时间：2022-04-21 22:55:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇流转土地合同，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为了让广大农民多了解一些关于土地承包经营权流转方面的知识，笔者就怎样签订土地承包经营权流转合同做一些介绍：
1.起草合同
土地承包经营权流转的当事人双方应当订立书面合同。因为合同是明确双方权利与义务的保证，也是保护双方利益的法律依据，所以为了避免以后产生麻烦，双方当事人在签订合同时不妨先小人后君子，合同内容一定要制定得严谨细致，条款明晰。
在起草土地承包经营权流转合同时，一般应包括以下条款：
1.1双方当事人的姓名（最好把享有土地承包经营权的人都列明，名字应与身份证或户口簿上的名字相符）、住所；
1.2流转土地的名称、座落（四至）、面积（包括垄数）、质量等级；
1.3流转的期限和起止日期；
1.4流转土地的用途（最好明确写明只允许种哪些农作物）；
1.5双方当事人的权利和义务；
1.6流转价款及支付方式；
1.7流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理；
1.8摊派费用、国家补贴的承担、分配；
1.9违约责任（包括赔偿数额、计算赔偿的方式等）。
对于上述条款，要尽量都写入合同，如果其中一方还有其他要求，经双方商定后也可以写进去。
有的农民认为合同是有法定格式的，怕自己文化低，合同格式写不对，将来不生效，这种想法是不正确的。因为土地承包经营权流转合同没有特别的格式要求，只要能把事情写清楚，让人能读明白，没有歧义即可，格式方面可以不考虑。
2.合同签字
对于在流转合同上的签字，在实践中往往也发生不少问题。在农村大多数人意识中都有“户主”这个概念，认为户主是一家之主，家庭中的事户主一个人就可以全权代表。如一家五口，包括夫妻二人和公婆二人和一未成年子女，在对外流转土地承包经营权时，只要户主在合同上签字就行，其他人无需签字。这里未签字人都是不安定因素，在合同约定的流转期限较长时，容易发生纠纷。所以签字时，受让方应要求转让方的土地承包经营权证内所有的人都在合同上签字按手印，如不能到场的人员，可以出具一份授权或同意转让方流转土地承包经营权的文书。若是书面材料无法取得，给未签字的人打电话采集录音也可，但录音时最好连续不间断，把双方的姓名和需录音的内容及录音的用途，征得对方同意后都录下来，然后刻录成光碟保存。这些都是以备将来转让方中个别人员以未经自己同意为由，向受让方主张要回“自己份额”的土地承包经营权。
3.办理备案（登记）
采取转包、出租、互换方式或者其他方式流转的，当事人有条件备案的最好在签订土地承包经营权流转合同后15日内报发包方（村委会）办理备案手续。因为流转合同备案，一是为了发包方及时了解土地承包经营权的变动情况；二是便于政府相关部门和司法机关确认定事实，有助于解决当事人之间因土地承包经营权流转而发生的争议和纠纷，维护双方当事人的合法权益。应注意的是最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的第十四条中规定，“承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同是无效的，不予支持”，也就是说不论流转合同是否备案都不影响流转合同的成立。
采取转让方式流转的，转让合同应当经发包方同意。发包方不同意，转让合同不成立。发包方同意的，转让合同成立，当事人可以向县级以上人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。
土地承包优先权是指农村土地发包或流转时，法定或约定优先权人对该土地享有优先承包的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”、第四十七条“以其它方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权”，《海南省第二轮土地承包若干规定》第四条第三款“专业性生产承包土地合同期满的，发包方应当收回土地重新发包，原承包方在同等条件下有优先权”，把在农村土地发包或流转中可以行使优先权以法律形式确定了下来。由于人多地少，农业生产又趋于规模化、专业化、产业化，承包土地规模种养已经成为发展农村社会主义市场经济的重要因素，因此优先权主体请求保护其优先权不受侵犯意识特别普遍迫切。据不完全统计，我院审理涉及农村土地承包关系案件中主张优先权的一成有余，占有一定比例。然而，因为法律对农村土地承包优先权的规定过于原则，相关司法解释几乎空白，所以审理主张优先权案件的时候从程序操作到实体判决都遇到不少困惑，认识模糊，亟待澄清。笔者针对在审判实践中发现的几个问题作一些阐述，若有不妥，敬请同仁指正。
一、关于对土地承包优先权诉讼主体的认识问题
这是在审理土地承包优先权纠纷中经常遇到的程序性问题，认识还不够统一。所谓土地承包优先权诉讼主体是能够参与土地承包优先权诉讼法律关系，享有民事权利和承担民事义务的人，该诉讼主体资格由国家法律规定，包括原告、被告和第三人。根据法律明确规定，以下人员可以作为土地承包优先权原告，具备土地承包优先权人诉讼主体资格：一是土地承包经营权流转时在同等条件下本集体经济组织成员；二是以其它方式承包农村土地时在同等条件下本集体经济组织成员；三是专业性生产承包土地合同期满又重新发包时同等条件下原承包方。对这三种人的土地承包优先权原告主体资格无可争议，认识是一致的。但是在优先权诉讼中还有两种人主张优先权，他们是否具有优先权原告诉讼主体资格，法律没有作出明确的规定，因此存在争议。第一种人是，集体经济组织成员以其它方式承包本集体经济组织土地期满，该集体经济组织另外成员要求承包，原承包方主张优先权：第二种人是，非集体经济组织成员专业承包集体经济组织土地期满，本集体经济组织成员要求承包，原承包方主张优先权。一些人认为，这两种人都是优先权原告诉讼主体。理由是他们是土地的原承包方，符合《海南省第二轮土地承包若干规定》第四条第三款的规定，可以主张优先权。笔者认为，法律规定土地承包优先权的立法旨意是为了保障集体经济组织成员土地承包权和保护原承包方的投入兼顾两者而以前者为先。在土地承包合同期满，本集体经济组织成员原承包者依法可以优先权对抗同一集体经济组织成员的承包权，因为同属于集体经济组织成员，无所谓保障集体经济组织成员土地承包权问题，只存在依法保护原承包方的投入问题。赋予原承包方优先权充分体现优先权立法者保护原承包方投入的意图。而土地承包合同期满，非集体经济组织成员原承包者不得以优先权对抗集体经济组织成员的承包权，因为设置土地承包优先权以保障集体经济组织成员土地承包权为首要，排斥非集体经济组织成员原承包者对集体经济组织成员承包土地的优先权，反映了优先权立法者保障集体经济组织成员承包权的用意。由此可见，前面第一种人是土地承包优先权人；第二种人则不是，不能主张优先权，对其主张应裁定驳回。
与土地承包优先权原告相对应的当事人是被告，土地承包优先权被告是侵犯优先权人土地承包优先权或者与优先权人发生优先权争议而由法院通知应诉的人。为了更直观、形象地弄清土地承包优先权诉讼被告，举一实例予以说明。村民小组成员某甲承包本村民小组土地围池养虾。承包合同期满，村民小组另一成员某乙与村民小组签订承包该土地承包合同，甲以优先权受到侵害为由向法院，主张优先承包。在本案中，甲土地承包优先权不仅受到村民小组侵犯，而且受到某乙的侵犯；或者说甲既与村民小组发生优先权争议，也与某乙发生优先权争议。因此村民小组和某乙都是本案优先权诉讼的共同被告。如果村民小组和某乙的行为对某甲的优先权构成侵害甚至造成损失，就由村民小组和某乙共同承担停止侵害和赔偿损失的民事责任。审判务实通常把某乙列为案件第三人参加诉讼，很不准确，应该纠正过来。
二、关于土地承包优先权取得和丧失的认识问题
土地承包优先权由法律规定取得。而优先权属于一项私权利，在与法律规定不相抵触情况下，也可约定取得。但是约定取得优先权不得对抗法定优先权，更不能通过约定优先权排除法定优先权，否定法定优先权的约定自始无效。土地承包优先权不论是按法律规定取得，还是按约定取得，都是期待权而非既得权，是附条件而非无条件，只有所附条件成就时，优先承包土地期待权才能实现，取得土地承包优先权。取得土地承包优先权所附条件包括：1有优先权人要求优先承包的明示。民事法律行为有明示和默示两种表现形式，但行使优先权这种民事法律行为只能适用明示而不适用默示。优先权人知道自己是优先权人后，必须在土地发包或流转前向发包人或流转人明确表示优先承包，这是优先权人获得土地承包优先权的根据，不可或缺。2有土地发包或流转事实。这是取得土地承包优先权的前提，不发生土地发包或流转，土地承包优先权无从谈起。倘若发包方为规避优先权收回土地闲置时间较长（一般半年以上）或搁置一段时间尚未自用又发包的，优先权人仍然可以主张并取得土地承包优先权。3条件同等。这是取得土地承包优先权的基础。主要指与发包方利益密切相关的条件同等，诸如承包价格同等，承包金给付方式同等，承包期限同等，对土地保护义务同等，等等。与发包方利益基本无关的如土地种养何物、何时种养、管理方法等都不是同等条件的内容。
土地承包优先权并非优先权人的绝对权利，因此不是一成不变或者可以无限期享有。在以下情况下优先权人丧失优先权：1优先权人知道土地发包或流转而不向发包方或流转方明确表示优先承包致使发包方或流转方与他人签订承包合同的；2土地以招标、拍卖、公开协商等方式发包而优先权人在槌落前仍不报底价的；3优先权人明确表示放弃优先承包的，该表示行为一旦作出，不管是否到达发包方，都不可撤回；4因优先权人严重违约或对土地造成永久性损害被依法解除承包合同的。丧失了优先权的优先权人请求保护优先权，不予支持，应当依法判决驳回其诉讼请求。
三、关于土地承包优先权诉讼裁判主文表述的认识问题。版权所有
对无优先权资格或者丧失优先权而的，裁判文书主文的表述与普通民事诉讼裁判文书表述内容完全相同，或表述为“驳回原告……的”或表述为“驳回原告……的诉讼请求”，这里不多作论述。本文着重谈谈主张优先权及请求赔偿损失得到支持时判决主文的表述和理由。最准确的表述方式为“原告对……土地享有优先承包权，土地承包合同自判决生效之日起某日内按……条款签订”，如需确认发包方或流转方与他人签订的承包合同无效则增加一项“被告……与被告……签订的土地承包合同无效”；如造成损失必须赔偿再增加一项予以确定。这样表述的理由是：第一、优先权诉讼尽管有时附带请求损害赔偿，但是实质还是确认之诉，上述表述体现了确认之诉的特点。第二、优先权人获得优先承包土地的合同条款在诉讼前已经确定，应当按确定的合同条款签订协议，不容当事人再行商议。上述表述符合法律规定优先权取得的条件。第三、上述表述简明扼要，不生歧义，符合裁判主文格式和内容要求。
【关键词】土地经营权；流转；发包方；控制
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-152-01
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条说明农村土地承包经营权转让时，没有经发包方同意；在没有法定理由和充分证据下，不能推定发包方同意，认定土地转让合同有效。
一、案例
原告肖松（化名）与被告（化名）系同村村民。二者口头约定，将原告位于原居住村承包的土地、山林转让给，随后被告给付原告相应款项。不久，原、被告因转让面积发生争议。原告遂以二者转让山林、土地未经发包方（原住村村委会）同意，且事后发包方亦未重新签订承包合同为由向法院，请求确认转让山林、土地合同无效。
建始县人民法院一审认为，原告要求确认的协议内容不具体，属标的不明，故驳回原告要求确认合同无效的诉讼请求。
（一）审判决后，原告不服，提起上诉
恩施州中级人民法院经审理认为，双方系口头协议，未签订书面合同，后发生争议，但双方均无证据证明自己的主张。且二者协议达成后，直至前未取得发包方的同意，违背土地承包经营法和相关司法解释的强制性规定，故判决撤销一审判决，确认合同无效。
二、土地承包经营权转让发包方同意是以“默示”还是“明示”方式
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定并未对“同意”的形式做出明确规定，“同意”是否包含“默示的同意”？
据《土地承包法》第三十四条、三十七条规定，以转让方式流转土地承包经营权是承包方依法享有的权利，三十七条规定，采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取其他方式流转的，应当报发包方备案。转让与转包、出租、互换等土地承包经营权的流转不同，采取转让方式流转的，应当经发包方同意，采取其他方式流转的，无需发包方同意。发包方是否同意主要看双方转让合同书上是否有发包方签字盖章明示批准同意转让。根据《合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准登记等手续生效的，依照其规定。”土地承包经营权转让应当经发包方同意是一种审批权，是实质权利，不是可有可无，不经审批不能默示同意，也不能推定同意，认定发包方同意必须以发包方的明示为依据。
三、对于土地经营权转让未取得发包方同意的刚性裁量和弹性裁量
（一）发包方不同意土地承包经营权转让的法定理由
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定，发包方无法定理由不同意或拖延表态的，不影响土地承包经营权转让合同的效力。以“无法定理由”和“拖延表态”认定转让合同有效，须以充分的证据为依据，不能无视发包方的审批权。如何正确理解《解释》第十三条中的“法定理由”也是处理好此类纠纷的关键所在。根据《农村土地承包法》第三十三条，第四十一条的规定，发包方不同意土地承包经营权转让的法定理由一般应包括：
1.承包方不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源的。
2.转让合同不符合平等、自愿、有偿原则，如果土地承包经营权的转让是一方受强迫或者胁迫的，应当认定发包方不同意具备“法定理由”。
3.改变了承包土地的农业用途的，土地承包经营权转让的对象不是所有权，所以不能擅自改变土地的农业用途。
4.土地承包经营权的受让方必须是从事农业生产经营的农户，其他单位和个人不能成为受让方。
5.同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
（二）对农村土地经营权转让的刚性裁判与弹性裁判
1.刚性裁判。随着经济发展，农村人口大量涌入城市，农村土地经营权流转现象随之增多，但是效力瑕疵的合同大量存在，上述案例就是明显例子。如果对于这类合同一律认定其无效，将会导致部分当事人因土地增值或者其他原因对合同任意反悔，甚至恶意诉讼确认合同无效。这种失信行为长久以往将会产生信任危机，影响农村经济的发展大局，损害农民的切身利益，同时还会影响农村的社会稳定。
2.弹性裁判。因此，在裁判此类案件时应当弹性裁量不能一概判决合同无效。首先，严格考量发包方不同意土地承包经营权转让的法定理由，符合法定理由的才能认定合同无效，超出法定理由之外的，应该视情况作出可撤销或者有效判定。其次，可以在一审辩论终结前，经法官使释明，允许当事人事后通过申请，取得发包方的同意，从而补正该合同的效力瑕疵，维护交易的稳定，尊重基于转让合同而形成的既定事实，避免因确认合同无效带来的次生纠纷。
关键词：沿海；土地流转；研究对策
中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0105-02
赣榆处于苏鲁两省交界，东滨黄海的海州湾，是农业大县，人多地少，农村人均占有耕地仅1.1亩，二、三产业发展相对较慢，近年来，随着国家土地政策的落实，以及农村劳动力市场转移，赣榆县也加快了农村土地流转的步伐。
一、赣榆县土地流转现状
（一）基本情况
赣榆县现有总人口110.8万人，其中农业人口62.68万人。全县耕地面积为101万亩，农户232 400户。流转土地面积34.81万亩，其中：种养大户经营21.91万亩，农业龙头企业经营8.08万亩，城镇居民及其他组织经营4.82万亩。累计发展农业适度规模经营面积52.18万亩，占到总耕地面积的52%。52.18万亩规模经营面积中，实行土地集中型的18万亩，合作经营型的1.66万亩，统一服务型的32.52万亩。
（二）土地流转的特点
1.从流转面积上来看，土地流转呈现加速状态。1997年土地二轮承包以来至2008年，每年新增土地流转面积不多，近两年，土地流转呈现快速增长。其中，2009年新增土地流转面积8万亩，占全部土地流转面积的44.4%；2010年新增土地流转面积10万亩，占全部土地流转面积的35.7%。
2.从流转方式上来看，转包与出租齐头并进。转包与出租占到全部土地流转面积的99%。反租倒包、互换、代耕等土地流转方式在我县不足百分之一。这是因为各镇的土地流转主要是在政府的行政推动和引导下进行的，全县各乡镇基本都成立镇农村土地流转服务中心，由政府出面协调，将土地集中流转，实行规模经营，发展高效设施农业。
3.从流转土地的用途上看，高效设施农业成为土地流转的重点。2009年新增高效设施农业面积6.8万亩，占同年新增土地流转面积的85%。2010年新增高效设施农业8.2万亩，占同年新增土地流转面积的82%。2011年以来新发展农业适度规模经营面积11.38万亩。
二、土地流转产生的积极效应
农村土地流转在促进农村经济社会发展中起到了积极的作用：
（一）加快了农民致富步伐
土地流转使部分农民在享受出租土地收入的同时，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，取得劳务收入，增加可支配收入。调查表明，转让土地后农户的人均收入比自己经营土地收入平均高出600―1 200元。
（二）推进了农村劳动力转移
通过土地流转，会手艺、头脑活、善经营的农民更多地离家外出务工。据统计，土地流转后全县每年新增外出务工人员都在3 000人以上，全县年均劳务收入达到6亿元以上，起到了增加农民收入和活跃城乡经济的目的。
（三）推进了农业产业化进程
厉庄镇蓝莓基地、塔山林禽等17个“千亩连片”农业园区顺利推进，其中蓝莓基地计划采取公司加农户形式，实行统一管理模式，可以极大地提高农业的产业化程度和农户的效益。“四季田园”现代农业示范区更是我县农业建设中的新亮点；崛起的江苏雅仕沙河农场，将是我省现代化程度最高的农业园区。
三、土地流转中存在的问题
从调查情况看，我县土地经营权的流转基本处于探索阶段，存在一些应引起注意与防范的问题。
一是农民土地流转的意愿不强。《农村土地承包经营权流转管理办法》第1章总则第2条规定：农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。土地作为农民最根本的生活保障，部分农民宁愿将土地荒着，也不愿将土地流转出去。调查显示，65.8%的农民认为土地对于自己的家庭非常重要。特别是近年来种地不仅不用交钱，国家又出台了种粮有补贴等一系列惠农政策。
二是流转程序不够规范。主要表现为土地流转过程中手续不健全，部分农户仍通过口头协议达成流转意向，用“个人诚信”代替流转合同，即使签订合同也不规范，条款不全，权利与义务不明，导致双方责权界线不清，容易引发土地纠纷矛盾。经调查，全县应签流转土地合同17 818份，实签8 652份，仅占应签份数的48.5%。
三是土地流转范围局限。调查显示，全县土地流转主要发生在本镇或本村村民之间，像“四季田园”这样的大型农业现代区成立起来难度极大。总的来说，我县土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，与加快建设现代农业还有一定差距。
四是中介服务体系建设不规范。赣榆县15个镇虽然都依托镇农经中心成立了镇农村土地流转服务中心，但由于人员不足、资金缺乏等原因，没有建立相应的规章制度，作用发挥不大。我县还没有一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法，缺少对流转的范围、程序、补偿标准、配套政策、管理措施的研究，致使我县农村土地难以实现规范、有序和高效流转。
五是土地流转收益难以得到保障。赣榆县土地流转以委托流转为主，土地流转价格定为700元/亩，且逐年递增，而承包给种植户的承包费仅为500―600元，差额由镇财政贴补。调查发现：土地流转后家庭收入变化不大的居多。一些承包公司或大户的承包费是否能及时到位也是未知数，农民的土地流转收益就难以得到保障。
四、对土地流转的建议和思考
（一）强化宣传和引导，创新土地流转形式，使土地流转由被动逐步转向自发
土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。要抓好土地流转，必须千方百计调动广大群众的积极性。一是要加强对土地流转现实意义的宣传。充分利用电视、广播、墙报等多种形式加强对土地流转意义的宣传，通过宣传，让广大农民群众充分认识盘活农村土地对发展农村经济、增加农民收入的重要性。二是要加强对土地流转典型的宣传。对那些在土地流转过程中，观念较新，经营效益较好的经营大户要充分利用各种媒体进行大力宣传，切实发挥典型的带动作用。三是创新形式。第一，龙头企业带动型。鼓励农民以土地承包经营权量化入股，以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，发展规模经营。第二，合作社带动型。鼓励农民专业合作社围绕建立农产品原料基地，与村集体经济组织合作组建股份有限公司，开展标准化生产，发展规模经营。组织农民以土地承包经营权入股，联合成立土地股份合作社，开展规模经营。第三，主导产业带动型。以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、专业化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模经营。第四，业主（能人或种田大户）带动型。农民将土地承包经营权租赁或折股，由工商业主、农村种养能人或大户进行规模经营，发展现代农业。第五，优惠政策带动型。加大扶持力度，采取产业政策倾斜、项目扶持、财政扶持、信贷支持、税收优惠等多种措施进行扶持，推动土地流转、规模经营稳步发展。
（二）依法进行土地流转，保护农民合法权益
土地使用权的合理流转，必须建立在尊重群众意愿和有偿调整的基础上，与农户之间通过平等协商的方式进行，依法行事。同时，要切实加大对《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》等相关法律法规的宣传力度，进一步规范土地流转程序，按照“流转形式多样化、运行方式市场化、运作程序合法化、流转合同规范化”的要求，组织相关部门拟定具体实施办法，规范土地流转合同内容，明确承租双方责、权、利，规范引导双方履约行为，加强契约规范管理，积极做好法律咨询和服务，防止因土地流转出现新的矛盾纠纷。
（三）发挥政府的引导作用，加大基础设施建设及农村社会养老保险
一是应该将农村土地流转工作列入政府重要议事日程，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，并将土地流转工作列入年度考核的重要内容。二是政府必须加大对农业基础设施建设的投入，改善农业生产条件，改善水利、电力、道路等生产条件，为农业规模化经营创造条件。三是加强农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工权益保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化农民对土地的社会保障功能的依赖性，才能打消农民的后顾之忧，提高他们对于土地流转的积极性。
（四）落实土地流转补偿金，完善相关法律法规
在土地流转过程中，必须关注农民土地补偿金的落实情况。建立专门针对土地流转补偿金的长效机制，并进行动态管理。补偿办法要和农民商量，不能只有基层干部等少数几个人说了算。这样农民既享有了对土地流转的知情权，又增强了他们的主人翁意识，同时杜绝了基层干部、从土地流转中获取利益。
（五）健全和完善土地流转服务体系
一是做好宣传发动工作。通过党员冬训、全镇干部大会、村党员干部会、村民代表会等形式深入宣传《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规，通过广泛宣传，使广大干部群众了解到土地流转是发展高效农业、实现规模经营的有效途径，是农村经济发展的必然趋势，是利国利民的重要举措。二是建立土地流转信息库。完善镇级农村土地流转服务平台，设立土地流转信息库。依托农经综合管理网络平台，积极开展土地流转登记、信息、土地评估，变更等服务。三是流转过程规范管理。从完善流转合同入手，规范流转程序，采用统一格式的文书档案资料，规范流转，切实维护农民利益。
参考文献：
【关键词】 体制创新；农村土地；土地流转
就我国发展现状而言，人口多、人均资源少，经济发展整体落后，全国一半以上的人口是农村人口。这是我国的基本国情和最大国情。对农民来说，土地资源是生产所需的基本资源，更是农民收入的主要来源。然而，随着我国经济发展速度加快，以及产业结构不断优化升级，传统的粗放型农业经营模式已经不能适应现代农业发展需要，在新的农业发展趋势影响下，只有加快农村土地流转，才能适应未来农业发展方向。而在现代农业发展环境影响下，只有集中农村土地资源，才能为规模化发展提供基础和保障。
在我国，保障农村土地承包经营权的流转是完善土地承包经营权制度的关键。近年来，全国有很多地方不断探索和创新土地流转机制，积极实施土地集约化经营，使土地资源向土地资本转变，促进和带动了农村产业结构调整和农业化经营，逐步走出了一条农业增效、农民增收的新路子。
一、土地流转有利于农业和农村经济的快速发展
一是凭借工商业的快速发展，积极开拓就业渠道，吸引劳动力就业，可以加快土地流转进程。工商业的快速发展使越来越多的农民脱离土地，实现了由农民向工人、商人的转变。促使农村土地逐步向种植大户手中集中，土地规模化、集约化经营效益不断提高。
二是土地流转能有效解决土地闲置和经营粗放等问题，促进了农业产业结构调整，提高了农业生产效益。当前人多地少，家庭分散经营等是我们的基本国情，但是这些情况对当前农业大发展构成了挑战。通过土地流转，实现土地的重新配置，可以使土地的经营规模不断扩大，提高专业程度和产业化经营水平，提高农业劳动生产率。
三是土地流转的开展使得农村剩余劳动力转移进一步加快，同时也在不断推进城镇化和现代化发展进程，通过建立新的土地经营权流动机制，从而有效改变当前农村农业、商业、工业进一步分离，同时显著提升现代农业经营管理的专业化、规范化和规模化。通过土地流转进程的不断加快，能够进一步解放农村剩余农民，从而使更多的农民可以向其他非农产业转移，推进城镇化和现代化，而这一系列举措的实施也为解决现代农业问题提供了一系列有益尝试和探索。
四是土地流转有利于充分体现土地的价值，切实保护农民土地承包的收益权。在承包关系稳定的前提下，通过把土地推向市场，农户可以取得一定的转让收入，这样农民对土地承包权和经营权的价值得到充分体现，实现了土地的增值。
二、促进当前农村土地流转的措施
土地是重要、也是最基本的生产要素，但是以当前农村经济发展形势来看，离开了土地流转、土地的潜能发挥就受到极大束缚。长期形成的土地平均拥有，所有权经营权机械统一的模式明显不适应当前农村和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。
1、加快推动土地流转市场的专业化
要通过规范土地交易行为，最终实现土地流转交易的规范化和制度化。而这一系列举措的开展，也能够有效减少土地交易过程中的纠纷和损失。通过选择镇、街道行政机构以及农村财务中心，进而系统整理、归纳各类土地合同资料，从而能够对进行的土地流转、土地供求信息进行收集、整理并张榜公布。通过约束土地流转的所有方、流转双方，共同签订土地经营权流转合同书，并予以保证明确约定双方的权利、义务、期限、用途、转包金以及土地面貌和附着物的归属。成立土地承包纠纷调解庭，对流转过程中的纠纷及时进行调解，保证土地流转的规范化运作。比如寿光市化龙镇，为引导农民“依法、自愿、有偿”进行土地流转，建立了规范的土地流转中心，具体负责该项工作。
2、充分利用农村内在动力，促进土地流转
一是正确处理流转相关方的权益，以维护双方权益为出发点和落脚点。二是要加快推动农村土地转让产业化运营思路，积极鼓励社会各种资源参与建设风格多样、内涵丰富的现代农业产业园，并以此获取经济收益。而采取农业产业化经营发展思路也是现阶段在发展现代农业过程中，农民进入市场，并参与市场竞争的有效形式。针对当前推动农村土地流转，加快土地经营速度过程中，参与的主导力量是一部分有资本实力的大户，因此就需要我们在加快土地流转的进程中，在维护经营者的利益基础之上，又能够使农户利益实现最大化。多鼓励土地适度流转，走产业化、规模经营的路子。
3、深化农村土地经营责任制度改革，促使农村土地合理流转
实施，稳定土地承包关系是我国农村经济社会稳定发展的一项基本政策和经营制度，须长期坚持。但是在当前的经济条件下，度确实需要进一步深化与完善。具体思路是：强化土地集体所有权，最大限度地放开承包权和经营权。在外出劳动力较多，二三产业发展快的地区，可以改变农户分散承包土地的格局，允许集体将土地集中连片，推向市场，将土地这一生产要素商品化。现行的实施以来，对于农民来说，土地在很大程度上有着生产资料和福利保障的双重性质，从而形成土地平均分配的格局。但是，在当前条件下，需将土地作为商品，按不同等级确定土地的市场价格，按照价格规律实现土地的再配置。
4、完善法律法规体系建设，在法制环境下，确保土地顺利流转
在实施土地流转过程中，前提离不开规范执行已有土地制度，结合农民自愿、转让有偿的原则依法完成，不能以任何理由或者条件来强制转让土地资源。需做到确保所有权，稳定承包权，用活使用权。对承包地流转，在政策上要给予鼓励和支持的同时，对流转的程序和相关约定都要做出明文规定。鼓励农村劳动力外出打工或经商，加快农村劳动力转移进程，促进农村再分工分业的发展。
5、引导农户进行土地使用权的合理流转，逐步扩大土地流转规模
结合农业产业结构调整，采取“政府积极引导、村组织协调、村民自愿”的方式引导农户进行土地使用权的合理流转，逐步扩大土地流转规模。在充分宣传发动的基础上，本着和平协商、依法、自愿、有偿的原则，积极引导农民自愿自发进行土地流转，同时发挥镇村两级作用，组织和监督互换双方签订土地流转协议，土地所有权不变，补偿价格由双方商定。在搞好土地流转的过程中，要注重解决三个方面的矛盾，畅通土地流转渠道，从源头上预防土地流转纠纷发生，确保农民的利益。一是着力解决组织流转与尊重农民意愿的矛盾。始终坚持以农民自愿为前提，坚持以农用为主，以保护农民权益、促进农民增收为目标。在一些条件成熟的村，有组织、有计划、有步骤地开展土地流转工作，把农户分散承包的土地通过再承包，股份合作等形式集中连片发包给经营者。二是着力解决自由流转与发挥规模效益的矛盾。农村承包土地自由流转由于随意性、不规范、转包金低等不仅不能很好利用土地资源，发挥规模效益，而且存在严重的土地纠纷隐患。因此，坚持对分散、零星的自由流转进行政策引导，并逐步形成以市场为导向、以效益为中心、以产业化经营为载体的流转。三是着力解决推进流转与促进农民增收的问题。积极稳妥地推进土地流转，为农业产业化发展提供必要的土地资源；如果产业发展了，就可以吸收大量的失地农民从事二、三产业，为他们提供就业的机会。在规范土地流转合同的过程中，把“优先雇用原承包户农民到农场或基地打工”列入合同条款，使从土地中解脱出来的农民有事可做，从而实现双份收益，增加农民收入。
关键词：农村土地使用权流转；制约因素；路径选择
作者简介：王承武（1975－），男，湖北麻城人，新疆农业大学经济与管理学院讲师，硕士，研究方向：资源经济与管理。
蒲春玲（1961－），女，陕西省霍州市人，新疆农业大学经济与管理学院教授，管理学博士，博士生导师，研究方向：土地经济理论与政策、区域经济等。
中图分类号：F331.11文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）09-0008-04
农地作为一种重要的资产和农业生产要素，以商品的形式进入要素市场并在不同主体之间流动是必然的趋势。土地和任何其他要素一样，自由流转总能提高资源配置效率，并反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高；而对土地交易权的限制则降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入，对土地产出率具有负面影响。因此，应允许并鼓励农民进行土地使用权的有偿转让，实现农地资源配置效率的帕累托改进。当前，我国农村土地使用权流转还处于刚刚起步阶段，在实践中还存在诸多问题，主要表现在流转的速度慢，流转的规模小，流转的区域差异大，流转的行为不规范，流转层次低，流转的交易价格扭曲，流转工作滞后等。造成问题的原因是多层面、多维度的，但在很大程度上与现行农地制度本身的缺陷有关。如何积极推动和规范农村土地使用权流转，实现土地适度规模经营和集约化经营，促进农业产业结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入具有重要意义。
一、农村土地使用权流转的制约因素
1．现行农地制度的缺陷制约了土地使用权的流转
（1）分散承包机制制约了农地规模流转
现行的以为核心内容的农村土地制度在相当程度上制约了农村土地资源流转。以均田为特征的农地承包制度导致农村土地资源均分与零碎化现象的存在，其既不利于先进技术及其设备在农业生产中的使用，也不利于土地规模效益的提高，不利于大量外界资本进入农业生产领域来进行规模化的生产与经营运作。土地零散、不成片，这意味着，如果承包地的受让人或承租人想从事规模经营，就需要面临多个谈判或签约对象，交易成本显然太高，这给大规模的土地流转带来极大不便。
（2）土地产权关系模糊，行为主体缺乏农地流动的足够动力
产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农地流动的前提和基础。但我国目前的农地产权制度中，不仅所有权主体及其法人代表模糊不清，而且土地的占有权、使用权、转让权也都缺乏明确的内涵，农户还不是真正意义上的土地使用权主体，无法依据自身条件来合理地选择与配置土地资源。我国规定农村土地属于集体所有，集体包括村集体、集体经济组织和乡(镇)集体。然而，到底哪个组织是集体土地所有权的代表，有关法规却没有明文规定。土地产权“权利束”中的多种权能如占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的内涵，更未形成规范。产权关系规定模糊不清已成为农村土地市场发育的重要制度障碍。
2．农地流转制度的不完善影响了农地流转的进行
（1）缺乏规范运作的政策法规
尽管我国现有的法律制度也规定了农村的土地使用权可以依法转让，然而，对于转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的法律法规约束。现行的相关法律如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中的诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确，缺乏可操作性。例如，现有相关农业的法律政策规定，农户要进行土地流转时，必须要经“发包方同意”，这表明农户在农村土地产权体系架构中处于弱势地位，土地被随时调整的可能性较大，农户在土地流转中的主体地位没有得到体现。土地流转规模和速度缓慢，无法适应社会经济的发展和现实的要求，土地纠纷、侵权行为普遍存在，而处理这些问题的司法机关及有关部门无法可依。现行农村土地流转制度的不完善以及实际操作中的不规范性，既影响了农村土地流转的进行，也严重制约了农户进行土地流转的积极性。
（2）宏观政策不配套
由于集体土地所有权缺乏法律保障，国家可以根据需要随时强制征用土地；对土地占用和买卖中的垄断行为缺乏管理；对种田大户缺乏优惠政策支持，对转出土地的农民进入二、三产业和城市就业的也没有制度保障措施。从流转机制看，绝大部分地方尚未建立农用地有偿流转制度和土地投资补偿制度，流转程序不规范，土地流转的自发性、随意性、盲目性大。农户间自行协商，自行流转，流转关系人之间的矛盾诸多，造成投资者经营成本增加。这些问题都严重地影响了土地流转的速度、规模和效益。
3．农村土地使用权流转市场发展滞后，导致农地难以流转
（1）农地流转的市场机制不完善
现有的农地流转基本处于自发、无序的状态，数量也有限，还没有规范的农地产权交易市场，农地流转的市场机制、价格体系还没有形成，农地流转的市场规则、中介组织还没有建立起来。国家对农地产权流转还缺乏必要的监督和管理，农地流转机制还需要进一步完善。虽然政府通过了“增人不增地，减人不减地”的政策，但大多数地区都进行了不同程度的调整，承包期内频繁的土地调整强化了农民对土地行政性调整机制的认同感，土地行政性调整成为正式制度安排，使市场流转机制难以发挥作用。
（2）土地使用权流转的中介组织匮乏
目前，我国农地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构，土地交易和土地合同管理等制度体系不健全，农村的一切服务工作都由集体经济组织包办，表面看来集体经济组织作为中介机构，在交易中易于操作，但是集体经济组织既当“裁判员”又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉一般交易主体的活动，在土地转让、买卖与抵押过程中难免出现一系列不规范现象甚至是侵农现象，从而使这种中介组织失去应有的效率和媒介功能。加之，当前广大农村还没有开展定级估价工作，缺乏科学合理的农地价格体系，这样，农地价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。由于市场中介组织匮乏、流转机制不完善，导致土地不易流转。
4．土地使用权流转管理不规范，影响了农地流转的效益
（1）土地流转随意性大，流转行为不规范
目前大多数农户之间的土地流转行为是私下进行的，只有口头约定，没有书面合同，一般也未征得发包方的同意，未进行备案，很容易出现纠纷和问题。一些地方在转包合同的签订中，由于缺乏经验，签订合同时存在条款不全、内容含混的现象，有的甚至还与有关法律、法规和政策相抵触。正是由于监督功能弱化，土地承包权主体的利益经常受侵蚀，不能为主体提供稳定的收入预期，这就阻碍了交易组织的进一步发育。土地流转没有规范的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，土地流转带有明显的自发性、盲目性和随意性，造成土地流转行为无序、混乱。
（2）土地流转带有一定的强制性，农户的利益没有得到足够重视
有些地方在土地流转过程中违背农民意愿，随意变更原土地承包关系，依靠行政命令，强制进行土地流转，严重侵犯了农民的承包经营权。有的地方为了减低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民低价出让土地经营权。有的是先有合作者，回头再做农民的工作，这样就否定了农户的市场经济主体地位，使土地家庭经营变成了集体和政府经营。
（3）土地流转缺乏透明度，存在着种种“暗箱操作”行为
一些地方的集体经济组织在推进土地流转的过程中，既没有按照规定实行公开招标，也没有按照规范的合同文本签订流转协议，特别是对转包给非集体经济组织成员生产经营的，也没有按照《土地管理法》的规定报乡(镇)人民政府批准，而是由村干部私下与承租者达成交易，有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众。还有少数地方对收取的土地流转费及其支出情况，不严格按照村务公开的要求，及时准确地向农民公开，致使流转出土地的农户吃亏，从而严重破坏了土地流转的正常交易秩序。
5．农村社会保障机制不健全，制约了农地的流转
土地对于广大农民来说，是衣食之源，生存之本，土地具有社会保障和就业功能。当前，在我国农村社会保障机制尚未形成，非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍把土地视为“活命田”、“保险田”，认为有了土地，生活就有退路，即使外出打工赚不到钱还可以回来种田，心里踏实。土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能，已转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可靠手段，即使在农业生产性直接收益下降时宁可粗放经营甚至撂荒也不愿轻易转让和放弃土地。由于我国农村社会保障缺失，使得土地承载着一部分社会保障功能，使农民将土地视为最后的生活安全保障，难以按照市场经济规则流动。另一方面，离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，而又缺乏农村社会保障机制，这些人仍将把土地作为最后的保障，也不愿意转出承包地。可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。
6．农业劳动力进入城市的诸多障碍和非农收入的不稳定影响了农地流转
长期以来的城乡二元经济社会结构在城市居民与农民之间划出了一道鸿沟。进城居住高昂的生活费用和较高的消费水平使大多数农民只能望而却步；城市的房价与农村住房相比更是不可同日而语；城市公用设施收费、子女上学的教育支出也是大多数农民的收入水平难以承受的。此外，城市社会保障制度也没有向进城农民开放，进城农民不能享受到最基本的社会保障。城市生活的不稳定性和风险性使进城农民不得不保有土地作为基本的社会保障手段和最后的退路。
农民的文化素质和非农劳动技能缺乏，要实现在城市长期稳定的就业具有一定的困难。加之各种显性和隐性壁垒的制约，农民工的职业选择具有随机性和不稳定性。绝大多数农民工从事简单劳动和体力劳动，非农收入特别是打工收入存在较大的不稳定性。另外，农民工不能拥有与城市居民同等的权利，增加了收入的不确定性。此外，乡镇企业带动就业的能力大幅下降，城市又面临大量职工下岗的压力，非农就业机会大量减少，加大了非农收入的不稳定性，使农民无法形成稳定的收入预期。
农民无法与城市居民拥有平等的就业机会，兼业农民非农产业收入的不稳定性使农民难以彻底离开土地，广大农民在没有寻找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃土地的使用权。
二、促进农村土地使用权流转的路径选择
1．深化农村土地产权制度改革
明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。首先，要科学合理界定国家、集体与农户三者之间的产权关系，进一步明确农民承包土地的权能，真正把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能分开。在确保农村土地所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等。只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，农户的主体地位才能真正确立起来。其次，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权。
2．完善土地使用权流转的法律法规
制定有关农村土地流转的法律法规，使农村土地流转纳入法制化轨道。进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系。明确规定集体土地使用权流转的原则、范围、条件、形式以及管理措施和操作程序，明确土地使用权流转的主体和客体，明确地方政府在集体土地流转中的地位、职责和作用。
进一步完善《农村土地承包法》，尽快制定和出台土地承包法的实施细则，明确界定农民土地承包权的内容和性质，明确承包土地的财产权，赋予土地承包经营权物权法律地位，将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地实际占有、利用、收益和包括在承包期的继承、抵押、转让等处分权在内的使用权上升为法律，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。我国法律已确认，土地所有权与使用权可以分离，土地使用权可依法转让，这有助于农村土地的流转。但实际上农村土地并没有得以有效、有序合理的流动，其中一个重要原因就是对农民承包土地的性质认识不清。强化承包经营权物权属性，才能有利于农村土地流转和农民权益的保护。农户长期且稳定的土地承包权是实现农村土地有序流转的基础。只有把承包关系稳定下来，把农户土地的使用权明确下来，土地流转才能有更多空间与机会来增加农民投资土地的积极性和农业的比较利益，也才能阻止土地撂荒，实现农业生产的规模化经营。
3．健全土地使用权流转的管理与监管机制
农村土地使用权具有不同于一般商品的特殊性，对土地使用权的流转必须加以管理和控制。首先，严格承包合同管理，进一步明确承包者的责任，明确合同双方当事人的权利、义务。加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护承包合同的约束性，增强农民对土地收益的长期预期。其次，要加强检查监督和事后管理。通过对流转土地的定期或不定期的检查和监督，以保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象。政府要对农地使用权流转进行规范和引导，在产权设置、流转程序、流转方式和流转的检查监督等方面进行合理规范和管理，不断促进农村土地市场体系的建立和完善。
政府在土地流转中要找准自己的位置，要尊重农民的意愿和主体地位，搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务，制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
4．建立土地使用权流转市场，培育土地使用权流转的中介机构
（1）建立健全农村土地流转市场体系
规范的农村土地市场是土地健康流转的前提。目前，我国各地农村土地流转市场的发育严重滞后于土地流转的需要，农地流转还未形成一种规范的制度，地区之间存在着很大的差异。东部地区农用地流转相对活跃，西部地区交易较少且不规范。为了促进农地使用权的流转，优化农地资源配置，必须在政府的引导下，建立一个开放、公平、规范的农地使用权流转市场，通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转。积极探索建立农用地使用权流转市场的运行机制，包括农用地使用权的价格机制、农用地流转约束机制、农用地使用权交易的中介机制、农地收益的分配机制。
（2）积极培育土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育
土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、法律咨询机构、土地融资机构和土地保险机构等。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转，需要培育和完善土地流转的市场化服务体系，开展土地评定和评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据，减少价格确定的随意性和不合理性，避免市场交易主体利益受到侵犯。中介组织应建立农村土地流转交易信息网络，通过各种渠道调查、搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，定期公开，对外公布，接受供求双方咨询，沟通土地资源市场供需双方的相互联系，以提高土地流转的成功率。
5．建立完善农村社会保障制度，弱化农地的社会保障功能
土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，土地不应承担起农民的全部社会保障功能。由于目前土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，所以，进行土地流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度，建立起从最低生活保障到农村养老、医疗、生育、伤残的农村社会保障体系，使农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。只要有了良好的社会保障制度，农民对土地的依赖性就会降低，土地流转就会加快。
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关键词：土地流转；土地银行；政策建议
中图分类号：F301.02 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2012)01-0001-07
2010年胡总书记在陕西之行中指出：“陕西杨凌作为惟一的国家级农业高新技术产业示范国区，要充分发挥辐射带动作用，为推动全省乃至全国的‘三农’工作贡献更大的力量。”同时为了贯彻国务院关于《支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》，落实科技部和省委省政府贯彻《批复》的有关精神，杨凌农业高新技术产业示范区(以下简称杨凌区)在土地流转等现代农业发展方面做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土地流转和土地利用问题极具典型性的杨凌为例，调研其流转现状和模式，分析其存在问题，总结归纳其实践经验，对陕西乃至全国的土地流转工作都具有重要的参考价值。
一、杨凌土地流转调研设计
杨凌位于陕西关中平原中部，东距陕西西安市82公里，西距宝鸡市86公里，面积94平方公里，下辖县级杨凌区，总人口18万，城市人口8万人。根据对前期情况的了解。本次研究所需数据不便通过统计资料及报表获得，故调研小组采取多主体访谈和调查问卷两种方式获得了充足的一手资料。在调研之前，我们根据研究内容绘制了相关调研框架图，以规范本次研究(见图1)。
本次实地调研于2010年6月份开始，共访谈33位参与土地流转的实践者，涉及的单位包括了区级政府的管理部门、多个乡镇政府的管理部门、土地流转中介机构(即土地银行)、用地单位(合作社代表及企业代表)、流转土地的农户等。其中区政府行政人员占访淡总人数的25％，各个乡镇的行政人员占访谈总人数的33％，土地银行工作人员占访谈总人数的15％，农户和用地方分别占12％、15％。同时，本次调研实际投放纸质问卷200份，采取一对一的填写方式，回收率为100％。经过进一步的整理和分析，最后得到有效问卷195份，问卷有效率为97.5％。此次调研中访谈主体的丰富性、访谈人数的充足性以及样本容量等都已满足本次研究的需要，同时也保障了研究结果的科学性和可信性。
二、杨凌土地流转的特征及概况
调查发现，杨凌开展土地流转的动因有四：首先，土地规模化经营及脱代农业示范园区建设要求土地流转；其次农业生产的低效益及农业劳动力的转移催生土地流转；再次，城乡统筹促发农村土地流转；最后，中央政策法律支持土地流转，政府重视推动土地流转。在此动因背景之下。杨凌的土地流转也有着不同于其它地区的做法。
(一)杨凌土地流转新方式及其流转路径
目前我国的土地流转包括了政府主导型、集体主导型和农户主导型三种主要方式，其中政府主导型的十地流转是指政府利用等级秩序、领导权威和国家强制力为主的土地流转方式，而这一方式也被称为是我国土地流转的必然选择。杨凌的土地流转由政府发起。在流转过程中又涉及多疗主体(包括：土地流出方一农民；土地流入方一种植大户、合作社、农业企业等用地单位；土地流转中介机构――土地银行；土地流转管理部门――政府各级管理机构)，初步形成了土地流转治理网络。故本文认为，杨凌在实践中采用的土地流转方式应界定为政府主导型的网络治理，即其土地流转的工作外展以政府主导型方式为主，同时兼有多主体合作的特征。本文据此也绘制了杨凌土地流转的网络治理图(见图2)。
受政府主导型的网络治理这一新方式的影响，杨凌的土地流转路径也有所不同：第一，根据示范区制定的现代农业示范园区建设规划来确定集中利用的土地，并由村两委或村民小组召开会议就拟流转土地相关情况征求农民意见。第二，将欲流转地块集中到土地银行，由土地银行和享有该地块承包权的农户签订委托流转协议书。第三，土地银行按照园区建设要求将土地承租给相关企业、合作社、种植大户等用地单位，并和土地受让方签订土地流转协议书。第四，土地受让方向土地银行支付土地租金，由土地银行将租金以地租款的形式发放给农户。第五，土地银行将土地流转协议、合同、及土地流转台帐等资料整理存档，土地流转合同由乡镇人民政府负责鉴证。第六，若产生土地流转纠纷，首先由土地银行调解，调解失败时由土地仲裁委员会进行仲裁。
杨凌在土地流转实践中探索出的政府主导型的网络治理方式，在一定程度上既可避免政府主导型方式带来的诸多弊端，同时也可免除农户主导型方式之下的盲目性和无序性，兼顾了土地流转中各方主体的利益，是一种更有效和更有益的方式。
(二)杨凌在土地流转中的三级管理体制
由于杨凌的土地流转方式有着政府主导型的特征，因而政府的行政管理工作对于杨凌土地流转的顺利开展就有着举足轻重的作用。具体而言，杨凌在土地流转的实践中实行j级管理体制，在各级政府都成立了相应的土地流转管理机关，多层次全方位的对土地流转进行管理。在村一级由村两委负责执行相关的土地流转工作，包括宣传介绍土地流转；牵头成立土地银行；监督引导土地银行的工作和账目；协助土地银行处理流转纠纷等。在乡镇一级成立由农经站牵头的土地流转办公室，负责审批村一级土地银行的组建、监管及指导土地银行的工作，并接受杨凌区级政府的领导。在区级政府成立南农业局牵头的土地流转服务中心，为土地流转工作提供全面服务和指导。在整个土地流转过程中，如果产生纠纷，流出土地的农户和用地方首先报于土地银行进行调解，调解失败后再由土地流转仲裁委员会进行仲裁。此外，在土地流转的规划管理方面，杨凌示范区首先对全区农业建设制定规划，然后按照现代示范园区建设规划对规划内土地进行流转。在法制管理方面，国家法律法规之外，杨凌区政府结合地方实际制定了《杨凌区土地银行章程》、《杨凌区农村土地银行机构设置及主要职责》以及《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》，从而使土地流转有章可循。在信息管理方面，杨凌区政府建立了土地流转信息档案，包括土地流转委托协议书、土地流转合同、土地流转台帐等。
(三)杨凌土地流转中的中介组织及其流转模式
杨凌在学习借鉴外地土地流转成功经验和汲取失败教训的基础上，结合自身实际情况，开创了新的土地流转运行方式。首先。以政府引导、培育和扶持，村民自发组建的方式成立土地银行，作为杨凌土地流转的市场中介组织。其次，根据杨凌存在着涉
农企业、引导型合作社等不同承包主体。同时可依托农林高校获取丰富的科技资源支持这一实际情况，充分发展合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换、入股合作等五种土地流转模式。
土地流转的市场中介组织是介于政府、企事业单位、农户之间，沟通各方关系和协调各方利益，保障农村土地高效、有序流转和维护土地流转当事人利益，依法成立的非盈利性的自治组织或机构。杨凌在村级组建的土地银行符合这一要义，在土地流转中有着服务、沟通、公证、和监督的职能。在土地流转实践中，其主要职责是将农户承包土地的经营权流转到土地银行，并在外进行出租，负责收取和兑现租金到户，协调解决土地流转过程中的各种矛盾纠纷，为农业现代化、规模化提供HJ地保障等，同时负责其他土地流转具体工作的实施。土地流转五种模式也分别适用于不同的情况，其中合并调整主要适用于本村范围内农户发展设施农业；反租倒包主要针对用地单位是合作社的情况；企业租赁适用于企业为主体的规模化生产经营活动；自愿互换适用于本村组农户之间的小规模的土地流转；入股合作则包括了调查摸底――成立合作社――地块出让――股份分红和股值评定――合作经营――盈利分红两种路径。调查发现，以上四种形式中，反租倒包应用得最多，其次是企业租赁。
杨凌示范区于2008年开展土地流转工作，截至2011年7月，全区已累计流转土地3.5万亩，占总耕地面积的35％以上，同时成立土地银行36家，涉及3个乡镇36个行政村万余农户，占总农户数的30％以上。在取得这些流转成果的同时，土地流转也在以下四个方面获得了显著的成效：一是优化土地资源配置，实现了土地的规模化经营；二是促进农村劳动力转移，推动了城市化进展；三是吸引社会资本投入，促进了农村经济发展；四是促进农民增收。在调查中，这些成效也获得了70％以上的农户认可。
三、杨凌在土地流转工作中的有益探索
杨凌作为全国惟一的高新农业技术产业示范园区，肩负着探索现代农业发展新模式的重大使命。在土地流转工作中，杨凌创新的流转方式及路径、规范的管理体制、发育较为充分的中介组织以及因地制宜的流转模式等，对于我国干旱半干旱地区都有着重要的示范、带动和辐射意义。本文将杨凌在土地流转方面的有益探索总结为以下几点，以供其他地区开展实践工作之时借鉴。
(一)组织学习解疑虑。区域划分保平稳
杨凌土地流转重视开展之前的准备工作，力争从一开始就将头绪理清。在流转之前，政府组织部分干部群众到土地流转开展较好的地区参观学习，通过真实的所见所闻，让其真切感受开展土地流转的意义与好处。在同区规划方面，杨凌对土地情况做全面统计和通盘考虑，将土地划分为核心区域和非核心区域，核心区域的土地必须实行流转，非核心区可酌情考虑是否予以流转，从而在规划环节就为有效稳妥地解决土地流转中可能出现的问题留下足够的制度空间。
(二)规划先行重长远，以点带面齐推进
杨凌土地流转是根据高新农业技术产业的发展要求，考虑农业规模化经营以及农业景观的可视性，对示范围区建设形成总体规划，然后按照园区规划要求对土地进行流转。先规划后流转的做法增强了土地流转的目的性和长远性。在具体的流转过程中，遵循“以乡为点、以区为面”的操作原则，从各个乡镇土地流转的大面积展开，进而带动整个示范区的土地流转，前后过程井然有序。
(三)政府主导免盲目，网络治理重合作
我国土地流转中采用的方式以政府主导型为主。该方式在较低流转成本之下可以有效保证土地流转的有序性以及有效性，免除自发流转的盲目性，但同时也伴随着有悖农民意愿和缺乏第三方监督等问题，土地流转中行政权力的过多介入也会导致寻租等现象的出现。杨凌的土地流转在采用政府主导型的方式之下，重视多主体合作，则可在一定程度上避免以上问题的出现，同时电初步显示出了网络治理的特征，对于我国转型期的农村土地流转工作开展具有较强的参考价值。也是新时期地方政府管理方式转型的有力体现。
(四)三级体系重管理，保障措施安民心
杨凌土地流转形成了三级管理的体制。村一级由村委会牵头成立土地银行，并协助其具体执行上地流转工作；乡镇一级成立土地流转办公室，具体指导土地银行的工作；区政府成立土地流转服服务中心，为土地流转提供全面的服务和指导。三级管理体系纵贯村、乡镇、区三层级，横跨三个乡镇33个行政村，实现了对土地流转的多层次全方位服务与管理。同时，为了确保农民群众的合法权益，规范土地流转行为，政府也采取了一系列措施。如实施“三分地口粮”政策和部门包抓机制；制定了《促进标标准化生产园设施农业发展办法(试行)》、《促进现代农业示范围区土地银行运行的意见(试行)》、“十百千万”农户培训计划等，推进了土地流转工作的顺利进行。
(五)中介带动全盘活，五种模式保增值
杨凌的土地银行具有政府引导与自发组织相结合、服务性、非营利性等特点，即该土地银行是以村为单位，通过行政手段形成的一种公益性质的组织，其理事会和监事会成员南村民推举，是杨凌土地流转的一个鲜明特点。根据各个地块及承包主体的不同情况，充分发展自愿互换、合并渊整、反租倒包、企业租赁、入股合作等五种模式，实现了七地的有效增值。土地银行的带动与五种模式的充足发展，使得杨凌的土地流转中信息传播渠道较为畅通，基本解决了供需信息不足这一问题，降低了十地流转的交易风险，同时保证了同区的用地需要和园区布局建设的统一实施，有效实现了农民的多渠道增收。
(六)招商政策引资本。土地流转成规模
杨凌的招商引资政策吸引了许多外来资小刮畅凌进行农业投入和生产，土地流转他大面积规模化经营变为可能。同时外地大型涉农企业入驻杨凌，伴随着规模大、投入多、起点高等特点，其在加速上地流转进程的同时，又促使农村的人力、物力、财力、以及技术、信息等农业生产要素得到了合理的配置。同时配合农民专业合作社的崛起等，十地流转的带动力明显增强，从而有力的促进了农村的经济发展。
四、土地流转工作存在的问题分析
杨凌的土地流转虽然取得了一定的成果，但由于其仍是在发展探索当中的事物，存在问题也不可避免。在获得大量的访谈资料基础上，调研组运用扎根理论对这些质性资料进行了详尽细致的扎根工作。同时结合问卷数据，将杨凌土地流转中存在的问题归为以下几个方面。
(一)流转意愿方面
调查显示，在杨凌土地流转的一期建设中，不愿进行土地流转的农户占到了23.6％，但随着流转工作的进一步开展，二期建设中的流转意愿明显增强，矛盾显著减少。前期造成农户流转意愿不高的原因主要有：一是基层干部缺乏对土地流转的清晰认识。一期工程中，直接开展土地流转工作的基层干部对土地流转没有充分的认识，迫于区、乡两级政府的压力，盲目推进土地流转。二是部分农户对于土地流
转也认知不清。调查显示，23.1％的被调查者不知道土地流转，认知清楚的被调查者仅占17.4％，这也直接导致了前期土地流转中农户的流转意愿不强。三是由于农村社会保障机制的不健全，以及长期以来存在的“保险田”意识，使得农民也更加珍惜自己的土地，不愿流转。四是部分农户也由于每年700元／亩的土地租金不足以保障其基本生活；政府的支持力度欠妥，权益无法得到充分保障等原因对土地流转缺乏动力。
(二)土地银行方面
杨凌的土地银行由于成立时间较短、缺乏经验，因此在具体实践过程中也出现了一些问题：一是土地银行法律地位尚不明确。理论上，土地银行是一个公益性中介服务机构，实际中，土地银行是在村两委会的牵头下组建的，是具有经济组织+村民理事会双重职能的外生型中介组织。正是由于其性质的不确定，在具体工作中存在着：(1)工商局和民政局均不办理土地银行的登记注册。(2)土地银行对租金难以收回等相关纠纷无权处置，不能发挥其应有作用。(3)由于没有明确的法律地位，其工作几乎由村委会代替，不利于其长远发展等三大困难。二是土地银行缺乏运作资金。在整个土地流转过程中，土地银行既不从中盈利也不收取任何的服务管理费用，同时也没有单独的财务预算。因而造成土地银行的运作缺乏应有的经费保障。这种资金匮乏的现状也带来了一些问题：土地银行的办公条件较差，工作人员没有工资，无法充分调动他们的工作积极性；一般农户不愿成为土地银行工作人员，往往由村两委兼任，更模糊了土地银行中介服务组织的性质等。三是土地银行档案管理不健全。杨凌区对于土地银行实行的是先成立后规范的做法，因而部分土地银行对土地具体情况了解不够，信息掌握不充分，没有建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转出去的土地究竟作何用途缺乏跟踪监控，土地监督管理几乎处于真空状态；合同不健全，相当部分村的土地银行还没有与农户个人和用地单位签订合同；相关体制不完善，资料不齐全等。
此外，我们发现，在对于土地银行的调查中很多被调查者选择了态度中立，这也从侧面说明了对于土地银行宣传不到位，广大群众对于土地银行缺乏认识和了解。
(三)政府管理方面
杨凌区虽然推行了土地流转的三级服务管理体系，但在具体操作层面上，还存在一些细节问题：一是宣传不到位，导致农民缺乏对土地流转和土地银行的清晰认识。这不仅增加了土地流转的难度，也使得在发生土地流转纠纷时农户找村委会解决，架空了土地银行的职能。二是缺乏系统规范土地流转的文件。杨凌区政府虽然针对当地的土地流转情况制定了一系列文件以推进土地流转工作的顺利进行，但文件仅限于对土地银行的规范，而缺乏从全方位多角度对整个土地流转过程进行明确系统规定的政府文件，在实际中导致土地流转的某些问题无章可循。三是青苗补偿标准不完善。粮食作物在不同的生长阶段耗费的种植成本以及能够带来的收益是不同的，因此赔偿标准应该按照粮食作物的不同阶段有不同的赔偿标准。杨凌在实际操作中对不同生长阶段的粮食作物采取统一赔偿标准，且赔偿金额较低的做法在一定程度上也影响了农民的土地流转意愿以及对于土地流转工作的满意度。
(四)保障机制方面
由于农村尚未建立完善的社会保障体制，因而土地对于农民的生活和养老等问题而言就非常重要。土地流转之后。农民失去了赖以生存的土地，则土地租金和一定的政府扶持就成为其生活保障的重要方面。但实际中产生的一些问题却给失地农户的生活带来了问题：一是土地流转之后，由于一些土地经营大户、本村租地农户与合作社等经营不善和前期投入过大，导致部分土地租金难以按时足额收回；二是现有的对低保户等弱势群体的补助标准较低，因此土地流转之后的留守妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱势群体的生活保障面临着较大困难。三是政府对于土地流转之后的弱势群体扶持力度有待加强。
五、对策建议
(一)加强宣传，减少土地流转和农户意愿的冲突
加强对土地流转的宣传，减少农户对土地流转的抵触情绪。首先，区乡两级领导干部要对土地流转形成统一认识，在此基础上才能对村两委干部和广大社员群众予以广泛宣传。一方面，要提高农民群众和基层干部对土地流转和土地银行的认识，详细说明土地流转的意义和作用，着重阐明土地流转对农民增收和农村发展的实际好处，让群众真切体会、真心赞成土地流转；另一方面，要使农户认识到土地流转并不是对的否定，也不是对土地承包权的剥夺。而是在长期稳定承包权的基础上搞活经营权，是对的进一步完善。其次，土地按照同区规划流转到土地银行之后，如果农户还想经营土地，可以和土地银行达成协议流出土地继续经营。
(二)进一步健全土地银行机制
一是加大对土地银行的宣传力度，增强广大十部群众对土地银行的认识。村两委要支持配合土地银行开展工作，但不能十涉其内部事务或越俎代庖代行其职能，要让群众切实体会到土地银行的存在意义重大，使其能够有效发挥作用。二是明确土地银行的法律定位，赋予其合理的事权和财权。土地银行作为推动杨凌土地流转的重要机构应该具有明确而独立的法律地位。工商局和民政局等相关部门应当协同出台土地银行的登记管理办法，明确土地银行的性质与法律定位。此外，土地银行应该具有固定的工作制度和办公地点，以便利土地银行工作的顺利进行。三是设立风险基金账户。在土地银行成立之初，应该由财政拨款设立专门账户作为土地银行的风险基金，以避免出现风险无力解决的情形出现。此外，对经营管理好、示范作用强、农民增收显著的土地银行给予信贷优惠或资金奖励，发挥宣传示范作用。四是土地银行应该收取一定的服务管理费用作为运作经费和人员工资。在充分发挥其十地承包经营权交易中介机构的基础上，允许其通过正常渠道如土地租金、项目资金支持或村集体办公管理经费中提取一定费用，用作土地银行工作人员的劳动报酬以及日常运作管理经费。乡镇政府和村两委也要加强对其资金使用进行审计监督，定期翻查台帐等。五是完善土地银行后续档案管理制度。要建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转…去的土地进行定期监控，对土地家底要随时掌握充分的信息，充分发挥土地银行在土地监管中一线堡垒的作用。要建立健全土地合同的管理，确保所有土地银行均与农户个人和用地单位签订合同，且要求条款规范，涉及农户利益的情况应尽量考虑周全并在合同中体现。其余档案资料也要相应补齐。
(三)完善政府服务监管细节
一是进一步健全土地流转法律体系。杨凌区政府应及时出台和完善有关土地流转的管理办法，其内容需涵盖土地流转程序、土地银行、土地流转管理服务部门、土地流转合同等多个方面，全方位多角度地对示范区的土地流转进行规范，为土地流创造良好的政策环境，进而促进土地流转的长远发展。二是加强土地流转合同管理。严格禁止先进行土地流
转后补签合同的做法，以及土地银行或村委会代替农户签订土地流转合同的做法。士地流转合同是土地流转的原始文件依据，乡镇土地流转办公室应该对合同进行鉴定备案以提高土地流转合同管理的规范性。此外，应该进一步完善土地流转合同的内容，土地流转合同的条款应该增加流转地块的具体情况(如位置、面积、肥力等)、违约责任等内容。三是完善青苗补偿标准。考虑按照粮食作物的不同生长阶段(如秧苗、半成熟、成熟)确定不同的补偿标准，并适当提高青苗赔偿金额。四是针对拖欠地租行为制定行之有效的解决办法。对于既是土地流出方又是土地流入方的农户可以进行租金抵免。近期来看，对于租金难以收回的风险，应当由政府综合考虑，建立专项风险基金。资金可由各级政府分摊。长远来看，银行等金融机构要协助探索风险防范机制，改革现行制度管理办法，以农业保险和银行贷款等方式为土地流转提供保障和支持。五是完善土地流转价格机制。土地流转合理价格的制定要充分发挥市场的调节作用，而不宜由政府单方面行政确定。同时土地价格也应兼顾多方利益，协商进行。调查显示60.5％表示同意采用级差地租，故政府后期也可探索级差地租的使用。六是强化招商引资，培育大型专业合作社，推进农业产业化经营。一方面，龙头企业的带动是推动农业产业化经营的关键；另一方面，专业合作社作为农民的自治组织，也是土地流转和农业生产中十分重要的主体。政府要鼓励引导更多的土地合理有序的向种养大户、专业合作社、龙头企业手中集中，充分发挥他们在土地流转过程中的推动作用。
一、农村经济管理概述
在农村经济管理的过程中，主要是以农民利益为中心，突出农民的主体地位，其主要工作内容包含五个部分。首先，必须要积极响应国家的各种惠民政策，降低农民的负担，让农民能够在从事农业生产的过程中实现经济利益的保障；其次，必须要积极的完善各项管理体制，尤其是对农村财务的审计工作必须要严格监督，对于出现的问题要严厉处理，从根本上保障农民的利益不被侵害；再次，必须要做好土地承包的管理工作，确保土地能够正常的流转，最大程度的发挥土地的价值，这对于保障我省粮食供应具有战略意义；然后，必须要强化政策的支持，加强各项政策的宣传，让更多的农民能够了解到国家的相关信息，推进我省新农村的建设工作；最后，必须要强化教育管理工作，提高村干部的思想政治素质，从而转变作风，切实为发展农村经济做出自己的贡献。
二、农村经济管理存在的问题
虽然我省非常重视农村经济的发展，并且将其提到了战略层次，但是由于受到农村环境的影响，很多政策在实施过程中并不顺利，从而导致政策的落实情况不佳，没有切实改变农村经济的发展现状，为此，我们必须要找出问题所在，才能够采取有效的针对措施。
（一）对农村经济管理的认识不足
在农村经济管理过程中，由于受到学历、文化等因素的限制，很多工作人员对农村经济管理工作的认识不足，没有意识到加强农村经济管理对我省现代社会主义建设的重要性以及必要性，所以在相关问题方面，都是采取瞒报的策略。对于农民切实存在的问题，很多基层领导为了能够讨好上级领导的欢心，都是采取报喜不报忧的态度，从而导致很多问题并没有真实的反映到相关的上级单位，导致农村经济管理工作没有落到实处。
（二）相关法规建设不够完善
我省在各项管理中，都是遵循相关的法律法规，每一项工作都能够确保有章可循，有法可依。但是关于农村经济管理方面的法律法规却不够完善，导致很多管理漏洞的出现。在农村经济管理中，土地的相关承包工作、农民的监督管理工作、农村财务的审计工作都需要借助相关的法规制度，才能够得到落实。但是在实际管理工作中，很多的法律法规都不完善，导致农村经济管理中，出现土地合同纠纷等类似事件时，都不能给进行有效的监督管理，与国家倡导的农村经济管理目标不相符。
（三）相关工作的权利和义务对等
权利和义务是我们每个公民都必须履行的责任，对于农村经济管理而言，它对建设现代化农村，确保农民收益方面具有极为重要的作用。但是从更深层次的角度分析，由于农村经济涉及的因素很多，导致工作面非常大。在农村经济管理中，倡导农民负责监督的职权，可是在现实工作中，农村经济管理的地位并不高，在对农民利益进行维护时，常常不受重视，这样大大打击了相关人员的工作积极性。但是一旦出现管理问题，那么上级领导就会实施问责，在这样的情况下，权利和义务完全处于不对等的状态。
三、强化农村经济管理的措施
农村经济对于促进我省的经济建设，尽快实现社会主义现代化建设具有不可替代的作用。为了能够实现农村经济的快速发展，提高农民的收入水平，加强农村经济管理工作是非常重要的途径和措施，为此，我们必须要针对存在的问题，采取科学的措施，切实提高农村经济管理的工作效率。
（一）加强思想建设工作，提高工作认识水平
在现在形势下，想要彻底的改变农村经济管理现状，加强基层干部的思想建设工作，提高他们对工作的认识水平具有极为重要的作用。因为基层干部是与人民大众直接接触的干部，可以更为深入的体会民情、民生，所以针对农民的需求问题进行工作汇报时，必须要做到知无不言、言无不尽，让上级领导通过基层干部，能够真实地收集到有用的信息，从而通过层层汇报的方式，让政府能够针对农民的需求，制定相应的惠民政策，促进农村经济管理水平的提高。
（二）完善法规建设工作，实现依法管理目标
农村经济管理中，法规建设工作极为重要，是解决农民矛盾冲突的重要工具，尤其是我国是一个以法为主的国家，所以针对农村经济管理工作中存在的问题，我省需要完善现有的法律法规。比如农村财务的审计工作、农村土地承包工作、农民的监督工作等，都必须要在法律法规中有所体现，才能够确保在实施相关行为时，符合法律法规的需求，实现依法管理的建设目标。
（三）加强管理工作职能，确保各项工作实施
由于农村经济管理涉及的内容非常烦琐，工作任务非常的繁重，而在实施相关管理工作时，因为缺少职能支持，所以影响工作效率的提高，不利于提高农村经济管理水平，保障农民利益不受侵害。为了能够解决这个问题，必须要针对农村经济管理工作，实施职能划分，并且采取绩效考核的方式，提高工作效率，确保农村经济管理的各项工作都能够顺利实施。
四、总结
自古以来，云南就是一个传统的农业大省，但是由于改革开放以后，云南的城市化建设成为政府工作的重点，导致农村经济的发展受到了影响。近些年，国家再次将农村建设工作纳入战略计划，对实现社会主义现代化建设具有战略性影响。为此，我们必须要针对农村经济，采取科学的经济管理模式，提高管理效率，切实改变农民的收入问题，为保障国家的稳定发展，尽快实现社会主义现代化建设具有重要作用。
作者:王志达 夏俊 单位:云南农业大学
参考文献：
[1]陈雷.完善农村经济管理工作保障农村经济健康发展[J].吉林农业,2015.
一、大力推进特色农业产业化发展
（一）稳定发展粮食生产。继续执行国家农资综合直补、国家良种补贴、省种粮大户补贴、省水稻良种补贴、农机购置和作业环节补贴、种粮大户水稻政策性农业保险等各项政策。落实“农机作业券”制度，鼓励实行农业机械化作业，对实行水稻机械化插秧、油菜机械化收割的，县财政按实际面积给予补助。大力推广优质高产粮食品种和省工节本增产技术，县财政每年继续安排3万元资金专项用于优质粮油试验示范补贴。县政府统筹安排一定资金，专项用于小型收割机械等小型农机具购置补贴。继续安排救灾种子储备专项经费10万元，完善粮食作物救灾种子储备制度。
（二）着力提升茶、菌主导产业。继续落实茶叶基地发展补助政策，乡镇统一规划并经主管部门认定、坡度25度以下山地、山坞田连片发展5亩以上的，经主管部门验收合格，按实际验收面积一次性补助200元/亩；老茶园改种换植，通过项目验收的，一次性补助300元/亩。茶叶加工厂优化改造，经验收合格，达到省标准的，每座奖励3万元；被确认为骨干示范茶厂的，每座奖励5万元。推进食用菌县内生产小区建设，新建20万袋以上生产示范区，厂房达到3000㎡以上的，一次性补助6万元。
（三）积极培育竹产业基地。毛竹速生丰产林造林连片50亩以上，一次性补助300元/亩；“杉改竹”、毛竹一般造林一次性补助150元/亩；毛竹低产林改造、抚育、扩鞭一次性补助100元/亩。推进毛竹示范园区建设，经主管部门立项并实施的新建和修扩建竹林道，按项目管理要求，给予一定的补助；对修建蓄水池等竹林抗旱设施，发展节水灌溉的，给予一定的补助。
（四）加大油茶低产改造力度。连片50亩以上的油茶低产改造、抚育，经验收达到标准的，一次性补助80元/亩。
（五）积极发展清水鱼生产。新开挖坑塘建造永久设施并进行标准化养殖的，给予一次性补助12元/㎡。属一般性设施的，从鼓励发展角度出发，给予一次性补助8元/㎡。建设一批高标准清水鱼示范园区，分年度对示范园区堰坝、进排水渠道等配套设施予以适当补助。县财政安排一定资金，用于清水鱼品牌建设和开拓市场奖励。
（六）改造提升蔬菜等传统产业。在规划范围内新建标准钢架大棚（面积在180m2以上），配套安装微灌设施的，一次性补助10元/㎡（发展食用菌的参照执行）；山地蔬菜示范基地，在规划范围内连片30亩以上，修建标准蓄水池，安装微灌设施，以及县重点蔬菜基地新添置电子（太阳能）杀虫灯，按实际投入一次性补助30%。优先安排实施蔬菜基地水利等基础设施项目，蔬菜基地农田水利工程建设项目以奖代补奖励标准提高到30-35%。新发展连片50亩以上蚕桑的基地，一次性补助100元/亩。小水果连片种植5亩以上的，补助200元/亩。
二、加强农业龙头企业和专业合作组织建设
（七）扶持重点农业龙头企业发展。县财政每年安排一定数量资金，专项用于扶持带动合作社发展、促进农户增收能力强的农业龙头企业发展农产品仓储、精深加工、配送设施建设和技改扩建等贷款贴息。县级以上农业龙头企业，报经税务部门批准，可减免水利建设专项资金。农业龙头企业依法缴纳的增值税，以近3年最高额为基数，增加的县可留用部分全额补助；企业所得税地方留成部分（扣除上交省20%部分），以最高额为准，增加部分前5年由县财政给予等额贴补，后5年减半贴补。对列入农业综合开发的产业化经营项目，采取无偿、投资参股等方式予以扶持。
（八）提高专业合作社带动农户发展能力。县财政每年安排一定资金，专项用于示范性专业合作社项目补助、贷款贴息。联结农民50户以上，或带动基地发展200亩以上，包售本合作社社员农产品的专业合作社，一次性奖励2万元。农民专业合作社从事种植业、养殖业需搭建临时建筑的，可按程序办理临时用地手续；并按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。示范性专业合作社享受县级农业龙头企业税收、展销摊位补助、交通运输“绿色通道”等扶持政策，优先申报国家级和省市农业综合开发多种经营项目；优先安排国家和省市科技扶贫项目。
（九）大力发展外向型农业。对本县内农产品及其加工制成品出口的，在现行工业品出口奖励的基础上，每美元奖励人民币0.01元。对参加政府组织的各类境外贸易促销活动，展（摊）位费给予50%补助，每个展（摊）位最高补助额不超过1.5万元人民币；企业参加政府组织的境内各类贸易展销活动，展（摊）位费给予50%的补助，每个展（摊）位最高补助额不超过1万元人民币。
（十）推进木竹精深加工。年销售收入500万以上的木竹加工企业，经林业部门批准，可以直接到林区收购木竹。县外调入原料，用于铅笔、家俱、木（根）雕产品等精深加工的，在办理出运手续时，免征一切费用。以毛竹为原料的精深加工企业，可以根据生产需要向所在乡镇申报年度用竹计划，采伐计划不受乡镇年度计划的限制。
（十一）继续深入实施品牌战略。对首次被确认为国家绿色食品、有机食品的农产品，奖励2万元；对首次被确认为国家无公害农产品的，奖励1万元；对首次被确认为省级无公害农产品基地、省森林食品基地的，奖励5000元。对新获得市著名商标、市名牌、省著名商标、省名牌、国家免检产品、国家地理标志产品、证明商标、中国驰名商标、中国名牌认定的，按《关于进一步加快工业发展的若干政策》（县委[2008]32号）规定予以奖励。对获得国家原产地域保护的，一次性奖励企业经营班子奖励3万元。品牌、农产品认证复评，以前没有享受过县政府奖励政策，有效期满通过复评的，视同新评，给予相应的奖励。同一系列产品（基地）同时符合多项奖励条件的，按就高原则，选择确定其中一项执行。企业、协会等各类主体制定并通过审核、实施的农业系列标准，国家级标准每只奖励2万元，省级地方标准每只奖励1万元。对在境外注册商标且该产品有出口实绩的，每只商标一次性奖励注册企业经营班子1万元人民币。
三、加强和改善农业基础设施
（十二）加大农村水环境治理力度。县财政每年安排420万元资金，专项用于千库保安、千万农民饮用水、水土保持、河道整治、小流域综合治理等工程建设。对县里确定的重点和一般性工程农田水利工程采取“以奖代补”。推进小型农田水利工程产权制度改革，积极探索农村水利自主管理体系建设，着力提高服务管理水平。
（十三）改善农村社区环境。县财政安排专项资金，用于整治村、整治提升村的村庄环境整治、生活污水处理等工程资金配套。县财政安排200万元专项资金，用于农村垃圾集中收集处理。加快农村能源建设，列入国债项目并经验收合格的沼气池，县财政给予每只1200元的补助；未列入国债项目，池容8—10m3的，县财政给予每只不少于800元的一次性补助。省级绿化示范村每个村以奖代补村庄绿化经费1万元。县财政继续安排专项资金用于农家乐创建工作。
（十四）加快农村信息化建设。继续完善农技110服务体系，县财政安排5万元专项资金，用于村级农民信箱联络点建设，提高农业信息进村入户水平。加强农村信息服务网络建设，推进电视、电脑、电话“三电合一”，优化“三农直通车”栏目，发展农村远程教育，强化农产品供销信息服务。
（十五）推进森林景观带建设。认真落实好重点生态公益林损失性补助政策，县财政安排专项资金，用于生态公益林补偿配套。生态公益林造林、补植补助100元/亩，其中第一年60元，后两年20元/亩·年；退耕还林补助200元/亩，其中第一年160元/亩，后两年抚育20元/亩·年；速生丰产用材林补助140元/亩，其中第一年100元，后两年抚育20元/亩·年；一般用材林和杉木萌芽更新一次性补助30元/亩；生物防火林带，一次性补助300元/亩。县财政安排专项资金，用于通道彩化和村庄风景林建设，经林业主管部门立项，以经济树种景观林为主，适当配套茶园景观林和观赏树种景观林的，所需苗木由林业局安排。
四、强化农业科技支撑和服务体系建设
（十六）完善农技推广体系建设。适应农业规模化、市场化发展的新趋势，完善责任农技推广制度，加大省级农技推广项目实施力度。鼓励农技人员通过参与农民专业合作社建设等方式开展农业推广，农技人员领办、创办专业合作社和农业科技服务组织的，身份、待遇3年内视同在岗人员。
（十七）着力提高农民素质。坚持把外出务工人员“回炉提升”、本地企业用工、农村困难群众和新型农民技能作为培训重点，着力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，增强自主创业的能力。对参加农民职业技能培训获得证书且有创业项目的，其贷款额度在3万元内，经主管部门审核同意，县财政给予3年的贴息补助。
（十八）加强动（植）物防疫体系建设。完善与重大动植物疫病防控相适应的工作体系，健全村级动物防疫员队伍。重大动（植）物防疫应急储备金纳入县财政预算，并根据需要与可能，有所增加。重大动物疫病防治所需的疫苗、村级动物防疫员工资、农户（经济主体）损失补助和实验室检测费用等均在重大动（植）物防疫应急储备金中列支。
（十九）加强农业投入品监管，保障农产品质量安全。加大财政投入，加强农资储备和市场管理。建成“衢州市茶叶质量检测中心”，健全农产品例行监测制度，整合农产品质量安全检测资源，扩大农产品质量安全检验检测的覆盖面，确保农产品从田头到餐桌的质量安全。加强公共植保体系建设，对接受统防统治等植保合作社服务的，县财政按实际面积予以补助。
（二十）扩大金融对农村的有效投入。进一步加大信用评价体系建设，广泛开展信用乡镇、信用村、信用户、信用专业合作社（农业龙头企业）评定，用足授信额度，扩大小额农贷。落实贷款利率优惠政策。对50亩以上的种粮大户实行基准利率；对从事棉、油、茶叶、食用菌、蚕桑、畜禽、蔬菜等生产经营大户，贷款利率上浮幅度不超过30%；专业合作社成员联保贷款的，贷款利率上浮幅度不超过20%。大力推进林权、土地使用权等抵押贷款，拓宽农村有效担保物范围。在低收入农户集中村开展资金互助组织试点，缓解低收入农户发展生产的资金短缺，促进扶贫资金与农户生产经营有效结合。
（二十一）扶持农业市场体系建设。农业龙头企业、专业合作社在县外新设立龙顶茶、食用菌、清水鱼等农产品专卖店、进超市，年销售农产品在50万元以上的，每家一次性奖励2万元。经县茶叶协会授牌定点销售龙顶茶的企业，在门面改造时统一宣传标识的，给予每家3000元补助。加快推进木材、农产品特色市场规划建设。继续执行鲜活农产品“绿色通道”政策。
五、深入实施低收入农户奔小康工程
（二十二）加大产业扶持力度。因村制宜，加快推进“一村一品”、“一乡一品”的特色农业产业发展格局。在落实县特色产业扶持政策的同时，县财政统筹安排300万元资金，对低收入农户集中村发展茶菌、竹木、油茶、清水鱼、蔬菜瓜果、小水果、中药材等经济作物及基地配套设施建设，给予一定的资金补助和贷款贴息。县财政安排专项资金，用于扶持来料加工和家庭工业发展，对有突出贡献的来料加工经纪人予以奖励。
（二十三）加快形成全社会帮扶合力。按照“结对帮扶落实到乡（镇）、扶贫重点下移到村、扶贫对象明确到户”的要求，继续落实“县领导联系到乡镇、部门联系到村、干部联系到户”的工作机制，深化万名机关事业单位干部与万户低收入农户结对帮扶活动，落实机关单位、县级骨干企业挂联帮扶低收入村制度，积极引导工商企业和其它经济组织与贫困村、低收入户结对，动员社会力量和公益组织对低收入农户进行援助。对帮扶低收入村（户）工作突出的部门、单位、企业和个人，要予以表彰。
（二十四）推进下山搬迁。紧紧抓住省里加大扶持的机遇，以低收入农户集中村和地质灾害重点村整体搬迁为重点，提高补助标准，加快推进下山搬迁。加快东城脱贫小区建设，鼓励公寓式安置。进一步加大退宅还耕和宅基地整理工作力度，新增耕地复垦经费补助2万元/亩。复垦为耕地所增加的指标，优先满足集体经济项目、村庄整治、下山搬迁小区等农村集体建设用地。
六、鼓励外出农民工返乡创业
（二十五）加大返乡创业人员扶持力度。外出务工人员，返乡发展高效生态特色主导产业的，其贷款额度在5万元内，经主管部门审核同意，县财政给予3年的贴息补助。从事二三产业并符合国家产业政策的，参照招商引资工作经费补助标准予以奖励。
七、深化农村改革
（二十六）整合支农政策。坚持“突出重点、优势互补、稳步推进”原则，围绕主导产业发展和农村重点项目建设，以高效生态的特色农业开发、农业综合开发、生态林业建设、村庄环境整治和农村社会管理、农业基础设施建设等为平台，加大项目、资源、政策整合力度，稳步推进财政支农资金整合。加大整合资金的绩效评估，对整合支农资金工作成绩突出的部门，给予表扬表彰，并给予一定的工作经费奖励。
（二十七）加快土地承包经营权流转。按照依法自愿有偿的原则，在严格遵守“三个不得”的基础上，加快土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营。农民以土地承包经营权入股方式组建、并依法登记的土地股份合作社享受农民专业合作社的优惠政策。从年起，县财政对当年新增规模流转土地（指水田）在50亩以上的，流转期限在5年以上的，按实际流转面积，一次性给予流出户每亩100元的资金补助。
（二十八）健全政策性农业保险。认真落实农村住房保险、政策性农业保险等政策性保险制度。财政每年安排专项资金，用于政策性农业保险保费补贴。对能繁母猪、水稻、油菜、大棚蔬菜、生态公益林和用材林、生猪、鸡、淡水鱼、食用菌等农产品，按省定要求给予保费补助。
（二十九）完善项目申报制度。财政性补助资金采取项目申报制度。各乡镇、各类经济主体实施的财政资金补项目应当在年初提前申报至业务主管部门，根据项目管理要求予以安排立项，经批准后方可实施。
八、附则
（三十）已享受《关于进一步加快工业发展的若干政策》相关政策的企业，不再重复享受本《政策》。
