时间：2022-02-24 22:23:45
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地出让金管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、本实施意见所称的用于农业土地开发的土地出让金是指本区从土地出让金收入中按规定比例划出的专账管理的资金。
本区土地出让金用于农业土地开发的比例，按土地出让平均纯收益15％确定，其中30％资金由市集中使用，70％资金由区集中使用。
土地出让平均纯收益标准是指：根据《财政部、国土资源部关于印发〈用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法〉的通知》（财综[*]49号）中确定的本区地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值，具体标准为65元/平方米。
二、用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专项管理。区财政局应对农业土地开发资金实行专帐核算，按规定的标准和用途足额划缴及使用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。
三、调整现行政府预算收支科目，取消“基金预算收入科目”第85类“土地有偿使用收入”下的850101项“土地出让金”；增设850103项“用于农业土地开发的土地出让金”，反映从“土地出让金”财政专户中划入的用于农业土地开发的资金。
四、市房地资源管理局根据办理的土地出让合同和土地出让金缴纳情况，按月统计各区(县)已缴清土地出让金的土地出让面积送市财政局，市财政局根据土地出让面积、土地出让平均纯收益标准等，计算应从土地出让金划缴的农业土地开发资金，并于次月10日前分别划入市、区(县)级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账。
从土地出让金划缴的农业土地开发区级专项资金的计算公式为：土地出让面积（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本实施意见所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。
土地整理和复垦是指：按照土地利用总体规划和土地开发整理规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治；对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害毁损的土地进行复垦。
宜农未利用地的开发是指：在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。
基本农田建设是指：采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用。具体包括：经国务院有关主管部门或者区以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设；有良好的水利与水土保持设施的耕地建设；对中低产田的改造；蔬菜生产基地的建设；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。
改善农业生产条件的土地开发是指：为改善农业生产条件而独立进行的农田道路、电力通讯、水源、给排水等生产设施的建设。
六、市级专项资金50％用于宜农未利用地的开发，50％用于基本农田建设、改善农业生产条件的土地开发(主要指农业设施建设)；区级专项资金主要用于“农民向城镇集中”后的土地整理和复垦等。
七、财政部门负责农业土地开发专项资金的预算审批、下达、资金的拨付和资金的监督管理等工作；房地部门、农业部门负责项目预算的编报、汇总、项目实施的监督检查及竣工验收等项目管理工作。
八、区财政局会同有关部门每半年将用于农业土地开发的土地出让金收入、资金使用计划、支出情况上报市财政局、市房地局和市农委等部门。
九、区财政、房地会同审计等部门对用于农业土地开发的土地出让金的预算管理、支出范围等情况进行定期或不定期的监督检查。对于违反规定的，予以通报；对于违反专账管理的，督促其在7个工作日内予以纠正；对于违反支出范围的，除督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本实施意见规定支出范围的资金收回专账；对挪用专账资金的，除追缴外，由相关部门追究有关人员责任。
十、对*年1月1日起缴入财政专户的土地出让金，按本实施意见规定提取用于农业土地开发的专项资金。
按区政府有关规定，*年已拨付给相关单位和部门的土地出让金中，属于应提取用于农业土地开发的土地出让金而未提取的，必须予以补提。补提用于农业土地开发的专项资金计算公式为：土地出让面积（平方米）×65（元/平方米）×15％，其中30％上缴市级专户，70％纳入区级专户。
【关键词】地方土地出让金；风险；管理对策
现阶段，地方土地出让金已经成为一些地方财政收入的主要来源之一，土地出让金制度的实施在一定程度上推动了城市化建设，实现了土地资源的灵活利用，增加了地方财政收入，然而，其中也必然会带来各种问题，不断扩大的土地出让金财政比重，会加剧地方财政对土地出让金的依赖，从而引发严重的社会矛盾问题。
一、地方土地出让金的主要风险
土地出让金目前已经在地方财政收入中占据较大比重，甚至形成了一种偏好问题，对地方的经济规划建设、社会发展等带来不良影响，形成了如下风险和问题：
1、耕地危机与粮食安全问题
一些地方政府只顾眼前利益，为了增加财政收入，盲目扩大土地出让范围，甚至拓展至城市周边的农用土地，导致农业种植土地面积越来越小，不仅影响了农民的经济利益，也使得人均耕地面积越来越小，影响我国的农业可持续发展，甚至引发粮食安全问题。
2、社会矛盾一触即发
近年来，由于土地出让引发了越来越多的社会矛盾问题，甚至出现了失地农民与地方政府的正面冲突。一些地方行政部门无视土地法律法规，违法征地，非法占用农民耕地，土地违法案件频发，农民的利益受到影响，地方政府也为之付出了巨大代价，不仅造成了土地资源的浪费，也扰乱了社会秩序，影响了社会的安定团结。
3、财政风险日益加剧
土地出让金不同于其他类经济收入，通常为一次性财政收入，没有持续性循环的功能，而且，土地出让金收入也要受到客观经济形势、市场经济规律变化的影响，当客观经济形势发展不利的情况下，土地出让金收入会下降，土地可能贬值，这就意味着土地出让金在地方财政收入中所占比例越大，地方财政就越会受到地方经济发展的影响，从而形成地方财政风险，加剧地方财政危机。
例如：08年经济危机的发生，导致地方土地出让金大幅下降，随后的几年经济形势好转，土地出让金又有回升趋势，这其中地方财政就必然要承受经济波动的压力和负担，甚至可能面临财政危机。
二、地方土地出让金风险管理的科学对策
1、改善地方财政体制
为了维护地方财政收入的稳健增长，首当其冲应创建独立、稳健的地方财税系统。现阶段，由于分税制依然存在缺陷，使得地方行政机构的权限无法有效施展，无法充分发挥边际控制作用，对此需要改革完善地方税体制，积极制定并执行全新的税法规定，在税收管理方面对地方政府进行适度放权，维护其税收独立的地位，加大对税收法制的建设与完善力度，通过创建绩效考评制度来灵活地转移支付资金。
2.建立健全财政转移制度
第一，加强财政转移支付的法规建设。国家应该积极制定并颁布有关财政转移支付方面的法律法规，为“转移支付”提供健全的法律保障。
第二，启动“因素法”来分析转移支付的金额。也就是立足实际，深入、客观地分析影响一个地方收入与支出的因素，对应明确不同地域环境中的转移支付金额。
第三，打造复合型转移支付模式。这其中包括：一般性转移支付、特殊性转移支付等形式，以此缩小不同地域财政收支差距，补充财政收支缺口。
第四，创建绩效考核评估制度。发挥绩效考核的激励作用，以此来监督转移支付资金的流向与使用情况。
3、逐步完善并发展土地出让制度
我国应该积极完善土地出让制度，以此来慢慢改善地方财政土地不平衡出让问题。
第一，改革并发展土地年租制。科学启动土地年租制，以此来推动土地资源的科学利用，增加地方政府在土地方面的经济收益，并促进土地资源的高效、合理利用。
第二，科学发展土地收益分配制度。通过平衡土地收益的分配，来维护各方利益，减少社会矛盾，依照科学的财政制度、税收体制等，来科学协调中央政府与地方政府的土体收益，以此来控制地方的土地收入，从而遏制地方土地的不规则分配现象。
第三，重视补助失地农民。现阶段，地方土地出让金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事业或土地开发建设中，没能有效补偿失地农民的损失，导致失地农民所获得的征地补偿金较少，不仅触犯了失地农民利益，也会拉大程序差距，甚至引发社会矛盾，因此，必须加大对失地农民的补偿力度，土地出让金向补偿金方面侧重与转移，同时，失地农民意味着失去了经济来源，为了保护他们的利益，应为其办理社会保险，并动用一部分土地出让金来解决他们的住宅问题，从而维护城乡之间的平衡发展。
4、改革并完善土地出让金管理办法
要想有效防范地方土地出让金风险，可以从下面几大方面入手：第一，推动土地法制化发展，完善土地出让金体制建设。国家应加大对土地管理的法制化建设力度，通过科学地立法、执法与监督来实现土地的法制化管理，以此来实现土地出让金的公平化、透明化管理。国家与地方土地管理机构应该结合土地出让工作中的具体问题来不断改革并完善土地出让金管理制度，及时解除矛盾、解决问题，积极规范土地出让金的征收，合理规划并分配土地出让金，使之得到充分合理地利用，土地出让金不仅要支持城市建设与发展，也要用来支持“三农”建设，维护实地农民利益。第二，健全发展土地出让金财务核算体系。现阶段，针对于土地出让金尚未形成规范的财务预算体系。国家行政机构与地方政府有必要完善出让金财务核算体系，形成出让预算编报系统，科学编制预算，同时，也要形成规范的会计核算方法，其中涵盖：土地成本核算、票据管理等。加大对土地出让工作的预算，形成科学的预算，加大审批监督，从而维护财政收支平衡。
地方土地出让制度支持了并推动了地方经济建设，促进了城市化发展，然而，地方财政土地出让金偏好也将引发各种社会矛盾和问题，国家必须积极重视土地出让金风险问题，采取措施科学规避风险，维护健康的地方财政管理。
土地出让金再创新高，无疑加重了公众对于土地财政的担忧。与“收”相比，土地出让金的“支”同样值得高度关注。
事实上，在现行的财税制度与土地制度下，很少有办法能够遏制地方政府的卖地冲动。在宏观制度环境难以改变的情况下，最现实和最急迫的问题应是，重新审视现行的土地出让金管理制度，对土地出让金的使用进行更加严格的管理和监督。
支出构成
时至今日，土地出让收入，包括以招拍挂和协议方式出让土地取得的收入(占土地出让收入的80％以上)，也包括向改变土地使用条件的土地使用者取得的收入、划拨土地时取得的拆迁安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被纳入财政预算。
2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金管理。2006年12月，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。
随着2007年《土地出让金管理办法》的实施，土地出让金开始纳入地方基金预算。按照现行政策规定，土地出让收入缴入国库后，市县财政部门先分别按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金，缴纳新增建设用地土地有偿使用费，余下的部分统称为国有土地使用权出让金。这笔资金被限定主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出，以体现“取之于民，用之于民”。
2009年12月，财政部等五部委还就进一步加强土地出让收支管理再次发文。
从2010年开始，财政部公布中央与地方基金预算。由此，公众可以对土地出让金的收支有总体的了解。据2010年5月3日财政部网站公开的2009年全国土地出让收支基本，情况：当年全国土地出让收入为14239.7亿元，土地出让支出总额为12327.1亿元，结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。
数据显示，全国土地出让支出中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重为40.4％；用于土地开发支出1322.46亿元，占比重为10.7％；用于城市建设支出3340.99亿元，占比27.1％；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占比3.5％；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占比1.6％；用于土地出让业务支出86.89亿元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1亿元，占比1.5％；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占比3.9％；用于农业土地开发支出107.25亿元，占比0.9％；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占比9.7％。
“政府花1元钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3元钱。”
信息和监督缺失
尽管如此，从实际情况来看，土地出让金的收支预算仍然缺乏充分的信息和监督。
以北京市公开的2010年地方基金预算收之情况为例，从中可以看到2009年北京市级土地出让金的收支情况。当年北京市级土地出让金收入为299亿元，但土地出让金总额则为930亿元。这意味着大部分土地出让金留存在了区县一级。而这些资金的收支情况，目前还难以从公开的渠道查询。北京也没有列出市级土地出让金究竟花在了哪些地方。
由于土地出让金由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制，造成资金被严重浪费、挪用乃至侵吞，同时土地寻租活动愈演愈烈。
2010年4月，审计署公布的情况就表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。
审计还发现，11个市改变土地出让收入用途56.91亿元。其中：6个市支出39.36亿元，用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设；4个市支出9.68亿元，用于增加政府投资企业注册资本；6个市支出3.26亿元，用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等；7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼、职工住宅等。
此外，部分市县仍然存在违规征地、以租代征土地、违规协议出让工业和经营性用地、土地开发整理项目实施效果不佳等违规问题。
一些地方土地出让金的使用也有“猫腻”。比如，按有关规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10％。但审计署2010年11月公布的审计报告显示，2007年至2009年，有22个城市的提取比例未达到要求，共计少提取达146.23亿元。
外界呼吁，地方基金预算的编制应该更加详细，尤其巨额土地出让金的支出项目更应该详细列出。地方政府不但需要公开每年土地出让金的总额，更要公开土地出让金的用途。地方基金预算编制也应该像一般财政预算那样严格，并接受地方人大和公众的监督。
上海市城市经济学会高级经济师顾海波在接受本刊采访时亦表示，对于土地出让金的支出及用途，目前各方尚只能进行猜测，民众应享有知情权，审计、人大应充分发挥监督作用。如是，“谣言方能止于阳光”。他还指出，事实上，不仅是土地出让金，政府其他资金的使用也存在着类似的严重问题。
谁才是最大受益者
土地出让及增值的受益主体构成也备受指摘。
2009年1.42万亿元的全国土地出让收入中，征地和拆迁补偿、补助被征地农民收入两项支出合计仅为5180亿元；2008年的数据是，土地收入1.0375亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。有媒体据此粗略估算，政府花1元钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3元钱。
各地的情况也不尽相同。北京市财政局新闻发言人孟景伟曾对媒体表示，北京的土地出让收入中有大约20％用于弥补土地开发整理成本；上海市市长韩正表示，2009年上海73％的土地出让收入都补偿给了拆迁户。
产生如此大的差别，很可能是统计口径的问题，因为相关信息披露有限，很难分辨其中的真伪。全国数据应该比较靠谱，也就是大约农民、拆迁户拿到1／3，政府拿到2／3。
当然，这2／3主要用于城市公共建设、廉租房建设、农用地开发等项目了，其中最主要的则是城市公共建设(北京市的例子是，2009年这部分支出占64.6％)。政府像商人一样进行所谓的“经营城市”，又让自己手中已开发的“熟地”进一步增值。
政府依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为唯一的土地出让方；然后，通过拆迁或农地转化，获得土地资源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；通过招拍挂等方式，地产商从政府批发到土地使用权，建成房屋，再次实现土地增值；然后，把批发来的土地以及地上的房屋卖给民众，完成最终销售。
在从地到房的过程中，产生了两次增值，对应着两个最大的获益人：地产商和政府。
以2009年为例，全国商品房销售总额高达4.39万亿元，以行业平均净利润率10％匡算，地产商共从民众那里赚取了4000多亿元。
当然政府赚的也是土地的钱，跟地产商类似，这个钱的来源也在于价差：拆迁、征地前后的土地有巨大的价差。近年来因拆迁而导致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：双方都非常清楚，那不是拆房子，而是抢钱。
在接受采访时顾海波认为，从目前各种信息来看，土地出让金主要还是用在了市政建设等方面，但很多都是“高投入、低产出”，导致资金流失及灰色、腐败等；在保障房等民生投入上则太少。其最大受益者是政府及垄断特权阶层。
关键词：国有土地；收支管理；土地出让
中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0024-02
一、国有土地收支的现状
国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括通过“协议与招拍挂”方式取得的土地出让收入、土地划拨收入、租赁收入和变更补缴收入等。目前，土地出让收入由财政部门负责征缴管理，国土资源管理部门负责具体征收，国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和支出拨付。国土部门将收取的土地出让金存入财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，一定期限（一旬或一月或不定期）将资金划给人民银行国库。支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，由财政部门开具拨款单，国库直接将款项划给收款人。2009—2011年，海南省土地收入入库额占基金收入比例在80%以上，占地方财政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方财政支出比例分别在20%左右。
二、国有土地收支管理中存在的问题
1.通过“汇缴户”集中汇缴入库的方式存在一定弊端。一是“汇缴户”中的土地出让金未完全缴入国库。现行政策规定，土地出让收支应纳入地方政府性基金预算，收入全额缴入国库，但2007—2011年，海南省国有土地出让合同价款和入库金额都会有规模较大的差额。二是不利于土地出让金及时缴库。现行政策规定，土地出让金于十个工作日内由非税收入汇缴专户汇缴入库，但在实际操作中，土地收入入库是根据财政部门需要从商业银行调度资金，有时一个月划拨一笔，第四季度才将资金全部调度入库，有些地区第四季度入库额占比达到全年入库额的50%以上。
2.国有土地支出中土地出让支出中成本性支出占比高，用于农村建设的支出尤其薄弱。国有土地支出大致可概括分为四类：成本性开发支出、① 城市建设支出、农村基础设施建设支出、廉租住房支出。成本性开发支出在土地出让支出中始终占有较高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新农村建设的支出占比不到10%，土地出让金支出中用于农村建设的比重较低。
3.国有土地支出中“其他土地使用权出让收入安排的支出”用途不规范，支出繁杂。根据财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发的《关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（财综[2006]68号）的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“从土地出让收入中支付缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付破产或改制国有企业安置费等支出”。随着近年来土地用途的不断调整，一些在其他支出中所列的项目都已单列出来；目前按财政部《2012年政府收支分类科目》的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“土地出让收入用于其他方面的支出”。但在实际支出时，“其他土地使用权出让收入安排的支出”往往出现金额大、用途不规范且繁杂的情况。2009—2011年部分地区其他支出累计额占土地支出比重达到50%，用途集中在四种类别：一类是归还地方融资平台贷款本息；一类是工程建设；一类是民生类支出；一类是行政类支出，其中：归还地方融资平台贷款本息金额占的比重较大。由于文件规定不明确，地方政府将很多无法在预算支出中列支的项目都在此列支。
4.部分政策规定未能严格执行。能完全落实。如：政策规定要将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，并根据廉租住房建设进展及时核拨所需资金。但海南省廉租房建设支出在土地支出中的占比始终较低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按规定，海南省“按出让总价的3%”计提“国有土地收益基金收入”和按“出让面积53元/亩的20%”从土地出让金中计提“农业土地开发资金收入”，而海南省部分地区没有计提这两部分基金，即使提取基金的地区，很多也并没有足额提取。
三、原因分析
1.配套制度缺位。“[2006]100号”（下称100号文）要求，国土资源管理部门和财政部门应确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付以及确保土地出让收支数据准确无误。但实际工作中，对土地出让收入征管、划缴、报解、入库等具体操作缺乏配套的操作办法；在业务流程及处理中，对各部门的职责分工也没有明确具体要求，基层开展相关工作缺乏指导。
2.部门利益作用。土地出让收入滞留在财政专户，财政部门能够灵活、方便地支配和使用，不会受到国库的监督；同时，大量资金滞留在商业银行，增加了开户行的信贷资金来源。因此，财政部门主观上不愿将专户收入缴库，商业银行为了扩大资金来源，客观上也为财政部门开户及资金收付提供了方便。
3.地方财权事权不匹配。海南财力比较薄弱，属于中央补助的省份，但地方的事权却无所不包，从行政性支出、基本建设支出到近些年逐年加重的民生性支出。在财权和事权不对等的情况下，土地收入成为地方政府财力的重要来源，虽然文件规定其使用范围有严格限制，重点是要在保障被征地农民合法利益的基础上，将富余资金重点向新农村建设倾斜，但2009年以来除了征地拆迁支出外，偿还融资平台的地方债务却成为支出的重点；同时各类民生欠账支出也成为新的刚性支出。从国有土地支出预算科目的变迁中可以看到，2011年新增了“支付破产或改制企业职工安置费”、“教育资金安排的支出”、“棚户区改造支出”、“公共租赁住房支出”和“农田水利资金安排的支出”，从土地支出中安排的支出项目越来越多。
四、建议
1.改革土地出让收入缴库方式，实行资金直接缴库。建议将通过“汇缴户”集中汇缴土地出让收入的方式改为通过财税库银横向联网系统（TIPS）直接缴库，即缴款单位缴款后由经收商业银行直接划转国库，加快土地出让收入的入库速度，防止资金滞留于国库之外。
第二条（适用范围）
本区行政区域内的土地储备、开发、出让、资金管理适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称的土地储备、开发、出让、资金管理是指区人民政府（以下简称区政府）委托区土地储备机构，依据土地利用总体规划、城镇总体规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购的土地，进行储存和必要的基础性开发，并按照供应计划交付出让，同时对此过程中的资金运作进行管理的行为。
第四条（原则）
（一）按照城镇规划、土地利用总体规划、土地供应计划，结合财政收益（用于建设资金的需要）予以储备、开发、出让的原则；
（二）重点发展区域、重点项目优先土地储备、出让的原则；
（三）六类经营性土地使用权实行招标、拍卖、挂牌出让的原则；
（四）合理开发土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原则。
第五条（机构及职能）
区土地储备中心是区政府设立的土地储备机构，在本区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各镇人民政府、市级产业园区对所辖地区按照有关规定实施产业用地前期开发。
第六条（土地储备开发范围）
下列四类土地应当进行储备:
（一）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（二）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（三）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（四）区政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
第七条（管理部门）
区发展计划委员会（以下简称区计委）、区财政局(以下简称区财政局)、区规划管理局（以下简称区规划局）、区房屋土地管理局（以下简称区房地局）、区审计局(以下简称区审计局)等管理部门应按各自职责，做好土地储备、开发、出让的相关工作。
第二章土地收购储备
第八条（储备计划）
凡符合第六条储备条件的土地，由区土地储备相关单位按照区城镇规划、土地利用总体规划和建设需求制订土地储备计划，由区计委、区房地局综合平衡，报区政府批准。
第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）
土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向区计委办理储备地块的前期开发立项手续。
储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向区规划局、区房地局申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由区房地局按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。
建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。
第十条（土地收购的其它规定）
土地收购储备的程序、所需资料、合同及补偿按国家、市、区有关规定执行。
第三章储备土地开发
第十一条（开发方式）
区土地储备相关单位按照规定程序，并根据储备土地的实际情况，在储备土地出让前，实施地上建筑物及附属物的拆迁、平整和劳动力安置等前期开发工作。
用于开发六类经营性项目的土地，区土地储备中心可以在招标、挂牌、拍卖前会同有关部门编制方案，经会审确定后，中标或拍卖竞得人应当按既定的方案实施开发。
用于建设工业项目的土地征用后，可以根据项目建设情况，由各镇人民政府和市级产业园区按照“先通后平、拆建同步”的原则逐步进行土地的前期开发工作。
第十二条（储备土地期间的权利行使）
在建设用地批文载明的临时用地期限内，土地储备相关单位经区规划局批准后可以临时利用储备土地，但不得修建永久性建筑物、构筑物和其它附着物，不得乱搭乱建，不得影响环境；暂时无法安排建设项目、且有耕种条件的原农用地，应当组织耕种。
区房地局可以根据土地供应的需要，提前中止临时利用期限，土地储备相关单位必须按照区房地局的要求交付土地。
第四章储备土地出让
第十三条（出让计划）
区房地局会同区财政局根据区建设发展重点、土地储备资金状况以及对土地出让收益用于建设的资金需求，拟定年度土地出让计划报区计委，经区计委综合平衡后报区政府批准。在区政府批准的年度土地出让计划指标内，由区土地招标拍卖办公室(以下简称区土地招标办)逐步推出地块进行招标、拍卖和挂牌。
土地储备相关单位不得将储备土地用于抵押、转让，或者以其它形式擅自处分储备土地。
第十四条（出让方式）
储备土地的出让，除重点基础设施、科技、教育等公益事业用地及工业用地外，应当公开出让。商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性用地必须由区土地储备中心统一收购或征用后，严格按照有关规定以招标、拍卖、挂牌方式出让。
“款地对应”的工业用地出让，必须报区土地储备中心和区财政局备案后，区房地局方可办理有关出让手续。
第十五条（土地出让基准地价和达标标准）
区工业用地出让价格应按照区政府每年公布的区工业用地基准地价执行，低于土地出让基准价格10％以上的，需报区政府批准决定。
工业用地以项目给土地，用地面积必须在达到区政府规定的投资强度、产出率、容积率基础上再予以立项。
工业用地超过100亩的项目，须报区政府招商引资工作领导小组审批。
第十六条（土地出让的其它规定）
土地出让的信息和招投标、拍卖、挂牌按国家、市的有关规定执行。
第五章土地储备资金管理
第十七条（资本金来源）
区土地储备中心的资本金由区财政注入。
第十八条（开发资金筹措）
区土地储备中心的土地储备开发资金可采用政府财政注入、融资等方式筹措。银行融资的具体运作按照《区人民政府办公室关于转发区计划委员会<区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）>等规定的通知》（金府办[2003]37号）执行。
第十九条(土地出让收入70％成本部分增值资金的分配)
工业性土地出让收入全部返还各镇；六类经营性用地出让收入中，超过收购、开发、储备成本的增值部分，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。区分得部分，由区财政局按有关标准和实际需要安排区土地储备中心年度正常支出经费，同时按一定比例（具体由区财政局根据实际按年确定）安排区土地储备中心注册资本金（或发展资金），其余部分全部上缴区财政。
第二十条（土地出让收入中30％出让金部分的分配）
土地出让金，由受让单位按规定全部缴入市财政后，扣除上缴中央财政5％、轻轨交通建设费3％、土地部门管理费2％和上缴市财政分成部分后，在区财政所得的部分中，属工业性用地的，区与镇按1：9比例分成，即区财政得l，镇得9；属六类经营性用地的，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。
第二十一条（工业区政策）
土地出让金及土地收益区实得部分全额纳入市级工业区专项发展资金。市级工业区专项发展资金有关享受市级收入部分，根据市有关工业区的文件规定执行。专项发展资金管理办法另行制订。
第二十二条（一城九镇政策）
枫泾镇“一城九镇”规划区内的工业用地和六类经营性用地土地使用权出让收入(包括市财政返还的土地出让金)，根据《关于市促进城镇发展试点意见实施细则的操作办法》（沪计区县[2002]009号）的精神，全部列入“一城九镇”建设专项资金，用于枫泾镇开发建设。
第二十三条（资金运作机构）
区土地储备中心负责对贷款资金的管理、六类用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。其他职能机构负责所辖区域内工业用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。
第二十四条（财政监督管理）
区财政局负责对贷款资金的使用和前期开发成本、土地出让收入进行监管和审核，对土地收益进行分配和使用的监督管理，同时负责监督区土地储备中心和用款镇或单位按规定偿还贷款及支付利息。
（一）对市财政返还的土地出让金，设立专户管理，按规定用途和区政府指定项目编制支出预算，确定专人负责，严格专款专用，建立专项资金评估制度，确保资金的使用效益。
（二）所有土地出让收入70％部分，一律由受让单位按合同规定缴入区土地储备中心对应账户,土地行政管理部门凭区土地储备中心出具的完备凭证办理权证手续。区土地储备中心按区政府《关于加强预算外资金管理的实施意见》（金府[2003]29号）的要求,及时足额缴入区财政局土地出让收入专户，连同各镇及市级工业区分得的土地出让金实行收支两条线管理，并由区财政局会同区土地储备中心，根据用款单位履行协议情况进行分配或下拨。
（三）对2003年9月30日以前由区房地局管理的涉及土地方面的收益结余及往来账务进行清理结账，其实际结余部分，由区房地局说明情况，经区政府审定后，一次性缴入区财政局土地收益专户，实行统一管理和统一安排使用。
第二十五条（资金运作程序）
为使开发资金正常运转，土地使用权出让收入的资金，用自有资金开发的，对合同出让总额的70％部分，在资金缴入区财政收支两条线专户后，即进行核实、分配和下拨；通过区土地储备中心贷款资金开发的，由区土地储备中心会同用款单位，根据《区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）》（金府办[2003]37号）的要求，安排偿还贷款，并实施贷款使用和还本付息的管理。
各镇及市级工业区土地使用权出让收益的分成所得部分，由区财政统一管理，建立土地开发偿债基金和基础设施建设基金，实行专款专用。需用款时，由各镇财政和市级工业区按照规定用途和用款理由提出申请，区财政核实后下拨，并实行跟踪管理。
第二十六条（专款专用）
按照区财政专户统一核算的要求，土地使用权出让收入的使用必须严格按照上级和区政府规定的范围和程序审批，任何单位和部门不得擅自截留或移作他用。出让土地使用权收入属于国有财政性资金，由区、镇两级政府实行分级管理，并由区、镇财政部门负责实施。
第二十七条（审计监督）
区审计局负责对土地储备、开发、出让的资金运作和管理进行全过程审计监督。
第六章相关责任
第二十八条（土地征而不用的处置）
本区各类建设用地“征而不用”，即自办理土地征用、出让手续批准之日起，该建设用地范围内厂房、办公楼、商品房等主体工程(不包括围墙、门卫室等附属建筑物)，未开工建设时间超过一年和二年的，区房地局应当依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定，根据不同情况，可以分别作出征收土地闲置费、直至无偿收回土地使用权等处罚。
第二十九条（土地征多用少的处置）
对“征多用少”，即用地规模大于建设规模的项目，区房地局依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，在会同区计委、区规划局等部门会审基础上予以调整，核减用地规模，在退还有关费用后由区政府收回土地使用权，并委托区土地储备中心储备、开发。
第三十条（未达标的处置）
一般工业项目用地未达到区政府规定的投资强度、产出率和容积率标准的，或原承诺的投资和产出未达标的，其地价优惠部分在享受区财政扶持补贴时予以扣除，或者补齐地价、收回土地。
第三十一条（资金违规使用责任）
按照“专款专用、款地对应”的管理原则，区土地储备中心会同区财政局负责监督所贷款项用于对应的土地储备开发，融资对应土地不得作其他抵押。贷款、土地挪作他用的，相应损失应当在其帐户中核减，并追究领导责任，给予行政和经济处分。
第三十二条（违纪违法人员的责任追究）
相关工作人员、，造成重大损失的，或利用职务便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。
第三十三条（纠纷处理）
有关土地收购储备、前期开发利用、出让中出现纠纷的，争议双方可在合同（或协议）中约定的仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提讼。
第七章附则
第三十四条（负责解释）
本办法由区房地局、区财政局、区计委分别按相关职责负责解释。
我公司于1996年，在郊区征用了农民的20亩土地，当时公司房地产管理局签订了土地出让合同。按照合同的约定，公司将土地出让金全部交齐后，取得了国有土地使用权证，并将该土地上的房屋办理了房屋所有权证。现在我公司准备将该土地和土地上的房屋转让给另一家公司，请问如何依法办理有关转让手续?
解答：
从你公司反映的情况，该土地和土地上的房屋手续齐全，具备转让条件。只要双方协商一致达成协议，按照我国《城市房地产管理办法》和建设部《城市房地产转让管理规定》的要求，办理相关的手续，就可以依法转让。具体方法：
一、签订书面的房地产转让合同，该合同应当包含以下内容 1． 房地产权属证书名称和编号； 2． 房地产座落位置、面积 及 界限； 3. 土地宗地号、土地使用权取得的方式及年限 4． 房地产的用途或使用性质； 5. 成交价格及支付方式； 6． 房地产交付使用的时间； 7． 违约责任。
二、向房屋所在地的房地产管理部门申报权属登记
1． 房地产转让合同签订后90日之内，转让方可持房地产权属证书和相关的合法有效的证明、房地产转让合同等文件到房地产所在地的房地产管理部门，提出申请、申报成交价格。
2． 房地产管理部门对提供的文件进行审查，在7日内作出是否受理申请的书面答复。如果7日内未作书面答复的，视为同意受理。
3． 房地产管理部门核实申报的成交价格，根据需要对转让的房地产进行现场查勘和评估。
4． 按规定缴纳有关税费。
5． 房地产管理部门变更房地产权属登记，核发房地产权属证书。
三、有下列情况的房地产不得转让
1． 以出让方式取得土地使用权的，没有交齐土地出让金、没有取得土地使用权证书的；房屋已经建成，但没有取得房屋所有权证书的。
按照出让合同约定，进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25％以上，才具备转让条件；属于成片开发土地的，依照规划对土地进行开发建设，必须完成供排水、供电、供热、道路交通、通信等市政基础设施、公用设施的建设，达到场地平整，形成工业用地或者其他建设用地的条件，才具备转让条件。
2． 经司法机关和行政机关依法裁定，决定查封或者以其他形式限制房地产权利的。
3． 被依法收回土地使用权的。
4． 共有房地产、未经其他共有人同意的。
5． 房地产权属有争议的。
关键词:土地储备土地出让收入土地储备资金融资
目前，国务院、财政部对土地出让收入实行了严格的收支二条线管理，但有些地方政府未按照[2006]100号、财综[2006]68号文件建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，对土地储备资金的拨款历年没有下达明确的预算金额或指标，也没有明确的土地出让收入分配政策，土地储备机构（以下简称土储机构）只能按实际拨入的土地储备资金确认“财政拨款收入”。有些地方财政部门返还土地出让收入往往时间滞后，土储机构通过账面确认的“财政拨款收入”不能真正展示土储机构的还款能力，且无法确认未返还部分尚有多少能形成储备资金，即土地全成本核算在土储机构，而对应的土地出让收入作为土储机构贷款的主要还款来源在财政部门核算，在上缴财政前，却不属于土储机构的土地储备资金。土储机构设置土地储备资金账套进行核算时，为了向银行展示其整体的还款能力，主要有以下两种处理方法：其一是预测财政应返还额度，其二是将“土地出让收入”全额确认收入。
一、预测财政应返还额度
土储机构在土地使用权转让交易成交确认后，按一定方式（如：前期成本+土地出让收入×1%+土地出让收入×5%）确认“财政拨款收入”，同时挂列“财政应返还额度”科目借方，待实际收到财政部门拨付的预算资金后，冲减“财政应返还额度”。由于部分地方财政部门未安排上述预算资金，实际返还的金额也远远小于土储机构确认的金额，且往往时间滞后，导致土储机构虚列“财政拨款收入”。
上述做法不符合《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号) “第四条土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。”及《土地储备资金会计核算办法（试行）》第4001号科目 财政拨款收入“一、本科目核算当期财政部门拨付的土地储备资金。……三、财政拨款收入的主要账务处理如下：（一）土地储备机构收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记‘银行存款’等科目，贷记本科目。采用财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记本科目。”和第1004科目 财政应返还额度“一、本科目核算实行国库集中支付的土地储备资金年终应收财政下年度返还的资金额度。”的规定。
二、全额确认土地出让收入
土储机构按下列方式进行会计核算：
A、收到竞买保证金
借：银行存款
贷：其他应付款―竞买保证金
B、签订成交确定书
借：应收账款―XX开发商
贷：主营业务收入
C、成交后上缴竞买保证金入国库
借：利润分配―上缴财政专户款①
贷：银行存款
D、同时：
借：其他应付款―竞买保证金
贷：应收账款―XX开发商
E、开发商上缴国库剩余地价款项，将缴款书交收储中心
借：利润分配―上缴财政专户款②
贷：应收账款―XX开发商
F、收到财政拨款：
借：银行存款
贷：财政拨款收入
月末：
G、将收到的地价款视为利润全额上缴财政：
借：主营业务收入
贷：利润分配―应缴财政专户款③=①+②
H、将财政拨款视为上级返回利润
借：财政拨款收入
贷：利润分配―储备资金④
I、结转交付项目成本
借：利润分配―储备资金⑤
贷：交付项目支出
上述办法的好处为：
（1）有效地避免了无依据确认“财政应返还额度”、“财政拨款收入”的问题，使账面资产水平更真实合理；
（2）向银行办理贷款时，要以“土地出让收入”作为主要还款来源，因此从土地出让收入、开发成本全貌反映土地相关收支水平（包括土地出让收入由财政进行的最终分配，即不返还部分视为利润上缴），能更好地适应贷款融资的要求。
但是此种做法仍有不妥之处，主要为：
（1）仍然与《土地储备资金财务管理暂行办法》相抵触，《土地储备资金财务管理暂行办法》主要精神就是土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。
（2）根据国有土地使用权出让收支管理的相关规定，市财政部门负责土地出让收入的管理，土储机构为执收单位，因此，土地出让收入的核算主体应为市财政部门，如土储机构也将其纳入核算范围，则会存在“会计主体”不明的问题。
另外，对于应缴未缴的“土地出让收入”，实质为负债性质，但上述核算方法账面上反映为“未分配利润”，无法以负债形式反映。
三、我们的观点
(一)区分土地储备资金收入、土地出让金收入，正确核算土地储备资金的收入
土储机构应向市财政部门申请，早日完善“土地出让收支预算”，明确土地出让收入的分配政策（建议参考银发[2003]121号文“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。”的要求制订分配政策），落实每年取得的土地出让收入中能有多少额度返还土储机构，即能真正成为土地储备资金的额度（明确预算额度）。年末按财政部门最终预算确认“财政拨款收入”，年终时如确有应收财政下年度返还的资金额度，按该额度确认“财政应返还额度”余额，如与“财政应返还额度”账面已计列余额有差异，应将该差异原渠道冲回。
平时不使用“财政应返还额度”科目，在收到财政部门拨付的土地储备资金时，借记“银行存款”等科目，贷记“财政拨款收入”；财政直接支付的方式支付收储支出时，借记‘收储项目’、‘待摊支出’等科目，贷记“财政拨款收入”。年底只有当财政部门在预算内安排土地储备资金尚有余额时，收储中心才能将其作为土地储备资金来源，使用“财政应返还额度”科目确认“财政拨款收入”。
(二)分账核算
依据《土地储备资金财务管理暂行办法》第五条“土地储备资金来源于下列渠道：(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;(三)土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;(五)上述资金产生的利息收入。”的规定，地价款（土地出让金）和竞买保证金（退回竞买人、或抵顶地价款）在上缴财政前，不是土地储备资金，因此土地市场交易过程中收到的竞买保证金、土地出让金收入的执收、土地出租收益应该与土地储备资金的收支实行分账核算。
土储机构可在事业经费账套（或单独设账套）核算上述代收代缴款项。在宗地挂牌成交确认时，按成交价全款列账，即：借记“应收账款”，贷记“应交财政专户款”；中标单位上缴财政地价款时，土储机构依据银行回单列账，借记“应交财政专户款”，贷记“应收账款”；收竟买保证金时,借记“银行存款”，贷记“其他应付款”；成交后保证金抵地价款时，借记“其他应付款”，贷记“应收账款”，同时，借记“应交财政专户款”，贷记“银行存款”。
(三)报表转换
在土地出让收支预决算管理制度未能健全之前，可以通过转换会计主体的形式来总体反映土储项目贷款的还款水平，即土地出让收入水平。土储机构作为市政府的一个事业单位，负责土地一级市场的开发、整理和储备工作，其贷款行为也是政府融资的一部分，其还款来源主要是“土地出让收入”，鉴于土地出让收入的管理在财政部门，而土储项目的成本在土储机构，利用存量土地融资作为政府融资的一部分，可由二个部门联合进行。即土储机构严格按《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》的要求进行核算，专款专用、分帐核算；向银行贷款时，可由财政部门出具一份关于“土地出让收入”的收支报表。在此报表中，用于非土地储备的资金，按照相关性和重要性原则，可统一归属于上缴财政项目。
由于宗地挂牌出让时，土储机构与竞买人签订成交合同，因此“土地出让收入”收支报表可由土储机构代编。土储机构代编“土地出让收入”收支报表时，可利用核算代收代缴地价款、竞买保证金的账套。
“应交财政专户款”贷方年累数为“土地出让收入”收支报表的收入数，明细项目宗地号与应收账款开发商一一对应。
“应交财政专户款”借方年累数为“土地出让收入”收支报表的支出数，如果该支出数大于土地储备资金报表的收入数，表示地方财政部门将实际收到的地价款一部分作土地储备资金安排预算下达给土储机构，其他的地价款作其他用途安排预算支出。
“土地出让收入”收支报表经财政部门确认（或报备案）后，与土储机构的土地储备资金报表进行合并。
关键词：地方政府 债务管理 风险防范
近几年来，随着经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，地方政府为加快推进地方城市基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利、学校基础设施建设等重点项目投资建设力度；通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会快速发展。但是，举借地方政府性债务的同时，也带来了地方财政风险。如何加强政府性债务管理，有效防范地方财政风险，已成为当前政府及相关部门需要研究的一个重要课题。
一、我市地方政府性债务资金使用成效
我市政府在自身财力有限的情况下，通过举借政府性债务，为经济社会发展筹集资金，在加强基础设施建设、加快经济社会发展等方面发挥了积极作用，取得了较好的成效。
（一）缓解了财政支出压力、取得了良好的社会效益
截止2013年6月，我市政府性债务余额36.11亿，主要投向用于城市基础设施18.88亿、廉租房、公租房等保障性安居工程建设2.6亿元，交通路网建设7.75亿、水利、安全饮水建设1.91亿元。科教发展2.11亿元、其他建设1亿元。一定程度上缓解了收支矛盾，为我市城市化进程、推动产业转型升级、美化城乡环境、改善农村落后面貌起到了积极作用，为全市经济社会发展注入了新的动力。 （如表1表2）
（二）地方政府性债务管理制度有所完善、债务资金收支的监督管理得到加强
政府先后出台了《市人大常委会关于规范政府性项目贷款列入财政预算的管理办法》，《市人民政府办公室关于印发政府性债务管理实施方案（试行）的通知》、《市关于印发政府性投资公司财务总监管理暂行办法的通知》和《市人民政府关于要求将2010年贷款计划列入市财政综合年度预算的报告》等有关政府性债务管理的文件，成立了政府性融资管理领导小组，政府性债务具体归口市财政局统一管理，并按照财政部部署，完善了地方政府性债务统计报告制度，实行债务报表的月报、季报和年报。同时完善政府性债务偿还机制，按照年初政府性债务余额的3-8%比例建立了偿债准备金，2011年、2012年从土地出让金中分别安排了5000万元偿债准备金。同时编制政府性债务年度收支计划，在经批准的当年举债控制额度内举债，自求平衡。
（三）实行债务计划动态管理
动态掌握各举债单位的政府性债务收支执行情况、债务规模和结构、债务资金投向及每笔银行贷款还本付息时间和金额等情况，并加强资金的跟踪监督。
二、地方政府性债务管理存在的主要问题
（一）缺乏长期有效的偿债机制，偿债资金筹集困难
政府及部门单位融资的积极性很高，但仍未建立完善的偿债资金的筹集机制，偿债资金来源不确定性因素多。虽然目前已建立了偿债准备金制度，但是相对于现有债务规模而言，偿债准备金数额偏小。预期偿债资金来源不稳定，造成到期债务的还款保障能力不足，可能引发政府信用风险。
（二）缺乏完善的债务管理协调机制，造成部分资金和项目实施脱节
虽然出台了地方政府性债务管理办法和制度，但仍缺乏完善的债务管理协调机制对项目和资金管理进行统一协调指挥。由于项目的不确定性对地方政府性债务建设项目的投资总额、资金来源、用款时间等影响，导致政府性债务收支计划的资金难以安排。
（三）债务偿还对土地出让收入的依赖依然较大
存在一定风险。目前我市政府性债务偿债资金除行政事业单位一小部分资金由预算内安排外，其他大型公益性项目偿债资金主要依靠土地出让收入。据统计， 2012年我市政府性债务26.78亿元，其中以土地出让金收入为偿债资金来源债务余额有19.24亿元，占比71.84%。当年土地出让金收入总额8.75亿元，以土地出让金收入以偿债资金来源的当年负有偿还责任的本金和利息6.79亿元，占土地出让金收入的77.64%。随着国家对土地价格和房地产市场调控的深入，用土地担保、抵押形成的政府性债务，将面临一定的风险。
（四）部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强
2012年底，我市7家融资平台公司中，有5家年末资产中存在不能或不宜变现的资产90345.05万元，占其总资产的18.53%；有2家公司2012年度出现亏损；融资平台公司自身偿债能力不足。上述平台公司基本上自身无经营收入，其中4家公司账面反映2012年无主营业务收入，3家公司的收入为市财政拨入。2012年融资平台公司偿还的债务本息39645.44万元中，基本上以举借新债偿还。
通过信托、融资租赁、回购（BT）等方式形成的政府性债务规模大、融资成本较高，增加了偿债压力。2011年以后通过信托融资等非银行金融机构融资形成49330万元，通过回购（BT）方式实施项目建设形成48474.8万元，通过融资租赁形成16958.47万元，合计114763.27万元，占2011以后形成的债务余额160927.86万元的71.31%。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且融资成本普遍高于同期银行贷款利率。通过上述融资方式形成的债务余额中，融资年利率在10%以上的债务额达81863.27万元。
三、加强地方政府性债务管理的建议
坚持“控总量，调结构，降成本”的原则，积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远与眼前的关系，规范融资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高债务资金使用效率。把地方政府债务的举借和筹措、平衡和协调、债务资金的使用和归还、债务项目的规划和管理等，纳入一个比较规范化的管理轨道之中。
（一）合理控制地方政府性债务规模，建立债务清理偿还机制
把地方性政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债务偿还能力相适应的水平上，切实履行好地方政府性债务归口管理职责，合理确定政府举债规模；同时完善债务偿还机制，多渠道充实偿债准备金；按年初政府性债务余额的3-8%比例筹措，主要来源：从土地出让总价款中按一定比例提取的资金；每年财政预算内安排资金；财政周转金清理回收的资金；处置国有资产收入；健全债务风险预警机制，提高政府财政运行透明度，努力防范财政金融风险。
（二）积极推进地方政府性债务管理制度建设，完善政府性债务监管机制
坚持量力而行、量入为出、收支平衡、突出重点的原则，在财力允许的范围内，按轻重缓急合理安排使用资金。强化风险意识，严格执行债务收支计划，优化财政支出结构，提高资金使用效益。根据当地经济社会发展水平、可用财力及债务状况，研究设置科学合理的债务风险预警指标；设定负债率安全线为10%、偿债率警戒线为15%、债务率警戒线为100%，使债务增长速度低于全市GDP及地方可用财力的增长。妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，政府性投资建设项目要着重把握项目的有效性，选择能有效推动经济发展、促进民生、扶持企业的社会公益性项目，在努力提高项目资金使用效益的同时，追求社会效益最大化。
（三）完善政府偿债资金筹措渠道，逐步将地方政策债务收支纳入预算管理
政府应将偿债资金支出纳入预算管理，编制偿债计划。对政府或财政部门借款的，将每年需偿还的资金纳入一般预算和基金预算，确保按期偿还；明确偿还政府性债务来源，对经营性建设项目举债的，将建设项目纳入使用后的收益纳入财政监管，确保经营收益用于偿还政府性债务。
（四）妥善化解存量债务，严控新增债务
通过预算安排偿债资金，“过紧日子”消化存量债务，杜绝超财政承受能力“上项目”，有保有压；既要制止不规范的融资行为，又要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，避免因融资平台公司资金链断裂，出现不能偿付到期债务的“半拉子”工程现象。针对乡镇债务，要督促乡镇制定具体的债务偿还计划，落实奖惩措施，提高乡镇化解旧债的积极性，严防新增债务。
参考文献：
[1]楼继伟.中国政府间财政关系再思考，―北京：中国财政经济出版社，2013.1
[2]黄燕芬，邬拉.化解地方政府债务的政策建议[N].中国社会科学报（2011.8.2）
关键词：建设用地集约利用潜力；城镇利用强度；农村居民点整理
中图分类号： F301.3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-12-0060-2
上轮土地利用总体规划实施以来，随着工业化、城镇化的快速推进，各项建设用地快速扩张、粗放利用的现象十分突出，建设占用耕地普遍超过预期控制指标。自1986年我国开展第一轮土地利用总体规划以来，对建设用地集约利用研究主要集中在对存量建设用地的集约利用现状评价和潜力分析[1]上。本研究尝试从土地利用总体规划的角度，以广西宾阳县为例，对建设用地集约利用潜力测算进行实证研究，并根据宾阳县建设用地集约利用潜力来源，提出相对应的集约利用挖掘途径，以试图为提高我国土地利用总体规划的科学性和实用性，为建设用地集约利用潜力开发提供一定的理论和方法支持。
1 建设用地集约利用潜力内涵
1.1 建设用地集约利用潜力内涵
建设用地集约利用潜力是一个学术界争议很多的概念。综合来说建设用地集约利用潜力是一个相对概念，是建设用地利用过程中如何最大化发挥其经济、社会、生态等价值的一个过程，具体潜力的测算是相对的，与特定的生产关系和社会经济发展水平有关。
本研究从土地利用总体规划的角度出发，以宾阳县为例，笔者认为县域建设用地集约利用潜力等同于城乡建设用地的集约利用潜力，即城镇工矿用地集约利用潜力和农村居民点整理潜力。
1.2 建设用地集约利用潜力测算的一般方法
在土地利用总体规划中，测算建设用地集约利用潜力常用的一般方法主要有人均指标法、调查法等、定性分析定量测算法。
1.2.1 人均指标法人均指标法依托于建设用地的国家标准，它是现状建设用地与国家规定的人均建设用地标准所形成的理论用地面积的差值。如计算公式（1）所示:
S = S0- Bi・P0 （1）
式中，S :建设用地集约利用潜力；
S0:现状建设用地面积；
Bi:第i级人均用地标准；
P0：现状人口数据。
1.2.2 调查法 调查法又分完全调查法和抽样调查法。完全调查法是指对研究区域内的闲置、批而未用、废弃工矿等建设用地进行地毯式调查，将调查的结果汇总即为集约利用潜力；抽样调查法则是选取能代表研究区域内建设用地闲置浪费情况的典型乡镇或行政村作为样点，调查建设用地内部闲置浪费的土地面积，计算出土地闲置率，以此测算建设用地潜力。如计算公式（2）所示:
S = S・a （2）
式中， S:现状建设用地；
a:土地闲置率。
1.2.3 定性分析定量测算法 定性分析定量测算法是指通过对影响建设用地集约利用的自然、社会、经济、文化等因素进行定性分析，将建设用地潜力区域按照不同的集约利用模式划分成不同的潜力等级或者分区类型[2]，进而采用相应的数学方法进行测算，如依据建筑容积率、社会投资能力等测算建设用地集约利用潜力。
2 案例研究――宾阳县建设用地集约利用潜力研究
2.1 宾阳县概况
宾阳县位于广西中南部，南宁市东北部，地处北纬22°54′-23°37′与东经108°32′-109°15′之间。县域地貌类型以中低山丘陵为主，自然资源丰富，人文自然景观众多，是传统的农业大县；交通便利，经济发展迅速，商贸流通业发达，在广西经济发展中起着承东启西，南北交流的重要作用；近年来城镇化发展迅速，城镇主要沿主要干线公路布局，农村居民点在中部和背部山前平原区相对集中，其余零星布局。行政辖区总面积 230849.27hm2，其中建设用地15741hm2，占土地总面积的比重为6.68%。2005年县域总人口约99.76万，其中城镇人口23.94万人，城镇化率为24%。
2.2 城镇工矿用地集约利用潜力
对于宾阳县城镇工矿用地集约利用潜力的实现拟从两方面来考虑，一是存量独立工矿用地集约利用潜力；二是城镇用地强度集约利用潜力。
2.2.1 存量独立工矿用地集约利用潜力 存量独立工矿用地集约利用潜力是由于市场发育不完善和政府失灵造成的，其存在的根源是绝对的[3]，可以通过实地调查加以确认，拟采用调查法对其进行测算。依据宾阳县“三项整治”调查结果显示，宾阳县存量独立工矿用地集约利用潜力主要来源于独立选址工业用地中的闲置地，闲置总量为144.46hm2。规划期，若将这些闲置独立选址工业用地都充分利用，存量独立工矿用地集约利用潜力为144.46hm2。
2.2.2 城镇用地强度集约利用潜力 城镇用地强度集约利用潜力与城镇规模、结构、布局和经济社会发展水平有关，所表示的潜力是相对的，是在特定社会生产力发展水平下的一个理想值。因此，本研究认为宾阳县城镇用地集约利用潜力测算，可将人均指标法和容积率法两种方法测算的结果加权平均，得到的结果更加接近真实值，更能体现规划的科学性和可操作性。
（1）人均指标法。宾阳县2005年城镇用地2004.21hm2，人均城镇用地79.37m2/人，处于《城市标准》规定的人均建设用地Ⅱ级标准水平（详见表1）。
2005年宾阳县城镇人口25.25万人，规划期，宾阳县城镇用地强度集约利用潜力若依照Ⅱ级标准值下限75.1m2，根据公式（1）测算，结果可以节约用地约107.93hm2。即按照人均指标法测算，规划期宾阳县城镇用地强度集约利用潜力为107.93hm2。
（2）提高容积率法。城镇用地集约利用潜力按照提高建筑物容积率计算，反映的是通过对低效利用的城镇用地进行追加投入，从而提高单位城镇用地产值的集约利用过程。如计算公式（4）所示：
S=S0×（Ri- R0）/ R （4）
式中，S ：为潜力规模；
S0：为现状城镇用地面积；
R0：为现状城镇用地平均容积率；
Ri：为达到合理集约利用水平时的容积率。
相关调查分析显示，宾阳县现状城镇用地平均容积率为0.54[4]。随着宾阳县经济的快速发展，参考《南宁市宾阳县城市总体规划（2005-2025年）》的功能定位及发展要求，研究认为，规划期内，宾阳县城镇用地通过更新改造平均容积率达到0.57是可行的。据公式（4）计算，可得集约利用潜力规模约105.48hm2。
（3）城镇用地强度集约利用潜力。城镇用地强度集约利用潜力取人均指标法和提高容积率法测算结果加权平均值，为106.7hm2。
2.2.3 城镇工矿用地集约利用综合潜力 综上所述，规划期，宾阳县存量独立工矿用地集约利用潜力为144.46hm2，城镇用地强度集约利用潜力为106.7hm2，那么城镇工矿用地集约利用潜力则为251.16hm2。
2.3 农村居民点整理潜力
农村居民点用地整理潜力是相对于一定的土地整理标准而言的潜力，受到研究区域社会经济、资源禀赋、政策以及社会文化等多种因素的制约。
目前，我国测算农村居民点整理潜力的方法较多，各有优略。为了保证规划的科学性和可操作性，本研究拟采用调查法和基于社会投资能力的定性分析定量测算法测算其整理潜力。
根据《宾阳县土地整理复垦开发规划（2001-2010年）》实地调查，宾阳县农村居民点整理潜力为1052hm2，预计新增耕地241hm2。多方综合，确定规划期宾阳县农村居民点用地整理潜力基于全社会投资能力的测算公式，如计算公式（6）所示：
（6）
式中：Y――整理潜力；
C――土地出让金纯收益；
t――新增耕地每公顷投资
a――新增建设用地有偿使用费
b――耕地开垦费
2.3.1 土地出让金 根据财政部、国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知（财综[2004]49号）精神，各省市、自治区土地出让金用于土地开发的比例为土地出让金平均纯收益的15%。根据宾阳县近几年土地出让金收益情况，预计到2010年土地出让金平均纯收益约1.18亿元，到2020年约3.55亿元。
2.3.2 新增建设用地有偿使用费 《土地管理法》规定，新增建设用地土地有偿使用费专项用于农业土地开发。根据全国新增建设用地有偿使用费标准及等级，宾阳土地有偿使用费征收标准为10元/m2，按照新增建设用地土地有偿使用费地方留成规定，地方可留用70%。
2.3.3 耕地开垦费 根据《广西壮族自治区耕地开垦费征收使用管理办法》规定，宾阳县征收标准为12元/m2。
2.3.4 新增耕地每公顷投资 根据宾阳县农村建设用地整理的经验，新增耕地每公顷投资额约75万元。
综上所述，2005-2010年全县农村居民点可整理潜力为31.61hm2，通过整理后净增耕地24.62hm2；规划2005-2020年全市农村建设用地整理总面积95.09hm2，通过整理后净增耕地74.08hm2。如表2所示：
表2 宾阳县农村居民点整理现实潜力目标 （单位：hm2、%）
2005-2010年整理潜力 2005-2020年整理潜力
待整理面积 增加耕
地面积 增加耕
地系数 待整理面积 增加耕
地面积 增加耕
地系数
建设用
地整理 31.61 24.62 77.90% 95.09 74.08 77.90%
3 建设用地集约利用挖掘途径
3.1 建立土地储备制度，盘活存量建设用地
当前，宾阳县土地市场建设尚不完善，大多数工业用地出让仍以市场化程度较低的协议出让方式为主，土地的社会价值没能完整体现，开发商以较低的价格获得土地，刺激了工业用地粗放利用的行为。所以要加强土地市场建设，提高土地资源配置中市场机制的作用份额。制定科学的年度供地计划和宗地供应方案，对上述储备土地以招、拍、挂的形式进行公开出让，使出让土地尽可能与真实值接近，促进建设用地的集约利用。
3.2 推进旧城改造和农村居民点整理
旧城区建筑容积率低，农村居民点布局分散是建设用地低效利用的主要表现形式之一，在土地管理制度相对薄弱的广大农村，制定完善的政策措施和加大资金投入，建立鼓励农村土地整理的激励机制，对农村居民点进行综合整治。
3.3 提高工业用地投入产出率，进一步提高工业项目用地标准
根据县域经济发展状况及土地集约节约利用目标，对工业项目用地标准一般每两年调整一次，不断提高工业用地的投入产出率。同时，积极鼓励企业对现有工业项目加大投资力度，提升生产技术水平。对原出让或划拨的存量工业用地，在符合城市规划、不改变原有用途的前提下，经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合自治区、南宁市规定，其增加建筑面积部分不再补缴土地出让金。建立工业企业效益评价机制，对土地利用效益突出的企业予以奖励，对土地有闲置情况的企业不能享受相关优惠政策。
参考文献
[1] 吴玉玲，曲福田. 中国城市土地集约利用的影响机理：理论与实证研究[J]. 资源科学,2007,29(6):106-112.
[2] 林坚，李尧.北京市农村居民点整理潜力研究[J].中国土地科学，2007,(1):59-65.
[3] 刘琼，欧名豪.城镇建设用地潜力形成机制及内涵分析[J].南京农业大学学报,2007,7(2)：64-68.
关键词：土地资源 利用 盘活方法
国有企业土地基本为科研划拨土地，因为其土地性质的制约，加上企业自身生产、变更等原因，导致许多企业都存在了不同程度的闲置土地资产。清理闲置土地、盘活利用土地，已经成为企业的一项重要工作。
一、土地资源管理原则
依据国家相关法律规定：划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押需满足下列条件：经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。
（一）划拨土地抵押
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定： 未经批准、未办理土地出让不得抵押；
《城市房地产管理法》规定：房屋抵押，土地随同房屋共同抵押，抵押权实现是，从拍卖价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿。
（二）划拨土地出租
《划拨土地使用权管理办法暂行办法》规定：未经批准、未缴纳出让金、未取得土地证，不得出租划拨土地使用权。
《中华人民共和国城市房地产管理法》规定：以划拨形式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租，。应将租金中所含土地收益上缴国家。
（三）划拨土地用途改变
《中华人民共和国土地管理法》规定：确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
二、出让用地
出让是指土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权，具有以下几点特点：
（一）出让国有土地使用权直接依法律的规定原始取得；
（二）出让国有土地使用权的取得性质为有偿和有期限；
（三）出让国有土地使用权在存续期间内其权能近似于所有权。
三、206所土地资源汇总及现状
汇总表如下：
四、206所土地资源盘活的探索和思考
（一）转让变现
原则上划拨土地是不允许直接进行转让，但经过批准（土地局、人民政府等），可在土地有形市场公开交易，并由买卖方按市场价补交土地出让金。
优点：程序简单；政策风险小。
缺点：获利少，以现状用途转让市场需求小。
目前土地证号为《国用（2007）第1号》、土地证号为《长安国用（97）第268号》这两宗土地目前闲置，并且，根据目前的现状：前一块地面积小、靠路边、东西长几十米，南北最短的地方3米多，并且南面为深坑，地面上均是村民种的树；第二块地在长安区太乙宫，原为我所试验用，现在已经闲置。单位重新利用这两宗土地的困难比较大，可考虑此方法，如果有意向买方，我单位先向集团公司提交申请，得到集团批复后，可再向航天管委（土地局、规划局）等部门提交申请（这个过程可由买方协调），待政府批复后，可按当初约定价格出让，土地出让金由签订的合同中规定的一方支付。按这种方法，可将这两块闲置土地变为现金收入，但土地资源就会减少。
（二）以土地对外投资或合作开发
如果企业拥有土地用途含住宅或办公（工业），则此种模式可以考虑。一般考虑合作开发。一方出资，一方出地的模式。以土地出资的一方通常不参与日常的经营、管理、决策，仅以土地出资为限，不承担其他任何责任，按双方约定的方式分配利润。该种合作方式双方的权利义务关系明确，对双方来说风险相对较小，容易取得预期的合作效果。
上面涉及的两块土地：土地证号为《国用（2007）第1号》、土地证号为《长安国用（97）第268号》，可选择此方法盘活，风险最小，效果最佳。单位可先向集团公司提交申请，得到集团批复后，在网上公开招标联合开发，单位中标后，签订的合同中可规定当地政府批复由合作方办理，我单位只提供土地资源，所有与经营有关的风险利益与我单位无关，在规定时间内收取当初约定的收益。土地证号为《长安国用（97）第269号》这宗土地，西安翻译学院租用，从某种意义上讲，也属于联合开发，我单位提供土地闲置土地资源，西安翻译学院租用，跟经营有关的一切责任，我单位不用承担，我单位只用土地资源换取收益。实际上，2013年的时候我们资产部已经按照子集团领导批示，将第一块土地拿出，进行联合开发，我当时在局域网上了联合开发的招标通知，并且有几个有资质的单位来竞标，但最终因为集团公司当时的其他考虑，没有批复，不过我们以后也可用此方法再次尝试。
参考文献：
[1]严金明.国有闲置资产的成因及盘活问题探讨[J].学理论，2009，（19）.
[2]刘俊.盘活闲置资产要有新理念[J].中国粮食经济，2007，（04）.
一、西湖区政府债务管理现状
近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。
据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。
西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。
二、债务管理中存在的问题
（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。
有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。
（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。
表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，增加了建设成本。
（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。
2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用年度计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各0.5个百分点；4次加息使贷款利息从5.58％提高到目前的6.84％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到影响，还本付息压力显现。
三、控制地方政府债务风险的建议与措施
面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高资金使用效率。
（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。
建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。
（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。
建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占gdp的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。
（三）整合财力，集中管理融资，合理调度。
把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达259963.06平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。
（四）加强政府性投资项目的管理。
1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。
2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制年度政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达3.3亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据年度投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制年度政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。
3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等。
4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。
（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。
偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：
关键词：地下空间；有偿使用；发展阶段；出让金；估价方法
基金项目：广东省软科学研究计划项目（2010B070300081）与广东工业大学大学生创新创业训练项目（1184513204）联合支持。
我国土地资源的基本国情是总量大，人均资源少，远远低于世界平均水平，而且空间布局不合理，土地资源的粗放型利用使得资源稀缺这一问题日益严重。近年来中国的房地产事业如火如荼，各地无时无刻不在进行着拆迁建设，随着可开发土地的减少、城市化进程的加快，人口社会聚集、产业结构调整以及服务业迅猛发展，导致大城市土地资源严重不足，由此推动政府和开发商开始重视地下空间的开发和利用，地铁、地下商场、地下车库和地下防御设施等三维立体利用土地的现象陆续出现在各大城市，城市地下空间已然成为人类生活发展的新空间，使土地资源的利用实现了从两维使用到三维立体利用的转换。地下空间作为新型的土地资源，在提高城市土地利用效率、缓解城市中心密度、人车立体分流、扩充基础设施容量、减少环境污染和改善城市生态方面成为最为有效的途径[1-2]。
1 我国地下空间有偿使用的发展历程
建国以来，我国经济迅猛发展，人民生活水平不断提高，城市化进程不断加快，城市用地需求增长和土地资源短缺的矛盾日益凸显，地下空间作为后备土地资源受到重视，我国在实践中不断探索尝试合理地利用地下空间，以地下空间的利用方式和出让方式为依据，我国对于地下空间使用权的认识经历了三个阶段。
（一）第一阶段
借鉴国外有关地下空间的理论实践。我国于20世纪中期开始了对地下空间的使用，主要作为管道、人防工程和地下交通。19世纪50年代，面对特殊的国内外形势，我国开始在北京等地建立人防工程，仅仅作为战时备用，直到1978年提出“平战结合”的人防建设方针，提倡把人防工程与城市建设结合，用作地下商业街、仓库等用途[3][4]。1971年1月北京地铁第一期工程于1969年10月基本建成，开始试运营，随后各地纷纷兴建地铁，这个阶段主要是由政府投资，归政府所有，而地铁附近的商铺和地下商业街多以租赁方式经营，是探索地下空间使用权有偿使用的初始阶段。
（二）第二阶段
改革开放以来，房地产业逐渐成为国民经济的支柱产业之一。在住宅地产、商业地产发展的同时，开发商逐渐认识到城市地下空间的价值，在土地出让中通常将地下空间作为地上空间的附属物，以捆绑地面出让的模式，甚至在住宅用地中默认地下空间不计入总建筑面积和容积率中，即土地有总价，地下空间没有具体的价格。这个阶段也出现了地下空间单独出让的尝试，如2003年南京市协议出让了4.2万平方米北极阁地下商城和地下停车场；2004年12月8日，杭州市国土资源局受西湖文化广场建设指挥部委托，挂牌出让西湖文化广场中心广场2.43万平方米地下空间土地使用权；2005年2月1日深圳市以经营性土地方式公开出让福田区车公庙深南大道地段二宗地下空间开发项目用地的使用；2006年南京首例进行公开挂牌出让的鼓楼区湖南路地下商业街，但是这个阶段尚未颁布有关地下空间出让的法规，也没有确定地下空间使用权出让的价格标准。
（三）第三阶段
2007年物权法第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。由此，我国正式承认了地下空间使用权，开始了对土地的立体利用，随后哈尔滨、杭州、郑州、深圳、广州等地相继出台了地下空间开发利用管理办法，明确了地下空间开发的类型、规划编制、建设主体、产权归属、供地方式等，规定了地下空间使用权的出让价格、租金标准，用法律确立了地下空间使用权的有偿性 [5]。
2 我国地下空间土地有偿使用的现行办法
目前全国许多城市颁布了地下空间开发利用管理办法，对地下空间开发利用做了详细的规定，将其中涉及到地下空间有偿使用――出让金的收取规定进行汇总分析 [6]，总结我国现行各地区规定中关于地下空间使用权出让金的收取标准的特征为：
（1）收取方法不同。目前有偿出让的地下空间主要用于地下商业和停车场两种用途，土地出让金的收取方法大致有四种，一是以已出让地块或是周围地块的楼面地价为计价依据，如郑州对于结建的地下空间收取地上楼面地价的20%，北京拟征收地上楼面地价的10%-20%，苏州对于单建的地下空间参照周围公开出让的楼面价确定；二是以市场评估价格为计价依据，如佛山以市场价格为参照标准进行收费，哈尔滨以评估的地表地价作为参照标准，广州以市场评估价格为收取依据；三是以土地基准地价为计价依据，这种方法最为常见，如福州市、杭州市、江苏无锡市、徐州市、海口市均以基准地价的一定比例收取；四是用于经营性用途的地下空间使用权一律通过公开的招标、拍卖、挂牌进行出让，不得低于基准地价的一定比例，如郑州、哈尔滨、海口市等。
（2）具体收费标准不同。就目前来看，广州的收费标准最高，地下一层的土地出让金为地面市场评估价格的50%，福州在商业用途下负一层的收费标准也达到地面楼面地价的50%，其他如无锡在商业用途下收费标准为40%，杭州、郑州的地下空间使用权出让金的比例在20%。
（3）规定的详细程度不尽相同。大部分省市将地下空间开发利用区分为“结建”和“单建”两种形式，如郑州、苏州将地下空间建设使用权分为单建与结建两种情况分别收费，以天津市的规定为例，结建项目是指结合地表建筑共同开发建设的地下建设项目；单建项目是指独立开发建设的地下建设项目，单建项目需要经过招标、拍卖、挂牌进行公开出让；佛山、哈尔滨、无锡、福州等在地下空间出让金收取中分不同的用途做了区分，商业用途下比停车场或其他用途大致高15%-30%；佛山、苏州、广州、苏州、无锡、杭州等分层设置地下空间出让金的收取比例，规定商业用途下负一层收取费用为地上楼面地价的20%-50%，负二层为地上楼面地价的10-25%，负三层的收费标准为负二层的一半或是免收；对应的停车场或其他用途负一层收取费用为地上楼面地价的10%-20%，负二层为地上楼面地价的5%-15%。
3 我国地下空间使用权有偿使用的主要问题
我国地下空间开发利用的技术、管理、规划、立法等方面远远落后于发达国家，经历了完全由政府出资建设到地下空间使用权的有偿使用，各大城市也在实践中纷纷确立了地下空间开发利用管理条例，规定了地下空间使用权的出让细则。目前上海城市地下空间利用已初具规模，开发规模超过了1600万平方米，用于地下交通、地下商场、办公用地、仓库等，对于城市建设中出现的土地短缺、交通拥挤等问题有一定的缓解作用，其他城市地下空间的开发利用也在快速发展中，但是地下空间使用权的有偿使用在我国还处于起步阶段，在具体的实施过程中存在很多严重的问题。
（1）理论落后实践
我国地下空间使用权出让理论滞后于实践，很多规定都是在出现问题――解决问题的模式中不断完善的，这一特点决定了我国地下空间的开发利用缺乏长远的目标，并且立法跟不上，难以做到地下空间的统一规划。地下空间的开发利用具有不可逆性，造成的直接后果就是地下空间的开发利用较为零散，不能够实现连通，这与地下空间的建设从初期的点发展到线再到面的目标相背离，为后期地下空间的建设埋下了隐患。
（2）产权不明确容易导致纠纷
现行的地方法规针对土地权利该如何进行明晰、如何进行登记造册等关键问题没有明确的规定，容易导致纠纷。如早期住宅用地出让时忽略了地下空间，开发利用的地下空间未缴纳出让金，如今随着地下空间法规的健全，是否要追缴这部分的收益，以及地下空间是否分摊土地价值、如何分摊土地价值，这些问题不可避免的成为开发商和住户关注的焦点。地表空间和地下空间不同的用益物权之间存在交叉，容易产生权益纠纷。如根据《物权法》第136条规定，新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权，因此政府在出让地下空间使用权的时候是否需要征得已出让的地表土地使用者的意见[7]。
（3）地方法规缺乏科学依据
物权法的颁布使得土地分层利用在我国有法可依，但是内容过于笼统，没有涉及具体事项，因此各地出于实际的需要相继制定地下空间开发利用管理办法。就全国而言，这些地方法规比较零散，尚未成体系，较多地侧重于地下空间的安全管理、规划审批等内容，而且地方法规的法律效力层级低、适用范围有限。尤其是现行的地方法规在收取方法、收费标准以及详细程度等方面存在很大的差异，如广州地下一层的出让金为地面市场评估价格的50%，无锡在商业用途下收费标准为40%，杭州、郑州的地下空间使用权出让金的比例在20%，可是数据的确定没有确切的来源，缺乏科学依据，使得地方法规的合法性和适用性不能保证。
（4）地下空间的出让公告中相关参数没有详细规定
随着地下空间法规的不断健全，涉及到地下空间的地块出让时会对地下空间加以说明，相较以前地下空间默认不计入建筑面积有了很大的进步。但是各省市的地下空间出让公告详细程度不一样，如北京出让的国际雕塑园地下文化娱乐中心项目中规定了建筑的使用性质、使用年限、土地面积、建筑规模，深圳出让的南山区后海区的地下空间甚至规定了地下空间的竖向界限，而其他出让的地下空间大多没有规定层高、建筑密度、建筑面积、容积率等相关参数，使得开发商在边缘地带谋求最大利润，不仅对国家的利益造成了损失，而且过度的开发利用还存在着安全隐患。
（5）容积率的定义模糊不清
土地出让公告中都规定了建筑物的容积率、建筑面积。但是关于容积率的定义却不够明确，《建筑用地容积率管理办法》定义容积率是一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值；《城市规划基本术语标准》定义容积率是地块内建筑物的总建筑面积的倍数；《民用建筑设计通则》定义容积率是在一定范围内，建筑面积总和与用地面积的比值；《城市居住区规划设计规范中》定义容积率也称建筑面积毛密度，是每公顷居住区用地上拥有的各类建筑的建筑面积。在结建项目中，地下空间的建筑面积是否计入总建筑面积、是否计入容积率没有明确的说明，各地对此都是自行规定，杭州规定地下建筑不计入容积率，江苏规定地下建筑计算建筑面积，不计入容积率。为了规范房地产市场，防止开发商有漏洞可钻，明确容积率的定义是亟待解决的问题，需要法律予以规范。
（6）不能够反映真实价值
地方法规中，以地价的一定比例作为地下空间出让金的方法，大大增加了地下空间出让的效率，但是这种方法有失公平，没有针对不同用途及产生的收益差异加以区分重视，不能够真实地反映资源价值，甚至由于地价的相对低廉，使得开发商不能有效的利用，造成资源的浪费，过多的重视当前的利益，而忽略了环境效益和社会效益，加上地下空间开发利用的不可逆性，甚至会造成不可估量的损失。
4我国地下空间使用权有偿出让的设想
（1）明确地下空间使用权的评估方法
地下空间、地表空间和地上空间一起，构成了人类能够使用的土地。地下空间与地上空间土地使用权的价格都在很大程度上受到地段、用途、面积、容积率等因素的影响，但是，地下空间使用权的价格最终是由土地同一供需圈的地价与地下空间开发后的功能所决定的[8]，如果同一供需圈内的地价偏低，则暂时不会有投资地下空间的行为发生。地上空间使用权的估价体系已发展的相对成熟，因此在制定地下空间使用权出让价格时必须要予以参考，同时又要对地下空间的深度和层数来进行修正，确定效能递减比例。
参考传统的估价方法，即认为地下空间使用权也可采用市场比较法、收益还原法、剩余法、基准地价修正法等来进行估价[9]。有偿出让的地下空间常常被开发作为地下商业用地或地下车库，地下商业用地建成之后出售、出租或持有，地下车库建成之后卖给业主或是交由物业公司收租。因此，对于建成之后用于出租或持有自营的建筑，可以先采用收益还原法评对建筑物进行估价，再用估得的价格减去建筑成本和合理的利润，所得即为地下空间使用权的价格；而对于建成之后直接出售的建筑，可采用剩余法直接求出该地下空间使用权的价格。在地下空间市场发育较好的地区，有足够的比较案例，可以采用市场比较法求得地下空间使用权的价格，这个价格最能够代表地下空间市场的真实情况。
在一个成熟的土地供需圈中，可通过立体地价的计算，求得各楼层的价值所占的比例，得出土地使用权在立体空间上的立体价值比，同时借鉴德国的史基墨滚动法（以地上五层、地下两层的建筑物为基准，地面一层的土地利用效用为100%，混合商业地带，地下一层为12.15%，地下二层为12.15%；繁华商业地带，地下一层为83.52%，地下二层为16.48%；办公场地，地下一层为50.00%，地下二层为16.77%）和日本的楼层效用比率（假设地面上0m至10 m土地利用效用为1.0，则 0m至负10 m土地利用效用为0.1 ，负10至负50 m土地利用效用为0.05）[10]，可见地下空间的土地利用效用随着深度的增加而递减，且递减的幅度大于地上空间的土地利用效率，最终确定具体的效能递减比例。
已建立的城镇基准地价对于地下空间使用权价格的评估也有一定的借鉴意义，即根据地下空间市场的发育状况，确定合适的效能递减比例，得出地下空间的基准地价，进而根据基准地价修正法求得地下空间的使用权价格，但是土地供需圈的地价达到一定的高度才会迫使人们开发利用地下空间，其地价远远高于基准地价，因此采用基准地价修正法求得的地下空间使用权价格往往与市场价格偏差很大。
（2） 明确地下空间使用权有偿出让的具体规定
据统计，地上空间的建造成本约在2000-2500 元/m2 /层，地下工程的建造成本为相应地上建造成本的3-4倍，综合考虑建筑工程费用的上涨以及平战两用的要求，估算地下空间建造成本高达9000元/m2 /层，随着地下空间层数的增加，成本也会大幅度上升，施工难度远远高于地面。而且，在商业用途下，地下空间出于通风、采光、干燥的需要，营运成本较高，经营的商品档次低，利润低，风险大。考虑到开发商前期的高投入和后期的低利润风险，政府在对地下空间进行出让的时候，出让金在价值评估的基础上适当给予优惠，甚至为促进和鼓励城市地下空间的开发和建设，可以适当延长出让年限，不再局限于地上空间商业40年的规定。■
参考文献
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