时间：2022-03-31 06:03:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城市出租汽车管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
《城市出租汽车管理办法》（以下简称《办法》）在18年后结束了历史使命。
3月21日上午，在住建部官方网站上，住建部联合公安部发文宣布，经住建部常务会议、公安部部长办公会议审议通过《住房城乡建设部公安部关于废止的决定》。
《办法》是自1998年2月1日起施行的关于城市出租汽车管理的规章。随着城市交通拥堵的加剧和公共出行方式的发展，近几年，这项规章中的一些具体规定，也引发了不少争议。其中，关于“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”，也就是老百姓口中俗称的“份子钱”，最为出租车司机所诟病。
另外，交通运输部于2008年3月23日在北京建国门内大街11号挂牌。此后，出租汽车行业的管理职能也被归入交通运输部的管辖范围。
2014年交通运输部起草了《出租汽车经营服务管理规定》，并从2015年1月1日起施行。至此，《办法》早已名存实亡。这则旧办法的废止，让许多人对出租车改革这一社会热点话题有了新的期待。
自3月21日相关消息发出后，传统媒体报道量迅速膨胀，并于次日达到传播高峰，随后报道热度开始滑落。监测期内，传播曲线仅出现一次高峰，持续期较短，符合该类新闻的一般传播规律。
截至3月29日24时，传统媒体相关报道量达到3024篇，整体热度偏高。
从舆论态度来看，由于该新闻触及近期社会热点话题，引发大量媒体及网民评论，评论类文章占据总体报道量近50%比例。多数评论对住建部这一废止举动持肯定态度，但也普遍认为相关部门还应在出租车改革方面作出更多尝试。
有媒体表示，这次废止决定，从程序上看，是清理打架规章、理顺管理体制的重要步骤，但对中国的出租车行业改革来说，意味着移除了一个陈旧的、不适应新技术的政策障碍，也为深化出租车管理体制改革带来更多腾挪空间。
一、深入调研，及时传达有关文件精神
为了使城市公共交通行业稳步健康发展，做好出租汽车行业的稳定工作，我局及时深入到各出租汽车公司和公共汽车公司进行调研，认真听取各公司现阶段存在的困难和问题，对存在的困难和问题给予分析解决，对不能及时解决的问题协调有关部门给予解决。我局不定时召开安全工作会议向各公司传达有关文件精神，维持出租汽车行业的稳定。
二、规范出租汽车行业的稳定管理，打击非法运营
为维护城市公共交通行业的稳定，保护合法经营者的权益，我局联合交警大队对城区非法运营的车辆进行了严厉打击，共查处各类非法运营车辆14辆，有效地保障合法经营者的权益。为维护广大乘客的利益，我局联合发展和改革局制定并出台了《弥勒县关于加强城市出租汽车管理的通告》，公示了出租汽车的收费标准和投诉电话，对违反规定收费的一经查实，将根据《城市出租汽车管理办法》的相关条款进行以教育为主，处罚为辅的方针政策。
三、规范出租车的管理，建立长效机制
我局通过了解城市公共交通行业管理中出现的问题，与各出租汽车公司签订了《出租汽车行业服务标准承诺书》，并要求各出租汽车公司和驾驶员签订《出租汽车行业服务标准承诺书》，与各公共汽车公司签订《安全生成目标责任书》，加强了城市公共交通行业从业人员职业道德、安全运营、遵纪守法等教育和培训，并定期对从业人员进行安全教育学习。
四、及时宣传，开展活动
城市公共客运车辆必须由具备相应驾驶资格的人员驾驶，坚持把“安全第一、预防为主”的方针和思想真正落实到每一位驾驶人员当中，不得出现压车、追车、违规超车现象，不得超速行驶，严格遵守《道路交通安全法》；严格按照规定的时间、路线、站点运行，不得擅自改变，不得超速行驶；严格遵守道路交通法规，不准追求片面利润多拉快跑，做到行车有序，车容整洁，不得出现宰客、甩客现象，做到礼貌载客，安全行车。
五、存在的问题及建议
存在问题：（1）公交车、出租车经营年限没有界定明确。弥勒县城市出租汽车经营年限不明确，导致弥勒县《城市出租汽车经营许可证》、《城市出租汽车驾驶员服务资格证》、《城市出租汽车营运证》不能发放，出租车的合法身份不全，往返于本地与外地之间跨区域合法运营的出租车被有关部门进行处罚，不能很好地维护合法运营的出租车从业人员的权益，给主管部门在规范城市公共客运带来困难。（2）出租车驾驶员素质低，服务态度差。乘客上车乘坐出租车多数驾驶员不进行打表计费，未按规定标准收取乘车费，宰客现象时有发生。（3）据出租车驾驶员反映：最近一段时间以来，港田车非法营运行为又死灰复燃，从过去的半公开发展到现在的公开和出租车争抢客源，大量港田车从事非法客运经营，这些车辆无牌、无证、无照，稳定性能差，抗风险能力弱，加上残疾人受身体条件制约，驾驶机动三轮车从事载客营运，且相互间争抢客源，成为了新的交通安全隐患，严重扰乱出租车客运市场和交通秩序。由于打击非法客运车辆难度较大，我局目前公共客运管理方面人员编制、装备不足，经费紧缺；打击非法运营的“黑车”取证难度较大；暴力抗法事件突出，在政策法规方面，缺少强制力的律法保障，导致管理力度不够，目前非法运营的黑车较多，取缔非法运营的黑车难度较大。为了避免发生新的社会矛盾冲突，我局随时关注并掌握港田车非法营运事情动态，同时将这一情况以书面形式上报打击非法运营领导小组办公室研究处理，并建议由交通局牵头，从运政、建设、公安交警、残联等相关职能部门抽调人员进行综合整治，严厉打击各类非法运营“黑的”和三轮港田车，规范出租客运市场，维护社会和谐稳定。（4）公交车管理难规范。由于弥勒县有2家公交公司在经营，为追求经济利益，出现争抢客源相互追赶，存在严重的交通安全隐患，部分线路存在重合，资源造成浪费，没有长远的公交车线路规划方案，部分线路私自增减营运车辆数未报主管部门审批，部分线路车辆时有变更。
今后我们将继续加大对城市公共交通的管理力度，做好县城市道路运输安全管理工作，使城市公共交通更规范、安全、便利为广大市民服务。
各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
改革开放以来，我省城市公共客运交通发展迅速，对促进经济、社会发展，方便人民群众生活，发挥了积极作用。但是由于多方面的原因，我省城市公共客运交通管理特别是出租汽车管理还存在一些问题，需要引起高度重视。为了切实加强我省出租汽车等城市公共客运交通管理工作，现根据《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》（[*]94号）精神，提出以下意见：
一、加强出租汽车等城市公共客运交通管理直接关系到人民群众切身利益和社会稳定，必须高度重视。各地要认真研究当前出租汽车等城市公共客运交通管理中出现的问题，切实负起责任，采取有效措施，认真加以解决。要注意掌握社会反映，及时、过细地做好工作，努力把问题解决在萌芽状态、解决在基层，维护社会稳定。
二、坚持"同一城市统一规划，运力运量基本平衡"的原则，合理编制公共汽车、小公共汽车、出租汽车等城市公共客运交通专项规划。省建委要会同省交通厅等有关部门编制全省发展规划，制定措施并认真实施。各省辖市也要按照国家、省的总体要求制定发展规划。鉴于目前我省出租汽车市场已趋饱和，近两年内各地出租汽车保有量原则上不得增加。同时，各地对现有出租汽车的车辆更新、车型调整，要考虑企业和出租汽车司机的承受能力，有步骤进行，不能过急过快。
三、对涉及向出租汽车等城市公共客运交通车辆的收费进行全面清理。各地要抓紧时间对现有的收费项目进行一次清理，凡未经省以上有权部门批准的收费项目要予以取消。在清理的基础上，由省物价局、财政厅向社会公布允许收费的项目及标准。要规划出租汽车企业的收费行为，出租汽车企业向驾驶员收取的管理服务费、租赁承包费和安全风险保证金标准，由省辖市物价部门会同行业主管部门核定。行业主管部门要规范出租汽车企业与驾驶员的合同文本。物价部门要会同行业主管部门加强对企业内部收费的检查、监督，坚决查处对出租汽车的乱收费。要加强对城市公共客运交通车辆的各种检验、检测及其收费的管理。任何部门和单位不得对公共客运车辆进行没有法律、法规依据的检验、检测，并收取费用。检验、检测频次过高的，要合并降低，以切实减轻业主和驾驶员的负担。
四、进一步规范经营权的有偿出让和转让。已实行经营权有偿出让和转让的城市，要依据有关规定，针对经营权有偿使用和管理存在的问题进行清理，严格规定经营权有偿出让和转让行为，鉴于当前少数地方营运证拍卖价无限攀高的情况，对营运证拍卖价必须实行限价封顶。确需保留有偿出让和转让经营权的城市，要按照上述要求，经省财政、物价部门会有关部门审核后，重新报省政府批准。未实行经营权有偿出让和转让的城市，近期内一律不得实施经营权有偿出让和转让。擅自实行经营权有偿出让和转让的，要追究有关人员的责任。
要妥善处理行政审批营运车辆与有偿使用营运证车辆之间的街接工作，平衡过渡，逐步接轨。经行政审批获得的出租汽车营运证一律不得转让。经有偿出让获得的出租汽车营运证转让时，要经行业主管部门同意，并经评估公证，到指定交易场所公开转让，不得私下转让，更不得恶性炒卖。省有关部门要制定有关出租汽车营运证有偿使用的管理办法，规范并指导各地对出租汽车营运证的拍卖工作。
五、加强对出租汽车经营企业的管理。对出租汽车企业要实行资质管理，凡从事出租汽车经营业务的单位必须具备相应的资金、场地、人员和经营保障条件，不符合现定条件的不得经营出租汽车业务。要理顺挂靠承包关系，切实履行管理职能。对管理不规范、经济效益差、服务水平低的企业要进行整顿，积极引导、鼓励出租汽车企业形成规模经营。近两年内，各地原则上不再批准组建新的出租汽车企业。
六、各省辖市要切实做好本区域内出租汽车等城市公共客运管理问题的协调工作。要根据实际情况，对市、县公共汽车、小公共汽车、出租汽车等营运统筹考虑，合理确定范围。要采取措施，不断改善城市公共客运经营环境。公安部门要在建设、交通等部门的积极配合下，解决出租汽车和小公共汽车影响当地交通秩序的问题，同时要尽可能为城市公共客运交通车辆营运提供方便。建设、交通部门应会同公安等部门在机场、车站、码头、客流集散地等公共场所，规划建设城市公共客运交通的专用候车场、站、点，为乘客提供便利。任何单位不得向停车候客的驾驶员收费。
七、严厉查处无营运证车辆从事城市公共客运交通营运的非法经营行为。各地要开展专项治理，加大稽查管理力度，取缔无营运证车辆非法经营行为。抓紧制定管理办法，维护公共客运交通营运市场的稳定。各地公安、工商、物价和法制等部门要积极支持、密切配合行业主管部门的执法工作，对非法从事出租汽车营运的无营运证车辆，采取强制措施，责令其停止违法经营行为，并依法实施处罚。
八、进一步加强出租汽车等城市公共客运交通行业管理工作。各级政府要加强城市公共客运交通行业管理队伍建设，强化行业管理职能，提高依法行政水平。有条件的城市，要本着方便基层、方便经营者和提高办事效率的原则，把与出租汽车等城市公共客运交通管理相关的一些部门职能尽可能地委托给行业管理机构统一实施。要加强对从业人员的政策法规教育、职业道德教育。从业者经培训并考试合格后持证上岗。要结合行业特点，不断加强社会主义精神文明建设，积极开展多种形式的劳动竞赛和优质服务活动，不断提高行业整体素质和服务水平。
关键词：出租车；客运；机制；对策
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）04-0195-02
客运出租汽车是指依法取得经营许可，按照乘客意愿提供服务，以行驶里程和时间收费的客运车辆。隶属于城市公共交通范畴，是城市公共交通的补充。整齐划一的外观，来来往往穿梭于城市的大街小巷，已成为城市一道靓丽的风景线。其管理水平、发展过程很大程度上反映着一个城市的文明程度和服务水平，出租车解决了群众出行难、乘车难的问题。为城市投资、旅游及外来人员提供了便利，在扩大就业，树立城市流动窗口形象方面发挥了重要作用。但尴尬的是，直至目前，全国还没有统一的出租车客运管理法规，立法的空白，致使对出租车市场管理存在着诸多不完善。
一、出租车客运市场管理存在的问题
（一）出租车管理体制不顺
职能交叉，有的城市归城建，有的城市归交通管理。各地对出租车管理各自为政，管理主体不统一，导致行业管理效率不高。迄今为止，尚无统一国家级管理办法出台，职责不清。
（二）出租车管理法制建设相对滞后，行业管理不规范
虽然有的地区制定了出租车管理办法，在实际管理中往往与国家法律、法规、部门规章发生冲突，国家与地方管理脱节。地方立法法规层次低，管理中常常遇到难以解决的问题。
（三）出租车营运模式不规范，弊端大
目前中国出租车运营模式以公司化模式为主（实体型公司化模式、份钱型公司化模式、挂靠公司化模式）。在各类公司中，份钱型公司化模式最多，存在的问题也最多。公司与司机只是一种经济合同关系，所有权、经营权归公司，出租车由公司购买。出租车司机租车运营，在运营前要先交数万元的抵押金给公司。个别公司甚至用抵押金去购买车辆，等同司机自己买车给公司，再从公司手中租回来，很多情况下抵押金会被公司以各种理由扣净，不退还给司机。这种模式差不多是一种空手套“白狼”。公司只注重收费，忽视管理与服务。
（四）出租车经营行为不规范，扰乱汽车客运市场秩序
比如客运站周围不同程度还存在出租车喊客、争抢客源现象。严重扰乱了客运站周围秩序，影响了城市形象。出租车司机停车待租，固定线路经营，拼客、宰客、超范围经营长途客运等。
（五）交通运政管理部门执法渠道不畅
国家省市立法建规滞后，行业法规与地方政策相左，打黑扫非活动中各部门配合上存在一定的难度，加之黑车隐蔽性强，执法“三难”现象依然存在，社会干扰多，阻扰、围攻、威胁执法人员的现象时有发生，对黑车反复打击效果不明显，不能根治。
二、加强出租车行业管理的主要对策
（一）尽快出台国家省、市、级统一的出租车管理法规
地方省市出台的文件在法律效力上不尽相同，在具体内容上也存在着差距，对建立统一开发竞争有序的出租车市场带来了不利影响。加强出租车行业统一管理势在必行，必须抓紧组织深入调研，争取各方面的支持，力争早日出台出租车管理法规及实施细则。
（二）严把市场准入关，实行出租车总量控制
随着重要交通干线的建立，连接干线地区的人流和物流迅速增加，城市化进程加快。人们生活工作的快节奏。出租车行业得到了迅猛的发展，掌握好出租车数量的供求平衡。既解决人民群众的出行需要又能减少道路拥堵符合国家能源的低碳环保发展战略。这就要求出租车行业管理部门做好调查研究，了解掌握出租车市场供求状况，为政府提供理论依据。在实践中不断探索和完善管理制度，严格按照许可法的程序和条件进行许可，严把市场准入关，实行出租车市场总量控制。
（三）提高出租车行业管理水平
强化组织领导，建立长效机制，积极组织运政执法人员认真学习有关法律、法规、岗位业务知识。熟练掌握行业管理方面的政策、法规业务知识。善于思考努力提高自己的思想理论修养和行政执法水平。切实转变工作作风为出租车行业营造良好的经营环境。同时要不断提升管理的科技含量，依靠科技进步强化出租车行业管理之路，加快推进网上受理、投诉，网上申请、网上审批，推进办公自动化提高办事效率。推广使用GPS管理系统。
（四）全面实施出租车客运服务质量信誉考核
出台《出租汽车客运服务质量信誉考核办法》实现出租车汽车管理由定性考核向定量考核的转变，充分依靠科学管理技术，开发程序量化考核记分标准全面推行IC卡出租车记分管理，实现出租车运营管理的科学化、自动化、程序化、人本化，注重日常违章记分考核。从根本上提高出租车管理和服务水平。出租车客运服务质量信誉考核实行记分制。分为优秀、良好、一般、较差四个等级。出租汽车客运企业实行百分制。驾驶员考核实行实分制。一年为一个考核周期，企业质量信誉年度考核结果，作为经营业绩的主要内容，信誉考核绩优公司可获得累进增批出租车数量的奖励，对绩劣公司进行消减出租车数量规模和经营期满取消竞标经营权资格等处罚。对驾驶员年度信誉考核为一般等级的，其驾驶的车辆停运两周，并参加脱产培训，经考试合格后，方可重新上岗。经营期内质量信誉年度考核有一次为较差等级或连续考核等级为一般的出租车驾驶员，取消出租客运从业资格，收回服务监督卡，二年不得从事客运出租经营。
（五）开展联合整治活动，严厉打击非法营运
一是在加强日常管理的基础上，深入开展出租车市场秩序集中整治活动，整合运管机构交通执法力量，采取定时与不定时、固定检查和流动检查相结合，异地换防检查等形式，严厉打击黑出租非法经营行为和出租车停车待租，固定线路经营，拼客、宰客、超范围经营长途客运等。二是针对客运出租市场存在的问题，立即制定联合整治方案，应急预案，上报政府，形成了政府主管，交通牵头部门联动的良好机制，组建高素质的联合执法队伍，加大对黑出租的力度，净化客运出租汽车市场。
（六）发挥出租车行业协会的纽带作用
在市场经济条件下，出租车行业协会在经营者与管理部门之间起到纽带、桥梁作用。各地应积极促进出租车行业协会的成立，通过协会贯彻行业的规章，制定经营和服务规范，了解出租车经营动态，防止集体上访事件的发生，维护社会稳定，经营者也可以通过协会维护自身的合法权益。
第一条为加强城市公共客运交通管理，促进城市公共客运交通事业健康有序的发展，根据《省道路运输市场管理条例》和建设部、公安部《城市出租汽车管理办法》等有关规定，结合市区实际，制定本办法。
第二条凡在市城市规划区范围内从事城市公共客运交通经营活动的，必须遵守本办法。
第三条本办法所称城市公共客运，是指经主管部门批准的在城市内以公共汽车、出租汽车等交通工具和场站设施为公众提供交通服务的活动。
第四条市建设行政主管部门是本市城市公共客运交通行业的行政主管部门（以下简称客运主管部门），其所属的城市客运管理机构，具体承办城市公共客运日常管理工作。
第五条市公安、物价、交通、税务、工商、旅游等有关部门，按照各自的职责，共同配合做好城市公共客运管理工作。
第六条城市公共客运应当优先发展大运量的客运方式，贯彻全面规划，统一管理，公平竞争，协调发展的原则，保护正当竞争，制止非法经营。
第二章营运管理
第七条城市公共客运交通经营权经省人民政府批准实行有偿出让。有偿出让是指政府以所有者的身份将城市公共客运交通经营权在一定的期限内有偿出让给经营者的行为。有偿出让的具体办法由市人民政府按照省人民政府具体规定制定。
第八条申请参加城市公共客运交通经营权有偿出让竞争的单位和个人应当具备下列条件：
(一)有与经营规模相适应的客运车辆、停车场地、经营场所和资金；
(二)有经培训合格的管理人员和专业技术人员；
(三)有与经营方式相配套的经营管理制度；
(四)有独立承担民事责任的能力；
(五)符合其他有关规定的条件。
第九条城市公共客运驾驶人员应当符合下列条件：
(一)有常住户口或暂住证；
(二)有公安部门核发的机动车驾驶证并有2年以上驾龄；
(三)经客运服务职业培训，并考核合格；
(四)遵纪守法。被取消营运资格的驾驶员，从取消之日起2年内不得从事城市公共客运服务。
第十条从事城市公共客运经营活动，应当取得客运主管部门核发的客运资格证件。
客运资格证件是指客运主管部门对经营者核发的经营许可证件、对客运车辆核发的营运证件、对客运从业人员核发的服务资格证件。
第十一条有偿取得城市公共客运交通经营权的经营者，经客运主管部门发给经营许可证件，并按规定到公安、交通、工商、物价、税务等部门办理相关手续后，到城市客运管理机构办理由省建设厅统一印制提供的，省建设厅、交通厅联合监制的《城市公共客运经营权证》，从业人员办理服务资格证件。
第十二条城市公共客运经营者应当接受城市客运管理机构对其经营条件进行的年度审验。
经批准从事城市公共客运经营活动，无正当理由超过6个月未经营的，或者经年度审验不合格并在规定期限内仍不符合经营条件的，客运主管部门应当注销其经营许可证件和车辆营运证件，并书面告知工商行政管理部门。
城市公共客运经营者歇业、停业、合并、分立或者变更名称、地址、经营范围等，应当按规定向客运主管部门提出申请，办理客运资格证件的变更、注销手续，并在30日内到有关部门办理有关证照的变更、注销手续。
第十三条城市客运管理机构应当定期对城市客运车辆和驾驶员的客运资格进行审验，经审验合格的，准予继续从事营运；审验不合格或逾期6个月以上不参加审验的，注销其车辆营运证和客运资格证件。
第十四条经营者要求转让出租汽车经营权的，转让双方须向客运主管部门提出申请，经批准后到相关部门办理有关手续。在办理转让手续期间不得停止正常营运。
第三章服务管理
第十五条城市公共客运经营者必须遵守下列规定：
(一)建立健全营运管理、车辆检修、安全责任、车辆容貌、投诉处理、客运票据管理等规章制度和服务规范；
(二)执行物价部门制定的收费标准，使用税务专用发票或计价器打印的车费发票；
(三)按规定向城市客运管理机构报送营运报表，并接受对其营运资料的查阅；
(四)服从因城市建设、重大社会活动、突发事件、恶劣气候和抢险救灾需要而采取的临时措施；
(五)不得将营运车辆交给无服务资格证件的人员驾驶；
(六)未经主管部门批准，不得改变营运车辆及场、站设施用途；
(七)不得将无营运证件或者营运证件未经审验合格的车辆投入公共客运业务；
(八)符合其他有关规定。
第十六条城市公共客运驾驶员、乘务员应当遵守下列规定：
(一)服务资格证件、服务标志齐全；
(二)遵守交通规则，安全行车；
(三)不得擅自拆卸车内安全、服务设施；
(四)执行收费标准并且按规定出具车费发票；
(五)出租汽车按规定使用计价器、顶灯等客运服务设施；
(六)按乘客要求和季节性需要，使用车内音响、空调等设备；
(七)公共汽车按照核准的线路走向、班次正点运行，不得擅自缩线、改线；报清线路名称、走向及停靠站名，不得溜站或者站外上、下客；维护车厢内的正常秩序；
(八)不得将营运车辆交与无本车服务资格证件的人员经营；
(九)出租汽车不得拒载或者故意绕道行驶，营运途中无正当理由不得中断服务；驶离市区营运，必须到治安卡口点登记；
(十)接受公共客运管理人员的监督检查；
(十一)遵守客运服务规范的其他规定。
第十七条公共客运车辆营运时必须符合下列规定：
(一)技术性能完好，设施齐全，车容整洁；
(二)在规定的位置标明经营者的名称、标识、编号和监督投拆电话，张贴服务标识，公示服务资格证件；不得擅自在车身上设置商业性广告；
(三)应当装置符合规定的服务设施；
(四)营运车辆不得超员载客；
(五)公共汽车的头牌、腰牌、尾牌齐全醒目；
(六)符合客运服务规范的其他要求。
第十八条出租汽车应当按规定安装专用号牌。退出营运车辆在退出营运之日缴销专用号牌。
第十九条乘客应当遵守乘车规则，并按规定支付乘车费用。出租汽车乘客还应当按规定支付过桥、过路、过渡等费用。乘客违反前款规定或有下列行为之一的，驾驶员、乘务员有权拒绝为其提供营运服务：
(一)酗酒或精神病乘客无正常人陪伴的；
(二)携带易燃、易爆、有毒、有害等危险物品的；
(三)出市区或夜间去偏僻地区，不出示身份证件的；
(四)要求驾驶员作出违反出租车管理、道路交通管理、治安管理规定的行为或其他违法行为的；
(五)不愿按里程计价器计费标准付乘车费的。
第二十条出租汽车驾驶员有下列行为之一的，乘客有权拒付车资：
(一)未按规定使用计价器的；
(二)未按规定出具车费发票的；
(三)营运途中无正当理由中断服务的。
第二十一条外地出租车不得从事起、讫点均在市区范围内候客的经营活动。
第四章场站管理
第二十二条公共客运场、站建设由客运主管部门会同有关部门按照公共客运发展规划组织实施。
公共客运场、站实行“谁投资、谁收益”的原则，政府鼓励市内、外企、事业单位或个人对公共客运场、站的建设进行投资。
第二十三条城市新区开发、旧城改造时，建设单位必须按照规划要求和建设标准，同步实施公共客运场、站等配套设施的建设。
第二十四条公共客运场、站应当面向社会开放，任何单位和个人不得独揽客运业务和侵占公共客运场、站；不得将公共客运场、站擅自关闭、拆除或者挪作他用；不得从事危害公共客运场、站安全的活动；不得向停车候客的出租汽车驾驶员收费。
第二十五条城市公共客运交通设施包括：用于客运交通的公共汽车、出租车等工具和调度室、车场、供电线网、线杆、通讯设施、站台以及站杆、站牌、雨棚、栏杆等附属设施。
第二十六条对城市公共客运交通工具、设施，禁止下列行为：
(一)擅自迁移、拆除、毁坏、占用；
(二)向车辆、站点及配套设施投掷物品、倾倒污物、乱贴乱画；
(三)在线路站台沿道前后15米内停放车辆、设置摊点、摆放物；
(四)其他损坏公共客运交通工具、设施的行为。
第二十七条城市公共客运交通设施，必须干净整洁、完整无损，各种营运标志必须明确明晰醒目，并符合国家规定标准。
第五章监督投诉
第二十八条城市客运管理机构应当加强对城市公共客运的检查监督，在城市公共客运场、站等客流集散地和城市道路上，可以对营运车辆及其驾驶员、乘务员的经营服务行为实施检查。对违法行为及时纠正，依法处理。
城市公共客运管理人员应当忠于职守，秉公执法。在执行公务时，应当统一着装标志，两人以上检查执法，并主动向被检查者出示行政执法证件。对未出示行政执法证件的，被检查者有权拒绝检查。
第二十九条城市客运管理机构和公共客运经营单位，应当接受社会监督。建立投诉举报受理制度，对投诉举报应当在30日内调查处理完毕，并将结果告知投诉举报人。乘客投诉时应当提供车费发票、车辆牌号等有效证据。对非法营运车辆的投诉，经查实的，可以给予适当奖励。
第三十条乘客与经营者之间对营运服务质量有争议时，可以到城市客运管理机构申请处理。
乘客投诉出租汽车计价器失准的，城市客运管理机构应当及时封存计价器及其附属装置，并送质量技术监督部门校验，由此发生的费用及损失由责任人承担。
第六章法律责任
第三十一条违反本办法从事城市公共客运交通经营活动的，由城市客运、公安、交通、工商、物价等部门依法实施行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
关键词： 罢运； 政府规制； 利益
中图分类号： C913 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）04-0055-02
一、触目惊心：重庆及其他城市出租汽车“罢运”事件回放
2008年11月3日早晨，当不少重庆市民准备“打的”上班、赶火车、赶飞机的时候，却意外发现往日满街跑的出租汽车全都不见了，主城区发生了大规模出租车罢运事件。偶见几辆呼啸而过，也关闭了显示“空车”的指示灯，空驶拒载。重庆主城区8000多辆出租车，以一种“无言”的方式宣布集体罢运。
除重庆外，自入冬以来，先后还有三亚、西安、深圳、永登等地出租车司机罢运，造成了一定的社会混乱，引起了各级政府部门的重视。
二、雾里看花：我国出租汽车行业运行模式分析
目前，我国出租车行业运行模式可用以下三个词概括：控制总量、公司经营、司机承包。
我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，是依托于国营交通运输企业和旅游公司而发展起来的。在上个世纪80年代，由于车辆投入成本高，消费需求规模小，出租汽车数量相对偏少，整个行业处于自发发展阶段。90年代初期特别是1992年小平“南巡”讲话之后，各地出台了一系列鼓励出租汽车行业发展的政策，并普遍放松了对出租汽车行业的进入限制，各种社会资本特别是私人资本迅速进入，使出租汽车行业进入了“井喷式”的发展阶段，短短一两年的时间，出租汽车数量和种类迅速增加。
从1993年起，各地开始将出租汽车作为“城市公共资源”按照特许经营方式进行管理，陆续采取了准入数量管制、经营权有偿使用和公司化运营等管理办法。许多公司以有偿或无偿方式取得出租车经营权后，都收取包括车款和经营权费用在内的高额承包租赁费和风险抵押金；一些公司在取得经营权时，采取了由司机实际出资、经营权名义归公司的做法。这两种情况都是运营司机实际出资并承担经营风险，是后来导致公司与司机产权纠纷和出租汽车行业不断发生的重要原因之一。
与此同时，在出租汽车行业管理和发展中，非法营运、政府部门乱收费、经营权出让不规范等问题也日益突出。鉴此，从1999年起，国家相关部门陆续出台了一系列清理整顿和专项治理城市出租汽车的意见和办法。2004年，国务院办公厅了《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》。各地按要求开始进行治理和规范，行业发展进入清理整顿和规范发展的阶段。
当前来看，出租汽车行业总体上在向好的方向发展。但是各地情况差异较大，形成了不同的监管体制和运营模式。
第一，各地经营权出让的期限和方式不同，形成了三类出让模式：资质审批，同等资质条件下先到者得；公开拍卖，出价高者得；服务质量招标，服务质量高者得。目前，大多数拟新投放运力的城市正在尝试采取服务招标的形式。
第二，各地经营权和车辆的归属不同，形成了四类经营模式：承包经营、合作经营、挂靠经营、个体经营。前两类的实质是公司化运营，后两类的实质是个体化运营。目前，许多大中城市同时具有四类经营模式，小城市相对较为单一。
第三，各地政府监管形式和力度不同，形成了两类监管模式：强监管、弱监管。从总体上讲，政府重视监管和采取强监管模式的地方，市场的经营秩序较好。
三、追根溯源：出现此次罢运事件的原因
分析此次罢运事件产生的原因，概括说来归结于为长久积怨的爆发，行业内部利益分配长期严重失衡，矛盾积累太深，司机作为劳动者的合法权益得不到保障。具体说来可分为以下四点：
（一）份钱重，收入低
份钱重是相关行业管理部门涉嫌违反有关《价格法》而乱收费所造成，直接侵害了出租车司机的根本利益，它来源于社会资源的失衡分布，一旦公共政策不能制衡于它，既得利益就可以贪婪地侵害正常的利益配置。
（二）“黑车”多，罚款多
市面上有无正常经营牌照的“黑车”营运，扰乱了出租汽车业的营运秩序，客观上也影响了出租汽车驾驶员的收入，显然，与政府相关的交警、车管、工商等部门的管理方式与执法手段有着不可推卸的责任。
（三）加气难，停车站点少，厕所少
重庆出租车基本上都使用天然气，加气难已经持续了好几年。 这些问题得不到解决也会直接或间接地增加出租车司机的时间和机会成本，进而降低营运收入。
（四）收费高
出租车司机还反映一些收费过高。按照有关部门规定，出租车必须配备统一的白座套售价70元，市场才50至60元。按道理，统一订制的应该更便宜才对，为什么反而贵了。
四、综观全局：此次事件的解决
在重庆市交委举行的会上，政府做了如下表态：
＊已启动票价调整的调研工作；
＊增加CNG储备量和加气站数量；
＊保持打击黑车的高压态势，维护合法经营者利益；
＊提出出租汽车企业与驾驶员利益调整的意见。
政府的应对举措显示了解决事态的积极立场，体现了政府的职能。其中，新建制度化通道，以机制来接纳司机的正当诉求相当关键。问题是必须要予以停运司机以组会的主体地位，让他们有机会成为劳资谈判的平等一方。事已至此，政府还需进一步开放心态、还权于民，促进解决停运继续朝着正确的方向发展，并获得更多的实质性成果。
五、痛定思痛：我们的路将要如何去走
解决透过“罢运”现象看本质，我们应当思考：怎样才是长久之计？怎样才能从根本上解决问题？为什么总要在冲突明显、不可调和之时才想到去解决矛盾？
其实，实施政府规制，本身就是政府法定地保护了这个行业获取稳定或者高额的利益。政府规制导致行业扭曲，公司获利，但司机的收入因此减少，这就是一个利益博弈的问题，解决问题的关键是政府放开管制，降低公司依靠垄断获得的暴利。
出租车的数量管制是万恶之源，若想治本，唯有在数量和价格上给司机们更多自由，把出租汽车经营权还给市场，取消准入歧视，放松数量控制。作为竞争性领域，出租车行业应该与餐饮业一样，自由进入、自由发展、自由定价，至于出租车的多少，则由市场去调节。
重庆停运事件以极端的样式表达诉求，而政府的处置又表露了对待民众诉求的真实态度。其实，考验政府的远远不止这些，重要的是以停运为契机检视现行政策的实际效用，均衡地吸收各方意见，修订公共政策以缓解公共利益的困境。这就是所起到的警示功能，它以激烈的社会情势敦促政府改良。
停运令长久积压的愤懑冲出地平线，也反向证明政策确有不合时宜之处。起码，一个执政为民的政府要制止强势集团对弱小的习惯性倾轧。这一政府原则属于包括重庆在内的所有地方政府。为此，政府要厘清停运事件的逻辑关系，提炼出事件演化的一般规律，诚实地审视政府在类似事件中的欠账。
注释：
①网易新闻《重庆8000辆出租车罢工 车主诉求长期得不到解决》
②国务院发展研究中心关于出租汽车的研究，时间：2009年5月16日
③国务院发展研究中心关于出租汽车行业管理和发展的研究，时间：2009年5月16日
④国务院办公厅《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（81号文）
⑤国务院发展研究中心关于出租汽车行业管理和发展的研究，时间：2009年5月16日
⑥透视2008危机处理中政府角色:昭示迫切改革意愿，中国新闻网2008年12月30日
⑦政府改良当借鉴重庆出租车停运事件，南方网，2008年11月09日
⑧出租车停运焦点：体制 份钱 黑车，《经济参考报》系列报道，09年4月23日
参考文献：
[1] 网易新闻.重庆8000辆出租车罢工车主诉求长期得不到解决[EB/OL].
[2] 国务院发展研究中心关于出租汽车行业管理和发展的研究，2009年5月16日.
[3] 国务院办公厅.关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知（81号文）.
[4] 李微敖，邓海.重庆8000辆出租车罢运风波[EB/OL].财经网专题报道，2009-11-8.
[5] 透视2008危机处理中政府角色:昭示迫切改革意愿[EB/OL].中国新闻网，2008-12-30.
关键词：出租车;专车;非法经营;公共交通
一、“专车第一案”
2015年4月15日，全国首例专车行政诉讼案在济南市市中区人民法院开庭审理。“专车司机”陈超因送客时被执法人员罚款2万元，将济南市城市公共客运管理中心告上法庭。虽然这起案件被外界称为“专车第一案”，但是“专车”似乎只是本案的起因，无论从法庭辩论焦点还是诉讼请求来看，都集中在“处罚是否合法”上，而“专车是否合法”则与“本案无关”。
2015年4月30日，广州市工商、交委和公安三部门联合行动，以“涉嫌非法经营”的名义对Uber广州分公司进行检查。2015年5月6日下午，成都市交委、公安、工商等部门对Uber成都公司进行了工作调查。随后有网友发出“成都交委执法，街头拦下uber司机”的视频以及执法人员对uber司机的询问笔录。由被处罚的Uber司机提供的处罚决定书上显示其被罚的理由是“涉嫌非法营运”。
二、相关执法部门处罚的主要依据
（一）行政法规及部门规章
1、《中华人民共和国道路运输条例》第8条、第10条关于“申请从事客运经营”所要求的条件、审批材料的规定，以及第64条“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
2、国务院2003年3月1日实施的《无照经营查处取缔办法》第2条“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。”同时根据该办法第4条规定，应当取得而未许可证或者其他批准文件和营业执照;擅自从事经营活动的无照经营行为，由相关部门依照本办法的规定予以查处。
3、交通部2005年10月12日《转发国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知》第4条“未制定《道路运输管理条例》或《出租汽车管理条例》的，应当依据《无照经营查处取缔办法》等十四条对未取得经营许可证件擅自从事出租汽车经营活动的行为实施行政处罚。”
（二）地方性法规及文件
例如山东省《道路运输条例》，济南市《道路旅客运输管理条例》，齐齐哈尔市人民政府的《齐齐哈尔市人民政府关于严禁汽车租赁企业私家车主从事非法营运的通告 齐政发20158号》通告。2015年3月9日，齐齐哈尔市人民政府通告《齐齐哈尔市人民政府关于严禁汽车租赁企业私家车主从事非法营运的通告 齐政发20158号》，这是明确地将专车视为黑车而颁布的地方政府规范性文件。“部分汽车租赁企业和私家车主，在未取得出租汽车经营许可的情况下，以提供“专车”或“商务租车”服务为名从事非法营运活动。”
三、出租车的经营模式及专车与黑车的区别
目前，我国各大城市根据历史状况，结合现实的情况，逐步形成出租车的两种运营模式，即公司化模式和个体化模式。公司化经营模式主要有三种：承包型公司化模式、实体型公司化模式、挂靠型公司化模式。
对出租车行业进行管制是有必要的，政府对出租车行业推行的管制政策是为了弥补市场失灵、防止过度竞争、解决城市道路拥堵、保护消费者的利益。但目前，出租车行业出现了诸多问题。出租车企业垄断经营，失去了外部竞争;出租车运价不合理，消费者最终买单;政府管制形成权力寻租;黑车泛滥等等。专车的出现，需要政府在市场经济和行业管制之间寻找最佳平衡点。综合考虑政府、出租车公司、司机、消费者等各方主体的利益，政府的管制要顺应时代的发展，在尊重市场经济发展规律的同时，还要为市场主体公平公正的竞争提供法治保证。虽然一些城市禁止专车，甚至把专车等同于“变相黑车”，但专车和黑车还是有区别的。首先，在出租汽车经营资质上，黑车与专车都没有出租车经营牌照，但黑车是完全没有资质，专车却是通过专车服务软件，或者挂靠汽车出租公司，以劳务派遣的方式，向不特定公众提供专车服务;其次，从营利性角度看，黑车出于营利目的提供服务，价格没有管制，也没有标准，而专车会在硬件设施、价格、服务等方面受到约束，乘客也可以选择车型、新旧等，用户体验甚至比出租车更好;第三，从安全性角度来看，出租车置于政府监管之下，出租车公司及出租车司机有严格的准入制度，安全性相对较高。黑车无论是车况还是可监管性方面都不能保证。专车的车况一般有保证，车辆、司机的详细信息也会在运营公司做登记，具有一定的可监管性。从以上分析，专车并不等于黑车。
四、关于城市公共交通的发展的思考
（一）完善法律体系
到目前为止，全国范围内没有专门法律对出租车行业进行规范，所以面对出租车行业目前的管理和发展出现的新问题，地方政府的《道路运输管理条例》，和政府规章无法应对，有必要针对目前的情形，针对性地制定新的出租车管理办法，规范各地出租车的经营管理行为。对出租车经营权归属、经营资质管理、客运管理、相关法律责任、公司和司机的权利义务等进一步规范和明确。
（二）鼓励道路运输服务的多元化发展
对于专车这样的新生事物，从其发展轨迹以及在广大民众中受欢迎的程度，一概加以否定或者处罚，并不是理性的。在保障了质量和满足安全标准的前提下，政府应当鼓励交通运输服务行业的多元化发展，合理配置资源，为广大公民提供更好的服务。
（三）加强政府监管
城市公共交通的有序发展，离不开政府管制，也关系到乘客的人身和财产安全，因此，要建立科学的监管制度。无论出租车还是专车，政府要强化其质量和安全标准，按期考核，包括安全、环保、形象三方面。考察司机的职业道德和从业资格，如年龄达到要求、有一定的驾龄、身心健康、无犯罪记录等。在监管制度的设计上，要转变政府的管理理念，以方便行政相对人，服务社会的观念为前提，充分考虑各方利益，对公众利益、出租车企业、出租车司机、消费者等主体的利益进行考量，让他们中的相关代表表达自己的意见，制定出科学、合理及具有可行性的制度。监管部门还应该作好宏观调控的工作，对不同的经营主体一视同仁，确保行业公平竞争，优胜劣汰。（作者单位：四川大学法学院）
参考文献：
[1] 茅铭晨著：《政府管制法学原论》，上海财经大学出版社 2005 年版。
[2] 韩彪、聂伟、何玲著：《出租车市场体系研究-理论与实践》，人民交通出版社 2010 年版。
[3] 应松年、杨解君著：《行政许可法的理论与制度解读》，北京大学出版社2001 年版。
一审法院经审理认为，出租车司机行业属于特殊工作性质的行业，在夏季运营过程中，出租汽车司机可利用车载空调将工作场所温度降至33℃以下，并不符合用人单位应支付劳动者高温津贴的法定情形。故法院对程某要求某公司支付其高温津贴的诉讼请求不予支持，裁定驳回程某的诉讼请求。后程某不服，上诉至二审法院。二审法院经审理认为，程某不符合用人单位应支付劳动者高温津贴的法定情形，驳回上诉，维持原判。
一、高温津贴的法律依据
（一）高温津贴属于必须以现金形式发放的工资范畴
在《防暑降温措施管理办法》出台之前，国家法律法规就高温津贴的性质并未明确予以界定。地方性的广东省人力资源和社会保障厅在粤人社函[2009]20号文中对此首先予以界定。该文规定：“用人单位根据国家有关规定，对在高温天气下露天工作以及其他工作场所高温作业的劳动者发放的高温津贴，是对在高温环境下工作的劳动者特殊劳动消耗的补偿，属于工资范畴；对非高温作业人员普遍发放的类似于防暑降温费性质的高温津贴，应属于职工福利范畴。”通说的高温津贴，应属于前一种情形，是企业补偿职工在特殊条件下的劳动消耗及生活费额外支出的工资补充形式，是一项法定义务，属于工资范畴，并且只能是现金支付。北京市《关于做好工作场所夏季防暑降温工作有关问题的通知》也明确指出：“高温津贴属于劳动者工资组成部分，应计入企业工资总额。”
新出台的《防暑降温措施管理办法》第十七条明确规定：“劳动者从事高温作业的，依法享受岗位津贴……并纳入工资总额”。因此，自2012年6月29日起，高温津贴已被明确地界定为工资范畴。本案中，程某所要求的高温津贴就是除一般工资收入之外的额外补偿，仍属于工资范畴。
（二）高温津贴的发放对象
2007年《关于进一步加强工作场所夏季防暑降温工作的通知》规定，能够领取高温津贴者必须是在高温下工作的岗位职工，包括建筑工人、无空调的公交车司机、露天环卫工人等。2012年新出台的《防暑降温措施管理办法》指出，该办法适用于存在高温作业及在高温天气期间安排劳动者作业的企业、事业单位和个体经济组织等用人单位。将以前的工业、交通运输业、建筑业和田间作业，扩大到存在高温作业的企业、事业和个体经济组织，几乎涵盖了各行各业的劳动者。
虽然高温津贴的发放范围作了扩张，但法律法规仍然作出了诸如“高温作业”、“无空调作业”、“露天作业”等限制性规定，强调工作过程中的外界气温条件及人为降温措施的实际效果。所以，是否发放高温津贴还需依据相应的法定条件进行判定。
（三）发放高温津贴的法定情形
新出台的《防暑降温措施管理办法》第十七条规定：劳动者从事高温作业的，依法享受岗位津贴。用人单位安排劳动者在35℃以上高温天气从事室外露天作业以及不能采取有效措施将工作场所温度降低到33℃以下的，应当向劳动者发放高温津贴，并纳入工资总额。由此，高温津贴的发放情形主要包括：1.露天工作，日最高气温达到35℃以上；2.非露天工作，用人单位不能采取有效措施将作业场所温度降低到33℃。
（四）配备车载空调的出租车不符合发放高温津贴的法定情形
运营出租车配备车载空调是行业的法定要求，结合本案中程某的工作情形可知：第一，程某所从事的出租司机行业属于特殊工作性质的行业，但并不是露天工作；第二，在夏季运营过程中，程某可利用车载空调将工作场所温度降至33℃，故其不应享受高温津贴。而目前北京市内的出租汽车，诸如伊兰特，捷达等众多车型，都配备了空调降温系统，这也使得乘客和出租车司机的夏季乘坐、工作环境都在33℃以下，所以，整个北京市出租车行业也都不符合用人单位应支付劳动者高温津贴的法定情形。
二、本案中的利益衡量
（一）劳动关系矛盾就其本质是一种利益关系矛盾
法律本质上就是对各种利益关系的一种调整，和谐社会最基本的含义就是一种大体均衡的利益格局。缺少了利益格局的大体均衡，和谐社会就无从谈起。其中最为重要的利益分配就是劳动者如何通过劳动平等地获得报酬，此即由劳动法律调整的劳动关系。利益的均衡就是法官裁判的目标，这也是与和谐社会的构建相一致的。因此，作为利益衡量的运用者，法官在确定个案利益的保护程度时，他的价值观念必须反映社会价值，应考虑到个案的利益衡平对公共政策、社会舆论乃至经济行业发展的影响。
（二）本案中出租车公司与出租车司机之间的利益均衡
本案中程某所从事的出租车行业属于特殊行业，其现有的运营模式主要有公司化模式以及个体化经营加行业管理模式。在公司化运营模式中，又有车辆属于公司和车辆属于个人但挂靠公司运营这两种情形。但其行业运营模式均是产权和经营权相分离的承包运营模式。出租车司机受劳动合同和承包经营合同的双重规制，后者更是触及到了双方权利义务的核心。依据承包经营合同的约定及行业惯例，运营成本尤其是油耗成本是由出租车司机自行承担的，这是双方长期磨合形成的利益格局并由主管行业以运营合同的形式予以固定，每一个新入行的司机对此利益格局是明知的。这里既不存在利益的失衡，也不存在一方对另一方的强制，双方的利益大体均衡。
此外，由于出租车司机的收入与油价、经济和政策调整紧密相关，为降低出租车司机的运营成本，保障其收入的稳定性，出租车公司已经根据相关规定给予司机一定油补。但是，作为出租车管理者的出租车公司，不仅有追求自己收入最大化的利益诉求，还担负着保障司机收入稳定、降低其运营成本的社会责任。如按照北京市相关行业规定中所要求的出租车公司对单班司机给予每月约1400元的油补，对双班司机每人每月给予约700元的油补这一标准，以北京全市有约13万名司机、本案出租车公司有280名司机计算，需要支付的油补总量对公司和整个行业来讲，都是一笔不小的支出。如果再额外要求出租车公司给予司机高温津贴，将会导致双方在长期磨合中形成的利益失衡，不仅会阻碍行业的健康发展，影响群众正常出行，还会引发社会就业危机等一连串恶性循环。
劳动法的特点是法定条款和条款约定相结合。从某种意义上，出租车公司与出租车司机都是经营者，双方通过法律的规定和合同的约定，界定各自的权、责、利的边界，搭建起由运营权、车辆、人力成本、油耗等成本组成的经营平台。双方的合作运营既保障了群众对城市交通出行的需求，又实现了各自在合同约定框架下的盈利。如果过于强化一方的利益，如本案中，过于倾斜保护出租车司机的利益要求公司支付高温津贴，将会导致双方在长期磨合中形成的利益失衡。
本次研讨班是以贯彻落实国务院办公厅《关于进一步促进道路运输行业健康稳定发展的通知》为主题，结合传达贯彻全国“两会”精神，通过业务培训和政策研讨，进一步统一思想，强化措施，更好地履行新职能，落实新任务，努力促进现代道路运输业健康稳定发展。
安徽工作有突破
安徽省交通运输厅和省运管局对这次研讨班非常重视，厅党组在之前专门开会，就研讨班的接待进行了专题研究，而且提供了很好的会议服务。我们感觉，这几年安徽省的思路很正确，措施很得力，在很多方面都有一些新的突破和新的进展。
第一，安徽在出租车经营模式的转换上取得了重大突破。主要是合肥市的出租车，过去都是以个体和承包经营挂靠经营模式为主，前两年搞了经营权的集中转换，实行公司化经营，而且平稳地解决了这个问题。
第二，在运输的安全管理上，安徽对企业安全责任的落实上做得也比较好。这当中很突出的一点是实行了司机出车前的安全检查和叮嘱制度。驾驶员出车前企业安全人员要和司机见面，了解司机的情况，这些举措对安全行车是非常重要的，在这方面，安徽迈出了很好的一步。
第三，对于包车客运的管理。这么多年来，我们在包车客运上出现了疏于管理的问题。安徽的做法是在网上申请包车证，好处是无论是承包经营的还是挂靠经营的司机，都要通过企业来申报，解决了运管机构不知道车辆到哪里去的问题，解决了司机疲劳驾驶的问题和“三关一监督”的基础问题。安徽在这方面先走了一步，下一步对包车客运的管理是公安部门、安监部门都特别关注的，他们也希望我们加强管理，我们自身也要改进这项工作。安徽的做法为我们的包车管理提供了值得借鉴的非常好的方式。今年我们要把这个做法写入包车管理的规定里面。
2011年成绩突出
2011年是道路运输业发展历程中十分重要的一年，也是取得丰硕成果的一年。在大部制改革之后，我们前两年重点是打基础。去年一年，成果比较集中的显现。在部党组的正确领导下，全国道路运输系统广大干部职工团结奋斗，战胜发展任务重、维稳压力大、应急事项多等诸多困难，“十二五”道路运输工作起步有力，开局良好。
政策法规建设取得重大突破
我们紧紧抓住处置道路货运领域不稳定事件的契机，化被动为机遇，经过细致调研和反复协调，推动出台了《国务院办公厅关于进一步促进道路运输行业健康稳定发展的通知》，这个通知出台的缘由，是因为道路运输行业不稳定的问题，而且是这个行业当中过去认为问题不多，比较稳定的部分，是过去管理不多，没有下功夫的部分，即货运，而且最突出的是集装箱码头疏运的车辆司机问题。这个文件意义非常大，是建国以来国办下发的第一个支持道路运输发展的文件，实现了行业发展政策的重大突破。
道路运输行业无论是改革开放之后，还是改革开放之前的计划经济时代，在运输形势紧张的情况下，国务院都没有对道路运输业的发展下发过专门的文件，现在国务院专门给道路运输业的健康稳定发展下发文件，里面明确了很多的政策，这是非常重要的事。我们感觉，这个文件还构成了我们道路运输行业今后发展的政策法规文件当中一个最基础的框架。大家知道，现在我们接手城市公交后，抓紧研究制定推动落实公交优先发展的意见，再发一个城市公交条例。从公交的发展上，一个政策意见，一个法规。从道路运输发展上，我们在2004年国务院下发了《道路运输条例》，现在看很多情况发生了变化，条例在下发之初也有很多不完备的地方，就是说没有达到我们当初的目标值，需要修改。但从道路运输这块来说，已经有了一个法规，还缺一个政策性的文件，这次国务院下发的这个文件，就构成了今后两个政策性文件、两个法规的局面。当然下一步我们还要推动道条的修订，出租车管理条例的出台，最后推动道路运输法的出台。
我们还要继续推进新时期道路运输业发展大调研成果转化应用，在运管队伍建设、应急保障体系、城乡客运一体化、市场诚信、旅客运输企业安全、出租汽车管理等方面，我们连续两年出台了将近10个文件，制修订了公共汽电车、城市轨道交通等方面的多项国家标准。充分听取行业意见，起草完成了《道路运输条例》修订案，加快了立法进程。湖北、河南等省分别以省政府名义出台了公交优先发展、运管体制改革的重要文件。前些天，我到哈尔滨调研，他们出台了城市公交发展的意见，里面有非常重要的一条，也是我们在制定公交条例里一直争取的一条，就是凡是大型的规划建设，之前要交给交通部门进行交通影响评价，并把这个作为规划建设的前提条件。这就为公交的发展，为交通部门在城市公共交通当中很好的发挥作用履行职责提供了非常好的借鉴做法。这几年，部里在大家的支持和共同努力下出台了多项文件，我们经过整理，形成了道路运输新时期政策法规汇编，上下册70万字，方便大家查阅学习。
运输保障能力稳步提升
截至2011年底，全国营运客货车辆达1199万辆，从业人员约3500万人，完成公路客货运量、城市公交运量和出租汽车运量的持续增长，行业服务水平和社会满意度进一步提高，有力保障了经济社会发展和人民群众出行。加强春运、“十一”黄金周等重点时段运输组织，开展“春运农民工平安返乡(岗)安全优质服务竞赛活动”，确保安全有序，优质高效。在刚刚过去的春运当中，我们也按照国务院和部领导的要求，圆满地完成了春运任务。今年的春运比往年要求都高，特别是李部长，在原来讲的年三十车站不留人的基础上，把这个概念含义扩大了，一直在督促我们落实。所以今年春运期间，我们给各省一个劲地在加码。大家都很好地完成了今年的春运任务。在春运结束之后，部里及时地进行了总结，并向张德江副总理报告。2月25日，张德江副总理在报告中批示，对交通部门给予充分肯定，提出了要求和希望，这个我们也印发给了各省。张德江副总理的批示是：全国交通运输系统坚持以人为本、安全第一、以客为主、优质便捷的原则，精心组织、科学调度，圆满完成了2012年的春运任务，谨向同志们致以亲切问候和崇高敬意，希望认真总结，扎实做好全国交通运输各项工作。批示既肯定了春运的工作，又对我们今年的工作提出了要求。春运是每年我们抓的第一个大事，我们开了一个好头，后面需要我们善始善终，把工作始终抓好。
去年还有一个特殊情况，就是利比亚发生骚乱之后，我们撤回利比亚人员，国务院亲自组织，涉及的相关省份都圆满完成利比亚撤回人员返乡的道路运输任务，涌现出一批行业先进集体和个人，国务院领导给予充分肯定。去年我们还与青海省交通运输厅联合开展了创建玉树灾后重建千里文明运输保障线活动，去年共向玉树灾区运送物资251.6万吨、旅客22.11万人次，救助事故车辆650多辆次，圆满完成了任务。今年玉树灾后重建还是关键的一年，到明年6月结束。对于今年的运输保障线的开展，我们和青海省交通运输厅和运管局都进行了认真的研究和安排。
城乡客运一体化和公交优先战略推进有力
2010年度，城乡道路客运成品油价格补助资金418亿元，预拨2011年度资金180亿元。我们制定印发了《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》，在江苏溧阳组织召开了现场会，沪苏浙省际毗邻地区联手推进客运班线公交化。上海做了很多工作来推进这个事。加强协调，促进《关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见》和《城市公共交通条例》出台。积极推进国家“公交都市”建设示范工程，下发了《关于开展国家“公交都市”建设示范工程有关事项的通知》，明确相关标准体系和配套政策，加强城市交通拥堵治理研究。组织召开了城市公交企业座谈会，进一步完善了城市公交发展的政策和思路。
行业总体保持安全稳定
我们联合有关部委加大运输车辆动态监管力度，和公安、安监、工信部联合发文，明确了今后对所有新出厂“两客一危”车辆强制安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置；加强营运车辆动态信息公共服务平台建设；与总装备部联合组织实施北斗通信应用示范工程。部里和总装备部安排了资金和试点，对示范工程的建设进行推进，最近还要安排采购车载终端的工作。联合国家发改委对城市轨道交通安全运营情况进行专项检查。这是在去年上海地铁发生事故之后，发改委组织的我们部里参加的一项工作。
我们还进一步加大道路货运超限超载源头治理力度。很多省份去年都有新的进展。安徽在源头治理方面迈出新的步伐，他们积极推行道路客运安全告知制度，建立货物受理环节验视制度，加强道路运输经理人制度建设。还开展了道路客运和卧铺客车安全隐患专项整治，创造了连续79天无安全生产重特大事故的记录。
去年上半年，我们和公安、安监三家联合在全国组织开展客运安全整治活动。去年一年安全形势很有特点，全年事故发生不均衡，极大部分时段安全形势都非常好。安全的问题集中发生在3月末、春运和两会结束后，是一个高发期。然后3个部委联合对客运进行安全整治，3个月比较好，连续79天的记录也是在这个时间段创造的。到6月底7月初，连续发生事故。高峰就是代表性的“7·22”信阳客车燃烧事故。然后3个部委又延长了3个月客运整治活动，“7·22”后又比较好，3个月整治结束后，“十一”又开始发生事故。这几个集中发作的时间段造成的影响非常大。但是去年总的安全事故是下降的，全年发生一次死亡10人及以上行车事故起数、死亡人数同比分别下降11.8%和2.4%，但下半年发生了两起特别重大事故，安全形势不容乐观。
再就是稳定问题。去年我们加强指导，妥善处置出租汽车、城市公交及货运领域的不稳定事件，总的来看，去年出租车稳定事件比往年有大幅度下降，但城市公交罢运事件去年发生了几起，我觉得关键还是对于公交企业的政策支持不到位，对公交职工的关心不到位，这个事今后国务院在制定公交法规当中会进行规范和逐步解决。最突出的还是去年上海、青岛发生的集装箱货运卡车的不稳定事件。这方面我们交通部门应该说管理力度不够，对于卡车司机关注不够，换一种说法是我们的管理手段也不多。相对于码头和货运堆场来说，这些司机都是弱势群体，因为大家恶性竞争，货主船公司该承担的，最后都摊派到货运堆场，货运堆场又转嫁到货运司机上。去年我们和中国道路运输协会研究，想把这些司机组织起来，与行业有关方面对话。组织起来才有话语权，才能进一步推动解决这件事。
节能减排取得积极成效
前年10月，部里在福州召开了甩挂运输会议。去年一年，在稳步推进甩挂运输试点工程方面，我们确定了首批26个试点项目，其中12个项目落实了中央预算内节能补助资金9700多万元；公示了第一批甩挂运输推荐车型。对于26个试点项目，还没有资金到位的，今年将到位。还将开始启动第二批试点。加强车辆燃料消耗量准入管理，累计公布17批次2.25万个达标车型，新进入市场达标车辆251.8万辆，去年通过使用达标车辆节约燃油142.5万吨，减少二氧化碳排放460.2万吨。加大汽车驾驶节能技术推广力度，开展道路客运“海格智慧”科技助力行动，推广安全节能新技术新装备，收到明显成效。
国际合作交流取得新进展
正式签署了中蒙、中越汽车运输协定及协议书。举行了中俄汽车运输事务级会谈和中俄运输分委会汽车运输和公路组第十五次会议，推动实施《中国东北地区与俄罗斯远东及西伯利亚地区合作规划纲要（2009-2018)》。参加了中哈俄三方会谈。开展了中美城市公交信息化、城市低碳交通系统和缓解城市交通拥堵等项目的研究。深化了与德国国际合作组织的交流合作。
信息化建设进一步加强
确定了15个城市开展出租汽车服务管理信息系统试点，确定了试点工程业务功能要求，指导各省推进试点工作。加大部省联网数据清理力度，数据合格率达95%，道路运输车辆燃料消耗量检测和监督管理信息服务系统投入应用。开展道路运输信息化顶层设计研究，积极推进道路客运联网售票和城市客运智能化应用示范工程的前期研究。
运输队伍建设取得新成效
印发实施了《关于加强道路运输管理队伍建设的指导意见》，这是部出台的指导属地行业队伍建设的重要文件，从部里管理指导的行业门类看，对属地管理的行业队伍建设，在其他行业门类还没有。这个文件当中我们明确了运管队伍的改革方向、机构编制、正规化建设等方面的指导政策，及时召开会议进行组织宣贯。全国城乡客运一体化管理体制改革继续推进；同时，去年有几个省的运管部门都进行了改革升级，包括河南、云南等都进行了升格；广东省组建了副厅级的运管局，至此全国31省（区、市）都成立了独立的运管机构；新疆的16个口岸国际道路运输管理机构实现了统一名称和规格，明确为自治区运管局的正处级的直属机构。
关键词：公共物品；出租车；存在问题；对策
出租车是指乘客和用户雇佣满足其出行需求的营业车辆。出租车行业是城市公交的一支生力军，它以其方便、舒适、安全、快捷的特点，成为市民和外地来客及需要特殊服务的群众出行的重要交通方式。近年来，各地城市拥堵日益严峻，私家车拥有量膨胀进一步加剧城市拥堵，不少城市的出租车数量明显跟不上市场需求的增长，由于数量管制，出租车数量增长缓慢，难以满足消费者日益增长的出行需求，公交优先已成为各城市的投资策略，作为准公交的出租车也将从中受益。在公共政策管理中，公共物品的管理和调控是极其重要的组成部分，影响到每一个公民的衣食住行，也是政府职能能力的重要体现。出租车行业具有市场和准公共产品的特性，受经济发展水平和道路资源的影响较大，并与城镇居民的切身利益相关，已经引发了很多争论并出现了许多值得讨论的问题。
1.我国出租车的现状
党的以后，国家实行了改革开放政策，城市经济日益繁荣，对外经济文化交流日益频繁，人民生活有了很大的改善和提高。出租车不再是北京、上海、天津、广州、哈尔滨等大城市的专利，全国很多中小城市在1980年以后也出现了出租车，且连续出现几次高速发展浪潮。国家为解决群众“乘车难”问题，满足不同层次乘客出行的需要，对出租车行实行国营、集体、个人一起上，各行各业均可参与经营出租车的政策，为出租车行业的发展带来了契机，80年代后期至90年代，形成了快速发展的态势。根据市场发展的需要，国家有P部委相继颁布了出租车行业的管理规定，各地政府也根据本地实际制定了不少出租车管理办法，使出租车行业逐步走上了规范化、正规化的法制管理轨道。根据交通部的统计公报显示（图1），我国出租车数量从2008年109万辆增长至2016年的140.40万辆，中国出租车数量年均增加约4 万辆。2014年底，出租车经营企业8428户，个体经营业户126292户，从业人员261.8万人，2014年完成客运量406亿人次。出租车作为城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。出租车行业发展大致可以分为四个阶段，分别是：改革开放前的国营阶段；改革开放直至八十年代末的自由经营阶段以及九十年代开始的全面管制阶段以及特许经营阶段。
2、出租车存在的主要问题
近年来，对于出租车行业内部存在的问题成为各方议论的焦点，各地频繁的出租车罢运事件、司机的低收入与出租车公司的高额份子钱、非正规出租车充斥市场以及高峰时段和雨雪天气打车难，都成为舆论和广大民众议论的焦点。对于如何破解这些问题，各地都采取了相应的措施，如对出租车起步价的调整、增加打车的燃油附加费以及对出租车司机给予燃油补贴等等，然而效果似乎并不显著。这些问题的存在，不仅制约着出租车行业的发展，也对城市社会经济环境产生了不利的影响。
2.1出租车行业各类收费名目繁多
司机收入低、风险高、社会负担重，行业不稳定因素多。《阜阳邝出租车行业发展现状的调查报告》显示，目前，出租车企业普遍存在收费不合理、收费过高的问题，司机工作时间长达10～12 小时，但是每月收入却不高，只有5500 左右，。这几年随着市场环境的变化，司机利润进一步降低，而外地出租车司机的增多，又大大增了加发生的概率。据不完全统计，涉及出租车企业和司机负担的各类收费项目主要有行政事业性收费、政府性基金、政府性集资、摊派、经营服务性收费和其他费用；道路运输年检费、道路运输经营许可证工本费、营运驾驶员从业资格考试费；运输管理费、客运管理费、治安费、特殊行业审验费、机动车辆排污费、城市公用事业附加费。出租车管理的主要症结就是公司化剥削，这也是众多出租车公司发财的商业秘密，公司化剥削在各地普遍存在。出租车公司是出租车业特许经营的产物。通过特许经营制度，出租车公司获取了运营牌照、经营权与司机选派权，由此形成了出租车公司化格局与模式。全国出租公司平均每月每辆车成本为6000多元，司机每月要交给公司的“份子钱”少则数千，多则过万，北京、上海为5000～8000元/月，广州8000～1万，深圳最高，为1万～1.3万。照此算来，出租车公司的业务利润高得惊人，出现“穷了司机、亏了乘客、富了公司”的局面也就不难理解了。在北京市出租车行业中，司机普遍抱怨“份子钱”过高，所谓的“份子钱”，就是出租车司由于租用公司的车辆而上交给公司的租金，一般是按月缴纳。在2013年北京市调高出租车租价后，有媒体对出租车司机的收入进行了统计（如图2）。北京市现在约70%为单班车，每个月一辆车收入约为11485元，政府每个月会给司机补贴905元，加起来一共12390元。
2.2从业人员素质普遍较低
一些出租车司机的不规范服务，不但给出租车行业抹了黑，也让一座城市的美誉度打了折扣。从目前出租车行业驾驶员队伍整体来看，无论是职业素养还是工作能力等不能满足社会大众的需要，这也是很多出租车被投诉的主要原因。驾驶员素质不高，出租车行业行政主管部门设置的从事出租车行业许可标准过低，于是大量不合格的人员混入了出租车司机队伍中，其中很大一部分是进城务工的农民和下岗的职工，由于缺乏日常的培训和教育，加上文化素质较低，一些出租车司机的日常行为不规范，在服务过程中不能做到礼貌待人和文明服务，乘客反映驾驶员在服务过程中语言生硬，言谈举止不文明，不礼貌。
在服务过程中没有安全提示语，服务不规范，随地吐痰、说脏话、不主动给票等不现象时有发生，特别在载客过程中接打电话和吸烟现象较为普遍。部分出租车存在着车容车貌不整洁，车内环境脏乱差等现象。出租车座套五颜六色，款式各异，缺乏整体感。
在经济利益驱使下，很多出租车司机存在超速行驶、违章掉头、乱停乱放等驾驶行为，甚至还有宰客、甩客和拒载等问题的发生，给客运行业也带来了十分不利的影响。部分出租车以赢利为目的，违反职业道德，视乘客报价、路况好坏等因素择客，拒载现象时有发生。一些车主不服从公司的管理，不主动参加车辆保险、不按时对车辆进行维护保养，甚至让车辆带病行驶，置乘客的安危于不顾，一旦发生交通安全事故，公司也要承担相应的责任。
驾驶人员证件不统一，部分出租车内的监督卡上照片与驾驶员不一致，有的出租车内的固定服务监督卡支架已破损，影响美观。营运中的新车和旧车颜色不统一，车型不统一，配套设施不统一等问题，在一定程度上影响了出租车整体上的靓丽形象，也给统一管理增加了一定难度。电台用语文明度低，出租车车载电台用语不文明，经常从出租车电台听到驾驶员聊天、讲粗话和发泄心中不满情绪。
出租车候客站场建设长期未列入城市基础设施建设规划中，缺乏综合服务功能，造成出租车乱停乱靠、占道经营、各自为战的局面，影响交通秩序，并危及道路行车安全。部分出租车驾驶员忽视道路交通安全，为抢载客人乱停靠、乱停放的现象时有发生，造成交通隐患。
2.3.计费不规范
出租车城区内行驶应该实行打表计费，但往返城郊或县区则实行议价，出租车司机收费很不规范。一些司机不打表，随口要价，极不合理。据山东省青岛市消保委向企业通报的《关于出租车消费体验督察暨出租车满意度调查活动情况的报告》显示，14辆出租车辆在物价部门核准的收费标准之外多收取费用，占体察车辆总数的13.7%；13辆出租车辆不按规定操作计价器，占体察车辆总数的12.7%；2辆出租车辆出现绕路行驶情况，占体察车辆总数的2.0%；36位驾驶员不主动提供当次出租客票，占体察车辆总数的35.3%。西宁市小寨东公交车站小寨的陈女士因为上班赶时间，就拦了一辆出租车，出租车内已经坐了1位乘客，陈女士随后坐上了出租车，走了一小段路，出租车司机表示要将先上车的乘客送到小桥，再送陈女士到五四西路，中途看到有拦车的，出租车司机都会停下来询问是否顺路，害怕迟到的陈女士多次提醒。最后，等出租车司机将第一位乘客送到小桥再调方向送陈女士时，陈女士已经错过了上班时间。更让陈女士气恼的是，等到了目的地，司机张口就要25元的打车费，还不让还价。
不使用计价器收费或不按规定收费现象十分普遍。很多出租车不按期到计量部门进行计价器检测，造成计价器不准确，不开计价器，或开了计价器但不按计价器显示金额收费，在雨雪天气和夜间经营的出租司机乱收费、多收费现象较为普遍，节假日期间出现了出租车不同程度的自由涨价现象，引起市民们的强烈不满。2015年2月23日，大年三十晚上11点左右，大同市民戴先生在苹果园打车去武警宾馆，平常打车最多也就15元，一辆空着的出租车停下来要30元。
2.4.打击非法营运工作不力
在政府实施的数量管制与准入管制下，政府只对出租车公司发放经营权而排斥个体投资者，并且限制出租车的总量，这就使希望从事出租车经营的个体投资者无法进入出租车行业，但是根据市场需求与供给的分析可知，市场对出租车的需求是远大于供o的，这就出现了乘客想打出租车而打不到，个体投资者想提供出租车服务却无法进入该行业的情况。然而，正如亚当？斯密所说，市场中始终有一只“看不见的手”在维持市场的健康运行，当市场中的需求大于供给时，利润并没有得到有效分配，而正是对这一利润的追求，使市场中出现了非正规的出租车经营者。
非正规的出租车经营者就是黑车，所谓 “黑车”就是没有合法运营资格而从事非法拉客运营的各类车辆。黑车冲击正常运营问题由来已久，已经引起了全行业的忧虑和不满。根据运管部门粗略统计，黑车数量决不会少于正常运营的车辆。北京市的黑车就有6～7万辆，其中城区约有2万辆。而在上海、深圳等地，如果把城市周边地区的黑车算起来，黑车数量已远远超过出租车和公交车辆的总和。由于非法营运流动性强，隐蔽性强，执法稽查取证比较难，常常出现打了又起、起了又打，打而不死的怪现象。非法营运给道路旅客运输行业带来了巨大的不稳定因素。非法营运引发的各种、上访，群访、集访。非法营运缺乏必要的安全经费投入，没有购买承运人责任险，没有按时维修维护车辆，没有接受安全教育。同时，非法营运处于监管盲区，近期全国各地乘坐“黑车”招致侵财侵色、甚至图财害命的报道频现于各主流媒体和网络，一旦发生安全事故或刑事案件，受害者的权益无法得到保障，极易引发社会问题。虽然查扣“黑车”，但相对于成千上万台次的非法营运车辆，打击范围还不够广，打击力度还不够大，部门的协作配合还不够到位。由于非法经营团伙设备先进、反侦察能力强，非法营运规模仍呈壮大趋势，屡打不尽，打而不绝，已经成为引发道路运输行业不稳定的重要因素。
3.我国出租车的发展建议
当前我国的经济发展水平有了非常显著的提升，人们的外出交通工具选择越来越多，在交通行业发展的过程中，出租车能够很好的体现出便捷的优势，所以在交通行业发展的过程中有着十分重要的作用和地位，但是一些城市在发展的过程中管理上存在着一定的问题，这样一来也给人们正常的交通出行产生了非常不利的影响，在这样的情况下我们一定要采取有效的措施对其进行改进。因此，找到一条适合中国国情的管理模式势在必行。
3.1完善出租车的监管
政府的监管能力和监管方式对于缓解司机与出租车公司之间的矛盾，能够起到非常关键的作用。要通过理顺管理体制、完善政策法规、加强监管制度建设、提高监管人员素质，建立顺畅的沟通机制，保证监管过程的规范、透明、合理，做到有效监管。
一是出租车行业的主管部门增强政策制定和执行的透明度。政府增加政策制定和执行透明度的措施主要有：在政府网站上对整个拍卖过程进行全程跟踪，在拍卖经营许可证之前公开拍卖的数量、价格和申请购买者的信息等。希望政府完全放开对于出租车的管制，允许个人取得出租车的经营权，使经营权与所有权合一。在实际管理操作中，严格执行《城市出租汽车管理办法》。
二是建立健全各项规章制度。严格责任，严格落实，严格考核。特别是对考核不达标的公司要严格追究责任，限期停业整顿直至兼并重组取消其经营许可证。
三是加强行业监管力度。出租车行业作为公共交通体系的组成部分，在服务范围上相对分散独立，因此需要政府层面确立明确的管理部门，负责对行业中的问题进行研究分析、规范、指导与协调，制定行业管理的相关政策法规并监督实施。严格执行出租车行业客运服务公规定，加强出租车行业的监管，指导企业规划经营，提升企业形象。
四是建立出租车行业协会。通过制定行规行约，开展经验交流、业务培训、咨询服务等工作，对企业的发展加以扶持和引导，同时提高出租汽车经营者自我约束、自我教育、自我发展的能力，维护出租客运市场秩序，促进公平竞争。
五是建立独立的出租车运营许可监督委员会，不但可以增加出租车运营许可证在投放过程中的透明度，防治寻租和腐败的发生，还能帮助那些在申请出租车运营许可证过程中处于弱势地位的群体，让他们有更大的机会获得出租车运营许可证。
六是加强夜间交通巡逻，在出城要道增设检查点，对晚间出城出租车详细登记，增强出租车驾驶员的安全感。
3.2加强黑车整治
市场中之所以会出现非正规出租车经营者，大致有三方面原因：一是不用缴纳高额的承包费用；二是无法获得正规出租车的经营权；三是市场中存在需求。而政府适当的放松数量管制与价格管制，可以使本身从事非正规出租车经营的个体进入正规出租车市场。近年来，出租车市场暴露出的非正规出租车现象，引起社会各界广泛关注。加强非正规出租车整治，维护交通市场正常秩序，不仅与人民群众的生产生活密切相关，也事关经济发展和社会稳定。
一要借势发力，强化“舆论治理”。我国政府对出租车行业的管理效果不是很好，很多管理措施不仅没有达到预期的目的，相反还带来了诸多问题。对于非正规出租车问题，政府要坚决打击，职能部门应借助社会力量，努力协调、发动各级政府、团体和组织做好舆论宣传工作，调动舆论力量，发动思想攻势，讲清讲透“黑车”对个人生命财产安全的潜在危害和对道路营运秩序的严重扰乱，让广大群众自觉形成拒乘“黑车”、抵制“黑车”、举报“黑车”的社会氛围。常抓不懈，不能一阵风、走过场，坚强城市网络监控设备，使黑出租没有可乘之机。
二要采取多部门联合执法，加强非法营运整治。采取多部门联合执法，加大联合执法力度，严厉打击城市中流窜的非正规出租车，制定行之有效的整治办法，对非法经营者加大整治力度，保护出租车经营业主的合法权益。联合执法是一个综合系统工程，并不是某个部门“单打独斗”就能完成的，需要政府主导，部门联动，社会力量共同参与。就执法来讲，要解决执法力量单薄、执法手段单一、执法效果不明显等问题，就必然要求交通、工商、税务等多部门联合执法，公、检、法等部门协作支持。出租车
三要健全法制，强化“依法治理”。现在非法营运执法之所以出现查处难、取证难、处罚难“三难”现象，主要还是在于法律法规上有漏洞、有空白，给了非法营运“可乘之机”。省、市乃至更高层面应当进一步建立健全法规制度，统一执法标准、规范执法工作，切实解决“同城不同法”的问题。为避免“钓鱼执法”，应当努力探索取证多样化，进一步明确“钓鱼执法”与便衣取证的界限。
3.3提高出租车行业的服务质量
对于当前城市出租车行业服务质量一直得不到提升的状况，我们应该不断的加强出租车行业的服务和管理，如果想要更好的改善出租车行业的服务质量和水平，由于出租车服务的对象是社会公众，交通工具本身存在安全风险，为保障消费者的人身财产安全，提高出租车行业的服务质量，有必要制定出租车司机从业的基本规范。
提高从业考核标准。与西方l达国家相比，我国的出租车行业考核标准相对较低，主要集中于驾驶技术的考核，而忽视对道德素养及文化水平的要求，因此行业中不道德行为时有发生。对考核标准的提高，有助于加强行业的整体素质，对整个出租车行业的发展起到促进作用。
要对驾驶员进行全面的科学的培养，出租车行业在这一过程中一定要建立一个比较详细的考核机制，可以参照公交车司机的要求，对驾驶年龄、违章情况等进行考察，设立进入和退出机制，将经营中的违规、违纪人员列入“黑名单”，严格控制其再进入出租车经营行列。
重点加强驾驶员的职业道德培训和文明驾驶培训，提高驾驶员综合素质，推广微笑服务，礼貌待客，文明用语和普通话服务，对于那些在日常生活中表现非常好的驾驶员还要上进行奖励。对不符合安全营运标准的车辆和驾驶人员进行重罚，不设上限，打消个别人员投机取巧的念头。
严格审查到期报废营运车辆，并限期更换，保证驾乘人员安全，美化城市形象。在统一车身颜色和标准、标识的基础上，逐步统一驾驶员服装，统一车内座套。设立出租车定点清洁站（点），方便出租车的清洗和换洗座套等，确保出租车内外干净、整洁。
为整个行业健康发展也提供了非常好的条件、出租车行业管理部门在这一过程中要形成属于自己的品牌车队，这样也就可以很好的帮助企业获得更高经济效益的同时也获得更多的社会效益。此外，当地的政府也应该成立一支具有带头作用的品牌车队，这样也就能够带动整个行业服务水平的改善和提升。
3.4关心出租车司机的利益
出租车行业是承载着政府公共政策、出租车公司利益、司机生活来源的多功能行业。出租车在给市民和旅游者出行提供方便的同时，还承担着城市名片的功能。出租车司机是城市文明的传播者，体现了一个城市的文明程度。近几年，有关出租车驾驶员过劳成疾、社会医疗保险不足等报道在多样的媒体上屡见不鲜。这在一定程度上反映了交通运输服务管理制度上的短板，更在很大程度上体现了社会各界对出租车从业人员生存状况及其职业素养的关注。因此，社会各界都应关心出租车司机这一群体。
一要杜绝地方政府乱收费现象的发生，减轻出租车司机的工作负担，使出租车行业走入良性循环的轨迹。出租车行业作为社会公共服务业，价格制定受政府的调控，但在油价节节上升并有继续上升可能的情况下，政府和公司虽然给予司机一定的油耗补贴，但绝大多数司机认为这不可能是长久之计，随时都会取消。他们担心一旦取消了补贴，油价上升的风险就只有司机一方承担了。根据市场的汽油价格的变化适时调整出租车的运价，保障司机的收入不因油价上升而下降。
二要增加出租车专用停泊设施，方便乘客和司机。各有关部门要从提升城市管理水平的高度，为设置出租车专用停泊设施提供方便。大力提倡新的乘车习惯，提高电话订车率。
三要科学、民主地制定合理的承包指标，减轻司机的压力。从车辆不同所有权司机对承包指标的态度上，出租车公司是否该反思现有指标的合理性，应该按照《劳动法》的规定测算合理的承包指标。
四要面对出租车企业利益与出租车驾驶员利益需重新分配的格局，建立政府部门与行业协会、工会三方协商机制，是制定科学合理的经营指标的有效办法。
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[关键词]公共行政；民营化；立法；行政法
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2013）04-104-02
我国的公共行政民营化自上世纪改革开放后便如火如荼地展开，与之相比，则是对我国公共行政民营化的规制的缺乏法律层面的规定。这种不对称造成了大量国有资产流失和腐败案件的产生。科学把握我国公共行政民营化的运行和其中存在的问题，为有效阻止和预防此类案件的发生，有较好的现实意义。此外，我国正处于社会的转型时期，政府职能也正在从“管理型”政府向“服务型”政府转变，这便提出了社会治理创新的要求。公共行政民营化无疑是应对社会治理创新要求的措施之一，公共行政民营化将政府不堪所累的职能转移给了私人部门，既减轻了政府的财政负担、又充分发挥了社会组织的能动性，进而调动起社会自我治理的能力。我国的法制环境如何激励公共行政民营化并对其加强规制，这一问题变得尤为重要。因此对民营化的研究有着充分的实践意义。
一、我国城市公共行政民营化的立法现状
现行宪法为公共行政民营化提供了宪法依据。1982年《宪法》第二条规定了人民享有参与国家管理和社会管理的权利。人民依法通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法还规定，在法律规定范围内的个体经济，私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。在社会主义市场经济体制下，国家加强经济立法，完善宏观调控，使国家让与各种经济主体和社会力量按照私法行为成为可能。
但从法律层面上看，对公共行政民营化的法律规定仍然为数不多，法律中对公共行政民营化作出规定的主要有《行政处罚法》和《行政许可法》。《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”《行政许可法》规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可，同时规定直辖市人民政府可以设定临时性行政许可，使得行政许可方式成为过渡时期一个很适法的临时替代品。这两部法律都表明行政机关可以决定哪些行政任务由社会组织协助完成。
在行政法规中，相关的行政法规有《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保户供养工作条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《全国污染源普查条例土地调查条例》、《森林防火条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》七部行政法规。在这七部行政法规中对于社会组织参与行政任务作的规定都较为简单，只规定了社会组织可以或应当承担任务，但其具体权利义务以及如何承担并未加以细化。比如《森林防火条例》规定：“地方各级人民政府和国有林业企业、事业单位应当根据实际需要，成立森林火灾专业扑救队伍；县级以上地方人民政府应当指导森林经营单位和林区的居民委员会、村民委员会、企业、事业单位建立森林火灾群众扑救队伍。专业的和群众的火灾扑救队伍应当定期进行培训和演练。”
在国家层面上，公共行政民营化的规定更多由各部委做出。2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设；2002年1月，国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法；国家计委2002年3月4日公布的新的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策的逐步到位。在城市公用事业领域，建设部2002年12月27日颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》；2004年5月1日，以部令形式的《市政公用事业特许经营管理办法》施行。
在各部委相继试水之后。国务院在2005年发出《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》允许非公有资本进入垄断行业和领域、公用事业和基础设施领域、社会事业领域、金融服务业、国防科技工业建设领域鼓励、支持非公有制经济参与国有企业改革和西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起；2010年发出《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》与《国务院鼓励民间投资细则》明确界定政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入，进一步拓宽民间投资的领域和范围鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域、金融服务领域、商贸流通领域、国防科技工业领域六个领域以及参与国有企业改革。
在上海市地方性法规中，对公共行政民营化比法律和行政法规规定的范围更加广泛。《上海市社会治安综合治理条例》、《上海市促进行业协会发展规定》、《上海市市容环境卫生管理条例》、《上海市价格管理条例上海市轨道交通管理条例》《上海市公共汽车、电车管理条例》、《上海市出租汽车管理条例》等多部地方性法规对于行政机关委托社会组织、行业协会、企业承担法规起草、起草技术标准、行政处罚、维护市容以及公共汽车、电车的专营权，都做出了广泛规定。
二、我国城市公共行政民营化立法现状分析
（一）我国城市公共行政民营化涉及事项
规定民营化的我国法律、行政法规所涉及领域十分广泛，2010年发出的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中列举了鼓励民间资本进入的基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域、金融服务领域、商贸流通领域、国防科技工业领域六个领域。但是法律法规中如果没有对其加以细化、不明文规定社会组织、民间组织在这些领域中所承担的事务，那么，民营化最终只是沦为一个空洞的口号。
据调查研究，社会组织、行业协会、企业在民营化中主要承担的事务主要有，实施行政机关委托的行政处罚、行政许可，承担行政机关委托的鉴定、审批，市政工程建设、市容环境的维护。而其他领域却未见于法律、法规之中。民营化是政府将公共事务转让给社会组织、私人企业承担，是政府退却转由市场调控的过程，市场本身是逐利的、竞争的机制，尤其是金融服务领域、国防科技工业领域、能源领域等国企垄断的领域，即使政府拓宽了民间投资的领域，由于处于垄断地位的国有企业也会本能地以自身优势地位对民间资本的进入施以阻碍，使民营资本无法进入这些领域。在这种情况下，法律法规自然不会对社会组织、私人企业承担这些领域的职能做出规定。而与这些国企垄断领域相比，实施行政机关委托的行政处罚、行政许可、承担行政机关委托的鉴定、审批，市政工程建设、市容环境的维护等事项，并不是暴利领域，而且通过允许更多的私营组织参与到提供公共产品和公共服务的活动当中来，通过市场竞争来降低提供公共产品和公共服务的成本，会提高产品和服务的质量与效率。出于这点考量，政府把服务的提供与对服务的管理分离开，对不同性质和特点的服务采取不同的管理方式，通过招标等方式将这些领域事项承包或委托给其它的公营部门或民营组织，政府所要做的只是对其进行监管、提供相应的经费。
（二）法律规范中民营化主体的特点
在法律法规中规定的向民营化的事项中，不同性质的组织承担着不同的行政任务。事业单位、行业协会承担委托行政，如行政机关委托的行政处罚、行政许可、审批、鉴定。而企业则通过参与竞标获得市政工程建设、市容环境的维护等公共服务的特许经营权。
