的监管，用法管权、法管人、法管事，尽快构筑起政府投资的法律风险防范体系。
2.建立完善的组织保障体系
（1）理顺管理部门职权。投资的主管部门，要认真梳理，使投资管理的权力配置职责明确，分工合理，进一步强化程序和责任制度，切实加强行政的层级监督制约。
（2）加强各项法规制度的执行力度，严格执行建设资金及财务管理制度。地方财政部门按规定及时审拨民用机场投资建设工程进度款和尾留款，及时审批竣工财务决算报告。地方审计部门可选择一定规模的项目，依法对项目实施、民用机场投资建设工程概算及预算执行情况和竣工决算进行审计监督。
（3）加强项目建设监督检查。民航局会同地方管理局对项目实施进行检查和稽查，发现擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、突破设计概算、不按规定招标发包、民用机场投资建设工程质量低劣、建设资金损失、发生严重安全事故等、、营私舞弊的行为，对建设单位及相关责任人及时提请有关部门予以处理。
（二）建立完善的民用机场建设投资监管体系
建立一套涵盖宏观调控管理、建设决策管理、计划控制管理、资金拨付管理、建设过程管理、后续审计考核管理等方面的全过程监管体系，需要全面认识“工程”和“资金”之间的关系，正确判断它们之间作用力的大小，以这两条链为准绳，挖掘控制点，采用恰当的监管方式方法，并将全过程动态跟踪审计贯穿始终，这样才能取得最佳的监管效果（见图1）。
1.工程链监管
工程链监管是指对于民用机场建设项目流程从工程建设角度监管各阶段的合法、合理、合规性。
（1）投资决策阶段。该阶段主要是对民用机场建设选址、项目建议合理性的审查。审查可分如下几个阶段进行：项目申报及筛选；项目立项审查；签订责任书。
（2）前期规划阶段。该阶段主要是对民用机场建设可行性研究、总体规划合理性的审查。建设单位提出民用机场总体规划，民航局根据地区经济发展水平、旅游事业发展情况、对外贸易发展水平、铁路、水运、高速公路等运输方式的发展水平、邻近区域民用机场情况、本地区人口统计状况等因素研究并确定民用机场建设标准。
（3）项目设计阶段。该阶段主要是对民用机场建设初步设计的合理性、施工图设计的合规性进行审查。特别注意的是，民用机场投资建设工程设计对造价的影响较大，应确保建设单位在综合考虑安全、功能、标准及经济等各方面要素的基础上，把有限的建设资金用到刀刃上。
（4）建设实施准备及招投标阶段。该阶段主要是对招投标合同的合法、合规性进行审查。如果建设实施准备及招投标阶段的招投标文件、合同文件等不够严密、明确，在今后结算时，容易引起扯皮而影响工期及造价失控的现象。该阶段审查主要可通过审查民用机场招投标制度及管理程序作为基本考核点。
（5）民用机场投资建设工程施工阶段。该阶段主要审查项目建设过程中的变更是否合理。对此进行审查主要是检查建设部门是否有相应的制度与有效控制措施。比如变更立项制度，凡是与原合同量、价有变化的，都要经过一定的程序进行立项等。
（6）竣工决算阶段。该阶段主要审查民用机场建设的质量是否合格，预算执行情况、决算审计等。
2.资金链监管
资金链监管是指对民用机场建设项目过程中资金拨付的合理性、资金使用的合规性、效率性进行监督管理。
（1）投资决策、前期规划阶段。该阶段应尽可能掌握包含土地成本、前期规划费、资金成本及管理费用（含建设单位管理费、设计费、监理费等）等可能发生的民用机场投资建设工程建设项目全过程费用，为后期做好项目经济评价提供数据。
（2）设计阶段。在设计阶段需要组织专业人员尽可能地收集相关资料，对每个设计方案作出经济估算及评价，审核概算，控制造价，确定民用机场概算总投资和具体建设内容，同时确定民航基金拨付的最佳比例。
（3）民用机场投资建设工程招投标及施工阶段。民用机场投资建设工程施工阶段可能会出现设计变更偏多、工程验收不到位、监理单位监管不力等情况。因此，应根据实际发生的变化，充分深入施工现场，制定合理的资金使用计划，既要保证民用机场投资建设工程有足够的资金，又要做到尽可能不占用过多的资金，减少利息支出，降低资金筹措的难度。
（4）竣工决算阶段。在竣工验收阶段，要检查工程监督资料的真实性与完整性；要核实建设成本的合法性、合理性和竣工财务决算的真实性，审定建设项目的资金结余；检查各类竣工验收时工程与概算内容的一致性、财务支出的合法性；要关注工程技术资料对执行项目概算、财务决算结果的影响程度。
（5）民用机场交付使用阶段。在民用机场交付使用阶段，要做好建设项目后评估工作。在竣工决算审核的基础上，将项目的有关资料及分析结果汇总并建立数据库，为后续民用机场投资建设工程提供参考。
3．实行全过程动态跟踪审计
全过程动态跟踪审计需借助社会专业审计力量，将事后审计环节提前并始终贯穿于项目建设全过程，以充分发挥国家审计、行业部门审计和社会审计的合力。既杜绝违纪违规现象的发生，又规范建设程序，确保建设资金安全完整，节约民用机场投资建设工程投资。
（1）建设项目前期阶段审计。民用机场建设项目前期决策工作十分重要，它从根本上影响民用机场建设项目的成本和投资效益，因此应对其进行审计。建设项目前期阶段审计的主要内容包括：对投资决策、项目可行性研究、民用机场投资建设工程设计、设计概算、预算的审查；招标文件、投标标底、投标报价审查；建设民用机场投资建设工程施工合同的审查。
（2）建设项目施工阶段审计。施工阶段的审计是民用机场建设项目跟踪审计的重点，是堵塞漏洞、降低成本的关键环节，审计内容包括对收入、成本、费用、资金拨付金额进行核实，对各项管理工作进行中途定性评价。
（3）建设项目结束阶段审计。民用机场建设项目完工后，审计部门要对项目部门实际完成的各项经济指标情况进行审定，对执行企业财务制度、财经纪律和规定情况进行审计。
在实际操作过程中，审计机构要紧紧抓住资金流程这一主线，重点关注建设资金使用的合法性和规范性，紧紧抓住民用机场投资建设工程造价控制审核这一关键控制点，及时提出有针对性的合理化建议，纠正并完善建设管理过程中的薄弱环节。实行全过程跟踪审计要坚持“全面审计、突出重点”的原则，对项目建设程序、招投标制度、合同签订、质量管理、造价控制、资金使用管理以及设计、施工、监理履行职责情况等重点环节重点加强审计监督。
【主要参考文献】
[1]谢昭晓.关于加强财政投资建设项目监管的思考.科技信息，2007，（20）.
[2]王志清，宋昕.美国民用机场投资管理体制的借鉴意义.中国民用航空，2005.（Vol.52）.
关键词：高新区 高新技术 项目成本管理
1 问题的提出
进入21世纪，高新技术给我国经济的发展带来了巨大的生命力和契机，同时也给我国经济的发展带来了巨大的压力和挑战。目前我国技术创新尚处于初级阶段，高新技术进步对经济增长的贡献率还不到40%，而有的发达国家已经达到90%左右。面对差距，我国必须加大技术创新力度，把技术创新作为经济发展之本和发展的第一增长点，才能提高国际竞争力，获得国际市场和生存空间。我国实施的高新区发展高新技术政策具有重大的战略意义。但是，我国高新区高新项目的资金投入普遍存在效益不高、达不到预期成效的问题。因此，本文作者试图如何改善高新区高新技术项目的成本管理做一个认真的探索。
2 基本范畴的定义
2.1 高新开发区 高新开发区全称高新技术产业开发区，通常是指与技术和经济发展相关连的一个区域。它的创立是我国改革开放的产物，是为适应新技术革命的需要，以知识、技术、人才的高度集中及科研、教育、生产等融为一体为共同特征的新的区域性科研和生产单位，是科技与经济的有机结合体。我国高新技术产业开发区(以下简称高新区)自80年代出现以来，已相继建立了120多个，其中国家级的54个。这些开发区的管理体制是在新旧体制交替中建立的，它明显优于传统的管理体制。
2.2 高新技术项目 高新技术项目是作为高新技术转化为产品和服务的载体，是一种技术创新的项目管理过程，这一过程就是企业将高新技术转化为产品和服务，或是更新市场上现有的产品或服务亦或者是为市场提供新产品和服务的。与传统的项目相比较而言，高新技术项目所具有的自身特性主要表现为以下几点：第一，技术特性。高新技术项目本身具有技术的领先性、集成性、跳跃性、时效性和衍生性等特征。第二，经济特性。高新技术项目自身具有高风险、高投入、高收益、垄断性强等特点。
高新技术项目分为开发型和生产型两种：见下图。
■
2.3 项目成本管理 项目成本管理是项目管理中一个重要的分支，主要指管理者为了确保在批准的预算内完成相关项目而进行的一系列计划、预测、分析、控制、调整、核算、考核等管理工作。具体的项目则需要通过制定成本估计、成本预算、成本控制、资源计划四个重要的过程来完成。
3 高新区在高新技术项目在成本管理上存在的问题及其原因
高新区在高技术项目的成本管理存在诸多问题。下面简述四个主要的问题。
3.1 管理部门重视项目资金的投入、不重视资金使用 在项目成本管理过程中，高新区管理部门习惯于关心项目资金的引入，对资金的具体使用情况关注不够。这与地方政府对高新区项目引进的显性激励力度大而对项目资金的使用忽视物质激励与严格考核有关。我国很多地方对招商引资明面上都有奖励办法，暗地里实际还有提成与提干的激励。高新区管理层的主要工作重心放在了更重要的项目引进任务。因此，高新区的领导将主要精力放在项目资金的到位工作上也是情理中的必然现象了。
3.2 管理部门在对项目承担单位成本管理的监督上失责 与上述情况类似，由于高新区内争项目、出成果的工作主要由开发区管委会以及主管科技部门开展，但是，项目实施单位又必须是科研单位或企业研发中心。因此，项目立项后经费管理完全由企事业单位或其项目负责人负责，承担高新技术项目的企业、科研等财务部门对项目资金监管不力或失去监管，高新区和科技部门对对项目资金更加无力监管或监管缺失。企业领导认为，项目资金甚至完全由项目负责人个人支配；行政部门属于公共服务，因而顶多在项目验收中进行一些事后惩处；其实，事后惩处也往往因验收过程的流于形式而不了了之。这种项目管理与成本管理的脱节容易导致高新区在高新项目的资金使用上出现资金的使用不当、浪费甚至挪用、贪污等成本管理问题。
3.3 高新区重视跑项目忽视项目成本管理 众多周知，项目设计以及预算对成本的影响权重一般要占到70%以上，所以，项目申请的预算编制非常重要。但是，由于我国高新项目立项支持具有行政审批特点。项目行政审批制度的不合理性导致高新区项目申请人对“跑”项目较内行，而对“做”项目就不怎么内行了。具体到项目预算上常常犯下如下错误，如：预算支出金额虚报计算方法，列支比例限制不合理；项目经费预算缺乏科学性，根据个人的意愿进行经费划分，并没有进行正确的经费预算；即便是经过经费预算的项目，也由于申请者对相关设备等投入情况不熟悉，只是大概估计出入很大，因此，往往以提供虚假配套承诺来应付。这种一开始就漏洞多多的成本预算管理必然导致项目无法按质按量成功完成既定目标，经费使用过程中不是偏紧就是过松，也不能有效防范项目实施过程中的各种风险。
3.4 高新区在项目审核上未能推行严格的全成本管理上核算 所谓全成本控制就是全过程成本控制。全过程成本控制的主要内容有：对作业活动的控制，减少非增值活动的成本；对于资源消耗的控制，从投入上保证对约束性资源的充分利用，提高能力利用水平，使整体的业务成本水平控制在最佳状态；对于有效产出的控制，系统的反馈产出信息。
我们在研究调查工作中发现高新技术项目承担单位一般都没有实行严格的全成本核算，项目的间接费用和期间费用如项目开发中所用的房费、水费、电费、固定资产使用费、人员的工资、奖金等在项目资金使用中均存在分摊不够详细、甚至一笔糊涂账的问题。此外，许多高新技术项目承担单位没有建立企业ERP的信息管理系统，不能做到有效的协调各项项目的资金使用管理。没有合理有效的资金使用信息和数据反映系统，问题自然难以获得及时有效的处理。高新区在高新技术项目的申报服务和初步审核工作中存在不规范、不合理、粗糙的问题，这种不重视全成本管理的传统审核制度导致部分高新区承担高新技术项目的企业、科研等单位科研项目财务管理水平不高，未能实行全成本核算。
4 改进高新区高新技术项目成本管理的对策建议
管理问题既是一个激励机制和决策机制的问题，也是思想问题和职业道德问题，同时，还是财务技术问题。下面是作者针对如何改进高新区高新技术项目的成本管理的一个简要探索。
4.1 改进高新区高新技术项目的激励与决策机制 由于我国多数高新区的管理体制是实行政区合一的管理体制，高新区管理委员会长期以来吃的是财政饭，因而能努力拿项目、跑项目已属工作努力，要求高新区对项目成本加强管理实在是加重负担且管理“越位”了；况且，高新项目本身具有的高风险性和高失败率使得高新区行政管理部门也没有能力承担成本管理之风险。总之，目前这种“跑部钱进”的项目投资体制注定项目成本管理的“软约束性”。因此，解决这种体制涉及到财税体制乃至中央与地方之财政分配关系，但本小论文无力论述。当然，在现有背景下，我们仍然可以在项目管理上尽可能的完善一些相关的管理措施。
第一，将高新区高新项目的立项与项目完成、资金投入与资金使用、申请项目的服务与完成项目的服务同等的列入主管干部的政绩考核中，实行财政、审计、纪检监察部门协同参与资金使用监督的机制，改变高新区管理部门 “重立项、轻跟踪”的传统。第二，提高各政府部门与高新区企业的成本管理体系的协调性，克服项目资金管理上的多头领导导致的混乱，减少项目开发活动中重复配置资源的问题，保障一些跨行业的大型研究项目有一个部门负责总体规划和协调，防止财政支持的项目过于分散，集中有限的资金使之发挥最大的效益，从而加速高新技术项目成果产业化的进程，提高项目成功率就是最大的成本节约。
4.2 敦促企事业单位提高财会部门的项目成本控制责任 高新技术项目的主管部门可以借鉴税务部门在个人所得税的代扣代缴上对企事业财务部门的激励办法，制定一套办法提高财务部门和财务人员对项目资金的成本控制责任，以便于加强企事业单位内部审计和内部财务监控。
第一，明确财务部门对高新技术项目的事前、事中和事后的全过程成本控制责任。单位领导要克服项目人负责制等同于项目人完全自治的错误思想，要树立管理就是服务、服务出效益的理念。第二，明确财务部门对高新项目的资金来源与资金运用的全过程信息统计和信息申报责任。高新区管委会要责成企业在实行高新项目专户管理的基础上进一步完善相关信息管理系统的建设工作，项目所在单位的财务部门当然责无旁贷。
4.3 高新区管委会应该发挥高新区的资源集聚优势做好高新项目立项申报上的成本预算管理服务 项目成本管理中控制成本的关键在于资源的合理配置，成本预算是资源配置系统的关键。我国高新区一般均建立有金融、外贸、法律、审计、知识产权、资产评估、人才交流与培训等服务体系，因而具有能从事专业的人财物集聚优势。因此，高新区管委会完全有能力发挥高新区的资源集聚优势做好高新项目立项申报上的成本预算管理服务。例如：健全项目成本预算，包括：业务或作业环节的预算；在能力测评的基础上建立的能力成本预算；责任部门或责任单元的成本预算；项目产出预算，等等。
4.4 帮助高新技术项目承担单位提高项目全过程成本管理水平 国外对科技项目成本管理已经基本形成了一套较行之有效的管理制度，其中以美国、英国和德国最为完善。例如：在2003年，美国国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)提出，联邦政府应要求高等学校对其科技经费进行项目的作业成本核算，以便于事后可采取项目的绩效审计；20世纪80年代的英国学者对科技的全部经济成本进行研究得出了全部经济成本(Full Economic Cost)包括三个部分：直接产生的成本(direct incurred cost)、直接归结的成本(direct attributed cost)以及辅助成本或间接成本(support cost／indirect cost)；在1998至2005年的八年间，英国成本与定价联合指导小组(Joint Costing and Pricing Steering Group，JCPSG)研究出了一种代表了最新的科技间接成本分摊方法即透明成本计算法(Transparent Approach to Costing，TRAC)；德国政府对国立科技机构的经费投入分为按单位拨款和按项目资助两种。1999年，我国科技部和财政部《国家重点基础研究专顼经费财务管理办法》，此办法明确规定对项目进行全成本核算。
我们经过检索发现，我国高新区企事业单位在对高新技术项目的全过程成本管理方面还刚刚起步。因此，我们建议，高新区应该通过引进人才、专项培训等措施提高高新技术项目承担单位的全过程成本管理水平。
参考文献：
[1]陈志敏.中国高技术计划项目管理理论与方法研究[J].武汉理工大学，2007(10).
[2]田荣斌.对政府科技计划项目管理研究的初步思考与若干建议[J].科技管理研究，2006(7):1-3，6.
[3]黄锦成，杨颂阳，陈启源.政府科技计划项目的监督机制研究[J].科学学与科学技术管理2005(7):46-8.
[4]黄肇和.从现代项目管理角度谈科技项目的管理创新[J].广东科技，2010(9)第245期.
[5]傅家骥，雷家，程源.技术经济学前沿问题[M].经济科学出版社，2003(4)第一版.
[6]罗轶，刘涛，陈省平.国家科技计划项目实施的过程管理模式探讨[J].科技进步与对策，2006(3):16-17.
[7]Jeff Saperstein，Dr.Daniel Rouach.区域财富世界九大高科技园区的经验[M].清华大学出版社，2003（10）第一版.
[8]张鑫伟.基于PDCA的施工项目成本管理体系研究[J].东北林业大学，2010(6).
[9]郭娜.公共财政框架下科研项目经费预算管理和财务监管问题研究[J].东南大学学报，2008(12).
关键词：造价管理；全过程；建设项目成本
0引言
国内现阶段工程造价的管理和控制工作仍大多侧重预结算阶段，即根据施工图纸，现行定额等计价规范以及当地材料、人工、机械台班等价格，编制并确定工程建造的预期费用；或在工程竣工后根据竣工图纸、施工合同以及施工签证记录等资料编制竣工结算，确定工程建造的实际费用。这些只能被动地反映设计和施工，不能有效地控制建设项目成本，因此工程建设中传统的分段式管理模式，尤其是重施工阶段造价控制、轻建设前后期阶段造价控制，难以有效地控制建设工程造价。
1工程造价管理模式目前存在的主要问题
目前，我国在工程建设领域基本形成了发改部门管前期（立项）、建设部门管实施（招投标、建造）、财政审计部门管竣工（决算审计）的管理现状，同一个工程项目的造价分阶段管理，前后难以衔接，造价无法有效控制。就现有工程造价管理模式的分析，我们发现问题主要集中于以下方面。
1.1政府相关部门在参与工程造价全过程管理中各自为政
按国内现行的工程建设程序，建设工程全过程一般分为前期决策、设计、承发包、施工、竣工验收等阶段。工程造价也需分阶段分别编制投资估算、设计概算、施工图预算和竣工决（结）算等，其主管部门分别为发改委、住建委等，政府各相关部门各自为政，各立章法，常出现文件规定不一致，前后脱节，甚至相互矛盾，导致工程造价管理条块分割，协调配合乏力以及管理主体不明确等现象。
1.2工程造价全过程管理中计价依据不全
主要表现在：编制可行性研究报告投资估算，现有指标尚不能满足工作需求；设备材料价格信息系统不够健全，难以指导工程造价的预测和调整。
1.3造价咨询市场不规范
随着造价咨询企业竞争的激烈，恶意压低咨询费标准的现象时有发生，甚至出现免费承接咨询业务的极端现象，导致执业质量不高；挂靠资质现象严重，很多不具备资质条件的单位和个人以分公司的名义挂靠有资质的企业，实际上专业人员不到位，而目前建设单位大多是以竞争性谈判的方式选择咨询单位，并没有严格执行以招标方式选择咨询单位的规定，这些不具备实力的分公司往往采取不正当的手段承揽咨询业务，严重扰乱了咨询市场。
2适应市场经济的全过程工程造价管理模式构建过程中所应注意的要素
2.1政府相关部门管理衔接
应理顺各种工程造价管理主管部门之间的关系，研究如何建立适应市场经济的全过程、一体化的工程造价管理制度，改变分段管理的现状。
2.2健全计价依据
目前实现全过程工程造价管理的重要技术支撑———工程全过程计价依据尚不完善，政府相关部门应研究如何健全工程定额、价格信息、计价规范等计价依据体系，如何推进工程造价数据库建设，探索构建全方位的工程造价信息服务方式。
2.3营造工程造价咨询市场的诚信环境
应加强工程造价咨询企业的自律，研究如何建立造价咨询业诚信体系，形成统一开放、竞争有序的诚信市场环境。
3适应市场经济工程造价全过程管理模式的构建
3.1健全工程造价全过程管理制度
政府长期形成的分段化、部门化工程造价管理模式，导致各阶段的造价管理不能很好地衔接，很大程度上影响了业主的建设项目总体成本控制。因此，首先要加强政府部门间的沟通协调，协调发改、财政、审计、住房城乡建设以及交通、水利等各专业部门的政策，使得政府或国有资金投资的工程项目在项目全生命周期的造价政策相衔接，各部门各司其职；其次要将监管重点放在国有投资项目上，以工程施工阶段的造价控制为基础，理顺监管体制，努力建立起建设项目成本、招标、合同监管为一体的市场监管模式，全力推进国有投资项目工程造价全过程管理。
3.2建立涵盖规划、设计、施工和运营全过程的系统造价分析指标
国内的建设工程最后竣工决算时往往会大幅度超出投资估算，主要原因是确定建设项目前期工程造价的有效依据不足，计价依据是建设项目成本确定与控制的重要技术支撑，政府部门在构建适应市场经济的工程造价全过程管理模式过程中，应解决工程造价全过程管理中计价依据不全的问题。政府部门首先要加强工程全过程计价依据服务，完善覆盖各专业工程投资估算、设计概算以及施工图预算的计价依据，以保证国有资金投资的工程建设前期工作费用造价控制有据可依，审计部门进行跟踪审计及考核建设项目成本控制有据可查，建立涵盖规划、设计、施工和运营全过程的系统造价分析指标以适应我国市场经济的工程造价全过程管理模式，才能发挥计价依据在推动建筑业转型升级中的支撑作用；其次政府部门要转变职能，制定规范造价信息市场行为的相关制度，制定服务于市场的工程造价信息标准，统一造价信息内容和口径，以保证造价信息工作质量；同时要大力推进国家工程造价数据库建设，鼓励社会力量参与造价信息服务，构建多元化工程造价信息服务方式。
3.3推行工程造价全过程咨询服务，强化国有投资工程造价监管
一个建设项目，往往需要数百万甚至上亿元的资金。项目建成以后能否达到预期效果就要求工程造价管理人员对项目从立项、可行性研究、初步设计、施工图设计直至竣工验收进行全过程跟踪，使项目投资监控贯穿于项目建设全过程。而就我国现阶段的情况来看，建设单位都把注意力放在施工和竣工结算阶段，忽略了其他方面的监控，因此需重视工程项目前期和设计的造价确定与控制工作，开展建设工程全过程工程咨询服务，而这项工作的开展需要培育一批具有市场经济意识与诚信意识的全过程工程造价咨询企业。〔2017〕19号《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中明确指出，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本，政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在推行工程造价全过程咨询服务过程中，应强化国有投资工程造价监管，这就需要造价管理机构充分发挥专业作用，加强对工程造价咨询企业及相关从业人员的监督检查，以规范计价行为。首先要加强资质动态监管，开展以执业质量为主要内容的评价，健全清出制度，同时探索搭建将资质管理系统与信用信息系统整合的统一信息平台，建立信用档案，及时公开信用信息，形成全方位的社会监督机制；其次要加强工程造价咨询企业跨地区设立分公司的管理，严禁挂靠现象。充分发挥行业协会在促进诚信经营、维护公平竞争、强化行业自律等方面的作用，加强工程造价咨询企业的自律，构筑工程造价咨询行业良好的社会信用基础，为全面推行工程造价全过程咨询服务营造诚信守法的市场运行环境。
参考文献：
[1]游海宁.分析我国工程造价管理模式的现状[J].科技探索，2014.
[2]孟凡丽.针对我国工程造价管理模式的改革措施探讨[J].价值工程，2010.
关键词：规划展览馆;设计;施工;云阳
中图分类号：TU984文献标识码：A
一、背景
“缩城市尺寸之间,展前景宏图灿烂”。规划展览馆以城市规划和建设为核心，是承载着城市演变历史的物质容器。据不完全统计，全国71个城市（4个直辖市，65个省会和大中型城市，2个特区城市），已建成规划展览馆50多个，另外各地陆续掀起建设[1]。
作为新兴事物的规划展览馆，目前各地呈现“百花齐放”格局。云阳县规划展览馆（以下简称云阳馆）自开工建成以来，深受领导和社会各界好评。本文以云阳馆建设为例，就展馆设计定位原则和施工环节注意事项，抽取各展馆工程建设共性部分，供业内同仁探讨参考。
二、流程及原则
规划展览馆作为项目所在地的重点工程，建设过程一般经过选址、可研报告撰写、发改委立项、布展设计、方案评审、招投标、施工、验收、培训和运行维护等阶段。工程时间跨度较大，并且涉及相关单位繁多，一般来说可分为业主、财政审计、监理单位、设计单位、施工单位五类，另外招投标过程有可能涉及招投标中心，招投标等。在布展设计阶段，规划展览馆主要遵循以下原则：
（一）定位原则
展示窗口。全面、集中地介绍城市发展历史，反映城市规划编制和实施历程，宣传规划建设成果和未来发展构想，展示城市形象[2]。
交流平台。招商引资平台，招待来宾客厅，旅游观光的“景点”、县情教育的“基地”。
参与渠道。市民参与规划决策和规划新成果征询意见场所。
（二）内容原则
内容选择。以时间序为经，主要包括历史、现在、未来三部分，其中以现在为主，兼顾过去和未来；以空间序为纬，主要对应城市总体规划、区域规划、专项规划等；以主题及特色为支点，突出各展馆共性和特色。
内容排列。以线性序列为主，非线性序列为辅进行排列，线性序列包括时间、因果、层级等因素，而非线性序列不具备严格逻辑关系，以并行关系存在各分块布局之中。
内容展示。以亲民、互动为目的，具有针对性、趣味性、参与性，体现沉浸感等。
三、设计布局
（一）项目概况
云阳县位于重庆市东北部的三峡库区腹心，“一脉青山汇两江”山水城市空间格局，两江广场位置独特，是整个龙脊岭生态文化长廊之上的“点睛之笔”。云阳馆位于云阳县两江广场文体中心二楼，面积约为1200平方米。展馆以云阳城市建设发展变迁为主线，反映云阳过去的城市变迁、现在的建设成就和未来的规划愿景，展现“江上风清，天下云阳”的城市风采与发展空间，集“知识性、科技性、专业性、互动性”为一体[3]。
（二）总体布局
云阳馆依照展示主题分为城市序厅、历史厅、主体模型互动区、总体规划厅、重点规划厅、乡镇规划厅、建设成就厅、环幕影院、临展公示区和办公区(如图1)。
整个展馆的展示分区按展示主题演变顺序依次排列，城市序厅、主模型互动区与环幕影院是整个展馆布展节奏的关键节点。城市序厅为参观者带来对城市的第一感受，主模型互动区全面展示云阳城市发展成就与未来发展的雄心与魄力，环幕影院以高科技的数字化虚拟手段展现城市未来的风貌与发展空间，极具视听冲击力的影视效果把参观者带到一个观展的。
图1展厅总体布局图 图2 展厅分区图
（三）专项设计
云阳馆从功能分区上遵循“突出重点，兼顾一般”的原则，空间布局重点侧重于城市序厅、主模型、环幕影院，观展动线打破“昨天、今天、明天”的常规时序，兼顾遍历参观与重点参观的需求。
展馆以城市发展进程为主线，带领参观者行走在城市序厅、城市历史、城市规划、重点规划、乡镇规划、建设成就、环幕影院等区域，发现和领悟云阳独特的城市文化内涵。
步入展馆，宽敞明亮的序厅以“全景画卷”展示了一个城市包容万相的博怀，诠释着城市的内涵与魅力。
历史厅中的古朴卷轴造型设计尽显云阳的历史底蕴，多媒体互动视频、电子书等新颖的展示手法配合墙面图片渐进地展示城市变迁之路，浓缩回顾云阳建城2300年以来的发展历程，凸显“古巴渝之城”、“古盐城”厚重的文化底蕴。
穿过历史厅，位于展馆中心的大屏幕城市模型互动中心映入眼帘，模型面积约为144平方米，以云阳“一城四区”的长江片区、小江片区、人和片区、盘石片区为基础，重点刻画交通干道、城市广场、张飞庙旅游风景区、人和工业园区等内容，长江和彭溪河流域采用动感水工艺精心制作。
模型整体采用下沉式设计，周边围栏成曲线马道，以保证人流畅通和模型最大化原则布置。顶部特效灯光配合模型组团的介绍进行变化，背景墙面设置的高清大屏幕演示系统同步播放该组团的相关视频，与环绕立体音响达到声光电的完美融合，为观者带来高度的沉浸感与强烈的视听冲击。
进入云阳城市总体发展规划厅，高清电视屏播放的云阳城市规划宣传片，墙面一幅幅规划图片，为参观者全面展示了云阳在工业、农业、旅游业、重点区域、重点乡镇等方面的发展思路。
在重点规划厅，云阳新区发展的未来美景通过静态的图文、互动模型完整地展现出来。
建设成就厅中的高清电视屏以多媒体手段与传统展示手法相结合，亦静亦动地展现了云阳在宜居城市各方面的建设成就，将三峡移民为城市造就的高速发展呈现在来宾面前。
270度环幕数字影院为展馆的点睛之笔，精心制作的城市未来数字影片，以极具震撼的视听效果引领观众步入未来的魅力云阳。使参观者带着对一座城的感悟与美好未来的憧憬结束云阳馆之旅。
智能化弱电部分包括中央控制系统、视频监控系统等，展馆各区域信息化项目设备进行集中控制、达到整个系统自动运行，按照编制程序自动进行，实现一键开馆、一键闭馆；集中监视，结合内部对讲系统，遥相呼应、统一调动，提高管理质量及管理效益。
四、施工事项
（一）专业分组
展馆建设是一项复杂的系统工程，程序多、专业性强、涉及面广。要确保工艺严肃性、技术可靠性、造价合理性，必须确立科学合理的工作程序，并对每个程序提出明确的规范管理要求。首先从施工分组上来讲，按专业分组，可分为装修实施、平面布展、多媒体信息、智能化弱电、其它专业分包等（如图3），并与业主、设计单位、监理单位紧密配合，协调一致。
图3 施工班组分配
（二）施工过程
为保障展馆施工有序进行，并为后期验收结算奠定过程文档，应该制定工作流程，并制定现场管理规范，主要包括如下[4]：
施工准备工作，主要包括勘查现场、召开项目启动会，内部技术交底、分项深化设计、施工计划编制、施工作业面布置等，另外需篆刻项目施工章，办理开工报告和施工许可证，安排现场食宿等工作。
施工过程管理，主要包括材料计划，进度安排，工序衔接、变更签证、隐蔽工程现场验收、设备调试、材料交付，及施工配合制度，如项目例会制度、施工安全管理制度、项目日志周报制度、库房管理制度、变更及材料手续管理、重大事项会议纪要制度、进度款申报制度等。
施工结束，主要包括项目试运行、系统培训、竣工资料编制和存档、项目审计结算等。
（三）注意事项
针对各个展馆分项，设计和施工过程中需部分引起重视，以更好地保障最终产品与设计效果一致。
1、“空高”限制。由于展馆内部分多媒体设备必须采用吊装方式，如空高受限则不能实现或效果无法保障。本文所指空高为净空高度，即排除消防和空调安装所造成的影响。
2、施工入场前提。工程施工进场，必须保证“四通”，即（1）水通：现场供水要满足生活、施工及消防需要；（2）电通：现场供电的电压及功率要满足现场生活及施工需要，并要了解当地供电正常情况，必要时须准备发电机组；（3）路通：现场道路力争能使运输材料汽车直接到达门口；（4）高层垂直运输通：高层建筑装修要有运输材料通道，尽量争取能使用电梯。（5）其它，尽量完成场馆土建（含消防、暖通）工作，否则后期易引起交叉施工，一方面造成施工双方互相推诿，另一方面会造成工期延误。
3、沙盘模型、多媒体硬件设备、灯光设计。沙盘模型表达主题为地形特征和突出城市建筑，因此一般需做局部变形艺术处理，而且高度比例尺一般大于基本地形比例尺，另外，观光马道的支架和栏杆焊接应提前完成，否则极易引发火灾；多媒体硬件应根据程序需求进行规划，尤其是显卡配置和硬件CPU，保证流畅性和体验感；灯光设计中包括电脑摇头灯、激光灯、LOGO灯等，要根据设计需求在保证效果的情况下尽量精简使用，避免出现浪费，同时增加后期维护费用。
图4 展厅实景1 图4 展厅实景2
五、结语
展馆建设过程中“设计是灵魂，施工管理控制是基础，人员管理和材料工艺是保障”。展馆建设完成后，仍需建立一套完善的维护更新机制，充分考虑水、电、物业管理，内容更新和设备维修更换，接待宣传等工作，动态优化和组织临展内容讨论，搭建实时有效展示交流平台，共同提高城市规划水平。
参考文献
[1]胡国梁.市规划展览馆展示艺术设计探析——以岳阳城市规划展览馆设计实践为例[D].硕士学位论文.2009.10.01.
[2]汤海孺、顾倩.城市规划展览馆布展策划研究——以杭州为例[J].2009.25（05）.10-16.
[3]重庆数字城市科技有限公司.云阳规划展览馆布展工程投标书（技术）[Z].2010.
关键词：非营利组织；税收优惠；捐赠制度
文章编号：1008-4355（2011）02-0010-07
收稿日期：2010-02-16
基金项目：2010年贵州省教育厅高等学校人文社会科学研究基地项目“完善我国税收优惠制度研究――基于非营利组织视角的分析”（10JD20）
作者简介：李玉娟（1977-），女，贵州遵义人，贵州省教育厅经济学发展与应用研究中心研究员，贵州大学经济学院副教授，硕士生导师。
中图分类号：DF432
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2011.02.02
中国非营利组织税收优惠制度的发展以2008年作为一个分水岭，就在这一年，旨在促进非营利组织发展的税收优惠法律政策相继出台。2008年1月1日，《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称《企业所得税法》）和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（以下简称《企业所得税法实施条例》）同时生效实施；3月1日《中华人民共和国个人所得税法》（以下简称《个人所得税法》）和《中华人民共和国个人所得税法实施条例》（以下简称《个人所得税法实施条例》）也同时生效实施；财政部、国家税务总局、民政部同年联合下发《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（以下简称《通知》），自2008年1月1日起执行。2009年3月10日民政部办公厅《关于印发基金会公益性捐赠税前扣除资格审核工作实施方案的通知 》。2010年11月28日财政部印发了《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》。如此密集的法律措施，与之前已经实施的法律法规存在哪些区别？这些措施会对中国非政府组织的发展产生怎样的影响？实践中这些措施还存在怎样的问题？本文将在对新旧法规对比的基础上，结合非政府组织的具体实践，尝试对这些问题进行解答，希望能为促进中国非政府组织的发展略尽绵薄之力。
一、我国非政府组织税收优惠制度的最新发展
非政府组织的税收优惠问题属于非政府组织理论研究的传统内容。在2008年之前，早已有学界前辈进行过研究。最早的经典论著当属1999年浙江人民出版社出版的苏力等人的著作《规制与发展――第三部门的法律环境》，但这本书涉及第三部门的整个法律环境，并不局限于税收领域；紧接其后，张守文教授于2000年在《法学评论》发表了《略论对第三部门的税法规制》一文，专门讨论第三部门的税法环境。这篇文章可以称得上该领域的奠基之作，后来的研究者几乎或多或少都受其影响。之后随着非政府组织在中国的迅猛发展，对该领域进行研究的人越来越多，但受到当时中国法律现状的制约，这一时期的研究主要集中在介绍国外的相关理论和实践及中国存在的差距。代表性的译著有:贝尔,布查尔特,艾德勒,等.通行规则：美国慈善法指南［M］.金锦萍,等,译.北京:中国社会出版社，2007；代表性论文有：安体富，王海勇.非营利组织税收制度：国际比较与改革取向［J］.地方财政研究，2005,（12）；代表性硕士论文有：陈丽.我国非营利组织税制问题研究［D］.苏州大学,2007。国家税务总局政策法规司专门成立课题组在《税务研究》2004年第12期发表文章《非营利组织税收制度研究》。从一般意义上讲，国家对非营利组织的税收优惠从大的方面可以分为两个层次：第一层次是对非营利组织本身的税收优惠，第二层次是对向非营利组织捐赠的企业和个人实行的税收优惠。本文对2008年新法规的剖析也将从这两个方面结合法规的具体规定而展开：
（一）对非营利组织本身的税收优惠
根据《企业所得税法》第26条第4项的规定，“符合条件的非营利组织的收入”是免税收入，但并未给出具体标准。《企业所得税法实施条例》回答了“什么是符合条件的非营利组织”这个问题。根据该条例第84条的规定，所谓符合条件的非营利组织，是指同时符合下列条件的组织：依法履行非营利组织登记手续；从事公益性或者非营利性活动；取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业；财产及其孳息不用于分配；按照登记核定或者章程规定，该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织，并向社会公告；投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产。
条例第85条回答了第二个问题：“什么是符合条件的收入”。非营利组织获得的国家财政拨款、捐赠收入、银行存款利息以及社会团体所收取的会费免征企业所得税，但非营利法人从事营利性活动，无论是否与其宗旨相关，所获得的收益都将被征收企业所得税。
（二）对向非营利组织捐赠的企业和个人实行的税收优惠
1.企业进行公益捐赠税前扣除比例大幅度提高
1993年颁布的《企业所得税暂行条例》规定纳税人用于公益、救济性的捐赠在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除；而《企业所得税法》第9条规定：企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。从3%到12%，提高幅度之大，远超过许多业内人士的预计，这样规定可以更好地激励企业进行公益捐赠。
2.企业进行公益捐赠税前扣除税基发生变化
《企业所得税暂行条例》规定的税基是“应纳税所得额”，而《企业所得税》规定的税基是年度利润总额。这两个概念有什么区别呢？《企业所得税法》第5条规定：企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额。 简单地说，应纳税所得额为收入总额减去各项扣除。收入总额为以货币形式和非货币形式，利用各种来源取得的收入，包括：销售货物收入；提供劳务收入；转让财产收入；股息、红利等权益性投资收益；利息收入；租金收入；特许权使用费收入；接受捐赠收入；其他收入。那么，何为年度利润总额呢？《企业所得税法实施条例》第53条规定：年度利润总额，是指企业依照国家统一会计制度的规定计算的年度会计利润。年度利润总额是年度收入总额减去年度总成本，是人们通常所说的盈利。年度利润总额是年度收入总额减去年度总成本。年度应纳税所得额为年度收入额减去成本，还减去允许的各项扣除。也就是说，在年度收入总额一定的情况下，年度利润总额大于至少是等于年度应纳税所得额。这样，在比例一定的情况下，以利润总额为基数计算扣除，一般都大于至少是等于以应纳税所得额为基数计算的扣除，但都是从应纳税所得额中扣除。也就是说，以利润为基数计算应纳税所得额的扣除，表明对企业公益性捐赠的税收优惠力度在增大。
3.对个人进行公益捐赠时的税前扣除比例予以明确
《个人所得税法》第6条第2款规定：“个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。”《个人所得税法实施条例》第24条规定：“捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”
（三）明确申请公益性捐赠税前扣除资格的条件
非营利组织要鼓励更多的企业和个人向其捐赠，前提条件就是要享有公益性捐赠税前扣除资格。这种资格的申请条件在《企业所得税法实施条例》第52条中表述为公益性社会团体的条件，它包括：（1）依法登记，具有法人资格；（2）以发展公益事业为宗旨，且不以营利为目的；（3）全部支持及其增值为该法人所有；（4）收益和营运结语主要用于符合该法人设立目的的事业；（5）终止后的剩余财产不归属任何个人或者营利组织；（6）不经营与其设立目的无关的业务；（7）有健全的财物会计制度；（8）捐赠者不以任何形式参与社会团体财产的分配；（9）国务院财政、税务主管部门会同国务院民政部等登记管理部门规定的其他条件。针对第9项的兜底性条款，《通知》第4条作出了概括性界定：（1）符合《企业所得税法实施条例》第五十二条第（1）项到第（8）项规定的条件；（2）申请前3年内未受到行政处罚；（3）基金会在民政部依法登记3年以上（含3年）的，应当在申请前连续2年年度检查合格，或最近1年年度检查合格且社会组织评估登记在3A以上（含3A），登记3年以下1年以上（含1年）的，应当在申请前1年度检查合格，或最近1年年度检查合格且社会组织评估登记在3A以上（含3A），登记1年以下的基金会具备本款第（1）项、第（2）项规定的条件；（4）公益性社会团体（不含基金会）在民政部依法登记3年以上，净资产不低于登记的活动资金数额，申请前连续2年年度检查合格，或最近1年年度检查合格且社会组织评估等级在3A以上（含3A），申请前连续3年每年用于公益活动的支出不低于上年总收入的70%（含70%），同时需达到当年总支出的50%以上（含50%）。《通知》的界定非常具体，将指标进行量化，具有可操作性，避免了过去行政审查的随意性。同时，资格的申请和民政部的年检挂钩，资格的获得不是一劳永逸的；当年检不合格、达不到上述条件时，资格将被取消，这种动态的监管方式更有利于鞭策非营利组织的发展。
（四）申请公益性捐赠税前扣除资格的程序日益完善
2008年前国家税务总局根据当时的法律法规陆续授予特定基金会和社会团体捐赠人税前扣除资格，共有20个左右的基金会和社会团体获得其捐赠人的税前全额扣除资格，50个左右的基金会和社会团体获得税前按比例扣除的资格。但由于这些税前扣除的资格都是国家税务总局逐个审查通过，不可避免地具有一定程度的行政随意性，并且因为税收优惠在程度上的人为差异，导致慈善资源向个别非营利组织过度集中的不公平现象［1］。但《通知》明确规定了申请捐赠税前扣除资格的程序：（1）由中央机构编制部门直接管理其机构编制的群众团体，向财政部、国家税务总局提出申请；（2）由县级以上地方各级机构编制部门直接管理其机构编制的群众团体，向省、自治区、直辖市和计划单列市财政、税务部门提出申请；（3）对符合条件的公益性群众团体，按照上述管理权限，由财政部、国家税务总局和省、自治区、直辖市、计划单列市财政、税务部门分别每年联合公布名单。名单应当包括继续获得公益性捐赠税前扣除资格和新获得公益性捐赠税前扣除资格的群众团体，企业和个人在名单所属年度内向名单内的群众团体进行的公益性捐赠支出，可以按规定进行税前扣除。同时提交下列材料：（1）申请报告；（2）登记证书正本、副本复印件；（3）组织章程；（4）申请前相应年度的受赠资金来源、使用情况，财务报告，公益活动的明细，注册会计师的审计报告或注册税务师的鉴证报告；（5）申请前相应年度的年检结论、评估结论。
二、现行税收优惠制度存在的问题
从上述分析可以看出，尽管与2008年前的无序状态相比较，目前关于非营利组织的税收优惠制度已经基本形成体系，既有对非营利组织本身的税收优惠，也有对向非营利组织捐赠的企业或个人的税收优惠；既有法律层面的宏观把握，也有行政法规的具体细化。这种变化一方面是我国法制建设不断完善的结果，另一方面也是我国非营利组织自身建设不断完善的结果。然而，从非营利组织的具体实践来看，还存在着以下问题：
（一）税收优惠仅仅涉及所得税，其他税种尚未完善
现在政府开征的税种有21个之多，但由于非营利组织的业务大都比较单一，日常真正要交纳的税种大概只有6、7个。除了企业所得税外，主要有：第一，增值税。根据《增值税暂行条例》第16条的规定,对直接用于科学研究、科学实验和教学的进口仪器、设备，由残疾人组织直接进口供残疾人专用的物品免征增值税。该规定显然是针对科研、教育机构和残疾人福利组织的。第二，营业税。对非营利组织的优惠较多,主要体现在《营业税暂行条例》第6条。该条规定免征营业税的项目主要有:托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的育养服务、婚姻介绍、殡葬服务;医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务;学校和其他教育机构提供的教育劳务;纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆、书画院、图书馆、文物保护单位举办文化活动的门票收入,宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入等［2］。第三，根据财政部、国家税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》和《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》的规定,对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构,暂免征收企业所得税以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船税;对非营利性医疗机构自用的房产、土地、车船,免征房产税、城镇土地使用税和车船税。从中可以看出，除了企业所得税外，其他税种的优惠都还停留在行政法规的层面，法律位阶较低，分布散乱，有一定的执行难度。
（二）享受税收优惠的主体依然是依法登记的非营利组织，未考虑大量的草根非营利组织
从本文第一部分介绍的法条来看，现阶段我国对非营利组织实行的税收优惠，无论是对非营利组织本身的优惠还是对向非营利组织捐赠的企业或个人实施的优惠，都有一个重要的前提条件――必须是在民政部依法登记的非营利组织。换句话讲，那些由于众所周知的原因这个众所周知的原因即是我国目前对非营利组织实行的“双重登记管理体系”，为避免冲淡主题，笔者在这里不再累述该制度的缺陷，相关的论述已经非常多。未能在民政部登记的非营利组织，尽管在数量上占据绝对优势，尽管在各自的领域内运作得有声有色，甚至在国外也有一定的影响力，无论如何都不可能享受这样的税收优惠。为了能够享受政策优惠，很多优秀的非营利组织不得不另辟蹊径。早在2007年，借势中国红十字会，著名影星李连杰就成立了“中国红十字会李连杰壹基金计划”。就在第二年10月，非公募机制的上海李连杰壹基金公益基金在上海民政局注册成立。为什么李连杰在拥有了公募基金身份的“壹基金计划”外，还要注册一个非公募基金呢？原因就在于“壹基金计划”只是红十字会下的一个计划，不是法人实体，没有注册登记，无法获得法律上的合法身份，很多活动都不能开展，包括申请税前扣除资格。与国内著名基金会合作，借用它们的账户，是不少草根民间组织的折中之举。比如与中国青少年发展基金会合作，接受捐赠就合法了，但花钱的时候必须经他们同意，还要交5%-10%的管理费［3］。这些规定极大地制约了草根非营利组织的发展。
（三）相关法律法规的行政执行效率较低，导致实践中非营利组织积怨较大
2008年密集的法律法规的出台，让长期压抑的非营利组织受到极大鼓舞，他们对新法的实施曾经寄予了很高的期望，甚至有媒体预言：这标志着中国非营利组织发展的春天终于到来了。然而，由于长期积累的官僚作风和官僚习气，这些曾被寄予厚望的措施并没有如想象中那般鼓舞人心。相反，由于预期过高，部分非营利组织甚至感觉到比过去更苛刻。中国青少年发展基金会（以下简称青基会）是中国成立较早、声誉较好、影响力较大的公募基金会。它成立于1989年，早在21年前即发起实施了具有广泛声誉和影响的民间公益事业――“希望工程”。但在2008年底它却收到了税务机关开出的5500万元的天价税单。这笔税来源于2008年汶川地震期间青基会接受的4亿元捐款，其中2亿元被拨付灾区，结余款仍有2亿元，按2008年实施的《企业所得税法》规定的25%的税率计征，青基会就要掏出5500万元缴付国库。当然青基会早就申请了免税资格认定，但认定过程之复杂远远超过他们的预期。从2008年底三部委联合《通知》以来，一直到2009年8月20日，三部委才公布“2008年度第一批获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体名单” ，全国共有66家非营利组织获得资格，同期也公布了“2009年度第一批获得公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体名单”，只有3家非营利组织榜上有名。在此期间，青基会为了免交这笔天价税单，联合国内另外几家有类似遭遇的基金会联名进行抗议。具体的案例，参见：章剑锋.中国公益基金会“抗税”实录［EB/OL］.［2010-12-11］.省略/articles/1942/single.这种抗议活动不仅不利于非营利组织的健康发展，更不利于我们建立和谐社会目标的实现。
（四）对非营利组织的营利性收入征税令人困惑
新法明文规定非营利组织的营利性收入应当按规定征税。根据目前的法律，公益性基金会每年用于公益事业的总支出额必须达到上一年净资产余额的8%。现实的情况是很多基金会如果把当年的收入扣除25%的所得税后，达不到8%的公益支出要求。在这种情况下，就必须动用本金，将导致本金趋于减少，增值收入不能持续，基金会规模将日益萎缩。私募基金会的日子更不好过。因为私募基金会不像公募基金会可以通过广告进行公募，他们要募款本身就很困难，要将慈善公益金进行保值增值又陷入困境：放在银行里，看似保险，却是负利息，本金不少，但不能跟CPI（居民价格消费指数）竞争……买股票、买基金等看似受益高的领域又冒大风险。“运气好的靠投资挣到了些钱，但统统又得先上交25%的税，而一旦投资失败，基金亏空，那就自己哭天喊地去吧。”目前国内私募基金会的领军人物友成企业家扶贫基金会，就面临同样的问题。2009年友成增值3000多万元，按照现行政策规定，要上交750万的所得税。这极大地挫伤企业办大型基金会的积极性，对于企业出资设立的非公募基金会来说，把原始基金控制在最小，花多少注资多少倒是最省心的运作模式了。北京万通基金会是第一个吃螃蟹的机构。2008年4月注册成立时，原始基金数额为400万元人民币。到了2009年，已经变更为200万元。作为全国原始基金数额最高的非公募基金会，华民慈善基金会2008年3月注册成立时原始基金是2亿元，曾经信心勃勃地宣称要在10年内做成百亿元的基金会，但现在却积极主张把基金会的原始基金缩小到法律允许的最低限度――在中央政府有关机构登记的以2000万元为限，在地方政府有关机构登记的以200万元为限［4］。不少基金会对此问题都很困惑，他们认为既然是非营利组织，所有的收入不能用于分配，那么无论收入是营利性还是非营利性，只能用于公益事业，为什么还要对营利性收入征税呢？
三、促进我国非营利组织发展的对策建议
（一）转变观念，放水养鱼
与发达国家相比，中国的非营利组织还处在发展的初期阶段。美国联邦税务局免税司2008年11月的年度报告称，美国全国享有联邦免税待遇的组织大约有180万个，它们拥有的总资产超过3.4万亿美元，雇佣的工作人员达到940万人，约占美国总就业人数的7.2%［5］。根据中国社会组织网公布的统计数据，截止2008年底，全国共有民间组织413660个，职工4758332人，远远低于美国水平；同时，作为接受捐赠的主力军，中国的基金会规模更不能适应当前中国捐赠事业的发展。截止2008年底，全国共有基金会1597家，其中公募基金会943家，非公募基金会643家，境外基金代表机构11家，当年捐赠现金收入535983.6万元，实物折价171102.7万元。上述数据是笔者根据中国社会组织网（chinanpo.省略/web/index.do）公布的统计数据计算而得。根据中民慈善捐助信息中心的统计，2009年中国所有基金会的资本规模，包括政府拨款、会员费用和捐赠，共有1800多亿元，远远不如美国盖茨基金会一家的资本规模［3］。非营利组织目前的状况和当年民营企业的状况非常相似，不同的是，为了促进民营企业的发展，从上到下都给予了很多扶持，但对于起步阶段的中国非营利组织而言，其发展环境就困难了许多。因此，解决上述问题的首要前提还是要转变观念。调查表明，目前在政府层面真正意识到非营利组织的重要性并予以扶持的并不多，而且非常有意思的现象是，对这个问题的认识同样和经济发展水平相对应。越是经济发达的地区，对非营利组织的政策环境越宽松，该地区非营利组织的发展势头越好。以2008年为例，我国基金会数量排名全国前五位的省份依次是：广东、江苏、浙江、上海、北京。资料来源：《2008年民政事业发展统计报告》。
（二）对营利收入不应进行征税，而应通过信息公开，加强监管
从通常的法律分析角度看，非营利组织也是特殊企业，就像不事经营的事业单位一样，当他们取得了应税收入时，就要交税。有的法律专家认为，免税收入只限于非营利组织的非营利收入，发生了营利性收入，自然属于应税范畴，否则社会上所有饭店开业前都先找非营利组织合作，或者先成立非营利组织，再以此名义开饭店，就很方便避税了。站在法律的角度看，这样的观点无可厚非，但持这种观点的人显然对非营利组织的具体实践并不了解。通过上述的分析，我们已经可以看到对非营利组织的营利收入征税的不利后果。笔者的观点是：对这一块收入不是不应该监管，而是监管的方式不对。应通过信息公开，加强对非营利组织的监管。2010年7月8日，基金会中心网（省略.cn）在北京宣布启动，全国1858家公、私募基金会的基本信息在这一天正式向全社会公开。然而，在所有基金会中，仅有620家公布了财务信息，而公开项目信息的只有24家。《中国青年报》社会调查中心近日公布的“捐款透明度公众调查结果”显示，“透明度”是当下中国公众对受捐机构的首要要求；对目前公益机构的信任度表示“不满意”和“非常不满意”的公众占到31.9%。针对这项调查，零点研究调查咨询集团董事长袁岳表示，此项数据是通过网络调查而来，更全面的数据恐怕会更不乐观。在基金会中心网上，网友可以通过关键词和地理位置找到自己关注的基金会。目前网上可以看到的信息包括名称、地址、电话、负责人姓名、业务范围等，在基本信息外，网友还可以看到部分基金会的财务报告、项目运作情况［6］。因此，与其通过征税的办法进行监管，不如以行政命令的方式要求所有公、私募基金会必须通过网站公布其财务信息，毕竟“阳光是最好的消毒剂”。
（三）加强非营利组织自身的建设
无论税收的政策如何优惠，都仅仅是非营利组织发展的外部环境，要促进我国非营利组织的健康发展，最根本的还是应该加强非营利组织的自身建设。如果非营利组织自身的问题太多，外部的政策再优惠也无济于事。关于非营利组织的治理问题，本身也是一个大的话题。笔者在这里只能简单地进行分析。首先应加强非营利组织专业化建设。在2008年汶川地震中，许多非营利组织的积极参与极大地推动了中国非营利组织建设的进程，但不可否认的是，这一过程中也暴露出中国非营利组织的稚嫩。在巨大的灾难面前，许多非营利组织普遍表现出经验和专业知识不足，无法提供及时救助和支持；很多非营利组织在成立之初仅凭发起人的一腔热血，缺乏发展规划和明确的工作目标，工作随意性加大。其次应加强非营利组织人才建设。目前非营利组织中的人员结构呈现出“两头高中间低”的特征，即低龄和老龄人员较多，低龄主要是在校学生，高龄主要是一些离退休人员，中年人较少。这当然与中年人工作、家庭负担较重有关，但也与整个社会对非营利组织的认可、支持不够有关。中年人往往是社会的中坚力量，他们在智力、财力、人生阅历方面都占有优势。今后非营利组织的建设要更加重视人力资源建设，通过有效的激励机制和制度保障，鼓励更多的社会精英投身于非营利组织。
参考文献：
［1］ 金锦萍.论我国非营利组织所得税优惠政策及其法理基础［J］.求是学刊,2009,（1）:91.
［2］ 陈风,张万洪.非营利组织税法规制论纲――观念更新与制度设计［J］.武汉大学学报:哲学社科版, 2009,（5）:610.
［3 ］曾言.麦田基金会诞生记［J］.南风窗,2010,（23）:33.
［4］ 张本兰.非公募基金会原始基金缩水［EB/OL］.［2010-11-17］.省略.cn/newsview.php？id
2676.
［5］ 徐彤武.美国民间组织：身份、事业和运行环境［G］//黄晓勇.中国民间组织报告.北京:社会科学文献出版社,2009:195-198.
［6］ 黄英男.基金会中心网开启公示之旅,完全透明仍任重道远［EB/OL］.［2010-07-12］. epaper.省略/html/2010-07/12/content_567697.htm.
The Newly Development of NPO in China aboutTax Allowance and Existing Problem Analysis
LI Yu-juan
（Research Center for the Development & Application of Marxist Economics, Guizhou Provincial Educational Bureau, Guiyang 550025, China）
一、以开展深入学习实践科学发展观活动为主线，推动陕西教育科学发展
1 深入开展学习实践科学发展观活动。着力抓好省委教育工委、省教育厅机关和高等学校深入学习实践科学发展观活动，加强对全省教育系统深入学习实践科学发展观活动的指导，将学习实践活动与谋划教育科学发展、提高教育管理水平、破解教育发展难题紧密结合起来，确保学习实践活动取得成效。在国家总体规划的基础上，适时启动《陕西省中长期教育改革和发展规划纲要》制定工作，对未来12年我省教育改革和发展作出全面规划部署。启动《陕西省教育事业第十二个五年规划纲要》制定工作，研究制定《陕西省普通高校设置工作若干意见》、全省中小学发展建设规划等相关规划和制度，深化教育改革，促进教育持续发展。
2 全面加强教育系统党的建设。认真贯彻落实第十七次全国高校党建工作会议精神，筹备召开全省高校党建工作会议。做好省属高校领导班子的调整补充工作，指导有关高校做好党委和纪委换届工作。健全高校党委领导下的校长负责制，进一步加强高校领导班子思想政治建设和党内民主政治建设。加大高校领导干部交流任职工作力度，加快校级后备干部队伍建设步伐。坚持按照科学发展观和正确政绩观的要求，加强对高校领导班子和领导干部的实绩考核。制定2009-2013年全省教育系统干部培训规划。探索民办高校党建工作新路子，推动民办高校党建工作规范化、制度化。全面推进高校基层党、团组织建设，继续做好在高校青年教师和大学生中发展党员的工作。进一步加强高校统战工作。健全高校教代会制度，做好民主推进校务公开、民主评议领导干部等工作，建立健全民办高校工会组织，促进高校民主政治建设。认真做好离退休干部工作。
3 深入推进教育系统党风廉政建设。认真落实党风廉政建设责任制，深入开展预防职务犯罪警示教育活动，严肃查处违法违纪案件。加大对财务、基建、招生、采购、教材出版、校办企业、科研经费等重点领域的监管力度，切实加强对教育系统抗震救灾资金物资的监管。规范教育收费行为，加强学校财务监管和内部审计，营造风清气正的校园环境。
4 大力加强教育法制建设。进一步推进教育地方立法工作，开展修订《陕西省实施(中华人民共和国职业教育法)办法》等法规的立法调研。学习、宣传、实施《教育督导条例》、《陕西省实施(中华人民共和国义务教育法)办法》，加大教育法律法规贯彻实施和执法监督检查力度。全面落实教育系统“五五”普法规划，继续开展省级“依法治校示范校”创建活动。推进依法行政，积极贯彻落实《政府信息公开条例》，认真做好行政审批、行政复议、行政诉讼和规范性文件备案工作，进一步规范委厅机关法律事务办理工作。
5 切实加强教育督导工作。启动学校发展水平督导评估“316工程”，从2009年开始，每2年对全省中小学校进行1轮督导评估，市、县(区)两级每年共督导评估6000所学校，监督指导学校规范办学。创建3个“双高普九”县(区)，评估验收4个义务教育均衡发展县(区)，督导评估与考核7个县(区)的党政领导干部履行教育工作职责情况，督导评估10所省级素质教育优秀学校。围绕重点工作开展专项督导检查。继续推进教育强县创建和复查工作，创建1～2个教育强县和一批教育强乡镇、复查4个教育强县。加强教育督导机构和队伍建设。
6 进一步扩大教育对外开放。支持有条件的高校开展国际间高水平科研合作和联合培养高层次人才，鼓励开展与境外优质高等教育、职业教育的合作办学。加大教育领域引智工作力度，吸引留学人员回国来陕工作或以各种方式为陕西服务。认真执行“西部地区人才培养特别项目”和国家公派留学项目，做好因公出访团组派出工作，全面实施“陕西省高层次人才海外培养及教师出国培训计划”。做好外国留学生招生和管理工作，加强对全省自费留学中介机构的监管。做好汉语国际推广工作，支持有条件的高校在海外建立孔子学院，抓好我省4个国家汉语国际推广中学实习基地建设。做好邵逸夫、朱英龙、王永庆先生赠款建校项目的各项工作。加强我省高校与港澳台地区的教育交流与合作。
7 加强委厅机关建设。加强机关干部队伍的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设，虚心接受人大代表和政协委员的监督，努力提高教育行政管理科学化水平。统筹开展调查研究，切实改进工作作风。强化综合协调、公文审核、会议管理和督查督办职能。加快电子政务建设步伐，开通机关办公内网，进一步整合优化全省教育网络资源，努力办好省教育厅门户网站，积极推动教育政务信息公开。做好教育和保密工作。加强青年干部的培养和使用。进一步完善目标责任考核制度，不断提高机关行政效能。深入推进文明机关、学习型机关和节约型机关建设。关心职工生活，努力改善机关办公条件。
二、大力实施六大工程，推动各类教育协调发展
(一)以实施素质教育推进工程为抓手，着力培养学生的创新精神和实践能力。
8 加强中小学德育工作。把立德树人作为教育工作的主题，将社会主义核心价值体系融入中小学教育教学各个方面，抓住课堂教学、社会实践、校园文化建设和教师队伍特别是班主任队伍建设等四个关键环节，不断增强中小学德育工作的科学性、针对性和实效性。研究制定《陕西省教育厅关于做好全省中小学社会实践活动的指导意见》。启动实施市级中小学心理健康教育骨干教师培训计划。加快我省青少年校外活动场所建设工作，充分发挥各级青少年校外教育联席会议的统筹管理职能和作用，建设好、管理好中央和省级立项建设的74所县级青少年校外活动中心。广泛开展“三讲两实践”系列教育活动，组织举办全省第四届中小学生科技节，深入开展第6个“中小学弘扬和培育民族精神月”活动。培养德育工作典型，创建具有陕西特色的中小学德育品牌。
9 深化基础教育课程改革。深化义务教育课程改革，努力使全省中小学都能按照国家规定开齐课程、开足课时。继续实施好普通高中新课程实施调研视导和网络研修活动。做好2009年基础教育教学成果奖的评选工作。组织开展基础教育重大课题研究，继续抓好校本教研工作。举办薄弱学科教师研训班，加强义务教育薄弱学科建设。开展义务教育教学成果展示活动。组织好中学综合实践活动课程的开设。积极推动教科书循环使用。加强基础教育学校的规范化管理。
10 加强和改进大学生思想政治教育。全面推进高校思想
政治理论课建设，用中国特色社会主义理论体系武装大学生头脑。加强高校思想理论课新课骨干教师培训工作，全年培训200人。举办四期高校辅导员、班主任培训班，举办两期高校哲学社会科学骨干教师培训班。继续加强5个思想政治教育基地建设，以纪念建国60周年为契机，组织多种形式的大学生思想政治教育活动，广泛开展世情、国情、社情教育。在全省高校积极推行心理健康教育普查工作，将试点范围扩大到15所学校。搞好高校思想政治教育网站建设，进一步提高网站点击率。继续对大学生思想政治状况进行滚动调查。
11 加强学校体育卫生艺术教育。改善学校体育卫生办学条件，加强学校体育艺术教育骨干体系建设。通过开展评估督查活动，深入开展阳光体育运动，确保学生每天锻炼一小时。建立健全学校突发公共卫生事件报告与预警机制，推进重点地区学校预防艾滋病宣传教育工作。抓好科学营养和预防近视工作。推动普通高校公共艺术课程设置和教学工作规范化、制度化。办好陕西省第九届中学生运动会，组织参加第十届全国中学生运动会，开展第三届中小学生艺术展演活动。积极推动我省学校国防教育工作制度化、规范化。
12 推进评价和考试招生制度改革。继续完善义务教育就近、免试入学制度。全面推进中考改革和学生评价方式改革，抓好中考及中考分析反馈指导初中教学工作，抓好中考加试理化生实验操作考试工作。继续落实将优质高中招生指标分配到薄弱初中的改革措施。落实《陕西省普通高中学业水平考试实施意见》，抓好普通高中学生学业水平考试理、化、生操作考核工作，进一步完善学生综合素质评价体系。上半年出台新课程改革背景下的高考改革方案。在高考自主命题中体现素质教育导向，减轻学生课业负担。做好2009年度我省各类招生计划及生源计划编制工作，加强对计划执行情况的监督。深入实施高校招生“阳光工程”，进一步完善网上报名、网上填报志愿办法和高考短信服务平台功能，做好省级考试信息管理与服务平台建设，为考生提供更加便捷优质的服务。采取有效措施治理“高考移民”。
(二)以实施民生八人工程基础教育项目为抓手，促进基础教育协调发展。
13 做好学校地震灾后恢复重建工作。结合灾后恢复重建，大力推进灾区中小学布局调整。配合有关部门落实受灾中小学一期新建校舍建设项目缺，资金，加强督促检查，确保秋季开学前完成建设任务，把项目学校建成功能完善、质量可靠的放,G工程。做好后续灾后恢复重建项目规划。
14 深化义务教育经费保障机制改革。提前一年实现新机制改革目标，使我省农村中小学公用经费补助标准提高到小学每生每年350元、初中每生每年550元，生活费补助标准达到小学每生每年500元、初中每生每年750元。在组织实施好农村义务教育“两免一补”的同时，稳妥推进免除城市义务教育阶段学生学杂费工作，配合财政部门研究提出城市中小学公用经费标准。
15 抓好民生工程基础教育项目的实施。积极实施中、省重大教育投入项目，改善中小学办学条件，加快推进义务教育均衡发展。实施农村寄宿制学校建设项目、农村义务教育生活设施改造项目、中小学条件装备项目、普通高中建设项目、中小学教师周转房建设项目、初中校舍改造项目。扎实推进城镇寄宿制学校建设项目和新农村卫生新校园建设工程。选择1～2个县进行完善学校设施“整县推进”建设模式试点。以学生食堂、宿舍卫生安全为重点，加强农村寄宿制学校后勤管理，建设劳动实践基地，抓好全省中小学勤工俭学工作。
16 推动基础教育协调发展，加快发展农村学前教育，规范城市幼儿园管理。按照三级推进、内涵发展、整体提高的思路发展高中教育，抓好省级标准化高中、示范高中创建工作。做好特殊教育学校与启智学校建设工作，根据国家下达我省的2008年度特殊教育项目建设计划和投资，协调指导项目建设的实施：会同省发改委积极争取2009年度特殊教育项目。继续做好民族教育与教育工作。开展普通话测试员培训工作，加强语言文字评估，促进社会语言文字应用的规范化。
17 推进现代远程教育工程应用和普及实验教学县创建工作。扩大陕西省基础教育专网覆盖面，继续实施远程教育工程应用三年行动计划，推动远程教育应用工作。开展市、县级技术支持服务机构等级评定工作。深化远程教育培训和应用研究，积极开展中小学教师教育技术能力培训和研究引领工作。进一步改善中小学实验和实践教学条件，提高实验和实践教学水平，创建和复查一批普及实验教学县。
18 抓好教育对，支援工作。进一步拓展教育对，支援领域，推动高校和城市优质中小学对口支援农村薄弱学校、困难学校；进一步推动各级党政机关、企事业单位，对贫困地区、薄弱学校提供经费、物资和智力支持；组织对重点支持吴起、平利教育发展工作进行中期检查督导，总结和推广经验。
(三)以实施人人技能工程为抓手，构建覆盖城乡的职业教育网络。
19 扩大中等职业教育招生规模。把加快发展农村中等职业教育作为职业教育工作的重点，进一步扩大面向农村的招生规模，完成招生33万人的任务，保持中等职业教育与普通高中招生规模大体相当。以扩大城乡中等职业学校联合招生合作办学为重点，拓展东西合作、西西(陕西和重庆)合作新领域。制订和出台相关政策，规范和引导中等职业学校的招生行为。加强对高中阶段教育招生的统筹管理，建立并完善全省中等职业学校学生电子注册制度。
20 推进职业教育基础能力建设。紧紧围绕“人人技能工程”及其六个项目(县级职教中心建设项目、实训基地建设项目、示范性中等职业学校建设项目、示范专业和精品专业建设项目、师资队伍建设项目、短期技能培训项目)，进一步加强职业教育基础能力建设，努力建成覆盖全省城乡的职业教育网络，确保全省未升学的初高中毕业生人人有学上、个个有技能。全年完成短期技能培训16万人。重点支持各市综合性职业教育实训基地(公共平台)建设；每个市重点支持2～3个县级职教中心建设，突出特色，形成优势；创建若干所国家优秀和10所省级示范性中等职业学校；建设8个专业性、10个综合性职业教育实训基地；建设48个示范专业、12个精品专业。实施“高等职业院校建设工程”，创建3所省级示范性高等职业院校、30个高职重点专业、5～6个高职实训基地，充分发挥建设工程的示范作用，引领全省高等职业教育持续健康发展。
21 深化职业教育教学改革。大力推进校企合作、工学结合、顶岗实习制度。完善中等职业学校学生“一年学基础、一年学技能、一年顶岗实习”的人才培养模式。建立“陕西省中等职业学校教学质量评价体系”，启动中等职业学校精品课程建设计划。研究制定行业、企业参与职业教育的指导意见，以各市职业技术学院为龙头，动员企业广泛参与，联合各县级职教中心，建立10个区域性(市级)职业教育集团；以行业为依托，组建一
批具有鲜明特色的职业教育集团。举办数控技术等6个专业全省中等职业学校技能大赛，完善大赛相应制度建设。
22 整合职业教育资源。加大市级政府统筹力度，以各市职业技术学院为中心，实行省市共建、资源共享，建立市级职业教育中心。继续加强县级职教中心建设，全省新建7所县级职教中心，加强3所县级职教中心。以县级职教中心为核心，着力加强资源、政策、资金、培训“四统筹”。深入推进“一网两工程”，充分发挥县级职教中心主阵地作用，新建100所省级示范乡镇农民文化技术学校，组织实施新型农民培养培训工程和农村劳动力转移培养培训工程。
22 推进成人继续教育和社区教育发展。加强对全省社区教育实验区的督导评估工作，确定一批省级社区教育示范区，积极支持国家级社区教育实验区建设工作。以现代信息技术为手段，充分发挥广播电视大学、网络教育学院和自学考试等重要作用，努力建设全民学习、终身学习的学习型社会。
(四)以实施高等学校教学质量和重点学科建设工程为抓手，促进高校内涵发展。
24 加强高等教育优质教学资源建设。着力推进“高等学校教学质量与教学改革工程”，创建省级精品课程100门、教学名师50名、教学团队50个、特色专业50个、实验教学示范中心20个、人才培养模式创新试验区50个，引导高校积极争取国家级质量工程项目。加强对高等教育实践经验与成果的总结，做好教学成果评选工作。巩固教学评估成果，完善教学评估特别是高等职业院校人才培养工作评估机制，促进高校着力提高教育质量。实施“高等学校优质教育资源共享工程”，充分利用我省“985工程”、“211工程”高校的教育资源优势，推动高等学校图书资料文献信息共享系统的建设。
25 深入推进重点学科和高水平大学建设。深入实施“高等学校重点学科建设工程”，按照《省高校重点学科建设专项资金管理暂行办法》，做好省高校重点学科建设专项资金建设项目的中期和年度检查。开展2009年度省高校重点学科专项资金建设项目的申报立项工作，大力培育高等学校优势特色骨干学科。做好“211工程”三期建设和“985工程”二期验收和三期建设的推进工作，加快高水平大学建设的进程。
26 推进研究生培养机制改革。进一步完善和落实以科学研究为主导的导师负责制和资助制度。办好西部大讲堂和博士生论坛，培育、评选优秀博士学位论文；建设研究生教育创新基地：开展研究生英语课程质量检测，抓好全省学位与研究生教育的质量监督保证体系建设和信息化建设，全面提升研究生教育创新水平。加强学位管理，积极推进学位授权制度改革，做好第十一次学位授权审核和学士学位授权审核工作。进一步推进专业学位工作。
(五)以实施高等学校科技创新工程为抓手，不断增强高校科研创新和服务能力。
27 实施项目带动战略。积极组织高校申报“13115”科技创新工程重大专项项目、重大科技创新项目、省科技计划项目、教育部哲学社会科学研究资助项目、高等学校科技创新工程重大培养资金项目、科学技术重点研究项目、新世纪优秀人才支持计划项目。大力推进产学研结合，重点资助与我省经济建设和社会发展关联度密切的、有可能产生标志性成果并能够实施转化的项目，遴选100项科研成果和可转化项目组团参加东西部投资与贸易洽谈会，推动重大科技项目产业化。
28 加强科技创新平台建设。对全省高校现有重点实验室软、硬件建设进行全方位调研，通过调研编写陕西高校重点实验室开放指南，推进重点实验室开放合作、资源共享、成果转化。组织全省高校申报省“13日”工程研究中心。组织高校申报教育部重点实验室、工程研究中心。继续推进高校人文社会科学重点研究基地建设，完成第三批10个人文社科重点研究基地的考察立项工作。加强对科技成果的管理，完成2009年省教育厅到期项目验收结题工作，自然科学成果、人文社会科学成果的评奖工作以及省科技成果奖励的推荐工作。推动高校企业改制，推进高校校办产业规范化建设。
(六)以实施师资队伍建设工程为抓手，全面提高教师综合素质。
29 进一步加强和改进师德建设。组织师德宣讲团，深入市、县和学校开展师德宣传教育活动，学习宣传抗震救灾英雄教师，大力弘扬新时期人民教师的高尚师德。贯彻新的《中小学教师职业道德规范》，进一步提高我省教师队伍的职业素养。
30 开展全省农村教师队伍建设年活动。积极探索建立中小学教师和校长培训学习长效机制，出台《关于进一步加强和改进农村中小学教师培训工作的意见》，明确省、市、县、校及各级培训机构的职责，指导全省农村中小学教师培训工作。加大农村中小学教师队伍建设投入力度，深化培训制度改革。认真实施“农村中小学教师素质提高计划”和“中小学教师学历提高计划”。继续实施“阳光师训”项目，培训农村中小学教师50000名。完成英语教师专业技能省级培训1500名，培训者研修1000名，高中新课程骨干教师省级研修1000名，中小学教师教育技术能力培训4000名，中小学实验教师技能提高培训600名，中小学班主任培训1000名，中小学心理健康指导教师培训400名。启动陕西省中小学名校长培训工程，建设陕西省中小学校长培训网。进一步加大中小学校长的培训力度，完成中学校长任职资格培训120人、提高培训250人、高级研修培训250人、“送培下乡”培训200人、培训者培训60人。认真组织职称评审和教师资格认定工作。组织评选陕西省第八批特级教师。继续做好特设岗位教师和教育硕士的聘用与管理工作。进一步加强教师培训基地建设工作。
31 加强中等职业学校和高等学校教师队伍建设。大力实施“陕西省中等职业学校师资队伍建设子项目”，完成1200名专业骨干教师培训任务。开发一批具有陕西特色的中等职业学校师资培训包。制定《陕西省中等职业学校师资队伍建设指导意见》，研究制定省级中等职业学校专业骨干教师培训和师资培训基地考核管理办法。依托国家级职教师资培训基地，面向省内中等职业学校招收职教师资本科班、硕士班。启动实施中职骨干教师国际交流合作项目。配合有关部门组织实施好高校高层次人才引进工作，加大引进海外优秀留学人才的力度。推动实施高校“三秦学者计划”，建设学术骨干体系。制定《高校青年教师国内访问学者管理暂行办法》。
32 深化教师人事制度改革。加强对市、县教育行政部门以及有关学校的岗位设工作的指导。完善高等学校和厅属事业单位各级岗位设置标准和聘任办法，做好专业技术岗位的聘任工作。认真贯彻落实《陕西省实施(义务教育法)办法》，全面落实“以县为主”的中小学教师管理体制，进一步完善中小学编制管理，开展全省中小学编制工作调研，理顺农村与城市中小学编制标准关系，解决农村中小学编制标准偏低的问题。建立全省中小学校及教师信息数据库，进一步加强中小学教师队伍
建设和管理。
三、着力抓好六项重点工作，努力办好人民满意教育
33 切实做好高校毕业生就业指导工作。构建以校园招聘市场为基础、区域协作市场和行业市场为补充的高校毕业生就业市场体系。充分发挥政策导向作用，配合有关部门组织好“陕西省农村基层人才队伍振兴计划”、“大学生志愿服务西部计划”、“选调生计划”、“一村一名大学生计划”、“农村教师特设岗位计划”等基层就业项目。进一步加强高校毕业生就业指导服务，切实做好帮助家庭经济困难毕业生就业工作。研究分析经济社会发展对高校毕业生需求状况，指导学校建立与就业状况挂钩的专业设置和招生规模的预警机制。做好普通高校、研究生培养单位、成人高等教育学籍学历电子注册工作。
34 认真实施学校绩效工资制度改革。认真贯彻国务院《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，建立健全绩效工资制度，规范教师津贴补贴；会同有关部门制定义务教育阶段绩效工资实施意见；指导高等学校实施绩效工资。依法提高教师待遇。
35 鼓励和规范民办学校健康发展。鼓励和规范社会力量兴办教育，依法落实鼓励扶持民办教育的政策措施。制定全省独立学院过渡期方案。继续组织开展“放心上民校”专项整顿和宣传活动，引导民办学校自觉接受社会监督。规范民办幼儿教育机构的办学行为。认真落实国家和我省加强民办高校规范管理的规定，加大对民办高校的督查力度，严格民办高校办学条件，规范民办高校招生工作，引导民办高校提高教学质量，保持民办高等教育在全国的优势地位。
36 积极帮助高校解决发展中的难题。加大对高校的资金投入，加强高校财务风险控制，健全高校财务绩效评估指标体系和省属高校财务风险预警系统：积极协调有关金融机构，帮助高校调整优化融资贷款结构，减轻还贷压力；深入调查研究，积极争取政策支持，逐步化解高校经费难题；适应高校资产快速增长趋势，加强国有资产管理，加快实施高校资产管理信息系统。
