时间：2022-07-26 20:43:46
董彬
【案情介绍】
2008年9月，任某应聘到某运动用品厂工作，双方签订了劳动合同。2013年7月，该厂为扩大生产规模，决定将工厂整体搬迁到当地某开发区。为此，该厂将搬迁情况在厂区进行告示，并要求所有员工继续履行劳动合同。工厂搬迁后，任某上下班途中要多花一个小时，因此任某想离开工厂，重找离家近些的单位上班。任某向该厂人力资源部负责人林某表达了解除劳动关系的想法，林某明确表示，任某辞职可以，但是经济补偿金一分没有。对此，任某十分困惑。本案中，任某能向单位主张经济补偿金吗？
【案件分析】
任某和某运动用品厂签订了劳动合同，双方的权利义务应该受到劳动合同和劳动法律法规的调整和约束。该厂决定整体搬迁，工作地点发生重大变化，在法律上属于双方订立劳动合同时所依据的客观情况发生了重大变化。对此，职工有权选择是继续履行合同，还是解除劳动合同。
《中华人民共和国劳动合同法》第四十条规定：“有下列情形之一的，用人单位提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同：……；（三）劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。”同时，第四十六条规定，用人单位依照本法第四十条规定解除劳动合同的，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。
对于因单位搬迁，劳动者和用人单位解除劳动合同的情况，应当适用“N+1”补偿模式。N指工作年限，也就是每工作满N年补偿N个月工资作为经济补偿金；1指代通知金，用人单位没有提前30日通知的，可以支付一个月工资作为代通知金。经济补偿金的月工资是按照劳动者应得工资计算，包括计时工资或者计件工资以及奖金、津贴和补贴等货币性收入。因此，本案中，任某有权提出解除劳动合同，单位应当同意并依法支付经济补偿金。
今年省级下达我县375户搬迁计划，市级下达我县550户搬迁计划。由于全县急需搬迁的任务重，我们结合实施整村推进扶贫，自我加压，下达各乡镇市级移民搬迁计划900户、省级搬迁扶贫计划450户。为了将这一利民安民工程落到实处，我们依托省、市扶贫搬迁优惠政策，整合各类扶贫资源，凝聚社会帮扶合力，强化责任督办，使今年的扶贫搬迁工作稳步推进。根据年初计划，截止11月30日，完成市级移民搬迁986户3936人。省级搬迁扶贫310户1107人，完成比例占72%，即将完工在建140户，占任务的28%。根据我县今年扶贫搬迁工作任务重的实情，我们多方筹资，争取到搬迁扶贫资金计划150万元，目前已到位75万元，其中省扶贫办下达搬迁扶贫专项资金45万元，省财政安排资金30万元。尚有县发改委75万元资金计划还在协调落实中。基于此我们已于10月初下拔落实到各乡镇财政所危改搬迁扶贫资金84.4万元，由各乡镇财政所根据农户搬迁进度，按照财政扶贫资金报帐制的要求，兑现落实到搬迁的农户。
二、主要做法
（一）界定范围，突出重点搬迁。围绕我县实施的整村推进扶贫工作，今年搬迁扶贫我们以重点村为主，突出重点村重点户。年初，我们通过组建重点村包保专班进村入户对2003至2005年的省定重点村开展普查工作，将重点村需要搬迁的农户逐户登记造册，按照市级搬迁和省级搬迁（危改）两类建立基础性的档案，市级搬迁扶贫我们按照每个重点村村平30户的指标下达计划任务900户，按照优先重点村的原则，由各乡镇以村为单位组织上报实施。将搬迁扶贫作为整村推进扶贫的一项重点项目进行建设。对搬迁的农户的建房进行科学的规划，统一标准，统一扶持政策，在各重点村做好省、市搬迁扶贫政策的宣传和动员，号召农户主动搬迁，提前搬迁，加快了农民搬迁脱贫步伐，加速了我县搬迁扶贫工作进程。
(二)强化领导，凝聚合力搬迁。今年，县委县政府将搬迁扶贫工作纳入全县重点工作进行月办月结，对搬迁工作加大领导力度，成立了由分管扶贫开发工作的书记、县长任组长，扶贫、民政、财政、计划、交通、电力、城建等相关部门组成的扶贫搬迁工作领导小组。各乡镇也分别成立了由党委政府一把手牵头负责，相关部门为成员的扶贫搬迁工作专班，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。对搬迁任务实行责任包保，并制定了优惠的扶持政策，聚集各部门帮扶资金，合力投入。加大了扶贫搬迁工作力度。年初，县委、县政府组织扶贫部门，对全县移民搬迁和住危房户进行摸底调查。通过摸底健全了我县1943户特困户住危房，4247户农户居住在高寒边远一方水土难养一方人的地带贫困户的档案。为了解决这部分贫困户的住房和搬迁问题，县委县政府决定将实施扶贫搬迁与解决特困户危房相结合，用今明两年时间彻底解决这部分特困农户的住房难。计划今年搬迁解决特困户危房900户。由县扶贫办负责包保450户，县民政局负责包300户，县财政局负责包保50户，县直85个部门负责包保100户。县委县政府将全县扶贫搬迁和危房改造纳入全县重要工作进行一月一通报，一月一办结，年终对各部门实行硬帐硬结，确保了全县扶贫搬迁工作向纵深推进。
（三）以人为本，创新机制搬迁。在扶贫搬迁工作中始终坚持群众自愿，扶真贫的原则。在搬迁对象的确定上，必须是真正的贫困户，必须由本人先提出书面申请；在安置方式上，由农户自主选择搬迁类型，能集中搬迁的就集中搬迁，能分散搬迁的就分散搬迁；在建房标准上，由农户根据自身经济状况确定，能建楼房的建楼房，能建经济实用房的建经济实用房。在安置的选址上，由各乡镇、村根据镇、村建设规划自行选址。在搬迁方式上重点采取四种搬迁模式：一是实行梯度搬迁。鼓励低山、河边的农户进城经商给予适当补贴，将其房屋和士地等低价转让给中高山地带的搬迁农户。二是集中安置搬迁。今年实施的第二批15个整村推进重点村下达了900户市级搬迁计划、400户省级搬迁计划，大部分都要求实行集中安置。三是危改扶贫搬迁，2005年县委、县政府决定，以扶贫、民政、财政为主，县直各部门全体动员对全县900户住危房户实施危改扶贫搬迁，目前已完成80%特困户的危房改造。四是分散扶贫搬迁，去年全县分散搬迁713户，仅重点村曾家垭村一年就搬迁25户。今年，在全县实施整村推进的重点村实施分散搬迁986户。在组织实施工作中我们坚持四个结合。一是将省级搬迁和我县实施的危改搬迁有机结合同步实施。确保省、市级搬迁1000户和县委450户的危改搬迁任务落到实处。二是将搬迁扶贫工作与整村推进扶贫工作相结合。将搬迁扶贫作为整村推进扶贫工程建设的一项重要项目进行建设。有效地推动了重点村的资金投入和工程建设力度。三是将搬迁扶贫工程与产业化扶贫相结合。在集中搬迁的重点村扶持建设规模化的茶叶、桑叶基地，促进搬迁农户发展产业脱贫。四是将扶贫搬迁与退根还林政策相结合。对搬迁的农户原有的田地进行退耕还林，既使农户享受了政策待遇，又起到天然林保护的作用。
（四）规范程序，政策激励搬迁。为了使扶贫搬迁工作科学、严谨、细致真正成为安民富民的一项重要工程，我们通过规范搬迁扶贫工作申报程序，夯实搬迁扶贫基础工作，以政策为引导，对搬迁扶贫工作阳光操作，进一步激发了广大农民参与搬迁扶贫工作的极积性。在搬迁前，做到“三表”齐全。年初，由扶贫办与各乡镇政府组织专班进村入户进行摸底调查，认真填写搬迁贫困户基本情况登记表、户主申请表、并由村委会签批意见，报乡镇党委政府批准同意后，以乡镇为单位向扶贫办上报年度搬迁实施计划申请和报表。确保了扶贫搬迁户的真实性和严密性。在搬迁实施过程中做到“三公开”。一是公开搬迁扶持对象标准。对纳入市级搬迁扶贫扶持对象的标准是生活在海拔在1000米以上的高寒边远区，水库淹没区，资源匮乏区和一方水土难养一方人的地区的，靠自身难以脱贫的贫困农户。对纳入省级扶贫搬迁户同我县实施的危改工作相结合，介定对象是住草房、石板房的，房屋屋面严重腐朽不能遮风档雨的，墙体严重倾斜的，无安全感的贫困农户；二是公开搬迁扶贫政策。将扶贫搬迁政策宣传到村到户。按照市级搬迁每户给予1000元的补助政策。省级搬迁户按人口给予补助，1至2户人的补助2000元，3人户的补助3000元，4人户的补助4000元，5人以上户的补助5000元；三是项目资金公开。根据扶贫项目资金公告公式的实施意见，今年8月对2005年省级搬迁的450户和2004年市级搬迁扶贫的713户项目资金通过《今日**》在全县进行了为期10天公告公式，将搬迁扶贫项目资金公告公式到户。以接受社会和群众的监督，使搬迁扶贫工作公开透明。
三、存在的主要问题及下一步工作措施（一）洪涝灾害影响农户危改搬迁进度。今年8至9月连续两个多月的强降雨，使农户的危房改造工程滞后，同时，一部分已建起的新房的农户受到地质滑坡的影响又重沦为危房，给危房改造工作带来了很大的阻力。
（二）部分农户外出打工，危房改造启动慢。在我县农村农户建一栋楼房需投入资金5—6万元，而每户的扶持只有4000元左右，面对如此巨大的投入，贫困户由于没有自我投入，而政策扶持有限。为了能够建房，农户在没有其它经济来源的情况下，只有靠外出打工挣钱建房，为此不能尽快启动建设。目前在建的农户有80%就属于这种情况。
（三）资金筹集到位晚，资金及时到位迟缓。由于扶贫搬迁是年初组织实施，到年尾时才兑现补助资金，从搬迁实施到项目申报下达到县运转周期太长，资金不能及时到位，搬迁农户在实施搬迁中缺乏建设和启动资金，在很大程度上影响了农户的搬迁积极性。今年，省级下达搬迁资金计划是扶贫资金45万元，财政资金30万元，计划资金75万元。现在，扶贫和财政资金已到位并下拨，但计划部门并不承认有搬迁任务，致使资金不能到位。经过多方筹集，还差89.3万元的资金。目前，搬迁扶贫工作已面临着验收考核，我们虽然通过组织专班多次深入农户未声明行督办，但资金筹集不能及时到位使搬迁扶贫工作的难度加大。
针对以上存在的问题，下一步搬迁扶贫工作将从以下几个方面着力，确保今年的移民搬迁工作任务圆满完成。
（一）加强督导，确保进度。组织重点村包保专班进村入户开展督导。做好移民搬迁工作组织领导，协调解决移民搬迁工作中存在的突出问题，对进展缓慢的搬迁户，督办进度。继续抓好省、市移民搬迁工作的月督办、月通报，确保搬迁工作任务圆满完成。
（一）上下联动，齐推进。
一是市级成立高山生态扶贫领导小组及办公室，明确领导小组成员单位为市发展改革委、城乡建委、扶贫办等市级有关部门，市发展改革委牵头负责搬迁工作，负责协调小组日常工作，其它相关部门协调配合。同时明确市级相关部门分片对口联系30个区县。二是各区县均建领导班子，由区县领导亲自挂帅；在发改委设立办公室。由发改委负主要责任，其它部门配合。三是制定了五年规划及今年具体实施方案，14个贫困县通过现场评审方式，启动项目实施，部分区县完成今年搬迁任务50%左右。
（二）横向考察，学经验。
为制定科学、合理、可行的搬迁政策，重庆市加强横向沟通交流，学习考察相邻省市开展此项工作的组织领导、搬迁方式、补助标准、资金整合及住房、土地、就业、社会保障等相关政策，积极做好移民搬得出、稳得住、能致富的制度顶层设计。
（三）加大投入，保落实。一是通过整合中央、市、区县（自治县）资金，打捆中央预算内易地扶贫搬迁工程资金、生态移民资金、市级统筹资金、农村危房改造资金等，落实2013年搬迁资金计划16亿元。为有效解决“搬富不搬贫”的问题，市里按8000元/每人落实到区县（自治县），由各区县（自治县）针对安置条件、贫富状况的不同，制定差异化分类补助标准，重点支持建卡贫困户、农村低保户等特殊困难群体。为确保补助足额到人，要求各区县（自治县）对搬迁项目计划、搬迁资金安排、搬迁对象、补助标准和资金使用情况等进行公示，通过加强搬迁资金监督检查及验收，纳入年度绩效考评等措施，确保高山生态扶贫搬迁工程政策、资金落实到位。二是加大区县自筹力度。区县根据本级财力适当安排一部分，对口帮扶一部分，动员社会捐赠一部分。如黔江对有搬迁意愿，但没有搬迁能力的特困搬迁对象，通过部门一对一帮扶和财政兜底的方式进行安置。同时，加大宣传，通过网络、电视等让群众、社会了解支持扶贫搬迁工作，形成搬迁合力。三是通过土地筹集资金。通过地票交易、申请额贷款，“三权抵押”等筹集部分资金。
（四）制定办法，强管理。
为确保高山生态扶贫搬迁资金安全、规范、有效运行，市财政局根据市政府《关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见》，会同发改委、扶贫办、城乡建委共同制定了《重庆市高山生态扶贫搬迁资金管理办法》，对搬迁标准、支持对象、资金来源、资金整合、资金拨付程序、项目资金公示、项目检查验收、违规问题处理等进行了明确 。
（五）调查研究，找问题。
搬迁领导工作小组深入渝东北和渝东南地区开展调研，收集并掌握了搬迁需求与指标计划的矛盾、补助标准不统一、特殊对象搬迁困难、安置区的用地困难、后续产业如何发展、集中安置点配套基础设施建设等问题。实地查看部分搬迁安置点建设情况，了解搬迁工作推进中的难点问题。
一、指导思想、主要目标和基本原则
1.指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的“十”和省第十三次党代会精神，以促进农村人口集聚为主线，将灾害搬迁、整村搬迁、工程拆迁、农村住房改造、农村土地综合整治和低收入群众保障房建设等六项政策，统一纳入农民异地搬迁扶贫体系。通过政策引导，有计划、有步骤地组织农民异地搬迁，加快山区农民融入工业化、城镇化步伐，实现增收致富，切实改善民生。
2.主要目标
从2013年起，通过五年的努力，力争破除农民异地搬迁过程中住房安置、就业增收、融入城镇等环节的体制机制障碍，创新农民搬迁安置方式，健全农村人口集聚的体制机制，完成农民异地搬迁15000人以上。
3.基本原则
农民异地搬迁扶贫改革试验坚持“政府引导、农民自愿，整体规划、分步实施，灵活安置、确保稳定”的原则。
二、对象范围、安置顺序和人口界定
4.扶持范围与对象
（1）列入地质灾害隐患点避让搬迁计划的农户；
（2）列入扶贫重点村农民异地搬迁计划的农户；
（3）列入农村土地综合整治项目和省、市、县重点项目需拆房的异地搬迁农户。
5.符合异地搬迁的农户按以下顺序予以优先安置
（1）地质灾害隐患点，按照轻重缓急搬迁避让的；
（2）县城水源保护区和30户以下小规模自然村整体搬迁的；
（3）省、市、县重点项目建设需拆迁的搬迁农户；
（4）农村土地综合整治项目规划区内，按期拆除原居住地所有房屋的农户；
（5）经县政府研究认为需要搬迁安置的其他特殊情形。
6.安置对象必须同时符合以下二个条件
（1）经申报，列入年度搬迁计划的农户；
（2）安置前，必须整幢、全部拆除原有住宅及附属用房（含新、旧房屋、灰房等附属用房及跨村审批建房），与村委会签订异地搬迁与宅基地收归村集体所有协议书。
对需要保留的有文化价值的古建筑、古民房等，须经县文物主管部门会同县扶贫办认定。
7.安置人口界定
（1）分户安置原则
农民异地搬迁安置以户为单位，被扶持的农户须符合一户一宅的要求。每户农户只能享受一次异地搬迁扶持政策。
报名前，根据分户条件已立户的，可以分户安置。女儿招婿，已办理结婚登记手续且户口迁入的，可另立一户安置。但父母必须与子女中的一人并户享受政策，未达法定婚龄子女必须与其父母并户享受安置政策。
户口在搬迁村的离异人员，现尚未再婚的，必须与子女或父母并户享受安置政策，不能单独安置。
（2）下列人员可以享受安置政策
户籍在搬迁范围内的在册农业人口，包括下列人口：
①确因读书转为非农业户口的全日制大中小院校在校生（含学前儿童和当年毕业生），不包括农转非后出生登记为非农业人口的子女；
②户籍由搬迁范围内迁出的现役义务兵、二级以下士官（含二级）、服刑及劳教人员；
③户口在搬迁村的农嫁非人员及其农业户口子女；
④已结婚登记户籍没有办法迁入的农业人口（乡镇街道证明）。
（3）有下列情形之一的农户或个人，不能享受异地搬迁扶持政策
①已享受过旧村改造批建新房、异地搬迁、地质灾害搬迁和拆迁安置政策之一的；
②户籍关系在农村的国家在编公务人员及国有企事业单位干部职工（包括在村离退休人员）；
③已享受过政府房改房政策（购买房改房、集资房、经济适用房及货币分房等）的；
④三级以上士官（含三级）及提干的军人；
⑤已出嫁或招婿到搬迁村以外的农业人口及其子女，户口未迁出人员；
⑥有违法用地或违法建筑未自行处理结案的；
⑦计划外生育尚未处理的；
⑧在公示期之后新增人员或公示之前死亡人员；
⑨与户主同一户口簿但不存在直系血缘关系和供养关系的人员。
（4）在符合安置政策的农户中，下列人员可计算安置人口，享受安置房综合成本价的面积，但不享受资金补助政策：
①确因子女读书夫妻双方或一方转为非农业户口的人员；
②夫妻一方为农业户口，另一方或子女为非农业户口，且不是行政、国有企事业单位工作的在编人员；
③夫妻已领取《独生子女父母光荣证》、已婚尚未有子女、达到法定婚龄但未婚的，可增加一个申购人口。
（5）下列情况不享受集中安置政策，但可享受分散安置补助政策：
①在县域范围内已按集体性质土地审批建房（含跨村建房）不能还耕的；
②纳入政府供养的“五保户”。
三、安置方式
8.安置方式。农民异地搬迁采取集中安置和分散安置两种方式。鼓励异地搬迁农户到生产生活条件较好的保留村、中心村（镇）和城镇购买商品房、二手房或投亲靠友分散安置。各搬迁小区应建设一定数量的小户型公寓房，安置异地搬迁的低收入农户。
9.县城搬迁小区。在城镇规划区范围内建设县城搬迁小区，采用公寓房安置，安置房申购以户为单位，每户限购一套。单人户只能申购50平方米以下的公寓，申购50平方米以上的公寓人口应在2人（含2人）以上。其中：2至3人户申购建筑面积不超过120㎡的安置房。
符合条件的安置对象享受安置房综合成本价的面积1人户50㎡，2人户90㎡，3人户100㎡，4人户120㎡，5人户130㎡，6人户以上（含6人）140㎡，超出部分按综合成本价上浮50%购买。单户享受综合成本价面积不超过所选购的公寓房面积。
10.中心镇（村）搬迁小区。在中心镇、中心村建设搬迁小区，采用联排屋和公寓房相结合的方式安置，其中公寓房按综合成本价出售给异地搬迁农户；联排屋由实施主体统一建好基础部分，收取综合成本价后由农户按统一规划自建。鼓励东部地区农户向西部中心镇或中心村搬迁小区集聚。
11.农村住房改造集聚点。结合农村土地综合整治、“三改一拆”和“六边三化三美”等工作，鼓励县道以上沿线、景区沿线的村庄，特别是人口规模较大的中心村，以整村或连片（新建房屋20幢以上）推进的方式，启动农村住房改造集聚点建设，并鼓励周边自然村人口向改造村集聚。
四、补助标准
12.搬迁小区补助标准
（1）排房安置的异地搬迁农户补助5600元/人。
（2）公寓房安置的异地搬迁农户补助8400元/人。
（3）列入农村土地综合整治项目计划，实施宅基地复垦的农户，按建筑面积给予20元/㎡的拆房补助（灰房等附属用房补助10元/㎡）。
（4）重点工程拆迁户补助标准和资格认定按重点工程拆迁规定执行。
13.农村住房改造集聚点补助标准
（1）农村住房改造集聚点新建房农户，在拆除原有旧房和新建房屋符合统一规划设计的前提下，给予6000元/幢的补助。
（2）列入农村土地综合整治项目计划，实施宅基地复垦的农户，按建筑面积给予20元/㎡的拆房补助（灰房等附属用房补助10元/㎡）。
14.自行分散安置补助标准
搬迁对象中选择分散安置的农户，凭村、乡镇（街道）出具的拆房证明和与村委会签订异地搬迁与宅基地收归村集体所有协议，不再申请新的宅基地建房，并提供异地购建房权证，给予10000元/人补助。
15.购（建）房融资及贴息
（1）允许划拨土地性质的安置房用于抵押贷款。
（2）一次清安置房款有困难的搬迁农户，可申请个人住房按揭贷款，并给予利息补贴。具体操作按银行相关规定执行。
（3）列入农村住房改造集聚点建房的农户，可向当地信用社申请“新家园”农村住房改造贷款，并给予利息补贴。具体操作按银行相关规定执行
（4）允许农民工在城镇缴纳的住房公积金用于异地搬迁购（建）房。
16.补助资金支付办法
（1）选择搬迁小区排房安置的补助，需抵交地基部分和外墙统一施工部分的工程款；公寓房安置的补助，需抵交购房款。
（2）农村住房改造集聚点农户的补助款，需抵交地基部分和外墙统一施工部分的工程款，多退少补，统一结算。
（3）分散安置农户的补助款，通过审核后一次性支付。
（4）基础设施建设补助款，按施工合同约定的金额和支付次数，实行县级报账制支付。
五、申报程序
17.申报和审核。列入年度异地搬迁计划的搬迁农户，由户主提出书面申请，提供全户的户籍、身份证、在校生等相关证明并附复印件，经所在村、乡镇（街道）、国土资源所调查核实，张榜公示，报县国土资源局、推进办审核，县扶贫办复核。
（1）县城搬迁小区安置的搬迁农户，由乡镇（街道）、国土资源所初审后，报县推进办会同县扶贫办、国土资源局联审。
（2）中心镇（村）搬迁小区安置的搬迁农户，由乡镇（街道）、国土资源所初审后，报县扶贫办会同县国土资源局联审。
（3）农村住房改造集聚点安置的搬迁农户，由乡镇（街道）、国土资源所初审后，报县住建局审核，县扶贫办复核。
（4）自行安置搬迁农户，由乡镇（街道）、国土资源所初审后，报县扶贫办审核。
六、搬迁小区管理方式
18.小区管理。县城搬迁小区按照“双重管理”、“社区模式”进行管理，建立社区党组织和居委会，负责社区党员和社区公共事务管理。
19.公共服务。农民搬迁后，在就业、子女入学、就医、社会保障等方面与当地农村居民享有同等待遇。支持搬迁农民参加各类农民素质培训，帮助其提高科技文化素质，增强就业创业能力。搬迁小区配套建设物业管理用房，用于发展来料加工和社区服务业等物业经营，收入用于搬迁小区的物业经营管理。
20.权益保障。搬迁农户在原居住地的户籍关系，承包经营的山林、田地的经营管理权，原村级集体资产的享有权保持不变。支持搬迁农民按照依法自愿有偿的原则，以转包、出租、转让、互换、股份合作等多种形式流转林地和耕地承包经营权，促进现代农业和农家乐休闲旅游发展。
21.户籍管理。户口迁移遵循自愿原则，实施迁入地管理为主、迁出地管理为辅的属地管理政策。
七、制约措施
22.坚持“一户一宅”政策。凡在搬迁小区（点）购建房的，今后不再审批土地性质为集体所有的建房用地。列入整村搬迁规划的村，县、乡（镇）、街道不再安排宅基地建房和公共基础设施建设项目。
23.实施整村搬迁。整村搬迁是指除可保留1-2幢集体性质的生产管理用房之外，全村100%的农户彻底搬迁和100%农户的旧房子彻底拆除，其宅基地进行复垦且收归村集体所有的村庄。列入整村搬迁计划，但由于自身原因，无故不按要求实施搬迁或逾期不办理相关手续的，视为自动放弃。
24.安置房转让交易。搬迁小区的安置房自办理注明有“农民异地搬迁房”标志的土地使用证、房屋所有权证之日起五年内不得转让。五年后需转让的，在能提供其他长期固定居住场所证明的，按市场评估价补交土地出让金后，可以上市交易。
八、保障措施
25.加强组织领导。成立县扶贫改革试验工作领导小组及其办公室，办公室设在县农办（扶贫办），负责扶贫异地搬迁体制创新的综合协调、指导、督查和考核工作。成立农民异地搬迁方式创新和社区管理方式创新两个专题组具体承担专题改革试验任务。
26.强化用地保障。优先保证搬迁小区（点）的建设用地，将搬迁农户宅基地复垦纳入农村土地综合整治项目，节余的建设用地指标和收益向异地搬迁小区建设倾斜。搬迁小区建设用地以国有土地划拨性质建设。农村住房改造集聚点建设用地可以国有划拨建设用地，也可以集体建设用地，由村级自行决定。
27.强化资金保障
（1）除中央、省、市农民异地搬迁和农村住房改造专项补助资金外，县财政每年安排一定的资金（含省特扶资金），统筹用于异地搬迁农户的差别补助、搬迁小区配套设施建设。并按照每搬迁1人配套100元的标准给予安排专项工作经费。
（2）对搬迁小区按实际安置异地搬迁人数安排2000元/人补助，用于搬迁小区基础设施建设。
（3）农村住房改造集聚点按实际新建房屋人数安排10000元/人补助，用于集聚点的基础设施建设。
（4）搬迁小区（点）建设涉及的县政府管辖范围内的规费，能免则免或减半收取，涉及行政规费以外的费用只收取工本费。
（5）积极探索将农民异地搬迁与“一县两城”建设、旧城旧村改造、中心村培育建设、教育布局调整、农村安全饮用水、村庄整治建设、农村联网公路、农村电气化、乡村文化体育设施等结合起来，通过规划引导，形成建设合力，提高县城、中心镇、中心村等人口集聚区域的基础设施配套和公共服务水平。
28.强化项目管理
（1）明确部门职责。县城搬迁小区由县濛洲新农村建设有限公司（县推进办）组织实施，其它搬迁小区（点）由所在乡镇（街道）或村委会组织实施。各搬迁小区（点）可根据本意见制订具体的实施办法。县住建局负责做好搬迁小区（点）选址、规划设计和小区（点）建设质量、安全的监督工作；县国土资源局负责一户一宅的核实和地质灾害隐患点搬迁避让农户的审核工作。各有关部门要加强政策指导、财力保障、技术支持，优化服务质量，提高办事效率，降低收费标准，减轻农民负担，确保我县农民异地搬迁工作顺利开展。
（2）加强房屋质量管理。搬迁小区（点）建设要按基本建设程序执行“四制”管理。村镇应成立由村民代表参与的质量监督小组，对农村住房改造集聚点建设项目进行常态化的监督检查。
搬迁前的组织准备工作
1.成立搬迁领导小组
公司首先成立了由厂部领导直接负责，设备部、生产部、后勤部、机修组、网络组等人员构成的搬迁小组，将不同专业、不同部门的人员统一调度，合理协调，使各自价值得到最大程度的发挥，确保整个搬迁工作的顺利完成。整个搬迁小组的分工如下。
（1）领导指挥小组
领导指挥小组主要负责设备搬迁全过程（包括设备拆解、吊卸、搬运、安装等各个环节）所需的资源和人手的协调和调度。
（2）搬迁实施小组
搬迁实施小组由设备部、后勤部、机修组及网络组人员组成，负责新旧两厂区设备搬迁的计划、组织、指导、监督等工作，提供技术支持、资源调配和工具共享，并确定时间交接点的衔接。
2.合理规划，制定最佳搬迁方案
要确保整个搬迁项目安全高效地完成，必须在前期制定好合理的搬迁方案来指导搬迁工作。商务印刷所涉及的设备种类多、专业性强，设备搬迁的顺序和时间安排关系到各个车间的生产安排，以及相互之间的协调与配合。在搬迁时间点的选择上需要根据拆装进度、生产计划、投产时间的具体安排来综合考虑和定夺。各搬迁小组应合理确定作业时间，并严格按照定好的时间推行施工进度。
（1）做好搬迁前的人员培训、指导工作
所有参与搬迁的成员必须明确自己的工作范围、内容和进度要求，并严格按照搬迁方案做好各自的工作，并对他们进行安全教育，增强他们的安全意识。单独作业时，要做到各司其职；联合作业时，要听从专业人员的协调和指挥，保证人身和设备安全。
（2）联系专业搬运公司，准备充足的搬迁工具
我公司是生产型印刷企业，设备部平时以设备维护工作为主，公司缺少大规模设备搬迁经验和工具。因此，我们决定大型精密设备的搬迁工作，请厂方工程师主导进行设备拆卸和安装，我方人员辅助配合；对于简单普通的设备，由我方人员自行拆卸和安装。拆装过程中需要的吊装设备和运输设备都外包给专业搬运公司，并签订合同，明确安全责任以及双方职责。
（3）选择最佳的运输路线
此次需要搬迁的小型装订设备相对比较容易拆装，但有几台印刷机都是精密设备，体积和重量比较大，如果运输过程中出现碰撞或零部件丢失等问题，不仅势必会给企业造成损失，还会影响设备安装和生产进度。此外，搬迁时还要考虑卡车白天不能进市区，运输路面平整，尽量避免拐弯和陡坡，交通不拥挤，途经桥梁和电线符合高度要求等。
（4）重点设备的保障方案
由于双色胶印机、多色胶印机、装订联动线等设备价格较高，为避免搬运过程中出现损失，我公司特购买了商业保险。另外，搬迁小组每天召开例会，总结前一天工作并安排当天工作，搬迁方案人手一册，提醒大家不得盲目操作。
搬迁工作的实施及注意事项
1.设备拆卸
本着先后内部，先高空后地面，先辅机后主机的原则进行设备拆卸。主机设备采用谁拆谁装的方式，尽量整机搬迁，避免大拆大卸。吊装时，不得磕碰设备，选择好吊点，轻吊轻放，钢丝绳和设备接触处要有保护措施。另外，还要注意一些细节，例如，所有电线接头脱开后都要包好，做好标识；小零件都要用袋子装好，并做好标识以便查找；遇到特殊情况应及时向组长汇报，并做好记录等。
2.设备运输
运输时先装大件、重件，后装小件、轻件，设备底部要垫防滑板和移动木块。设备必须固定牢固，没有移动或滑动的危险时才能发车。运输车上需准备好防雨帆布。运输过程中要避免震动和冲击，若出现碰撞或摩擦导致零配件损坏时，要及时做好记录，设备到位后立即更换。车辆必须按照规定的路线行驶，并安排专人跟车监督。
3.设备安装
设备到达新厂后，要按事前规划好的定位线进行设备的吊卸、就位和安装。在重新组装设备前，要仔细检查运输中是否有零配件损坏，如有损坏及时更换。拆下的零件要用汽油清洗，并涂油后再安装。设备连接安装好后，先摇车测试是否正常，然后再通电检查相序是否正确，再点车缓动。一切正常后，先慢车运转，然后正常车速运行。
4.注意事项
移民搬迁政策作为新型城镇化背景下精准扶贫最为直接的有效实现方式，近年来在中西部贫困地区被广泛应用。政府推动下，以“避灾减贫”为特色的陕南地区大规模避灾移民搬迁不仅仅是简单地“搬家”和物理空间的变化，还是增强社会互动、推动农村城镇化和农业现代化的过程。山区移民搬迁政策效应还有待进一步释放和提升，要在高位推动中进一步完善避灾移民搬迁活动的顶层设计；要在精准搬迁中实现公平有序的移民活动，更好地实现“搬得出”的目标；要在创新管理、精细化管理中确保移民搬迁群众达到“稳得住”的目标；就应紧紧围绕“能致富”的目标，通过“精确施策”以提高移民发展的可行能力。
〔关键词〕
移民搬迁；精准扶贫；避灾减贫；精确施策；生计发展
〔中图分类号〕F127〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0116-07
一、研究背景与问题提出
减贫问题是中国现代化进程中需要直面的一个重大问题。推进集中连片特困地区加快摆脱贫困既是中国政府和社会长期关注的重要现实课题和战略决策问题，也是新阶段扶贫攻坚最为艰难的主战场、促进区域均衡发展和提高扶贫开发效益的关键领域。移民搬迁政策作为新型城镇化背景下推进精准扶贫最为直接的重要方式，近年来在中西部贫困地区被广泛应用。陕西、贵州、江西、宁夏、甘肃等十多个省份纷纷推出了内容和出发点大同小异的移民搬迁规划并在一定程度上付诸于实践。从全国层面来看，通过移民搬迁安置一批农村贫困人口将成为今后一个时期我国政府实施“四个一批”扶贫攻坚行动计划不可或缺的组成部分。①政府因责任意识的不断增强以及政府能力的持续提升，不仅要对已发生自然灾害的区域展开移民活动，也要对会发生高风险的地区有计划地、尽可能地进行人口迁移，从而降低未来可能导致的损失。在政府引导和推动下，不论是基于扶贫的移民搬迁，或者基于避灾的移民搬迁，还是着眼于生态改善的移民搬迁，它们大都以“避灾减贫”为根本出发点，自愿迁移的色彩较为浓厚，力争在精准扶贫中改善民生和提高城镇化水平。
尽管移民搬迁安置活动在很多地方展开，但是学术界对于这一问题的关注度还有待提升。纵观既有研究文献，主要涉及的是我国工程移民、生态移民等领域的研究成果，而对于兼顾避灾、扶贫、生态和发展等多维目标属性的移民搬迁活动的探讨还较为有限。在已有的移民搬迁研究成果中，更多探讨的是移民搬迁的背景和意义〔1〕、主要制约因素〔2〕、存在的风险〔3〕、安置社区管理〔4〕、发展态势〔5〕以及对策建议〔6〕等方面，还相对缺少从移民搬迁与贫困片区精准扶贫有效实现形式、移民搬迁可持续发展等方面对这一问题进行深入的分析。与此同时，在精准扶贫研究中，往往缺乏实证材料或典型案例的有力支撑，一定程度上也影响了研究结论的说服力。基于上述的认知和判断，本文将以被誉为新中国成立以来“最大规模移民工程”的陕南地区①避灾移民搬迁工程为个案，基于田野调查资料，侧重于精准扶贫的视野，较为系统地探讨山区移民搬迁实践以及政策效应提升问题，以力争弥补既有研究缺憾，同时彰显移民搬迁的政策价值和学术意义。
二、陕南避灾移民搬迁实践
秦巴山集中连片特困地区是涉及省份最多、内部状况最为复杂、贫困程度最深的一个片区。陕南地区则地处秦巴山片区的核心腹地，境内山大沟深，泥石流、滑坡、洪水等地质灾害隐患分布广、数量多、密度大，仅2010年就致使近240名人员遇难或失踪。为有效减少自然灾害等因素的胁迫以及改善山区民众生产生活条件，陕西省于2011年5月6日正式启动实施以“避灾减贫”为特色的陕南地区避灾移民搬迁工程。由于涉及地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁等多种类型，统称之避灾移民搬迁，规划投资超过1200亿元，利用10年时间（2011-2020年）对陕南地区28个县（区）中的60万户、240万人进行迁移，移民搬迁数量历史罕见，已远超出三峡工程移民规模。
为推动这项工程的开展，陕西省先后颁布《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》《陕南地区移民搬迁安置建房资金筹措方案》等若干政策文件；省、市、县（区）、乡（镇、办）四级政府均成立陕南移民搬迁工作领导小组及办公室，制订出相应的年度计划，签订《陕南移民搬迁目标责任书》，逐级分解移民搬迁任务，同时开展督查考核评比等各项工作。
经过四年的探索和实践，以挖“穷根”与拔“险根”为核心追求的陕南移民搬迁政策取得了较为显著的经济社会效应，产生了积极且广泛的社会影响。从政策成效来观察，陕南移民搬迁活动总体向好。与没有进行移民搬迁的农户相比，移民搬迁户的整体处境有了较为明显改善。兼顾避灾、扶贫、生态和发展等多维目标的移民搬迁活动是推进精准扶贫的重要路径，也是推动陕南加快发展的有力举措。实践证明：陕南移民搬迁工程既是破解秦巴山集中连片贫困地区发展难题和统筹城乡发展的积极探索，又是促进山区城镇化、农业现代化和公共服务均等化的重大举措，通过开展大规模移民搬迁活动促使当地社会整体福祉也有了大跨越。
三、提升山区移民搬迁政策效应的路径选择
在充分认识陕南移民搬迁实施成效的同时，也要注意作为一项区域性的重大移民搬迁工程，它所涉及的移民搬迁类型复杂、规模宏大、持续时间长，再加上由于缺乏成熟的理论进行指导以及缺少可供借鉴的经验，大规模移民搬迁安置活动在一定程度上还处在“摸着石头过河”的阶段。譬如，实践中存在不同程度的“搬富不搬穷”等政策执行偏差的现象，导致这项政策的公信力与预期成效受到一些影响。基于课题组的跟踪研究，现就如何进一步提升陕南移民搬迁成效提出如下建议。
（一）在高位推动中进一步完善制度的顶层设计
1.争取中央更多支持，升级移民搬迁工程规格。“高位推动”是中国公共政策制定与执行的重要特征〔7〕。当前，陕南地区避灾移民搬迁工程依然由陕西省人民政府推动，虽然取得了一定成效，但基于长远考虑其规格有待提升。受生态环境保护压力、限制性开发的定位以及移民搬迁规模远超过三峡工程等因素的影响以及移民搬迁工程所产生的良好外部性，未来若要取得更好的预期效应，要尽快争取将陕南移民搬迁工程从区域性的重大移民工程升格为国家级的移民工程。由于该工程是集中连片特困地区、灾害易发地区集精准扶贫、避灾移民和区域整体开发为一体的开创之作，建议将其列为“国家级避险型移民示范区”，更好发挥它在中西部类似移民工程中的示范作用。
2.创新移民安置模式，推动跨区域的移民搬迁。如果不改变目前移民搬迁主要是在陕南地区，特别是县域、镇域范畴内就近移民搬迁的做法，那么陕南的生态环境资源承载力难以保持在一个合适水平，将无法取得预期效果。要及时改变“内部消化型”的迁移活动，打破行政区划限制，努力推动跨区域、乃至跨省域的“外部支持型”移民搬迁，在更广阔范围内统筹开展移民集中安置点的布局，使环境资源承载力保持较为合理水平，同时借助外部资源和外部力量更好落实有土安置或有业安置。例如，借助利用西咸新区发展的条件以吸纳一定规模的陕南移民对象。至于具体的安置方式，要本着灵活多样、因地制宜的原则，通过多种形式来解决。
3.加快移民法治建设，制定避灾移民搬迁条例。以加强避灾移民搬迁安置工作为契机，加快完善避灾移民搬迁工作的相关政策和法律规定，从整体上更好地推进移民搬迁的长远发展。建议借鉴境外相关经验，从国家层面规划并制定出《非自愿性移民法》，对有关内容做出较为统一和科学的规定。各省级立法机关要及时根据当地实际情况，制定出地方性相关法规，为规范避灾移民搬迁行为，特别是为创新移民搬迁安置资金募集方式、规范移民搬迁用地管理和保障搬迁移民权益提供良好法治保障。强化移民搬迁安置工作的监管，重点要抓好避灾移民搬迁安置点建设、搬迁资金监管、建设成本监管、搬迁对象入住监管，坚决防止搬迁对象作假、资金贪污挪用、建筑质量不优、单位成本“踏线”等问题发生。
4.加强统筹协同推进，注重避灾移民风险防范。
首先，进一步理顺管理体制，完善移民搬迁安置和布局规划。加大移民搬迁的宣传，使广大干部群众进一步提高思想认识。通过采取协调、合作、整合、信任、资源整合和信息交流等相关手段，进行多属性的治理及层级性的治理，解决避灾移民搬迁安置这项重大政策在各层级政府之间以及各个部门之间的有效贯彻和落实问题。把移民搬迁工作与“四化同步”以及镇村综合改革等工作有机结合起来。建议在把陕南地区避灾移民搬迁安置和布局规划纳入“十三五”规划的同时，还要专门制定出陕南地区避灾移民搬迁“十三五”专项规划。省、市、县三级政府部门要及时对《陕南避灾移民搬迁规划》修编完善，提高移民搬迁安置工作的科学性、前瞻性。
其次，特别注重科学规划选址与安置点周边环境保护。按照“政府引导，规划领先，市场运作，群众自愿，综合服务”思路，结合“三高三避、四靠近”和节约集约用地要求，高起点、高水平编制安置点建设规划，坚决避免避灾移民安置点成为新的受害区现象发生。区域布局上突出建设特色、人文特色、产业特色。在搬迁中，应把生态环境保护摆在重要位置，与美丽乡村建设结合起来。注意基本农田和林地资源保护，避灾型移民安置区建设要顺应自然、依山顺势，不削山斩岩、填湖改河。落实控污措施，加大环境评估和审批力度。解决好安置点生活垃圾收集处理、生活污水排放和环境美化问题。
再次，要引导地方政府及时改变“重移民搬迁、轻产业培育”，“重任务落实、轻社区治理”以及“重效率追求，轻公平考虑”的行为。将搬迁群众就业创业和集中安置小区的产业配套纳入到当地的产业发展与社会管理规划之中。设立用于扶持搬迁民众发展规模农业、农副产品加工业和绿色产业的移民搬迁产业扶持基金；加强科技扶贫和教育扶贫，斩断贫困链条代代相传。防止把避灾移民搬迁工程变相搞成“政绩工程”或“房地产开发”。一方面，要统筹规模层次，切实改变就近、分散、千点一面的做法以及复制落后农村现象的发生，尽可能靠园区、靠城镇或靠川道以建设一批数百户、上万人的大型移民社区。另一方面，更加注重特困人口和受灾人口的搬迁安置、产业发展和支撑以及移民社区社会治理等，提升综合承载能力和辐射带动能力。
最后，要重视避灾移民搬迁中的经济社会风险防范与超越。陕南移民活动需要直面“生存环境重建、社会文化重构、发展能力重塑”等三大风险〔8〕。严守搬迁对象、占地面积、建筑面积、群众出资、造价成本“五条红线”，坚决杜绝“搬富不搬穷、搬易不搬难、搬少不搬老”等现象发生。既要尊重搬迁群众意愿，不强迫进城安置和上楼安置，也要科学测算陕南的土地和生态环境承载力、有效排除影响社会稳定的突出问题、对资金和项目进行审计、优化利用相关资源等，通过建构动态协同的移民搬迁风险防范机制，最大限度规避各种风险。相关部门应鼓励和支持商业保险提供配套保险服务以分散避灾移民搬迁风险。
（二）在精准搬迁中实现公平有序的移民活动
1.切实摸清基本情况，确保有序搬迁。
首先，要加强调查摸底工作的力量，改进工作方式。通过抽调县区、镇办、村社三级干部，解决集中调查摸底人手不足的问题；及时、深入、全面地向搬迁群众宣传政策，充分调动群众搬迁积极性。其次，对待搬迁户的基本情况要有较为详细的掌握。再次，要认真摸清农户的搬迁意愿。最后，明确集中摸底调查工作的责任及处理办法。区分摸底人员的责任以及审核人员的责任。如果因摸底不细致使地质灾害威胁户、洪涝灾害威胁户、特困户和危困户等三类重点对象不能够按照计划进行搬迁而造成上访、人身财产损失的，要认真追究摸底和审核人员的责任。对发现不符合移民搬迁条件的对象要及时予以取消，对搬迁对象确认有误的要严格追究责任，对故意隐瞒、优亲厚友、搭车购房，冒充移民搬迁对象骗取资金的要严肃查处。
2.制定移民轮候计划，突出搬迁重点。
首先，在确定移民对象时要坚持“避灾优先，突出重点，分类安置，分年轮候”的基本思路，贯彻好陕西省政府《关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》等若干政策规定，结合各地工作实际、搬迁规划、搬迁成效，印制宣传册，逐户上门进行宣传，以便实现精准搬迁、有序搬迁。其次，采取“自下而上”的办法，按照搬迁户申请、村民评议、镇村初审、相关部门审定、县区政府批准的程序，坚持村、镇办、县区三级公示，精准确定移民搬迁对象。再次，要认真做好2015―2020年这六年移民搬迁计划以及轮候方案，逐户签订陕南移民搬迁协议，防止漏掉穷人和出现偏差。最后，要进一步突出搬迁重点，坚持“三优先”搬迁原则，制定出重点移民对象2015年、2016年的搬迁行动计划，充分运用并探索完善“交钥匙工程”有关政策。
3.建立信息管理系统，推进公平迁移。
从纵向上看，要建立省、市、县（区）、镇、社区（500户以上）五级陕南移民搬迁安置工作信息系统，做到户有协议、村建册、镇有档、县（区）建库、市有信息系统、省建平台，与精准扶贫共享平台。从信息系统的内容上，陕南移民搬迁信息系统要包括文字数据和图片影像，既有电子信息，又有纸质档案；既涵盖已完成工作，又涵盖未来计划。从信息采集和真实性角度看，各级移民搬迁工作领导小组要进一步加强对陕南移民搬迁安置信息录入工作的组织领导，严格规范陕南移民搬迁信息的采集、录入工作，把信息管理系统打造成归集档案、统计进度、监督管理的平台。为实现移民搬迁信息公开查询、科学精细管理创造条件，进而推动“公平搬迁”。
（三）在创新管理中确保搬迁群众“稳得住”
1.严格分户管理，完善建房补助方式
要进一步规范和严格分户管理，严禁通过分户等方式套取国家补助资金。对于独生子女与父母分户、父母单独分户、未结婚子女分户以及鳏、寡、孤、独或其它残障人员单独分户的不得享受陕南移民搬迁政策。至于在2011年以后符合分户条件且在公安部门办理分户户籍的搬迁对象，可以按新户籍享受陕南移民搬迁安置政策。要按照省上规定的补助政策，采取以户和家庭人口相结合的原则完善建房补助方式。此外，要强化县（区）政府主体责任，坚持以统规统建为主，从严控制统规自建。各地应统一补助方式和补助标准，防止产生较大的差异。
2.强化资金管理，统筹破解资金难题
第一，要强化陕南移民搬迁工程资金监管，确保资金安全运行。从省市县财政补助、项目整合、农民自筹、市场化运作四个渠道，足额筹措搬迁资金，确保资金落实到位。坚持项目资金专户管理、封闭运行，充分发挥移民搬迁专项资金共管账户网银系统监控职能以及统一会计核算和会计报表，严禁挤占、克扣、挪用、滞留专项资金。尽快修订完善陕南避灾移民搬迁资金管理办法，将涉及移民搬迁的所有资金一律实行专户储存、专人管理、专款专用，报账制核算。尽快出台《陕南移民搬迁资金筹措办法》、《陕南移民项目资金整合办法》，便于资金的统筹安排和捆绑使用。
第二，进一步控制移民搬迁项目的成本，维护搬迁对象的利益。既要加大移民搬迁税费优惠政策执行检查力度，纠正对移民搬迁安置房征收不动产税的行为；也要全面推动项目决（结）算、审计工作，推广成本控制的先进经验。要把移民搬迁配套资金列入年度预算；严格控制集中安置点的建房成本。严防触碰“建房面积、建房成本、群众出资”等“红线”，改变“搬迁户出大头，政府出小头”的格局，尽最大可能让搬迁群众少出钱、迁新居。此外，要加大集中安置补助力度，对集中安置的搬迁户提高省级财政补助标准，防止移民搬迁而造成新的贫困。
第三，明确补助资金发放时间和方式，提高移民资金的有效使用。全面执行建房补助政策，要按进度拨付资金，充分发挥资金效益。建议所有补助资金（包括当年统规统建项目群众自筹资金）要在2016年度9月30前全部兑现到位。省、市、县三级政府对避灾扶贫移民搬迁财政分担比例要进行适当调整。建议省上对陕南移民集中安置建房补偿费、土地回填整理费、地面附着物拆迁补偿费、工程手续费等移民搬迁户政策规定以外承担费用的来源渠道进行明确。
第四，进一步完善避灾移民搬迁“难点户”的帮扶措施，减少债务发生。要根据经济困难家庭和老年人的实际和特点，制定因人而异的帮扶政策措施。可选择的具体路径有：通过出租安置房的形式，采取先租房搬迁再逐步付款购房定居。通过加大扶持力度，特别是提高搬迁户的贷款额度，延长还款期限，促进移民搬迁安置。也可对配建商品房采取政府回购、市场化拍卖等形式进行资金筹措，以用于补贴经济条件较差的移民户。建议利用整合撤并学校、镇办以及其他闲置的国有房屋场所，在修缮改造之后直接分配给特困户、危困户。此外，要提高特困群众安置建房补助标准，切实减少基层和农户因此而产生的债务。
第五，应千方百计加大移民搬迁资金筹措，形成多元投入机制。一是要争取国家对陕南避灾移民搬迁工程资金以及公共基础设施投资的倾斜，进一步整合各类资金用于移民搬迁安置。二是要通过政策激励、精神激励等方式切实撬动民间资本、社会资本更多地参与建设，努力形成工商资本、返乡能人、村组干部以及社会团体共同参与的多元投入机制。三是可以通过适当加大集中安置项目商品房配建的力度，撬动土地增收，将配建收益足额归集到共管账户。四是用足用活国土资源部《关于支持陕西省陕南地区生态扶贫避灾移民搬迁有关政策实施的函》（国土资源函〔2013〕837号）的政策规定。五是可以考虑通过发行社会福利彩票、地方债券的方式进行募集资金。
3.用地科学管理，积极化解土地瓶颈
一是坚持节约集约用地与支持外迁的政策，缓解土地承载能力不足问题。确定移民搬迁集中安置点要充分考虑立地条件、产业支撑、环境承载力等因素，坚持靠城、靠镇、靠园区选址建点。新建安置点要更加注重选址宜居性，也要在严格执行土地利用总体规划和村镇建设规划的前提下，尽量少占优质耕地，鼓励利用未利用地和废弃地等。应改变把移民搬迁任务简单地层层分解到乡镇所采取的本地土地安置本地人的做法，而要以市为单位统筹考虑，跨县、跨镇规划建设安置点。不断扩大集中安置，逐步取消分散安置，大力实施上楼安置，最大限度避免小而散、复制落后农村现象的发生。今后至少还要在省级层面制定出台移民安置对象进行“外迁”的政策，大力推进市域内跨县区的安置。
二是严格控制移民搬迁用地面积与集约利用闲置土地相结合。安置村庄应尽可能在老村或旧村的基础上改造扩建，充分利用村庄内的闲散土地、废旧宅基地等进行重新布局和建设。采取建筑面积与住房面积相结合的方式控制用地超标问题。同时应积极探索建立土地银行，收储和经营闲置土地，加大造地工作力度，不断扩大增量土地，努力实现土地占补平衡。
三是切实推进搬迁户旧宅基地腾退复垦，促进搬迁区土地占补平衡。推行以“先补后占”替代“先征后补”用地模式，盘活闲置低效城乡建设用地，积极将未合理利用的土地改造成为新增土地，最大限度减少土地闲置和搁荒。陕南移民搬迁户旧宅基地腾退复耕工作要被列为一项硬指标、硬任务，坚持“一户一宅、办新腾旧”的基本原则，完善与移民搬迁户宅基地退出的相关手续，建议采取拆旧补偿、以证换证、限期自弃等的多种办法化解退宅复垦的困局。
四是加大土地整治力度，保障搬迁安置移民口粮田。结合小流域综合治理与生态退耕，根据“土地、人口、生态相协调”的原则，对路、田、水、林、村进行综合治理，同时采用集中连片整治的方法，在不影响移民搬迁点及安置点周边生态环境的前提之下，对安置点周边的耕地后备资源进行开发复垦整理，确保搬迁安置移民有一定数量的口粮田，从而实现土地资源利用的可持续性。凡是安置地有土地流转的，优先引导移民对象租用经营；凡是有空闲无主或撂荒的土地，可优先安排给移民耕作。
五是加快迁出区土地流转，以流转促进产业经营与移民发展。引进若干有实力、有意愿投资的企业组织通过商业化操作的模式，对复垦土地整理开发的工作进行更多的参与，或者建立移民搬迁户承包农地林地流转服务平台，提高农业规模化生产和经营。移民遗留在原村庄的承包耕地和林地，如果不宜继续耕种和经营的，或收归集体用于统一调剂，或退耕还林、封山育林，或制定更加优惠政策，交由开发商进行统一开发。对于条件具备的成片山区，应按照当地环境资源特点，分类设置自然保护区或森林公园。要通过推动异地充分就业，如采取强化迁入地产业配置带动移民就业等措施，间接有效地促进土地流转。
4.加强项目管理，构建制度化监管体系
一是项目的确定和调整要进一步规范。全部实行以县区政府为主体的项目管理，认真制定移民搬迁年度计划和实施方案。统筹搞好集中安置点的规划选址，因地制宜做好房屋建筑风貌设计，突出民俗民风和村落特色，彰显地域文化。严禁把年度计划下达给镇、村，由它们自行组织建设，或任由开发商直接建设安置的粗放式管理。所有统规统建项目全部实行“一个安置社区、一个项目主体、一个项目法人”的管理模式。
二是加强移民搬迁项目过程管理，强化质量监管。在优化项目审批管理环节、缩短审批期限的同时，所有统规统建项目要严格实行“五制”①。对于“大配套”项目要按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”的原则，提前规划、精心对接。健全工程项目监督、结算、验收、审计等工作制度和档案资料，加强统规自建和分散安置住房工程的质量监管。基础设施和公共服务设施建设与住房项目建设要做到同步规划、同步申报、同步建设、同步验收。对所有移民工程质量安全实行“零容忍”和“终身制”，采取“行政、中介、群众自治”三结合的办法，防止出现“萝卜快了不洗泥”问题。
三是“先人后房，以人为先”，减少移民搬迁房空置。要重视供求关系，做到以户定建、以户定业、以户定扶，避免造成局部结构失衡，防止将搬迁等同于商品房开发，导致房屋空置。着力解决在移民搬迁工作中损害群众、集体利益的问题，集中治理建设单位拖欠农民工工资问题。同时对建成的项目要确保公开公平公正分配；通过采取政策激励和教育引导等措施促进移民迁居入住，努力提高安置移民入住率，确保搬迁群众生命财产安全。
5.创新社区管理，提高移民的社会适应
首先，高度重视移民安置社区管理，加快健全社区的组织机构。根据“因地制宜、分类指导、部门配合”的原则，在城镇规划区内建设的大型移民搬迁安置点，参照城镇社区管理模式进行管理。对于入住率达到70%以上的移民安置小区，民政部门要根据村民委员会、社区机构设置规定和不同规模、不同地域移民集中点需要，设置管理机构，配备人员，相关部门落实办公场所和工作经费。安置小区管理机构组建，应与移民集中安置小区建设同步进行。有效发挥其在满足群众需求、活跃社区文化生活、疏导群众情绪等方面的积极作用。
其次，更加注重社会管理创新，保障搬迁群众权益。按照“群众自治、管理有序、设施配套、服务完善、生态和谐、文明祥和”的新型社区建设要求，进一步完善安置社区的社会管理体制，建立基层协商民主，村（居）民自治机制；制定搬迁安置小区服务中心扶持政策，在乡镇设立专门的镇村社区建设管理办公室，并赋予相应的管理权限和人力财力保障。强化移民搬迁型社区的社会管理职能，建议对搬迁群众分类管理，同时减少和避免政府组织对移民搬迁社区的不当干预。
再次，探索实行移民搬迁社区物业化管理。探索以县区为主体成立物业管理总公司，镇办成立物业分公司，专门负责社区的基本公共服务。建议探索由县区政府牵头组建移民搬迁物业服务总公司，并在镇办成立相应的物业分支机构，统一为集中区移民户提供物业服务，在起步运行阶段由公共财政进行适当的补贴，到了后期则要实现“市场化经营”，建立“政府搭台、市场运作和移民参与”的管理体制。
最后，要提供优质服务，培育新型居民。切实解决好移民群体的饮水、交通、上学、就医、娱乐、购物等民生问题，更加关注和化解留守老人、孩子的实际问题。在条件允许的移民搬迁型社区所在地配建村级或镇级公共墓地，解决移民的“去后”之忧。加大移民搬迁型社区垃圾、污水等环保设施建设力度，与安置房同步规划、同步建设、同步验收。对广大搬迁群众开展新社区、新农民、新技能、新风尚“四新”教育培训，提高搬迁群众幸福感。
（四）在精确施策中提高移民发展的可行能力
1.增收配套到户，加大产业培育扶持力度
一是要通过“三个优先”推动陕南搬迁区的产业发展。加大产业培育扶持力度，重点工程、新兴产业、大型项目，在符合条件前提下，要优先向陕南地区安排；经济发达地区的劳动密集型产业转移，要优先向陕南地区引导。建设用地指标，应优先满足陕南搬迁区域产业聚集区的建设用地需要。同时优化城乡产业空间布局，加强城乡产业之间的联系及协作，推动农产品加工业、劳动密集型产业从城镇向乡村转移，实现“山上建园区、山下建社区”的目标要求。
二是要规划引领到位，推动后续产业的培育与发展。制定出台配套优惠政策，落实就业、产业、创业三业富民，制定横向到边，纵向到户的增收规划。对移民搬迁集中安置点逐点规划配套产业，大力发展服务产业，重视培植商贸、加工、旅游、运输等“无土产业”。通过移民产业的发展，促进搬迁地的传统农业转向现代农业、农业资源转化为工商资本、传统农民转变为市民或产业工人。
三是精准到户，综合施策。借鉴和推广安康市探索实行的“一区一策，一户一法”的做法，通过在促进移民增收的同时拓宽产业发展之道。整合涉农项目资金用于搬迁移民的就业兴业创业。按照“扶持龙头、覆盖到户、集中使用、动态管理、滚动发展、保值增值”的原则以及“策划项目、争取资金、建好园区”的思路，撬动社会资金，大力扶持工业园区、农业园区、旅游景区、技能培训和服务平台建设，通过带资入企促进就业、带资入社发展产业、建立基金鼓励创业的办法，促进搬迁群众致富增收。
四是要调动各种资源促进移民增收致富。支持有条件的地方实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。对盘活的建设用地指标在当地行政区域内实行梯次收储、逐层流转，以增加搬迁移民的财产性收入。采取组织劳务输出、设立创业资金支持、提供更多公益性岗位等办法，解决移民就业问题。可通过结对帮扶等方式，改善搬迁群众的社会关系网，提高经济收入。
五是发展现代农业与壮大劳务经济相结合。一方面，县区和乡镇应根据自然条件、产业基础、市场需求组织发展具有地域特色，高附加值的种养殖业和农产品加工业。通过企业引领、土地流转、土地入股、土地就业等方式发展现代农业园区，提高其组织化程度和市场化程度。另一方面，积极引导和支持鼓励农户走出大山。加快搬迁户的创业就业技能、生产生活方式培训和培养。进一步加大对陕南移民创业就业的扶持力度。设立陕南或西部绿色产业发展基金，扶持移民搬迁户发展产业。
2.开展技能培训，增强移民自我发展能力
一是全面整合培训项目和资源。用足用活现有的职业教育扶持政策，将人社、教育、扶贫、妇联、共青团等部门的资源有效整合，加强搬迁户就业培训和创业指导。加强基层公共就业服务平台建设，强化就业创业服务。充分借助当地职业技术学院等平台，对移民适龄人口开展免试免费的全日制职业学历教育。充分运用“人人技能工程”、“雨露计划”等政策，加强对移民搬迁对象的技能培训。
二是技能培训到人，增强培训实效。一方面，要加大搬迁群众技能培训力度，努力做到搬迁贫困家庭子女义务教育资助、搬迁在册贫困大学生资助、搬迁家庭实用致富技术培训、搬迁家庭新增劳动力免费技能培训、搬迁群众就业创业培训、搬迁家庭外出务工返乡人员再就业培训“六个全覆盖”。另一方面，要结合陕南当地的主导产业发展需求，遵循“三实”原则（即实际、实用、实效），建构以搬迁群众实际需求为导向的技能培训机制，不断提高移民的自我发展能力。
三是借助金融信贷支持搬迁群众的发展。探索设置陕南地区避灾移民就业转移专项支持基金，为在城镇或园区进行集中安置并且转移就业的移民对象提供贴息贷款；同时要积极协调金融机构做好陕南避灾搬迁户信用等级评定和贷款信用等级证发放，为移民的创业活动提供更有力的信贷支持。
3.健全移民社会保障，确保搬迁群体生活质量
第一，出台移民搬迁对象过渡期新政，完善移民群体社会保障。完善移民保障制度建设，确保移民住房安置、生活补贴、就业安置、合作医疗、养老保险等优惠政策落到实处。加大公共财政投入，拓宽移民社会保障筹资渠道。移民搬迁管理部门应在考虑安置模式、移民生产生活水平与社会保障政策整合的基础上，设计不同区域之间有效的社保政策衔接机制，公共服务体系建设匹配机制，切实维护移民社会保障权和公共服务异域享有权，避免移民 “因移致贫”现象发生。
第二，推动基本公共服务向集中连片贫困地区延伸和覆盖，充分发挥社会保障的“兜底”功能。加快推进养老、社会救助、五保供养、农村低保、医疗、新农合等符合社会保障的人群进行全覆盖，对无依无靠且没有劳动能力的孤寡鳏独人员解困扶贫问题以及因病因灾返贫现象进行统筹解决。构建和完善搬迁户新型合作医疗、农村养老保险、最低生活保障、子女上学等制度的衔接并转。
第三，促进搬迁群众就业有岗位、增收有渠道、生活有保障。各类涉农项目及资金向陕南避灾移民集中安置点优先安排，搬迁对象及其子女参加劳务技能培训优先吸纳，并要优先输出进行安置就业。移民搬迁社区的公益性就业岗位，优先安排移民户就业。尝试凡是在陕南移民搬迁区新办企业并吸纳搬迁人员就业的给予企业养老保险政府补贴，或者密集型企业的养老保险政府补贴，税费的减免等政策，促进这些企业多用搬迁员工。对适龄移民子女全部办理入学手续，对认定的特困户给予政策补贴。
第四，维护陕南移民合法权益，丰富移民文化生活。尊重移民的意愿，不得进行强制或者变相强制搬迁以及收回他们的林地、耕地承包经营权。移民搬迁工程土地征用应依法进行，并给予科学合理的补偿。进一步规范和加快移民安置房的房产证、土地证“两证”办理及发放。注重从跨区域的行政服务和城镇化的公共服务等方面展开探索，解决进城入镇住社区搬迁安置对象身份转变后惠农政策的兑现和社会保障的落实。至于户籍管理，移民搬迁后的户籍可迁至新居住地，也可保留在原居住地。公共部门要对安置点配备相应的公共文化活动场所。
第五，要对“困难移民”和特殊群体进行更有效的社会救助。掌握困难移民群体状况，优先对生活、经济困难移民群众进行救助扶持政策、享受低保补助，减少困难户因搬迁带来的经济负担等。使有限的保障和救助资金能够真正补助到贫困和受灾人口中。应通过有效举措，更好地帮助真正需要优先搬迁的对象早日迁移下山。密切关注因不习惯移民社区生活而依然在山上生活的老年人，使其尽早入住移民社区，并给予相应的社会支持。
四、移民搬迁可成为山区脱贫的“治本之策”
脱贫是人类社会发展的永恒主题，更是现代化、城镇化进程中我国山区发展的重要目标。由于环境资源承载能力较弱、人口居住极其分散以及各类地质灾害频发，以往的扶贫方式大都难以真正取得实效。只有通过彻底斩断致贫返贫链条，实现“挪穷窝、改穷业、断穷根”，才能更好地做到“摆脱贫困”。尤其在那些滑坡、泥石流等自然灾害频发区域，如秦巴山区、武陵山区、云贵高原，频繁的人类活动以及有限的环境资源承载能力，事实上加剧了山区各类自然灾害发生的风险。采取主动出击而不是被动应对的方式，将高寒偏远山区居民从山上搬迁到开阔平坦的安全地带，既提高了他们安全系数、减少其脆弱性又减少了地质灾害风险发生概率，是一种至少“三赢”的决策。也就是说，在贫困山区、灾害频发叠加的区域，与其加大扶贫力度或投资巨大进行灾后就地重建，还不如主动地在环境胁迫面前进行“科学妥协和让步”，可采取规避各类风险的“搬迁式移民安置”方式或道路。
陕南地区实施大规模移民搬迁前，当地其实也先后推出过各类的迁移、扶贫举措，但令人遗憾的是总是跳不出简单“复制农村”的“怪圈”。山区居民和新建房屋仍然面临着各种地质灾害的严重威胁，不仅难以享受到均等化的公共服务，也难以有效地脱贫。完善集中连片特困地区避灾移民搬迁政策既要系统谋划、统筹推进、互动共治，也要全面规范、精准管理和优化路径。只有如此才能在新的起点上不断提升山区移民搬迁安置政策的综合效益，更好地推动精准扶贫落地生根。
实施避灾移民搬迁政策可以让山区群众彻底地摆脱“受灾―贫困―扶贫―再受灾―再贫困―再扶贫”的恶性循环；“从山沟到城镇，从土屋变洋房，生活水平有了质的飞跃”；它有效帮助山区移民对象铲除“险根”、拔掉“穷根”，可谓一举多得、标本兼治。政府推动下、企业参与、社会协同和群众自愿的以减轻环境资源承载力、提高人口和产业聚集效应、减少山区民众灾害胁迫为核心的移民搬迁这一重大举措是“以退为进”的有效路径，对于减少贫困、改善民生、保护生态环境等都具有举足轻重的作用。与此同时，“移民”不仅是最为重要的一种扶贫路径，从古到今还是解决区域均衡发展的重要方式。在这些意义上，通过移民搬迁安置无疑可以成为我国山区摆脱贫困的“治本之策”。
〔参考文献〕
〔1〕何得桂，李卓. 陕南地区避灾移民搬迁的价值与困境〔J〕.科学经济社会，2013，（3）.
〔2〕何得桂.陕南地区大规模避灾移民搬迁的风险及其规避策略〔J〕.农业现代化研究，2013，（4）.
〔3〕张鹏洋，李卓，何得桂.陕南地区避灾移民搬迁的资金来源问题及其破解〔J〕.经济师，2013，（7）.
〔4〕何得桂. 西部山区避灾扶贫移民型社区管理创新研究――基于安康的实践〔J〕. 国家行政学院学报，2014，（3）.
〔5〕何得桂，廖白平. 机遇与挑战：西部地区开展避灾移民的SWOT态势分析――以陕南为例〔J〕.灾害学，2014，（2）.
〔6〕何得桂，李卓. 陕南地区大规模避灾移民活动的制约因素与政策建议〔J〕.前沿，2013，（10）.
一、宿舍搬迁的必要性
为响应湖北省教育厅大力推进高校学生网格化管理工作的要求，学校积极制定网格化管理方案，实施学生宿舍搬迁，为建网格做准备。限于历史原因、学校发展、专业调整、学校机构调整等原因，导致学生居住的十分分散，因此，学生宿舍调整具有很大的必要性。
1、推进高校学生网格化管理是提高学校治理能力的需要
网格化管理是创新社会治理体制的重要举措，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。随着我国高等教育现代化进程加快和办学规模扩大，传统的学校管理和学生服务方法手段不能完全适应新的要求，学生教育服务管理工作存在一些薄弱环节，学校思想政治教育和安全稳定工作面临较大压力，必须通过推进教育信息化、运用现代信息技术加以解决。网格化管理，有利于及时全面掌握高校学生信息，提高学生教育服务管理的时效性、针对性、科学性，是实现高校治理体系和治理能力现代化的有效途径[1]。
2、院系相对集中居住是网格化管理的需要
高校具有管理、人才和技术优势，在推进网格化管理方面要高起点、高标准。换句话讲，网格管理为了方便服务学生，但空间物理距离如果不调整，几乎难以实现以学院为主体的网格化。湖北工业大学自从2008年暑期进行大搬迁后，一直没有进行搬迁工作。由于每年招生调整，且很多学生中途转专业，导致居住的十分分散，从学院管理角度看，十分不便。数据显示，经管学院学生分住在全校27栋宿舍楼里；因大类招生，专业分流，工业设计学院13产品1班31个学生分别住在27个寝室，这十分不利于班级凝聚力的形成，同学们的沟通和交流也十分不方便，加大了思想政治教育工作的难度。
二、宿舍搬迁中的问题与困难
搬迁过程中最重要的问题是如何让学生都很乐意去搬，搬得动，搬得好。但实际上，说到搬迁，学生有千万种不搬的理由，甚至产生抵触情绪。在搬迁策划过程中，从学生们口中听到最多的抱怨就是：不要被管理，不要被约束；搬迁太麻烦，工作量太大；天气炎热；目标寝室不好等等。这些原因，成了学校和学院开展搬迁工作的严重障碍。
因不愿意搬迁导致其他问题。
对于搬迁工作来说，做100次动员的成就，可能会被一个学生不满情绪的宣泄所抵消。好不容易动员说服了，但仍有一些隐性的不愿意搬的同学，牢骚满腹，在寝室、课间、贴吧、微博、微信朋友圈等各种平台宣泄负面情绪，自己觉得理直气壮的同时，也带动另一批人反对，把对各种事情的不满都归结到搬迁这一件事情上，甚至把网格化管理中的“管理”二字作为对立点，认为集中住宿受约束，自己要的是自由等等，小范围引起同学之间的骚动，大范围甚至引起安全稳定问题，可以说，思想政治工作不到位，导致的后果将不堪设想！
三、搬迁工作中思想政治教育工作的实施
任何工作的实施都是管理过程的一个环节，必须从管理的计划、组织、执行、沟通、控制、反馈、激励等模块进行实施，要做好宿舍搬迁的思想政治教育工作，亦是如此。
（一）搬迁前的筹划
搬迁计划。首先，学校通过对学院和学生的调研，了解学生的情况，针对学生的人数和学院的规模，统筹各学院之间的宿舍安排，传达学校的精神及服务宗旨等，例如，通过学生干部，班主任，党员进行宣传，了解学生的真实意愿。其次，学院根据学校的方案，根据相对集中原则，学生可自愿组合，按专业、年纪、班级，落实到每一位同学，同时针对搬迁方案安排搬家公司，做好统一部署。最后，对预测搬迁过程中可能出现的紧急情况做出预案。
（二）搬迁过程的实施与控制
1、组织有序，过程控制
在前期充分计划的基础上，学校上下一盘棋，学院是搬迁工作的组织主体，应组织好辅导员、班导师、楼管员、班干部及学生个人，做好打包，上标签，搬迁及交通调度工作，同时做好出楼进楼的进度协调，确保搬迁环环相扣，秩序井然。学院成立帮扶小组，在搬迁出入楼栋准备饮用水，采用及时汇报统计制，在短时间内，确保搬迁工作有序进行。
2、注重沟通，做好预警
学院与学校，学院与学院，学院与各班之间都要保持充分的沟通。虽然前期已经有充分的沟通和准备，但是，学生宿舍搬家是一件一环套一环的事情，任何一个环节出了问题，后面一定会停滞下来。因此，要有充分的预案。例如，如何防止行李丢失，如何保证规定期间内动起来，如何解决个别同学坚决不搬的问题。在搬迁结束，每日要根据搬迁情况，通报搬迁进度，激励搬迁中表现突出的团队与个人，鼓励继续搬迁的对象。同时对出现的问题进行总结，防止进一步发生同样的问题。
（三）从宿舍搬迁开展教育
学生个人合法合理的诉求应该得到表达和尊重，但不能太局限于个人的利益、视野与判断，应该有集体观念和大局意识[2]。在搬迁过程中，确实有一部分学生坚决不肯搬，通过各种途径做工作，我们发现，搬迁工作做得好，常常成了锦上添花之举，我们挖掘出来了很多学生的意识诉求，了解了当代大学生的思想状况，总的来说，学生还是很配合学校的工作。
1、宿舍搬迁既是解决学生问题，也是开展教育工作好的契机
搬迁过程之中，可以培养学生的服从精神，大局意识，集体荣誉感，谦让意识，团队精神。民主，很多时候表现为少数服从多数，个人服从集体，下级服从上级；真理，并非所有的对自己利益的主张都是合理的。这里说的就是服从精神，是理性的判断，合情合理合法的表达与诉求，积极协调，勇于接收不能改变的事物，并且主动去适应[2]。
2、创建宿舍文化，彰显文化育人的管理理念
关键词：结核病；专科医院；搬迁；安全管理；病人转运
1资料
从2017年4月17日正式确定搬迁日期至4月26日搬迁完毕共10d，在此期间对原院区3个结核病区150例在院病人进行合理分流，安排病人出院，或转至原院区不搬迁的结核鉴别诊断病房和重症监护病房。截止到搬迁当日，留院的需转运病人有7例，其中危重病人2例，通过救护车转运，其余一般病人5例，使用改装的结核病人专用转运车转运。
2转运安全管理实施措施
2．1成立安全搬迁领导小组
南京市卫生计生委高度重视结核病区搬迁工作，以保证安全为第一原则，要求市第二医院制定详细的搬迁方案，成立了2所医院院长、党委书记任组长，分管院长及相关职能科室科长参加的搬迁工作领导小组。筹备及搬迁前后，医疗、护理、药品、设备、信息、实验室以及后勤保障等相关人员认真准备，积极与胸科医院对接，确保搬迁过程中病人安全。搬迁前后相关负责人员在各科室巡视和蹲点，保障各项医疗服务工作的平稳过渡。
2．2制订搬迁计划和商定搬迁细节
①因搬迁涉及2所医院，且存在搬迁路途遥远，搬迁病人必须先在原院区办理出院，再到新院区办理入院的手续，医务人员必须按新病人入院流程进行处置。而且搬入新院区后调入的工作人员对新的信息化办公系统缺乏实战经验，所以决定了短时间内无法一次性大量转运病人。针对可能出现的风险隐患，搬迁领导工作小组制订搬迁计划格外慎重，在对搬迁时间、路线及具体搬迁方案进行多次调研后，确定快速搬迁及分批搬迁的搬迁方案，即从确定搬迁时间到完成搬迁10d内完成，医护人员的搬迁和病人搬迁分批进行的方案。②自确定搬迁日期起，除急诊病人外，不再收治择期入院病人。在院病人在充分评估和沟通的基础上，缩短住院周期，加快出院。搬迁细节安排上，为确保新病房能顺利开展工作，首先确定1个病区除病人外医护人员先行搬迁。该病区的病人分3d办理出院或转至其他结核病区继续治疗。全部医护人员待病人出空后与其他病区的部分医护人员到新院区，通过短时间密集、反复培训和演练，使其快速熟悉工作环境和工作流程，掌握信息系统操作和可能出现的各项突发事件的应急预案。经模拟演练和考核后，另2个病区再把剩余在院病人搬迁至已准备充足的新院先行第一个搬迁的病区，做到病人治疗上无缝对接。③搬迁当日原则上不变更医嘱，病人搬迁前1d在原院区办理出院时多领1d药，搬迁当日除需要生命支持的治疗外，其余治疗均在搬迁后的新院中实施。④后搬迁的2个病区，在病人搬迁当日负责原院区物品清点交接等收尾工作，病人搬迁后的次日，再统一搬迁至新院区。在病区暂不收治病人的情况下，集中进行密集培训，以达到快速进入工作状态的目的。
2．3社会公示及医患沟通
确定搬迁日期前1周起，利用多种媒体向社会公示计划，向门诊及住院病人发放告知书及新院介绍图册，宣教包括新院搬迁日期、地址、公交线路和咨询电话等内容，告知病人和家属搬迁的安排、科室的准备工作、转运路线和需配合事项等，重点告知医院转运病人及家属在转运过程中可能出现的安全隐患，使家属有思想准备，积极配合搬迁工作，减少纠纷发生。
2．4搬迁病人的选择和安排
因搬迁转运的总距离有27km，且要穿越南京主城区，搬迁演练后选择的最佳线路到达新院的时间也要1h。为了防止途中突发意外情况，采取短时间增加出院，尽量减少搬迁时在院病人数量的实施方法：经评估具备出院条件的病人及时安排出院，对不符合出院条件或沟通后不愿出院的病人，暂时转入不搬迁的结核鉴别诊断病区诊治；因在医院远距离整体搬迁过程中，重症病人存在着高风险［3］。研究报道：高达71％的转运病人在转运途中或检查过程中发生轻微甚至严重的并发症，转运病人的病死率比平常高9．6％［4］。所以对评估显示不适合长距离搬迁的重危病人，转至原院区重症病房或急诊病房诊治；对择期入院的病人做好解释工作，安排好居家治疗的方案，暂缓入院治疗。
2．5培训和模拟演习
新院环境流程的熟悉、新院区和老院区的工作环境、信息操作系统及工作流程上存在很大差别，而医护人员熟悉新院的环境和就诊流程对新院的正常运行起着至关重要的作用［5］。为保证结核科医务人员对搬迁至公卫医疗中心的结核病人实现无缝对接，医务处、护理部、信息科等职能科室现场派驻相关人员进行培训、考核。医务处派驻临床医生现场配合对实际操作过程中出现的问题进行一一指导，让结核科医务人员能够基本熟练操作系统，医务处及信息科在搬迁后随时跟踪培训，保障正常医疗秩序顺畅；护理部针对各个病区分别开展仪器操作培训，并组织开展关于相关规章制度、护理操作流程的业务学习。同时制定和完善发生应急情况时的替代方案等，针对搬运过程中可能存在的护理安全问题进行分析，使护理人员了解搬迁工作中的护理风险，掌握处理方法及提高应对突发事件的能力。
2．6物资安全
2．6．1原院区物品的清点和交接搬迁前护士长负责原院区科室物品清点工作［6］，组织科室人员将需搬运的物品分类包装，标明科室和名称，不搬运的物品做全科护理2019年3月第17卷第7期948好清点记录，贵重仪器和设备与相关科室当面交接。2．6．2新院物资准备搬迁前1周，总务、设备及药剂部门根据事先病区提交的物品申请目录，将各类医疗器械、一次医用耗材、基本及急救药品、办公用品送至病房，与病房护士交接。每病区派2～3名高年资护士提前进驻新院区，按照管理要求，清点、检查、定点放置各类物品。针对抢救设备的性能及抢救物品、药品的品种和数量，反复检查和清点，确保病人搬迁前后各科室物资已呈应急备用状态。
2．7搬迁交通安全管理
2．7．1预案准备在正式搬迁前对途中病人可能出现的病情变化、运输工具故障、交通堵塞等问题如何处理，在转运交接流程中均制定了详细的应急预案，并提前组织进行了应急培训和场景演练。2．7．2车辆改装因结核病是呼吸道传染病，为了将车辆厢体进行相对封闭的区域划分，满足结核病人搬迁及以后病人交通的需要，新院区提前对新购的两辆病人转运车的厢体进行了改装。在车厢的前1／3处用中间有可视窗的塑料隔板进行隔断，将驾驶员及工作人员区域与车厢后部病人乘坐区分割开来。另外，病人乘坐区还安装了紫外线消毒灯，方便每日进行车厢终末消毒。2．7．3车辆安排普通病人安排改装病人转运车搬迁，危重病人则安排“120”急救车转运。各转运车辆均配备医护人员。每例病人均有1名家属陪同，跟随病人所在车辆一起转至新院。2．8交接安全管理①病人搬迁前1d上午，由先搬迁科室派1名医生、2名护士到原院区评估需搬迁的病人病情，交接病人资料和药品。医生评估病人的病情，与主管医生做诊治重点内容的当面交接；护士了解病人医嘱执行及护理要点，并将每个需要搬迁病人次日的用药、打印好的长期输液单执行单、复印的病例资料带回。下午新院区的医护人员充分利用时间，根据带回的病人资料，熟悉病人情况、安排病人床位、准备病人相应治疗物品。②搬迁当日原院区及新院区的领导现场指挥，相关医技、后勤、物业人员各司其职，全力保障各项搬迁工作有序进行。病人转运车自原院区08：30出发，09：30到达新院区，病区护士及后勤保障人员上前交接病人及病人物品，送至预定床位，立即手写病人姓名、床号等基本信息于腕带上，着重告知床头呼叫铃等寻找医护人员的方法，并要求病人暂时不离开病区；待病人稍事休息后，护士陪同病人或病人家属至住院处办理入院手续。病人办理入院手续后，护士再向其进行相关入院宣教，根据信息系统显示，完善腕带书写内容，处理医嘱，执行常规治疗。
3结果
从确定搬迁日期到完成搬迁10d内，3个结核病区共办理出院126例，向原院区不搬迁的结核鉴别诊断病房和重症监护病房转出17例，向新院区顺利转运7例。自病人搬迁4月25日起至5月9日逐步收治择期入院病人，14d内核定的128张病床，除必须预留的2张急诊床位外，全部收治满员。至此，无一例安全事件或医疗投诉的发生，达到了安全、高效的搬迁目标。
4讨论
4．1做好在院病人的思想工作是如期安全搬迁的前提
在确定搬迁工作后医护人员对在院病人认真做好宣传工作，告知新院区作为南京市的公共医疗卫生中心，是按照现代化的传染医院进行设计建造的，环境舒适、布局合理、设备齐全，更能满足传染病人诊疗需要。通过介绍详细的搬迁计划，特别对病人的各项安全保障措施，一方面消除其思想顾虑，另一方面寻求其理解。在搬迁前，由于思想工作做到位，病人基本对搬迁工作采取积极支持的态度，并根据医生的诊断，配合做好分流工作，从而减少了大量需搬迁转运病人的数量，为整个搬迁工作打下了良好的基础。
一、档案室整体搬迁面临的问题
档案室的搬迁是一个系统工程，稍不注意就会造成档案的丢失、损毁，给国家财产造成损失。市联社在档案室搬迁过程中同样面临着许多困难，制约着搬迁工作的进程。
（一）全宗数量众多，档案数量庞大。市联社历史悠久，系统庞大，2003年前，28家改制企业的档案主要是文书档案和会计档案，其中有案卷目录的文书档案17000余卷，会计档案58000余卷，另有未整理、无案卷目录的档案约30000卷，时间跨度长达50余年。
（二）搬迁时间紧迫，工作任务繁重。由于单位的整体搬迁计划、时间已经制定，为了保证整体搬迁工作的顺利进行，档案室必须根据市联社统一要求，在两年内完成本级及下属单位部分档案的重新整理、鉴定、销毁、进馆和搬迁工作。
二、制定搬迁前各项工作措施
如何保证搬迁工作的保质、保量、按期完成，成为市联社和档案局共同关心的问题，必须拿出具体的方案及措施。
（一）结合实际，制定科学的搬迁方案。档案室的搬迁不同于一般办公室的搬迁，必须结合实际，调查研究，制定切实可行的搬迁方案。一是统计档案情况，对28家改制单位的档案门类和数量建立台账，做到心中有数。二是制定一个统一的鉴定标准，根据相关法律法规制定文书档案和会计档案的鉴定标准，供具体的档案整理人员把握。三是预测工作量，预测一个人一天的工作量，根据时间倒推算出总的工作量。四是制定搬迁预算，把人工费、消毒费、搬迁费等列出一个具体的预算供领导参考。五是采取实体整理与电子条目的录入同期进行，为后期的档案利用创造便利条件。
（二）领导重视，人力物力财力予以保证。市联社领导对本次档案室整体搬迁给予高度重视，多次召开专题会议，讨论搬迁策略，对搬迁过程中可能会出现的突况研究预警方案，并成立了以主任为组长，分管副主任为副组长，专兼职档案员为成员的档案工作领导小组和鉴定小组，落实搬迁经费、整理场地，配备必要的档案装具，做好档案整理人员的后勤保障工作。
（三）监督指导，事前事中事后全程跟踪。档案局对市联社的档案室搬迁给予大力支持。一是事前对所有档案提出整理指导意见，进馆单位的档案经整理鉴定后安排进馆，其他改制单位档案整理后搬迁到新办公大楼，经鉴定失去价值的档案按规定预以销毁。二是事中对整理过程中的具体情况加强业务指导，制定分类方案、档号编制方案，做好档案软件的维护及案卷质量的把握。三是事后对档案进行评估，提出处置意见。对符合进馆标准的5个进馆单位的2161卷档案及时接收进馆，对其他改制单位未到保管期限的31325卷档案经消毒后搬到新档案室，对80070卷已到保管期限的档案经鉴定备案后销毁。
（四）创新方法，改制企业档案分类管理色彩化。由于档案数量众多，进行全文扫描的工作压力太大，改为录入电子条目。为了便于快速查找档案实体，档案室对案卷目录和存放档案实体的档案柜实行了色彩化管理，即在档案案卷目录上分别用红色、绿色、橙色等不同颜色进行一种或几种搭配色彩的标识，同时在对应的档案柜上也用相同的颜色进行标识，做到分门别类、色彩鲜明、一目了然，以便档案员分类管理，快速查找，在以后的档案利用中发挥了巨大的作用。
三、档案室整体搬迁的体会及借鉴意义
市联社的档案室整体搬迁为我们提供了一个基层档案室，尤其是有大量改制企业档案的档案室搬迁成为指导借鉴的范本，为后来指导贸粮局、公共资源交管办等单位的档案室整体搬迁起到了借鉴的作用。
（一）领导重视、积极参与是搬迁工作的基本保证。市联社档案之所以能在规定时间内顺利完成搬迁，是得到了领导的鼎力支持，落实人力、物力、财力，聘请专业整理人员，配备设施设备，提供经费保障，还多次亲临整理现场，帮助解决实际问题，同时加强与档案行政管理部门的沟通联系，共同探讨、制订、修改搬迁方案，为搬迁工作的圆满完成提供了组织保障。
（二）全程监督指导是保证档案质量的必要措施。档案局对本次搬迁整理提供事前事中事后全程跟踪指导，无论是宏观的方案的制定、制度的建立、标准的修改，还是微观的检索工具、统计台账的建立，编研材料的撰写，档案实体的搬迁、上架、保护，都从专业角度提出中肯意见，保证了档案的安全和完整。
一、主要做法
1、加大了宣传力度，发动、动员红线范围内的违章搭建户尽快落实搬迁用地，尽快签订搬迁协议。我街办印发了近千份《家具厂房搬迁相关知识》发放到搬迁户手中，使他们对整治的范围和对象、时间、搬迁用地条件的审批程序、优惠政策等相关知识有更清楚的了解。同时，我街办还出动宣传车采取逐村轮流广播宣传的方式，对《__街道乱搭乱建整治第二阶段方案》进行广播宣传。结合流动宣传，我办还在各村显要位置涮写和悬挂整治工作宣传标语，为第二阶段整治工作营造良好的声势和氛围。
2、梳理核实，建立搬迁户基本档案。在第一阶段调查摸底的基础上，对各搬迁户的基本情况进行了进一步的调查与核实，对其存在的困难、准备落实用地情况和搬迁意向等情况作了补充调查，为其搬迁作好充分准备。
3、明确限期搬迁与暂缓搬迁范围，打消搬迁户的观望等待心理。对第一阶段一些尚未完全确定搬迁还是暂缓搬迁的家具业主，我街办通过进一步比照核实和梳理，明确了搬迁与暂缓搬迁范围，打消了一些搬迁户的拖延心理。
4、加强工作责任制，采取抽调单位包户的形式，分解落实责任。为了进一步落实责任制，我街办采取了由抽调单位优先挑选搬迁户对象，剩下的由我街办包干的形式分解任务，对各单位包干任务实行“五包”，即“包宣传动员、包调查摸底、包签订协议、包搬迁到位、包维护稳定”。
5、强化工作调度。每周召开一次调度和协调会，每天汇报一次进度，每周出一期简报，达到各单位你追我赶、团结协作、交流促进的效果。
6、建立健全工作机制。如工作联络机制，各片设置联络员1名；完善用地申请机制，在签订完搬迁协议后由搬迁户提出用地申请，由各片负责人签字审核后交国土、规划、林业部门踏看申请用地。
二、存在问题
1、个别搬迁户存在等待观望态势，思想不通，互相串联，有的甚至煽动一些搬迁户上访闹事。据有关信息反映，上坪村个别搬迁户近期欲组织到政府上访，给我街办造成很大的维稳压力。目前，我们街办正密切关注这些搬迁户的动向，确保社会稳定。
2、部分搬迁户属其它乡镇到我街办兴办家具厂，短时间内另找用地存在一定难度，落实用地时间也较长，一定程度上影响搬迁协议的签订。
3、跨乡镇、跨区域用地踏看部门之间的协调存在难度。规划区内的涉及规划、国土、林业三部门的协调；规划区外涉及国土、林业两部门的协调；还存在跨乡镇跨区域所在乡镇的国土、林业部门的协调。另外，还存在踏看后不能及时定夺可否用地，需要请示汇报的情况，造成踏看时间长、答复慢、协调不到位、工作效率不高，也影响了搬迁的进度。
4、抽调单位完成任务的进度不一，工作的积极性也不一，有个别抽调单位人员到岗到位情况较差。
三、下一步工作打算
1、进一步加大宣传力度，做好耐心细致的宣传解释工作，争取在8月31日前272户搬迁户中签订协议的达到150户以上。
2、对暂缓搬迁的四百多户业主的承诺书的签订任务，继续按照分解落实责任的形式做好承诺书的签订工作。
3、做好维稳工作，密切关注个别思想不通、煽动闹事的搬迁户的动向，多方位的做好化解工作。
四、几点建议
1、对于前期特别支持配合的搬迁户，为了鼓励其搬迁，树立榜样，应其要求能否在贷款政策上给予一定的优惠政策，如贴息、低息等。
2、部分家具生产业主要求在搬迁期间的工商、税务等方面提出优惠一至两个月，同时在锅炉、消防等审批上免收重新审批费用，建议市政府出台相关优惠政策。
3、对于近期拒不签订协议，还煽动其它搬迁户不签订协议的业主，由国土、林业、规划部门组成联合执法组，对其违法占地、乱搭乱建、无证无照加工生产行为进行查处，打击其嚣张的气焰。
4、建立一支专职的搬迁用地踏看队伍，负责踏看搬迁户提出的申请用地，提高工作效率，防止久拖不决。
5、自整治乱搭乱建工作以来，我街办投入了大量的人力、物力、财力，为解决整治期间租用的工程机械费用，参与整治的街办干部加班工资、村干部协拆费等经费，请市政府按3元/m2标准拨付我街办乱搭乱建整治经费54万元。
6、建议召开一次由市领导主持的抽调各单位负责人的调度会议，要求各单位确保抽调人员相对固定，在时间上、经费上、人员上给予一定的保障和支持，以更好的调动抽调人员的积极性和主动性。
7、建议市政府在规划区范围外合适的乡镇适当的地段协调家具生产用地，从根本上解决本次乱搭乱建整治之用地矛盾。
关键词 丹江口;农村;待迁移民;意愿;预期收益
中图分类号 TV212.58,F062.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0057-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.010
南水北调中线工程水源地――丹江口水库初期工程于20世纪70年代建成,当时搬迁41.3万移民。由于“重工程、轻移民”,忽视移民的感受和需要等各种原因,导致大量移民返迁和陷入长期的贫困,虽经政府和移民几十年的努力,仍然存在诸多遗留问题。2005年,丹江口大坝加高工程开工建设,又将动迁移民约33万人(以农村移民为主),是三峡移民以来中国第二次大规模的水库移民。其中23万人需要出县外迁至50多个县市,计划到2013年底完成。时间紧迫而移民规模庞大,加之初期工程遗留问题较多,如何尽量避免移民返迁和贫困,做到“以人为本,和谐搬迁”?根据各国移民的经验,如果移民认同搬迁从而自愿搬迁,则移民成功的几率大,反之失败的可能性就大。因此,有必要研究水库移民对搬迁的态度及其影响因素,从而正确引导移民的愿望,合理设计移民补偿及安置方式,努力实现国家宏观目标与移民微观目标的一致性。研究认为,目前拥有优越的地理位置、政治资源、非农就业机会、人口和社会资源,会对搬迁意愿产生负作用,同时,家长制的传统权威在农村仍然起着决定作用,势必影响迁移意愿的形成。因此,选择经济水平较高的安置地是提高搬迁意愿的重要因素;同时应针对各群体 的不同预期,采用分步搬迁和灵活多样的安置、补偿方式。
1 文献综述
水库移民属于非自愿移民。国外有关非自愿移民的研究,首先关注他们的补偿及安置方式。 世行制定了指导各国非自愿移民的详细手册,并通过资金援助对受援国的非自愿移民工作产生了积极影响。第二,许多学者关注移民的风险及权利[1]。世行的移民专家塞尼把移民的风险归纳为丧失土地、社会解体等八个方面,并创建了具有预测和诊断风险、解决问题及研究功能的IRR模型(the Risks and Reconstruction Model)[2]。该模型随后被多国学者加以检验、拓展和讨论[3-4],并在各国移民实践中发挥了重要作用。第三,Prasad等人探讨了移民的社会成本及其对不同移民群体的影响[5-6],发现拥有特殊技能或政治权力的上等阶层从移民中受益,而完全以农牧业为生者和女性移民却受损严重[7-8]。 此外,不少学者探讨了移民安置模式与环境容量的关系[9]以及反大坝运动的原因[10]。
国内有关水库移民的研究。一是移民迁安模式及补偿研究。杨文健总结了国内农村移民的四种传统安置模式,提出城乡联动的安置模式[11];陶传进从“成本-收益因素”与“非成本-收益因素”两个维度构建了工程移民的搬迁动力分析框架,把移民的搬迁动力模式分为从“受吸引且积极合作”到“不吸引也不合作”等四种类型[12]。二是外迁移民的适应性研究。翁定军探讨了移民在向上与迎合的力量下如何适应安置地社会[13],张鹏等人则关注北迁移民的文化冲突及其适应[14],周小春发现移民在安置地建立的新社会资本对其经济与社会适应有重要影响[15]。风笑天等学者发现,移民的社会适应在不同人群间呈现较大差异,文化程度低、老人、务农的移民适应性差,而中年人、文化程度高、收入高的移民适应性强[16]。三是移民的心态研究。朱农将移民分为“服从型”等三类,他们都存在程度不一的期待、依附、恋土和疑虑心理[17]。王小璐和风笑天根据三峡待迁移民调查资料,对影响移民搬迁态度的因素进行了多元线性回归分析,发现经济利益是最重要的影响因素,政策宣传和社会资本评价有一定正影响,而户口性质则产生较大负作用[18]。最后,王茂福等人从自然环境、社会关系、社会适应等方面探讨了移民返迁的原因[19]。
总体说来,目前国内外对非自愿移民的研究,主要由社会学家从社会学和人类学的角度、运用社会学分析的方法进行,经济学的研究明显滞后。因此,塞尼呼吁经济学与社会学“联盟”,指出在非自愿移民的风险分析、成本内化等7个领域,迫切需要运用经济学的概念和方法深入研究[20]。此外,迄今为止,非自愿移民的研究主要关注移民中及移民后的问题,较少关注迁移前的心态,仅有的少量关于移民心态的研究也主要是定性分析和极少的线性回归分析,缺乏深入细致的剖析。因此,本文拟从移民的角度,探讨影响移民搬迁态度的深层次原因。
2 研究的对象、资料与方法
2.1 理论假设
人对事物发展及行为结果的预测性认知,在很大程度上影响其态度形成和改变。待迁移民是否乐意搬迁,取决于他们对搬迁给其家庭带来的预期收益与目前收益的比较。因此,本文假设:移民家庭预期搬迁后收益与当前收益的差距,是影响其搬迁意愿的关键因素;预期收益超出当前收益越多,越愿意搬迁,反之,搬迁的态度越消极。决定和影响家庭收益的因素,包括家庭土地资源、人力资本(家庭规模、年龄、文化程度、性别、政治面貌等)、地理位置和社会资本等。此外,由于丹江口库区待迁移民中有大量上个世纪的移民,有些人经历了多次反复的搬迁,其既往的移民经历必然对现在的搬迁意愿产生影响;同时作者认为,搬迁后遭遇不满时的态度与搬迁意愿也有关系,因此把是否二次移民和预期返迁意愿也作为考察的变量。
唐勇智:丹江口库区农村待迁移民搬迁意愿分析中国人口•资源与环境 2010年 第5期2.2 研究的对象、样本与资料
本文的研究对象是南水北调中线工程丹江口库区的农村待迁移民,指土地或(和)房屋位于172 m淹没线以下、确定要搬迁但尚未搬迁的家庭。
本研究的资料来自生态补偿课题组2009年4-5月在丹江口库区进行的移民入户问卷调查。结合调查目的和实际情况,抽取河南省淅川县,湖北省丹江口市、郧县和郧西县共4个县市、10个乡镇、13个村的194户待迁移民作为调查样本。由于淅川县待迁人口和二次移民最多,因此在该县抽取的样本最多。调查使用同一份结构式问卷,均采取派调查员入户访问的方式。答卷人主要是户主,极少数其他家庭成员。调查样本的基本情况见表1和表2。
根据假设,从问卷中抽取相关变量,包括受访户的搬迁意愿及其陈述原因、基本人口和经济信息、地域特征、亲友资源和其他人际关系、安置后遭遇不满的预期态度等大约34个变量,组成本研究的数据资料。
2.3 研究方法
在理论假设的基础上,采用spss13.0软件逐一分析各可能的影响因素与搬迁意愿的关系,筛选出有相关关系的自变量,与搬迁意愿一起采用logistic二元回归模型进行分析。
3 搬迁意愿影响因素的描述性分析
3.1 搬迁意愿统计结果
由于搬迁安置和补偿主要以家庭为单位实施,因此搬迁意愿的描述以户为单位。为了全面了解待迁移民的态度,我们调查了受访户所有成员的搬迁意愿。我们认为,若所有家庭成员都愿意搬迁,说明该户认同且自愿搬迁,故在本文中作为“愿意搬迁户”;而家庭所有成员或任一成员不愿搬迁的都作为“不愿意搬迁户”。在178份有效答卷中(194例中,16户未回答搬迁意愿),“愿意搬迁户”只占18.5%,而“不愿意搬迁户”高达81.5%。
3.2 搬迁意愿影响因素的描述性分析
影响搬迁意愿的因素很多,根据假设,家庭所在地理位置、人口的年龄结构、文化程度、政治面貌、现有收入水平及结构等等,都会有不同程度的影响。为了更好的构建模型,对各可能的影响因素,首先经过一对一的相关和对比分析,剔除了性别结构、参军和干部经历、对搬迁后生活信心、对风俗习惯的态度、口粮商品化程度、对搬迁的各种担心、对安置区的关注焦点、是否了解已移民的生活状况、对移民干部是否满意、省份、县份等12个变量;对剩下的22个变量与搬迁意愿的关系,以下逐一进行描述性分析。
3.2.1 不同地域的搬迁意愿在调查和录入数据的过程中,能直观感受到搬迁意愿的地域差异,尤其村级的区别比较明显。郧县柳陂镇刘家桥村和杨溪铺镇财神庙村的受访户没有一户愿意搬迁,而表1 待迁移民样本地域、新老移民构成及其搬迁意愿
Tab.1 The region, relocation experience of sample and their attitudes
省、县(市)、村Province,county(city),village样本Sample有效样本Valid sample
Number %不愿意搬迁户No
Number % 愿意搬迁户Yes
Number%河南省淅川县金河石井村马蹬石桥村上集魏营村上集竹园村淅川县小计河南省小计湖北省丹江口市土台土台村凉水河白龙泉村丹江口市小计郧县柳陂刘家桥村杨溪铺杨溪铺村杨溪铺财神庙村青曲郑家河村青曲杨家沟村郧县小计郧西县羊尾板桥村观音纸坊沟村郧西县小计湖北省小计总计其中老移民新移民缺失2323100.01669.6 730.4252184.01571.4628.61616100.01487.5212.5131292.3975.0325.0777293.55475.01825.0777293.55475.01825.0272281.51986.4313.6252392.01982.6417.4524586.53884.4715.6191789.517100.0008787.5685.7114.31515100.015100.0001414100.01071.4428.655100.0360.0240.0615895.15187.9712.133100.0266.7133.31004375.011710690.69185.81514.219417891.814581.53318.51009649.57982.31717.7938147.96580.21619.8110.61
表2 答卷人特征(N=194)
Tab. 2 The character of responders(N=194)
年龄(岁)Age人数Number百分比(%)与户主关系
Relationship with the
head of household人数Number百分比(%)604021子女10.5儿媳女婿42.1性别Gender 人数Number百分比(%)婚姻Marital人数Number百分比(%)男15780.9未婚21女3719.1已婚18294丧偶105
淅川县金河镇石井村、马蹬镇石桥村及郧县青曲镇郑家河村的受访户愿意搬迁的比例相对较 高。板桥村和杨家沟村由于样本量太少,没有足够的代表性(见表1)。
3.2.2 不同意愿户的户主年龄愿意搬迁户的户主平均48岁,30-60岁占81.8%;而不愿搬迁户户主平均51.7岁,30-60岁占75.8%,30-45岁的比例比愿意搬迁户低18.5个百分点,60岁以上的比例则高8.9个百分点(见表3)。
表3 户主年龄与搬迁意愿
Tab.3 Age of the head of household of different will
户主年龄
Age of headof household不愿意搬迁户NoNumber %愿意搬迁户YesNumber %
3.2.3 不同意愿户的户主在本地居住时间愿意和不愿意搬迁户的户主,2008年在本地居住时间分别为10.53月和10.64月,没有明显区别。
3.2.4 不同意愿户的家庭规模愿意搬迁户的家庭规模多为4-5人,中位数是4人;而不愿意搬迁户则为4-6人、中位数是5人(见图1)。
3.2.5 搬迁意愿与文化程度与不愿意搬迁户相比,愿意搬迁户的文化程度较低,其户均小学人数比前者多0.52人,而户均初中人数少0.42人,户均高中人数仅为前者的52%,户均大专及以上人数则没有明显区别(见表3)。
图1 不同意愿户的家庭规模
Fig.1 Family size of different relocation will
3.2.6 不同意愿户的收入特征不愿意搬迁户的年收入和人均收入均值约为愿意搬迁户的2倍,本地工资收入(1400元)仅为愿意搬迁户的39%(3 590元),但工资总收入高于后者。不愿意搬迁户的“工资占收入 比”、“本地工资占收入比”和“农业收入比”分别为37%、3%和42%,愿意搬迁户则为3 3%、10%和48%(见表3)。
3.2.7 成员年龄结构、党员数、打工经历数与搬迁意愿不愿意搬迁户的60岁以上人数、党员数均值明显高于愿意搬迁户,而户均打工经历人数差别小(见表4)。“60岁以上人数”分别为0、1、2的受访户,其搬迁意愿分别是23%、14.9%和10.0%。
3.2.8 新老移民的搬迁意愿96户老移民愿意搬迁的比例是17.7%;81户新移民愿意搬迁的比例为19.8%,高于老移民户( 见表1)。
3.2.9 换工与搬迁意愿
111例农忙时换工的受访户中32户愿意搬迁,占22.4%;而农忙时不换 工的33例中只有1户愿意搬迁,仅占2.9%。
3.2.10 不同意愿户对搬迁后遭遇不满的预期态度愿意搬迁户搬迁后若对生活不满意,其意愿返迁率(9.7%)低于不愿意搬迁户(13.5%),多选择坚持和找政府,没有一户选择投亲靠友或者其他办法(见图2)。
4 搬迁意愿影响因素的logistic模型
4.1 变量选择
因变量为“是否愿意搬迁”(愿意搬迁=1,不愿搬迁=0),绘制散点图发现它与各因素非线性关系,不适合采用线性回归法。该因变量只有两个值:“是”和“否”, 可采用二元逻辑回归法。根据描述性分析,最终选择了12个自变量、两对交互作用的自变量 进入回归分析:村地理位置,
表4 不同搬迁意愿的文化、收入、年龄、政治面貌、
打工经历特征
Tab.4 Education level,income,age, political backgroundand working experience of different family unit: person,thousand yuan, percent
家庭特征
Charactersof familyMin
NoYesMax
NoYesMean
NoYesStd. Dev.
NoYes小学人数(人)00440.871.390.911.14初中人数(人)005421.581.311.39高中人数(人)00320.460.240.710.5大专及以上(人)00220.180.150.470.4418-60岁(人)00763.432.941.641.39>60岁(人)00320.670.390.80.66打工经历人数(人)00651.7221.511.27年收入(103元)1.245.252 000142.773.2238.44177.4833.09人均收入(103元)0.251.05503.5129.0316.218.5643.666.48工资收入(103元)00126.2111.219.1416.9823.1327.19本地工资收入(103元)0036401.43.594.978.96工资占收入比(%)000.960.960.370.330.310.36本地工资占收入比(%)000.560.950.030.10.10.22农业收入比(%)00.0410.970.420.480.270.32
图2 对搬迁后遭遇不满时的预期态度
Fig.2 Desired attitudes to dissatisfaction in the future
注:1.回迁(Move back) 2.坚持(Hold on) 3.找政府(To government for help) 4.投亲靠友(Rely on relatives and friends) 5.其他(Alternative) 户主年龄,户主受教育年限,户人均收入,户人口数,户60岁及以上人数,户党员数,农忙是否换工,户主年龄*户主受教育年限,户农业收入比,户农业收入比*户人均收入,户本地工资占收入比,户均受教育年限,户均年龄。其中,村地理位置和农忙是否换工是哑变量。二者的赋值分别为:“村地理位置”中,近郊村=0(参照类),较远村=村地理位置(1),偏远村=村地理位置(2);“农忙是否换工”中,是=0(参照类),否=农忙是否换工(1)。利用spss.13.0软件,选择二项logistic回归法建立回归模型;194例样本中,有效样本数为172例。
4.2 模型及其检验
采用“Backward Stepwise (Likelihood Ratio)”作为自变量筛选方法,经过4次迭代后,得到如下结果:
4.2.1 回归模型显著性检验模型的卡方显著水平为0.000,即所有自变量回归系数同时为零的概率是零,说明模型整体检验十分显著。
4.2.2 模型拟合优度检验 本模型中,Cox &snell Square和Nagelkerke R Square分别为0.300和0.486,说明拟合效果比较不错。
Hosmer-lemeshow检验得到卡方的显著水平为0.482,远大于0.05,表明由预测概率获得的期望频数与观察频数之间的差异无统计学意义,即模型拟合效果较好。
模型的分类结果表明,观测时不愿搬迁的案例中,预测正确的占95.0%;观测时愿意搬迁的案例中,预测正确的占43.8%;总体的预测正确率为85.5%。
4.2.3 ROC曲线分析以预测概率为检验变量,因变量“是否愿意搬迁”为标准,进行ROC曲线分析,得到ROC曲线下面积为0.894,远超过0.5,显著水平为0.000,可见模型拟合效果很好。
4.2.4 模型参数估计及其显著性检验表5显示,在5%的显著水平上,村地理位置、户主年龄、户主受教育年限、户主年龄*户主受教育年限、户农业收入比、户农业收入比*户人均收入、户人口数、户均年龄、户党员数这9个变量,顺利通过了Wald检验。农忙是否换工没有通过显著性检验,但是如果删除它,会对模型产生影响,影响的显著水平为0.056,因此予以保留。
由表4可以建立待迁移民搬迁意愿的预测概率模型:
LogitP=23.149+1.136X1+2.167X2-0.356X3-2.384X4+0.044X5+3.282X8-0.188X9-0.754X10-0.094 X12-2.407X13-1.867X14
设
Z=23.149+1.136X1+2.167X2-0.356X3-2.384X4+0.044X5+3.282X8-0.188X9-0.754X10-0.094X12-2.407X13-1.867X 14
表5 进入方程的变量
Tab. 5 Variables in the equation
Variables变量B系数S.E.标准误Wald统计量Df自由度Sig.显著性Exp(B)发生比村地理位置8.22420.016 X1村地理位置(1)1.1360.7322.41210.123.115X2村地理位置(2)2.1670.777.9110.0058.729X3户主年龄-0.3560.1139.92210.0020.701X4户主受教育年限-2.3840.7629.79210.0020.092X5户主年龄*户主受教育年限0.0440.0149.84310.0021.045X8户农业收入比3.2821.2426.98610.00826.623X9户农业收入比*户人均收入(千元)-0.1880.0864.77310.0290.829X10户人口数-0.7540.2628.29110.0040.471X12户均年龄-0.0940.0444.64310.0310.91X14农忙是否换工(1)-1.8671.1772.51610.1130.155常数23.1496.65112.11510.0011.131×1010
则有
P=ez1+ez
4.3 主要结论
4.3.1 家庭拥有的资源现状对搬迁意愿有显著影响从表5和模型,我们可以推出以下结论:
(1)非农就业机会少,则搬迁意愿强。“农业收入比”的发生比为26.623,在所有因素中对搬迁意愿的影响最大。该指标越大,说明外出务工机会越少,对土地的依赖性越强,在丹江口库区优质土地淹没殆尽的情况下,意味着生活状况较差,因此,相对于有更多非农就业机会的农户而言,更加乐意搬迁。
(2)村地理位置的影响居第二位。偏远村的待迁移民,愿意搬迁的发生比是近郊村的8.729倍。这与描述性分析一致。郧县柳陂镇距县城仅5 km,距十堰市15 km,土地肥沃 ,交通方便,是农业部确认的首批无公害蔬菜生产基地之一,其中受访的刘家桥村大部分农民是蔬菜专业种植户,没有一户愿意搬迁。同理,杨溪铺镇财神庙村也距县城较近,同样没有一户愿意搬迁。而淅川县金河镇石井村与郧县青曲镇郑家河村的受访户老移民较多,多居住在山上,土地少且薄,饮水困难,房屋破旧,尤其郑家河村地理位置非常偏远,故搬迁愿望比较强烈。
(3)收入水平与搬迁意愿负相关。“户农业收入比*户人均收入”的偏回归系数为负(sig.
(4)故土的社会资源越多,搬迁意愿越低。首先,家庭规模越大,迁移意愿越低:户人口数每增加一人,愿意搬迁的发生比降低约0.5倍。家庭人口越多,在当地拥有的社会资源越多,搬迁的机会成本越高,因而搬迁意愿下降。第二,户均年龄对搬迁意愿有显著负影响:户均年龄每增加一岁,搬迁意愿发生比降低约0.9倍,即越年轻的家庭越乐意搬迁。我们调查了不愿搬迁的原因,60岁以上老人提及最多的是“故土难离”、“年龄大了”,这与描述性分析也一致。老年人在故土投入更多、拥有更多情感和熟人资源,而搬迁后的机会却微乎其微,因而不愿搬迁。
(5)农忙是否换工对搬迁意愿的影响不具有统计学意义。但结合描述性分析可知,农忙不换工的家庭搬迁意愿明显低于换工家庭。不换工的家庭主要是老人户、多劳力户、半工半农户、机械化户和工商业户,均属于上述资源多或者成本高的情形。
4.3.2 户主特征对家庭的搬迁意愿有显著影响,传统权威仍有显著作用在家长制中,户主是家中的绝对权威。虽然解放后我国家庭中的成员角色发生了很大变化,但是农村家庭仍保持着家长制传统,因而户主必然在家庭搬迁意愿形成起重要作用。上述模型中,户主年龄与户主受教育年限的影响为负,即:户主年龄越大,越不愿意搬迁;户主受教育年限越长,越不愿意搬迁。户主年龄每增加一岁,其愿意搬迁概率的发生比降低0.7倍;户主受教育年限每增加一年,其愿意搬迁概率的发生比降低约0.1倍。户主是小学文化程度的家庭,愿意搬迁的比例达到37.1%,远远超过17%的整体平均搬迁意愿。
但是,户主年龄与户主受教育年限的交互作用却对搬迁意愿产生正向影响。该变量的回归系数为正,Exp(B)=1.045,说明户主年龄每增加一岁同时受教育年限增长一年,愿意搬迁的发生比提高约一倍。
5 讨论与建议
综合以上分析,本文提出两点建议:
(1)选择经济水平较高的安置地是提高搬迁预期和搬迁意愿的重要因素。按照本文的假设及结论,迁移态度主要基于对搬迁收益与当前收益的比较而形成。目前收益较高者,如预期将来收益可能不如现状,就不愿意搬迁。因此,经济水平较高的安置地仍然是理论和实践都支持的选择。
(2)区别各群体的不同资源和预期,匹配适合的搬迁安置和补偿方式。首先,不应继续坚持农村移民以农业和土地安置为主的方式。农村企业和作坊,可按其愿望迁入城镇或工业区;不愿意要土地、举家长年打工的家庭,可自愿迁入城镇;60岁以上的老人户,应主要采取后靠或投靠子女的方式,并以非土地安置为主。既可减轻土地压力,又可避免老年群体远迁导致的不适应。第二,分步搬迁。搬迁愿望强烈的偏远地区移民可以先搬,既能减轻一次性搬迁的难度,又能形成示范作用和对后迁移群体的压力。第三,补偿方式应多样灵活。不同群体偏好不同种类的资源,可在土地之外采取粮食、现金、保险、生产设备、子女教育等多种补偿方式,既能使移民有选择余地和长期保障,又能减轻一次性支付的资金压力。最后,搬迁村不必仅限于淹没村,可以是受淹没影响的村或者淹没村附近的村。这些村部分村民有强烈的迁移愿望,可以考虑纳为移民,腾出土地安置不愿远迁的淹没村移民。总之,搬迁、安置和补偿的方式应该有多种方案组合,把选择的权利尽量交给移民自己,由他们在分析自身资源的基础上权衡利弊、进行抉择,有利于增强移民的理性判断,减少对政府的依赖和盲目行为。
致谢:感谢谭秋成教授、周海林研究员、郑鑫博士及课题组所有成员对本文提出建议,感谢付静尘博士和陈秋红博士为移民问卷修改提出建议。
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Analysis of the Attitudes to Resettlement of Farmers to Be Relocated inDanjiangkou Reservoir Area
TANG Yongzhi1,2
(1.Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences, B eijing 100732, China;
2.Economics School, Southwest University for Nationalities, Chengdu Sichuan 610041, China )
江西省扶贫工作，在历届省委省政府的领导下，在国扶办的关心指导下，历任办领导及全体干部的共同努力，取得了可喜成绩。但是，随着新的扶贫标准的提高，国家对扶贫工作力度的加大，以及江西省四个一组合式扶贫的推进，怎么样才能快速有效地减少贫困对象、推动特困片区县和原中央苏区县的加速发展，尤其是如何发挥江西省扶贫和移民机构整合的极大优势，探索出一条符合江西省实情的扶贫新路方面，大有文章可做。章康华主任走马上任一年来，一直在思考新形势下如何推进江西省扶贫和移民工作，《大力实施搬迁移民扶贫推进城乡一体化一新形势下推进江西搬迁移民扶贫的思考》一文（以下简称《搬文》），即为章主任的思考结晶。
章主任在《搬文》中谈到：江西省是著名革命老区，扶贫开发任务艰巨。全省贫困人口大多居住在深山区、库区、湖区，由于地处偏远，交通不便，人流、物流、信息流不畅，生产落后、生活困难，行路难、上学难、治病难、增收难、娶妻难、住房差等问题十分突出，生存条件比较恶劣，要就地解决这些贫困人口面临的诸多问题，成本极高，难度极大。由于历史、地理等原因，目前仍有38个特困片区县和原中央苏区县、34DO个贫困村、385万贫困人口，特别是还有100多万贫困地区群众居住在生存发展条件较为恶劣的偏远山区、库区、地质灾害区。
章主任指出：自2003年开始采取搬迁移民，异地有土安置扶贫措施来解决这一难题，十年来，先后搬迁贫困人口50多万，取得了较好的成绩，由于此前开展的有土安置移民搬迁，随着形势变化越来越难以推进。为此，积极探索新形势下实施搬迁移民扶贫新途径、新办法，成为摆在我们面前的一项迫切而重要的任务……
《搬文》从新形势下推进搬迁移民扶贫进城镇进园区的重大意义、新形势下做好搬迁移民进城镇进园区条件具备以及应着力把握的五个关键问题等三个大的方面进行了全面阐述。《搬文》指出，大力开展搬迁移民扶贫进城镇进园区工作，是遵循历史发展规律，顺应时展潮流的明智选择，是贯彻落实党的十精神关于推进城乡一体化精神的有效举措，是解决当前社会面临的两大突出矛盾和同步推进“四化”发展的有益探索。有利于大规模快速、高效的减少贫困人口，缩小两极分化；有利于扩大内需，促进经济健康、平稳、持续发展；有利于破解人口城镇化难题，提高城镇化水平；有利于破解工业园区招工难问题，促进工业持续健康发展；有利于推进农业规模生产、产业化经营，加快现代农业发展步伐。
在谈到推动搬迁移民扶贫进城镇进园区的可行性时，《搬文》指出，一是各级财政及农民收入稳步增长，为搬迁移民扶贫进城镇进园区打下了扎实的经济基础；二是涉农部门关联搬迁移民专项资金逐渐增多，为搬迁移民扶贫进城镇进园区的资源整合拓宽了渠道；三是国家出台的政策，为减轻搬迁移民的经济负担提供了支撑；四是县域工业园区的发展壮大，为农民进城镇进园区就业增收创造了条件；五是移民搬迁愿望迫切，为搬迁移民扶贫进城镇进园区打下了坚实基础。在谈到如何加快推进搬迁移民扶贫进城镇进园区，要求各级党委政府高度重视，主要领导要亲自挂帅，各级各方共同努力，精心组织、周密谋划、强力推进，切实做到“政策组合、资金整合、资源聚合、功能综合”。一要确立“以县为基本单位和平台，以县城为龙头，实行县、乡镇、村三级联动”的基本框架，统筹推进县域经济和社会协调发展；二要围绕“整体搬得出、长期稳得住、逐步能致富”的基本要求，坚持移民整体搬迁、梯度安置、差别化扶持、综合推进；三要施行“移民原有权益不伤害，现有权益可增加，未来权益可预期”的基本政策，切实保障搬迁移民合法权益；四要注重“规划引领、量力而行、因地制宜、稳步推进”的基本方法，促进搬迁移民扶贫进城镇进园区工作有序开展；五要坚持“政府主导、农民主体、市场运作、社会帮扶”的基本原则，实现搬迁移民的新突破。
《搬文》立意高远，把解决贫困问题置于解决三农问题之中通盘考虑，置于国民经济和社会发展全局之中考虑。透彻分析大力开展搬迁移民进城镇进园区的必要性和可行性，数据详实，说理充分，寓事、寓情、寓势、寓理其中，提出了推动搬迁移民扶贫进城镇进园区工作的办法、措施及注意的问题，具有很强的针对性、指导性和可操作性。早在今年初，即着手部署修水、龙南等四县搬迁移民扶贫试点，四月底，在修水县召开了全省搬迁移民扶贫研讨会，江西省委政研室、省农业厅、省住建厅、省民政厅、省中小企业局等部门负责人与会并发言，对此赞赏有加，章主任作了总结性讲话，《搬文》彼时即具雏形，此后历经数月，章主任多次陪同省领导去修水等地调研，各设区市及大部分县（市、区）领导携扶贫和移民部门负责人前往修水考察学习取经，省扶贫和移民办又于七月底借群众路线教育实践活动之机组织全体干部前往调研，召开全办干部关于搬迁移民扶贫神仙会，《搬文》遂正式成型印发，堪称新时期江西省搬迁移民扶贫的重要指南，是推动扶贫和移民工作纵深发展的理论基础。
《搬文》也是水库移民工作的重要指南。江西省先后兴建各类大中型水库290座，有各类水库移民360万人，占江西省农村人口的15.2%。国家核定江西省列入后期扶持范围的大中型水库移民162万人，分布在全省11个设区市的118个县（市、区、经开区、风景区），涉及1207个乡镇、10940个村委会、41207个村组。《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（[2006]17号文件）全面实施七年来，库区和移民安置区基础设施明显改善，移民及相关影响人口居住环境有了很大改观，移民收入稳步提高。但是，部分移民居住偏远分散，生产资料薄弱，生活水平仍然较低。若要快速改善居住环境，提高移民收入，解决行路、上学、就医、住房等多重困难，就需考虑再次搬迁移民进城镇进园区，从根本上解决移民的生存发展问题。水库移民相当一部分对象就是贫困人口，居住村庄不少属于贫困地区，章主任虽未在《搬文》论及，但多次在大小会上强调指出，工作中应当把水库移民看作贫困对象。为此，方法、措施同理。当前，水库移民资金投入逐年增多，江西省是水库移民大省，国家下拨江西省水库资金每年位居全国前列，为再次搬迁移民提供了较多的资金支持。同时，正值国家十四部委对库区和移民安置区大力支持，尤其是国家发改委、财政部和水利部移民开发局特辟资金，解决库区和移民安置区突出困难问题，江西省可借此整合资金，搬迁水库移民进城镇进园区，或进乡镇、中心村，顺应时展大势，为水库移民百姓创造光明美好未来。我们坚信，有江西省委省政府的坚强领导、上级部委的关心支持、省扶贫和移民办党组的精心操作，全省扶贫和移民干部共同努力，沿着《搬文》的思路、办法，一定会创造扶贫和移民工作的新辉煌！
[作者简介]
吴路宁，江西省扶贫和移民办后扶基金项目管理处处长。
