时间：2022-08-10 14:13:35
关键词:拆迁资金管理问题建议
近年来，随着经济社会的不断发展，城市建设日新月异，旧城改造、交通治理、河道疏浚等社会基础设施建设也在如火如荼的进行中。征地拆迁成为一项不可避免的日常工作。征地拆迁工作直接关系到被征地农民或者其他权利人的切身利益,关系着地区经济发展大局和社会和谐稳定。如何加强拆迁资金管理，让有限的拆迁资金真正做到用之于民、造福于民，是摆在各级政府面前的重要工作。经过调查及亲身的经历，我们发现拆迁资金管理使用中存在的问题需要引起政府重视，如何强化拆迁资金管理，提高拆迁资金使用效率是顺利开展征地拆迁工作的关键。
一、拆迁资金管理使用中存在的问题
(一)未设立一套独立于单位财政收支的专门财务核算体系
拆迁资金的核算与其他收支的核算未彻底分开，拆迁资金的应收、实收、支付、结余情况不能一目了然，无法向管理层和相关部门及时提供真实、准确、有效的拆迁资金管理使用的会计信息，从而致使领导层无法做出及时有效的决策。
(二)未在银行单独设立拆迁资金银行账户
拆迁资金与单位的其他资金混在一起，对于拆迁资金管理权责未予明确，致使出现多个部门管理使用拆迁资金的现象，无法完全保证拆迁资金专款专用，出现挤占、挪用拆迁资金状况，一定程度影响拆迁工作的顺利开展。
(三)未完整建立和执行拆迁资金管理内控制度
对于项目拆迁前的摸底测算、方案制定、审批和记入财务账户没有明确规定，对于支付拆迁资金的原始凭证应予具备的手续与必备环节未予明确，以及如何处理超出政策规定的支出和统建安置工程的核算未作规定。
(四)行政监察力度不够，违纪违规行为处罚不到位
专项审计不及时不全面，致使拆迁资金的专项性无法体现，虚假的账目掩盖了事实的真相，每次例行检查在招待中流于形式，即使发现的苗头也大事化小，小事化了，得不到根本的解决。拆迁资金要求单独设立账套，由专人进行管理，而在实际操作中却不能严格执行。加上财政、审计、纪检监察等监督部门力量有限，对拆迁资金的事前事中事后监督难以全面兼顾，对于财务检查、审计中发现的违纪违规现象，因受多种因素的影响，处罚也难以到位，致使违纪违规行为屡禁不止。
二、加强拆迁资金管理的建议
(一)建立拆迁资金管理会计核算体系
建立拆迁资金管理会计核算体系，分别设置总分类账、明细分类账、备查账等，拆迁资金会计核算以收付实现制为基础，执行《行政单位会计制度》。总分类账和明细分类账核算拆迁资金收支余情况。按拆迁项目在支出类账户明细核算兑付拆迁户安置补偿费和拆迁工作经费支出情况，拆迁工作经费支出按项目拆迁方案规定标准计提。备查账辅助核算拆迁项目资金应收、实收和欠收情况。贷方按经批准的项目拆迁方案登记项目拆迁资金总额，借方按实际收到的拆迁资金数额登记，差额反应该项目应收拆迁资金余额。
(二)在银行单独设立拆迁资金银行账户
凡承担拆迁任务的部门，应在该部门开设账户的银行开设拆迁资金专门结算账户，项目拆迁资金必须拨入该账户。并且一个部门只能设立一个拆迁资金专户。拆迁资金银行专户应由该部门所属的财务机构负责日常管理，按规定设置现金日记账，银行存款日记账。原则上不能以现金形式支付拆迁资金，凡确需以现金形式支付拆迁资金的，需经部门主要负责人签批、部门财务机构负责对现金支付过程追踪监督。
(三)各级政府量力而行，科学合理编制预算
在年初编审拆迁计划和城建计划环节，建议政府要充分考虑本级财力、人力的实情，科学安排拆迁项目，增强工作的计划性，适时合理调整房屋拆迁补偿标准，为拆迁工作的顺利实施打好政策基础。同时增强专项拆迁资金预算的透明度，先确定从细编、细化预算着手，对呈报的拆迁项目进行一次“瘦身”，即考虑到项目中的实际支出，又要考虑到必要的管理费用的比例，使资金支出落实到每一个项目和每一项支出的每一款，合理确定支出标准，积极拓宽管理方式，规范专项拆迁资金预算管理，提高预算编制的严肃性和权威性。
(四)制定执行完善的拆迁资金管理内部控制制度
严格按照相关拆迁政策制定，经部门领导班子审批。报拆迁资金拨付单位审核同意的拆迁项目安置补偿方案，应作为登记备查账的原始凭证；支付拆迁户拆迁补偿款应有领款人签名、两名以上经办人的签字和各级负责人的签批手续；超出政策规定的安置补偿支出必须有相关的证明依据及签批手续；统建工程的项目论证，报批，支付，验收等证明资料必须完整有效。
(五)强化监督检查，加大惩处力度
实行监督检查常态化，综合运用法纪、经济、舆论等多种手段，加强监督检查。拆迁资金应全部纳入建设项目资金管理平台进行监控，拆迁总成本达到一定规模的项目应由审计局实行跟踪审计，其他项目由审计局进行决算审计，并将结果反馈拆迁项目组织实施单位。强化问责，实行项目资金法人负责制，项目法人对项目拆迁资金管理使用承担全面责任。加大行政监察力度，充分发挥行政监察职能作用，坚决查处滞留、挤占、截留、挪用拆迁资金的违规行为，对发现的突出问题和典型案件，进行严肃处理，公开曝光，追究主要责任者和单位主要领导责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。通过加大对违规违纪行为处罚力度，增强法纪威慑力，确保拆迁资金管理到位、使用规范。
参考文献：
[1]常印怀.《拆迁资金管理使用中存在的问题及建议》（《审计理论与实践》年第9期）
[2]於维群.《关于主城区拆迁资金管理情况的思考》
[3]赵高雷.《对“专项资金管理”的一点浅见》
围绕村干部、党员群众及干部家属的思想作风状况，分层次有的放矢地开展教育。在村干部中，通过开展“坚持正确政绩观”、“如何保增长，促转型”等主题教育活动，积极推行党员干部承诺制，按照“公开亮诺，督促履诺，年终评诺”的程序，使广大群众全方位参与对党员干部的阳光监督。在党员群众中，利用村民代表大会、党员大会，着力宣传南站建成后的设想、发展远景展望、拆迁政策文件及拆迁后的村民就业导向等。在干部家属中，通过组织干部家属观看《勤廉风采》、《贪欲铺就自毁路》、《大案要案聚焦》等教育片，开展贤良廉洁、崇尚文明、遵纪守法的思想道德教育。
二、实施监督维廉，必须以民主法制建设为核心
一是通过民主决策全力营造班子整体战斗力。完善了“重大事项议事规划”、“民主和生活会议事规则”等，组建了由村委会人员、党员骨干、村民代表等人员组成的村集体资产清算及管理小组，对建房手续不全、低保户、困难户、区划调整历史遗留问题等拆迁重大事项，一律经村“两委会”集体讨论，共同研究，民主决策。
二是通过民主管理切实保障拆迁户的民利。拆迁前我们制定的工作口号是“将一切工作做在前面”，为此，及时组织召开了村民民主议事会、党员和村民代表座谈会。面对面、心与心的与拆迁户沟通倾听他们的心声，如农花拆迁户安置地点的选择等就是广泛收集群众的第一手资料而定夺的，进一步为整个拆迁工作的稳步推进赢得坚实的群众基础。
三是通过民主监督自觉接受群众监督检查。工作中，我们将村务公开制度延伸至拆迁全程，所有的政策法规、拆迁补偿单价和范围、有关附属物补偿标准及奖励办法都是张榜公示的；同时，设立咨询和举报热线，认真解答有关拆迁政策问题，并邀请街道人大工委、部分人大代表和政协委员、各社区党员廉政建设监督员共同参与拆迁谈判过程，并为其配备了印有廉政文化标识的红色宣传帽，更能从视觉上给人以直观的警示教育。
三、实施制度保廉，必须以规范权力运行为基础
经历了历次拆迁，我们深知拆迁中，矛盾焦点主要集中在房屋拆除补偿标准上。对此，我们将拆迁补偿标准明确化、公开操作阳光化、工作内容细致化，按程序办事，切实做到心中明、一口清。坚持同类房屋拆迁补偿标准单价相同，补偿总价按实际面积核算，不存在额外补助或附属协定，避免暗箱操作、权钱交易等现象的发生。同时，坚决执行旧房及附着物拆除工程招投标管理办法。严格执行有关招投标管理条例，所有工程公开、规范操作，并向相关部门备案，从源头上预防和治理腐败现象发生的关键，保证了干部的廉洁从政。截止目前，共完成476户居民、11家企业近10.5万平方米的拆迁任务，整个过程中没有一个抢建户、没有一个上访户、没有一个遗留问题。
四、实施责任考廉，必须以贯彻廉政建设为目标
1.严明工作纪律。所有人员工作期间，胸前必须要挂有“南站拆迁工作人员证”。同时，作息时间以方便拆迁谈判为准，做到随叫随谈，双休日、节假日照常上班。针对拆迁中可能引发的各类矛盾和不稳定因素，各工作组按照谁出问题谁负责的原则，主动及时地协调问题，解决矛盾。
2.抓好检查考核。把拆迁工作的具体内容、进度，按要求量化指标，制订具体的检查标准，组织人员进行考核、打分，同时运用好考核的结果，切实将其作为村干部业绩、奖惩评定的重要内容。
3.建立廉政合同制。我们有目的地开展“两个责任书拆迁目标进度责任书廉政建设责任书同签”活动，将廉政建设目标责任化，实行一票否决制，实施廉政建设“连带责任制”。
4.严格责任追究制。我们加强了对村干部的责任意识和危机感教育，对管理范围内出现的违纪违规问题不制止、不纠正，都要按责任制的规定严格加以追究，确保党风廉政建设责任制得到贯彻落实。
随着拆迁任务的不断深入，下半年我街道的拆迁任务将更加繁重，共需要拆除农花工业园及周边企业100余家，住家户1000余户，为此我们将：
1.强化廉政教育，在思想意识上筑下坚实“基石”，把好教育关。拆迁工作是政策与民事相交叉的经济活动，这项经济活动能否严格按政府制定拆迁政策准确执行，关键取决于拆迁工作人员政治素质和业务素质，为此，我们将从源头抓起，在强化廉洁自律的教育上下功夫，在思想意识上筑下坚固防腐“基石”。一是预警谈话。我们在各工作点主要负责人和重点岗位工作人员进入工作前，组织事前预警谈话，谈话由党风廉政建设责任制网络的负责人落实，并书面记录谈话内容备查。二是廉政告知。由街道纪工委根据工作点党风廉政建设工作特点，拟订需要工作点工作人员注意的勤政廉政问题，并以书面形式告知工作人员。三是流动警钟。街道建立图文、音像违法违纪案例库，适时在各工作点组织巡回展播，做到警钟常鸣。同时，我们还结合以会促教、廉政党课等形式，加强党风廉政教育。
2.健全廉政制度，在管理制度上设立坚强“盾牌”，把好制度关。一是公开联办制度。及时将人员配备情况、工作人员职责权限、工作制度、办事流程、工作纪律、工作计划、重大决策事项等信息上墙公示；涉及拆迁补偿款拨付发放、面积丈量等涉及群众切身利益和涉钱涉物事项必须2人以上联办，必要时多人联办。二是自查议廉制度。我们将经常检查党风廉政建设情况，做到定期研究分析，随时发现和整改存在问题。三是廉政报告制度。定期向上级纪检部门报告工作点廉政信息，信息包括学习教育、任务落实、群众反映、存在问题，及其它需要纪检部门协调解决的问题。四是廉政约谈制度。根据群众及其它渠道反映的廉政问题，约请关系人进行廉政谈话，提醒相关事宜。五是建档备查制度。围绕各工作点涉及钱款拨付、面积丈量等敏感工作，我们将应建立工作档案备查。
一、完善运作机制，强化属地责任
（一）实行房屋拆迁属地负责制。实行以块为主、属地负责的拆迁运作机制。凡政府投资的拆迁项目，由市政府相应主管部门下达给各区政府，纳入区年度工作目标。各区政府要切实履行依法拆迁、综合保障、综合执法、成本控制、确保稳定和保障被拆迁群众利益等责任，不断强化指挥协调，提高拆迁效率，真正形成拆迁工作整体合力。
（二）实行政府投资项目责任承包制。在拆迁实施前，拆迁人与相关区政府须签订项目责任承包协议，由区政府承担依法拆迁、补偿安置、成本控制、安置用房建设和拆迁稳定等相关责任，同时应明确由拆迁人按拆迁房屋建筑面积10元/平方米标准，向承包人支付项目协调管理工作经费。
（三）实行拆迁目标绩效考核制。各区政府的年度拆迁任务完成情况（包括依法拆迁、补偿安置、成本控制、安置用房建设、拆迁稳定等）将作为当年综合考核评比的重要参考依据，列入各区政府的被考核内容。对按时按质完成拆迁目标的，将按照拆迁房屋建筑面积2元/平方米标准予以奖励。
（四）完善拆迁工作联动机制。注重发挥有关部门的保障作用，不断增强拆迁综合保障能力。各行政执法部门要积极发挥职能作用，加大综合执法力度。监察机关要对各区和相关部门加强监督检查，对违法违纪问题开展责任追究。宣传部门要坚持正确的舆论导向，积极营造依法拆迁的良好氛围。公安、司法机关要严格执法，严厉打击拆迁中以暴力或恐吓手段敲诈勒索、寻衅滋事、阻挠依法拆迁的违法犯罪行为，切实保障依法拆迁的社会环境。努力通过各部门的共同努力，尽快建立并不断完善条块结合、上下联动、密切协同的拆迁工作联动机制。
二、完善配套政策，强化拆迁保障
（五）加大城市房屋拆迁产权调换房的建设筹集力度，拓宽产权调换房的来源渠道，提高产权调换房的提供比例。按照“分散建设为主、集中建设为辅”的原则，强化规划引导，在土地出让时，有计划、分步骤地统筹配建一定数量的产权调换房源。坚持以被拆迁群众的住房需求为导向，从经济适用房、中低价商品房和社会房源中，多渠道筹集90平方米以下、符合法定要求的中小户型房源。研究制定产权调换房建设筹集的操作办法。充分保障被拆迁群众的补偿安置权利，允许被拆迁人在货币补偿与实物安置两种方式中选择，但禁止同时享受两种拆迁补偿安置方式。
（六）强化经济适用房、中低价商品房和产权调换房的保障供应。市规划局和市国土资源局要切实保证经济适用房和中低价商品房的建设用地。经济适用房的建设任务，由市政府分别与各区签订协议，按年度工作目标的要求加以落实。完善经济适用房和中低价商品房供应拆迁的相关政策，有步骤地放宽供应条件，强化拆迁保障。严格经济适用房和中低价商品房的申购总量控制。推进信息共享，从源头上加强房源控制。市房产局要研究制定经济适用房上市的相关政策，加强上市管理。
三、严格项目控制，强化监督管理
（七）实行拆迁人控制成本的责任考核机制。政府投资项目的主管部门，在下达年度工作目标时，要将依法拆迁、综合保障、成本控制、确保稳定及拆迁有关问题处理等要求，作为对拆迁人的考核内容，落实并强化拆迁人控制拆迁成本的主体责任。政府投资项目的拆迁人，可设立相对集中的拆迁资金账户，用于项目的资金准备，强化集中管理，统筹安排调度，确保拆迁补偿资金及时足额到位。
（八）实行拆迁项目费用总额综合监管制度。市建委、国土资源局要对拆迁项目超前控制、严格把关，为合理确定承包协议提供依据。拆迁补偿资金必须进入拆迁人开设的账户，实行专款专用，并同时接受市拆迁管理部门、金融机构和拆迁人三方的共同监管。
（九）完善拆迁公示制度。全面公开拆迁范围内所有拆迁住户的评估结果、补偿安置情况，通过全过程的公开，强化社会监督，防止暗箱操作。
（十）实行拆迁项目审计制度。凡政府投资项目，都要实行拆迁成本审计制度，切实监督拆迁行为，严格控制拆迁成本。
四、落实主体责任，规范拆迁行为
（十一）落实拆迁人项目控制的主体责任。政府投资项目的拆迁人，要成立专门机构，配备专门人员，做好前期调查和费用测算，形成全面真实的概算依据。同时，要积极筹措拆迁补偿资金，落实产权调换房源。
（十二）严格规范拆迁行为。拆迁人及其委托的拆迁实施单位要严格按照有关规定，依法组织拆迁。对拆迁过程中违反政策、违规操作的行为，市拆迁管理部门依法进行严肃惩处。
（十三）加强拆迁评估的监督管理。进一步加强评估机构管理，严格拆迁评估机构的准入，要筛选一批资质级别高、信誉度好、素质过硬的拆迁评估机构，从事拆迁评估。加强拆迁评估人员培训和评估技术交流，完善拆迁评估机构考核体系。对恶意串通、故意抬高或压低评估价格，造成拆迁当事人利益损失的评估机构，将依法追究其经济赔偿责任和法律责任，甚至吊销其相关资格。充分发挥拆迁评估专家委员会的技术优势，准确把握市场价格。对被拆迁房屋，将以扣除房屋装潢等相关费用后的房屋净价作为评估基准价进行评估。
（十四）加强住房保障队伍建设。落实经费来源渠道，各区房改办的人员经费，从区级财政中解决。
一、把握关键环节，始终坚持阳光操作
在拆迁过程中，被拆迁人最担心的就是拆迁人暗箱操作，凭关系、看人情，使老实人吃大亏。“阳光”意味着光明正大、开诚布公，阳光也是最好的防腐剂、杀毒剂，推行“阳光拆迁”，就是要把握好关键环节，按照公平、公正、公开的原则，保证所有的程序在“阳光”下操作。坚持“公平”，就是要做到一视同仁，把拆迁政策平等地惠及每一个被拆迁户。坚持“公正”，就是要做到一个标准，真实反映被拆迁户的实际状况。坚持“公开”，就是要做到全程公示、全面公示，全方位公开拆迁补偿过程，主动接受群众的监督，杜绝“人情评估”问题的发生。一要加强拆迁评估管理。拆迁评估是拆迁工作的重要环节，也是确定拆迁补偿标准的重要依据，被拆迁户究竟是什么样的状况，有无合法产权、房屋面积多大、装潢附作物究竟多大价值，都应该有真实详细的测算和记录，都要符合实际、恰如其份地评估和补偿。我们的拆迁干部要一把尺子量到底，一个标准评到底，一个算盘算到底，一个办法补到底。一把尺子量到底，前提是要看尺子准不准。尺子不准，就是阳光缺失，必然会出现少补或多补的现象。少补是对群众合法利益的侵犯，群众决不会答应；多补、暗补不仅会损害政府利益，而且会造成群众相互攀比、等待观望，影响政府的公信力，影响拆迁工作进程和质量。二要严格规范“会办”行为。依法拆迁，维护被拆迁群众的合法权益是拆迁工作的立足点和出发点，拆迁“会办”也是破解拆迁难题，推进拆迁进程的有效手段。但是，坚决不允许把“会办”作为变通政策、变相补偿的手段。一方面，要完善和细化政策体系，从源头维护群众的合法权益。另一方面，“会办”必须严格按照会办程序进行，做到公开、透明。对每一次“会办”的结果，都必须公示，接受社会各界的监督，坚决杜绝个个能作主、家家有困难、户户有会办的现象。三要严格执行“招管”分离政策。凡在*区国有、集体土地上实施的区属房屋拆迁项目，以及政府融资或以政府融资为主体的拆迁项目，都要通过招投标的方式确定评估单位和拆迁单位，招投标工作一律由招投标*分中心负责，中标单位到拆管办备案，拆管办应注重于拆迁实施单位和评估单位的管理。建设局要进一步加强对全区城市建设相关制度的完善工作。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，并专题召开全国工程建设领域突出问题专项治理工作电视电话会议，对招标人和投标人规避招标、虚假招标、围标串标、转包和违法分包等突出问题将加大专项清理力度，发现一起，查处一起，决不姑息。下一步，我们将根据中央要求，结合我区的实际情况进行专门部署，实施专项治理，力争通过三年的时间，达到工程建设领域市场交易活动依法透明运行，工程建设健康有序发展的长效机制基本形成，腐败现象易发多发的势头得到进一步遏制。
二、正视存在问题，始终保持清醒头脑
中国城市化进程的发展已有二十多年，围绕拆迁发生的官员腐败、群众上访时有发生。综合区内外相关方面的信息，主要存在以下问题：一是用不正当手段谋取非法利益。有一些不法分子向拆迁一线的工作人员行贿以谋私利；有的以拆迁户“人”的名义在政府部门、拆迁单位和拆迁户之间周旋吃差价；有的拆迁公司虚增隐蔽工程、拆迁项目为拆迁当事人套取拆迁补偿款。二是拆迁市场管理不规范。拆迁招投标设置的门槛多、门槛高，新的竞争对手难进来，拆迁理念、管理水平和服务层次难以得到提升；拆迁价格评估的市场化程度不高，一些单位在编制拆迁地块预算时，基础工作不扎实，把关不严；一些拆迁公司人员少，资金少，安全方面也没有保障，还有吃着碗里的，看着锅里的，这里的工程刚刚接手，又去招揽别的项目，严重扰乱了拆迁市场秩序。三是拆迁政策执行不严格。市、区拆迁过程中存在政出多门的现象，落实时不平衡；拆迁人员在政策的理解上有偏差，不能准确地依据市政府2号令和4号令的要求执行；在人性化拆迁过程中，由于每个家庭的情况不一，帮扶标准不尽统一，给政策执行上带来弹性。四是拆迁实施单位主体意识不强。实施单位的主体意识、主人翁责任感不强，少数拆迁公司的工作人员对拆迁政策把握不准，解释不清，遇到矛盾处理不力，方法不当，乱表态，容易引起群众不满，特别是在我区推行拆迁包保的情况下，少数拆迁工作人员依赖包保，依靠包保，工作不主动、不深入，使拆迁工作成为一场持久战、拉锯战、疲劳战。所有这些，必须引起我们足够的重视，要知道时间不等人，发展不等人，“三年再造一个新*”，首当其冲要在城市面貌上有一个新气象，因此，我们要以只争朝夕的紧迫感，用改革的方法和创新的思路去破解难题，当务之急，就是要大力推行“阳光拆迁”，依法拆迁，确保拆迁工作健康、稳妥地推进。
三、加强监督检查，不断提升工作效能
拆迁领域的一些岗位权力过分集中，加强对拆迁工作的监督是十分必要的，要通过切实有效的监督检查，找出拆迁速度不快的症结，及时排查出操作过程中出现的突出问题，对症下药，有的放矢，确保拆迁任务的如期完成。一是区纪委和作风办要加强效能监察。实现区委、区政府“三年再造一个新*”的目标，不是喊出来的，也不是想出来的，要我们一步一个脚印地实践，要我们不懈地各个击破，攻克难关。当前，我区城建工作的压力很大，全区三分之一强的人员扑在拆迁上，加强拆迁工作的督查更为重要。区作风办要加强对全区面上拆迁工作的督查，力求工作人员思想作风、工作作风的转变，不断强化责任意识，提高工作效率，对拆迁工作中不作为、慢作为、乱作为的机关工作人员严格进行问责。区纪委要加强效能监察，对不同的拆迁现场要采取超前督查、跟踪督查、重点督查等方式，定期不定期地加强督、加强推，保证政令畅通，督促各有关部门认真履行职责，加强协调配合，形成整体合力。确保区委区政府下达的拆迁任务不打折扣、不打欠条、不留后遗症。必要时可以组织监察、审计等部门对拆迁补偿款情况进行适时审计，及时纠偏。二是城建指挥部办公室、区建设局要发挥牵头协调的职能作用。城建指挥部办公室要发挥牵头督查的作用，为政府把好关，算好账；区建设局作为城建工作的第一责任人和监管部门，要切实担当好第一责任人的责任，多为区委区政府出谋划策，充分发挥主阵地、主力军的作用。我们应该清醒地认识到，在拆迁工作中，我们花了不少的力，付出了很大的代价，收获的却是慢速度、低效率，这里面不能不说也有我们这些牵头部门的责任，要改变这种现状，就要我们真正地负起责任，真正地发挥职能作用，全身心地投入到拆迁工作中，把该管的管起来，把该抓的抓起来，把该协调解决的问题及时到位，把该服务的项目及时跟进，切实提高组织协调、指挥拆迁工作的能力和水平。三是区拆管办要加强对拆迁分指挥部、拆迁实施单位的全程监督和服务力度。区拆管办要充分发挥职能作用，从编制预算、拆迁评估开始，对每一个环节都实施起有效的监督，切实从程序上制度上把好关口。目前，部分拆迁现场推进缓慢，有些拆迁工程久拖不决，部分拆迁现场始终有几十户拆不掉，究其原因固然有思想工作不扎实、政策宣传不到位的问题，但与行政裁决、行政强拆不能很好地及时跟进不无关系。资料不祥，不规范，被市建设局打回的也不鲜见。区拆管办要专门成立服务于行政裁决的队伍，派出专门力量进行资料把关和蹲守市有关部门，实现挂图作战，主动出击，强化服务，把基础工作做实做细；国土部门要增强服务的主动性，加强与各指挥部的联系和对接，确保土地权属界定无异议；产监部门要有强烈的责任意识，认真履行职责，依法确权，保证拆迁户的合法利益。
同志们，拆迁工作是一个系统工程，我们要按照“雷厉风行地抓，坚定不移地干，深入细致地做，全面彻底地推”的总体要求，勤于思考新方法，勤于学习新手段，勤于总结新经验，着力构建“阳光”拆迁新机制，努力在让群众最大限度得到实惠的同时尽力控减拆迁成本。总之，希望大家牢固树立大局意识和责任意识，群策群力、齐心协力，以饱满的热情和扎实的工作，奋力开创*拆迁工作的新局面，为“三年再造一个新*”作出更大的贡献！
“九步拆迁法”的推出，既是现实发展的客观需要，又是人民民主的主观愿望，更是加强党的执政能力的时代要求。也是实践经验的结果，同时也是落实《实施纲要》的具体体现。
1、不规范拆迁引发上访。该镇在实施旧村改造初期，参照《北京市城市房屋拆迁管理办法》制定了相关拆迁办法，不完全适合农村拆迁工作实际，虽经几番调整也没有完全处理好拆迁工作与维护群众根本利益的关系，村与村之间政策不一致，同是一个村，前后政策不连贯，引发了不少矛盾，导致了较大规模事件的发生。例如：在20*年3月至20*年8月期间，在26个行政村中，有7个村因拆迁问题先后出现集体访或越级集体访，且上访批次、上访级别前所未有，在一定程度上影响了新城的发展。如何推出适合实际需要的拆迁办法，成为该镇发展中迫切需要解决的问题。
2、群众民主参与意识普遍增强。随着时代的发展，农村百姓对于参与民主管理的愿望越来越强烈，对于涉及到自身利益的问题越来越关注。比如：土地流转补偿金的分配和使用，村里重大事项的决策等。尤其是拆迁安置工作涉及每家每户的切身利益，这就要求党的基层组织与时俱进，为人民群众提供依法参与民主管理的有效渠道，调动广大人民的积极性，推动各项事业的顺利发展。
3、北京市针对农村房屋拆迁的相关法规的推出，为“九步拆迁法”提供法律依据。20*年颁布的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》及其《实施意见》成为该镇制订“九步拆迁法”的法律依据。
4、本镇已有的相关政策规定，为“九步拆迁法”奠定实践基础。自20*年起，梨园镇先后研究制定了《关于村级事务重大事项及关系群众切身利益问题实行民主决策的具体规定》和《拆迁安置办法》等相关规定，并付以实施，积累了一定的实践经验，使得“九步拆迁法”一经制定便体现出可操作性强，群众普遍拥护的优势。
二、“九步拆迁法”运行程序
梨园镇常委经广泛深入调研，结合实际制定的“九步拆迁法”，是一项依据上级拆迁政策与地区特点有机结合的农村基础项目建设制度，其目的是充分维护农民群众的根本利益，妥善处理拆迁安置中的各种问题，维护本地区社会稳定和政治安定。这个拆迁办法的制定，坚持了群众公认的原则，明确了每一阶段的具体工作任务及工作要求，对党员会、村民代表会和征求村民意见的满意率或认可率提出了具体的量化标准。其具体程序和内容是：
第一步,制定村拆迁安置方案阶段。拟拆迁村在确定旧村改造项目后，结合评估和测绘的结果及本村的实际，制定拆迁安置方案。拆迁安置方案（草案）要包括拆迁的范围、被拆迁房屋的认定、拆迁补偿安置方式等内容。
第二步,主管部门对方案初审阶段。初步拆迁安置方案形成后，上报镇政府主管规划的领导及有关部门，由主管领导协调区主管拆迁部门，对拆迁方案中的相关内容进行审定，确保方案的合法性和可操作性。
第三步,村领导班子会讨论阶段。拆迁安置方案首先要在村“两委”班子内部进行讨论，全体班子成员一致认可后，再提交党员大会讨论。
第四步，党员大会讨论阶段。两委班子讨论方案通过后，党支部要召开党员大会，征求意见，必须达到80%的满意率方予通过，并签字形成决议，进入下一阶段。
第五步，村民代表大会讨论阶段。党支部、村委会召开村民代表大会对拆迁安置方案进行讨论，征求意见，在多数村民代表赞成方案并签字形成决议后，方可进行下一程序。
第六步，全体村民征求意见阶段。经“三会”议定后，村委会要组织村民代表将讨论后的方案（草案）和一份征求意见表下发到各户，在全体村民当中进行讨论，并以家庭为单位进行属名征求意见，征求意见入户率要达到100%。在大多数村民同意拆迁安置方案的基础上，方可将草案确定为正式方案。
第七步，呈报镇主管部门审批阶段。村委会要及时将正式方案呈报镇规划部门，对其讨论方案各阶段的决议核实后，将原始备案材料提交镇党委扩大会研究审批，并以镇党委的名义对拆迁方案进行批复后，方可执行。
第八步，拆迁前期准备阶段。拆迁评估结果及各项拆迁补偿经研究确定后，镇规划部门要及时对拆迁前被拆迁户安置的房屋或需进行周转的房屋进行严格把关，拆迁时安排临时周转的数量要控制在被安置户的15%以内，并尽量不安排周转。村内要成立专门机构，负责拆迁安置期间的工作。
第九步，拆迁实施阶段。拆迁服务单位按照批准的时间张贴拆迁公告，下发“致村民的一封信”等，正式进入拆迁阶段。
三、“九步拆迁法”的实施
一套好的制度，关键还要靠落实，梨园镇党委、政府在拆迁工作上，加强领导、创新机制、落实责任、强化监督，保证了“九步拆迁法”各步程序的有效实施，确保了各项拆迁工作平稳有序的进行。
1、加强领导，层层落实责任制。近年来，梨园镇党委、政府对拆迁安置工作给予高度重视，将此项工作列入党委书记会、党委会和镇长办公会重要的议事日程，逐级明确责任，层层落实责任，建立健全了拆迁安置工作机制和相关制度。为确保“九步拆迁法”各个步骤的有效落实，不走过场，梨园镇成立了以镇主要领导为组长、相关科室为成员的拆迁安置工作监督领导小组，每个阶段都要在领导小组的监督下进行。各职能部门相互配合、齐抓共管，及时协调解决各村队拆迁工作中出现的问题，化解矛盾。使全镇拆迁工作走上规范化、法制化的轨道，有效杜绝了不良之风。
2、强化培训，不断提高工作人员素质。该镇在深入研究本地区拆迁工作实际的基础上，根据工作人员的需求，采取多种形式定期对被拆迁范围内的党员、干部进行深层次拆迁安置法律、法规及相关政策的培训，使每名工作人员都成为业务能力强、思想素质高、有较强责任心的工作能手，对可能出现和已经出现的问题，特别是对群众提出的政策问题，能够给予深入透彻的说明，以理服人，发挥他们的辐射作用，教育被拆迁群众，支持和理解党委、政府的工作。
3、加强宣传，把政策明明白白交给群众。拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，必须加大有关法律、法规和政策的宣传力度，引导群众正确认识和掌握拆迁安置工作有关政策。该镇在拆迁工作中，坚持将维护好、实现好、发展好群众利益作为工作的第一标准，把发展观与群众利益相统一。镇党委把拆迁政策宣传作为工作的重要环节，通过广播、板报、下发材料等形式向广大群众宣传拆迁规定。负责拆迁工作的干部深入基层，了解民情，摸清百姓在拆迁工作中想什么、需要什么，有针对性地展开思想工作。镇宣传、纪检、派出所、司法、规划、城管等部门，配合拆迁服务机构分组入户工作，使拆迁工作赢得群众的普遍理解与支持。
4、依法行政，维护群众合法利益。在广泛调研的基础上，按照中央和市、区有关拆迁的法律法规政策，根据本镇情况，及时制定出台了《梨园镇关于房地产开发和旧村改造及农户房屋拆迁安置暂行办法》、《村民购楼安置指导价位》等配套文件，进一步规范了旧村改造以及拆迁工作中的各个环节。同时，该镇在拆迁安置工作中，制定了《关于农民在宅基地和承包土地上建房的有关规定》，加大对私建、乱建房屋的管理力度，解决了困扰农村拆迁工作中房屋认定的难题。在拆迁过程中，镇党委、政府对工作提前把关，并在审定拆迁方案时对可能引发的矛盾和问题，组织有关部门进行缜密分析后，拿出具体解决的办法，使拆迁行为更加规范、透明。
5、强化监督，提高拆迁工作的透明度。村级干部既是拆迁安置工作的主体，同时又是被拆迁的实体，如何规范村干部行为，不搞特殊化，镇党委、政府制定实施了有关具体规定，并采取了重点环节全程录像制、安置情况公示上墙制，通过这些措施，加大了监督力度，消除了农民群众的猜疑心理。
四、“九步拆迁法”取得的成效
“九步拆迁法”实施三年来，由于措施得当，贯彻坚决，落实到位，监督有力，使这个镇的拆迁工作步入健康发展的轨道，真正成为群众满意的“阳光工程”。
1、基层组织依法行政意识普遍增强。通过法规约束，党员、干部及工作人员的每项决策、每个环节都要依法依规进行，有效杜绝了感情拆迁，减少了干部决策的随意性，使拆迁工作平稳、健康、有序的进行，促进了拆迁工作的规范化和法制化；
2、基层干部民主意识显著增强。三年来的实践表明，梨园镇这个办法好，它充分体现了民主治村的精神，拆迁安置工作得以顺利进行，关键是尊重了百姓的意愿，依靠了群众，维护了群众利益。用该镇党委书记刘卉的话讲：“我们制定这项制度的主旨，就是让老百姓充分行使知情权、决策权和监督权。只有把广大群众的积极性调动起来，才能更好推进新农村建设”。
3、群众利益得到最大维护。九步拆迁法本身就是以群众的根本利益为出发点制定的，它的每个步骤都体现了以民为本的执政理念。例如，该镇西总屯村在实施旧村改造前，组织两委班子成员认真学习“九步拆迁法”及其它拆迁安置相关法律法规政策，召开干部例会、专题讨论会交流学习情况，并多次邀请房地局、拆迁办等部门人员讲解指导，确保班子人员准确理解相关政策，随时向村民解答有关问题。村干部工作中，做到不搞特出化、不收村民的礼品、不到村民家吃饭喝酒、不为亲属说人情的“四不”。在入户调查中坚持一个“细”字，村干部深入每个家庭仔细询问、摸清家底，不留死角；突出一个“情”字，挨家挨户给村民录像、照相，在老房面前留个影，激发村民爱村之情。进入分房阶段时，为了增加分房透明度，村里设计制作了全村420套楼房平面图，并把各居室的层次、面积、价格向村民公布，然后采取公开抓阄的方式分房，按照事先规定好的五个步骤现场抓阄，并做到当场公布、当场发钥匙、当场签合同，让每个环节都处于村民监督之下。59岁的老人董淑兰高兴地说：“我上午签协议拿钥匙，下午就搬进了新楼，还剩下几万元，我挺知足的”。支部书记方启华有一句口头语：“要让西总屯的群众“富”住楼，不能“穷”住楼，要让全村百姓在改革开放中得到实惠”。该村160户，480口人仅用4天时间全部搬迁上楼。
当前城市房屋拆迁应注意的几个问题
城市房屋拆迁是一项社会活动，涉及多种法律关系，具有很强的时间性、政策性和计划性，它活动的每一步都涉及到人与人之间的关系，涉及到拆迁关系人之间的权利义务，涉及到千家万户的切身利益，涉及到城市建设的总体布局和城市功能的提高，涉及到社会的方方面面。总之城市拆迁是一个系统的社会工程。之所以如此，笔者就当前城市房屋拆迁工作应注意的几个问题谈谈自己的观点。一、政府应该从城市房屋拆迁的实施程序中完全脱离出来城市拆迁是一种民事活动。是被拆迁人通过放弃被拆迁房屋及其附属物，以货币形式或产权调换的形式而取得拆迁补偿；拆迁人通过对被拆迁人进行拆迁补偿而取得拆除被拆迁人房屋及其附属物的权利的活动。现行的《城市房屋拆迁管理条例》也明确规定了“县级以上地方人民政府是负责管理房屋拆迁工作的部门，对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”就是说城市拆迁工作已由原来的政府行为，转为民事行为，是拆迁人与被拆迁人双方的民事活动。政府在城市房屋拆迁活动中的法律地位不再是领导者，而是监督者、管理者。因此，政府必须从城市房屋拆迁的实施程序中脱离出来，行使好“三种权利”，即：拆迁计划权，监督管理权，行政执法权。再不能既当“运动员”，又当“裁判员”，切实履行依法保护拆迁当事人各方合法权益的职能，使城市房屋拆迁完全按照市场规则来运作。二、拆迁管理部门应该从宏观上加强对拆迁规模的计划与控制城市房屋拆迁是一项系统工程，涉及到城市建设规划，城盘区域发展，城市国民经济计划，居民安居乐业，城市社会稳定等重大问题。因此，城市房屋拆迁必须按计划、有步骤地进行，坚持符合城市规划的原则。规划是城市建设和开发的生命线，也是城市房屋拆迁的生命线；规划是制定拆迁计划的依据，拆迁计划又是实施规划的前奏曲。如果拆迁计划缺乏科学性，不按规划定计划，必然导致拆迁工作滥而无序，难而无策。三、制定和完善拆迁补偿安置政策是当务之急现行《城市房屋拆迁管理条例》已经实施一年的多了，有些地方拆迁仍按原条例办事，补偿安置政策还是以前的，引发了不少上访、围攻、堵门、堵塞交通等事件。因此，当前当务之急是尽快制定或完善既切合本地区经济规律和社会发展的要求，又符合现行条例规定的拆迁补偿安置政策。既要防止拆迁人为牟取暴利而任意压低拆迁补偿、安置标准，又要防止被拆迁人漫天要价，胡搅蛮缠。众所周知房屋拆迁受损失、受影响最大的是被拆迁人。因此，希望相关部门在制定拆迁安置政策时，尽可能在政策上给被拆迁人一个宽松的补偿安置的选择方案，如货币补偿，产权调换，城镇廉租房，经济适用房等。不能采取单一性或类似于单一性补偿、安置方案。没有挑选余地的补偿、安置方案，会使城市房屋拆迁工作陷入困境。四、拆迁人要注意准确定位自己城市拆迁本身是民事活动，民事活动中的拆迁当事人法律地位是平等的。集中表现在：1、享有平等的保护自己民事权益不受侵犯的权利；2、享有在行政裁决和民事诉讼中平等地位的权利；3、各自都有不服拆迁管理行政行为，并提起诉讼的权利；4、各自都有权放弃或处分自己权利；5、都有遵守拆迁法律、法规和拆迁期限的义务；6、都有接受拆迁行政管理部门依法管理、监督的义务；7、都有履行拆迁合同约定的义务；8、都有履行法院对拆迁纠纷所作的已发生法律效力的判决、裁定的义务。总之，拆迁人无论是手握大权的政府机关，还是腰缠亿元的开发商，在拆迁中他与平民百姓的身份是平等的，法律地位是平等的。而现在有些开发商或拆迁人在拆迁中不能准确的定位自己，故意夸大拆迁的行政意义。有的不是与被拆迁人平等协商，而是把申请行政强拆或申请法院强拆放在前提，有的该测算补给被拆迁人的，而漏算、少算、甚至故意不算。这结真让人们百思不得其解。五、要注意加强拆迁队伍素质的培养和教育从当前拆迁市场来看，能胜任城市拆迁工作的拆迁企业还为数不多，他们除了机构的功能不健全，自有资金缺乏，抗风险能力差等原因外，主要还是队伍不适应拆迁工作市场化运作的要求，技术、经济、管理人员明显缺少，尤其缺少能熟练掌握与拆迁相关的法律、法规、政策以及其他拆迁业务知识的人，缺少有一定社会阅历、工作经历，且知识渊博的、资深的、善做思想工作的人。城市房屋拆迁工作是做人的工作，是危险性很大的工作，是利益冲突最突出的工作，因此，建议城市房屋拆迁管理部门不仅要严格房屋拆迁许可证的颁发，还要加强对拆迁人员的资格培训，尽快培养一批能掌握拆迁政策法规、熟悉拆迁业务、接受群众监督、遵守职业道德的拆迁业务骨干充实到拆迁队伍中去，实行无证不上岗的制约机制。六、要稳妥应对城市房屋拆迁工作中出现的新问题现行《城市房屋拆迁管理条例》已经在原条例基础上作了较大的、切合实际的修改。但是社会又进步了，经济又发展了，很多新情况新问题又表露出来，如：1、对私营企业、外资企业等私有厂房、设施的拆迁，如何补偿和安置？2、企业拆迁后，职工解除合同的损失谁补偿？3、对征用已 拍卖、出让、租赁给个人或股东使用的土地的剩余使用年限的经济补偿谁承担？4、对恶意违章搭建、抢种抢植企图套取拆迁补偿的，如何处罚？5、拆迁计划制定后，拆迁地块上的建筑物、种植物的现状保全工作由谁完成？6、拆迁中房地产评估机构如何确定和监督？等等，这些问题已经给城市拆迁工作带来了影响。立法部门应尽快修改、制定《城市房屋拆迁管理条例》或补充办法外，建议当前各地应根据实际情况制定相应的政策。使拆迁中的私有企业财产权、职工收益权和其他土地使用权都得到有效的保护，使他们的损失减少到最低限度。同时，加大对借拆迁之机套取拆迁补偿的违章搭建、违法种植等违法行为的制止力度，确保城市拆迁与管理工作有序进行。
关键词： 城市拆迁；合谋；解决机制
中图分类号：F224.32 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）05-0016-08
一、问题提出
我国经济跨越式发展，推动了城市化进程的加快，导致城市改造的力度空前加大，从而带动了城市拆迁。城市拆迁对于优化利用土地资源，改善城市发展环境，实现城市发展目标，改善城市居民生活条件起到了一定的积极作用。但与此同时，因拆迁导致政府、拆迁人、被拆迁人之间的利益冲突，从而引发的社会冲突、上访和，影响了社会稳定。从2004年湖南嘉禾不签字就停薪停职的“株连式”拆迁到2007年轰动全国的“重庆最牛钉子户”事件，从2009年的“唐福珍自焚”事件到2010年江西抚州宜黄“9·10”拆迁自焚事件，从“野蛮拆迁”到“暴力反抗”，全国各地类似的重大事件不断发生。这些事件表面上是由于拆迁补偿不合理而直接引发的纠纷，但是我们也从中可以看到在拆迁中本应保持中立的地方政府与拆迁人结合成利益共同体，滥用公共权力。这些都反映了我国城市拆迁中的一个严重问题，由“土地财政”驱使的地方政府和受商业利益驱使的拆迁人在房屋拆迁博弈中基于自身利益最大化而导致的政企合谋问题，这种合谋行为进一步加深了拆迁矛盾，其直接后果是严重损害了被拆迁人的利益，使大量拆迁纠纷和违法事件发生。
城市拆迁工作涉及复杂的利益关系，城市拆迁工作实际上是多方利益群体的博弈及多次博弈的过程，其中牵涉的利益非常容易诱发合谋，致使大批拆迁办官员因贪污受贿而落马。然而，当前我国正处于政治、经济、社会的转型期，各方面的法律制度都还不够完善，加之，在现行的城市拆迁条例中，把地方政府假想成公共利益的代表，忽视了其自身利益的追求并赋予地方政府过多的行政权力，同时缺乏对这种权力进行有效制约的法律条文，造成了监督真空，也为城市拆迁中合谋的产生提供了空间。
因此，为了完善城市拆迁制度，保障城市拆迁活动正常有序地展开，提高城市拆迁效益，有必要深入研究城市拆迁中的政企合谋问题及其防范机制。本文就是基于这样的视角，将城市拆迁中的三个主要的利益主体即地方政府、拆迁人、被拆迁人理解成经济学意义的“经济人”，从他们各自的利益诉求出发，分析城市拆迁中政企合谋的产生并探寻其内在机理，进而借鉴国外有效防合谋的理论来探寻城市拆迁中防合谋监管机制的构建。
二、城市拆迁合谋的表现形式
地方政府是一个比较笼统的概念，在城市房屋拆迁实践中，参与合谋的往往是具体的政府机构或者是政府官员，那么按照合谋参与主体的不同，城市房屋拆迁合谋主要有以下两种表现形式：一是地方政府有关机构整体和拆迁人之间的合谋，这种合谋主要是由于地方政府出于对自身利益即当地经济发展或政绩的追求，与拆迁人结成利益共同体；二是政府官员因自身寻租的需求与拆迁人结成利益共同体。
在实践中，合谋的双方总是尽可能利用法律制度的漏洞来实施其违法行为，因此，合谋往往具备不易察觉性，笔者拟结合具体案例对两种合谋的表现形式进行剖析。
（一）地方政府有关机构与拆迁人之间的合谋形式
对于这种形式的合谋，我们结合湖南嘉禾“株连式”拆迁事件来进行分析。
1.事件回顾
湖南嘉禾县珠泉商贸城是以商业营业用房为主的一个房地产开发项目。2003年下半年以来，湖南省嘉禾县政府在珠泉商贸城项目建设中，制定出“四包两停”这样的强硬措施，以行政命令搞强制拆迁，并要求县里的公职人员负责各自亲属的拆迁工作，否则将被暂停工作、停发工资。同时还打出“谁工作通不开路子，谁就要换位子”；“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”；“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”等标语。政府直接介入拆迁的行为引起了当地群众的广泛不满。
后经上访群众反映，引起了全社会特别是新闻媒体的广泛关注，最后通过中央政府的直接干预，建设部和湖南省专门派调查组对此事予以调查。经过严格的调查，湖南省委省政府认为嘉禾事件是一起地方政府滥用行政权力、违法违规的事件，严重地损害了群众利益，并给全社会造成很大的负面影响。
2.事件分析
按照我国城市拆迁条例，在商业拆迁中，正常的拆迁模式如图1所示：
在这种正常的拆迁模式下，地方政府承担了整个拆迁活动的监管者和中立裁判者的角色，主要负责拆迁许可的审批，对拆迁评估、拆迁安置和拆迁补偿费用等工作是否合理、是否到位的监督，强制拆迁的裁决以及及时公布拆迁相关信息等工作，而不能作为拆迁直接参与方控制和干预拆迁的发起以及实施过程，也不能偏向于开发商和被拆迁人任何一方利益主体。在取得拆迁许可后，开发商在实施拆迁前，应与被拆迁人就拆迁补偿安置及补偿方式等问题进行平等的协商，在协商的基础上达成共识；若双方意见无法达成一致，则可以就相关问题向地方政府有关部门进行反馈，地方政府相关部门则应根据实际情况，就双方的诉求做出公正合理的裁决。同时，被拆迁人可以就拆迁过程中的拆迁补偿、安置等事宜向地方政府申请权利救济。
而地方政府与开发商合谋的拆迁模式，如图2所示：
由图2可以看出，这种拆迁模式就是典型的地方政府有关机构与拆迁人之间的合谋形式，在这种合谋形式下，地方政府与开发商结为利益共同体，而被拆迁人则成为处于行政权力与资本双重力量压迫下的相对方。政府不再承担监管者的角色，而是一方利益主体，地方政府首先从开发商那里获取经济利益，同时对开发商予以审批、强拆等权力支持，弱化对被拆迁人的权利救济，最后政府和开发商获得双赢，而被拆迁人则利益受损，获得较少的拆迁补偿。具体分析，嘉禾拆迁中的合谋主要体现在：一是在拆迁许可环节，嘉禾县政府在不合规的情况（即开发商缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件）下，为开发商发放《房屋拆迁许可证》。这里嘉禾县政府并没有充当公正的裁判角色，完全没有从公共利益的角度考虑这样的违法行为给被拆迁人带来的危害，而是在裁决中完全偏向了开发商一方。二是在拆迁实施环节，据城市拆迁条例第十条的规定，“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”而在嘉禾事件中，开发商此时更像是一个幕后的隐身人，由嘉禾县政府直接面对被拆迁人，通过公权力介入拆迁过程，界定补偿标准和拆迁期限，收回被拆迁人的土地使用权，从而剥夺了被拆迁人的民事法律权利（如知情权、索偿权、救济权等等），实现其成本收益最优化。在合谋形式的拆迁模式中，被拆迁人完全是被动的接受者，申诉和救济权利相应弱化，使其陷入无助的境地。因此，合谋行为严重损害了被拆迁人的利益，是引起拆迁冲突的深层次原因之一。
（二）政府官员与拆迁人之间的合谋形式
在全国各地的城市拆迁中，一批批的贪官相继落马，其中既有北京市原副市长、杭州市原副市长许迈永等高官，也有深圳市规划国土委副局级干部、原征地办主任刘新云以及贵阳原市长助理樊中黔，与拆迁有关的事件举不胜举，这些案例也是政府官员与拆迁人之间合谋的主要体现。本文以贵阳原市长助理樊中黔案为例，对这一合谋形式进行分析。
在樊中黔案中，经专案组调查发现，在樊中黔长达十余年的权力运行过程中，利用手中的职权替开发商“打招呼”帮忙，与开发商勾结，他们以不同企业名称进行多头投标、围标，获取工程项目，随意缓缴甚至减免配套费，由此大肆敛财，极尽权钱交易之能事，以此获取双方的最大利益。致使贵阳市房地产开发市场秩序混乱，出现了大量的违法违规现象，通过调查樊中黔受贿案，检察机关查出涉及此案的开发商多达70余人，同时牵出贵阳城市国土、建设领域案件15件、涉案18人。
这起腐败案件的最大特点就是地方政府官员与开发商勾结、被开发商“俘获”、为开发商牟利，他们之间是一种典型的钱权交易的合谋行为。樊中黔曾长期把持国土规划、建设等大权，并有过多次交叉任职经历，在调任金阳新区管委会书记、主任后，掌握着新区的拆迁规划、土地建设等权力。而从开发商的角度，据了解，这70个房地产开发商平均给樊中黔的行贿每个人可能不足100万，只用不到100万就把他拿下了，但是可以获取几千万，甚至上亿的利润，通过较低的成本去获得高额的利润，这正符合开发商追求利润最大化的本性，因而他们会想尽一切办法去行贿。在缺少严格监督机制的情况下，经不住金钱诱惑的官员往往接受了贿赂，从而与开发商结为利益共同体。于是，政府官员完全偏向于开发商，而弱化了被拆迁人的权利救济，严重侵害了被拆迁人的利益。这种合谋形式产生的主要原因是在拆迁过程中，政府官员作为拆迁方案制定的参与者掌握比较充分的信息，同时又拥有一些与拆迁有关的行政权力，这都为其寻租创造了条件，而对开发商来说，在利益最大化的驱动下，就与城市拆迁中管理拆迁的官员结成了利益共同体，从而导致大量违法乱纪案件的发生。
三、城市拆迁合谋的内在机理
商业性城市拆迁，按照相关法律的规定，作为第三方的地方政府应该是充当公正的“裁判者”和“监督者”的角色，解决拆迁人和被拆迁人因利益冲突可能产生的各种矛盾和纠纷，从而保证拆迁的顺利进行和社会稳定。然而，在实践中，地方政府往往基于自身利益以“参与者”的角色出现，并与开发商结合为利益同盟。这里我们试从以下两方面探究城市拆迁合谋形成的内在机理。
（一）地方政府和拆迁人的利益趋同成为合谋形成的内在动力
上述第一种合谋形式即政府机构与拆迁人之间的合谋，从分析二者之间的利益关系来看：一方面，基于国家利益和公共利益进行旧城改造，是地方政府积极推动城市拆迁工作的出发点，但地方政府将城市土地高价出让给拆迁人以取得自身利益是实实在在的利益诱因。而在城市拆迁活动中，开发商通过支付拆迁补偿费用给被拆迁人，支付土地出让金给地方政府，进而获得土地使用权，进行土地开发，最后获得高额利润。于是，在地方政府获取土地出让收益和被拆迁人获得拆迁补偿费用之间就建立起直接联系。在拆迁成本相对不变的情况下，拆迁人给付被拆迁人的拆迁补偿费用越低，就越有可能给付地方政府更多的土地出让金（尽管拆迁人并不必然将剩余资金全部上交地方政府，但地方政府仍可以通过税收等其他方式获得收益）。因此，地方政府和拆迁人利益就表现为某种程度的趋同。
至于第二种合谋形式即政府官员与拆迁人的合谋，主要是由于开发商的需求导致管理拆迁官员的供给。在城市拆迁活动中，拆迁人拥有资金支配权，而地方政府拥有实质的土地使用权和支配权，双方作为理性的“经济人”，为追求自身效用的最大化，都有合谋的倾向。具体到拆迁过程中，对于拆迁相关的政府官员来说，一方面，在拆迁活动中他们处于被动地位，即被“俘获”，被拖下水，面对拆迁人的利益诱惑，可能会接受寻租。另一方面，作为管理拆迁的官员手中拥有相应的垄断权力，他也是一个理性的“经济人”，也会主动设租。对于拆迁人来说，由于政府官员关于拆迁许可以及拆迁补偿中的设租行为，致使他们不得不花费更多的成本以寻求正常业务的开展。同时由于作为拆迁被监管对象的拆迁人对于其拆迁过程中的违规行为需要寻求庇护，其还要向寻租官员缴纳租金，由此产生了合谋的需求，这是城市拆迁合谋产生的基础。这样由于存在开发商“违规”的需求和拆迁官员为实现自我效用最大化目标产生的寻租需求，二者之间利益趋同，也成为城市拆迁政企合谋形成的基础。
通过对城市拆迁主要参与方之间的利益关系进行分析得知，地方政府的自身利益与拆迁人的自身利益趋同，促使二者结成利益共同体一同推进拆迁改造工作，这是促成双方合谋的利益基础。
（二）现行拆迁制度的缺陷为合谋的形成创造了外部条件
现行的2001年由国务院颁布的《城市房屋拆迁条例》是我国城市拆迁活动遵循的主要法律规章，但是这一制度自身存在的一些缺陷，反而为地方政府选择合谋创造了一定空间，主要表现在以下几个方面：
1.忽视地方政府的自身私利，把其假想为公正的裁判
根据美国的城市拆迁制度，在美国，城市房屋拆迁被划分为商业性拆迁和公益性拆迁。商业性拆迁是一种单纯的业主和房地产商之间的民事交易关系，其中政府只进行城市规划，仅仅是维持拆迁秩序的中立者。美国的公益性拆迁的主要法律依据是《重要空间法》，其中一个关键概念是“国家征用权”，政府动用征收权受到宪法和其他法律法规的严格限制。根据美国宪法第五修正案的规定，任何人不得在不给予公正补偿的条件下把私有财产充做公用。各州宪法对此问题也有类似规定。征收须满足三个要件：正当的法律程序、公平补偿、公共使用。其中有这样的征收条款：如果被征收方不存异议，但因补偿金难以达成协议，就会送交法院处理，然后双方分别聘请资产评估师制作评估报告，进行平等协商，如果还达不成，最终将由民事陪审团来确定合理的补偿金额，作为最后的判决。征收条款这样规定是为了防止政府强迫某些民众单独承担那些本应由全体公众共同承受的公共负担而设计的。因此，美国的城市拆迁制度在设计上也充分考虑到政府公权私用的可能性，对国家征用权的使用进行了严格的规定和权力制约。
然而，我国的城市拆迁制度的设计却存在着这样一个天真的假想，即地方政府是国家利益和公共利益的忠实代表，因此，将地方政府设计为房屋拆迁体系中处理拆迁人和被拆迁人之间矛盾的“裁判员”，地方政府绝对垄断土地一级市场，保证拆迁中的土地流转有序以及其用途符合城市规划。现实中，县级以上各级政府都设有房屋拆迁主管部门以及协管部门，对拆迁工作实施监督管理。可是，地方政府作为一个利益主体，也存在自身利益，具有天然的城市建设和扩张冲动。因为城市建设特别是旧城改造和房地产开发，不仅可以使地方政府获得大量的土地出让金和相关的税费，还可以实现城市面貌改善、地方GDP增长，从而带来地方政绩。显然，我国城市拆迁制度的设计忽视了政府的自身利益，因此在制度中未考虑对政府行政权力的有效监督和制衡，这种制度上的缺陷为合谋的形成预留了空间。在实践中，地方政府行为更多地体现为对自身利益最大化的追求，也就是对政绩和地方GDP的盲目追求，这种追求很可能转换为权力寻租，表现为与拆迁人等利益集团结成利益共同体，导致最大限度地侵犯公民权利的行为。
在现行的拆迁条例中，拆迁管理部门具备拆迁许可的权力、强制拆迁许可的权力及其他的行政自由裁量权，而对这些权力没有建立严格的监管机制，这些都充分说明了城市拆迁制度设计的基础假设的缺陷，忽视地方政府自身的利益，将其完全看作国家利益和公共利益的代表，未对其拥有的公共权力进行严格的监控，为合谋的最终形成埋下了隐患。
2.对公共利益没有明确的规定，使得公共权力进一步扩张
从《宪法》到《土地管理法》，从《城市房地产管理法》、《物权法》到《城市房屋拆迁管理条例》，我国现行的相关法律法规，没有一条对城市拆迁公共利益做出明确可操作性的规定，这就导致了无法综合考量公共利益和合法个人利益，这样政府成为公共利益判断的唯一主体，进而也使公共权力进一步扩张，为城市拆迁合谋的产生埋下了隐患。
在我国行政权力缺乏有效监督的情况下，在拆迁实践中，某些地方政府常常会假借公共利益的名义参与到一般的商业性开发项目中，将土地的使用权以公共项目为由征收并进行再次分配。恰恰由于对公共利益缺乏明确的具体的定位，使得受“经济人”自利性驱使的地方政府在谋取自身利益的同时逃脱了法律的惩罚。如在湖南嘉禾拆迁事件中，珠泉商贸城完全是一般商业开发项目，这次拆迁完全属于商业拆迁的范围，嘉禾县政府本不该直接参与其中，但事实是，嘉禾县政府不仅违规进行拆迁许可推进这次拆迁，甚至通过行政权力对被拆迁人进行威胁和强拆，房屋拆迁有关法律法规的不健全使得嘉禾县委、县政府的强力介入和滥施行政权力成为现实。
以上分析表明，在我国拆迁实践中，由于可依据的法律法规并没有对“公共利益”做出具体的和明确的界定，为地方政府的公共权力扩张创造了条件，并且这种公共权力的扩张完全可以逃脱法律的制裁。正因为如此，这也为地方政府利用手中的公共权力和拆迁人合谋预留了空间。
3.城市拆迁补偿机制不完善，使地方政府与开发商合谋有机可乘
我国大部分的城市拆迁纠纷都是由拆迁补偿矛盾引起的，国内很多学者对我国城市拆迁补偿制度进行了研究，分析了现有的城市拆迁补偿制度存在的问题并提出解决对策。本文主要是从行政权力对补偿的干预角度来进行思考，在房屋拆迁过程中，拆迁补偿机制不完善，主要体现在：一是补偿标准的规定太笼统；地方政府在拆迁补偿费用的确定上具有很大的自由裁量权，致使拆迁人忽视被拆迁人的利益，更愿意同地方政府谈判，进而可能“俘获”有关政府官员，导致合谋的形成；二是被拆迁人获得的拆迁补偿是房地产评估机构根据地方政府规定的拆迁补偿标准制定的。这样就会出现：一方面，补偿定价和市场价格差距过大，损害了被拆迁人的利益，加大了被拆迁人的经济负担；另一方面，我国现行的房地产价格评估机构普遍缺少独立性，大部分都是拆迁人委托的，拆迁人在定价方面更具有主导权，这样被拆迁人就失去了定价的权利。在没有被拆迁人参与和监督的情况下，关于拆迁补偿问题，如何补偿和安置，基本上都是政府说了算。对于地方政府和拆迁人定下的方案，被拆迁人只能被动地接受。同时由于缺乏对地方政府行政权力的有效制约，一些地方政府才会滥用行政权力为开发商服务，最终和开发商合谋。
例如，按照现行拆迁条例的规定，拆迁人在拆迁过程中，不必征得被拆迁人的同意，只要从政府主管部门那里拿到许可，拆迁人就可以开始拆迁，并且在诉讼期间，拆迁行为也不会终止，更有甚者，政府还经常批准拆迁强制执行。拆迁的这种权利与义务不对等性，没有考虑到被拆迁人的利益诉求，完全剥夺了处于弱势地位的被拆迁人在拆迁交易中的自由进出权。拆迁补偿是拆迁利益主体进行博弈的主要的利益诉求点，地方政府对拆迁补偿有一定的自由裁量权，却缺乏对这一权力的有效制约，这些都为地方政府与开发商合谋提供了可乘之机。
4.监督机制的缺乏，使得地方政府与开发商合谋成为现实
城市拆迁监督机制的缺失，主要表现在以下方面：一是没有独立的监督部门对拆迁工作进行全程监督。在拆迁过程中，工作组不能及时掌握第一手基础资料，对一些违法操作的情况无从监督。二是临时机构疏于管理。拆迁过程中，“拆迁办”及工作组，都是针对某一项目而设的临时性机构，人员来自各单位，长期处于一种“原单位管不着、临时单位不愿管”的真空状态，缺少监督；个别人员抱着侥幸心理和“有权不用，过期作废”的思想，滥用权力，收受贿赂。三是拆迁补偿的评估、测算等具体操作具有一定的技术性，客观上给监督带来了难度。四是被拆迁人无法参与到拆迁工作中，无法实现外部监督。五是司法监督难以发挥作用。现行的房屋拆迁制度设计中，行政权力过于突出，没有充分体现司法程序的重要性。由于许多监督流于形式，加上拆迁完成后也无法查验，因此无法进行事后监督，从而使一些拆迁工作人员不惜以身试法、铤而走险。
有权力的地方就必须有监督，缺乏监督的权力必然走向腐败。政府行政权力的滥用具有其内在的天然倾向性，所以需要良好的监督制度对其加以约束和规范。
在我国的城市拆迁中，由于拆迁制度对拆迁补偿一直没有做出明确的具体的规定，加上对政府行政权力缺乏有效的监督，致使在拆迁工作中政府角色难以明确定位，具体到拆迁补偿，如何补偿和安置，大体上都是政府说了算。对于地方政府和拆迁人定下来的补偿方案，被拆迁人往往只能被动地接受。如前所述，在拆迁实践中存在着地方政府假借公共利益之名进行商业拆迁，政府和开发商合谋严重侵害了被拆迁人的利益。正是由于监督机制的缺乏，政府手中的公共权力没有受到有效的制约，一些地方政府才会滥用手中的公共权力为开发商服务。因此，有必要完善相应的监督机制，实现内部监督和外部监督相结合，充分发挥司法机关的审查作用，并重视媒体和群众的有效监督。否则，地方政府选择合谋行为可以无所顾忌，使得合谋最终成为现实。
以上所述都是城市拆迁制度本身存在的缺陷，这些缺陷都为政企合谋提供了一定的空间。当然，除此以外现行的拆迁制度还有很多缺陷，例如现行城市拆迁条例所规定的拆迁模式主要是由政府所主导的一种模式，这一模式使得处于弱势地位的被拆迁人在三个利益主体博弈中，无法实现自身的利益诉求，无法公平地争取自身权益，也无法对地方政府进行有效的监督，这也是导致拆迁中政企合谋的一个重要因素。同时，由于现行的拆迁制度对政府信息披露没有强制性的要求，这就导致很多地方经常出现“房子被强制拆了，拆迁人却没有拆迁许可”这种现象的存在。这些都说明现行的拆迁制度还存在着很多缺陷，这些缺陷都可能为政企合谋创造条件，本文不再作详尽说明。
综上所述，地方政府和拆迁人的利益趋同是地方政府和拆迁人合谋形成的内在驱动力，加之，外在的制度环境为地方政府和拆迁人合谋提供了一定的空间，最后导致在三者博弈过程中，地方政府和拆迁人合谋的形成。这二者之间的合谋行为，严重侵害被拆迁人的利益，导致一系列矛盾和纠纷的发生。
四、城市拆迁中防合谋监管机制设计
通过前面的分析可以看到，城市拆迁中存在着地方政府有关机构和拆迁人之间的合谋形式，以及政府官员与拆迁人之间的合谋形式，这两种政企合谋形式滋生了大量腐败问题，严重损害了被拆迁人的利益，并给全社会带来了严重的危害。因此，应当采取有针对性的防范措施。地方政府与拆迁人的利益趋同以及拆迁制度缺陷的存在，使得城市拆迁中地方政府与拆迁人之间容易形成利益共同体，此时两者之间的监管与被监管关系往往被共谋关系所取代，从而导致城市拆迁中合谋的形成。因此，本文主要在合谋的表现形式和形成的内在机理的研究基础上，采用防合谋监管理论来展开对城市拆迁中防合谋监管机制设计的讨论。防范城市拆迁合谋机制设计的目的就是将合谋行为发生的可能性降到最低，让地方政府立足于社会公正、民生幸福的出发点，保证城市拆迁的公平和公正，进而减小合谋带来的危害。
国内外关于合谋及防合谋研究中，比较有代表性的是Tirole 和Laffont关于委托模型的研究。该种模型主要是指在经济活动中，由于信息不对称，导致人拥有更多的信息优势，而为了监督低效率的人，通常委托人会雇佣具有信息优势的监察者对其进行监管，然而这样又可能导致监察者和人形成合谋，共同侵蚀委托人的权益。在城市拆迁中，地方政府接受俘获并与拆迁人共谋面临的威胁是一旦被中央政府发现，可能受到处罚（主要是行政处罚），所以地方政府接受俘获并与拆迁人合谋的条件是拆迁人的贿赂成本要大于可能受到的处罚。那么要阻止合谋可以从这点入手——使地方政府与拆迁人合谋可能受到的处罚要大于贿赂成本。要达到这个条件，中央政府一方面要提高监督的效率，另一方面要加大处罚力度，此外还要减少地方政府的合谋收益。而通过对城市拆迁合谋内在机理的研究，得出地方政府受内在利益的驱动以及外在的城市拆迁制度为地方政府参与合谋创造了条件。其中最突出特点是对地方政府行政权力缺乏有效的监督和制约，也就是说中央政府对地方政府的处罚还不到位。因此，在追求GDP的利益冲动下，地方政府对城市建设和经济发展速度的过度非理性的膨胀以及内在发展“品质”标准（环保、可持续、民生幸福、社会公正）上的疏忽，导致城市拆迁在促进经济发展和城市面貌改造的同时，暴力与冲突不断，降低了地方政府的公信力。
因此，城市拆迁中防合谋监管机制设计的思路是，应从中央政府对地方政府监管的角度出发，着眼于要使地方政府不参与合谋所必须满足的条件设计，从而使构建出来的城市拆迁中防合谋监管机制能满足地方政府不参与合谋所要求的个人理性约束条件和激励相容约束条件，从而让理性的能够自由选择的地方政府发现选择主契约（即作为监管者监督拆迁人和被拆迁人的行为）能够使他们的期望收益最大化，进而放弃参与合谋的选择，实现城市拆迁中防合谋的目的。
基于上面的设计，这一监管机制整体构建如图3所示：
图3呈现了城市拆迁防合谋监管机制构建的整个体系，包括绩效考核机制、薪酬机制、声誉机制、行政问责机制、被拆迁人利益表达机制、司法对行政权力监督机制、信息披露机制以及拆迁补偿机制。
五、结论
以合谋及防合谋理论的委托模型为理论依据，从中央政府作为委托人的角度来构建使地方政府不敢参与合谋所必须满足的条件的防合谋监管机制，以达到防范城市拆迁合谋的目的。城市拆迁防合谋监管机制主要从三方面来构建：一是从激励的角度，构建合理的薪酬机制、绩效考核机制和声誉机制，创建内部激励，减小地方政府参与合谋动机；二是从处罚的角度，构建行政内部和外部两方面的监管机制，增加地方政府参与合谋的交易成本；三是创建合理的拆迁补偿机制及信息披露机制，减小地方政府参与合谋的收益。同时，这些机制并不是相互独立的，它们相互作用，不仅能够有效地制衡拆迁中的合谋行为，而且促进我国城市拆迁制度的进一步完善。
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A Study on the Collusion and Settlement Mechanism in
Urban Demolitions of Houses and Relocation
Zhang Baoshuai Peng Xiaobing Fan Mei
第一章 总则
第二章 拆迁管理
第三章 拆迁补偿与安置
第四章 罚则
第五章 附则
第一章 总则
第一条 为了加强对本市城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》及有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市市辖区范围内的国有土地上实施房屋拆迁，并且需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。
第三条 市房地产行政主管部门对本市城市房屋拆迁工作实施监督管理；区房地产行政主管部门按照职权分工，对本辖区内的房屋拆迁工作实施监督管理。
规划、建设、公安、工商、文化、教育、民政、城管等有关部门应当按照各自职责，协同实施本办法。
第二章 拆迁管理
第四条 拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。
申领城市房屋拆迁许可证的，应当向市房地产行政主管部门提交下列资料：
（一） 建设项目批准文件；
（二） 建设用地规划许可证；
（三） 国有土地使用权批准文件；
（四） 拆迁计划和拆迁方案；
（五） 办理存款业务的金融机构出具的补偿安置资金专用帐户的存款证明；
（六） 产权自有、未设定抵押权的补偿安置用房证明。
前款第五项规定的补偿安置资金存款证明的金额不得低于补偿安置资金总额的百分之五十。该存款金额与补偿安置用房价值之和不得低于补偿安置资金总额。补偿安置资金存款证明的金额达到补偿安置资金总额的，可以不提供补偿安置用房证明。
拆迁补偿安置资金总额的核定办法，由市人民政府另行制定。
第五条 市房地产行政主管部门自收到申请之日起，应当在三十日内按本办法第四条所列条件进行审查。符合条件的，颁发房屋拆迁许可证；不符合条件的，应当作出不予颁发房屋拆迁许可证的决定，并且书面说明理由。
第六条 市房地产行政主管部门应当将房屋拆迁公告在实施拆迁的区域内张贴，并且在公开发行的报纸上刊登。
房屋拆迁公告应当包括下列内容：
（一）拆迁的目的和依据；
（二）拆迁的地点和范围；
（三）拆迁期限；
（四）拆迁人、拆迁人委托的拆迁单位的名称；
（五）达不成拆迁补偿安置协议的法律救济途径；
（六）索取拆迁相关资料的地点；
（七）其他应当公告的事项。
第七条 因城市规划调整改变拆迁范围的，市房地产行政主管部门应当书面通知拆迁人。拆迁人应当自接到书面通知之日起七日内，到市房地产行政主管部门办理有关变更房屋拆迁许可证的手续。市房地产行政主管部门应当将变更后的拆迁范围予以公告。
因城市规划调整改变拆迁范围给拆迁人或者被拆迁人造成损失的，政府应当给予补偿。
第八条 具备法人资格并依本条规定取得房屋拆迁资格证的单位，可以接受拆迁人委托，组织房屋拆迁。
申请房屋拆迁资格证的单位，应当具备以下条件：
（一）取得房屋拆迁员证的拆迁工作人员十名以上；
（二）取得中级以上职称的建筑工程技术人员二名以上。
符合前款规定条件的，市房地产行政主管部门应当自收到申请之日起三十日内核发房屋拆迁资格证。
本条第二款所称拆迁工作人员，是指受拆迁人或者拆迁人委托的拆迁单位指派，与被拆迁人、房屋承租人协商拆迁补偿安置等事宜的人员。
第九条 拆迁工作人员经考核合格后，由市房地产行政主管部门颁发房屋拆迁员证。
拆迁工作人员进行房屋拆迁工作时应当佩戴房屋拆迁员证；未佩戴房屋拆迁员证的，被拆迁人、房屋承租人有权拒绝与其协商。
第十条 房屋拆迁资格证自颁发之日起有效期为二年。有效期满需要延长的，拆迁单位应当在有效期满的二个月前，向市房地产行政主管部门申请办理延期手续。逾期不申请的，房屋拆迁资格证自动失效。
第十一条 拆迁人与被拆迁人、房屋承租人应当依法订立拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当包括以下内容：
（一）被拆迁房屋的建筑面积及价格金额；
（二）拆迁补偿方式；
（三）搬迁期限；
（四）违约责任；
（五）当事人需要约定的其他事项。
实行房屋产权调换的，拆迁补偿安置协议除前款所列内容外，还应当包括补偿安置用房的权属证明、有关规划资料、价格金额、面积、地点、楼层、差价款的支付方式和期限等事项。
实行货币补偿的，拆迁补偿安置协议除本条第一款所列内容外，还应当包括货币补偿款的支付方式和期限。
第十二条 拆迁人应当自拆迁补偿安置协议订立之日起三十日内，将拆迁补偿安置协议报市房地产行政主管部门备案。
第十三条 在房屋拆迁公告发布之日起至拆迁工作完毕止，拆迁范围内房屋的结构和附属设施的安全责任由拆迁人承担，但因使用人、使用人以外的第三人的原因和不可抗力引起的除外。
第十四条 拆迁期间，拆迁人应当保障尚未搬迁的被拆迁人、房屋承租人原有的供水、供电等基本生活条件。
市、区房地产行政主管部门应当加强对拆迁人的监督，切实保障被拆迁人的基本生活条件。
第十五条 被拆迁人、房屋承租人凭拆迁补偿安置协议向公安、邮政、电信、公用事业、教育等部门或者单位申请办理户口迁移、邮件传递、电话迁移、供水、供电以及转学、转托等手续，相关部门或者单位应当依法按照有关规定办理。
第十六条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市房地产行政主管部门裁决。被拆迁人或者房屋承租人是市房地产行政主管部门的，由市人民政府裁决。裁决应当自申请之日起三十日内作出。
第十七条 拆迁补偿安置争议经裁决后，被拆迁人在法定期限内不申请行政复议，也不提起行政诉讼，并且拒绝受领补偿款的，拆迁人可以到公证机构办理提存公证。
第十八条 在裁决规定的搬迁期限内，被拆迁人或者房屋承租人拒绝搬迁的，由市人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由市房地产行政主管部门申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当向公证机构办理被拆迁房屋的证据保全和拆迁补偿款的提存公证。
第十九条 法律、法规对拆迁外国领事馆房屋、军事设施、华侨房屋、教堂、寺庙、文物古迹、历史文化保护区内的建筑物等另有规定的，依照有关的法律、法规执行。
第二十条 拆迁人应当将拆迁补偿安置资金存入金融机构的专用帐户。拆迁补偿安置资金在房屋拆迁补偿安置完成之前，不得挪作他用。
市房地产行政主管部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
第二十一条 被拆迁人选择产权调换的，拆迁人应当提供不同地段的两处以上产权自有的补偿安置用房供被拆迁人选择，所提供的补偿安置用房应当符合国家质量安全标准和本市规划配套要求。
在拆迁补偿安置完成前，拆迁人不得转让、抵押、租赁补偿安置用房，有关行政主管部门应当暂停办理该房屋的相关手续。
第三章 拆迁补偿与安置
第二十二条 房屋拆迁补偿以房地产权证所列登记事项为依据。
房地产权证所列登记事项不明确或者与现状不符的，被拆迁人应当自房屋拆迁公告发布之日起二个月内向房地产行政主管部门申请办理有关确认手续。
符合房地产权属登记的法律、法规规定的确认条件的，市房地产行政主管部门应当依照《广东省城镇房地产权登记条例》规定的时限办理有关确认手续。申办事项需要以规划行政主管部门的批准文件为依据的，由市房地产行政主管部门查明后确认。
拆除违法建筑和超过批准使用期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准使用期限的临时建筑，按重置成本结合成新予以补偿。
第二十三条 拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。
拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。
拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换，不作货币补偿。
第二十四条 被拆迁房屋和补偿安置用房的价格，由拆迁人和被拆迁人协商确定。拆迁人和被拆迁人协商不能达成协议的，可以共同或者分别委托具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构进行评估。共同委托不成或者对分别委托评估的结果有异议的，经拆迁当事人申请，可以由市房地产行政主管部门采用随机抽取的方式确定房地产评估机构进行评估，评估结果作为补偿安置的依据。
具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构，由市房地产行政主管部门定期公布。
第二十五条 被拆迁房屋的货币补偿金额，根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。
本市历史旧城区范围内被拆迁住宅房屋的补偿金额，按照房地产市场价格增加百分之二十确定。历史旧城区范围以附图的标示为准。
被拆迁房屋补偿金额达不到最低补偿标准的，按照最低补偿标准支付。最低补偿标准由市人民政府另行制定。
第二十六条 拆迁执行政府规定租金标准的公有住宅房屋，被拆迁人实行房屋产权调换的，拆迁人应当提供使用面积不少于被拆迁房屋使用面积，并且与被拆迁房屋价格相当的房屋给被拆迁人，产权调换的房屋仍由原承租人继续承租；被拆迁人对房屋承租人进行安置的，安置用房的使用面积不少于被拆迁房屋的使用面积。
第二十七条 选择货币补偿的被拆迁人申请购买经济适用房、租住廉租房，符合申请条件的，市房地产行政主管部门应当优先安排。
第二十八条 拆迁用于公益事业的房屋，拆迁人应当按照法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建或者给予货币补偿。
前款所称公益事业是指科教、文化、卫生等社会公共福利性，非生产性、营利性的事业。
第二十九条 拆迁按照房改政策购买的房屋，被拆迁人可以按照住房制度改革有关规定购买公用分摊面积后再办理拆迁补偿安置相关手续。被拆迁人不购买公用分摊面积的，对被拆迁人按照原购房面积给予补偿。
第三十条 在房屋拆迁公告规定的拆迁期限内，有以下情形之一的房屋，可以由市房地产行政主管部门代管：
（一）产权不明晰的；
（二）所有人死亡并且尚无法确定继承人的；
（三）所有人下落不明又无合法代理人的。
拆迁由房地产行政主管部门代管的房屋，拆迁人应当与代管人签订拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当公证。被拆迁房屋应当依法办理证据保全。
被代管房屋的所有人出现或者继承人确定的，市房地产行政主管部门应当将产权调换的房屋或者货币补偿款及其银行利息返还该所有人或者继承人。
第三十一条 拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费等相关费用。
在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转用房的，拆迁人不支付临时安置补助费。
搬迁补助费和临时安置补助费按照国家和省的有关规定执行。
第三十二条 实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清差价。
实行货币补偿或者实行产权调换，拆迁人需补房屋差价的，应当在被拆迁人搬迁前一次性支付补偿款或者差价款。
由被拆迁人向拆迁人支付所调换房屋差价的，被拆迁人可以分期付款，首期付款不低于差价总额的百分之三十。
第三十三条 被拆迁房屋所在地块依照规划建设的住宅房屋，其面积大于或者等于原所在地块被拆迁住宅房屋总面积的，被拆迁人可以选择原址产权调换的补偿形式。
被拆迁人选择原址产权调换的，应当在拆迁补偿安置协议中明确。拆迁人应当自房地产行政主管部门核发新建房屋预售许可证之日起七日内告知被拆迁人；被拆迁人应当自收到拆迁人通知之日起十五日内与拆迁人就新建房屋签订产权调换协议。被拆迁人逾期不签订产权调换协议的，不保留原址产权调换的权利。
被拆迁人选择原址产权调换的，拆迁人应当在被拆迁人搬迁前一次性支付被拆迁房屋的价款。
被拆迁人应当按照产权调换协议商定的期限、方式向拆迁人支付所调换房屋的价款。
第三十四条 被拆迁人应当在搬迁前向市房地产行政主管部门交回被拆迁房屋的房地产权证，市房地产行政主管部门应当予以注销。
实行产权调换的，拆迁人应当为被拆迁人办理所调换房屋的产权登记手续。市房地产行政主管部门应当自收到申请之日起三十日内给予办理。
第四章 罚则
第三十五条 违反本办法第四条第一款规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的， 由市房地产行政主管部门依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第三十四条处罚。
第三十六条 拆迁人违反本办法第四条第二款、第三款的规定， 提供虚假资料或者以其他欺骗手段取得房屋拆迁许可证的，由市房地产行政主管部门依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第三十五条处罚。
第三十七条 房地产行政主管部门违反本办法的规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违法核发房屋拆迁许可证、房屋拆迁资格证、房屋拆迁员证以及其他批准文件的；
（二）核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的；
（三）违法办理有关拆迁房屋登记确认手续的；
（四）应当暂停办理补偿安置用房抵押、转让、买卖手续，而未暂停办理的；
（五）对违法行为不予查处的；
（六）有其他违反法律、法规规定行为的。
第五章 附则
第三十八条 县级市可参照本办法实施。
第三十九条 本办法自2004年1月1日起施行。1997年6月10日广州市人民代表大会常务委员会公布实施的《广州市城市房屋拆迁管理条例》同时废止。
关键词：征地拆迁；工程造价；管理
Abstract: the engineering cost management has been in power engineering construction parties concern and the core content of the work. Along with the power of the construction and development of the energy, produced a considerable amount of land requisition and the project, but at the moment the project in the cost management, there are several holes, and the engineering construction land expropriation demolition work itself and some need to perfect place, therefore, it is necessary to power construction land expropriation demolition work more scientific and effective management.
Keywords: whose house; Project cost; management
中图分类号： TU723.3 文献标识码：A文章编号：
引言
对于电力工程建设衍生的征地、拆迁、赔偿等项目，如何有效地进行工程造价管理，并在确保工程质量的前提下降低工程造价，是各级工程造价编制部门、业主、地方政府比较关注的一个问题。建设工程造价，一般是指某项工程建设所花费的全部费用，即该建设项目有计划地进行固定资产再生产和形成相应的无形资产和铺底流动资金的一次性费用总和。它不仅与工程内容有关，还与建设地区的经济发展程度、建设者的管理和技术水平、国家和当地政府的政策等存在着联系。正确地进行征地拆迁造价管理，对政府和业主的决策有着不可替代的作用。近些年来，国际上发达国家对工程投资的要求是事前预控、事中控制。而目前电力建设征地拆迁工作由于涉及到不同的人、不同的单位，其复杂性和艰巨性可想而知，有时候为了满足主体工程建设进度的需要，会出现先建设、后算帐，轻分析论证、重实施的现象。由于工程技术人员的技术经济观念和造价控制意识淡薄，使得造价管理人员的素质难于提高。又由于征地拆迁项目管理机构的不同，各方在行使权利时存在不到位的现象，并且目前的监督机构还不够完善，因此，征地拆迁费用的控制目标长期难以实现，出现了很多费用超出设计概算，及管理、监督都不到位的现象。笔者从事电网建设概预算编制工作已有30年时间，现从目前电网建设的征地拆迁的角度谈谈工程造价管理。
一、应建立全过程控制投资的意识
工程造价的控制与管理，就是在项目决策阶段、设计阶段和项目实施阶段，对工程造价进行研究比较，把建设项目的造价控制在科学合理的范围之内，根据项目的进展情况随时纠正发生的偏差以保证项目管理投资目标的实现，力求在项目建设的各个阶段合理使用人力、物力、财力，以取得较好的投资效益和社会效益。各阶段的造价控制互相关联，这就要求我们应建立一套科学完善的工程造价管理体系，使工程的计价、审查、确定、结算、决算规范化制度化，建立一套强有力的监督、检查机制和奖惩措施。同时，如何合理地确定造价，使场地建设费（青赔、征地、拆迁）资金得到充分而合理的利用，以取得较好的投资效益和社会效益，也是需要研究解决的问题。由于电力工程项目中的征地、拆迁有其特殊性，受到各种外部因素的影响与制约，项目的初始阶段难以确定一个正确的造价。随着工程的开展与深入，对该项工程的了解更加全面，方案进一步落实，编制的造价也愈加合理。因此，工程造价合理确定与有效控制，应考虑以下几个方面的问题：
1.1合理确定电力工程建设不同阶段的造价精度，由于涉及工程征地、拆迁项目，考虑到投入使用后的社会效益等因素，一旦决策失误，将造成无可挽回的巨大经济损失以及社会稳定问题，为了合理确定造价，必须在建设全过程，按照不同阶段的特点进行多次计价，即按建设程序合理确定不同阶段的造价精度;估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算,以充分体现造价的合理性。
1.2归纳总结工程造价控制与管理办法多年来，我国的建设项目普遍忽视了项目建设前期阶段的重要性，造价控制的重点主要放在项目建设的后期阶段甚至在工程决算阶段，因此经常出现投资超限的现象。有些项目甚至在建成后投资大幅超过计划，有的工程项目征地、拆迁费用占工程总投资50%，且并未给工程投运后期带来良好的社会和经济效益。所以，我们必须更新观念，重新认识，总结出一套完整的工程造价控制与管理办法。
1.3重点控制好实施阶段征地、拆迁的工程造价控制应贯穿于建设项目的全过程，控制重点应转移到可研和初步设计阶段，今后发生的征地和拆迁费用变化都要以初步设计阶段的投资批复中的定价为基础来谈。
1.4电网建设各方全过程参与投资控制管理，目前电网建设项目实施阶段的各分部分项工程既有实行单项工程监理，又有工程综合监理。但工程项目中的征地、拆迁出钱的是国家电力能源企业或（业主），征地拆迁工程的责任主体和实施主体又是地方政府，而其中征地经办和拆迁队伍是地方政府国土部门作为工程项目的所谓（业主）直接指定，没有监督、没有监理、没有招标。而电力建设的监理、设计、施工企业是通过业主招投标的，这里面就存在错位和管理不到位的情况，资金超出了还说不清是怎么回事，婆说婆有理，公说公有理。因此，笔者认为应加强全过程投资控制，地方政府、业主、监理单位、设计单位等都有必要参与以下工作：
前期决策阶段的项目策划、投资估算、项目经济评价、项目融资方案分析；设计阶段的限额设计、方案比选、概预算编制；招投标阶段的标段划分、承发包
模式及合同形式的选择、标底编制。
2有效地进行工程造价控制
工程造价管理就是合理地确定和有效地控制工程造价。所谓工程造价的合理确定，就是在建设程序的各个阶段，合理地确定投资估算、概算造价、预算造价、承包合同价、结算价、竣工决算价。所谓工程造价的有效控制，就是在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各个阶段，采用一定的方法和措施将工程造价的发生控制在合理的范围和核定的造价限额以内。
2.1控制好工程建设中的征地拆迁费用，必须做好以下几点：
（1）建议在项目建设前期阶段必须对征地拆迁引入竞争机制，对有资质的征地赔偿单位（所）、专业拆迁队伍和监理单位（所）实行公开招标，并形成制度。通过公开竞标形势对征地拆迁过程进行监理，使征地拆迁标准及费用公开化、透明化，以求赔偿标准的形成更公正化，不由一家说了算（地方国土所、评估、或施工企业）。使赔偿征地拆迁趋于合理，费用控制在审定范围内，真正做到赔偿的费用最合理，以取得社会经济效果最大为目地。
（2）积极推行“市场评估”最高限价方法，这是被实践证明的有效途径，它不
单纯是一个经济问题，更准确地说是一个技术经济问题。这种“市场评估”能有效地控制整个征地拆迁项目的工程造价。为使设计审定“最高限价”达到预期目的，技经人员应该积极参加控制造价工作，要求评估公司的人员必须是有资质且经验丰富懂技术经济的评估师，他们评估的成果必须是实用、先进而且适时合理的。
（3）控制工程造价必须进行多方案比较，因为一个项目的征地拆迁费用控制是一个逐步完善的过程，并不是一开始就能确定下来，所以多方案比较是衡量其实用性、先进性和经济性的重要手段。
2.2控制工程造价的措施
为了有效地控制工程造价，应从多方面采取措施：
（1）从组织上采取措施，就是要明确征地拆迁项目组织结构，明确费用控制部门或企业其任务，以使各部分的赔偿征地拆迁有专人负责，即有设计施工负责人和评估公司负责人。
（2）从技术上采取措施，就是严格检查和监督各阶段设计与市场评估价的差异，用技术经济的理论观点审查设计方案，深入研究更进一步节约投资的可能性。
（3）从经济上采取措施，就是动态地比较造价的计划值与实际值，设计概算值与市场评估值，严格审核各项费用支出，根据设计的进展情况及时调整设计方案。
2.3全过程控制
工程实施过程中的造价控制是十分重要的。造价工程师应该全面地掌握和运用招投标文件、合同协议书及有关设计、施工文件。以合理的工程量清单为依据，抓住计量支付这个关键环节，认真审核支付申请，使每笔资金都能得到合理控制和支付。造价工程师在项目实施过程中，除了对所发生的各种费用进行控制外，还需要及时掌握国家有关工程造价方面的法律法规，收集各种价格信息，了解价格动态，整理分析各种造价资料等。显然，没有丰富的经济知识和扎实的技术功底是难以完成上述工作的。这就对造价工程师提出了更高的要求。
2.4动态控制
工程造价控制的核心内容是以市场为中心对造价进行动态控制和管理。建设项目的复杂性决定了其计价的多次性，与建设过程相对应的各阶段造价动态地反映了项目的总造价。特别是在工程实施阶段，由于外部条件的变化，设计阶段未考虑周全的因素往往会暴露出来，导致设计变更，造价也随之变化。这就需要造价工程师对建设工程运行中出现的问题及时研究分析，并及时采取纠正措施，使目标得以顺利实现。这一阶段是造价动态控制最集中的过程。造价工程的管理大量工作也应该在这个时候完成。
3加强征地拆迁工程项目的招投标管理工作
电力工程建设征地拆迁引入招投标机制；工程项目在招标阶段由地方政府国土部门中介所通过招投标的形式委托有资质的单位来实施，并签订施工合同。目前很多地方政府的招标机构在招投标管理上还缺乏经验，导致工程投资超过计划，在设置标底价的时候往往直接将初步设计的概算作为标底价，并且还采取邀请招标的方式将工程项目交给有关系的拆迁公司和亲近施工单位。而投标人制定的投标报价又与标底价相差无几或者就是标底价，这样在工程实施过程中作为业主一方对工程资金无法控制。而拆迁单位认为自己占了大便宜，在征地拆迁过程中也不对投资进行控制，导致投资超出原价，于是又找出各种理由。如；征地拆迁地方亲系复杂、地方投资环境差、设计不合理、国家政策文件等等，要求追加投资搞得大家都被动。
我国规定招标方式为公开招标和邀请招标，可自行组织招标，也可委托招标。是运用竞争机制来体现价值规律的科学管理模式进行实施单位的选择，这样可以通过评审选出信誉可靠、技术能力强管理水平高、报价合理的单位。招标人应以批准的设计概算为基础，根据招标设计确定的方案，对设计概算中的征地拆迁项目和投资进行切块调整重组并对施工辅助工程和有关费用进行合理分解，从而形成一个‘赔偿、征地、拆迁招标文件’。再根据招标设计阶段的工作成果和设计概算价格水平编制工程分标项目的招标设计概算。最后招标人根据招标项目的具体情况和招标文件要求编制标底，进而衡量、评审投标人报价是否合理。
一、活动指导思想
按照抓住科学发展主题、把握转型发展主线、突出赶超跨越主调的总体要求，以“思进、思变、思发展，创业、创新、创一流”为主要目标，以“思想再解放、发展再跨越，作风再转变、工作再落实”为主题内容，深入开展学习讨论和主题实践活动，着力破解影响我市拆迁工作高效开展的问题，大力加快全市拆迁进度，进一步营造“惠民拆迁、阳光拆迁、依法拆迁、和谐拆迁”氛围，积极开展“新型城市化推进年”活动，确保全市拆迁项目全面落实，为各项民生工程和重点工程提供坚强保证。
二、主要目标任务
通过开展学习实践主题活动，致力解决“思想意识不够解放、创新争先不够有力，大局观念不够强烈、执行落实不够高效，承担责任不够主动、破解难题不够深入，理事对人不够公正、履职办事不够尽心，服务群众不够贴心、自身形象不够端正”等思想作风问题，全力营造“奋发有为、创先争优，敢于担责、直面矛盾，致力创新、真抓实干，以民为本、服务群众，和衷共济、团结干事”浓厚氛围，努力实现“机制更加健全、程序更加合法、政策更加公平、业务更加提升、服务更加周到、管理更加加强”，确保学习实践主题活动取得实实在在的效果，力争全市完成房屋拆迁150万平方米的任务目标。重点围绕以下六个系列开展学习实践主题活动：
（一）开展学形势政策、增发展激情宣教调研活动。一是深入开展形势任务政策宣传教育活动。组织全办认真学习十七届五中全会、省委十二届八次全会、宁波市委十一届十一次全会和市委十三届十二次全会精神，准确把握及“十二五”时期我市发展建设的战略定位、目标任务和战略举措，切实增强建设幸福余姚的激情。二是组织开展“走出余姚看发展”、“审视自我议发展”、“直面问题谋发展”讨论活动。围绕我市拆迁面临的机遇挑战和需要解决的疑难问题，组织办内干部对照形势任务，深入调研找准差距，切实抓住机遇，破解拆迁难题。
（二）开展抓会战攻坚、保项目突破实践活动。一是着力组织年度拆迁计划的编制与下达，并按照拆迁计划进一步落实前期调研摸底和督促落实工作，适时建议市委、市政府召开全市拆迁推进会，全力推动拆迁项目高效推进。二是开展《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后对我市拆迁工作影响的调研讨论，并提出对策措施，做好市委、市政府的参谋。进一步完善我市拆迁政策，全力破解制约拆迁推进的瓶颈，逐步改进和推进机制和体制建设，加强城乡拆迁政策的统筹协调，与重点工程拆迁、旧城改造、村庄整治、农房两改维持政策统一平衡。三是召开全办工作会议，明确全年任务目标，各科室表态发言，解放思想，转变作风，为顺利完成拆迁任务打下坚实的思想基础。四是召开拆迁座谈会，邀请人大代表、政协委员、拆迁办工作人员、社区干部、拆迁户代表参加，听取各方意见，大力推动拆迁进度。五是健全联席会议制度，有效解决我市拆迁工作中遇到的各类问题，确保拆迁工作健康有序推进。六是建立重点拆迁项目情况交流制度，及时了解拆迁情况，各区块取长补短，借鉴好的经验，同心协力加快拆迁进度。七是完善安置房调配管理办法，进一步理顺拆迁安置房调配管理机制，切实保障人民群众的根本利益。
（三）开展树群众观念、优三项服务主题活动。以“一创四推进”为目标，按照领导干部身心下沉、机关工作重心下移、化解矛盾关口前移的要求，大力推荐“联帮模式”，深入实践群众工作“七心法宝”，促进解决拆迁民生问题、破解拆迁难题。一是建立重点区块联系制度，贯彻落实联帮责任，破解发展难题，每位班子成员深入拆迁一线，及时了解并协调重点区块，解决区块拆迁中碰到的问题，助推拆迁进度，重点做好三凤桥等区块的联系制度，确保区块拆迁顺利完成。二是领导干部公开承诺，细化工作措施、量化工作进度、倒排完成时限，全力化解拆迁难点问题、破解拆迁制约因素、推进拆迁重点区块工作执行落实创新。三是抓好拆迁许可、公告、裁决的提速提质工作和维稳、舆情引导、政策宣传工作，进一步加速服务拆迁。四是充分利用广播、网络、简报、电视等媒介定期向市民介绍拆迁政策和拆迁动态信息，设立专栏及时报道活动开展情况，形成良好社会氛围，并积极配合市委宣传部做好拆迁舆论引导工作。
（四）开展治作风陋习、正队伍风气专项行动。一是继续抓好网上工作日志制度，以网上公开晒日记账的形式，提高工作效率，深入推进队伍建设。二是继续开展创先争优活动，提升工作效率，转变工作作风，全力营造我市房屋拆迁工作科学发展的良好氛围，推动全办工作进一步深入。三是围绕“六查六看”，提速行政效能，确保政令畅通、执行政策严格、工作任务落实、劳动纪律遵守、办事高效、行政执法严肃、群众问题高度重视。四是建立健全党组中心理论学习制度并安排年度反腐倡廉工作，切实把党政学习、党风廉政建设和反腐败责任制的落实摆在重要位置。
（五）开展强大局意识、提行政效能专项活动。一是继续开通绿色通道，做到快受理、快调解、快裁决，实现裁决一批，促进签约一批，全力提高行政效能。二是开展房屋拆迁领域违法违规行为专项治理，规范拆迁行为，促进拆迁工作有序开展。三是健全完善拆迁考核制度，对列入市年度房屋拆迁计划的拆迁项目和市政府确认项目做到主动与各拆迁实施单位衔接，与市拆迁考核小组成员单位及时做好沟通与衔接，严格按照考核政策进行拆迁项目考核。
（六）开展抓互学互比、促创先争优专项活动。一是健全完善全市通报督查制度，深入拆迁一线，定期督促走访，做好全市拆迁数据的统计工作，实行月度通报督查，重点时间节点临时通报，打响全年计划任务的攻坚战。二是组织进行拆迁考察，采取走出去的方式，学习其他地区先进拆迁经验，提高拆迁工作实战能力。三是分批组织拆迁工作人员进行业务培训。有计划、有步骤地对拆迁工作人员进行政策培训，强化责任意识，增强工作责任感和使命感，使拆迁工作人员不仅达到较高的协调能力，而且具有更高的职业道德，促进和谐拆迁。四是开展年度“优秀中层、优秀办事员、优秀临聘人员”评比活动和年度“房屋拆迁配合服务工作”考核，表彰优秀，激励干部，鼓舞士气。
三、活动方法步骤
（一）动员部署阶段（月份—月份）。按照市委、市政府对“解放思想再跨越、转变作风再落实”实践活动的要求制度实施方案，并召开动员会议，组织办内成员学习方案规定的内容与要求，统一思想，明确目标，切实增强对“解放思想再跨越、转变作风再落实”实践活动的认识，增强参与活动的自觉性。
（二）全面实施阶段（月份—月份）。根据市委、市政府的统一部署和要求，在深入调查研究、加强组织领导、创新方式方法、认真自查自纠的基础上，全面开展学习宣教、查找问题、攻坚破难、专项整治、必学评比等专项系列活动。一是深入学习宣传活动，充分利用网络、电视、广播、报纸等各种媒体，开展形式多样的宣传报道活动。利用简报和网站，设立专栏，及时报道活动开展情况，形成良好社会氛围。二是集中攻坚活动，按照年度全市房屋拆迁计划开展攻坚活动，明确目标任务，明确时间节点，集中时间、集中力量、重点突破，确保全市完成房屋拆迁150万平方米的任务目标。三是深入开展深化作风建设系列活动和相关主题教育活动。建立健全推动拆迁进度、提升作风效能的内外监督机制和激励考核机制，加大重点区块的督查推进工作，全力破解拆迁疑难问题，组织营造学、赶、比、超工作氛围，不断取得思想解放、作风建设的新成效。
（三）总结提高阶段（月份—月份）。一是坚持自查自改，开展“六看”活动：即一看具体目标是否明确，二看工作措施是否具体，三看突出问题是否解决，四看精神状态是否正常，五看实际业绩是否突出，六看群众评价是否满意。二是认真抓好督促检查，总结活动经验，宣传活动成果，推广优秀典型，进一步将学习讨论活动引向深入。三是以落实整改为契机，研究制定推进拆迁重点项目全面大创新的工作目标，进一步推动“惠民拆迁、阳光拆迁、依法拆迁、和谐拆迁”。四是开展总结评比。总结好做法、好经验，表彰先进，批评不足，进一步建立健全作风建设长效机制。
四、开展活动要求
（一）加强组织领导。成立由李斌主任为组长、班子成员为副组长、各科室科长为小组成员的活动领导小组，履行组织领导、统筹协调、监督检查、总结评比等职责。切实加强对开展活动的组织领导，确保活动有序推进。
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实市委全会精神，积极创新拆迁工作思路，理顺拆迁工作体制，完善拆迁政策措施。坚持“提高效能、统筹管理、以区为主、事权合一、责权一致”的原则，明确区政府房屋拆迁管理职能。
二、各区政府房屋拆迁管理职能及办理程序
（一）负责本区拆迁管理组织协调、监督检查工作。
负责对已办理《房屋拆迁许可证》的拆迁项目中出现矛盾纠纷的协调处理；监督检查拆迁人执行国家、省、市拆迁有关法规政策情况；拆迁项目进展情况；拆除施工安全情况等。
（二）负责审批本区范围内《房屋拆迁许可证》及拆迁延期许可申请，并拆迁公告。
1．房屋拆迁许可。
按照国务院《条例》第七条和《办法》第五条的规定，对辖区内的拆迁项目审批发放《房屋拆迁许可证》，办理《拆迁批复》并报送市住建委、市拆迁办及市规划、国土资源、公安、供水、供电、供气等相关部门。
2．拆迁延期许可。
按照《条例》第九条“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复”的规定，对辖区内符合延长拆迁期限规定的项目办理拆迁延期许可。
3．办理拆迁公告。
按照《条例》第八条和《办法》第六条规定，对辖区内已办理《房屋拆迁许可证》的拆迁项目及时发放《拆迁公告》，公告应注明拆迁人名称、拆迁项目、批准文号、拆迁范围、拆迁期限等事项，并在拆迁现场张贴公布并拍照存档。《拆迁公告》由市拆迁办统一格式，各区政府印制。
（三）负责本区拆迁行政裁决工作。
按照《条例》第十六条和《办法》第十三条的规定，在拆迁公告规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人、房屋使用人达不成补偿安置协议的，当事人可向拆迁管理部门申请裁决。区政府的拆迁管理部门应依照《条例》、《办法》和建设部《拆迁行政裁决规程》的相关规定，依法受理辖区内的拆迁裁决工作。
（四）负责本区行政强制拆迁和司法强制拆迁的申请工作。
按照《条例》第十七条和《办法》第十四条的规定，被拆迁人和房屋使用人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由区人民政府责成有关部门组织强制拆迁，或由区政府的拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
（五）负责本区违法拆迁行为的调查处理工作。
按照《条例》第三十四条至三十七条和《办法》第三十九条至四十二条的规定，对辖区内未取得《房屋拆迁许可证》实施拆迁的拆迁单位应责令其停止拆迁，给予警告和处罚；对未按《房屋拆迁许可证》确定的拆迁范围实施拆迁、委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁、擅自延长拆迁期限的拆迁单位应责令其停止拆迁，给予警告和处罚，情节严重的吊销《房屋拆迁许可证》并上报市拆迁办备案；对在拆迁中采用停水、停电、停气等违法、野蛮手段逼迫被拆迁人搬迁的行为进行制止、纠正，对责任单位和个人进行处理，并将调查处理结果报市拆迁办备案。
（六）负责本区房屋拆除工程施工安全的监督管理工作。
负责辖区内房屋拆除施工安全监管工作，杜绝和减少拆除安全事故的发生。
（七）负责本区拆迁承办、拆迁评估的监督管理工作。
在审批发放《房屋拆迁许可证》时，须认真审查拆迁承办单位和拆迁评估机构的资质情况，只有具备市拆迁办核发的拆迁资质的单位和经市拆迁办认定的评估机构方可接受拆迁人的委托从事拆迁承办和拆迁评估事务；加强拆迁辖区内拆迁资质单位、拆迁评估机构和专业拆迁人员的监管，对在拆迁承办和拆迁评估事务中发生的违法违纪行为进行查处并上报市拆迁办备案。
（八）负责宣传拆迁政策、政策咨询、接待处理群众来信来访工作。
按照《条例》的规定，对群众来信来访实行首问负责制，热情、耐心给予解答，做到件件有回复，事事有跟踪；完善公示制度，将现行拆迁政策、法规、主要办事程序、程序等在办公场所公示，方便群众办事；建立登记制度，对每位上访群众的个人资料、联系方式和事项进行登记；对上级部门交办的拆迁件，要认真及时调查处理，作出书面意见。
三、工作要求
（一）市住建委与各区政府须在年6月30日前完成有关交接工作，确保全市拆迁管理工作的平稳过渡和有序衔接。各区政府自年7月1日起受理辖区内的房屋拆迁许可和拆迁延期许可。
（二）各区政府要尽快确立机构，安排人员，开展工作。并于年6月28日前将联系方式和人员名单报市住建委备案。
（三）市住建委将年6月30日前已审批的拆迁项目汇总制表后，移交各区政府，由各区政府做好辖区内拆迁项目的组织协调、监督检查工作。
（四）各区政府应严格按照《条例》第九条的规定，认真做好拆迁延期许可工作。对6月30日前经市住建委审批领取《房屋拆迁许可证》但未办理拆迁公告的项目，应按照审批的拆迁期限办理拆迁公告；对6月30日前已办理了拆迁公告的项目，应在拆迁期限届满15日前通知拆迁人办理拆迁延期手续。
（五）年6月30日前已审批拆迁项目的协调、、裁决等管理工作一并由各区政府负责。
关键词：验工计价；合同；管理
中图分类号： C93 文献标识码： A
1基本概念及依据
1.1验工计价
验工计价是指对铁路建设项目工程施工、材料设备采购、勘察设计、征地拆迁合同（包括补充合同）以及建设管理费用等开支中已完合格项目或工作进行验工和计价的总称，简称验工计价。
1.2验工计价的主要依据
（1）中国铁路总公司批复的初步设计概算及鉴定后的修正总概算；
（2）建设单位组织并签订的征地拆迁、承包合同、监理、咨询、设计等合同（含补充合同或协议）；
（3）经批准的开工报告及施工图现场核对资料；
（4）建设单位批准的施工组织设计；
（5） 中国铁路总公司下达的年度投资计划及建设单位下达的年度、季度投资计划（含调整计划）；
（6）建设单位签发的施工设计图和经审核的施工图数量；
（7）按规定程序经批准的变更设计、费用调整资料；
（8）合同约定的工程或工作质量合格的证明文件。
2验工计价周期及流程
验工计价实行统一领导、归口管理。建设单位总部有工程管理部、安全质量部、物资设备部、计划财务部等部门，且沿线辖设指挥部。工程管理部是验工的归口管理部门；计划财务部是计价的归口管理部门。
验工计价按“季度验工计价”和“末次验工计价”两阶段办理。工程竣工完成后进行末次验工计价，并据此结清全部工程费用。
季度验工计价：施工单位于季度第三个月末27日前，对当季实际完成的质量合格的工程数量，根据“合同”约定的综合单价或计费标准，编制验工计价表及相关资料。
末次验工计价：施工单位于建设工程竣工验收后30日内，根据合同总包价及相关合同条款，编制末次验工计价表及相关资料。
2.1季度验工计价及工作流程
（1）建筑安装工程
1）施工单位于每季度第三个月末，依据合同（协议）约定的工程计量方法统计，并经监理单位验收质量合格的工程量，按合同《工程量清单计价表》和批准的变更设计文件，分标段、分章节填报季度已完工程数量表和验工计价表，验工计价表中的工程项目、定额费率、数量和单价，应与合同《工程量清单》一致。
2）监理单位收到施工单位上报的验工计价资料后，3天内依据合同和有关规定，按设计图纸、批复的施工组织设计与施工单位共同进行现场计量，对按施工组织已完工程的质量进行确认，核实已完工程数量和质量证明文件。施工单位应及时派员协助监理单位进行计量，并为计量提供便利条件。若施工单位无故未能到场，监理单位所作计量复核结果有效，视为工程量计算的依据。监理单位对已完工程数量表、验工计价表审核签认后交指挥部。
3）指挥部负责对监理单位复核后的已完工程数量表、验工计价表3日内审查完毕，然后提交建设单位总部。
4）根据建设单位部门分工，工程管理部及相关部门3日内对已完工程数量表进行审核，签认后交计划财务部。
5）计划财务部在收到经工程管理部及相关部门签认的已完工程数量表和验工计价表后，在3日内审核完毕，并报建设单位总经理批准，以此作为工程价款结算的依据。
（2）征地及拆迁费用
1）由地方政府承办的征地拆迁，指挥部负责审核汇总管段内经有关各方签字确认的征地拆迁协议及本季度征地拆迁完成数量表，工程管理部征拆办对各指挥部已完成的征地拆迁数量表进行汇总和审核，交分管领导签字确认后，再根据批准的初步设计概算综合指标编制本季度已完成征地拆迁验工计价表，于季度末次月5日前提交计划财务部，计划财务部根据工程管理部征拆办提交的审核汇总验工资料进行计价，报建设单位总经理批准，作为征地拆迁计量与支付的依据。已完成征地拆迁数量的确认由指挥部按有关规定办理。
2）由地方政府承担的 “三电”迁改、地下管线防护及迁移、大型临时设施的临时用地及复垦费用经有关各方确认后，比照前述办理。
3）地方政府不承办的大型临时设施的临时用地及复垦，建设单位另行委托施工单位办理，施工单位凭临时用地协议，经指挥部签认后，比照建筑安装工程验工计价。
（3）设备验工计价
1）甲供设备由物资设备部按规定程序编制设备计价清单，报分管领导审核后交计划财务部审核后列入“设备验工计价表”。
2）甲控设备（含安装设备和备品），待安装完成并单机调试合格（需联调的设备，应联调运转正常）后，由施工单位与监理单位在现场逐项核实计量，重点检查设备购置协议、发票，设备及其保护装置有无损伤，运转是否正常，凭采购发票或转账清单填写安装设备数量表和验工计价表。审批程序同建筑安装工程验工计价程序。
3）经建设单位同意由施工单位自行采购的安装设备（含非标设备），根据施工进度安排，经建设单位确认限价后，该部分设备待安装完成并单机调试合格后，按限价价格凭采购发票填写固定资产验收单、保管记录和安装设备计价表，经监理单位在现场逐项审核签认后审批。
4）安装工期较长的设备到货后可以分阶段计价。
（4）概算内其他项目的计价办法
勘察设计、监理、咨询、第三方检测等列在概算第十一章其他费用和使用预备费的项目，其计价周期与相应季度的工程验工计价同时办理。每个计价周期由各单位按规定填写验工计价表并附完成工作数量或进度的证明文件，送建设单位有关部门审核签认后，报计划财务部办理计价。
2.2末次验工计价
末次验工计价在建设项目初验合格颁发接收证书、补充合同签订后进行。施工单位编制末次验工计价表和验工计价汇总表，经现场监理单位签认后，作为竣工清算的依据。施工单位按规定提报末次验工计价资料（含竣工验收报告等）报批，计划财务部组织各指挥部及有关部门对工程项目进行全面清理、复查之后进行验工计价。
3施工合同内计价
3.1计价中需注意的事项
（1）合同中《工程量清单计价表》（总价清单）的工程，在合同执行过程中，不因工程数量的变化而调整合同总价。
（2）合同中《工程量清单计价表》的工程按本季度实际完成并经审核签认的实物工程数量，以《工程量清单计价表》对应的工程项目和综合单价、单项费用包干进行验工计价，末次验工计价额为合同余额。
（3）除按合同约定可以调整的工程和费用外，超出《工程量清单计价表》的项目、数量和费用以及合同中约定由总承包风险费支付的项目和费用，在合同实施中不得调整。
3.2总承包风险费